estudio “análisis de casos de recursos administrativos y...

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ESTUDIO “Análisis de Casos de Recursos Administrativos y Judiciales Relacionados con la Tramitación de Permisos

para Proyectos del Sector Eléctrico y sus Efectos en la Inversiones del Sector Energía”

INFORME FINAL 15 de Diciembre de 2011

2

La contraparte técnica de este estudio estuvo integrada por los siguientes profesionales del

Ministerio de Energía:

i. Profesionales de la contraparte técnica:

Hernán Contreras Cortés. Ingeniero Civil Químico. División de Desarrollo Sustentable. Ministerio de Energía.

Teresa Soffia Rodríguez. Ingeniero Comercial. División de Desarrollo Sustentable.

Ministerio de Energía.

Loreto Cortés Alvear. Abogado. División Jurídica.

Claudio Arias Guzmán. Ingeniero Civil en Electricidad. División de Seguridad y Mercado Eléctrico.

ii. Coordinador del Estudio:

Hernán Contreras Cortés. Ingeniero Civil Químico. División de Desarrollo Sustentable. Ministerio de Energía.

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1. INDICE 1. Indice .......................................................................................................................................................... 3

2. Glosario de abreviaciones .......................................................................................................................... 7

3. Introducción ............................................................................................................................................... 9

4. Metodología ............................................................................................................................................. 11

5. Identificación y descripción de los proyectos eléctricos objeto del estudio ........................................... 16

5.1. Central termoeléctrica Pacífico............................................................................................................. 17

5.2. Central termoeléctrica Patache ............................................................................................................ 17

5.3. Central termoeléctrica Castilla ............................................................................................................. 18

5.4. Central termoeléctrica Campiche ......................................................................................................... 19

5.5. Central termoeléctrica Los Robles ........................................................................................................ 20

5.6. Central termoeléctrica Pirquenes ......................................................................................................... 21

5.7. Proyecto hidroeléctrico Alto Maipo ..................................................................................................... 22

5.8. Proyecto hidroeléctrico Achibueno ...................................................................................................... 23

5.9. Central hidroeléctrica San Clemente .................................................................................................... 24

5.10. Proyecto hidroeléctrico Aysén ............................................................................................................ 25

5.11. Perforación geotérmica Profunda El Tatio, Fase 1 ............................................................................. 26

5.12. Línea de transmisión 110 kV Loncoche-Villarrica, segundo circuito .................................................. 27

5.13. Parque eólico Chiloé ........................................................................................................................... 27

6. Identificación y análisis de las vías de intervenciones administrativas iniciadas en el marco de los

proyectos en estudio ....................................................................................................................................... 28

6.1. Glosario de análisis ............................................................................................................................... 28

6.2. Descripción teórica de las vías de impugnación administrativa ........................................................... 30

6.3 Formas de inicio de los procedimientos identificadas .......................................................................... 48

6.3.1. Vías de intervención administrativas iniciadas en el marco del SEIA ............................................ 50

6.3.2. Vías de Intervención administrativa iniciadas fuera del SEIA ........................................................ 54

6.4. Análisis del sujeto activo y sujeto pasivo de las vías de intervención administrativa .......................... 55

6.5. Identificación de los petitorios ............................................................................................................. 58

4

6.5.1. IdentificaciÓn de los petitorios de las vías administrativas iniciadas en el marco del SEIA .......... 58

6.5.2. Identificación de los petitorios de las vías de intervención administrativa fuera del SEIA ........... 60

6.6. Identificación de los actos administrativos impugnados ...................................................................... 60

7. Identificación y Análisis de las intervenciones jurisdiccionales ............................................................... 63

7.1. Glosario de análisis ............................................................................................................................... 63

7.2. Descripción teórica de las vÍas de intervención jurisdiccional ............................................................. 65

7.3. Formas de inicio del procedimiento identificadas ................................................................................ 74

7.3.1. Acciones relacionadas con actos administrativos en el marco del SEIA ....................................... 76

7.3.2. Otras intervenciones jurisdiccionales ............................................................................................ 79

7.4. Descripción de demandante y demandado .......................................................................................... 82

7.5. Identificación de los petitorios ............................................................................................................. 83

7.6. Identificación de los actos, hechos u omisiones impugnados .............................................................. 84

8. Identificación de los permisos, hechos, actos u omisiones objeto de la intervención administrativa o

jurisdiccional .................................................................................................................................................... 84

9. Análisis de los argumentos de los recurrentes, de las defensas y de las resoluciones administrativas

y/o fallos judiciales........................................................................................................................................... 94

9.1 Análisis de los argumentos del sujeto activo en sede administrativa ................................................... 94

9.2 Análisis de los argumentos del sujeto pasivo en sede administrativa .................................................. 99

9.3 Análisis de los argumentos del demandante en sede jurisdiccional ................................................... 100

9.4 Análisis de los argumentos del demandado en sede jurisdiccional .................................................... 102

9.5 Análisis del fundamento de la resolución administrativa .................................................................... 104

A. Resoluciones administrativas denegatorias ...................................................................................... 104

B. Resoluciones Administrativas favorables .......................................................................................... 107

C. Dictámenes de la Contraloría General de la República ............................................................... 108

9.6 Análisis del fundamento de los fallos .................................................................................................. 108

A. Recursos de Protección Acogidos ................................................................................................ 109

B. Recursos de Protección Rechazados ........................................................................................... 112

C. Fallos en otros medios de intervención jurisdiccional ................................................................ 115

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10. Análisis de los errores de tramitación de las autorizaciones sectoriales, vacÍos legales o

ambigüedades regulatorias, que dan pie a las reclamaciones administrativas y/o recursos judiciales ....... 115

10.1 Análisis de los tipos de vicios impugnados en general ...................................................................... 116

10.2 Análisis de los tipos de vicios impugnados en sede administrativa .................................................. 118

A. Errores de tramitación ................................................................................................................. 119

A.1. Errores de forma ......................................................................................................................... 119

A.2. Errores de fondo ......................................................................................................................... 121

B. Ambigüedad regulatoria .................................................................................................................... 123

C. Vacío legal .......................................................................................................................................... 125

10.3 Análisis de los tipos de vicios impugnados en sede judicial .............................................................. 125

A. Errores de Tramitación ................................................................................................................ 125

A.1. Errores de forma ......................................................................................................................... 126

A.2. Errores de fondo ......................................................................................................................... 127

B. Ambigüedad regulatoria .............................................................................................................. 132

C. Vacío legal .................................................................................................................................... 133

11. Identificación y análisis de los plazos de resolución .......................................................................... 134

11.1 Análisis de los plazos en sede administrativa .................................................................................... 134

11.2 Análisis de los plazos en sede jurisdiccional ...................................................................................... 136

12. Análisis de los resultados obtenidos por los recurrentes en las causas de impugnaciones

administrativas y judiciales ............................................................................................................................ 138

12.1 Resultados obtenidos por los recurrentes en las causas de impugnaciones administrativas .......... 138

12.2 Resultados obtenidos por los recurrentes en las causas de impugnaciones administrativas .......... 143

13. Análisis de las gestiones realizadas por los recurridos para enfrentar estos recursos ..................... 145

13.1 Gestiones realizadas en sede administrativa..................................................................................... 145

13.2 Gestiones realizadas en sede judicial ................................................................................................ 153

14. Análisis de los criterios de los procesos administrativos y las sentencias dictadas en los

procedimientos de impugnación ................................................................................................................... 156

14.1. Tendencias observadas en el marco de las vías de intervención administrativa ............................. 156

6

A.1 Tendencias en la argumentación que fundamenta los recursos de Reposición y Jerárquico de la

LBGPA y su resolución ........................................................................................................................ 161

A.2 Tendencias en la argumentación que fundamenta los Recursos de Invalidación y su

resolución ........................................................................................................................................... 163

A.3 Tendencias en la argumentación que fundamenta el Recurso de Reclamación del Art. 20 de

la LBGMA y su resolución ................................................................................................................... 163

A.4 Tendencias en la argumentación que fundamenta otros requerimientos contra actos

administrativos terminales: Invalidación y Recurso extraordinario de revisión y su resolución ...... 166

A.5 Tendencias en la argumentación de los titulares de los proyectos ................................................ 167

14.2. Tendencias observadas en el marco de las vías de intervención jurisdiccional ............................... 172

15. Identificación de los principales riesgos de judicialización y sus efectos para el sector eléctrico .... 180

16. Consideraciones económicas de los efectos en costos y plazos adicionales involucrados para

resolver la incertidumbre de obtener los permisos y/o autorizaciones necesarios para realizar los proyectos

eléctricos ........................................................................................................................................................ 189

17. Identificación de las vías Internacionales de judicialización ............................................................. 220

18. Desafios de la entrada en vigencia de los tribunales ambientales .................................................... 233

19. Conclusiones ...................................................................................................................................... 242

7

2. GLOSARIO DE ABREVIACIONES CEA

CGR

CONADI

CONAF

CONAMA

COREMA

CPR

DGA

DIA

DL 701

DOM

EIA

ICE

ICSARA

LBGMA

LBPA

LCGR

LGUC

LOCBGAE

LOCM

LRBNFF

MINVU

OGUC

PAS

PAS ambiental

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

Comisión de Evaluación Ambiental.

Contraloría General de la República.

Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.

Corporación Nacional Forestal.

Comisión Nacional del Medio Ambiente.

Comisión Regional del Medio Ambiente.

Constitución Política de la República.

Dirección General de Aguas.

Declaración de Impacto Ambiental.

Decreto Ley 701, que fija el régimen legal de los terrenos

forestales o preferentemente aptos para la forestación.

Dirección de Obras Municipales.

Estudio de Impacto Ambiental.

Informe Consolidado de Evaluación.

Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones,

Rectificaciones o Ampliaciones.

Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos

Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la

Administración del Estado.

Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de

la República.

Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado.

Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Ley N° 20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento

Forestal.

Ministerios de Vivienda y Urbanismo.

Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.

Permisos Ambientales Sectoriales.

Permisos ambientales sectoriales de contenido únicamente

8

PAS mixto

PRC

PRIC

RCA

Reclamación PAC

Recurso de Alzada

Recurso por Denegación

Recurso RIM

Recurso TDP

RSEIA

SEA

SEIA

SEREMI

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

:

ambiental.

Permisos ambientales sectoriales mixtos, que tienen contenidos

ambientales y no ambientales.

Plan Regulador Comunal.

Plan Regulador Intercomunal Costero.

Resolución de Calificación Ambiental.

Recurso de reclamación de terceros participantes del proceso

de participación ciudadana en el marco del SEIA.

Recurso de alzada de la LGUC.

Recurso de Reclamación por Denegación.

Reclamo de ilegalidad municipal.

Recurso de Reclamación que puede ejercer el Titular del

Proyecto en el marco del SEIA.

Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

Servicio de Evaluación Ambiental.

Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

Secretaría Regional Ministerial.

9

3. INTRODUCCIÓN El presente informe contiene el desarrollo de las actividades definidas en las bases de la licitación

contenidas en la Resolución Exenta n°311, de la Subsecretaría de Energía, del 10 de junio de 2011, del

estudio de “análisis de casos de recursos administrativos y judiciales relacionados con la tramitación de

permisos para proyectos del sector eléctrico y sus efectos en las inversiones del sector energía”,

adjudicado a la Fundación Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y ejecutado en el marco del

Programa Domeyko Energía de la Vicerrectoría de Investigación de la misma Universidad.

A continuación se describe el equipo y programa de trabajo del estudio.

3.1 EQUIPO DE TRABAJO

El equipo consultor encargado de la ejecución del presente estudio estuvo compuesto por un grupo de

académicos de las Facultades de Derecho1 y Ciencias Físicas y Matemáticas (Centro de Energía) de la

Universidad de Chile2 y por algunos colaboradores, abogados invitados a participar en el estudios3. Éste

estuvo dirigido por la académica de la Facultad de Derecho, Prof. Pilar Moraga y coordinado por la

académica de la misma casa de estudios, Prof. Valentina Durán. También participó un equipo de asistentes

de investigación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile4 y un consejo asesor formado por el

Prof. Cristián Maturana, director del Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la

Universidad de Chile y la Prof. María Nora Gonzalez, directora del Departamento de Clínicas del Derecho,

de la misma institución5.

3.2 PROGRAMA DE TRABAJO

El programa de trabajo comprende tanto la ejecución del conjunto de actividades mínimas establecidas en

las bases de licitación antes identificadas, como otras actividades solicitadas por la Subsecretaría de

Energía, luego de adjudicada la propuesta, las que fueron aceptadas por el equipo consultor, por

considerar que ellas contribuían a la óptima realización de los resultados esperados.

1 Prof. Valentina Durán, Prof. Lorena Lorca, Prof. Pilar Moraga, Prof. Rodrigo Polanco. 2 Prof. Carlos Benavides, Prof. Guilllermo Jimenez, Prof. Rodrigo Palma, investigador Eugenio Quintana. 3 Abogados Rafael Palacios, Andrés Pirazzoli, José Saavedra y Fernando Molina. 4 Alumnos de 5to año de la carrera de derecho: Sr. Camilo Orchard, Srta. Fernanda Riverosi y Sr.Miguel Saldivia. 5 El profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Luis Cordero Vega, colaboró en el análisis de las conclusiones.

10

A. DESCRIPCIÓN DE LAS ACTIVIDADES MÍNIMAS ESTABLECIDAS EN LAS BASES DE LICITACIÓN

ACTIVIDAD N° DE INFORME Metodología y Plan de trabajo 1º 1. Identificar los principales proyectos del sector eléctrico dentro del sistema de evaluación de impacto ambiental /SEIA) que hayan sido recurridos administrativa y/o judicialmente y analizar dichos procedimientos.

2º

2. Identificar los permisos y/o autorizaciones sectoriales de proyectos del sector eléctrico que hayan sido recurridos administrativa o judicialmente y analizar dichos procedimientos.

2°

3. Analizar los errores de tramitación de las autorizaciones sectoriales, vacíos legales o ambigüedades regulatorias, que dan pie a las reclamaciones administrativas y/o recursos judiciales.

3°

4. Analizar los argumentos de los recurrentes, de las defensas y de las resoluciones administrativas y/o fallos judiciales.

3°

5. Identificar y analizar los plazos de resolución. 3° 6. Analizar los resultados obtenidos por los recurrentes en las causas de impugnaciones administrativas y judiciales de los actos de las autoridades que se analizan.

3º

7. Analizar las gestiones realizadas por los recurridos para enfrentar estos recursos.

3°

8. Analizar los criterios de los procesos administrativos y las sentencias dictadas en los procedimientos de impugnación.

4°

9. Analizar criterios jurisprudenciales emanados de las sentencias judiciales dictadas en los procedimientos de impugnación de los actos administrativos durante la tramitación de la evaluación ambiental de proyectos eléctricos.

4°

10. Identificar los principales riesgos de judicialización y sus efectos para el sector eléctrico.

4°

11. Analizar las consideraciones económicas de los efectos en costos y plazos adicionales involucrados para resolver la incertidumbre de obtener los permisos y/o autorizaciones necesarios para realizar los proyectos eléctricos.

4°

12. Analizar las conclusiones que pueden obtenerse de la experiencia recabada.

4°

B. DESCRIPCIÓN DE OTRAS ACTIVIDADES

El equipo consultor ejecutó otras actividades propuestas por la contraparte, las que no se encontraban

contenidas en las bases de licitación.

a. Identificación de otros proyectos del sector eléctrico dentro del sistema de evaluación de impacto

ambiental que hayan sido recurridos administrativa o judicialmente. Si bien el presente estudio

buscaba identificar los recursos judiciales y/o administrativos presentados el marco de los

principales proyectos del sector energía, se estimó oportuno extender dicho análisis al conjunto de

proyectos del sector de manera a tener un panorama general en esta materia.

b. Análisis del impacto de la entrada en vigencia de los Tribunales Ambientales respecto de las

materias analizadas en el estudio.

c. Identificación de las vías internacionales de impugnación.

d. Taller de divulgación de los resultados del estudio.

11

4. METODOLOGÍA A continuación se expone en forma sumaria la metodología y técnicas de análisis de información que el

equipo consultor empleará en la implementación y ejecución de las siguientes etapas de investigación:

4.1 SELECCIÓN DE PROYECTOS ELÉCTRICOS

Para seleccionar los principales proyectos eléctricos que fueron objeto del estudio, se utilizó un criterio de

representatividad temática a objeto de analizar un universo de “casos” que tengan suficiente

representatividad dentro del universo total de proyectos del sector eléctrico. Para estos efectos, los

parámetros que estructuran el criterio de representatividad propuesto son los siguientes:

a. Distintos MW o capacidad de generación de electricidad;

b. Variadas Fuentes de Energía (hídricos, carbón, petróleo o ERNC);

c. Descripción de impactos;

d. Tipo de comunidad afectada;

e. Ubicación del proyecto (región);

f. Variedad de recursos judiciales y administrativos interpuestos.

De conformidad a este criterio de representatividad, fueron seleccionados trece proyectos de generación

eléctrica entre los proyectos definidos en el listado de proyectos incluido en las bases de licitación.

Respecto de ellos se realizó un análisis relativo a los recursos judiciales y/o administrativos de los que

fueron objeto y a los procedimientos iniciados. En este contexto, el equipo identificó tal tarea como el

“estudio de las vías de intervención administrativas y jurisdiccionales”, tal como se explica en detalle más

adelante.

4.2 IDENTIFICACIÓN DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO

AMBIENTAL (SEIA)

La identificación de los recursos administrativos interpuestos en el marco del SEIA se realizó consultando la

base de datos disponible en el sistema electrónico del Servicio de Evaluación Ambiental, puesto que dicho

sistema lleva un registro acabado de los recursos administrativos interpuestos en cada proyecto con sus

respectivos expedientes de tramitación.

Adicionalmente, se tomó contacto con la División Jurídica del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y su

respectivo Centro de Documentación, a objeto de verificar y complementar la información obtenida desde

12

la base de datos del sistema electrónico. Asimismo, se solicitaron entrevistas a algunos de los abogados

encargados de la tramitación de los proyectos escogidos.

Finalmente, toda la información obtenida fue complementada y cotejada con el conocimiento personal

que el equipo consultor maneja producto de su experiencia y permanente actualización en la materia.

