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ESTUDIO DE DERECHO COMPARADO SOBRE LAS LEGISLACIONES

PORTUARIAS DE ALGUNOS PAÍSES DE AMERICA LATINA

Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones portuarias de

algunos Países de América Latina

JULIANA MARÍA REY RAMIREZ.

Nota del Autor:

Juliana María Rey Ramírez, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas,

Programa de Derecho, Universidad de San Buenaventura, Cali.

Monografía como opción de Trabajo de Grado para optar por el Titulo de:

ABOGADA

Director Trabajo de Grado:

Claudia Patricia Mendieta Cardona

Información correspondiente a la Monografía, puede escribir a la Facultad

de Ciencias Políticas de la Universidad de San Buenaventura Cali.

E-mail: [email protected]

RESUMEN

Teniendo en cuenta que dos de los sectores más dinámicos a escala mundial

son el transporte marítimo y los puertos, los cuales indudablemente ejercen un papel

neurálgico en la actividad económica y comercial, tanto a nivel nacional como mundial,

la cual está cada vez más globalizada, se resalta la importancia de un estudio

contrastado de los distintos sistemas portuarios nacionales de los países de América

Latina a través del derecho comparado, puesto que esta disciplina además de ser útil

para el conocimiento a profundidad de derechos portuarios extranjeros, permite

identificar el estado del sistema portuario nacional con respecto a los de otros países;

motivando posteriormente la elaboración de propuestas de trasplantes legales que

contribuyan al mejoramiento, completitud y modernización del sistema portuario

nacional, asimismo a la integración armónica de las distintas legislaciones portuarias

de la región de América Latina. Esto facilita la incorporación de cada país al panorama

internacional de una manera sostenible y competitiva en el sector portuario.

Palabras Clave: Derecho portuario, derecho comparado, trasplante legal,

sistema portuario, armonización jurídica.

ABSTRACT.

Considering that two of the fastest growing sectors worldwide are the sea

transportation and the ports, which certainly playing an influential role in the economic

and commercial activity, as much national as the worldwide level, is important to

highlight the importance of the comparative study about the different national port

systems of the Latin America’s countries through the comparative law, because it

besides to be very useful for getting an in-depth knowledge of foreign port laws, it allows

to identify the national port system´s situation compared to other countries’ port

systems; later motivating the creation of proposals for legal transplants, which could

serve to contribute for the improvement, completeness and modernization of the

national port system, also for driving to the harmonious integration of the various port

legislations which exist in Latin America. This helps to incorporate each country into

international scene in a sustainably and competitive way in the port sector.

Keywords: Port law, comparative law, legal transplant, port system, legal

harmonization.

Estudio de Derecho Comparado sobre las Legislaciones Portuarias de Algunos Países de América Latina 4

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION ............................................................................................................ 5

METODOLOGIA ........................................................................................................... 10

CAPITULO I .................................................................................................................. 13

CONSIDERACIONES SOBRE EL DERECHO PORTUARIO ....................................... 13

Definición de Derecho Portuario ................................................................................ 13

Autonomía del Derecho Portuario.............................................................................. 14

CAPITULO II ................................................................................................................. 18

EL DERECHO COMPARADO APLICADO AL ESTUDIO DEL DERECHO PORTUARIO

...................................................................................................................................... 18

Necesidad y Conveniencia ........................................................................................ 18

Importancia y Utilidad del Derecho Comparado en el Estudio de Legislaciones

Portuarias. ................................................................................................................. 19

CAPITULO III ................................................................................................................ 23

ESTUDIO DESCRIPTIVO DE LAS LEGISLACIONES DE PUERTOS DE ALGUNOS

PAISES DE AMERICA LATINA .................................................................................... 23

CAPITULO IV ................................................................................................................ 63

CUADRO COMPARATIVO ENTRE ALGUNAS LEGISLACIONES DE

MODERNIZACION DE PUERTOS DE AMERICA LATINA. .......................................... 63

Análisis Comparativo entre Algunos Aspectos Contemplados en las Legislaciones

Portuarias Comparadas ............................................................................................. 66

Aspecto General-Motivación histórica para la creación de legislaciones

antimonopolio de puertos. ...................................................................................... 66

CONCLUSIONES.......................................................................................................... 78

REFERENCIAS ............................................................................................................. 80


INTRODUCCION

El estudio de determinada rama del derecho nacional, cualquiera que sea, desde

la óptica del derecho comparado es de suma importancia para su enriquecimiento y

perfeccionamiento jurídico, ya que el derecho comparado es una disciplina que tiene

por objeto comparar entre sí, generalmente legislaciones vigentes de distintos países

que regulan determinado asunto o rama del derecho en especial (se pueden comparar

también otras fuentes del derecho, como la costumbre, la jurisprudencia, etc.), y a partir

de estas comparaciones jurídicas, es posible enterarse de la situación del derecho

nacional en determinado asunto con respecto a derechos extranjeros, motivándose así,

la posterior realización de trasplantes legales que se puedan insertar y adecuar al

derecho interno, promoviéndose su modernización continua y armonización con

respecto a los demás sistemas legales de la región o del mundo, a partir de las

recepciones jurídicas externas que se efectúen.

El ejercicio del derecho comparado aplicado al estudio de determinada rama del

derecho, no es una tarea sencilla, más bien es compleja y exigente en cuestiones de

recolección de información detallada y actualizada sobre las legislaciones a comparar,

de su consiguiente estudio y profundización. Un frecuente riesgo al estudiar en detalle

las legislaciones de cada país que se trate, como primer paso que precede las

comparaciones a realizar, es inadvertir las reformas realizadas a las legislaciones

estudiadas, así como los instrumentos legales que las han reglamentado, etc. En este

sentido, el resultado del estudio de derecho comparado resultaría infructuoso si se


realiza sobre legislaciones derogadas (total o parcialmente) y/o subrogadas. Valga

resaltarse, que es esencial y obligatorio, en primera instancia, estudiar y conocer a

profundidad cada objeto a comparar, en este caso, las leyes que posteriormente se van

a comparar.

El aprovechamiento de la disciplina del derecho comparado en el estudio de las

legislaciones portuarias de América Latina, se traduce en que se constituye como

herramienta que proporciona bases intelectuales importantes para iniciar y promover un

proceso de retroalimentación jurídica en materia de las distintas legislaciones

portuarias, permitiendo y facilitando la posterior elaboración, mejoramiento,

adecuación, modernización y armonización de las regulaciones portuarias existentes y

vigentes en distintos países de América Latina, y en consecuencia, de las políticas

públicas existente en materia de puertos, lo que promovería la modernización del

sistema portuario nacional de cada país, atendiendo a su particular contexto

geográfico, así como a las necesidades específicas y requerimientos jurídicos,

institucionales, económicos, tecnológicos, etc. de los puertos nacionales y la gestión

portuaria de los mismos.

A pesar de la importancia que representa un buen estudio comparativo de los

marcos jurídicos normativos e institucionales portuarios existentes y vigentes en

América Latina, en principio para fines teóricos-cognoscitivos, y si se quiere, para la

posterior realización de propuestas de armonización e integración entre ellas, a través

de las recepciones jurídicas extranjeras que puedan mejorar, complementar y


modernizar el sistema portuario nacional, se evidencian casos como el de Colombia, en

donde se carecen de estudios comparatistas recientes sobre regulaciones jurídicas

portuarias y vigentes en América Latina en relación con la legislación portuaria interna.

Lo anterior, no sólo debido a la escasa documentación sistematizada y detallada de las

regulaciones jurídicas portuarias y de políticas portuarias de otros países de la Región

que puedan facilitar la realización de estudios de comparación jurídica, sino también a

la falta de interés o motivación de realizar este tipo de estudios,

El tema objeto de investigación son las legislaciones generales que regulan los

sistemas portuarios de algunos países de América Latina (Colombia, Perú, Brasil,

México, Chile, Argentina, Ecuador y Panamá.); y el problema de investigación que se

construyó es la aplicación de la disciplina del derecho comparado para el estudio

contrastado de las principales legislaciones portuarias de los países de América Latina

seleccionados para tal efecto, dentro de las cuales figura el Estatuto de Puertos

Marítimos de Colombia (Ley 1 de 1991). Este problema de investigación surge de la

necesidad de elaborar un estudio comparativo que sea detallado, sistemático y vigente

sobre el derecho portuario de América Latina, específicamente sobre algunas

legislaciones generales portuarias de América Latina, incluyéndose por supuesto, la

legislación portuaria colombiana. Se pretende que este estudio jurídico-comparativo

pueda incentivar posteriores estudios jurídicos-comparativos sobre otras regulaciones e

instituciones de América Latina en el campo del derecho portuario frente a las

existentes en Colombia, motivando así mismo, la consecución de uno de los fines más

enriquecedores del derecho comparado y que trasciende su utilidad cognoscitiva-


teórica, este es, evidenciar elementos que le permitan a Colombia incorporarse al

panorama internacional de una manera sostenible y competitiva en el sector portuario,

a través de la construcción de propuestas reflexivas, lógicas, factibles y convenientes

sobre la realización de trasplantes legales o recepciones jurídicas portuarias de otros

países, que se puedan adecuar al marco normativo e institucional portuario vigente en

Colombia, y sobre todo a las realidades, necesidades y retos de todo tipo de los

puertos colombianos o teniendo un enfoque particular, en algunos de ellos.

El Objetivo General fue: Realizar un análisis comparativo del marco normativo e

institucional portuario de algunos países en América Latina (Colombia, Perú, México,

Argentina, Chile, Panamá, Ecuador y Brasil). Para alcanzar este Objetivo General, se

establecieron los siguientes Objetivos Específicos: a) Describir la estructura normativa

existente en cada país estudiado en materia portuaria; b) Identificar en las legislaciones

portuarias estudiadas, las similitudes y diferencias existentes entre ellas sobre las

regulaciones de aspectos portuarios puntuales, ilustrándose a través de un cuadro

comparativo; c) Desarrollar de forma explicativa las anteriores comparaciones

realizadas, estableciéndose la integración y coherencia existente entre el marco

normativo e institucional que reglamentan la actividad portuaria en cada país analizado.

La presente monografía está desarrollada en cuatro capítulos y las

conclusiones. En el capítulo primero, se hará referencia a la definición del derecho

portuario y se expondrán las posiciones de importantes doctrinarios sobre la

consideración o no de la autonomía del derecho portuario. En el capítulo segundo, se


explicará la importancia y necesidad del estudio y análisis de las distintas legislaciones

portuarias que tienen los países a través de la disciplina del derecho comparado,

resaltándose los beneficios no sólo de tipo teórico-descriptivo que aporta el estudio de

distintas legislaciones a la luz del derecho comparado, sino en cuanto a que permite el

posterior trasplante legal al derecho interno, ya sea para reformarlo parcial o

totalmente, llenar vacíos legales ó modernizarlo. Además, se ilustra la importancia del

derecho comparado en el estudio de las legislaciones portuarias de los países de

América Latina con el ejemplo de la adopción casi generalizada por parte de éstos, de

un modelo de gestión portuaria extraído en la mayoría de los países de América a

inicios de la década de los noventa, de las legislaciones portuarias europeas, y que hoy

por hoy, sigue estando vigente.

En el capítulo tercero, se presenta un estudio descriptivo y generalizado del

marco normativo jurídico que regula el sistema portuario de los países de América

Latina seleccionados para el presente estudio comparativo, estos son: Colombia, Perú,

Brasil, México, Chile, Argentina, Ecuador y Panamá. Se tienen en cuenta además de

las leyes generales de puertos de cada uno de estos países, algunos decretos y

reglamentos de las mismas, resaltando varias de sus más importantes reformas. Valga

aclarar que las leyes y otros instrumentos legales estudiados, han sido indagados hasta

mediados del año 2011. En el cuarto capítulo, se ilustra un cuadro comparativo del

sistema portuario de los países seleccionados, resaltando algunos de los más

relevantes aspectos jurídicos e institucionales portuarios regulados en cada una de sus

legislaciones portuarias descritas en el capítulo tercero. Seguidamente, se realiza un


análisis explicativo sobre las comparaciones realizadas al respecto. Finalmente, se dan

a conocer las conclusiones del presente estudio jurídico comparativo de legislaciones

portuarias de algunos países latinoamericanos.

METODOLOGIA

Esta investigación se enmarca dentro de un tipo de investigación básica o pura,

utilizándose una orientación metodológica de orden teórico. En cuanto al tipo de

estudio utilizado para la misma, se trata de un estudio jurídico-comparativo entre las

principales legislaciones portuarias de algunos países de América Latina; también se

trata de un tipo de estudio jurídico-descriptivo, teniéndose en cuenta que previo a la

realización de estudios comparativos, se debió haber estudiado y analizado

descriptivamente y de manera independiente, cada una de las legislaciones portuarias

escogidas. Por supuesto, se resalta además, un tipo de estudio jurídico-exploratorio, ya

que en buena hora, esta investigación abre el camino para la realización de posteriores

estudios comparativos sobre otros asuntos portuarios de los países seleccionados,

incluso, para la posterior elaboración de propuestas de recepciones jurídicas externas

que enriquezca, modernice y mejore las regulaciones portuarias jurídico-políticas

colombianas.