4.3 IDENTIFICACIÓN DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS INTERPUESTOS CONTRA PERMISOS Y

AUTORIZACIONES SECTORIALES

El equipo consultor confeccionó una lista de servicios públicos y entidades administrativas que debían ser

consultados, identificándose a los respectivos jefes de servicio de cada unidad con el objeto de solicitar

información sobre las vías administrativas o judiciales iniciadas en contra de permisos, autorizaciones,

hechos o actos, relacionados con los proyectos, objetos de este estudio. Dicho contacto se realizó en el

marco de la Ley de acceso a la información pública. Los resultados obtenidos por esta vía fueron escasos y

no contribuyeron al desarrollo del estudio sea porque se respondió que no se tenía conocimiento de

recursos presentados en sede administrativa o judicial respecto de los casos en estudio o bien porque no

se evacúo respuesta a la solicitud presentada por el equipo consultor. En ese contexto, es necesario tener

presente que este informe podría ser aún complementado con información relativa a las impugnaciones

presentadas en contra de los permisos y autorizaciones sectoriales, pues respecto a aquellos

procedimientos administrativos y judiciales iniciados en el marco del SEIA, la información obtenida como

fundamento del análisis de este estudio es muy acabada.

Cuadro N° 1: Solicitudes de información

Órgano Administrativo Fecha de la solicitud

Fecha de respuesta

Respuesta positiva(tiene inf.9 /negativa (no tiene

inf.)/plazo vencido (sin respuesta)

1 Dirección General de Aguas

28 de julio 12 de agosto (pide prórroga)

Negativa/Plazo prórroga vence 8 de septiembre.

17 de agosto

27 de septiembre

Positiva, pone a disposición expediente correspondiente a Proyecto hidroeléctrico Achibueno.

30 de agosto

Plazo vencido (28 de sept).

2 Subsecretaría de Fuerzas Armadas

28 de julio 24 de agosto

Negativa

17 de agosto

Plazo vencido (14 de sept.)

1 de septiembre

Plazo no vencido (29 de sept).

13

3 Dirección Nacional de Vialidad


Negativa

17 de agosto

22 de septiembre

Negativa

30 de agosto

20 de septiembre

Negativa

4 Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)


Negativa

17 de agosto


1 de septiembre


5 Corporación Nacional Forestal (CONAF)


Positiva, adjunta solicitud de acceso a información pública.

17 de agosto

2 de septiembre

Negativa.

30 de agosto

14 de septiembre

Negativa

6 SEREMI de Salud de Tarapacá 1 de septiembre


7 SEREMI de Salud de Antofagasta

28 de julio Plazo vencido.

8 SEREMI de Salud de Atacama


Positiva, adjunta expediente de recurso adm. Contra Castilla.

9 SEREMI de Salud de Valparaíso


Negativa

10 SEREMI de Salud de R. Metropolitana


11 SEREMI de Salud de O`Higgins 28 de julio Plazo vencido. 12 SEREMI de Salud del Maule 28 de julio Plazo vencido. 13 SEREMI de Salud del BioBio 28 de julio 24 de

agosto

Negativa

14 SEREMI de Salud de la Araucanía


15 SEREMI de Salud de Los Ríos 28 de julio 25 de agosto

Negativa

16 SEREMI de Salud de Los Lagos 18 de agosto


17 SEREMI de Salud de Aysén 28 de julio Plazo vencido. 18 Dirección de Obras

Municipalidad de Iquique 1 de septiembre


19 Dirección de Obras Municipalidad de Calama


20 Dirección de Obras Municipalidad de Copiapó


21 Dirección de Obras Municipalidad de Puchuncaví

28 de julio Positiva, adjunta informe de Alcalde a Contraloría.

22 Dirección de Obras Municipalidad de San José de Maipo


23 Dirección de Obras Municipalidad de Machalí


Negativa.

24 Dirección de Obras Municipalidad de San Clemente

28 de julio 1 de septiembre

Negativa

14

25 Dirección de Obras Municipalidad de Constitución


26 Dirección de Obras Municipalidad de Linares

18 de agosto

Negativa.

27 Dirección de Obras Municipalidad de Longaví

18 de agosto

29 de agosto

Negativa

28 Dirección de Obras Municipalidad de Villarrica


29 Dirección de Obras Municipalidad de Loncoche


30 Dirección de Obras Municipalidad de Arauco


31 Dirección de Obras Municipalidad de Los Lagos


32 Dirección de Obras Municipalidad de Ancud

18 de agosto

1 de septiembre.

Negativa

33 Dirección de Rentas y Finanzas Municipalidad de Santiago

18 de agosto

21 de septiembre

Negativa.

34 Departamento de Patentes Municipalidad de Las Condes

18 de agosto


4.4 IDENTIFICACIÓN DE RECURSOS Y ACCIONES JUDICIALES

a. La identificación de vías judiciales iniciadas en contra de actos administrativos, hechos u omisiones,

relacionados con los trece proyectos objeto de este estudio se realizó a través de consultas a la

base de datos del Poder Judicial: www.poderjudicial.cl. Si bien este buscador no cuenta con una

información completa, ni con los expedientes de tramitación de cada recurso, sí permitió obtener

una información inicial que a su vez facilitó la búsqueda más detallada. Cabe mencionar sin

embargo, las limitaciones de dicho portal, el cual tiene defectos técnicos de manera habitual, lo que

mucha veces retrasó el proceso de búsqueda efectuado por el equipo consultor.

b. Sin perjuicio de la metodología recién enunciada, también se adoptarán procedimientos comunes a

todas las etapas ya descritas, tales como:

c. Consulta a las bases de datos disponibles por el equipo consultor, para acceder tanto a la doctrina

como a la jurisprudencia que existe sobre la materia. Entre los sitios con acceso especial para la

Facultad de Derecho de la Universidad de Chile están “DICOMLex”, “Diario Oficial de Chile”, “Lexis

Nexis”, “Legal Publishing” y “Microjuris”, así como otras publicaciones electrónicas tanto a nivel

nacional como internacional. También se realizarán consultas a la base de datos de jurisprudencia

de la Contraloría General de la República, que se puede encontrar en su sitio web

(www.contraloria.cl)

http://www.poderjudicial.cl/

http://www.dicomlex.cl/

http://www.anfitrion.cl/

http://www.legalpublishing.cl/acceso

http://www.microjuris.cl/

http://www.contraloria.cl/

15

d. Consulta a estudios, bibliografía y páginas web, que aborden la tramitación y presentación de

recursos en el sector eléctrico. Un caso a considerar será el estudio encargado por el Ministerio de

Energía, titulado “Identificación de Dificultades en la Tramitación de Permisos de Proyectos del

Sector Eléctrico”.

e. Entrevistas a abogados litigantes que se desempeñen en el sector eléctrico y a los fiscales de las

empresas titulares de los proyectos, además de contactos con ONGs y organizaciones sociales que

hayan interpuestos recursos judiciales y/o administrativos contra estos proyectos o que se hayan

visto afectadas.

4.5 METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS DE RECURSOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS

Para el estudio de los recursos identificados, se utilizaron los siguientes criterios de análisis:

a. Acto administrativo impugnado,

b. Forma de inicio del procedimiento/ Acción que da inicio al procedimiento

c. Fundamento legal de inicio del procedimiento,

d. Normas que se estiman infringidas,

e. N° de expediente/N° de rol de la causa,

f. Organismo que instruye el procedimiento/Tribunal

g. Petitorio (principal, subsidiario y adicional)/Petición de fondo.

h. Fecha de presentación, fecha de la resolución que pone fin a la vía administrativa/Fecha de

la sentencia.

i. Interesado que inició el procedimiento, calidad en la que comparece, sujeto pasivo del

procedimiento/Demandante, demandado.

j. Argumento del sujeto activo (vicio o infracción), argumento sujeto pasivo, fundamento de la

resolución que pone fin a la vía administrativa/ argumento del demandante, argumento del

demandado, fundamento del fallo.

Cabe precisar que se separó el análisis de los recursos administrativos y los judiciales, de manera de

realizar un estudio comparativo que permita extraer conclusiones pertinentes para cada grupo de

intervenciones.

Para compilar esta información y facilitar su compresión, se elaboró una tabla que contiene toda la

información que sirvió para elaborar el presente estudio, la cual se incluye en el Anexo N°1 de este

informe.

16

5. IDENTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE LOS PROYECTOS ELÉCTRICOS OBJETO DEL ESTUDIO

El presente estudio se centra en la identificación y análisis de las vías administrativas y jurisdiccionales

iniciadas en el marco de los 13 proyectos eléctricos, escogidos por el equipo consultor en conjunto con la

contraparte técnica del Ministerio de Energía, en razón de su carácter emblemático y representatividad

dentro del sector.

Esta muestra está integrada por proyectos eléctricos de generación eléctrica convencional y no

convencional y por una línea de transmisión, ubicados en diversas regiones del país.

A continuación, se caracterizan cada uno de los 13 proyectos eléctricos objeto del estudio, en base a una

ficha descriptiva que contiene los siguientes ítems:

-Titular

-Fuente

-Localización

-Monto inversión

-Capacidad instalada

Identificación de los procedimientos iniciados en el marco del proyecto

17

5.1. CENTRAL TERMOELÉCTRICA PACÍFICO

El proyecto consiste en la instalación de dos unidades termoeléctricas de 175 MW bruto cada una —350

MW en total—, que cuentan con tecnología de combustión de carbón bituminoso, conectadas a la redes

del Sistema Interconectado del Norte Grande (SING). El proyecto ingresa a evaluación ambiental vía

Estudio de Impacto Ambiental el 3 de febrero de 2009 y es aprobado el 11 de mayo de 2011. El 2 de

febrero de 2010 ingresa una solicitud de concesión marítima a la Subsecretaría de Fuerzas Armadas para

que se autorice el uso de dos franjas de seguridad, una para instalar dos cañerías aductoras de agua de

mar y otra para instalar cañerías de desagüe de agua de enfriamiento de una central termoeléctrica. A la

fecha la solicitud se encuentra en tramitación.

TITULAR Río Seco S.A.

FUENTE Termoeléctrica

LOCALIZACIÓN A 63 km de la ciudad de Iquique, entre el sector de Punta Patache y Punta Patillo, en la I Región de Tarapacá, comuna de Iquique. El proyecto contempla la ocupación de un terreno en el borde costero de 16 hectáreas para las instalaciones de la central, y un segundo terreno de 45 hectáreas para el Depósito de Cenizas, distanciado a 2,5 km al noreste de la central.

MONTO DE LA INVERSIÓN El presupuesto de inversión es de US$ 750 millones de dólares.

CAPACIDAD INSTALADA 350 MW.

IDENTIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS INICIADOS EN EL MARCO DEL PROYECTO

VÍAS DE INTERVENCIÓN ADMINIISTRATIVA

-Tres recursos de reclamación: Uno interpuesto por miembros de la comunidad de Iquique, conforme al Art. 29 de la Ley 19.300 y dos interpuestos por el titular del proyecto en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Ley 19.300. -Un recurso de invalidación interpuesto por representantes de la Junta de Vecinos San Pedro de Caleta Chanavayita, conforme al Art. 53 de la Ley 19.880. -Un requerimiento a la Contraloría General de la República —presentado por los parlamentarios Marta Isasi, Hugo Gutiérrez y Fulvio Rossi— en virtud del Art. 98 de la Constitución Política de la República por la paralización de la modificación del Plan Regulador Intercomunal Costero (PRIC) de Tarapacá.

VÍAS DE INTERVENCIÓN JUDICIAL

-Dos acciones de protección interpuestas, una por el diputado Hugo Gutiérrez y otra por representantes directos de la comunidad aledaña al proyecto, en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la CPR.

5.2. CENTRAL TERMOELÉCTRICA PATACHE

El proyecto consiste en la instalación y operación de una central termoeléctrica equipada con tecnología

de combustión de carbón pulverizado, la que tendrá una potencia bruta de aproximadamente 110 MW y

estará conectada a la redes del Sistema Interconectado del Norte Grande (SING). El proyecto ingresa a

evaluación ambiental vía Estudio de Impacto Ambiental el 5 de mayo de 2009 y es aprobado el 11 de mayo

de 2011 mediante Resolución Exenta N° 44, de la Comisión de Evaluación de la Región de Tarapacá. El 22

18

de octubre de 2007 ingresa una solicitud de concesión marítima a la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas

que autorice la construcción de un muelle mecanizado multipropósito para la descarga, principalmente de

carbón y de las obras complementarias al muelle, tales como: acceso al muelle, casa de bomba, cañerías

aductoras de agua de mar, cintas transportadoras, etc. La concesión marítima fue otorgada por el D.S.

41/2011, ingresado a re-trámite en la Contraloría General de la República y tomado razón el día 19 de abril

de 2011.

TITULAR Central Patache S.A.


LOCALIZACIÓN A 60 kilómetros al sur de la ciudad de Iquique, al sur de Puerto Patillos, comuna de Iquique, Región de Tarapacá.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada es de 150 millones de dólares (US$150.000.000).



VÍAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA

-Un recurso de invalidación interpuesto por una organización ciudadana con personalidad jurídica, en representación de miembros de la comunidad de Iquique, en virtud de lo dispuesto en el Art. 53 de la Ley 19.880. -Dos recursos de reclamación interpuestos por personas naturales directamente afectadas por la construcción del proyecto y organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, todos miembros o en representación de miembros de la comunidad de Iquique, en virtud de lo dispuesto en el Art. 29 de la Ley 19.300. Uno de los recursos de reclamación fue interpuesto en subsidio del recurso de invalidación ya mencionado. -Un requerimiento a la Contraloría General de la República —presentado por los parlamentarios Marta Isasi, Hugo Gutiérrez y Fulvio Rossi— en virtud del Art. 98 de la Constitución Política de la República por la paralización de la modificación del Plan Regulador Intercomunal Costero (PRIC) de Tarapacá.


-Dos acciones de protección interpuestas, una por el diputado Hugo Gutiérrez y otra por representantes directos de la comunidad aledaña al proyecto, en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República.

5.3. CENTRAL TERMOELÉCTRICA CASTILLA

El proyecto consiste en la instalación y operación de una central termoeléctrica que contará con dos

turbinas en base a petróleo diesel B y 6 unidades generadoras a carbón pulverizado, destinadas a inyectar

energía al Sistema Interconectado Central (SIC).

El proyecto ingresa a evaluación ambiental vía Estudio de Impacto Ambiental (EIA), el 10 de diciembre de

2008 y es aprobado el 1 de marzo de 2011, mediante Resolución Exenta N° 46, de la Comisión de

Evaluación de la Región de Atacama.

19

El 9 de agosto de 2011 ingresa una solicitud de concesión marítima a la Subsecretaría de Fuerzas Armadas

para que se autorice la instalación y operación de seis cañerías de succión de agua de mar y cinco torres de

soporte de las campanas de succión, así como la instalación de un emisario submarino conformado por seis

cañerías para la descarga de agua –todas partes integrantes del sistema de refrigeración de la Central.

Actualmente, la solicitud se encuentra en tramitación.

TITULAR CGX Castilla Generación S.A.


LOCALIZACIÓN Interior de la hacienda Castilla, específicamente al suroeste del área de Punta Cachos, en la comuna de Copiapó, provincia de Copiapó, Región de Atacama, ocupando una superficie total de 612 hectáreas.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada es de 4.400 millones de dólares (US$ 4.400.000.000).

CAPACIDAD INSTALADA 2.354 MW.



-Un recurso de invalidación interpuesto por el titular del proyecto, en virtud de lo dispuesto en el Art. 53 de la Ley 19.880. -Cuatro recursos de reposición: Dos interpuestos por el titular del proyecto, uno interpuesto por el diputado Alberto Robles y el último interpuesto por miembros de la comunidad aledaña afectada, en virtud de lo dispuesto en los Arts. 15 y 59 de la Ley 19.880. -Cuatro recursos jerárquicos: Dos interpuestos por el titular del proyecto, uno interpuesto por el diputado Alberto Robles y el último interpuesto por miembros de la comunidad aledaña afectada, todos en subsidio de los cuatro recursos de reposición mencionados, en virtud de lo dispuesto en los Arts. 15 y 59 de la Ley 19.880. -Una acción sui generis de representación de ilegalidad de pronunciamiento del SEREMI de Salud. -Dos requerimientos a la Contraloría General de la República —presentado uno por el diputado Alberto Robles y el otro por la Comisión Especial Investigadora de Resoluciones COREMAS sobre Proyectos Energéticos— en virtud del Art. 98 de la Constitución Política de la República.


-Siete acciones de protección interpuestas en virtud de lo dispuesto en los Arts. 19 Nº 1 y 8 y 20 de la Constitución Política de la República, por afectarse los derechos a la vida y a la integridad física y psíquica y el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación.

5.4. CENTRAL TERMOELÉCTRICA CAMPICHE

El proyecto consiste en la instalación y operación de una central termoeléctrica equipada con tecnología de

combustión de carbón, la que tendrá una potencia bruta de aproximadamente 270 MW. El proyecto

ingresa a evaluación ambiental vía Estudio de Impacto Ambiental el 1° de agosto de 2007 y es aprobado el

20

26 de febrero de 2010 mediante Resolución Exenta N° 275, de la Comisión Nacional del Medio Ambiente

de la Región de Valparaíso. La Central Termoeléctrica Campiche cuenta con una concesión marítima

otorgada por la Subsecretaría de Fuerzas Armadas que autoriza la instalación de dos cañerías aductoras y

una cañería de desagüe. El 30 de junio de 2010 ingresa una nueva solicitud de renovación de la concesión

marítima para regularizar la instalación existente de dos cañerías aductoras y una de agua de mar, solicitud

que aún se encuentra en tramitación. La Central Termoeléctrica Campiche ha generado un gran nivel de

conflictividad con las comunidades aledañas al proyecto, ejemplo de esto son las tres acciones de

protección y dos requerimientos a la Contraloría General de la República interpuestos por representantes

del “Consejo Ecológico de Puchuncaví” y de la “Junta de Vecinos de Campiche”.

TITULAR AES Gener S.A.


LOCALIZACIÓN Terreno del Complejo Eléctrico Ventanas de propiedad de la empresa, situado en la localidad de Las Ventanas, en el área de influencia de la Bahía de Quintero, ambos en la comuna de Puchuncaví, Región de Valparaíso.

MONTO DE LA INVERSIÓN El monto de inversión estimado es de 500 millones de dólares.




-Un recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Ley 19.300. -Un recurso extraordinario de revisión interpuesto en virtud de lo dispuesto en el Art. 60 de la Ley 19.880. -Dos requerimientos a la Contraloría General de la República —presentado uno por miembros de las organizaciones ciudadanas “Consejo Ecológico de Puchuncaví” y “Junta de Vecinos de Campiche” y el otro por el senador de la República Alejandro Navarro— en virtud del Art. 98 de la Constitución Política de la República.


-Dos acciones de protección —en virtud de lo dispuesto en los Arts. 19 Nº 1 y 8 y 20 de la Constitución Política de la República, por afectarse los derechos a la vida y a la integridad física y psíquica y el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación— que impugnan las Resoluciones Exentas N° 448 de 2008 y N° 275 de 2010 de la COREMA de la Región de Valparaíso que califican favorablemente el proyecto Central Termoeléctrica Campiche.