El método utilizado fue el inductivo, puesto que se partió de la realización de

estudios particulares y descriptivos de cada legislación portuaria por separado,


resaltando sus rasgos más característicos, para luego llegar a través de la aplicación

del derecho comparado, a extraer generalizaciones que se puedan hacer en cuanto a

semejanzas y diferencias entre las distintas legislaciones portuarias seleccionadas.

Como paradigma metodológico se ha escogido el cualitativo para la

investigación en ciencias sociales, y de manera específica el método del estudio

comparativo de legislaciones; el nivel de profundidad de esta investigación es

explicativo.

Tratándose ésta de una investigación básica o pura en el campo del derecho, las

fuentes primarias fueron las legislaciones principales que regulan la materia portuaria

de los países de América Latina, además, los decretos reglamentarias de las mismas.

Como fuentes secundarias se consultaron: la doctrina o textos especializados como los

emitidos por organizaciones internacionales como la UNCTAD (Conferencia de las

Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo).

La técnica de investigación fue inicialmente la revisión (documental) legislativa

vigente que regula de manera general los sistemas portuarios de los países escogidos.

En la segunda etapa de investigación, se procedió a la descripción detallada de cada

una de las legislaciones portuarias seleccionadas; asimismo se realizaron

comparaciones entre ellas sobre asuntos portuarios puntuales como: autoridades

portuarias, modelos de participación privada en el sector portuario, entre otros,

identificando así, a partir de un estudio contrastado de legislaciones portuarias


latinoamericanos, semejanzas y diferencias. Finalmente se realiza la sistematización de

aquellas diferencias y semejanzas identificadas, que arrojó como resultado, la

elaboración de un cuadro comparativo. Como estrategia para la selección de países de

América Latina, cuyas legislaciones generales portuarias fueron comparadas en

puntuales aspectos sobre regulaciones de puertos, se identificaron elementos de

identidad entre los mismos, en cuestiones por ejemplo, de ubicación geográfica, sus

niveles de desarrollo e infraestructura con respecto el puerto de buenaventura;

asimismo, factores que miden sus índices de Competitividad Global, tales como:

institucionales, políticos y resultados económicos que indican los niveles de

prosperidad económica y su sostenibilidad a mediana plazo. Para lo anterior, se

atendió a la categorización del Foro Económico Mundial-FEM y el índice de

Competitividad Logístico Global 2007 y 2010. Además, se tuvieron en cuenta los países

cuyos puertos representan algún nivel de competencia por razones operacionales y de

mercado para los puertos colombianos, específicamente, para el puerto de

Buenaventura.


CAPITULO I

CONSIDERACIONES SOBRE EL DERECHO PORTUARIO

Definición de Derecho Portuario

El Derecho Portuario hace referencia a la normatividad que regula (como la Ley

1ª de 1991 o Estatuto de Puertos Marítimos de Colombia), reglamenta, controla,

supervisa y sanciona, los aspectos relacionados con la actividad portuaria, como el

cargue y descargue de mercancías al muelle, el almacenamiento en bodegas,

cobertizos y patios del puerto o terminal marítimo; entre otros.

En definitiva, constituye una rama del derecho o dicho de otro modo, una

importante herramienta que además de permitir el análisis normativo de la actividad

portuaria, pretende sintetizar la multiplicidad de leyes, reglamentos, y principios que

regulan la actividad portuaria y afines, sin incurrir en las visiones parciales de los

administrativistas, tributaristas, maritimistas, etc. (Sabatino, 1994, sp.)

El Derecho Portuario como rama autónoma, irrumpió en la escena internacional

durante un foro celebrado en Dunkerque en el año 1994, oportunidad en la que

sentaron las bases para la constitución de la Asociación Internacional de Juristas

Portuarios (Legiport). Pese a que esta iniciativa no se cristalizó en los años

subsiguientes, sí permitió abordarlo por primera vez e iniciar la discusión de la temática

específica para el sector. Bajo el influjo de aquellos primeros pasos, el derecho


portuario ha estado presente en importantes eventos como el V Congreso del Instituto

Iberoamericano de Derecho Marítimo celebrado en Colombia (1997); en el seminario

sobre Derecho Marítimo y Portuario, organizado por la Vice-Presidencia Costarricense

de aquel instituto (1999); y las Jornadas de Derecho Portuario organizadas en

Argentina, en el año 2004.

La legislación portuaria es de gran complejidad, puesto que abarca diversas

ramas especializadas del derecho, tanto del derecho público como del derecho privado,

tales como: administrativo, constitucional, comercial, laboral, aduanero, ambiental, etc.

La complejidad de la legislación portuaria, se reconoció en una reunión oficiosa

celebrada en 1991 en la sede de la UNCTAD en Ginebra, cuando un grupo de juristas

especializados en cuestiones portuarias, procedentes de 14 países recomendaron la

creación de una asociación con el objetivo de desarrollar una visión unificada de los

temas objeto de estas distintas ramas del derecho.

Autonomía del Derecho Portuario

El tema de la autonomía del Derecho Portuario en Iberoamérica es un debate

que expone posiciones encontradas al respecto y que gira en torno a esta pregunta:

¿Existe el derecho portuario como rama autónoma del Derecho; o es más propio

hablar del régimen jurídico de actividades portuarias? Es preciso, para dar respuesta

a este interrogante, acudir a varios doctrinarios:


El profesor argentino Domingo Ray sostiene lo siguiente: “El concepto de

autonomía en derecho es esencialmente relativo y difícil de precisar y su sentido y

utilidad dependen del fin científico, legislativo, jurisdiccional o didáctico a que se refiera”

(p. 72, citado en: Ramos Brusiloff, sf, p. 18). Y en lo que interesa a sus fines prácticos,

Domingo Ray sostiene: “En materia de interpretación, el concepto de autonomía es un

recurso de técnica jurídica para resolver los problemas que se planteen, aplicando

principios específicos del sistema del sector especial, mediante un criterio de analogía

y adoptar así soluciones distintas a las que resultarían de aplicar los principios del

derecho común” (p.134, citado en: Ramos Brusiloff, sf, p. 18).

Sobre tal premisa, Ángel Ramos Brusiloff afirma: “La autonomía de una rama

del Derecho supone que ese sector normativo prevé soluciones específicas para

problemas específicos. En otras palabras, el hecho de contar con una legislación

especial, no implica de por sí que se trate de una rama autónoma del derecho, en tanto

y en cuanto no existan en esas normas, soluciones distintas a las que surgen del

derecho común” (sf, p.18).

El carácter autónomo del derecho portuario, se cuestiona sobremanera en

Iberoamérica, si se tiene en cuenta que los abogados en su quehacer diario para dar

respuesta a los conflictos portuarios que se les presentan, deben recurrir al derecho

común ante la ausencia de normas que contengan principios específicos o distintos de

los previstos en las normas de derecho común.


Este debate en torno a la autonomía del derecho portuario o la legislación de

puertos, dio lugar a la realización de un Foro Internacional sobre Legislación Portuaria

(1994), que tuvo lugar en Dunquerque, Francia, bajo los auspicios de la UNCTAD

(Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) y el Puerto de

Dunquerque, en el que se analizaron las responsabilidades, riesgos y seguro dentro del

campo portuario. En dicha reunión se constituyó la Asociación Internacional de Juristas

Portuarios-LEGIPORT, cuya Declaración de Principios abogó, entre otras cosas, por el

reconocimiento de la existencia y autonomía de un Derecho específico aplicable a los

asuntos portuarios.

En cuanto a la posible armonización de todas las fuentes reguladoras de la

actividad portuaria, sin pretender la concepción de tal derecho portuario como un

derecho autónomo y especializado, el Doctor José María Alcántara (2004), durante el

Congreso “El Puerto, el Transporte y la Seguridad”, llevado a cabo en el Puerto de

Valencia (España), expresó lo siguiente:

“El marco regulador de los puertos constituye la pieza angular

para su comercialización. Ese marco regulador no viene

referido únicamente al conjunto de normas consagradas en la

legislación portuaria sino que, más allá, estará integrado por

una totalidad de disposiciones heterogéneas de naturaleza

administrativa, aduanera, tributaria, mercantil, marítima,

ambiental, laboral, penal, de la competencia, de protección al

consumidor, de policía territorial, de emigración, etc., que


tienen gran impacto en las ejecutorias de una Administración

portuaria”. En este sentido, concluyó diciendo: “El puerto

moderno necesitará aprender Derecho Marítimo, Mercantil,

Fiscal, etc. y no hay perspectiva de futuro sino la de una

percepción y regulación integradora” (citado en: Ramos B,

sf, pp. 19, 20)

De otro lado, el distinguido jurisconsulto y experto portuario venezolano José

Sabatino Pizzolante, sobre la existencia del derecho portuario como una rama

autónoma, expone lo siguiente:

“La organización del derecho en diversas ramas, encuentra su

justificación en la existencia de un conjunto de normas y

principios de estrecha relación con una determinada actividad.

Es idea generalmente aceptada que entre las bases que

sustentan a una rama jurídica autónoma, se encuentran: a)

Una legislación especificada; b) El estudio particularizado de la

materia; c) Las investigaciones y doctrinas que traten la

materia y d) Las Instituciones propias que no se encuentren en

otras áreas del derecho”. (Citado en: Ramos B., sf, p.20)


CAPITULO II

EL DERECHO COMPARADO APLICADO AL ESTUDIO DEL DERECHO

PORTUARIO

Necesidad y Conveniencia

Es evidente que nos encontramos en un mundo globalizado, cuyas exigencias

económicas y comerciales son cada vez mayores, lo que demanda para cada país, en

especial, para los países en vía de desarrollo, enormes esfuerzos jurídicos,

económicos y políticos para lograr la transformación progresiva de sus puertos,

consiguiendo que su dinámica económica y comercial se atempere a las exigencias de

un mercado mundial cada vez más modernizado y competitivo. De ahí que, es

necesario e importante que cada país de América Latina, conozca, comprenda y

aprenda de las legislaciones y políticas públicas portuarias de otros, ya sea porque

aquéllos han tenido mejores experiencias en el comercio internacional, logrando

mayores ventajas competitivas en el mercado que se mueve a través del transporte

marítimo, ó para no incurrir en los errores jurídicos y políticos que otros han estado

cometiendo y cuyas repercusiones en el sector portuario, los han puesto al margen del

comercio internacional.


Importancia y Utilidad del Derecho Comparado en el Estudio de Legislaciones

Portuarias.

A partir de los resultados que arroje un exhaustivo y reflexivo estudio

comparativo-analítico realizado entre distintos regímenes jurídicos portuarios, en este

caso, entre aquéllas leyes portuarias existentes y vigentes en América Latina que

fueron seleccionadas para tal efecto, y examinando los impactos que las regulaciones

jurídicas portuarias han causado en los ámbitos económicos, comerciales y sociales de

cada país (en especial, en cada ciudad-puerto), se adquieren las herramientas

intelectuales para evaluar el grado de modernización de determinada legislación

portuaria nacional, así como de las políticas públicas portuarias internas en relación

con las extranjeras, comprendiendo su incidencia (directa o indirecta) en el logro de

ventajas competitivas mayores o no, en el comercio exterior. Además, se descubrirían

nuevas explicaciones a la existencia de problemáticas portuarias nacionales, así como

posibles soluciones a éstas, creadas y aplicadas en puertos extranjeros, y que bien

pueden ser trasplantadas de legislaciones portuarias externas, para ser adecuadas al

derecho interno, teniendo en cuenta las circunstancias, condiciones y exigencias

propias de los puertos nacionales.

Los beneficios que otorga la utilización de la disciplina del derecho comparado

en el estudio de las regulaciones jurídicas portuarias de cada país de determinada

región (Por ej. A nivel de América Latina), pueden trascender la utilidad teórica-

descriptiva que se deriva del conocimiento a profundidad que se obtiene de las


diversas legislaciones portuarias que se estudiaron y compararon entre sí, ya que

como consecuencia de un continuo, progresivo e idóneo proceso de retroalimentación

jurídico-política portuaria, impulsado y desarrollado a través del estudio del derecho

comparado, cada país, partiendo del conocimiento y la correcta comprensión de las

diferencias y similitudes que tiene en materia de regulación de puertos con otros, y

evaluando las experiencias económicas, comerciales y sociales que han tenido los

demás países, puede entrar a decidir qué tan viable o conveniente sería la adopción o

implementación contextualizada de normatividades y novedades jurídicas e incluso en

materia de políticas públicas portuarias para ser incluidas en la legislación portuaria

nacional y en políticas públicas portuarias internas, en aras a su modernización y

mayor efectividad en el sector económico, comercial y social que se mueve alrededor

de la actividad de los puertos.

Es importantísimo tener en cuenta que para efectos de no perderse de los

beneficios que aporta un óptimo estudio de legislaciones portuarias de distintos países

desde la óptica del derecho comparado, en cuanto a la motivación de hacer

determinadas importaciones jurídicas a la normatividad jurídica portuaria nacional, se

debe no sólo comparar regulaciones jurídicas portuarias y conocer de las experiencias

económicas y sociales de cada puerto de América Latina objeto de comparación,

además es esencial, considerar las características particulares de cada puerto

estudiado, como lo es su ubicación geográfica-estratégica, sus necesidades

específicas y exigencias especiales, puesto que se podría cometer la grave

equivocación de recepcionar determinados aportes jurídicos extranjeros no aptos para


ser introducidos y/o reformar la legislación portuaria interna, por ejemplo, porque no

logran solucionar las problemáticas estructurales de los puertos nacionales, y/o incluso

podrían generar efectos contraproducentes. En este punto, importante es recalcar que

el éxito de ciertas soluciones jurídicas creadas en un país y aplicadas a sus situaciones

sobre puertos, no es garantía de que aquellas mismas soluciones van a surtir efectos

también positivos en los puertos del país receptor de normatividades extranjeras.

También puede darse el caso de adoptarse novedades jurídicas de otros países en

materia de regulaciones de puertos, buscando la modernización de la legislación

portuaria interna y en efecto de los puertos nacionales, cuando aquéllas resultan

completamente inapropiadas para las condiciones actuales y reales de éstos, por

ejemplo cuando se trasplanta determinada institución jurídica aplicada al puerto de

Rotterdam y que constituye una novedad en relación con la legislación portuaria

colombiana, para ser aplicada tal cual, al puerto de Buenaventura, el cual presenta

condiciones de modernización, competitividad, etc., tan diferentes a las que caracteriza

al puerto de Rotterdam y que por tanto, no está preparado para asumir tal novedad

jurídica portuaria.

A continuación, se cita un ejemplo de la importancia del derecho comparado en

el estudio de legislaciones de puertos de distintos países:

La experiencia internacional ha demostrado mediante contundentes indicadores

de ineficiencia en la gestión de los puertos, lo perjudicial que resultaba mantener el

monopolio estatal sobre aquéllos, por ello, los puertos de América Latina, motivados


por la necesidad imperiosa de sobrevivir en el comercio que se moviliza a través del

transporte marítimo e interesados en optimizar sus servicios portuarios y hacer

realmente competitivos a sus puertos, acataron el ejemplo de la experiencia de

privatización de los puertos españoles, siguiendo sugerencias de organismos

internacionales como la CEPAL ( Comisión Económica para América Latina y el Caribe)

sobre políticas de privatización y reestructuraciones portuarias.

En razón a lo anterior, el modelo Landlord se impuso en América, sirviendo de

ejemplo para la privatización de muchos puertos latinoamericanos. Este modelo, limita

las funciones de la Autoridad Portuaria a las de un proveedor de infraestructura y suelo

portuario y a regular la utilización de este dominio público, mientras que los servicios

son prestados fundamentalmente por operadores privados en régimen de autorización

o concesión. Por lo anterior, se puede observar que los países más desarrollados de

América, han sido aquellos que han liderado los procesos de privatización y/o

concesión de puertos y terminales, en contraposición con lo que ha pasado con los

países menos desarrollados, que recién están comenzando a estudiar este modelo de

privatización de puertos, y en algunos casos no tienen programado comenzar este tipo

de procesos. Así pues, países como Colombia, Argentina y Perú, conociendo los

efectos positivos que se han venido derivando de la ejecución de procesos de

privatización en otros puertos de América, en materia de eficiencia, productividad y

competitividad, fueron acogiendo sus novedosos modelos de gestión portuaria,

requiriendo para ello, hacer reformas jurídicas y en materia de políticas públicas

portuarias.


CAPITULO III

ESTUDIO DESCRIPTIVO DE LAS LEGISLACIONES DE PUERTOS DE

ALGUNOS PAISES DE AMERICA LATINA.

A continuación, se describirán los rasgos más característicos de las legislaciones

vigentes que regulan de manera general los sistemas portuarios de aquellos países de

América Latina que fueron seleccionados para el presente estudio comparativo.

Caso Colombia. En Colombia, la Ley 1ª de 1991, también conocida como el

Estatuto de Puertos Marítimos, instauró un nuevo marco regulatorio del sector portuario

bajo la figura de la Privatización de la gestión portuaria; definiendo las condiciones para

la modernización del sector y su funcionamiento, a través de las Sociedades Portuarias

Regionales y los Operadores Portuarios.

Inspirado en los supuestos de eficiencia y eficacia, característicos de la gestión y

racionalidad del sector privado, el nuevo modelo de funcionamiento del sector

portuario, antes ejercido por el monopolio estatal, se implementó con la idea de

intensificar e incrementar la competitividad en el sector portuario y con ello lograr la

reactivación de la economía colombiana a través de una eficiente gestión portuaria.

Ley 1ª de 1991, crea la Superintendencia General de Puertos como autoridad

portuaria nacional, adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Actualmente,

la autoridad portuaria nacional ha cambiado su denominación, para llamarse la


Superintendencia de Puertos y Transporte, siendo ésta definida por el Decreto 1016 de

2000, “por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Puertos y

Transporte”, como un organismo de carácter administrativo y técnico, adscrito al

Ministerio de Transporte, que goza de autonomía administrativa y financiera, encargada

de cumplir las funciones previstas en la Ley 01 de 1991 y las delegadas en el Decreto

101 del 2 de febrero de 2000, el cual tiene varias modificaciones.

De forma general, en el Decreto 2741 de 2001, artículo 3, el cual modifica el

artículo 41 del Decreto 101 de 2000 adicionado por el artículo 1° del Decreto 1402 de

2000, se establecen las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte que

en virtud de la delegación, asume y ejerce así: “La Supertransporte ejercerá las

funciones de inspección, vigilancia y control que le corresponden al Presidente de la

República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y

su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este

decreto”

En el artículo 4° del Decreto 2741 de 2001, el cual modificó el artículo 42 del

Decreto 101 de 2000, se mencionan las personas naturales o jurídicas que estarán

sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte,

exclusivamente para el ejercicio de la delegación prevista en los artículos 40, 41 y 44

del Decreto 101 de 2000 o en las normas que lo modifiquen; aquellas personas son las

siguientes:


1. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro, las empresas

unipersonales y las personas naturales que presten el servicio público de

transporte.

2. Las entidades del Sistema Nacional de Transporte, establecidas en

la ley 105 de 1993, excepto el Ministerio de Transporte, en lo relativo al

ejercicio de las funciones que en materia de transporte legalmente les

corresponden.

3. Los concesionarios, en los contratos de concesión destinados a la

construcción, rehabilitación, operación y/o mantenimiento de la

infraestructura de transporte en lo relativo al desarrollo, ejecución y

cumplimiento del contrato, sobre los cuales se ejercerá inspección y

vigilancia.

4. Los operadores portuarios.

5. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro, las empresas

unipersonales y las personas naturales que presten servicios de

instrucción y capacitación del servicio público de transporte.

6. Las demás que determinen las normas legales."

Durante sus primeros nueve años, la Superintendencia General de Puertos,

ahora Superintendencia de Puertos y Transporte, asumió y ejerció funciones

exclusivamente del sector portuario como la del otorgamiento de las primeras

concesiones de puertos marítimos del país a las sociedades portuarias regionales, las

cuales hicieron uso de la infraestructura existente del antiguo Colpuertos (Puertos de


Colombia), el cual entró en liquidación con la Ley 1 de 1991 para administrarla y

ampliarla. Sin embargo, en virtud del Decreto 2741 de 2001 fueron trasladadas

aquellas funciones que realizaba la Superintendencia General de Puertos en materia

de concesiones y demás actividades portuarias, salvo aquellas de inspección, control y

vigilancia, al Ministerio de Transporte acorde con lo contemplado en este Decreto.

Con el Decreto 1800 del 26 de junio de 2003, se creó el Instituto Nacional de

Concesiones, el cual es una entidad pública de orden nacional adscrita al Ministerio de

Transporte, cuyo objeto es planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los

negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participación del

capital privado y en especial, las concesiones en los modos carretero, fluvial, marítimo,

férreo y portuario.

De manera específica, se definen las funciones de la Autoridad Portuaria

Nacional en el artículo 6 del Decreto 2741 de 2001. Se establece que la

Superintendencia de Puertos y Transporte, en consonancia con la Ley 01 de 1991 y de

conformidad con los artículos 41 y 44 del Decreto 101 de 2000, ejercerá, entre otras,

las siguientes funciones:

Velar por el desarrollo de los principios de libre acceso, calidad y

seguridad, en la prestación del servicio de transporte y de la

infraestructura de transporte.


Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas

internacionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos

administrativos que regulen los modos de transporte.

Sancionar y aplicar las sanciones correspondientes por violación a

las normas nacionales, internacionales, leyes, decretos, regulaciones,

reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte,

en lo referente a la adecuada prestación del servicio y preservación de la

infraestructura de transporte de conformidad con las normas sobre la

materia.

Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas

nacionales de tránsito, y sancionar y aplicar las sanciones

correspondientes, salvo en materia de tránsito terrestre automotor, aéreo

y marítimo.

Inspeccionar y vigilar los contratos de concesión destinados a la

construcción, rehabilitación, administración, operación, explotación y/o

mantenimiento de la infraestructura de transporte, de conformidad con las

especificaciones mínimas, normas, marcos técnicos, operativos y

financieros, indicadores de evaluación y lineamientos contractuales

mínimos que en la materia defina la Comisión de Regulación del

Transporte, CRTR, sin perjuicio de las funciones de interventoría de obra

o renegociación de contratos propias de las entidades ejecutoras.

Expedir la autorización, registro o licencia de funcionamiento de los

operadores portuarios y demás intermediarios de la actividad portuaria, de


conformidad con la ley y con la regulación sobre la materia, sin perjuicio

de las atribuciones que sobre actividades conexas y auxiliares al modo de

transporte marítimo que generen servicio portuario deban ser licenciadas

y autorizadas previamente por la autoridad marítima nacional.

Asumir, de oficio o por solicitud de cualquier autoridad o cualquier

persona interesada, la investigación de las violaciones de las normas

sobre transporte, la adecuada prestación del servicio público de

transporte y el desarrollo de la gestión de infraestructura del sector

transporte.

Asumir directamente, o por medio de personas especialmente

designadas o contratadas para ello y en forma temporal, la prestación de

los servicios Propios de una Sociedad Portuaria, cuando esta no pueda o

no quiera prestarlos por razones legales o de otro orden y la prestación

continua de tales servicios sea necesaria para preservar el orden público

o el orden económico, o para preservar el normal desarrollo del Comercio

Exterior Colombiano, o para evitar perjuicios indebidos a terceros, en los

casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad.

Establecer los parámetros de administración y control del sistema

de cobro de las tasas de vigilancia que le competan a esta

Superintendencia.

Fijar los derechos que deban sufragar los sujetos vigilados con

ocasión de los servicios administrativos que se desarrollen en ejercicio de


la actividad de inspección, vigilancia y control que corresponde a la

Supertransporte.

Todas las demás que se le atribuyan de conformidad con la ley.

Valga resaltar, que no obstante ser la Superintendencia de Puertos y Transporte,

la Autoridad Portuaria Colombiana, sus funciones como las de control y vigilancia de

los puertos y muelles turísticos deben ser ejercidas sin perjuicio de la facultad

entregada a la Dirección General Marítima por el legislador, para otorgar las

concesiones y permisos de construcción para el desarrollo de actividades marítimas no

consideradas como portuarias (Ley 1ª de 1991, artículo 6°, Parágrafo)

De otro lado, la Superintendencia de Puertos y Transporte, cuenta con la

Superintendencia Delegada de Puertos, la cual en virtud de la figura de la delegación

administrativa, ejerce las funciones que se encuentran descritas en el Decreto 1016 de

2000, artículo 12 (modificado por el artículo 8 del Decreto 2741 de 2001). Algunas de

sus funciones son:

1. Asesorar al Superintendente de Puertos y Transporte en la fijación

de las políticas, estrategias, planes y programas en relación con la gestión

de inspección, control y vigilancia de los modos de transporte marítimo y

fluvial e infraestructura de puertos.

2. Velar por el cumplimiento de los principios de libre acceso, calidad

y seguridad, en la prestación del servicio de transporte e infraestructura

marítima, fluvial y portuaria.


3. Ejecutar la labor de inspección y vigilancia en relación con los

contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación,

operación, administración, explotación y/o mantenimiento de la

infraestructura marítima, fluvial y portuaria de conformidad con lo previsto

en el numeral 5, artículo 4o. de este decreto.

4. Coordinar, ejecutar y controlar el desarrollo de los planes,

programas y órdenes inherentes a la labor de inspección, vigilancia y

control, y a la aplicación y cumplimiento de las normas para la prestación

del servicio y gestión de infraestructura portuaria, marítima, fluvial.

5. Inspeccionar y vigilar la administración de los puertos fluviales a

cargo de la Nación, en coordinación con la entidad territorial respectiva.

6. Dirigir y coordinar la actividad de inspección, vigilancia y control

sobre el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales que

regulen los modos de transporte e infraestructura marítima y fluvial y de la

infraestructura portuaria.

Asimismo, las funciones que le corresponden a la Superintendencia de Puertos y

Transporte en materia de concesiones e infraestructura del transporte, corresponden

por medio de la delegación a la Superintendencia Delegada de Concesiones e

Infraestructura. Estas funciones están establecidas en el artículo 13 del Decreto 1016

de 2000 (artículo modificado por el artículo 9 del Decreto 2741 de 2001), algunas de las

cuales son:


1. Asesorar al Superintendente de Puertos y Transporte en la fijación

de las políticas, estrategias, planes y programas en relación con la

inspección, vigilancia y control de la gestión de infraestructura aérea,

férrea y terrestre automotor y de la adecuada prestación del servicio de

transporte férreo.

2. Velar por el cumplimiento de los principios de libre acceso, calidad

y seguridad de la infraestructura aérea, férrea y terrestre automotor y de

la adecuada prestación del servicio de transporte en el modo férreo.