5.5. CENTRAL TERMOELÉCTRICA LOS ROBLES

El proyecto contempla la instalación de una central termoeléctrica equipada con dos unidades generadoras

de energía en base a la combustión de carbón pulverizado, de capacidad nominal 375 MW de potencia

bruta cada una, para un total de 750 MW brutos de potencia. El proyecto ingresa a evaluación ambiental

vía Estudio de Impacto Ambiental el 8 de octubre de 2007 y es aprobado el 18 de diciembre de 2008. El 14

21

de abril de 2008 ingresa una solicitud de concesión marítima a la Subsecretaría de Fuerzas Armadas que

autorice la construcción y operación de un muelle mecanizado, un molo muelle para naves, un poste de

amarre y una boya de amarre para naves de hasta 50.000 trg., dos cañerías aductoras de agua de mar y

dos cañerías de desagüe. La concesión marítima fue otorgada por el D.S. Nº 176/2009 del Ministerio de

Defensa Nacional, tomado de razón por la Contraloría General de la República y, finalmente, ratificada en

agosto del presente año. La potencial instalación de la central ha generado un gran rechazo ciudadano,

representado por el movimiento “Acción Ciudadana Pro-defensa de la Costa del Maule”.



LOCALIZACIÓN Comuna de Constitución, Región del Maule, sector del Punta Pacoco adyacente a la ruta m-50 en el kilómetro 73,3.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada es de 1.300 millones de dólares (US$1.300.000.000).



VÍAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVAS

-Ocho recursos de reclamación. Todos interpuestos por miembros de la comunidad de Constitución en virtud de lo dispuesto en el Art. 29 de la Ley 19.300. -Un recurso de invalidación, con reclamación en subsidio. -Un requerimiento a la Contraloría General de la República —presentado uno por la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente de la Cámara de Diputados— en virtud del Art. 98 de la Constitución Política de la República.


-Siete acciones de protección interpuestas por miembros de la comunidad de la ciudad de Constitución en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República, que impugnan la Resolución Exenta N° 214 de 2008 de la COREMA de la Región del Maule.

5.6. CENTRAL TERMOELÉCTRICA PIRQUENES

El Proyecto Central Termoeléctrica comprende la construcción y operación de una unidad termoeléctrica

de 50 MW de potencia bruta, la que utilizará como combustibles carbón y biomasa. El proyecto ingresa a

evaluación ambiental vía Declaración de Impacto Ambiental el 22 de enero de 2010 y se encuentra en

tramitación. El proyecto ha sido foco de conflicto con las comunidades aledañas y potencialmente

afectadas por la instalación de la central, agrupadas en la organización ciudadana “Laraquete

Sustentable”.

TITULAR S.W. Business S.A.


LOCALIZACIÓN Terreno de aproximadamente 7 hectáreas, ubicado a unos 3 kilómetros al sur de la localidad de Laraquete, VIII Región del Biobío en la comuna de

22

Arauco, específicamente en el Complejo Industrial de Horcones.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada es de 82 millones de dólares (US$ 82.000.000).




No se identificaron.


-1 recurso (acción) de protección interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad de Arauco en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República.

5.7. PROYECTO HIDROELÉCTRICO ALTO MAIPO

El proyecto hidroeléctrico Alto Maipo comprende la instalación de dos centrales de pasada dispuestas en

serie hidráulica en el sector alto del río Maipo: Alfalfal II y Las Lajas, que en conjunto generarán una

potencia aproximada de 530 MW, para entregarla al Sistema Interconectado Central (SIC). El proyecto

ingresa a evaluación ambiental vía Estudio de Impacto Ambiental el 22 de mayo de 2008 y es aprobado el

30 de marzo de 2009. El proyecto ha generado un alto grado de conflictividad, con el rechazo de

organizaciones ciudadanas como “No a Alto Maipo” y de diversos parlamentarios, entre los que se

encuentran Carlos Cantero, Juan Antonio Gómez, Isabel Allende, Fulvio Rossi, Jaime Quintana, Antonio

Horvath y Pablo Longueira, entre otros.


FUENTE Hidroeléctrico

LOCALIZACIÓN Cuenca alta del Río Maipo en la comuna de San José de Maipo, Región Metropolitana.

MONTO DE LA INVERSIÓN El monto estimado de inversión es de 700 millones de dólares (US$700.000.000).


IDENTIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS INICIADOS EN EL MARCO DEL PROYECTO POR EL EQUIPO CONSULTOR


- Un recurso de invalidación interpuesto por personas naturales directamente afectadas por la construcción del proyecto, en virtud de lo dispuesto en el Art. 53 de la Ley 19.880. En subsidio, se presentó recurso de reclamación. - Tres recursos de reclamación interpuestos por personas naturales directamente afectadas por la construcción del proyecto y organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, todos miembros o en representación de miembros de la comunidad de San José de Maipo, en virtud de lo dispuesto en el Art. 29 de la Ley 19.300. -Tres requerimientos a la Contraloría General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República.

VÍAS DE INTERVENCIÓN

-Una declaración de mera certeza jurídica interpuesta por representantes de la Organización Comunitaria

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JUDICIAL Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo, en virtud de lo dispuesto en el Art. 680 inciso 1° Código de Procedimiento Civil. -Una acción de jactancia interpuesta por miembros de la “Organización Comunitaria Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo” en virtud de lo dispuesto en el Art. 269 Código de Procedimiento Civil. -Una acción de protección interpuesta por representantes de la “Organización Comunitaria Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo” en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República.

5.8. PROYECTO HIDROELÉCTRICO ACHIBUENO

El Proyecto consiste en la construcción y operación de dos centrales hidroeléctricas de pasada en serie,

denominadas El Castillo y Centinela, con una potencia total instalada de 135 MW. El Proyecto contempla,

además de sus centrales de generación, un sistema de interconexión eléctrica entre las subestaciones de

cada central e instalaciones de apoyo necesarias para la construcción y operación del mismo. El proyecto

ingresa a evaluación ambiental vía Estudio de Impacto Ambiental el 24 de marzo de 2009 y es aprobado el

7 de enero de 2011. El proyecto ha tenido oposición por partes de las comunidades aledañas, quienes

llegaron a conformar la organización ciudadana “Salvemos Achibueno” y propulsaron la idea de que el

Cajón del Río Achibueno sea declarado “Santuario de la Naturaleza”, proyecto de acuerdo presentado por

el diputado Jorge Tarud y aprobado por la Cámara de Diputados en agosto del presente año.

TITULAR Hidroeléctrica Centinela Limitada

FUENTE Hidroeléctrico

LOCALIZACIÓN El Proyecto se ubica en la Región del Maule, en la zona cordillerana al interior de la ciudad de Linares. Su emplazamiento involucra las comunas de Longaví y Linares, ambas pertenecientes a la provincia de Linares.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada será de aproximadamente 285 millones de dólares (US$285.000.000).




-Un recurso de invalidación interpuesto por representantes de la comunidad local afectada, en virtud de lo dispuesto en el Art. 53 de la Ley 19.880. -Tres recursos de reclamación: Dos interpuestos por miembros de la comunidad local afectados por la construcción del proyecto, en virtud de los dispuesto en el Art. 29 de la Ley 19.300, uno de los cuales fue interpuesto en subsidio del recurso de invalidación ya mencionado, y uno interpuesto por el titular del proyecto en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Ley 19.300. -Una petición sui generis solicitando se declare la inhabilidad del Director del Servicio de Evaluación Ambiental de la VII Región por haberse hecho parte en una acción de protección interpuesta sobre el proyecto. -Un recurso de reposición interpuesto por miembros de la comunidad local en virtud de lo dispuesto en los Arts.

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10 y 15 de la Ley 19.880. -Un recurso jerárquico interpuesto por representantes de la comunidad local, en virtud de lo dispuesto en el Art. 59 de la Ley 19.880. - Un requerimiento a la Contraloría General de la República, interpuesto en virtud de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República.

PROCEDIMIENTOS JUDICIALES

-Un recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto en virtud de lo dispuesto en el Art. 147 del Código de Aguas. -Una acción de nulidad de Derecho Público interpuesta en virtud de lo dispuesto en los Arts. 6 y 7 de la Constitución Política de la República y el Art. 680 del Código de Procedimiento Civil. -Una acción de protección interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad de Linares en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República. -Una acción interpuesta por el titular del proyecto, solicitando la posesión material de las servidumbres provenientes de una concesión eléctrica, que derivó en un juicio sumario sobre servidumbres legales.

5.9. CENTRAL HIDROELÉCTRICA SAN CLEMENTE

El proyecto contempla una central hidroeléctrica de pasada que consta en la instalación y operación de

dos turbinas tipo de eje horizontal de 3 MW de potencia cada una, para llegar a una potencia total

instalada de 6 MW, destinada a inyectar energía al Sistema Interconectado Central (SIC). El proyecto

ingresa a evaluación ambiental vía Declaración de Impacto Ambiental el 29 de mayo de 2007 y es aprobado

el 8 de octubre de 2007.

TITULAR Colbún S.A.

FUENTE Hidroeléctrica

LOCALIZACIÓN Comuna de San Clemente, Provincia de Talca, VII Región del Maule, 33 Km al suroriente de la ciudad de Talca, en la zona conocida como Sanatorio, emplazada en la ribera norte del río Maule.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada es de 12 millones de dólares (US$12.000.000).




-Dos denuncias presentadas por la Asociación de Canalistas del Taco General del Río Maule, en virtud de lo dispuesto en los Arts. 171, 172 y 294 del Código de Aguas.


-Una querella posesoria interpuesta por representantes de la “Comunidad de Aguas Canal Mariposa San Vicente” y de la “Asociación de Canalistas del Taco General del Río Maule” en virtud de lo dispuesto en los Arts. 123 y 124 del Código Aguas y los Arts. 918 y 924 del Código Civil. Como

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parte de este mismo procedimiento, después se presentan un recurso de apelación y un recurso de casación. -Un recurso de reclamación interpuesto por la “Asociación de Canalistas del Taco General del Río Maule”, en virtud de lo dispuesto en el Art. 137 del Código de Aguas.

5.10. PROYECTO HIDROELÉCTRICO AYSÉN

El Proyecto Hidroeléctrico Aysén es probablemente el que más atención ha captado en la ciudadanía, se

realizaron marchas en contra de su aprobación con convocatorias de más de 50.000 asistentes, y también a

nivel mediático. Este proyecto contempla la construcción y operación de un complejo compuesto por cinco

centrales de generación, denominadas Baker 1, Baker 2, Pascua 1, Pascua 2.1 y Pascua 2.2, las que se

localizarán en los ríos Baker y Pascua, aprovechando parte de su potencial energético. El proyecto ingresa a

evaluación ambiental vía Estudio de Impacto Ambiental el 14 de agosto de 2008 y es aprobado el 13 de

mayo de 2011 mediante Resolución Exenta N° 225, de la Comisión de Evaluación de la Región de Aysén. El

Proyecto Hidroeléctrico Aysén es probablemente el que más conflictividad social ha generado, con una

oposición de 74% en la ciudadanía según las últimas encuestas6, marchas en contra de su

aprobación con convocatorias históricas de más de 50.000 asistentes, y con el rechazo de organizaciones

ciudadanas, tales como “Patagonia Sin Represas”, “Coalición Ciudadana Aysén Reserva de Vida” y

“Agrupación de Defensores del Espíritu de la Patagonia”, entre otras.

TITULAR Centrales Hidroeléctricas de Aysén S.A.

FUENTE Hidroeléctrica.

LOCALIZACIÓN Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, provincia Capitán Prat, abarcando las comunas de Cochrane, Tortel y O’Higgins.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada para desarrollar el proyecto hidroeléctrico Aysén será de 3.200 millones de dólares (US$ 3.200.000.000).

CAPACIDAD INSTALADA 2.750 MW.


VÍAS DE INTERVENCIÓN AMINISTRATIVA

- Dos recursos de reposición interpuestos en virtud de lo dispuesto en los Arts. 15 y 59 de la Ley 19.880. -Dos recursos jerárquicos en subsidio de los dos recursos de reposición mencionados, en virtud de lo dispuesto en los Arts. 15 y 59 de la Ley 19.880. -Cuatro recursos de reclamación: Tres interpuestos por miembros de la comunidad de Aysén en virtud de lo dispuesto en el Art. 29 de la Ley 19.300 y uno interpuesto por el titular del proyecto en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Ley 19.300. -Una petición ciudadana para dar cumplimiento efectivo a la legislación ambiental, interpuesta en virtud de lo dispuesto en el Art. 14 del Acuerdo de Cooperación Ambiental entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de Canadá.

6 La Tercera (15 de mayo de 2011). «74% rechaza HidroAysén».

http://es.wikipedia.org/wiki/La_Tercera

http://diario.latercera.com/2011/05/15/01/contenido/reportajes/25-69083-9-74-rechaza-hidroaysen.shtml

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- Tres requerimientos a la Contraloría General de la República, interpuestos en virtud de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República.


-Cinco acciones de protección interpuestas por miembros de la comunidad de Aysén en virtud de lo dispuesto en los Arts. 19 Nº 1, 2, 8 y 22 y 20 de la Constitución Política de la República, por afectarse los derechos a la vida y a la integridad física y psíquica, la igualdad ante la Ley, el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación y la no discriminación arbitraria en materia económica. -Dos acciones de nulidad de Derecho Público interpuestas por miembros de la comunidad local en virtud de lo dispuesto en los Arts. 6 y 7 de la Constitución Política de la República y el Art. 680 del Código de Procedimiento Civil. -Una acción de declaración de mera certeza jurídica interpuesta por representantes de la comunidad local, en virtud de lo dispuesto en el Art. 680 inc. 1º Código de Procedimiento Civil. -Tres recursos de reclamación interpuestos por la Corporación Privada para el Desarrollo de Aysén en virtud de lo dispuesto en el Art. 137 del Código de Aguas.

5.11. PERFORACIÓN GEOTÉRMICA PROFUNDA EL TATIO, FASE 1

El proyecto consiste en la realización de perforaciones geotérmicas profundas en el sector del ex

campamento CORFO ubicado al sur del campo de Géiseres de El Tatio, Región de Antofagasta, con el

propósito de verificar la factibilidad técnica y económica de generar energía eléctrica a partir de los

recursos geotérmicos existentes. El proyecto ingresa a evaluación ambiental vía Estudio de Impacto

Ambiental el 22 de agosto de 2007 y es aprobado el 3 de julio de 2008. Desde un principio la perforación

geotérmica ha presentado cierto grado de conflictividad social, las comunidades indígenas de la zona se

manifestaron en contra de la concreción del proyecto, el que se vio aumentado tras la fuga de agua y vapor

de más de 60 metros que provocó un grave daño ambiental.

TITULAR Geotérmica del Norte

FUENTE Geotermia

LOCALIZACIÓN Comuna de Calama, Región de Antofagasta. El área de emplazamiento del proyecto dista aproximadamente 120 kilómetros al este de la ciudad de Calama y aproximadamente 100 kilómetros al Norte de San Pedro de Atacama. El terreno donde se emplazarán dichas obras pertenece al Ministerio de Bienes Nacionales y es parte del área concesionada a Geotérmica del Norte S.A. para explotar recursos geotérmicos.


CAPACIDAD INSTALADA NO APLICA


VÍAS DE INTERVENCIÓN DMINISTRATIVA

-Un recurso jerárquico interpuesto por el titular del proyecto, en virtud de lo dispuesto en los Arts. 15 y 59 de la Ley 19.880. -Tres recursos de reclamación, interpuestos por representantes de la comunidad local y por la Alcaldesa de la Municipalidad de San Pedro en

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virtud de lo dispuesto en el Art. 29 de la Ley 19.300. - Un recurso de reclamación interpuesto por miembros de la Comunidad Atacameña de Caspana en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 19.657. - Un requerimiento a la Contraloría General de la República, interpuestos en virtud de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República.


-Tres acciones de protección interpuesta por miembros de la “Comunidad Quechua Sumac-Llajtaen”, por la organización ciudadana “Unidos por El Tatio” y por personas naturales directamente afectadas por la construcción del proyecto, respectivamente, en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República.

5.12. LÍNEA DE TRANSMISIÓN 110 KV LONCOCHE-VILLARRICA, SEGUNDO CIRCUITO

El proyecto contempla una línea de transmisión que tiene una longitud de 38.380 km en el camino a Loncoche (Región de la Araucanía).

TITULAR TRANSNET S.A.

FUENTE No aplica

LOCALIZACIÓN Camino Loncoche – Calafquén Km 2, hacia el oeste hasta conectarse a la S/E Villarrica de “CGE Transmisión” ubicada en calle Colo-Colo 2001, Villarrica, Región de la Araucanía.

MONTO DE LA INVERSIÓN La inversión estimada es de US$5.700.000.

CAPACIDAD INSTALADA No aplica.



Un recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Ley 19.300.


-Una acción de protección interpuesta por miembros de comunidades indígenas afectadas por el proyecto en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República.

5.13. PARQUE EÓLICO CHILOÉ

El proyecto Parque Eólico Chiloé consiste en la construcción y operación de 56 aerogeneradores de 2 MW,

esto es una central generadora de 112 MW de potencia. El proyecto ingresa a evaluación ambiental vía

Declaración de Impacto Ambiental (DIA) el 04 de octubre de 2010 y es aprobado el 18 de agosto de 2011,

mediante Resolución Exenta N° 373, de la Comisión de Evaluación de la X Región de Los Lagos.

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TITULAR ECOPOWER S.A.

FUENTE Eólica

LOCALIZACIÓN El proyecto se localizará en la Región de Los Lagos, en la provincia de Chiloé, comuna de Ancud, específicamente en Sector Mar Brava-Bahía de Polocuhue.





No se identificaron.


-Una acción de protección interpuesta por miembros de la “Comunidad Ecológica de Chiloé” para impugnar la Resolución Exenta N° 373 del Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos en virtud de lo dispuesto en el Art. 20 de la Constitución Política de la República.

6. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE LAS VÍAS DE INTERVENCIONES ADMINISTRATIVAS INICIADAS EN EL MARCO DE LOS PROYECTOS EN ESTUDIO

El presente capítulo tiene por objeto ejecutar las actividades mínimas 3.1. y 3.2. de las bases de licitación

en lo que concierne a la identificación de recursos administrativos presentados en el marco y fuera del

SEIA, así como el “análisis de los procedimientos administrativos”.

El equipo consultor ha redefinido dichas actividades como la “identificación de vías de intervención

administrativa” y el análisis de las intervenciones administrativas, en miras a precisar el lenguaje jurídico

utilizado en el presente estudio.