3. Ejecutar la labor de inspección y vigilancia en relación con los

contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación,

operación, explotación y/o mantenimiento de la infraestructura terrestre

automotor, aeroportuaria y férrea, de conformidad con lo previsto en el

numeral 5, artículo 4o. de este decreto.

4. Coordinar, ejecutar y controlar el desarrollo de los planes,

programas y órdenes inherentes a la labor de inspección y vigilancia en

los contratos de concesión, así como para la aplicación y el cumplimiento

de las normas para el desarrollo de la gestión de infraestructura de los

modos de transporte bajo su responsabilidad.

5. Velar por el cumplimiento de las normas nacionales e

internacionales que regulen el sistema de tránsito y transporte en el modo

férreo, así como por el cumplimiento de las disposiciones relativas a la

construcción, rehabilitación, operación, explotación y/o mantenimiento de


la infraestructura de los modos de transporte aéreo, férreo y terrestre

automotor.

Ahora bien, en razón a que el Estatuto de Puertos Marítimos (Ley 1ª de 1991)

adoptó la modalidad de la concesión para llevar a cabo la descentralización de la

gestión portuaria con la finalidad esencial de promover la modernización del sector

portuario, este Estatuto permitió la creación de las Sociedades Portuarias

Regionales para ser las únicas titulares de la concesión, para construir, mantener y

operar puertos, terminales portuarios o muelles, así como para prestar servicios

portuarios y servicios marítimos auxiliares.

Mediante la concesión, las Sociedades Portuarias Regionales pueden utilizar en

forma temporal y exclusiva, las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la

construcción y operación de un puerto. Además, las Sociedades Portuarias Regionales

tienen la facultad de contratar con terceros la realización de todas o de algunas de las

actividades propias de su objeto o permitir que terceros (operadores portuarios)1

presten servicios de operación portuaria dentro de sus instalaciones. Dentro de las

principales obligaciones contractuales que asumen en virtud del contrato de concesión

que celebran con el Estado, están: La realización de las inversiones necesarias en

infraestructura y equipo que le permitan aumentar las operaciones y la eficiencia del

1 Según el artículo 5 numeral 5.9 de la Ley 1ª de 1991, los operadores portuarios, prestan los servicios directamente relacionados

con la actividad portuaria como cargue, descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba, desestiba, manejo terrestre o porteo de la carga, dragado, clasificación, reconocimiento y usería.


puerto, las cuales deben corresponder con los planes de expansión aprobados

previamente por el Ministerio de Transporte; el pago de la contraprestación al Estado,

a cambio de la autorización tanto para utilizar la infraestructura como las zonas de uso

público; entre otras.

Caso Argentina. En Argentina, la Ley Nacional de Puertos Nº 24.093 (3 junio

de 1992), es la Ley de la Modernización de los Puertos Nacionales, creada para

desmonopolizar y descentralizar la actividad portuaria. Con la Ley Nacional de Puertos

Nº 24.093, se dio apertura a un proceso de concesión del sector portuario, el cual

consistió en la transferencia de los puertos de todo el país a sus respectivas provincias.

En otras palabras, el Estado Federal se desprendió definitivamente del dominio de

todos los puertos que hasta entonces eran de su propiedad, transfiriéndolos en forma

gratuita a los estados provinciales donde se encontraban construidos.

En este proceso de transferencia de puertos a sus respectivas provincias, se

presentó una excepción. Pese a que la Ley Nacional de Puertos, establecía la

transferencia del Puerto Buenos Aires a la municipalidad de Buenos Aires, esto fue

negado por el Poder Ejecutivo Nacional, razón por la cual, actualmente el Puerto

Buenos Aires permanece en manos del Estado Nacional.

El Decreto 817/92 de desregulación de la actividad portuaria, creó la figura de la

Autoridad Portuaria Nacional: la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables en la

órbita de la Secretaría de Transporte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios


Públicos. El Decreto 769 del 2003, designó como autoridad de aplicación de la Ley a la

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, dependiente de la Secretaría de

Transporte; que actualmente depende del Ministerio de Planificación Federal, Inversión

pública y servicios.

De otro lado, en cuanto al proceso de concesión portuaria, el Decreto 769 del

2003, si bien hace referencia a la transferencia del dominio, la administración y

operación de puertos a sus respectivas provincias y municipios, menciona el caso

especial de los puertos de Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca, Quequén y Santa Fé,

el cual consiste en que dicha transferencia estará supeditada a la condición de

constituir sociedades de derecho privado o entes públicos no estatales, que tendrán a

su cargo la administración de cada uno de esos puertos. Además, se les impone a

estos entes, la obligación de organizarse, asegurando la participación de los sectores

particulares interesados en el que hacer portuario; comprendiendo a los operadores,

prestadores de servicios, productores usuarios, trabajadores y demás vinculados a la

actividad.

La Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, constituida como la Autoridad

de Aplicación de la Ley de Puertos Nº 24.093 de 1992, tiene dentro de sus funciones,

las siguientes: establecer el marco normativo en materia de infraestructura y

explotación portuaria y su control; controlar el cumplimiento de las normas legales en

todos los puertos del país, y en especial el cumplimiento de las características, uso y

destino que condicionaron la habilitación de cada puerto; asegurar el cumplimiento de


las normas de seguridad de la navegación, sanidad, protección ambiental y seguridad

laboral. Asimismo, tiene facultades para vigilar que se cumplan las normas de libre

competencia entre los puertos y dentro de los puertos, exigiendo además

informaciones y registro de los buques que operan en cada puerto, mercaderías

embarcadas y desembarcadas y operaciones conexas.

El Decreto 1142/2003, define los objetivos de la Secretaria de Transporte,

Subsecretaria de Puertos y Vias Navegables, dentro de los cuales están:

1. Intervenir en la elaboración, ejecución y control de las políticas y

planes referidos al transporte fluvial y marítimo.

2. Entender en la elaboración, propuesta y ejecución de las políticas

sobre concesión de puertos, servicios portuarios y mantenimiento de las

vías navegables.

3. Supervisar el control y fiscalización de los servicios de transporte

fluvial y marítimo.

4. Ejercer las responsabilidades y funciones de la autoridad portuaria

nacional.

5. Ejercer las facultades de supervisión respecto del funcionamiento

de la Administración General de Puertos Sociedad Del Estado (AGPSE).

6. Coordinar los estudios para la actualización de la normativa vigente

en lo referente a modalidades operativas, aptitud técnica de equipos,

seguros, régimen tarifario y toda otra normativa vinculada a las acciones

de su competencia.


La AGPSE (Administración General de Puertos Sociedad del Estado), es un ente

descentralizado de la Administración Pública Nacional, constituido como una persona

jurídica integrante del Estado Nacional Argentino, tiene a su cargo la explotación y

administración de aquellas áreas portuarias que no han sido concesionadas. Además,

es el ente regulador que controla y supervisa el funcionamiento de las Terminales

Portuarias concesionadas y otorga permisos de uso, concesiones y/o arrendamientos

de distintos sectores portuarios a diversas empresas que operan dentro del ámbito.

También le corresponden las funciones de Autoridad de Aplicación y ente encargado

de controlar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los concesionarios de

las terminales privadas frente al Estado Nacional.

Los recursos que percibe la AGPSE., provenientes de la explotación portuaria,

del porcentaje de las tasas a las cargas y a los pasajeros que abonan los

concesionarios de Terminales Portuarias, de las rentas provenientes de los permisos

de uso transitorio, deben ser necesariamente invertidos de manera íntegra en la

gestión portuaria, por ejemplo, en sus gastos de administración, en el pago de sueldos

al personal, la realización de obras de mantenimiento de infraestructura portuaria como

calles y edificios propios, entre otros.

Dentro de la estructura organizacional del sector portuario nacional, también

existe la Dirección Nacional de Puertos, como dependencia de la Subsecretaria de

Puertos y Vías Navegables. Tiene como responsabilidad fundamental, la elaboración,


proposición y ejecución de las políticas, planes y programas definidos por la Autoridad

Portuaria Nacional. Además le corresponde entre otras cosas:

Planificar y controlar el cumplimiento de las políticas, planes y

programas de la Autoridad Portuaria Nacional.

Asesorar técnicamente en materia portuaria a la Autoridad

Portuaria Nacional y a los organismos públicos y/o privados que lo

requieran.

Intervenir en el control de los procedimientos de habilitación de

puertos.

Coordinar la acción de los distintos organismos del Estado Nacional

y entes privados que interactúan en el ámbito portuario.

Fiscalizar las actividades operativas de los puertos de acuerdo con

la legislación vigente.

Intervenir en la aplicación del régimen disciplinario por el

incumplimiento de las disposiciones legales y/o reglamentarias en que

incurrieran los titulares de las administraciones portuarias públicas y

privadas.

Dentro del esquema de la descentralización del sector portuario argentino,

también se encuentran las Administraciones portuarias (públicas y privadas);

encargadas de la explotación de los puertos, y que se encuentran reguladas y

controladas por la Autoridad Portuaria Nacional.


Caso Brasil. La ley 8.630 de 1993 llamada Ley de Modernización de Puertos,

permitió la concesión para exploración de terminales portuarios, por medio de

arrendamientos para iniciativa privada; esta Ley se ocupa de la cuestión de la

administración portuaria en tres secciones relativas al Consejo de la Autoridad

Portuaria (CAP), la administración de los puertos públicos y la administración aduanera

de los puertos públicos.

El CAP es el órgano regulador para cada puerto y tiene tareas definidas en la

Ley tales como:

Racionalizar la utilización de las instalaciones portuarias;

Promover la actividad industrial y comercial del puerto;

Controlar la aplicación de las normas para proteger la competencia;

Establecer mecanismos para atraer carga;

Establecer y aprobar las tarifas portuarias;

Promover estudios que coordinen el desarrollo de los puertos con

los planes de transporte del Gobierno federal y los gobiernos estatales;

entre otras.

En concreto, el CAP es el órgano regulador para todo el puerto, con la

responsabilidad de examinar y promover las cuestiones de interés para todos aquellos

que trabajan y realizan actividades comerciales en el puerto. Las actividades cotidianas

de los puertos son de la competencia de las administraciones portuarias, que se


encargan de facilitar nuevas instalaciones y de su mantenimiento, de la adquisición de

equipo y de las mejoras generales en la infraestructura.

En cuanto a la Administración del Puerto Organizado, la Ley 8.630 de 1993

establece que las normas de administración serán ejercidas por el Gobierno Central

Nacional o por la entidad concesionaria del puerto. Conforme a la Ley de

modernización de puertos, compete a la Administración, entre otras, las siguientes

funciones:

Cumplir y hacer cumplir los reglamentos de servicios y las

cláusulas del contrato de concesión.

Fijar los valores y recaudar las tarifas portuarias.

Prestar apoyo técnico y administrativo al Consejo

Fiscalizar y ejecutar las obras de construcción, reestructuración,

ampliación y mejoramiento y conservar sus infraestructuras e

instalaciones, incluidas las vías de acceso.

Fiscalizar las operaciones portuarias velando para que los servicios

se realicen con regularidad y eficiencia, seguridad y respeto al medio

ambiente.

Adoptar las medidas para evitar las restricciones a la libre

competencia.

Organizar y regular la vigilancia y seguridad del puerto.

Establecer la coordinación de las actividades con las demás

autoridades, la marítima y la aduanera.


Dar en arrendamiento por medio de licitaciones los terrenos e

instalaciones del puerto.

De la Administración Aduanera de los Puertos Organizados, se señala en la Ley

que corresponde al Ministerio de Hacienda las siguientes funciones:

Cumplir y hacer cumplir las normas de ingreso, permanencia y

salida de las mercancías.

Fiscalizar los movimientos de personas, unidades de carga y

vehículos.

Recabar las tasas aduaneras de comercio exterior.

Proceder al despacho aduanero de las mercancías.

Decomisar las mercancías en situación irregular.

Autorizar los remates de mercancías en abandono.

Asegurar el cumplimiento de los Tratados aduaneros

internacionales.

El día 27 de abril del año 2007, el presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva,

firmó un decreto presidencial a través del cual creó oficialmente la Secretaría Nacional

de Puertos, la cual tiene rango de un Ministerio y heredó el mandato de las compañías

portuarias y el instituto nacional de investigación de hidrovías. Tiene bajo su

responsabilidad los puertos brasileños, los cuales anteriormente estaban bajo la

responsabilidad del Ministerio de Transportes. La Secretaría Nacional de Puertos, tiene

a su cargo la administración de los puertos marítimos y fluviales.


Según la Ley 11.518 de 2007, la Secretaria Especial de Puertos, tiene

competencia para para definir políticas, directrices e inversiones públicas para el

sistema portuario brasileño. En cuanto a la competencia para conocer de las solicitudes

de concesiones portuarias y su otorgamiento, éste le corresponde a la ANTAQ (Agencia

Nacional de Transporte Fluvial) según la Ley 10.233 de 2001 y el Decreto 6620/2008, el

cual refuerza el marco regulatorio actual y establece reglas para concesión de nuevos

puertos organizados.

El Decreto 6620, dispone sobre la materia, lo siguiente:

Artículo 14. La licitación de la concesión de que trata el artículo 13, se

llevará a cabo por la Agencia Nacional de Transporte Fluvial - ANTAQ, en base a

las disposiciones del Plan General de Concesión.