Para ello se comenzará con la definición conceptual de los criterios utilizados para tal análisis.

6.1. GLOSARIO DE ANÁLISIS

Para efectos del presente estudio, y para la adecuada interpretación de la tabla contenida en el Anexo N° 1

y N°2 usaremos los siguientes conceptos y sus definiciones7.

ABOGADO DEL INTERESADO QUE INICIÓ EL PROCEDIMIENTO: nombre del abogado que lo representa en el

procedimiento administrativo.

ABOGADO DEL SUJETO PASIVO DEL PROCEDIMIENTO: nombre del abogado que lo representa en el


ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO: decisión de la autoridad administrativa que busca ser modificada

por el titular del proyecto o por un tercero por alguna vía de intervención administrativa en particular.

7 Se hace presente que el presente glosario responde a la terminología empleada en el curso clínico de Derecho Ambiental y Resolución de Conflictos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

29

ARGUMENTO CENTRAL: fundamento que indica las razones por las cuales el acto administrativo debe ser

modificado, pudiendo consistir en aspectos formales o sustantivos del acto administrativo o del

procedimiento del que éste emana.

CALIDAD EN LA QUE COMPARECE: término que busca especificar, respecto del interesado que dio inicio al

procedimiento administrativo, si éste actúa por sí o en representación de otras personas y de quiénes.

FECHA DE PRESENTACIÓN: fecha en que se inicia el procedimiento administrativo, puesto que corresponde

al día en que se ingresa, ante la autoridad administrativa, la primera presentación que da inicio al


FECHA DE SENTENCIA: fecha en que se dicta la sentencia del procedimiento administrativo iniciado.

FORMA DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: término genérico que utilizamos para

denominar las distintas acciones, recursos o formas de impugnar una decisión administrativa.

FUNDAMENTO LEGAL DEL INICIO DEL PROCEDIMIENTO: norma en particular que contempla la forma de

iniciar el procedimiento administrativo en estudio. Es la que indica la vía que se puede utilizar y lo que con

ella se puede lograr.

IMPUGNACIÓN: indica si respecto de la sentencia administrativa dictada en el procedimiento

administrativo se dedujo algún recurso tendiente a modificar la decisión de la autoridad.

INTERESADO QUE INICIÓ EL PROCEDIMIENTO: persona natural o jurídica que realiza la presentación que da

inicio al procedimiento que busca modificar un acto administrativo determinado.

INTERVENCIONES ADMINISTRATIVAS: denominación de todas las formas de intervención ante la autoridad

administrativa que da origen a un procedimiento administrativo particular.

NORMA QUE CONSAGRA EL PLAZO MÁXIMO DE TRAMITACIÓN: norma que indica el plazo de duración del


NORMAS QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS: disposiciones legales que no han sido aplicadas o que han sido

erróneamente aplicadas y que, por esa razón, justifican la modificación del acto administrativo.

NÚMERO DE EXPEDIENTE: individualización que se le da al expediente en que se tramita el procedimiento

administrativo.

ORGANISMO QUE INSTRUYE EL PROCEDIMIENTO: es el organismo ante el cual se tramita el procedimiento

administrativo.

30

PETITORIO: es lo que el interesado solicita a la autoridad administrativa adopte como decisión final del

procedimiento administrativo y que, por tanto, puede aludir a aspectos formales o sustantivos y que,

también, puede contener solicitudes subsidiarias.

PLAZO LEGAL: plazo contemplado en la ley como duración máxima del procedimiento administrativo

iniciado.

SENTENCIA: decisión central de la autoridad administrativa que pone término al procedimiento

administrativo.

SUJETO PASIVO DEL PROCEDIMIENTO: persona natural o jurídica que es afectada por la vía de intervención

administrativa iniciada y que, por esa razón, puede comparecer en el procedimiento ejerciendo sus

derechos como parte del mismo.

TIEMPO DE TRAMITACIÓN: cantidad real de días que el procedimiento administrativo duró.

6.2. DESCRIPCIÓN TEÓRICA DE LAS VÍAS DE IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA

Desde el punto de vista del desarrollo y ejecución de proyectos del sector eléctrico, es posible identificar

tres campos normativos que estructuran y consagran los distintos recursos o vías de intervención

administrativa8, a través de los cuales los sujetos de derecho pueden impugnar los actos de la

administración que otorgan a los particulares los derechos, permisos y autorizaciones establecidos por el

ordenamiento jurídico para regular el ejercicio de la garantía de libre emprendimiento consagrada por el

artículo 19 N° 21 de la Constitución Política de la República (en adelante la “CPR”). Al respecto cabe

mencionar que si bien la CPR asegura a los privados el “derecho a desarrollar cualquiera actividad

económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las

normas legales que la regulen”, el constituyente también le confirió al legislador facultades suficientes

para regular el ejercicio de esta libertad en consideración al deber del Estado de velar para que el derecho

a vivir en un medioambiente libre de contaminación no sea afectado, consagrando para estos efectos en el

artículo 19 N° 8 que “la Ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados

derechos o libertades para proteger el medio ambiente”.

Por su parte, la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (en adelante la “LBGMA”) le

entregó al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante el “SEIA”) un carácter basal para el

otorgamiento de un conjunto de autorizaciones, pronunciamientos y permisos sectoriales de carácter

ambiental, a través de un único procedimiento administrativo, que opera como ventanilla única. Este

8 En lugar de recursos, hemos preferido emplear la expresión “vía de intervención” que resulta más amplia y comprensiva para efectos de este informe, tal como se define en el glosario.

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procedimiento culmina en la dictación de un acto administrativo que en la práctica opera como una

autorización para la ejecución condicional de aquellos proyectos que han sido calificados favorablemente.

En consecuencia, cabe posicionar a las Resoluciones de Calificación Ambiental (en adelante “RCA”) como

actos administrativos fundacionales del proceso de calificación y evaluación ambiental de los proyectos de

inversión relacionados al sector eléctrico y por tanto, como el núcleo del análisis de los distintos recursos

susceptibles de ser interpuestos en contra de dicho acto administrativo terminal.

Así, el primer campo normativo a analizar estará configurado por los recursos contenidos en la LBGMA y

en el Decreto N° 95 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de 1997, que fija el Reglamento

del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante el “RSEIA”).

Luego, será necesario también analizar un segundo campo normativo conformado por el conjunto de Leyes

sectoriales que regulan y reglamentan el otorgamiento e impugnación de ciertos permisos,

pronunciamientos y autorizaciones que, si bien son otorgados en el marco del SEIA, poseen además

aspectos técnicos no ambientales que deben ser revisados y autorizados por entidades administrativas

sectoriales en forma particular.

Finalmente, un tercer campo normativo a analizar es aquél articulado por las reglas jurídicas generales

aplicables a todos los procedimientos administrativos, reglas de aplicación supletoria a todo

procedimiento administrativo y que están estructuradas tanto por la Constitución Política de la República

(“CPR”) como por la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos

de los Órganos de la Administración del Estado (en adelante “LBPA”), por el Decreto con Fuerza de Ley N° 1

del Ministerio Secretaría General de la Presidencia que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado

de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (en

adelante la “LOBGAE”) y por el Decreto Nº 2421 del Ministerio de Hacienda que fija el texto refundido de la

Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República (en adelante “LCGR”) que

regula las facultades de dicho órgano administrativo, en tanto entidad a cargo de velar por la legalidad de

todos los actos de la Administración del Estado.

Estos son, entonces, los tres campos normativos en los cuales es posible identificar una gran batería de

recursos y acciones contencioso-administrativas a través de las cuales los individuos podrán ejercer sus

derechos cada vez que éstos estimen que han sido vulnerados por algún acto administrativo de la

autoridad, dando así inicio a un procedimiento administrativo reglado que el legislador ha procurado

resolver atendiendo al principio del debido proceso consagrado en artículo 19 N° 3 de la CPR.

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Cabe tener presente en este análisis, la evolución normativa que ha experimentado la legislación

ambiental, alguna de la cual se encuentra en desarrollo. Nos referimos a la entrada en vigencia de la Ley

Nº 20.417 y la existencia de un régimen transitorio hasta su completa implementación, así como las

modificaciones que introducirá la aprobación de la Ley que Crea Los Tribunales Ambientales y del

Reglamento del SEIA.

A. Formas de intervención contempladas en la LBGMA

Como se ha expuesto anteriormente, el primer campo de análisis destinado a la identificación de vías de

intervención administrativa iniciadas en el marco de los proyectos eléctricos objetos de este estudio, está

definido por el conjunto de recursos contenidos en la Ley General de Bases del Medio Ambiente y en el

Decreto N° 95 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de 1997, que fija el Reglamento del


En este contexto, cabe recordar que todo desarrollador de proyectos de inversión del sector energético

deberá necesariamente ajustarse a las disposiciones legales contenidas en la LBGMA, debiendo dilucidar

primero si el proyecto en cuestión ingresa o no al SEIA. Para estos efectos, la LBGMA establece en su

artículo 10 un listado de proyectos y actividades que deben ingresar al sistema, respecto de los cuales se

presume que son susceptibles de causar efectos sobre el medioambiente, listado que en sus 4 primeros

literales incluye, prácticamente, al 98% de los posibles proyectos relacionados al sector eléctrico9.

Este procedimiento finaliza con el acto administrativo terminal de la RCA, autorización integrada de

funcionamiento para la construcción y ejecución de un determinado proyecto de inversión, sujeta a las

condiciones que en dicho acto se hayan establecido.

En consecuencia, la RCA otorga un primer marco de acción al titular del proyecto, el que como tal, puede

ser objeto de impugnaciones a través del recurso de reclamación. Si bien la LBGMA establece un único

recurso de reclamación, es posible, para efectos analíticos, diferenciarlo en dos tipos según la titularidad

de la legitimación activa de quien lo interponga. En esta perspectiva es posible distinguir entre el Recurso

de Reclamación presentado por el “titular del proyecto”, consagrado en el artículo 20 de la LBGMA y en el

42 del RSEIA, y el recurso de reclamación de “terceros participantes del proceso de participación ciudadana

consagrado en el artículo 29 de la LBGMA y en el artículo 45 del RSEIA.

9 En efecto, los literales a), b) y c), respectivamente, se refieren a: a) Acueductos, embalses o tranques y sifones que deban someterse a la autorización establecida en el artículo 294 del Código de Aguas, presas, drenaje, desecación, dragado, defensa o alteración, significativos, de cuerpos o cursos naturales de aguas; b) Líneas de transmisión eléctrica de alto voltaje y sus subestaciones; c) Centrales generadoras de energía mayores a 3 MW; d) Reactores y establecimientos nucleares e instalaciones relacionadas;

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A.1. Recurso de reclamación del titular del proyecto

El recurso de reclamación del titular del proyecto (en adelante TDP) de los artículos 2010 de la LBGMA y

4211 del RSEIA es aquel que puede interponer el titular de un proyecto de inversión que ha sido evaluado

por el SEIA, ante el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (en adelante “SEA”) o ante un

Comité de Ministros12, cuando se estime que la Declaración de Impacto Ambiental (en adelante “DIA”) o el

Estudio de Impacto Ambiental (en adelante “EIA”) presentado ha sido denegado o rechazado

injustamente, o bien cuando cualquiera de ellos haya sido aprobado con condiciones o exigencias que se

estiman gravosas o injustas.

Cabe hacer presente que con anterioridad a la reforma a la LGBMA que introdujo la Ley N° 20.417, la

competencia para conocer del Recurso TDP estaba radicada en el Director Ejecutivo de la Comisión

Nacional del Medio Ambiente (en adelante “CONAMA”) en el caso de las resoluciones de las Corporaciones

Regionales Ambientales (en adelante “COREMAS”) que rechazaran una DIA, y en el Consejo Directivo de

CONAMA, para el caso de resoluciones de las COREMAS que rechazaran o establecieran condiciones o

exigencias a un EIA. Sin embargo, con la desaparición de CONAMA y de las COREMAS y su reemplazo por el

SEA, quien pasara a ser su sucesor legal, estas competencias quedaron radicadas en el Director Ejecutivo

del SEA y en el Consejo de Ministros, respectivamente.

Este recurso de Reclamación TDP opera entonces como una forma concreta de intervención

administrativa, en virtud de la cual es posible constatar la aplicación de los principios de contradictoriedad

e impugnabilidad consagrados en los artículos 1013 y 1514 de la LGBPA, respectivamente.

10 El artículo 20 de la LBGMA establece que: “En contra de la resolución que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante un comité integrado por los Ministros del Medio Ambiente, que lo presidirá, y los Ministros de Salud; de Economía, Fomento y Reconstrucción; de Agricultura; de Energía, y de Minería. Estos recursos deberán ser interpuestos por el responsable del respectivo proyecto, dentro del plazo de treinta días contado desde la notificación de la resolución recurrida. La autoridad competente resolverá, mediante resolución fundada, en un plazo fatal de treinta o sesenta días contado desde la interposición del recurso, según se trate de una Declaración o un Estudio de Impacto Ambiental”. 11 El artículo 42 del RSEIA establece que: “En contra de la resolución que niegue lugar a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. Estos recursos deberán ser interpuestos por el titular del proyecto o actividad dentro del plazo de treinta días contado desde la notificación de la resolución impugnada”. 12 Conformado por los Ministros de Medio Ambiente, Salud, Economía, Fomento y Turismo, Agricultura, Energía y Minería. 13 El artículo 10 de la LBGPA establece que “los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Los interesados podrán, en todo momento, alegar defectos de tramitación, especialmente los que supongan paralización, infracción de los plazos señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.

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Adicionalmente, es necesario tener presente que en la misma disposición15, la LGBMA, establece el

mecanismo jurídico a través del cual el titular del proyecto podrá, a partir de la entrada en vigencia de los

Tribunales Ambientales, impugnar la resolución que resuelve el recurso de Reclamación TDP en sede

administrativa, ante dicha instancia jurisdiccional.

Este recurso tiene un plazo fatal de interposición de 30 días, contados desde que le es notificada al titular

la resolución en virtud de la cual fuera rechazada o denegada la respectiva DIA o EIA, o bien desde que le

fuera notificada la RCA con las condiciones o exigencias que estima gravosas. La autoridad deberá resolver

dicho recurso en el plazo fatal de 30 días, contados desde la interposición del recurso, si se tratase de una

DIA, y de 60 días en caso de un EIA.

A.2. Reclamación de terceros participantes del proceso de participación ciudadana

El recurso de reclamación de terceros participantes del proceso de participación ciudadana (en adelante

“Reclamación PAC”) es aquel que la LBGMA le confiere a organizaciones ciudadanas con personalidad

jurídica y a personas naturales que hayan formulado, en tiempo y forma, ya sea observaciones a un EIA

según lo establecido en el artículo 2916 de dicho cuerpo legal, recientemente modificado, o bien a la DIA de

un proyecto de inversión en tanto presente cargas ambientales para las comunidades próximas y la

En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.” 14 El artículo 15 de la LBGPA establece que: “Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta Ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las Leyes especiales. Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo”. 15 El inciso 4° del artículo 20 de la LBGMA establece que: “De lo resuelto mediante dicha resolución fundada se podrá reclamar, dentro del plazo de treinta días contado desde su notificación, ante el Tribunal Ambiental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 60 y siguientes de esta Ley”. 16 El artículo 29 de la LBGMA establece que “cualquier persona, natural o jurídica, podrá formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo competente, para lo cual dispondrán de un plazo de sesenta días, contado desde la respectiva publicación del extracto. Si durante el procedimiento de evaluación el Estudio de Impacto Ambiental hubiese sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente al proyecto, el organismo competente deberá abrir una nueva etapa de participación ciudadana, esta vez por treinta días, período en el cual se suspenderá de pleno derecho el plazo de tramitación del Estudio de Impacto Ambiental. El Reglamento deberá precisar qué tipo de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, según el tipo de proyecto o actividad, serán consideradas como modificaciones sustantivas a los proyectos. El Servicio de Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del proceso de calificación y deberá hacerse cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas en su resolución. Dicho pronunciamiento deberá estar disponible en la página web del servicio con a lo menos cinco días de anticipación a la calificación del proyecto. Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones señaladas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución”.

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Dirección Regional del SEA o su Director Ejecutivo hayan decretado un proceso de participación ciudadana

de conformidad a lo dispuesto por el artículo 30 bis17 de la LBGMA.

Se establece la procedencia del recurso cuando aquellos que hayan formulado dichas observaciones

consideren que éstas no han sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de

calificación ambiental. Cabe hacer presente que el mismo artículo 29 dispone que el “Servicio de

Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del proceso de calificación y deberá

hacerse cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas en su resolución. Dicho

pronunciamiento deberá estar disponible en la página web del servicio con, a lo menos, cinco días de

anticipación a la calificación del proyecto.”18 La presentación del recurso no suspende los efectos de la

RCA.

El recurso se presenta ante el Comité de Ministros (integrado por el Ministro del Medio Ambiente, quien lo

presidirá, y los Ministros de Salud; de Economía, Fomento y Turismo; de Agricultura; de Energía, y de

Minería), el cual debe resolver las reclamaciones de la ciudadanía relativas a resoluciones que recaigan en

estudios de impacto ambiental, procediendo, en contra de su decisión, el reclamo ante los Tribunales

Ambientales, y mientras tanto no se publica ni entra en vigencia la ley que los crea, ante el juez civil

competente, conforme a las disposiciones transitorias de la Ley 20.417.

Respecto del alcance del pronunciamiento del Comité al resolver del recurso de terceros que formularon

observaciones en la participación ciudadana, es interesante examinar lo que propone el anteproyecto de

Reglamento del SEIA que fue sometido a consulta pública, el cual a este respecto señala en el inciso final

del artículo 76:

“Si el recurso es acogido, la resolución respectiva considerará debidamente las observaciones presentadas

por las personas jurídicas y naturales a que se refieren los artículos 29 y 30 bis de la Ley. Si el recurso es

rechazado, declarará que las observaciones fueron debidamente consideradas en la resolución reclamada”.

17 El artículo 30 bis de la LBGMA establece que: “Las Direcciones Regionales o el Director Ejecutivo, según corresponda, podrán decretar la realización de un proceso de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones de Impacto Ambiental que se presenten a evaluación y se refieran a proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas. Todo ello, siempre que lo soliciten a lo menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo diez personas naturales directamente afectadas. Esta solicitud deberá hacerse por escrito y presentarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la publicación en el Diario Oficial del proyecto sometido a Declaración de Impacto Ambiental de que se trate”. 18 Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 20.417, la LBGMA establecía, en el inciso segundo del artículo 29, que: “La Comisión ponderará en los fundamentos de su resolución las referidas observaciones, debiendo notificarla a quien las hubiere formulado”, por lo tanto, mientras antes los ciudadanos sólo podían conocer la forma en que sus observaciones habían sido ponderadas al ser notificados de la RCA, hoy los ciudadanos pueden conocer la forma específica en que sus observaciones han sido consideradas a través de la publicación en línea, a lo menos cinco días antes de la calificación del proyecto, del informe Consolidado de Evaluación (ICE) que debe contener el pronunciamiento fundado del SEA respecto de cada una de las observaciones. El Servicio de Evaluación Ambiental debe considerar las observaciones como parte del proceso de calificación lo que significa hacerse cargo “pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas”.