Artículo 15. Cualquier persona interesada en las concesiones marítimas

de puertos organizados, podrá solicitar la concesión a la ANTAQ para iniciar el

proceso de licitación.

Caso Chile. En lo que respecta a Chile, la Ley 19542 de 1997 ó Ley de

Modernización de los puertos2, fue promulgada para incrementar la participación del

sector privado, con el objetivo principal de acelerar la modernización de los puertos.

2 La Ley de Modernización de las Empresas Portuarias se elaboró y aprobó con anterioridad a una Ley de Puertos, como una

manera expedita de obtener en el corto plazo los significativos logros en materia de eficiencia económica y calidad de servicio para las actividades de exportaciones e importaciones. El enfoque de esta Ley de Modernización es constituirse en marco jurídico de una compleja relación comercial entre la administración de la Empresa Portuaria autónoma y la administración del Concesionario privado que se adjudicó la Licitación con la mejor oferta económica.


Para cumplir con el propósito de la modernización portuaria, la Ley se articula sobre

tres pilares:

La descentralización de la Empresa Portuaria de Chile

(EMPORCHI), antigua titular de la administración de los puertos estatales;

creándose para tal efecto, diez empresas portuarias estatales autónomas,

una por puerto, con esquema de administración de sociedades anónimas.

La participación de los privados en el desarrollo de los puertos

estatales.

La modernización de los aspectos laborales.

Las Empresas Portuarias Estatales, son personas jurídicas de derecho público,

que constituyen Empresas del Estado, con patrimonio propio y duración indefinida y

que se relacionan con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones.

El objeto social y común para todas las empresas portuarias estatales de Chile,

consiste en la administración, explotación, desarrollo y conservación de sus respectivos

puertos; en su carácter de propietarios, debiendo privilegiar la participación del sector

privado especialmente en las operaciones portuarias y en el desarrollo y explotación de

los frentes de atraque. Estas Empresas pueden desarrollar su objeto por sí mismas o a

través de terceros; en este último caso lo deben hacer por medio del otorgamiento de

concesiones portuarias; la celebración de contratos de arrendamiento o mediante


constitución de sociedades anónimas con terceros, debiendo tramitarse todos estos

procedimientos por medio de licitaciones públicas reguladas.

No obstante, existen funciones cuyo ejercicio es de competencia exclusiva de las

Empresas Portuarias Estatales, es decir, son indelegables; éstas son: La Fijación de

Tarifas por los servicios que presten y por el uso de sus bienes; la coordinación de las

operaciones de los agentes y los servicios públicos; la formulación del Plan Maestro3 y

del Calendario Referencial de Inversiones y la elaboración y supervisión del

cumplimiento de la reglamentación necesaria para el funcionamiento del puerto.

La Ley 19542, la cual ha sido el instrumento básico para llevar adelante la

política portuaria, también ha señalado el rol que tiene el Ministerio de Transportes y

Telecomunicaciones (MTT), el cual consiste en dictar una serie de normas y

reglamentos que hagan posible, entre otros, la planificación de las inversiones y la

gestión interna. Entre ellos se cuentan el Plan Maestro, el Calendario Referencial de

Inversiones, el Plan Anual de Gestión, Reglamento Interno de Uso de Frentes de

Atraque, etc.; todo ello, sin perjuicio de las facultades y atribuciones que tienen algunos

servidores públicos referente al funcionamiento de las empresas portuarias.

3 Los Planes Maestros, son instrumentos que están disponibles en cada puerto y son actualizados periódicamente.

Su importancia radica en que a través de éstos, se le brinda un conocimiento oportuno a los usuarios, operadores, particulares y órganos del Estado, de las áreas asignadas para las distintas actividades y servicios portuarios, así como de las disponibilidades de espacios marítimos y terrestres.


El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, también tiene a su cargo,

entre otras funciones, las siguientes:

Proponer planes estratégicos del sistema portuario estatal, velando

por el mejoramiento de sus niveles de eficiencia y competitividad.

Procurar un desarrollo armónico entre los puertos y la ciudad,

cuidando en especial el entrono urbano, las vías de acceso y el medio

ambiente. Para estos efectos, se determinó con la Ley 19542, crear una

instancia de coordinación a nivel de región, denominada Consejo de

Coordinación Ciudad- Puerto, en la que tendrán participación, a lo

menos, un representante del Gobierno Regional y uno por cada

municipalidad donde se encuentre el puerto.

Si bien, La Ley de Modernización de los puertos estructuró un esquema de diez

empresas estatales autónomas, que ejercieran la administración por cada puerto en

remplazo de la abolida EMPORCHI; asimismo ratificó que el Estado continuaba siendo

propietario único de los puertos. A cada empresa portuaria estatal, le corresponde por

lo menos, un puerto estatal; y todas en conjunto, heredaron como patrimonio, los

activos de EMPORCHI.

Actualmente, las diez Empresas Portuarias del Estado, hacen parte del Sistema

de Empresas SEP4, organismo encargado de supervisarlas y realizar el control de

4 El Sistema de Empresas SEP es un organismo técnico del Gobierno de Chile, cuya función es representar los

intereses del Estado en empresas en que éste es socio, accionista o propietario.


gestión. Además, tiene la facultad de nominar y remover a los Directores de las

distintas Empresas, conforme a lo consignado en el D.F.L. Nº 25/04. El control

financiero contable de estas entidades, corresponde a la Superintendencia de Valores

y Seguros, y la fiscalización respecto del cumplimiento del objeto para el cual fueron

creadas y de la regularidad de sus operaciones, le compete a la Contraloría General de

la República.

Todo lo anteriormente referido, permite deducir que el proceso de

descentralización y concesión de la gestión de los puertos de Chile, ha contribuido en

la construcción de un modelo “Landlord”, caracterizado porque el Estado se retira

completamente de la administración de servicios portuarios, conservando para sí un rol

de administrador del borde costero de aptitud portuaria, y de promotor del desarrollo de

las comunidades portuarias.

Una de las más preponderantes y reconocidas empresas portuarias estatales de

Chile, es la del Puerto de Valparaíso: Empresa Portuaria Valparaíso (EPV), fundada el

31 de enero de 1998 como una organización del Estado de carácter autónomo y cuya

responsabilidad como autoridad portuaria es la administración, desarrollo y

conservación de Puerto Valparaíso. Su administración, sigue las orientaciones del

modelo Landlord.

Caso Perú. La actividad portuaria en Perú está regulada a nivel nacional por la

Ley N° 27943 o Ley del Sistema Portuario Nacional, fue promulgada el 1 de marzo del


2003 con la intención de promover el desarrollo y la competitividad de los puertos,

facilitar el transporte multimodal, modernizar los puertos y desarrollar las cadenas

logísticas que existen en los terminales portuarios5. La Ley del Sistema Portuario

Nacional, creó la Autoridad Portuaria Nacional (APN) como un organismo público

descentralizado, encargado del Sistema Portuario Nacional, adscrito al Ministerio de

Transportes y Comunicaciones, dependiente del Ministro, con personería jurídica de

derecho público interno, patrimonio propio, y con autonomía administrativa, funcional,

técnica, económica y financiera; con facultad normativa por delegación del Ministro de

Transportes y Comunicaciones.

Dentro de las responsabilidades de la APN están: El desarrollo del Sistema

Portuario Nacional, el fomento de la inversión privada en los puertos y la conexión y

coordinación de todos los agentes que participan en el desarrollo marítimo-portuario del

país, tanto estatales como privados, en aras a conseguir un objetivo común: el

fortalecimiento de la competitividad de los puertos nacionales; respondiendo de forma

satisfactoria a los retos trazados por la necesidad de desarrollar a plenitud su sector

exportador, haciéndole frente al fenómeno de la globalización.

El Reglamento de la LSPN (Ley del Sistema Portuario Nacional) que se expide

con el Decreto Supremo Nº 003-2004-MTC; establece que la Autoridad Portuaria

5 Reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional (DECRETO SUPREMO Nº 003-2004-MTC)


Nacional, ejercerá las atribuciones normativas que señala el artículo 24 de la Ley sobre

todos los puertos del país, sean éstos de titularidad o uso público o privado. Las

facultades normativas no son delegables.

Un aspecto de resaltar en la Ley Nº 27943 ó Ley del Sistema Portuario Nacional,

es la configuración de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU) como el

administrador, encargado de desarrollar actividades y servicios portuarios en los

puertos de titularidad pública, de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 098 de

1981.

Como Sociedad Anónima, la Empresa Nacional de Puertos ENAPU S.A fue

constituida con arreglo al régimen de las Empresas Estatales de Derecho Privado;

regulado por la Ley Nº 24948 de 1998. Se creó como Organismo Público

Descentralizado del Sector Transportes y Comunicaciones, mediante Decretos Leyes

Nº 17526 y Nº 18027.

Por otra parte, la Ley 27943 de 2003 define las funciones de las Autoridades

Portuarias Regionales en su Artículo 29. Entre otras atribuciones de la Autoridad

Portuaria Regional, se mencionan las siguientes, además de las que se consideren en

la presente Ley:

Elaborar y proponer el Plan Regional de Desarrollo Portuario y los

Planes Maestros de los Puertos bajo su jurisdicción, en concordancia con

los objetivos regionales, provinciales y de desarrollo autosostenible;


Ejecutar el Plan Maestro de los puertos a su cargo.

Dirigir, coordinar y supervisar las actividades y operaciones

portuarias en general;

Velar para que cada uno de los agentes públicos y privados que

intervienen en las operaciones portuarias realicen la actividad que les

corresponde en el tiempo y forma debido, guardando observancia de la

normatividad portuaria.

Velar por la correcta aplicación del sistema de tarifas, a fin de

garantizar costos reales en las actividades, operaciones y servicios

portuarios, así como por un óptimo nivel de productividad de los puertos;

Elaborar y proponer los planes de inversión pública y privada en

materia de desarrollo portuario;

Coordinar la integración de los puertos de iniciativa privada dentro

del Sistema Portuario Nacional y fomentar su desarrollo;

Fomentar la actividad portuaria y su modernización permanente;

Velar por la prestación universal de los servicios portuarios a través

de los puertos de titularidad pública y en el ámbito de su competencia;

Promover y facilitar las concesiones del sector privado en áreas de

desarrollo portuario;

Proponer las tarifas portuarias a la Autoridad Portuaria Nacional;

Ejecutar la política portuaria aprobada en el Plan Nacional de

Desarrollo Portuario.


De acuerdo al artículo 30 de la Ley 27943 de 2003, constituyen recursos de la

Autoridad Portuaria Regional los siguientes:

Los ingresos que la Autoridad Portuaria Nacional le transfiera.

Los ingresos pactados para tal fin en los compromisos

contractuales suscritos con el sector privado.

Las tasas e ingresos que le correspondan.

Las asignaciones, donaciones, legados, transferencias u otros

aportes por cualquier título provenientes de personas naturales o

jurídicas, nacionales o extranjeras.

Ahora bien, en procura de incentivar aún más la inversión privada en los puertos

del país, se crea el Decreto Legislativo Nº 1022 del 2008, el cual modifica algunos

artículos de la Ley del Sistema Portuario Nacional, con el propósito específico de atraer

la inversión del sector privado hacia la infraestructura portuaria nacional, cuya calidad

sitúo a Perú entre los 10 peores países en calidad de infraestructura portuaria (dentro

de un total de 118 países), según el último “The Global Enabling Trade Report 2008”

del Foro Económico Mundial.

Una de las principales modificaciones que introduce el Decreto Legislativo Nº

1022 y que busca cambiar la situación actual de la infraestructura portuaria, se define

en el artículo 11 (inversiones en infraestructura portuaria). La modificación del inciso

11.3 señala que cuando se otorgue a los privados la explotación de un área de

desarrollo portuario o de un área dentro de una zona portuaria para que la desarrollen,


construyan y equipen por propia cuenta y riesgo una infraestructura portuaria nueva; se

podrá otorgar a los mismos el uso exclusivo de dicha infraestructura; entendiéndose

por dicho uso la facultad para la ejecución o prestación exclusiva de los servicios

esenciales por una sola persona jurídica.

Según Sandra Campos, analista peruana de la Revista Digital Reflexión

Democrático:

“Lo planteado por el D. L. Nº 1022 en el artículo 11 le otorga

mayor seguridad a los privados para realizar inversiones, ya

que el uso exclusivo es una garantía para la recuperación de

su inversión. Si bien el referido uso exclusivo podría restringir

la competencia en la prestación de servicios portuarios, una

adecuada labor por parte de las instituciones reguladoras

puede evitar que la misma afecte a los usuarios” (2008).

Concluye la analista peruana, que la aplicación efectiva y oportuna de este

Decreto por parte de las autoridades nacionales con competencias normativas y

aplicativas de las regulaciones en el ámbito portuario, podría asegurarle al país, un

mejoramiento en la competitividad bajo su política comercial; ello como consecuencia

de la contribución de Decreto Ley No. 1022 a la modernización de los puertos

nacionales, a conseguir un mayor eficiencia en la gestión de los mismos; y por

supuesto a atraer una mayor inversión privada en la infraestructura portuaria.