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Luego, el artículo 7919 del mismo anteproyecto de reglamento, contenido en el párrafo 8 de las

reclamaciones, considera la posibilidad de que la resolución de los recursos que proceden en contra de una

RCA modifique su parte dispositiva, sin distinguir entre tipo de recurso. No puede ser de otra manera, si se

toma en cuenta que las observaciones forman parte de la evaluación tal como otros de sus elementos, y

que deben ser consideradas de modo fundado, de modo tal que, en teoría, la modificación de la

consideración de una observación podría llevar a que se modifique la parte dispositiva de una resolución,

que es aquella que se pronuncia aprobando, rechazando o aprobando con condiciones.

Es necesario advertir que este escenario transitorio, en que vigente la ley, no se ha modificado aún al RSEIA

ni han iniciado funciones los Tribunales Ambientales, constituye un terreno propicio a la diversidad de

interpretaciones sobre los requisitos de procedencia y alcances de este recurso. Así por ejemplo, si bien es

cierto que en la actualidad el recurso está regulado por el artículo 29 de la Ley, con referencia al artículo 20

y que el RSEIA debería considerarse derogado parcialmente, la autoridad ambiental (SEA), ha manifestado,

respecto del cómputo del plazo respecto de Hidroaysén20, que el plazo para interponer el recurso PAC

sigue siendo de 15 días por aplicarse las reglas transitorias de la Ley 20.417 de que los procedimientos se

19 El artículo 79 del Anteproyecto de Reglamento del SEIA dado a conocer en consulta pública señala: “Resolución de las reclamaciones. Transcurridos los plazos otorgados para que los órganos requeridos o los terceros expertos independientes evacuen sus informes, se hayan emitido o no, la autoridad que conociere del recurso, deberá resolverlo dentro del término que restare para completar los sesenta o treinta días, según corresponda, contado desde la interposición del recurso. La decisión del Comité de Ministros se llevará a efecto mediante resolución del Director Ejecutivo del Servicio. La resolución que resuelva la reclamación se fundará en el mérito de los antecedentes que consten en el respectivo expediente de evaluación del Estudio o Declaración, los antecedentes presentados por el reclamante y, si correspondiere, los informes evacuados por los órganos y por el o los expertos requeridos. Si la resolución acoge la reclamación, modificando o revocando en su parte dispositiva la resolución reclamada, deberá contener, a lo menos, los elementos señalados en el artículo 58 de este Reglamento. Sin embargo, si la resolución revocada o modificada no es sustituida en sus contenidos expositivos, la resolución que resuelva la reclamación no requerirá consignarlos, y bastará, en consecuencia, que se refiera a ellos, dándolos por reproducidos. La resolución que resuelva la reclamación será notificada al titular del proyecto o actividad, a la comunidad, cuando ello procediere, y comunicada a la Superintendencia y a los órganos de la Administración del Estado que participaron en la evaluación de impacto ambiental. De lo resuelto mediante dicha resolución fundada se podrá reclamar, dentro del plazo de treinta días contado desde su notificación, ante el Tribunal Ambiental competente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 60 y siguientes de la Ley”. 20 El 6 de octubre de 2011, el Servicio de Evaluación Ambiental publicó el siguiente aviso en su página web (http://www.sea.gob.cl/noticias/proyecto-hidroelectrico-aysen-plazos-para-la-interposicion-de-los-recursos-de-reclamacion, consultado por última vez el 29 de octubre de 2011): Título: “Información a la ciudadanía. Proyecto Hidroeléctrico Aysén: plazos para la interposición de los recursos de reclamación”. Contenido: “El proyecto Hidroeléctrico Aysén fue calificado favorablemente por la Comisión de Evaluación de la Región de Aysén, el pasado lunes 9 de mayo y su resolución fue notificada con fecha 1 de junio de 2011. A consecuencia de ello, diferentes ciudadanos y Organizaciones No Gubernamentales interpusieron 7 recursos de protección en contra de la resolución que califica el proyecto. En el marco de dichos recursos, con fecha 20 de junio de 2011, la Corte de Apelaciones de Puerto Montt decretó una orden de no innovar, suspendiendo los efectos de la aprobación del proyecto y con ello, el plazo administrativo de 15 días para que la ciudadanía interpusiera el recurso de reclamación en conformidad al artículo 29 de la Ley N° 19.300. En el marco de dicho plazo habían transcurrido 13 de los 15 días. Con fecha de hoy, 6 de octubre de 2011, la Corte de Apelaciones de Puerto Montt rechazó los recursos de protección interpuestos y en su parte resolutiva dejó sin efecto las órdenes de no innovar decretadas en los recursos. En consecuencia, se levanta la suspensión sobre la resolución que aprobó el proyecto y, derivado de lo anterior, se reanuda el cómputo del plazo para la interposición de los recursos de reclamación de la ciudadanía, restando 2 días hábiles. Por consiguiente, el plazo de 15 días hábiles para la interposición de los recursos de reclamación del artículo 29 de la Ley 19.300 vence el día martes 11 de octubre de 2011”.

http://www.sea.gob.cl/noticias/proyecto-hidroelectrico-aysen-plazos-para-la-interposicion-de-los-recursos-de-reclamacion

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rigen conforme a las reglas de fondo y de forma de la fecha del ingreso del proyecto al sistema,

interpretando de este modo el Dictamen Nº 1501 de 2011 de la Contraloría General de la República21.

B. Formas de intervención especiales contempladas en Leyes Sectoriales

Como indicamos previamente, existe un segundo campo normativo dentro del cual se cuenta un conjunto

de recursos especiales en virtud de los cuales es factible impugnar determinados actos administrativos que

otorgan o confieren permisos o autorizaciones ambientales, campo normativo conformado por una

miríada de leyes sectoriales a las cuales se remite el SEIA para el otorgamiento de ciertos permisos,

autorizaciones o pronunciamientos tanto ambientales como sectoriales.

Ahora bien, de acuerdo a la recurrencia e importancia de estas autorizaciones, permisos y

pronunciamientos para los proyectos de inversión del sector eléctrico, cabe referirse especialmente a

aquellos contenidos en el Código de Aguas, en tanto guardan directa relación con proyectos

hidroeléctricos, y a los establecidos en el Decreto con Fuerza de Ley N° 1 del Ministerio del Interior que fija

el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades (en adelante la “LOCM”), en tanto el otorgamiento de permisos de edificación y su

respectiva recepción de obras afectarán directamente a los proyectos termoeléctricos. Asimismo, será

necesario también referirse a los recursos especiales contenidos en la Ley N° 20.283 sobre Recuperación

del Bosque Nativo y Fomento Forestal (en adelante “LRBNFF”) en conjunto con el Decreto Ley Nº 701, que

fija el régimen legal de los terrenos forestales o preferentemente aptos para la forestación (en adelante el

“DL 701”), en tanto su aplicación resulta ser transversal a los distintos proyectos del sector eléctrico.

Finalmente, cabe hacer presente que el conjunto de leyes sectoriales que regulan la tramitación y

otorgamiento de las distintas clases de concesiones que pueden requerir los proyectos de inversión del

sector eléctrico (marítimas, eléctricas y geotérmicas), establecen procedimientos administrativos que

incorporan instancias contenciosas de reclamación en las cuales los terceros afectados pueden hacer valer

sus derechos presentando observaciones, no estableciéndose, en consecuencia, recursos especiales en

virtud de los cuales sea posible impugnar el acto administrativo que las otorga. Por tanto, para impugnar

21 El fundamento del aviso publicado fue explicado de este modo por un alto funcionario del SEA al equipo consultor. Según disponía el RSEIA, la formulación de este recurso se refería a la falta de “ponderación” de las observaciones, conforme a la antigua legislación que es la que rigió la presentación de los recursos presentados en el marco de los proyectos objetos de este estudio. Éste debía ser interpuesto ante la autoridad superior a la que dictó la RCA previamente observada en el proceso de participación ciudadana, y dentro del plazo fatal de 15 días contados desde que fuera notificada la respectiva RCA, debiendo indicar qué observaciones, de aquellas formulada en la oportunidad, no fueron debidamente ponderadas, y los fundamentos de dicho reclamo. Luego de un análisis de admisibilidad realizado en el plazo máximo de 3 días por parte de la autoridad ante quien fuera interpuesto, ésta debería resolver el recurso en el plazo fatal de 30 días contados desde su interposición, debiendo desestimarlo o bien ponderar debidamente la observación presentada.

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su otorgamiento será necesario remitirse a los recursos generales del procedimiento administrativo

indicados más adelante.

B.1. Recurso de reconsideración del Código de Aguas

El artículo 13622 del Código de Aguas confiere a todos los interesados la facultad de interponer un Recurso

de Reconsideración en contra de cualquier resolución que haya sido dictada por el Director General de la

Dirección General de Aguas (en adelante “DGA”), o por cualquier funcionario de su dependencia. Lo

anterior, es especialmente relevante puesto que, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 4123

y 17124 del Código de Aguas, todo proyecto y construcción de modificaciones de cauces naturales o

artificiales que de alguna manera alteren el régimen de escurrimiento de las aguas, así como toda obra

hidráulica listada en el artículo 29425 del Código de Aguas, requerirán de dicha aprobación, razón por la

cual serán siempre susceptibles de ser impugnadas.

Este recurso debe ser deducido ante el mismo Director General de la DGA dentro del plazo de 30 días

contados desde la notificación de la resolución u acto administrativo que se pretende impugnar, debiendo

ser resuelto por dicha autoridad en el plazo de 30 días contados desde la recepción del recurso.

22 El artículo 136 del Código de Aguas establece que: “Las resoluciones que se dicten por el Director General de Aguas, por funcionarios de su dependencia o por quienes obren en virtud de una delegación que el primero les haga en uso de las atribuciones conferidas por la ley, podrán ser objeto de un recurso de reconsideración que deberá ser deducido por los interesados, ante el Director General de Aguas, dentro del plazo de treinta días contados desde la notificación de la resolución respectiva. El Director deberá dictar resolución dentro del mismo plazo, contado desde la fecha de la recepción del recurso”. 23 El artículo 41 del Código de Aguas establece que: El proyecto y construcción de modificaciones que fueren necesarias realizar en cauces naturales o artificiales, con motivo de la construcción de obras, urbanizaciones y edificaciones que puedan causar daño a la vida, salud o bienes de la población o que de alguna manera alteren el régimen de escurrimiento de las aguas, serán de responsabilidad del interesado y deberán ser aprobadas previamente por la Dirección General de Aguas de conformidad con el procedimiento establecido en el párrafo 1 del Título I del Libro Segundo del Código de Aguas. La Dirección General de Aguas determinará mediante resolución fundada cuáles son las obras y características que se encuentran en la situación anterior. Se entenderá por modificaciones no sólo el cambio de trazado de los cauces mismos, sino también la alteración o sustitución de cualquiera de sus obras de arte y la construcción de nuevas obras, como abovedamientos, pasos sobre o bajo nivel o cualesquiera otras de sustitución o complemento”. 24 El artículo 171 del Código de Aguas establece que: “Las personas naturales o jurídicas que desearen efectuar las modificaciones a que se refiere el artículo 41 de este Código, presentarán los proyectos correspondientes a la Dirección General de Aguas, para su aprobación previa, aplicándose a la presentación el procedimiento previsto en el párrafo 1° de este Título. Cuando se trate de obras de regularización o defensa de cauces naturales, los proyectos respectivos deberán contar, además, con la aprobación del Departamento de Obras Fluviales del Ministerio de Obras Públicas. 25 El artículo 294 del Código de Aguas establece que: Requerirán la aprobación del Director General de Aguas, de acuerdo al procedimiento indicado en el Título I del Libro Segundo, la construcción de las siguientes obras: a) Los embalses de capacidad superior a cincuenta mil metros cúbicos o cuyo muro tenga más de 5 m de altura; b) Los acueductos que conduzcan más de dos metros cúbicos por segundo; c) Los acueductos que conduzcan más de medio metro cúbico por segundo, que se proyecten próximos a zonas urbanas, y cuya distancia al extremo más cercano del límite urbano sea inferior a un kilómetro y la cota de fondo sea superior a 10 metros sobre la cota de dicho límite, y d) Los sifones y canoas que crucen cauces naturales”.

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Al igual que en el Recurso de Reclamación, el Código de Aguas consagró en su artículo 13726 la posibilidad

de iniciar una intervención jurisdiccional ante la Corte de Apelaciones en contra de la resolución por la que

el Director General de la DGA fallare un determinado recurso de Reconsideración, en caso el interesado

estime que se ha resuelto en forma desfavorable o cuando le causare agravio, podrán ser reclamadas.

Cabe hacer presente que dicha reclamación deberá ser interpuesta por el interesado dentro del plazo de

30 días contados desde que haya sido notificado de la resolución que recae en el Recurso de

Reconsideración.

B.2. Acción posesoria sobre aguas

Una segunda acción consagrada en el Código de Aguas es la acción posesoria sobre aguas establecida en el

artículo 12327, la cual si bien no busca impugnar directamente una resolución, permiso o autorización

emanada de un acto administrativo dictado por el Director General de la DGA o alguno de sus funcionarios

subalternos, tiene por objetivo iniciar un procedimiento judicial en caso de que se constate la falta u

omisión de dicho acto, es decir, que el titular de un determinado proyecto lleva a cabo la ejecución o

construcción de determinadas obras hidráulicas sin que se haya dictado aún el acto administrativo en

virtud del cual éstas puedan ser permitidas o autorizadas.

Las Acciones Posesorias sobre Aguas pueden ser interpuestas en cualquier momento por quienes estimen

han sido afectados por las obras que el titular del proyecto pudiera haber realizado sin contar con la

debida autorización y en virtud de las cuales se tuerza la dirección de las aguas corrientes. Dichas acciones

deben ser interpuestas en sede judicial ante el juez de letras competente del territorio jurisdiccional

respectivo, quien estará autorizado para mandar deshacer o modificar tales obras ordenando el pago de la

respectiva indemnización de perjuicios.

B.3. Denuncias por modificaciones de cauces

Finalmente, en estricta concordancia con lo indicado anteriormente respecto de los requisitos establecidos

por los artículos 41 y 171 del Código de Aguas para realizar cualquier proyecto y construcción de

modificaciones de cauces naturales o artificiales que de alguna manera alteren el régimen de

escurrimiento de las aguas, previa autorización del Director Nacional de Aguas, así como de lo señalado

26 El artículo 137 establece que: “Las resoluciones de la Dirección General de Aguas podrán reclamarse ante la Corte de Apelaciones del lugar en que se dictó la resolución que se impugna, dentro del plazo de 30 días contados desde notificación o desde la notificación de la resolución que recaiga en el recurso de reconsideración, según corresponda”. 27 El artículo 123 establece que: “Si se hicieren estacadas, paredes u otras labores que tuerzan la dirección de las aguas corrientes, de manera que se derramen sobre el suelo ajeno, o estancándose lo humedezcan o priven de su beneficio a los predios que tienen derecho a aprovecharse de ellas, mandará el Juez, a petición de los interesados, que tales obras se deshagan o modifiquen y se resarzan los perjuicios”.

40

respecto de la falta u omisión del acto administrativo requerido para llevar a cabo cualquier obra fluvial,

cabe señalar también la facultad que concede el Código de Aguas para que todos los afectados puedan

interponer denuncias ante la DGA a objeto de que ésta inicie un proceso administrativo sancionatorio de

conformidad a lo establecido en el artículo 17228.

En virtud del ejercicio de sus atribuciones, el Director Nacional de la DGA podrá, dentro de este proceso

sancionatorio, apercibir al infractor fijándole un plazo para modifique o destruya las obras ejecutadas sin

las debidas autorizaciones, pudiendo, además, en caso de que éste no cumpla con lo resuelto, imponer

multas de entre 100 y 1000 Unidades Tributarias Anuales.

B.4. Reclamo de ilegalidad municipal de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM)

El legislador le encomendó a las Municipalidades la tramitación y dictación de dos actos administrativos

relacionados y especialmente relevantes para algunos proyectos de inversión del sector eléctrico,

particularmente los termoeléctricos. Ambos actos dicen relación con el otorgamiento de permisos de

edificación o construcción y su respectiva recepción definitiva de obras, siendo ellos requisitos esenciales

para la construcción y operación de proyectos de esta naturaleza. Éstos se encuentran regulados por el

Decreto con Fuerza de Ley N° 458 del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo que aprueba la Ley General de

Urbanismo y Construcciones (en adelante la “LGUC”) y por el Decreto Supremo N° 47 de 1992 que aprueba

la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (en adelante “OGUC”), siendo todos ellos de cargo y

responsabilidad del Director de Obras Municipales (en adelante el “DOM”).

Estos permisos de edificación y recepción de obras, pueden ser impugnados por terceros en caso de que

las resoluciones respectivas sean consideradas ilegales, conforme al artículo 141 de la LOCM. Dicha

disposición establece un recurso de carácter general para impugnar cualquier resolución u omisión ilegal o

que afecte el interés general de la comuna, del alcalde o de alguno de sus funcionarios, denominado

reclamo de ilegalidad municipal (en adelante “Recurso RIM”).

El Recurso RIM debe ser interpuesto dentro del plazo de 30 días contados desde la fecha de publicación del

acto impugnado, consagrando la disposición citada la facultad para reclamar ante la Corte de Apelaciones

respectiva en caso de que éste sea rechazado por el alcalde.

28El artículo 172 del Código de Aguas establece que: “Si se realizare obras con infracción a lo dispuesto en el artículo anterior, la Dirección General de Aguas podrá apercibir al infractor, fijándole plazo perentorio para que modifique o destruya las obras que entorpezcan el libre escurrimiento de las aguas o signifiquen peligro para la vida o salud de los habitantes. Si el infractor no diere cumplimiento a lo ordenado, la Dirección le impondrá una multa mínima de 100 y máxima de 1.000 unidades tributarias anuales, según fuere la magnitud del entorpecimiento ocasionando libre escurrimiento de las aguas o el peligro para la vida o salud de los habitantes, y podrá encomendar a terceros la ejecución de las obras necesarias por cuenta de los causantes del entorpecimiento o peligro. Tendrá mérito ejecutivo para su cobro la copia autorizada de la resolución del Director General de Aguas que fije el valor de las obras ejecutadas”.