La importancia de la implementación de la figura administrativa de la

descentralización en materia de políticas regionales de desarrollo portuario, se

evidencia con las funciones atribuidas a los Gobiernos Regionales en materia de

transportes, mediante la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867. De acuerdo

a lo establecido en el inciso d) del artículo 56º de la mencionada Ley, le corresponde a

los Gobiernos Regionales: “Otorgar las autorizaciones portuarias, licencias y permisos

para la prestación de los servicios portuarios marítimos, fluviales y lacustres de alcance

regional, a través del organismo pertinente y de la forma que establezcan los

dispositivos legales sobre la materia”

Caso Ecuador. En Ecuador, a través de la Ley General de Puertos, expedida

mediante Decreto Supremo No. 289 publicado en el Registro Oficial 67 del 15 de Abril

del año 1976, el Consejo Supremo de Gobierno estructuró debidamente los

organismos que tendrán a su cargo la planificación, dirección, control y ejecución de las

actividades portuarias, atribuyendo las funciones de planificación, dirección,

coordinación, orientación y control de la política naviera y portuaria nacionales, a tres

organismos:

Consejo Nacional de la Marina Mercante y Puertos.

Dirección de la Marina Mercante y del Litoral.

Entidades Portuarias.

Gracias al cambio sustancial que introdujo la Ley No. 50 del 28 de diciembre de

1993 ó Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios


Públicos por parte de la Iniciativa Privada, más conocida como "Ley de Modernización”

en la política portuaria nacional, las autoridades portuarias fueron perdiendo el rol de

operación directa que tenían sobre los puertos nacionales, así como la facultad de

realizar inversiones en infraestructuras y superestructuras asociadas a la operación

portuaria, puesto que se empezó a delegar dichas actividades e inversiones portuarias

al sector privado, de tal manera que se consiguiese la abolición total del monopolio

operativo portuario, mantenido hasta entonces por las entidades públicas portuarias;

además de lograr el establecimiento de sistemas de cooperación público-privada para

la financiación de infraestructuras e instalaciones, sin necesidad de cargar su costo en

las tarifas generales de los puertos y con la intención de la racionalización del gasto

público.

El Reglamento General de la Actividad Portuaria en el Ecuador, expedido el 6

junio de 2000, mediante el Decreto 467, en materia portuaria, resaltó la necesidad de

aplicar las leyes específicas existentes a la luz de lo establecido en la Ley de

Modernización, hasta tanto se promulgara una nueva Ley General de Puertos para

Ecuador, teniendo en cuenta que ésta ha sido la Ley especial y patrón que ha orientado

el proceso de la modernización portuaria en el País.

La Ley General de Puertos no se opone en esencia a las modificaciones

introducidas por el Reglamento General en lo referente al modelo de gestión portuaria.

Establece éste último, que en caso de existir discrepancias entre uno y otro instrumento

regulatorio; prevalecerán en su caso, los criterios de la Ley de Modernización y los de

la Constitución Política.


En lo relacionado a la estructura orgánica del Sistema Portuario Nacional,

aquélla está conformada por:

El Consejo Nacional de Marina Mercante y Puertos, como máximo Órgano

del Sistema Portuario Nacional, creado por la Ley General de Puertos.

La Dirección de la Marina Mercante y del Litoral (DIGMER), dependiente de la

Armada Nacional; considerada como la Autoridad Portuaria Nacional (APN) en lo que

respecta a las actividades portuarias; y actúa como órgano asesor del CNMMP, en

virtud de lo dispuesto en el literal k) del artículo 5 de la Ley General de Puertos. El Art.

11 del D.E. 1111 de 2008, prescribe la sustitución de toda referencia a la Dirección

General de la Marina Mercante y del Litoral – DIGMER, por la de “Subsecretaría de

Puertos y Transporte Marítimo y Fluvial”.

La Subsecretaría de Puertos y Transporte Marítimo y Fluvial, es dependencia del

Ministerio de Transporte y Obras Públicas; y se encarga de planificar, regular y

controlar el sistema naviero y portuario en el territorio nacional; buscando Impulsar el

desarrollo de la actividad marítima y fluvial nacional; asimismo, asegurando el

cumplimiento de objetivos y prioridades definidos en el marco legal vigente.

La Entidad Portuaria (EP), es una institución del Estado contemplada en la Ley

General de Puertos, la Ley de Régimen Administrativo Portuario Nacional y en el


reglamento general; le corresponde la administración, mantenimiento y desarrollo de

uno de los puertos que conforman el Sistema Portuario Nacional.

La Autoridad Portuaria (AP), es una entidad portuaria de derecho público que

partir de la fecha de promulgación del Reglamento General, ha ejercido jurisdicción en

un puerto comercial estatal y su zona correspondiente. Las alusiones que se hacen en

el Reglamento a las EP, se entienden hechas a las actuales autoridades portuarias.

Tiene a su cargo las tareas de construcción, desarrollo, mantenimiento y administración

de cada uno de los puertos estatales comerciales del Ecuador; tareas que podrá

delegar en empresas privadas, ya sea a través del permiso o concesión.

La Empresa Portuaria es una Persona jurídica privada, que tiene a su cargo la

administración, mantenimiento y desarrollo de un puerto o terminal habilitado por el

CNMMP; facultades que le han sido transferidas mediante los mecanismos de

concesión de playa y bahía o los de delegación de actividades del sector público

contemplados en las leyes vigentes. Incluso, pueden operar un puerto en forma directa.

El Operador Portuario (OP), es la persona jurídica privada, prestadora de

servicios portuarios por delegación de una Entidad Portuaria; requiriendo para la

iniciación de su actividad, la autorización de la respectiva Entidad Portuaria.

Caso Panamá. En el caso Panameño, con el Decreto Ley N°7 de 10 de febrero

de 1998, se logró la unificación de las competencias marítimas que hasta entonces


estaban radicadas en la Autoridad Portuaria Nacional, la Dirección General Consular y

de Naves del Ministerio de Hacienda y Tesoro, la Dirección General de Recursos

Marinos del Ministerio de Comercio e Industrias, y la Escuela Náutica de Panamá del

Ministerio de Educación. Entonces, se creó la Autoridad Marítima de Panamá como

entidad autónoma del Estado panameño.

La Autoridad Marítima de Panamá es una entidad autónoma del Estado con

personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interno; sujeta

únicamente a las políticas, orientación e inspección del Órgano Ejecutivo, el cual

ejercerá sus funciones por conducto del Ministerio, cuyo Ministro presida la Junta

Directiva de la Autoridad; además está sujeta a la fiscalización de la Contraloría

General de la República. La Autoridad Marítima Panameña, está dirigida por un

Administrador nombrado por el Presidente de la República de Panamá y ratificada por

la Asamblea Legislativa.

El 6 de agosto de 2008, la Asamblea Nacional decreta la Ley General de Puertos

de Panamá (Ley 56), cuyo objeto descrito en el artículo 1, consiste en el

establecimiento de las normas rectoras de la actividad de los puertos; así como de las

instalaciones marítimas que existan o se construyan en la República de Panamá; el uso

de bienes otorgados en concesión y la prestación de servicios marítimos, sean estos de

naturaleza pública o privada.


Con la Ley de Puertos del año 2008, se le atribuye a la Autoridad Marítima de

Panamá, la responsabilidad de aplicar y proponer las reglamentaciones de esta Ley,

así como fiscalizar el cumplimiento de sus disposiciones y definir las condiciones

técnicas que garanticen el funcionamiento continuo y eficiente de los puertos

nacionales. De igual forma, le corresponde proponer y coordinar los planes de

desarrollo6 del sistema portuario nacional; explotar y operar los servicios portuarios y

fiscalizar aquellos que no operen directamente; todo lo anterior, en el marco de una

política de competitividad, transparencia y eficiencia.

La competencia de la Autoridad Marítima de Panamá en materia portuaria,

comprende entre otras cuestiones, las siguientes:

El régimen y la administración de los puertos estatales y su

infraestructura. Es decir que aquéllos puertos que no han sido concesionados

permanecen bajo la administración del Estado, quien la ejercerá a través de

la Autoridad Marítima Portuaria; de manera que en cada uno de ellos se

puedan realizar las actividades portuarias y prestar Servicios Marítimos

Auxiliares propios del puerto, en los términos de la Ley 56 de 2008. En cada

uno de los puertos de administración estatal habrá un capitán de puerto,

responsable de la programación y coordinación de las actividades del puerto.

6 El plan de desarrollo portuario se debe enfocar fundamentalmente en la promoción de la inversión privada en la

actividad portuaria, conforme a los planes y las políticas de desarrollo del Sector Marítimo y Portuario. Los proyectos y programas de desarrollo portuario, cuya debida planificación y elaboración, es necesaria para la construcción, ampliación o modificación de puertos; sean estos de administración pública o privada; son objeto del rol rector, supervisor y regulador que deberá desempeñar la Autoridad Marítima Nacional, quien además, deberá procurar la agilización y consecución de aquéllos, y su aprobación, cuando ello sea posible, con el fin de que no se afecte el ejercicio de las actividades portuarias, su crecimiento y los planes de desarrollo del sector marítimo.


El asesoramiento al Órgano Ejecutivo en materia de la regulación,

formulación y seguimiento de políticas en materia de puertos, instalaciones

de tipo portuario y prestación de Servicios Marítimos Auxiliares.

El establecimiento y la evaluación de normas y procedimientos técnicos

para la construcción y el mantenimiento de la infraestructura portuaria.

La aprobación de los estudios y proyectos de desarrollo, construcción,

modernización y mantenimiento de los puertos y construcciones de tipo

portuario.

La elaboración y aplicación de reglamentos en materia portuaria.

Cualesquiera otros que señale la ley o los reglamentos respectivos.

En la dinámica portuaria nacional de Panamá, intervienen básicamente tres

actores: los concesionarios, los proveedores de servicios y el Estado. La existencia y el

fomento de una relación de coordinación entre éstos, constituye uno de los objetivos

principales que se pretende lograr con la Estrategia Marítima Nacional, asimismo con

el ejercicio de las operaciones portuarias y la prestación de servicios marítimos en la

República de Panamá en aras a la conformación de un sistema portuario nacional,

cada vez más moderno y eficiente. De igual manera, se pretende aprovechar

eficientemente el uso de las instalaciones portuarias, garantizando beneficios

sostenidos y una retribución adecuada para el Estado, la comunidad, los

concesionarios y los proveedores de servicios marítimos; producto de la actividad

portuaria y la prestación de servicios marítimos.


En materia de concesiones para el aprovechamiento, el uso y la explotación de

bienes y servicios del Estado, incluyendo la construcción y explotación de instalaciones

marítimas o portuarias; la Autoridad Marítima de Panamá es la competente para

autorizar su otorgamiento, asimismo el otorgamiento de las licencias de operación a los

particulares interesados en realizar actividades comerciales dentro de los recintos

portuarios o áreas de competencia de la Autoridad Marítima de Panamá.

Caso México. En México, la nueva reestructuración de los puertos se inició en

Julio de 1993 con la promulgación de la nueva Ley de Puertos. Esencialmente, la Ley

de Puertos busca incentivar y promover la participación de la inversión privada en la

construcción, operación y prestación de los servicios portuarios, creando para tal fin,

una administración descentralizada en cada puerto o grupo de puertos. Es así, como se

inician los procesos de privatización para la operación de las terminales e instalaciones

y para la prestación de los servicios portuarios, permitiendo y facilitando la libre

participación de las empresas en la operación de terminales y la prestación de los

servicios.

A partir del inicio del proceso de extinción de los Puertos Mexicanos (PUMEX) y

gracias a la reestructuración del Sistema Portuario Nacional, se crea la Coordinación

General de Puertos y Marina Mercante, la cual inicia el proceso de liquidación de las


empresas de Servicios Portuarios como la de Manzanillo y se constituyen las primeras

21 Administraciones Portuarias Integrales7, entre ellas la de Manzanillo.

Conforme a la Ley de Puertos, las Administraciones Portuarias Integrales son

autónomas en su gestión operativa y financiera, y por ende, serán sus órganos de

gobierno, los que instauren sus políticas y normas internas, sin más limitaciones que

las que establezcan las disposiciones legales y administrativas aplicables. Cada una de

estas empresas recibe en calidad de concesión del Gobierno Federal, específicamente,

de la Autoridad Portuaria Nacional (Secretaría de Comunicaciones y Transportes) los

activos existentes en los puertos, a cambio de lo cual deben pagar una compensación.

Según la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, la gestión de las

Administraciones Portuarias Integrales, logró que los puertos de México se volvieran

autosuficientes y además, más competitivos y productivos; en razón a que dejan de ser

subsidiados y en consecuencia, aquellos recursos que son generados por estos, se

quedan en cada uno de los puertos, convirtiéndose los derechos de puerto, atraque,

muellaje y almacenaje, en tarifas por uso de infraestructura. Con esta nueva situación,

los puertos se convirtieron en importantes contribuyentes al erario público, a través del

pago de contraprestaciones por concepto de las concesiones otorgadas a las

Administraciones Portuarias Integrales, impuestos y capitalización de utilidades.

7 Hasta el año 2002 se constituyeron 24 API, de las cuales 18 corresponden al Gobierno Federal y 5 a Gobiernos

Estatales.