41

B.5. Recurso de alzada de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC)

En principio, de acuerdo a lo establecido en el artículo 11829 de la LGUC, este recurso (en adelante el

“Recurso de Alzada”) de alzada se presenta ante el Secretario Regional Ministerial del Ministerio de

Vivienda y Urbanismo respecto del otorgamiento de permisos de edificación o construcción, operando

entonces como una especie particular de recurso de jerárquico.

Éste puede ser interpuesto sólo por los solicitantes de los respectivos permisos en caso de que la solicitud

presentada para obtener un determinado permiso de construcción no hubiese sido aceptada en el plazo de

30 días contados desde su presentación, o bien hubiere sido denegada. En estos casos, el afectado podrá

interponer el Recurso de Alzada ante el Secretario Regional Ministerial del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo (en adelante el “SEREMI MINVU”) en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que se

denegare expresamente el permiso o en que venza el plazo para pronunciarse. Conociendo del Recurso de

Alzada interpuesto, el SEREMI MINVU podrá revisar tanto la legalidad como la oportunidad de la

autorización, estando facultado para ordenar que el DOM dicte el acto administrativo correspondiente.

Ahora bien, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1230 de la LGUC, el Recurso de Alzada es también

extensible a todos los actos administrativos dictados por los DOM, toda vez que se le confieren facultades

suficientes al SEREMI MINVU para resolver todas las reclamaciones interpuestas en contra de las

resoluciones dictadas por los DOM, aplicándosele la misma regulación jurídica y plazos antes indicados.

29 El artículo 118 de la LGUC establece que: La Dirección de Obras Municipales tendrá un plazo de 30 días, contados desde la presentación de la solicitud, para pronunciarse sobre los permisos de construcción. Dicho plazo se reducirá a 15 días, si a la solicitud de permiso se acompañare el informe favorable de un revisor independiente o del arquitecto proyectista en su caso. Si cumplidos dichos plazos no hubiere pronunciamiento por escrito sobre el permiso o éste fuere denegado, el interesado podrá reclamar ante la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. La Secretaría Regional Ministerial, dentro de los 3 días hábiles siguientes a la recepción del reclamo, deberá solicitar a la Dirección de Obras Municipales que dicte su resolución, si no se hubiere pronunciado o evacue el informe correspondiente en el caso de denegación del permiso. La Dirección de Obras Municipales dispondrá de un plazo de 15 días para evacuar el informe o dictar la resolución, según corresponda. En este último caso y vencido este nuevo plazo sin que aún hubiere pronunciamiento, se entenderá denegado el permiso. Denegado el permiso por la aludida Dirección, se expresa o presuntivamente, la Secretaría Regional, dentro del plazo de 15 días hábiles, deberá pronunciarse sobre el reclamo y si fuere procedente ordenará que se otorgue en tal caso, el permiso, previo pago de los derechos. El interesado tendrá el plazo fatal de 30 días para deducir el reclamo a que se refiere este artículo, contado desde la fecha en que se denegare expresamente el permiso o en que venza el plazo para pronunciarse. 30 El artículo 12 del LGUC establece que: “La Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo podrá resolver las reclamaciones interpuestas en contra de las resoluciones dictadas por los Directores de Obras. El reclamo deberá ser interpuesto en el plazo de 30 días, contados desde la notificación administrativa del reclamante, aplicándose en este caso el procedimiento previsto en el artículo 118”.

42

B.6. Reclamación por denegación de la Ley sobre Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal

(LRBNFF)

El artículo 531 de la LRBNFF establece la obligación para los titulares de proyectos de inversión que

requieran cortar bosque nativo de someter a la aprobación de la Corporación Nacional Forestal (en

adelante “CONAF”) un plan de manejo forestal, el cual, de acuerdo a lo indicado en el artículo 832 de la

misma ley, podrá ser rechazado en todo o en parte. El interesado podrá impugnar dicho acto de la

autoridad a través de un Recurso de Reclamación por Denegación (en adelante “Recurso por Denegación”)

ante el juez de letras competente de conformidad a lo dispuesto en el artículo 833 del D.L. Nº 707.

Cabe hacer presente que con independencia de los planes de manejo forestales previamente indicados, en

aquellos casos que los titulares de proyectos de inversión requieran intervenir de cualquier forma especies

vegetales nativas clasificadas de conformidad con el artículo 37 de la LBGMA y que formen parte de un

bosque nativo, según lo establece el artículo 1934 de la LRBNFF, requerirán de una resolución fundada de la

31 El artículo 5 de la LRBNFF establece que: “Artículo 5º.- Toda acción de corta de bosque nativo, cualquiera sea el tipo de terreno en que éste se encuentre, deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la Corporación. Deberá cumplir, además, con lo prescrito en el Decreto Ley Nº 701, de 1974. Los planes de manejo aprobados deberán ser de carácter público y estar disponibles en la página web de la Corporación para quien lo solicite”. 32 El artículo 8 de la LRBNFF establece que: “Presentado un plan de manejo a la Corporación, ésta deberá aprobarlo o rechazarlo dentro del plazo de noventa días, contado desde la fecha de ingreso de la solicitud a la oficina correspondiente. Si la Corporación no se pronunciare en el plazo señalado, se tendrá por aprobado el plan de manejo propuesto por el interesado, a excepción de las áreas que comprendan las situaciones que se señalan en el artículo 17 de esta Ley. La Corporación podrá rechazar un plan de manejo sólo cuando éste no cumpla con los requisitos establecidos en esta Ley. En el evento de que la Corporación rechazare en todo o en parte el plan de manejo, el interesado podrá reclamar ante el juez, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 5º del Decreto Ley Nº 701, de 1974. En este caso, la sentencia definitiva será apelable. Aprobado un plan de manejo, el interesado deberá dar aviso a la Corporación cuando inicie la ejecución de faenas y, cumplido un año de inicio de su ejecución, deberá acreditar anualmente ante la Corporación, el grado de avance del mismo, cuando ello ocurra, por medio de un informe elaborado por el interesado. 33 El artículo 8 del D.L. Nº 707 establece que: “Si la resolución de la Corporación Nacional Forestal fuera denegatoria de la solicitud requirente podrá reclamar de ésta ante el Juez de Letras de Mayor Cuantía en lo Civil del departamento en que estuviere situado el inmueble para dejar sin efecto la resolución aludida. Si el predio, por su ubicación estuviere situado en más de un departamento, será competente el Juzgado de cualquiera de ellos. El Tribunal conocerá del asunto sin forma de juicio, oyendo a las partes afectadas y con peritaje técnico obligatorio que deberán evacuar profesionales calificados designados de común acuerdo por las partes o por el Tribunal a falta de dicho acuerdo. La sentencia deberá pronunciarse dentro del plazo de 60 días. 34 El artículo 19 de la LRBFF establece que: Prohíbase la corta, eliminación, destrucción o descepado de individuos de las especies vegetales nativas clasificadas, de conformidad con el artículo 37 de la Ley N° 19.300 y su reglamento, en las categorías de "en peligro de extinción", "vulnerables", "raras", "insuficientemente conocidas" o "fuera de peligro", que formen parte de un bosque nativo, como asimismo la alteración de su hábitat. Esta prohibición no afectará a los individuos de dichas especies plantados por el hombre, a menos que tales plantaciones se hubieren efectuado en cumplimiento de medidas de compensación, reparación o mitigación dispuestas por una resolución de calificación ambiental u otra autoridad competente. Excepcionalmente, podrá intervenirse o alterarse el hábitat de los individuos de dichas especies, previa autorización de la Corporación, la que se otorgará por resolución fundada, siempre que tales intervenciones no amenacen la continuidad de la especie a nivel de la cuenca o, excepcionalmente, fuera de ella, que sean imprescindibles y que tengan por objeto la realización de investigaciones científicas, fines sanitarios o estén destinadas a la ejecución de obras o al desarrollo de las actividades señaladas en el inciso cuarto del artículo 7º, siempre que tales obras o actividades sean de interés nacional. Para autorizar las intervenciones a que se refiere el inciso anterior, la Corporación deberá requerir informes de expertos respecto de si la intervención afecta a la continuidad de la especie y sobre las medidas a adoptar para asegurar la continuidad de las mismas. Para llevar adelante la intervención, el solicitante deberá elaborar un plan de manejo de preservación, que deberá considerar,

43

CONAF, la cual sólo es posible obtener dando cumplimiento a todos los requisitos establecidos para tales

efectos. Esta disposición configura un verdadero procedimiento administrativo cuyo acto terminal es una

resolución favorable o denegatoria de la CONAF, acto administrativo que al no establecerse en la LRBFF un

recurso especial para los casos en que dichas resoluciones sea denegatorias, será necesario remitirse,

entonces, a los recursos administrativos supletorios establecidos a continuación.

C. Recursos del Procedimiento Administrativo

Finalmente, el tercer campo de análisis fue definido precedentemente como aquél articulado por las reglas

jurídicas generales aplicables a todos los procedimientos administrativos, reglas de aplicación supletoria a

todo procedimiento administrativo y que están estructuradas por la Ley N° 19.880 sobre Bases de los

Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (en

adelante “LBPA”), por el Decreto con Fuerza de Ley N° 1 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia

que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional

de Bases Generales de la Administración del Estado (en adelante la “LOBGAE”) y por el Decreto Nº 2421

del Ministerio de Hacienda que fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la

Contraloría General de la República (en adelante “LCGR”) que regula las facultades de dicho órgano

administrativo en tanto entidad a cargo de velar por la legalidad de todos los actos de la Administración del

Estado.

Este marco jurídico ofrece la posibilidad de impugnar cualquier acto administrativo que contenga permisos

y/o autorizaciones que facultan a los desarrolladores de proyectos para construir o ejecutar los proyectos

de inversión en el sector eléctrico.

Al ser de aplicación general y supletoria, los recursos establecidos en este campo normativo sólo podrán

aplicarse en tanto no exista en el ordenamiento jurídico algún otro recurso que haya sido específicamente

contemplado para tal efecto por otro cuerpo normativo.

Por su parte, el que sean de carácter general implica que tales recursos no son más que la aplicación

práctica de un conjunto de principios generales aplicables al actuar de todos los órganos de la

administración, principios que según lo establece el artículo 1035 de la LBGPA, conllevan a que todo acto

administrativo terminal sea impugnable, primero, a través de los recursos que establece la ley y,

entre otras, las medidas que señale la resolución fundada a que se refiere el inciso segundo precedente. Para calificar el interés nacional, la Corporación podrá solicitar los informes que estime necesarios a otras entidades del Estado. 35 El artículo 10 de la LBPA establece que “los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la Ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar”.

44

adicionalmente, a través de los recursos de reposición y jerárquico, según veremos a continuación,

recordando en forma previa que dicho campo está conformado por la LBPA, la LOBGAE y la LCGR.

C.1. Recurso de reposición

El recurso de reposición establecido en el artículo 5936 de la LBPA faculta al destinatario de una

determinada resolución dictada en virtud de un acto administrativo, impugnarla a objeto de que la misma

entidad de la cual emanó el acto impugnado, reconsidere y modifique su decisión. En otras palabras, este

recurso constituye una petición formal a través de la cual quien ha sido parte del proceso administrativo

solicita a la misma autoridad administrativa que dictó el acto, que reconsidere su decisión. Por esta razón,

es factible concluir que para que un recurso de esta naturaleza prospere, debe estar fundamentado en

consideraciones de hecho y/o de derecho que la autoridad administrativa que dictó el acto objeto del

recurso, no ha estado en conocimiento o bien que no ha considerado debida y oportunamente.

Como se indicó precedentemente, este recurso debe ser interpuesto ante la misma autoridad

administrativa que dictó el acto administrativo impugnado, y en el plazo de cinco días contados desde la

notificación de la resolución que se pretende impugnar.

C.2. Recurso jerárquico

El recurso jerárquico, también establecido en el artículo 59 de la LBPA, está estrechamente ligado al

anterior, puesto que puede ser interpuesto en subsidio del recurso de reposición, a fin de que al resolverse

este último en forma desfavorable, pase automáticamente a conocimiento y resolución del superior

jerárquico de la autoridad que dictó el acto administrativo impugnado.

No obstante lo anterior, éste también puede ser interpuesto en forma independiente, debiendo en este

último caso interponerse directamente ante el superior jerárquico de la autoridad que dictó el acto

administrativo impugnado, en el plazo de 5 días contados desde la notificación de dicho acto.

36 El artículo 59 de la LBPA establece que “el recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de cinco días ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna; en subsidio, podrá interponerse el recurso jerárquico. Rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente al superior que corresponda si junto con ésta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerárquico. Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 días siguientes a su notificación. No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposición agotará la vía administrativa. La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendrá un plazo no superior a 30 días para resolverlos. Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo deberá oír previamente al órgano recurrido el que podrá formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrónico. La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado”.

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En consecuencia, al interponerse un recurso jerárquico tanto el conocimiento como la resolución del

mismo recae no ya en la misma autoridad administrativa que dictó el acto impugnado, sino que en el

superior jerárquico de esta última.

C.3. Recurso de invalidación

El recurso de invalidación establecido en el artículo 5337 de la LBPA confiere facultades a los órganos de la

Administración del Estado para que, ya sea por iniciativa propia o a petición de algún tercero interesado,

puedan dejar sin efecto los actos administrativos terminales por ellos mismos dictados en virtud de ser

contrarios a derecho. Así, cada vez que un determinado acto administrativo no haya sido dictado de

conformidad a las reglas de procedimiento a él aplicables, o bien en contraposición a alguna otra norma

jurídica expresa, los terceros interesados podrán requerir al mismo órgano administrativo, o bien este

último por iniciativa propia, la invalidación de dicho acto, dejándolo consecuencialmente sin efecto alguno.

Ahora bien, tanto para que los terceros soliciten al órgano dicha invalidación, como para que él mismo

pueda llevar adelante esta acción, no debe haber transcurrido un plazo superior a 2 años contados desde

la notificación o publicación del acto administrativo que se pretende invalidar.

Una vez recibido el requerimiento de invalidación por parte de terceros interesados, o bien adoptada la

decisión por parte de la misma entidad, se iniciará un procedimiento administrativo en el cual deberá

comparecer el interesado, y cuya resolución final podrá acarrear la invalidación total o parcial del acto.

Dicha invalidación podrá ser siempre impugnada por los afectados ante los Tribunales de Justicia.

C.4. Recurso extraordinario de revisión

El artículo 6038 de la LBPA consagra el llamado recurso extraordinario de revisión, el que puede

interponerse en contra de actos administrativos firmes, en los casos en que ocurre alguna de las

37 El artículo 53 de la LBPA establece que “la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto. La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada. El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”. 38 La Ley 19.880, en su artículo 60, señala que “en contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el recurso de revisión ante el superior jerárquico, si lo hubiere o, en su defecto, ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias. a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento; b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que éste haya sido determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en aquel momento; c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta, y d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el interesado.

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circunstancias establecidas por el legislador: a) que la resolución se hubiere dictado sin el debido

emplazamiento; b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que éste haya sido

determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la

resolución del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente

administrativo en aquel momento; c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se

dictó como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta, y d) Que en

la resolución hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia

ejecutoriada posterior a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida

oportunamente por el interesado.

Este recurso se debe interponer en contra del superior jerárquico o, en caso de que no existiere, en contra

de la autoridad que dictó el acto administrativo que se busca recurrir y se resuelve en una única

oportunidad.

Para interponer el recurso extraordinario de revisión, la ley fija un plazo de un año, el que se computa de

dos distintas formas, según la circunstancia en la que se funda el recurso. Primero, en los casos de falta de

emplazamiento o de manifiesto error de hecho, el plazo comienza a contarse desde el día siguiente a la

fecha en que se dictó la resolución. Segundo, en los casos de las letras c) y d) del Art. 60 de la Ley 19.880,

dicho plazo se contará desde que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución

cuya revisión se solicita, caso en el cual el plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación de

ésta.

C.5. Revisión de oficio del Art. 61 de la LBPA

Los órganos de la administración tienen la potestad de revisar de oficio los actos administrativos que hayan

dictado. Esta revisión está reconocida en el artículo 6139 de la LBPA y no requiere la intervención de

particulares o interesados para iniciar el procedimiento de revisión.

La regla general es que todo acto pueda ser revisado. La ley sólo establece situaciones excepcionales en las

que no procederá la revisión: a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos

El plazo para interponer el recurso será de un año que se computará desde el día siguiente a aquél en que se dictó la resolución en los casos de las letras a) y b). Respecto de las letras c) y d), dicho plazo se contará desde que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se solicita, caso en el cual el plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación de ésta”. 39 El artículo 61 de la LBPA establece que “los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que los hubiere dictado. La revocación no procederá en los siguientes casos: a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente; b) Cuando la Ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto”.

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legítimamente; b) Cuando la Ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos, o

c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto”.

En caso de que la autoridad así lo determine, podrá dictar un acto de reemplazo en virtud de esta revisión

de oficio.

La ley no consagra, en este caso, la posibilidad de recurrir a una segunda instancia. Sin embargo, esta

facultad no aplicaría, considerando que se trata de una acción iniciada por decisión propia de la autoridad.

Sí podrían ejercerse los recursos supletorios de reposición o jerárquico.

C.6. Aclaración del Art. 62 de la LBPA

El artículo 6240 de la LBPA establece la posibilidad de que la autoridad administrativa aclare alguna

decisión que hubiere dictado y que ponga término a un procedimiento administrativo. Esta posibilidad

puede consistir en: aclarar los puntos dudosos u oscuros, rectificar los errores de copia, de referencia, de

cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en

el acto administrativo.

De acuerdo con lo establecido por el legislador, la aclaración puede originarse a través de dos vías: a) de

oficio o propia decisión de la autoridad, o b) a petición de interesado.

Respecto de la oportunidad para solicitar esta aclaración, la ley señala que podrá hacerse “en cualquier

oportunidad”.

C.7. Requerimientos a Contraloría Art. 98 CPR y Ley Nº 10.336

Según lo señalado en el inc. 1º del Art. 98 de la CPR41, el legislador ha investido a la Contraloría General de

la República (en adelante CGR) con la facultad-deber de ejercer el control de la legalidad de los actos

emanados de la Administración. Para cumplir esta función, tal como se dispone en la Ley 10.336 de

Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, este órgano fiscalizador toma razón

de los decretos y resoluciones emanados de la Administración, realizando un control preventivo de

juridicidad y declarando cuando éstos adolezcan de ilegalidad. Sin embargo, esta función no sólo se realiza

de oficio por parte de la CGR, sino también a través de informes que puede emitir a petición de los Jefes

40 La LBPA, en su artículo 62, señala que “en cualquier momento, la autoridad administrativa que hubiere dictado una decisión que ponga término a un procedimiento podrá, de oficio o a petición del interesado, aclarar los puntos dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo”. 41 El inc. 1º del Art. 98 CPR establece que “un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las Leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desempeñará las demás funciones que le encomiende la Ley orgánica constitucional respectiva”.