La Ley de Puertos radica la dirección del Sistema Portuario Nacional y autoridad

portuaria en el Ejecutivo Federal,cuyas funciones como Autoridad Portuaria Nacional,

las ejercerá por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la cual,

sin perjuicio de las atribuciones de otras dependencias de la Administración Pública

Federal, debe cumplir con las siguientes funciones, establecidas en el artículo 15 de la

mencionada Ley:

Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del

sistema portuario nacional;

Promover la participación de los sectores social y privado, así como

de los gobiernos estatales y municipales, en la explotación de puertos,

terminales, marinas e instalaciones portuarias;

. Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere

la Ley de Puertos, así como verificar su cumplimiento y resolver sobre su

modificación, renovación o revocación.

Construir, establecer, administrar, operar y explotar obras y bienes

en los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, así como

prestar los servicios portuarios que no hayan sido objeto de concesión o

permiso, cuando así lo requiera el interés público;

Expedir las normas oficiales mexicanas en materia portuaria, así

como verificar y certificar su cumplimiento;

Aplicar las sanciones establecidas en esta ley y sus reglamentos;

Ejercer las demás atribuciones que expresamente le fijen las leyes

y reglamentos.


De igual forma, el Reglamento de la Ley de Puertos elaborado el 18 de

noviembre de 1994, designa en el artículo 3 a la Secretaría de Comunicaciones y

Transporte como la Autoridad Portuaria. Y en su artículo 27, dispone que “los puertos

que no cuenten con administración portuaria integral, estarán a cargo de la Secretaría,

por conducto de la unidad administrativa que corresponda, la que designará

administradores federales, los cuales reportarán a dicha unidad las actividades

relacionadas con su gestión”.

A los administradores federales le son asignadas sus funciones en el mismo

Reglamento, algunas de las cuales son: Ejecutar las acciones necesarias para llevar a

cabo los programas aprobados; administrar el recinto portuario; mantener y administrar

la infraestructura portuaria de uso común; vigilar la adecuada prestación de los

servicios portuarios; y las demás que le encomiende la Secretaría. Si bien, los

administradores federales son independientes de las capitanías, éstos, deberán acatar

las disposiciones que aquéllas establezcan en el ejercicio de sus funciones como

autoridad marítima en cada puerto habilitado.

Como Instrumento de Planeación del sector portuario, el Programa Nacional de

Desarrollo Portuario es elaborado por la Coordinación General de Puertos y Marina

Mercante, por medio de la Dirección General de Puertos; cuya misión es facilitar la

práctica los compromisos que el Gobierno Federal asume en el Programa Sectorial de

la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en materia portuaria; asimismo, busca


propender la incorporación de la organización portuaria al desarrollo estratégico del

sistema portuario nacional.

El Programa Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP), define unas políticas y

estrategias, cuya ejecución a largo plazo van a permitir al país contar con un sistema

portuario competitivo, así como la creación de nueva infraestructura portuaria, el

desarrollo del litoral con la creación de las Administradoras Portuarias Integrales

Municipales (ACIS), el mejoramiento de la relación puerto-ciudad, contar con mejores

vías de acceso a los puertos para alcanzar un pleno intermodalismo, mejorar los

servicios portuarios e incrementar la productividad.

De igual forma, los administradores portuarios tienen la responsabilidad, en

virtud del Reglamento de la Ley de Puertos, de presentar su respectivo Programa

Maestro a la Secretaría de Comunicaciones y Transporte para identificar y justificar los

usos, destinos y formas de operación de las diferentes zonas del puerto. Con este

Programa, se dará a conocer el diagnóstico de la situación del puerto que contemple

las expectativas de crecimiento y desarrollo, así como su vinculación con la economía

regional y nacional, se hace la descripción de las áreas para operaciones portuarias

con la determinación de sus usos, destinos y formas de operación, vialidades y áreas

comunes, asimismo, la justificación técnica correspondiente y se dará detalle de los

programas de construcción, expansión y modernización de la infraestructura y del

equipamiento con el análisis financiero que lo soporte.


CAPITULO IV

CUADRO COMPARATIVO ENTRE ALGUNAS LEGISLACIONES DE

MODERNIZACION DE PUERTOS DE AMERICA LATINA.

A continuación, se ilustrará una tabla comparativa de algunas de las cuestiones

portuarias más relevantes entre los países seleccionados para el presente estudio de

derecho comparado, y posteriormente se hará mención explicativa de cada una de

ellas, resaltando las diferencias y similitudes existentes.

Tabla 1. Tabla Comparativa de Países.

ASPECTO COLOMBIA PERU MEXICO ARGENTINA PANAMA CHILE ECUADOR BRASIL

AU

TO

RID

AD

PO

RT

UA

RIA

Superintendencia de Puertos y Transporte.

Organismo de carácter Administrativo y técnico. Adscrito al Ministerio de Transporte. Autonomía administrativa y financiera.

Autoridad Portuaria Nacional (APN)

Organismo público Descentralizado Adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones Personería jurídica de derecho público interno. Patrimonio propio. Autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

(dependencia del poder ejecutivo federal)

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables,

dependiente de la Secretaría de Transporte, que a su vez, depende del Ministerio de Planificación Federal, Inversión pública y servicios.

Autoridad Marítima de Panamá.

Entidad autónoma del Estado. Personalidad Jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interno.

Empresas Portuarias Estatales.

Personas jurídicas de derecho público, que constituyen Empresas del Estado, con patrimonio propio y duración indefinida y que se relacionan con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes y Telecomunicacio-nes.

Subsecretaría de Puertos y Transporte Marítimo y Fluvial, la cual es dependencia del Ministerio de Transporte y Obras Públicas.

Secretaria Nacional de Puertos.


DE

SC

EN

TR

AL

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A

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MIN

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CIO

N P

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TU

AR

IA

Sociedades Portuarias Regionales

(Entidades públicas y/o privadas) Pueden ser: Oficiales Particulares Mixtas Operadores Portuarios.

Autoridades portuarias regionales Administraciones portuarias privadas Administraciones portuaria públicas

Administraciones Portuarias Integrales,

autónomas en su gestión operativa y financiera. Operadores Portuarios

Administraciones portuarias (públicas y privadas),

encargadas de la explotación de los puertos, reguladas y controladas por la Autoridad Portuaria Nacional.

Empresas privadas,

bajo la fiscalización de la Autoridad Marítima, a través de capitanías de puertos.

Diez empresas portuarias estatales autónomas,

patrimonio propio planes de Gestión Planes maestros

Empresas Portuarias

(Personas jurídicas privadas) Operadores Portuarios(Perso

nas jurídicas privadas)

Empresas estatales, en

las que el Gobierno federal es el accionista mayoritario Concesiones ya sea al sector privado o a los Estados. Administraciones portuarias.

MO

DE

LO

DE

PA

RT

ICIP

AC

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PR

IVA

DA

LANDLORD

TOOL

LANDLORD LANDLORD

LANDLORD

LANDLORD TOOL Y SERVICE

LANDLORD

EN

TID

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GA

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ES

ION

ES

Ministerio de Transporte.

Autoridad Portuaria Nacional Autoridades Portuarias Regionales

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

La AGPSE (Administración General de Puertos Sociedad del Estado), supervisado por la Autoridad Portuaria

Autoridad Marítima.

Empresas Portuarias Estatales

Las Autoridades Portuarias.

ANTAQ (Agencia Nacional de Transporte Fluvial)

AD

MIN

IST

RA

DO

R D

E

PU

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TO

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E

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UL

AR

IDA

D

PU

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ICA

Sociedades Portuarias Regionales

Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU)

Administraciones Portuarias Integrales.

La AGPSE (Administración General de Puertos Sociedad del Estado)

Autoridad Marítima.

Empresas Portuarias Estatales

Autoridades Portuarias

Secretaría Nacional de Puertos. Sociedades de economía mixta, vinculadas a la Secretaria Nacional de Puertos.


Análisis Comparativo entre Algunos Aspectos Contemplados en las

Legislaciones Portuarias Comparadas.

Aspecto General-Motivación histórica para la creación de legislaciones

antimonopolio de puertos.

En todos los países seleccionados para el presente estudio comparativo

(Colombia, México, Chile, Argentina, Perú, Panamá, Ecuador y Brasil) se presenta un

factor común histórico en cuanto al modelo de gestión que tenían sus puertos hasta

principios de la década los noventa, puesto que sus actividades portuarias nacionales

se encontraban completamente monopolizadas por el Estado, el cual, además de tener

la propiedad sobre todos los puertos nacionales, era el único facultado para

administrarlos, explotarlos y operarlos. Los puertos se comportaban como entidades

prestadoras de servicios de interés económico general, ofrecidos por el sector público y

financiados por el contribuyente.

Ante la anterior situación, el panorama de desarrollo portuario en cada uno de

estos países de América Latina era bastante desalentador, puesto que se presentó un

incremento del déficit fiscal y la prestación de los servicios portuarios se hacía cada vez

más ineficiente e inadecuada para generar un ambiente de competitividad portuaria,

tanto a nivel nacional como regional, menospreciándose de esta forma, las ventajas

que el sector portuario podría acarrear a la economía nacional.


Debido a lo anterior, a partir de la década de los noventa, los países

mencionados, además de otros de América, empezaron a elaborar y aprobar

legislaciones antimonopolio y de modernización de puertos, las cuales autorizaban la

liquidación y abolición de las empresas estatales que monopolizaban la gestión

portuaria nacional, cuyo funcionamiento no derivaba en buenos resultados. En

Colombia, la Ley 1 de 1991 autorizó la liquidación de Colpuertos (Puertos de

Colombia); en México, a partir de la Ley de Puertos del año de 1993, entra en

liquidación Puertos Mexicanos (Pumex), asimismo entraron en liquidación las

empresas de Servicios Portuarios; en Argentina desaparece la AGP (Administración

General de Puertos); en Panamá se extingue la DNP (Dirección Nacional de Puertos);

en Chile no fue precisamente en los años noventa que sea abolió el monopolio público

EMPORCHI (Empresa portuaria de Chile), ésta se extinguió algunos años atrás, a

través de la Ley N° 18.042 de 1981, la cual reestructuró el sistema portuario estatal. En

el caso de Brasil, la Ley Nº 8029 del 12 de abril de 1990 extinguió la Empresa de

Portos do Brasil S.A. PORTOBRAS, puesto que una de sus principales deficiencias

consistía en su incapacidad de atraer inversiones privadas a los puertos; además no

había logrado buenos avances para lograr la eficiencia portuaria.

Autoridades Portuarias. En los países seleccionados, la actividad portuaria

está dirigida y reglamentada por el Órgano Ejecutivo, ya sea por sus respectivos

ministerios o secretarías de gobierno.

La naturaleza jurídica de las autoridades portuarias nacionales de todos los

países, es la misma; puesto que se trata de organismos descentralizados, con


personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y

financiera; además ejercen funciones de dirección, planeación, gestión y ejecución de

las políticas públicas portuarias nacionales (planes de desarrollo portuario), así como

funciones de inspección y vigilancia de las actividades y servicios portuarios, de

verificación del cumplimiento de la normatividad sobre la materia y funciones

sancionatorias. Sumado a lo anterior, todas ellas se encuentran adscritas y/o dependen

del órgano ejecutivo respectivo.

En Colombia, la Autoridad Portuaria Nacional es la Superintendencia de Puertos

y Transporte, adscrita al Ministerio del Transporte. Fue creada por la Ley 1ª de 1991

como Superintendencia General de Puertos; adscrita al Ministerio de Transporte y

Obras Públicas.

En Ecuador, la Autoridad Portuaria Nacional es la Subsecretaría de Puertos y

Transporte Marítimo y Fluvial, la cual es dependencia del Ministerio de Transporte y

Obras Públicas.

En México, el órgano que ejerce como la Autoridad Portuaria del país, es la

Secretaría de Comunicaciones y Transporte; dependencia del poder ejecutivo federal,

conforme lo establece la Ley de Puertos de 1993.

En Argentina, si bien fue el Decreto 817/92 de desregulación de la actividad

portuaria, el que creó la figura de la Autoridad Portuaria Nacional: la Subsecretaría de


Puertos y Vías Navegables en la órbita de la Secretaría de Transporte del Ministerio de

Economía y Obras y Servicios Público; el Decreto 769 del 2003, designó como

Autoridad de Aplicación de la Ley a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables,

dependiente de la Secretaría de Transporte; que a su vez depende del Ministerio de

Planificación Federal, Inversión pública y servicios.

En Perú, la Ley del Sistema Portuario Nacional, creó la Autoridad Portuaria

Nacional (APN), como un organismo público descentralizado, encargado del Sistema

Portuario Nacional, adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

En Panamá, el Decreto Ley N°7 de 10 de febrero de 1998, creó la Autoridad

Marítima, la cual, también ejerce sus funciones como Autoridad Portuaria.

En Chile, la Autoridad Portuaria Nacional está integrada por las empresas

portuarias, que constituyen las empresas del Estado con patrimonio propio, de

duración indefinida y se relacionan con el Gobierno por intermedio del Ministerio de

Transportes y Telecomunicaciones. Tienen un esquema de administración de

sociedades anónimas, y se crearon por medio de la Ley 19542 de 1997, en reemplazo

de la EMPORCHI. A estas empresas les corresponde fundamentalmente, la

administración, explotación, desarrollo y conservación de los respectivos puertos, en su

carácter de propietarios, debiendo privilegiar la participación del sector privado en la

gestión del sector.