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Superiores de Servicios y, excepcionalmente, a solicitud de particulares. La excepcionalidad de este último

caso se da ya que, tal como se ha dispuesto en el Dictamen Nº 24.567 de 2011 de la CGR y en la

jurisprudencia administrativa contenida en los Dictámenes Nos 21.590 de 2001 y 16.686 de 2008, a la CGR

sólo le corresponde conocer y pronunciarse respecto de presentaciones deducidas por particulares en caso

de que ellas se refieran a asuntos en que se haya producido una resolución denegatoria o dilatado una

decisión por parte de la autoridad administrativa, habiéndola requerido el interesado, circunstancias que

deben ser acreditadas.

Como es posible constatar, los requerimientos a la CGR en materia de tramitación de proyectos eléctricos

pueden ser interpuestos tanto por el titular del proyecto como por los miembros de la comunidad en la

que éste se emplace y que puedan ver afectados sus derechos por su construcción y operación, debiendo

acreditarse para ello las condiciones ya enunciadas que cualifican al interesado como sujeto activo de este

derecho, y siempre y cuando el asunto que motiva el requerimiento no esté siendo ventilado en sede

jurisdiccional.

C.8. El Recurso de Nulidad de Derecho Público, Arts. 6 y 7 CPR

El Recurso o acción de Nulidad de Derecho Público es una construcción doctrinaria fundamentada,

principalmente, en los artículos 642 y 743 de la CPR, los cuales

consagran el principio de juridicidad en virtud del cual los órganos de la Administración del Estado deben

ajustar sus actuaciones a las normas y leyes que los regulan, no pudiendo realizar actos en contravención a

ellas. Se vuelve a tratar esta acción más adelante, en la sección referida a vías de intervención

jurisdiccionales, en atención a que ésta da inicio a un tipo de vía de intervención jurisdiccional.

6.3 FORMAS DE INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS IDENTIFICADAS

De la revisión efectuada por el equipo consultor respecto de las vías de intervención administrativa

iniciadas en contra de los proyectos del sector eléctrico objeto del presente estudio, es posible arrojar

como una primera conclusión general, que éstas tuvieron lugar principalmente en el marco del Sistema de

Evaluación de Impacto Ambiental, esto es, motivadas por alguna actuación en el marco del SEIA.

42 El artículo 6 de CPR establece que: Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley. 43 El artículo 7 de la CPR establece que: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la Ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las Leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la Ley señale”.

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Así, de los 13 proyectos estudiados, se han identificado 71 formas de inicio del procedimiento

administrativo (incluyendo requerimientos y a la Contraloría General de la República, los trámites de toma

de razón no fueron considerados en esta oportunidad). De ellos, 52 se enmarcan en el SEIA, los que

incluyen tanto los recursos establecidos en la Ley Nº 19.300 como aquellos cuyo fundamento legal del

inicio del procedimiento corresponde a la Ley Nº 19.880, y 4 en contra de actos administrativos sectoriales.

A su vez, se identificaron 15 requerimientos a la Contraloría General de la República.

En particular, se ha constatado que la mayoría de los casos identificados en el presente análisis están

dirigidos a revisar el acto administrativo terminal del procedimiento de evaluación ambiental, esto es, la

RCA. De este modo, de 52 presentaciones realizadas, 33 se dirigen en contra de la RCA y 19 en contra de

actos trámites en el marco del procedimiento de evaluación.

Cuadro N° 2: Identificación de vías de intervención administrativa iniciadas en el marco de los 13 proyectos en estudio

71 vías de intervención administrativa

52 vías de intervención en el marco del SEIA

- 22 Reclamaciones PAC, Ley 19.300 - 6 Reclamaciones Titular, Ley 19.300.

- 6 Invalidaciones, Ley 19.880 - 7 Reposiciones, Ley 19.880 - 8 Jerárquicos, Ley 19.880 - 1 Recurso, de revisión, Ley 19.880 - 1 Acción de representación de ilegalidad. - 1 Solicitud de Inhabilidad.

19 vías de intervención fuera del SEIA

-1 Petición ciudadana para dar cumplimiento efectivo a la legislación ambiental, Acuerdo de Cooperación Ambiental entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de Canadá. - 2 Denuncias por autorización de la DGA. Código de Aguas -1 Reclamación contra solicitud de concesión geotérmica. Ley 19.657. -15 requerimientos a la CGR.

En este contexto, a continuación se analizarán las vías de intervención administrativa. Para dichos efectos,

se ha distinguido entre aquellos presentados dentro del marco del SEIA y los que han sido iniciados en

contra de actos administrativos emanados de servicios sectoriales. Lo anterior, considerando que los

medios de impugnación se han concentrado mayoritariamente respecto de los actos administrativos

dictados con ocasión de la evaluación ambiental de los proyectos. Adicionalmente, se ha distinguido

aquellas vías de intervención iniciadas en el marco de la Ley Nº 19.880.

50

6.3.1. VÍAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVAS INICIADAS EN EL MARCO DEL SEIA

Las intervenciones administrativas iniciadas en contra de proyectos del sector eléctrico objeto de este

estudio, que han debido someterse al SEIA, se han sustentado fundamentalmente en dos cuerpos legales:

la Ley Nº 19.300, la cual concede recursos administrativos en contra de la RCA, tanto para el titular del

Proyecto como a determinados terceros que intervinieron en el proceso de participación ciudadana,

haciendo observaciones en tiempo y forma; y la Ley Nº 19.880, la que contempla medios de impugnación

supletorios para todo procedimiento administrativo, tal como se detalla precedentemente en el acápite

destinado a la descripción de posibles vías de impugnación administrativa.

A. Recurso de reclamación de la Ley Nº 19.300

Dentro de los procedimientos iniciados en el marco del SEIA, tal como se expuso previamente, se

encuentra naturalmente el recurso de reclamación, cuya fuente legal emana directamente de la LBGMA. El

objeto es impugnar la RCA tanto por parte del titular como de la comunidad en la medida que el acto

administrativo impugnado, no cumpla, a juicio del reclamante, con los requisitos exigidos por la LGBMA.

Este recurso ha sido interpuesto con mayor frecuencia por la comunidad. Así, del total de 31 recursos de

reclamación interpuestos, 6 fueron presentados por el titular y 25 por la comunidad, según se puede

apreciar en el Anexo N° 1.

No obstante lo anterior, en ninguno de los casos estudiados se ha acogido íntegramente un recurso de

reclamación interpuesto por la comunidad, especialmente cuando se persigue dejar sin efecto o revocar

una RCA. En este sentido, cabe señalar que la autoridad ambiental, al resolver los recursos de reclamación

identificados en este estudio respecto de los 13 proyectos eléctricos analizados, se limita a determinar si

las observaciones fueron debidamente ponderadas o no. Si la autoridad ambiental concluye que no lo

fueron, esta acogerá el recurso y se ponderarán nuevamente las observaciones o se complementará la

anterior. En ningún caso, la autoridad entró a calificar si procedía jurídicamente dejar sin efecto o revocar

la RCA.

Lo anterior contrasta con los resultados de las vías de impugnación administrativa iniciadas por el titular a

través de esta vía (recurso de reclamación), respecto de los proyectos que fueron rechazados a nivel

regional, tales como:(EIA Central Termoeléctrica Pacífico y DIA Línea de Transmisión Loncoche-Villarrica. En

estos casos la autoridad ambiental revertió la decisión de rechazar el proyecto, otorgando su aprobación.

Una situación parecida se observa respecto de aquellas vías de impugnación administrativa que buscaban

impugnar el acto administrativo (RCA) que establecía condiciones o exigencias a una DIA o EIA. En dichas

situaciones la decisión de la autoridad ambiental se revirtió total o parcialmente.

51

B. Vías de intervención administrativa establecidas en la Ley 19.880

Como se ha indicado anteriormente, la Ley Nº 19.880 establece y regula las bases de los procedimientos

administrativos de los actos de la Administración del Estado. Conforme se establece en su artículo 1º, en el

evento que la Ley establezca procedimientos administrativos especiales (como ocurre en el caso de la

LBGMA), este cuerpo normativo y se aplica de manera supletoria. En este contexto, es posible iniciar vías

de impugnación administrativas a través de los recursos administrativos establecidos en esta Ley, en

contra de actos administrativos dictados en el marco del SEIA, tal como lo ha resuelto la autoridad

ambiental y lo ha señalado, de manera reiterada, la jurisprudencia de la Contraloría General de la

República.

Desde que entró en vigencia esta Ley Nº 19.880 en el año 2003, se ha experimentado una utilización

frecuente y progresiva de las vías de impugnación44 previstas por este cuerpo legal (recurso de reposición,

jerárquico y de extraordinaria revisión, como las otras vías de intervención reguladas en ella,

especialmente, la invalidación de los actos administrativos). Lo anterior se explica, por cuanto la Ley Nº

19.880 permite intervenir administrativamente no solamente los actos administrativos terminales, sino

que también abre la posibilidad de hacerlo respecto de los actos que se dictan durante la tramitación del

procedimiento, también denominados actos trámites (por ejemplo, la admisión a trámite, los

pronunciamientos de servicios públicos y algunos informes)45. Lo anterior explica la mayor utilización de

este recurso. La invalidación permite además impugnar los actos administrativos dentro de los 2 años de su

notificación, lo que permite iniciar una vía de impugnación administrativa una vez que los plazos de los

demás recursos ha expirado. Adicionalmente, en particular en el caso de la invalidación, se extiende

notoriamente el plazo de su presentación (a 2 años desde la notificación o presentación del acto)41. El

recurso de revisión, en cambio, tiene un plazo de un año para su interposición, mientras que para los

recursos de reposición y jerárquico aplica el plazo supletorio de seis meses.42

En los casos analizados, los recursos de la Ley 19.880 más utilizados, tanto por titulares o como por la

comunidad afectada, fueron los de reposición, jerárquico e invalidación. Asimismo, estos recursos se

suelen interponer de manera conjunta o subsidiaria del recurso de reclamación de la LBGMA. Por ejemplo,

en los casos de Hidroaysén y Achibueno se solicitó la invalidación, con reclamación en subsidio.

En cuanto al recurso de reposición, del análisis de los proyectos que son objeto del presente estudio, se

pueden mencionar los siguientes actos administrativos dictados en el marco del Sistema de Evaluación de 44 Conforme lo dispuesto en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 19.880, Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, “La presente Ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la Ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente Ley se aplicará con carácter de supletoria”. 45 Arts. 10 y 15 Ley 19.880.

52

Impacto Ambiental, respecto de los cuales se han interpuesto recursos de reposición, según la información

obtenida del SEIA Electrónico:

(i) La resolución que declara inadmisible una solicitud de acumulación de proyectos (ver recurso

de reposición interpuesto con fecha 29 de septiembre de 2010 por los titulares de los proyectos

Central Termoeléctrica Castilla y Puerto Castilla en contra de la Resolución N° 212 de 15 de

septiembre de 2010 emitida por la COREMA de la Región de Atacama);

(ii) La resolución que se pronuncia respecto de otros recursos administrativos (ver el recurso de

reposición interpuesto con fecha 25 de julio de 2011 por el titular del Proyecto Hidroeléctrico

Achibueno en contra de Resolución Exenta N° 410 de fecha 12 de julio de 2011, emitida por la

Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental; ver también el recurso de reposición

interpuesto por el titular del Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro en contra de la

Resolución Exenta N° 0076 de 21 de junio de 2010 de la COREMA de la Región de Los Ríos, la

cual resolvió un recurso de Aclaración presentado por el mismo titular);

(iii) La resolución que acoge a trámite un Estudio de Impacto Ambiental (ver recursos de reposición

interpuestos con fecha 28 y 29 de agosto de 2008 por los representantes de las organizaciones

CODEF Aysén, CODESA y Costa Carrera, y por José Luis Levicoy Maldonado, respectivamente, en

contra de la Resolución Exenta N° 469 de 22 de agosto de 2008, emitida por el Director General

de CONAMA, mediante la cual acogió a trámite el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto

Hidroeléctrico Aysén);

(iv) El informe Consolidado de Evaluación (ver recurso de reposición interpuesto por el Titular del

Proyecto Central Termoeléctrica Castilla con fecha 4 de febrero de 2010, ante la Directora

Regional de la CONAMA, Región de Atacama, en contra del Informe Consolidado de Evaluación

del Estudio de Impacto Ambiental de dicho proyecto);

(v) Los pronunciamientos de órganos de la Administración del Estado con competencia ambiental

(ver recurso de reposición, interpuesto en subsidio del recurso de invalidación, por el titular del

Proyecto Central Termoeléctrica Castilla, en contra de la resolución de la SEREMI de Salud de la

III Región de Atacama, contenida en Ordinario N° BS3 110/2010 de 19 de enero de 2010 que se

pronunció inconforme con el proyecto, denegando el permiso del art. 93 del Reglamento del

Sistema de Impacto Ambiental y calificando la actividad como contaminante en virtud de lo

dispuesto en el artículo 94 del mismo cuerpo reglamentario);

53

(vi) La resolución que rechaza un Estudio de Impacto Ambiental porque carece de información

relevante o esencial para su evaluación que no pudiere ser subsanada mediante aclaraciones,

rectificaciones o ampliaciones, según lo dispuesto en el artículo 15 bis de la LBGMA (ver recurso

de reposición interpuesto por el titular del Proyecto Hidroeléctrico Nido de Águila ante la

Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del General Libertador Bernardo O’Higgins,

con fecha 19 de mayo de 2010), y

(vii) La resolución que suspende la prosecución del procedimiento de evaluación ambiental (ver

recurso de reposición interpuesto por Alberto Robles Pantoja en contra de la Resolución Exenta

N° 121/2010, de fecha 12 de febrero de 2010, emitida por la Dirección Ejecutiva de la Comisión

Nacional del Medio Ambiente que suspendió la prosecución del procedimiento de evaluación

ambiental del Proyecto Central Termoeléctrica Castilla).

Es relevante tener en consideración lo resuelto por el Ministerio de Salud respecto del recurso jerárquico

interpuesto por el titular del Proyecto Central Termoeléctrica Castilla en contra del pronunciamiento del

Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región de Atacama contenido en el Ordinario BS3 110/2010

de 19 de enero de 2010. El 24 de febrero de 2010, el Ministro de Salud declaró inadmisible dicho recurso

jerárquico argumentando que el otorgamiento de los permisos sectoriales constituye una facultad o

atribución desconcentrada de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, en los términos de los

artículos 33 y 34 de LBGAE, por lo que de acuerdo al Ministro, no procedería el recurso jerárquico, según lo

resuelto por la Contraloría General de la República a través de los dictámenes N° 39.348 y N° 44.314,

ambos de 2007.

En el caso de Achibueno, la Dirección Ejecutiva del SEA se declaró incompetente respecto de la

invalidación y, en relación al recurso de reclamación, se estableció que éste se debía resolver por el

órgano que emitió el acto (SEA Región del Maule). En el caso de Hidroaysén, también la autoridad ante

quien se presentó el recurso (Comité de Ministros) se declaró incompetente, y respecto del recurso de

reclamación se determinó que debía resolverse por quien corresponda (SEA Región de Aysén).

Asimismo, se ha podido establecer que los recursos administrativos generales se interponen unos en

subsidio de otros, por ejemplo, recurso de reposición con jerárquico en subsidio.

El recurso extraordinario de revisión, en tanto, sólo ha sido interpuesto en el caso de Central

Termoeléctrica Campiche, aunque en definitiva, no pudo resolverse en sede administrativa por haberse

fallado en sede judicial. En este caso, la Dirección Ejecutiva del SEA resolvió que habiendo sido la RCA

dejada sin efecto por sentencia judicial, el recurso administrativo carece de objeto al perder su vigencia el

54

acto administrativo impugnado, causa sobreviniente46 que produce la imposibilidad material de continuar

con el procedimiento administrativo iniciado por el recurso extraordinario de revisión, por lo que procede

poner término al mismo y proceder al archivo de los antecedentes. A su turno, es posible incluir dentro de

este grupo los requerimientos que realizan los interesados ante la Contraloría General de la República (15),

ente fiscalizador que ha tenido una participación cada vez más activa en el análisis de legalidad de actos

administrativos vinculados a proyectos del sector eléctrico.

En todo caso, cabe señalar que en la mayoría de los requerimientos presentados ante la CGR identificados

en este estudio, el órgano contralor se ha abstenido de emitir un pronunciamiento por estar el asunto, en

conocimiento de los Tribunales de Justicia.47

6.3.2. VÍAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA INICIADAS FUERA DEL SEIA

Si bien se ha podido constatar que en su mayoría las vías de intervención administrativa identificadas han

sido iniciadas en el marco del SEIA, existen algunas iniciadas fuera del SEIA, las cuales buscan objetar los

actos administrativos dictados por órganos públicos sectoriales que no forman parte del procedimiento de

evaluación ambiental como por ejemplo: concesiones marítimas, concesiones geotérmicas o permisos para

la construcción de obra hidráulica. Estos últimos son otorgados por diversos organismos tales como la

Dirección General de Aguas (DGA), la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), la

Subsecretaría de las Fuerzas Armadas, las direcciones de obras municipales (DOM), entre otros.

Sin embargo este tipo de intervenciones administrativas iniciadas fuera del marco del SEIA, es

cuantitativamente menor a las iniciadas dentro. Estas se sustentan en la normativa sectorial, como sucede

en el caso de la oposición a obras hidráulicas, señalada en el Código de Aguas, así como en la Ley 19.880.

Adicionalmente, es necesario señalar aquellas actuaciones realizadas ante el órgano contralor en el marco

del trámite de toma de razón de decretos48, en el cual es posible dictaminar que determinados actos

administrativos “no se ajustan a derecho”. Esta situación se verificó respecto de los decretos de concesión

marítima de los proyectos de las centrales termoeléctricas de “Los Robles” y “Patache”. En estos casos la

Contraloría General de la República no dio curso a los mismos.

46 En este sentido, la Dirección Ejecutiva del SEA aplicó el artículo 40 de la Ley N° 19.880, el que establece que "producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes". 47 La Ley N° 10.336 Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, en su artículo 6°, inciso tercero, establece que: “La Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las atribuciones que, con respecto a materias judiciales, reconoce esta Ley al Contralor”. 48El artículo 10 de la Ley Nº 10.336, Fija el Texto Refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, establece que:“El Contralor General tomará razón de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la Contraloría, representará la inconstitucionalidad o ilegalidad de que puedan adolecer (…)”.