En Brasil, la Autoridad portuaria es la Secretaría Nacional de Puertos, creada

por decreto presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva en el año de 2007. Esta Autoridad

Portuaria tiene rango de un Ministerio y heredó el mandato de las compañías portuarias

y el instituto nacional de investigación de hidrovías. Tiene bajo su responsabilidad los

puertos brasileños, los cuales anteriormente estaban bajo la responsabilidad del

Ministerio de Transportes.

Concesiones Portuarias. En materia de concesiones portuarias, en la

generalidad de los países comparados, es la Autoridad Portuaria Nacional, la

encargada de otorgarlas. Sin embargo, se presentan algunas excepciones como por

ejemplo en Colombia, donde la Superintendencia de Puertos y Transporte no tiene la

facultad de otorgarlas; dicha facultad fue traslada mediante el Decreto 2741 de 2001 al

Ministerio de Transporte, sin perjuicio de la función que aún conserva en cuanto a la

inspección y vigilancia de los contratos de concesión, destinados a la construcción,

rehabilitación, operación, administración, explotación y/o mantenimiento de la

infraestructura marítima, fluvial y portuaria, función que la Autoridad Portuaria delega a

la Superintendencia Delegada de Puertos.

En México, la Secretaría de Comunicaciones y Transporte, es la encargada de

otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere la Ley de Puertos;

y es la encargada de prestar los servicios en los puertos que no han sido objeto de

concesión o permiso o que no cuenten con administración portuaria integral.


En Argentina, no es la Autoridad Portuaria, la encargada de otorgar

concesiones portuarias. Esto le corresponde a la AGPSE (Administración General de

Puertos Sociedad del Estado). La AGPSE, es un ente descentralizado de la

Administración Pública Nacional, constituido como una persona jurídica integrante del

Estado Nacional Argentino, supervisado por la Autoridad Portuaria Nacional; es quien

otorga permisos de uso, concesiones y/o arrendamientos de distintos sectores

portuarios a diversas empresas que operan dentro del ámbito. Además, tiene a su

cargo la explotación y administración de aquellas áreas portuarias que no han sido

concesionadas.

En Chile, son las Empresas Portuarias Estatales, las encargadas del

otorgamiento de concesiones portuarias y la celebración de contratos de

arrendamiento, para desarrollar su objeto social que consiste en la administración,

explotación, desarrollo y conservación de los respectivos puertos.

En Perú, tanto la Autoridad Portuaria Nacional como las Autoridades

Portuarias Regionales, según corresponda, son competentes para celebrar con el

sector privado los compromisos contractuales que faculta la Ley 27943/2003, como

resultado de un concurso público; además les compete promover y facilitar las

concesiones del sector privado en áreas de desarrollo portuario.

En Ecuador, las Autoridades Portuarias, tienen a su cargo las tareas de

construcción, desarrollo, mantenimiento y administración de cada uno de los puertos


estatales comerciales del Ecuador; tareas que podrá delegar en empresas privadas, ya

sea a través del permiso o concesión.

En Panamá, las concesiones para el aprovechamiento, el uso y la explotación

de bienes y servicios del Estado, incluyendo la construcción y explotación de

instalaciones marítimas o portuarias, son otorgadas por la Autoridad Marítima de

Panamá.

En Brasil, le corresponde a la Agencia Nacional de Transporte Fluvial –

ANTAQ, llevar a cabo las licitaciones de las concesiones portuarias, en base a las

disposiciones del Plan General de Concesión.

Descentralización de la Gestión Portuaria. La descentralización de la gestión

portuaria ha sido uno de los principales objetivos trazados por las Legislaciones de

Modernización de Puertos de América Latina. El cometido de eficiencia en la

prestación de servicios portuarios y aumento de la competitividad entre puertos, se ha

logrado de cierta forma con la descentralización de las actividades y operaciones

portuarias. A continuación se hace referencia del asunto en cada país seleccionado.

En Colombia, en virtud de la descentralización de la gestión portuaria, se

crearon las Sociedades Portuarias Regionales, las cuales pueden estar conformadas

por entidades públicas y/o privadas; y que funcionan como Sociedades anónimas que

pueden constituirse con capital público, privado o mixto, con el objeto de invertir en la


construcción, mantenimiento y administración de los puertos. Las Sociedades

Portuarias Regionales, pueden clasificarse en oficiales, cuando el capital pertenece en

más del 50% a entidades públicas; en particulares cuando este mismo porcentaje

pertenece a personas privadas; ó mixtas cuando los recursos provienen de ambas

fuentes. En la Legislación portuaria nacional, sólo a las Sociedades Portuarias se les

puede otorgar el carácter concesionarios para la utilización en forma temporal y

exclusiva de las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la construcción y

operación de un puerto. Son ellas mismas, las que fijan sus tarifas por los servicios de

muellaje, uso de instalaciones y almacenamiento de la carga; entre otros servicios; bajo

los lineamientos y vigilancia de los entes estatales competentes. Se encuentran

establecidas en cada puerto principal del país: Barranquilla, Buenaventura, Cartagena,

Santa Marta y Tumaco.

En México se crearon las Administraciones Portuarias Integrales8 como

compañías públicas autónomas en su gestión operativa y financiera; encargadas de la

administración de los puertos. Estas son equiparables a las Sociedades Portuarias

Regionales de Colombia, puesto que en virtud de títulos de concesiones que les han

sido otorgados por la Autoridad Portuaria Nacional, adquieren atribuciones tales como

la planeación, programación, desarrollo, promoción, mantenimiento, construcción y

vigilancia del puerto; así como la operación de terminales y prestación de servicios

portuarios; ya sea por sí mismas o a través de terceros (operadores portuarios). Sin

8 Hasta el año 2002 se constituyeron 24 API, de las cuales 18 corresponden al Gobierno Federal, 5 a Gobiernos

Estatales y 1 es privada.


embargo, valga resaltar, que en cuanto a la facultad de contratar con terceros para la

realización de sus funciones, generalmente las APIs son obligadas a hacerlo a través

de la figura de la cesión parcial de derechos o prestación de servicios. Sin embargo,

existen ciertos casos excepcionales, donde el menor tamaño del puerto o su

especialización9, hacen posible la actuación directa de las Administraciones Portuarias

Integrales como operadores portuarios.

En Argentina, el proceso de concesión iniciado a raíz de la Ley de

modernización de puertos de 1992, ha sido bien particular, en razón básicamente a su

sistema de gobierno federal. El proceso de concesión de los puertos ha consistido en la

transferencia de los puertos de todo el país a sus respectivas provincias, siendo

consideradas como sus propietarios naturales. Es decir, el Estado Federal no sólo se

desprendió de su facultad de administración y operación de los puertos, también lo hizo

definitivamente del dominio de todos los puertos que estaban bajo su propiedad,

transfiriéndolos en forma gratuita a los estados provinciales y/o municipios donde se

encontraban construidos. Incluso, los puertos podrán ser transferidos a la actividad

privada, siempre y cuando, tanto estados provinciales como los municipios no muestren

interés en las transferencias mencionadas. Existen las Administraciones portuarias

(públicas y privadas), encargadas de la explotación de los puertos, las cuales se

encuentran reguladas y controladas por la Autoridad Portuaria Nacional. Las

Administraciones portuarias tienen la facultad de otorgar concesiones, locaciones o

permisos para la explotación de las instalaciones portuarias y los muelles existentes o

9 Estache, González y Trujillo (2002), p. 547.


que se construyan. Además, tienen facultad normativa para dictar normas que regulen

la prestación de las actividades portuarias.

En Chile, se crearon las diez empresas portuarias estatales autónomas, una

por puerto, como personas jurídicas de derecho público que constituyen Empresas del

Estado, con patrimonio propio y duración indefinida y que se relacionan con el

Gobierno a través del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Tienen un

esquema de administración de sociedades anónimas, y se crearon en reemplazo de la

EMPORCHI. A estas empresas les corresponde fundamentalmente, la administración,

explotación, desarrollo y conservación de los respectivos puertos, en su carácter de

propietarios, debiendo privilegiar la participación del sector privado en la gestión del

sector.

En Panamá, aquellos puertos que no son administrados por la Autoridad

Marítima de Panamá, son administrados y operados por empresas privadas que

desarrollan sus funciones bajo la fiscalización de la (AMP), a través de las Capitanías

de Puertos, ubicadas en el Atlántico y en el Pacífico.

En Perú, hacen parte de la organización descentralizada de la gestión portuaria,

las Autoridades portuarias regionales, las Administraciones portuarias privadas y

públicas; e incluso, los Gobiernos Regionales, los cuales, pueden otorgar las

autorizaciones portuarias, licencias y permisos para la prestación de los servicios


portuarios marítimos, fluviales y lacustres de alcance regional, a través del organismo

pertinente.

En Brasil, la descentralización en el sistema portuario se evidencia en la

concesión realizada al sector privado o a los estados federados y también en las

administraciones portuarias.

Modelos Básicos de la Administración Portuaria. En cuanto a los distintos

modelos básicos de administración portuaria, el más adoptado entre los países

comparados es el modelo Lanlord. Gran parte de países de América Latina, entre

ellos, Colombia, México, Argentina, Brasil, Chile y Panamá, han adoptado el modelo

Lanlord, el cual se caracteriza porque la propiedad de la infraestructura (incluyendo la

tierra y accesos al puerto) y la administración de ésta, recaen sobre la autoridad

portuaria (generalmente, es pública), la cual además, adquiere también una función

regulatoria. La infraestructura se entrega en concesión a compañías privadas

(generalmente a largo plazo), las cuales se encargan del desarrollo y mantenimiento de

la superestructura y equipos, cuya propiedad les pertenece; también son las

encargadas de la contratación directa del personal en el puerto. En este esquema de

gestión portuaria, el conjunto de servicios portuarios para el manejo de carga son

provistos por empresas privadas en competencia. En el caso de Brasil, que al igual que

en Argentina y en México, tienen una forma de Gobierno Federal, los puertos públicos

son del tipo Landlord, con propiedad del estado central, o en algunos casos de los

diferentes estados federales.


Ecuador tiene una administración portuaria organizada generalmente bajo el

modelo service, donde la autoridad portuaria es propietaria de la infraestructura,

superestructura y equipo del puerto y se encarga de ofrecer los servicios necesarios

para su funcionamiento, así como de contratar directamente al personal necesario y la

provisión de los servicios relacionados al manejo de la carga. La autoridad portuaria

puede ser tanto privada como pública (aunque esto último parece ser más frecuente).

Por su parte, Perú asume un modelo de administración portuaria llamado

modelo tool, caracterizado porque la autoridad portuaria, además de ser propietaria de

la infraestructura, superestructura y equipo del puerto, se encarga de su desarrollo y

manutención. Sin embargo, la provisión de los servicios relacionados al manejo de la

carga (en cubierta y en el muelle), la realizan operadores portuarios, los cuales cuentan

con licencias o concesiones de la autoridad portuaria y le alquilan activos a ésta.


CONCLUSIONES

En pleno siglo XXI, además de ser una interesante opción el realizar

estudios de derecho comparado sobre las legislaciones portuarias vigentes de

una determinada región de un continente o del mundo, para adquirir un amplio

conocimiento tanto de las distintas leyes sobre puertos como de las experiencias

que de su aplicación se han generado en los respectivos puertos y países; es

una necesidad imperante que los países, generalmente de una misma región,

por ejemplo, de América Latina, hagan parte e impulsen un proceso continuo y

progresivo de retroalimentación jurídica en asuntos de gestión de puertos, a

través del cual, cada país considerando el estado de sus puertos y atendiendo a

sus necesidades e intereses particulares, puedan recepcionar en su legislación

portuaria nacional, importantes y enriquecedores aportes sobre determinadas

regulaciones jurídicas portuarias extranjeras, buscando modernizarla y por

supuesto, atemperarla a las nuevas exigencias en cuanto al desarrollo y

competitividad portuaria, tanto a nivel regional como a nivel mundial.

Gran parte de los países Latinoamericanos, entre ellos: Colombia, Perú,

Ecuador, Brasil, Chile, Panamá, México y Argentina, cuyos antiguos modelos de

gestión portuaria (antes de la década de los noventa) favorecían el monopolio

estatal sobre los puertos nacionales, a raíz de todas las deficiencias y males que

esto generaba, coincidieron en la decisión de trasplantar de legislaciones

portuarias europeas la figura jurídica de la concesión portuaria, permitiendo a


través de ella, la privatización en la gestión de los puertos nacionales, y por

ende, impulsando la modernización de los mismos a través de la creación de

legislaciones de modernización de puertos, caracterizadas esencialmente por

adoptar un modelo de gestión portuaria Landlord. Este tipo de importantes

avances jurídicos, que han sido más acelerados en unos países como: México,

Chile y Panamá), en relación con otros como: Colombia, Perú, Brasil y Ecuador,

han sido gracias a la utilización de la disciplina del derecho comparado en el

estudio de las distintas legislaciones portuarias.

Es muy importante que organismos internacionales como la UNCTAD

(Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), cooperen

con organismos interesados en propiciar espacios para el intercambio de

conocimientos jurídicos y técnicos en materia de puertos, como lo es la

Asociación Internacional de Puertos, contribuyendo a la producción, traducción y

distribución de información veraz, detallada y actualizada sobre las distintas

legislaciones portuarias, sus reformas y reglamentos que se han generado tanto

a nivel regional como a nivel mundial, constituyéndose esto, en una fuente de

información muy valiosa y necesaria para motivar, facilitar y optimizar los

estudios de derecho comparado en materia de normatividades portuarias.

.


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