55

Cuadro N° 3: Resumen de tipos de inicio del procedimiento identificados en el marco de los proyectos objetos de este análisis

TIPOS INICIO DEL PROCEDIMIENTO RECURSO/ACCIÓN/DECLARACIÓN

A. Procedimientos administrativos iniciados en el marco del SEIA

Recurso de reclamación de la LBGMA

Recurso de reposición

Recurso jerárquico

Recurso extraordinario de revisión

Invalidación

Requerimiento a Contraloría

B. Procedimientos Administrativos iniciados fuera del marco del SEIA

Denuncia (Código de Aguas)

Reclamación (Ley sobre Concesiones de Energía Geotérmica)

Requerimiento Contraloría

Toma de Razón Contraloría

6.4. ANÁLISIS DEL SUJETO ACTIVO Y SUJETO PASIVO DE LAS VÍAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA

A. Sujeto activo de la vía de intervención administrativa

En relación al sujeto activo es necesario distinguir entre las vías de intervención establecidas en la Ley Nº

19.300, respecto de la Ley Nº 19.880.

En el primer caso, puede ser iniciado por parte del titular del proyecto sometido al SEIA, conforme lo

establece el Art. 20 de la LGBMA, o nacer de impulso de cualquier persona natural o jurídica cuyas

observaciones no fueron debidamente ponderadas en la RCA, según lo permiten los artículos 29 y 30 bis49.

La utilización de un recurso de reclamación concedido en el marco del PAC del SEIA, debía cumplir con las

siguientes circunstancias, conforme lo establecido por la Ley 19300 antes de la reforma: (i) que presente

las observaciones en tiempo y forma en el marco del SEIA; (ii) que las observaciones no hubieren sido

debidamente ponderadas en la RCA, y (iii) que sólo se reclame respecto de aquellos puntos observados

originalmente.

49 Al respecto, cabe destacar que la Ley Nº 20.417 amplió la legitimidad activa de la comunidad al incorporar a la LBGMA el artículo 30 bis, mediante el cual se establece que la autoridad ambiental competente podrá decretar la realización de un proceso de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones de Impacto Ambiental que se presenten a evaluación y se refieran a proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas. Todo ello, siempre que lo soliciten a lo menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo diez personas naturales directamente afectadas. Lo anterior, es especialmente relevante, puesto que antes de la entrada en vigencia de la Ley 20.417 la comunidad estaba impedida de impugnar la RCA de una Declaración de Impacto Ambiental, ya que en ningún caso se contemplaba un proceso de participación ciudadana.

56

Dicho marco legal, establecía una forma restringida de intervención de la ciudadanía, lo que motivó la

reforma introducida por la Ley 20.417. Esta última amplió la participación a toda persona natural o

jurídica, en los siguientes términos;

• Se estableció que la ponderación de las observaciones debía considerarse en forma previa a la

calificación ambiental del proyecto (Art. 29).

• Se amplió la posibilidad de extender la participación ciudadana en los Estudios de Impacto

Ambiental si como consecuencia de las aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones se afectare

sustantivamente al proyecto (artículos 29 y 30 bis50 de la Ley Nº 19.300).

• Se amplió la posibilidad de establecer un proceso de participación ciudadana en las Declaraciones

de Impacto Ambiental (Art. 30 bis)51.

Pese a la evolución experimentada por la legislación ambiental hacia una mayor participación ciudadana,

ésta es más restrictiva que Ley Nº 19.880, la cual cuenta con una interpretación más amplia de sujeto

activo, habilitado para iniciar una vía de impugnación administrativa en contra de un acto de la

administración. En este caso se consideran interesados:

1. “Quienes lo promueven directamente como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos.

2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

3. Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”.

De esta manera, se amplía la posibilidad de impugnar un procedimiento administrativo, por cuanto aun

cuando las personas naturales afectadas por la construcción y/o operación del proyecto o las

organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica que los representen, no hubiesen realizado

observaciones en el marco de la intervención ciudadana que permite la LBGMA, podrán incoar

procedimientos administrativos bajo el amparo de la Ley Nº 19.880 y resguardar así sus derechos.

50Cabe destacar que la Ley Nº 20.417 amplió la legitimidad activa de la comunidad al modificar el artículo 29 e incorporar el artículo 30 bis, ambos de la LBGMA, en el sentido de establecer que si durante el procedimiento de evaluación de un Estudio de Impacto Ambiental o Declaración de Impacto Ambiental, ésta hubiese sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente los impactos ambientales del proyecto, el organismo competente deberá abrir una nueva etapa de participación ciudadana. De esta forma, si en los Adendas que presente el titular existan aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente al proyecto, se abrirá una nueva participación ciudadana que permitirá realizar nuevas observaciones, las cuales servirán de base para el recurso de reclamación PAC. 51 Cabe señalar que los recursos de reclamación revisados se rigen por la LBGMA, sin las modificaciones de la ley Nº 20.417, toda vez que los proyectos o actividades sometidos a evaluación ambiental se rigen por la Ley aplicable al momento de su ingreso al SEIA (Art. 1º transitorio de la Ley 20.417).

57

Resulta útil señalar que una parte importante de los procedimientos administrativos analizados fueron

iniciados por distintos terceros afectados, siendo una práctica habitual que el sujeto activo incluya

personas naturales, organizaciones ciudadanas de diversa índole (sectores productivos, ONG´s

ambientalistas, etc.) y/o políticos que tienen cargos de representación en los distritos donde se emplaza el

proyecto energético en cuestión.

Un caso atípico se refiere a los procedimientos administrativos en que el sujeto activo fue un propio

órgano de la Administración del Estado, como es el caso de la propia Autoridad Sanitaria (Secretaría

Regional Ministerial de la VII Región del Maule) que solicitó la invalidación a la CGR de la RCA que calificó

favorablemente el Proyecto “Central Termoeléctrica Los Robles”, lo que fue, en todo caso desestimado.

Finalmente, cabe agregar que existen algunos casos en que los requerimientos a la Contraloría General de

la República fueron realizados por comisiones de parlamentarios, en particular, la Comisión de Recursos

Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente (Proyecto “Central Termoeléctrica Los Robles”), y la

Comisión Especial Investigadora de Resoluciones COREMAS sobre Proyectos Energéticos (Proyecto “Central

Termoeléctrica Castilla”).

Cuadro N° 4: Sujetos activos de las vías de intervención administrativa identificadas en el marco de los proyectos eléctricos analizados

EN EL MARCO DEL SEIA 13 vías de impugnación administrativa fueron iniciadas por el Titular del proyecto (Art. 20 de la LGBMA).

39 vías de impugnación administrativa fueron iniciadas por la Comunidad, siendo quienes dieron inicio los procedimientos administrativos en este caso personas naturales directamente afectadas por la construcción y/o operación del proyecto, organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica y figuras políticas como alcaldes y diputados.

FUERA DEL MARCO DEL SEIA Todas las vías de intervención fuera del marco del SEIA (19) fueron iniciadas por miembros de las comunidades afectadas por la construcción y operación del proyecto o por organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica en representación de aquéllos.

B. El sujeto pasivo de la vía de intervención administrativa

En la mayoría de los casos analizados el sujeto pasivo es el órgano de la Administración del Estado que

dictó el acto impugnado o su superior jerárquico: COREMA regional (actual Comisión de Evaluación),

Dirección Ejecutiva CONAMA (actual Dirección Ejecutiva SEA), Comité de Ministros, SEREMI de Salud

competente, Ministerio de Minería y Municipalidad respectiva.

58

De manera excepcional, se advierte que existen dos casos en los que el sujeto pasivo está constituido por

el titular del proyecto energético (denuncia del Código de Aguas “Proyecto Hidroeléctrico San Clemente”).

Cuadro N° 5: Sujetos pasivos de las vías de intervención administrativa identificadas en el marco de los proyectos eléctricos analizados

REGLA GENERAL La Administración: COREMA regional (actual Comisión de Evaluación), Dirección Ejecutiva CONAMA (actual Dirección Ejecutiva SEA), CONAF, Comité de Ministros, SEA regional, SEREMI de Salud competente, Ministerio de Minería y Municipalidad respectiva y sus direcciones, en específico, la Dirección de Obras Municipales.

EXCEPCIÓN El titular del proyecto: Sólo se dio en dos casos de denuncia del Código de Aguas, que se ventilaron durante la tramitación del “Proyecto Hidroeléctrico San Clemente”.

6.5. IDENTIFICACIÓN DE LOS PETITORIOS

Los petitorios de las diversas vías de intervención judicial varían dependiendo de si la vía de intervención

administrativa ha sido iniciada por el titular del Proyecto, cuyo objetivo es ejecutarlo en los términos

menos gravosos, o bien si lo ha sido por la comunidad afectada, la cual por regla general busca impedir su

materialización.

6.5.1. IDENTIFICACIÓN DE LOS PETITORIOS DE LAS VÍAS ADMINISTRATIVAS INICIADAS EN EL MARCO DEL

SEIA

A) Vías Iniciadas por los titulares de los proyectos

En el caso de los procedimientos administrativos iniciados por los titulares de los proyectos del sector

eléctrico, los petitorios principales identificados son los siguientes: (i) Se modifiquen o rechacen las

exigencias o condiciones impuestas al titular en la RCA (Central Termoeléctrica Pacífico, Central

Termoeléctrica Campiche, Proyecto Hidroeléctrico Achibueno y Proyecto Hidroeléctrico Aysén); (ii) Se

invalide la RCA, y en su lugar, se califique favorablemente la DIA (Línea de Transmisión Loncoche-Villarrica)

o EIA (Central Termoeléctrica Pacífico).

Asimismo, en un caso particular (Proyecto Central Termoeléctrica Castilla) el titular solicitó que se

corrigiera el procedimiento de evaluación ambiental, en particular, mediante la impugnación de actos de

trámite, mediante las siguientes peticiones:

• Elaborar un nuevo ICSARA, de manera que el titular pueda dar respuesta a las observaciones,

representar la ilegalidad y, en definitiva, obtener un nuevo informe de la SEREMI de Salud que se

ajuste a la legalidad vigente.

59

• Invalidar la resolución de SEREMI Salud que se pronuncia disconforme en procedimiento de

evaluación ambiental.

• Enmendar el Ord. de SEREMI de Salud que se pronuncia disconforme en procedimiento de

evaluación ambiental, se deje sin efecto y se emita nuevo pronunciamiento conforme a derecho.

• Invalidar el informe consolidado de evaluación (ICE), subsanar los vicios del procedimiento y

suspensión del procedimiento.

B) Iniciados por la comunidad

Respecto de los terceros afectados —distintos del titular—, los petitorios de los casos estudiados, buscaron

impedir y/o establecer mayores exigencias para la ejecución, para lo cual se ha optado por las siguientes

solicitudes:

• Se modifique la RCA, ponderando debidamente las observaciones (Proyecto hidroeléctrico Alto

Maipo y Central Termoeléctrica Patache).

• Se deje sin efecto la RCA, se invalide o se revoque la RCA favorable (Proyecto Hidroeléctrico

Achibueno, Proyecto Hidroeléctrico Aysén, Concesión Geotérmica El Tatio, Central Termoeléctrica

Los Robles, entre otros).

Asimismo, los terceros afectados también han incluido petitorios destinados a corregir el procedimiento

administrativo, entre éstos se encuentran:

• Dejar sin efecto la resolución que admite a trámite EIA y dictar resolución de reemplazo que declare

incompetencia (Proyecto Hidroeléctrico Aysén).

• Se retrotraiga el procedimiento a la etapa de visación del ICE y sea sometido el proyecto

nuevamente a calificación por parte de la Comisión de Evaluación (Proyecto Hidroeléctrico

Achibueno).

• Se declare la inhabilidad y abstención del Director Regional del SEA (Proyecto Hidroeléctrico

Achibueno).

• Se modifique la resolución que no admite a trámite recurso jerárquico para que los antecedentes

sean remitidos al órgano correspondiente, para conocer y resolver el Recurso Jerárquico (Proyecto

Hidroeléctrico Achibueno).

60

• Se invalide la notificación de la RCA que se realizó por aviso en el D.O. para que se notifique con su

texto íntegro (Central Termoeléctrica Patache).

• Se declare que el aviso en el Diario Oficial no constituye notificación válida. En subsidio, se

modifique RCA ponderando debidamente las observaciones (Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

• Se declare que la notificación por avisos es inválida y se invalide la RCA (Proyecto Hidroeléctrico

Alto Maipo).

• Se revise la legalidad de la resolución del Director Ejecutivo del SEA que suspendió el procedimiento

de evaluación ambiental (Proyecto Central Termoeléctrica Castilla).

• Se deje sin efecto la resolución de la Dirección Ejecutiva de CONAMA que suspende el

procedimiento de evaluación ambiental, declarando que el procedimiento siga su curso procesal

(Proyecto Central Termoeléctrica Castilla).

• Se declare la procedencia de solicitud de acumulación, ordenando se acumulen los procesos y se

evalúen, en consecuencia, los impactos globales y sinérgicos que dos proyectos provocarán en el

medioambiente (Proyecto Central Termoeléctrica Castilla).

6.5.2. IDENTIFICACIÓN DE LOS PETITORIOS DE LAS VÍAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA FUERA DEL

SEIA

En este contexto los petitorios se orientan a atacar el permiso sectorial, solicitando, por ejemplo:

• La paralización inmediata de las obras hidráulicas (Proyecto Hidroeléctrico San Clemente).

• Que se anule lo obrado por el Ministerio de Minería respecto de la concesión de energía

geotérmica (Concesión Geotérmica El Tatio).

Así, es interesante destacar que a partir de la dictación de la Ley Nº 19.880 se interpusieron con mayor

frecuencia recursos presentados por la comunidad afectada dirigidos a impedir la aprobación del Proyecto

sobre la base fundamentos de forma o de vicios de procedimientos.

6.6. IDENTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS

La mayoría de las impugnaciones se dirige en contra de las RCA aprobatorias de proyectos. Sin perjuicio de

lo anterior, existen otros tipos de actos administrativos de mero trámite emanados de la autoridad

ambiental que han sido impugnados, tales como:

• La resolución que acoge a trámite DIA o EIA (Proyecto Hidroeléctrico Aysén).

61

• El aviso publicado en el Diario Oficial a través del cual se notifica la RCA (Central Termoeléctrica

Patache).

• El Informe Consolidado de Evaluación (ICE) (Proyecto Central Termoeléctrica Castilla).

• La resolución que declaró inadmisible la solicitud de acumulación de procesos de EIAs (Proyecto

Central Termoeléctrica Castilla).

• La resolución de la Dirección Ejecutiva SEA que admite a trámite Recurso jerárquico (Proyecto

Hidroeléctrico Achibueno).

• La resolución la COREMA que impone multa por incumplimiento de RCA (Concesión Geotérmica El

Tatio).

A la vez, existen una serie de actos administrativos de organismos sectoriales, pero que se enmarcan

dentro del SEIA que han sido impugnados, tales como:

• Un Ordinario de SEREMI SALUD, que se pronuncia inconforme respecto de proyecto en

procedimiento de evaluación ambiental (PAS 94 de calificación industrial), (Proyecto Central

Termoeléctrica Castilla).

• Un Oficio CONAF que autoriza tala (Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

• Un Oficio del Ministerio de Agricultura, que señala a CONAF cómo otorgar permisos de tala y oficio

y resolución, ambos de la Directora Ejecutiva de la CONAF, que instruyen a los Directores

Regionales sobre la materia (Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

• Un otorgamiento de una concesión de explotación de energía geotérmica (Concesión Geotérmica El

Tatio).

• Una Resolución de la DGA mediante la cual se aprobó y autorizó la construcción de obras

hidráulicas (Proyecto Hidroeléctrico San Clemente).

Respecto de los actos administrativos sectoriales, se concluye que su impugnación es perfectamente

posible, toda vez que la Ley 19.880 otorga recursos administrativos de aplicación general y supletoria, los

cuales son plenamente aplicables en estos casos y, a la vez, existen leyes sectoriales que conceden la

posibilidad de interponer recursos administrativos especiales, según se expuso previamente en el acápite

4.2.B).

62

Por cierto, esta afirmación se manifestó claramente en el hecho de que respecto de los actos

administrativos recién señalados, todos los recursos interpuestos fueron acogidos a trámite por la

autoridad competente.

En cuanto a los resultados, es posible concluir que la RCA resulta ser un permiso administrativo de

funcionamiento que por regla general es muy difícil que sea revocado en instancias administrativas.

En este sentido, queda en evidencia que el recurso de reclamación que puede interponer la comunidad

tiene un ámbito de aplicación considerablemente restringido y de poca efectividad. En efecto, los casos

analizados dan cuenta de que las argumentaciones de fondo orientadas a acreditar que un determinado

proyecto no se hace cargo debidamente de los impactos ambientales o que no se cumple con la normativa

ambiental vigente, son acogidas de manera parcial y nunca, en los casos estudiados, han impedido la

ejecución de un proyecto sometido a evaluación ambiental.

En este contexto, no es extraño constatar que en varios de los proyectos eléctricos en estudio, los

afectados hayan fundado sus peticiones en cuestiones procedimentales, utilizando para estos efectos los

recursos administrativos o procedimientos establecidos en la Ley Nº 19.880. No obstante lo anterior, este

marco legal tampoco a dado lugar a acoger la petición al punto de invalidar o dejar sin efecto una RCA

favorable al proyecto en cuestión.

Esto explicaría por qué en los últimos años no sólo ha crecido la cantidad de recursos administrativos

generales en contra de proyectos de energía eléctrica, sino que por qué también se ha expandido la

revisión de los actos administrativos a los actos de trámite, así como a permisos sectoriales.

Lo anterior, cobra especial relevancia a la luz de las modificaciones introducidas a la Ley Nº 19.300 por la

Ley 20. 417, las que tuvieron por objeto dar mayor certidumbre o sustento técnico a la calificación

ambiental de los Proyectos. Para dichos efectos, se dispuso, entre otras medidas, que la Comisión de

Evaluación o el Director Ejecutivo, en su caso, deberán aprobar o rechazar un proyecto o actividad

sometido al SEIA sólo en virtud del Informe Consolidado de la Evaluación, documento que sintetiza el

procedimiento de evaluación ambiental en lo que dice relación con los aspectos normados en la legislación

ambiental vigente (Art. 9 bis, introducido por el artículo 7 ter letra d) de la Ley 20.417)52. Dicho informe

deberá contener los pronunciamientos ambientales fundados de los organismos con competencia que

52 "Artículo 9º bis.- La Comisión a la cual se refiere el artículo 86 o el Director Ejecutivo, en su caso, deberán aprobar o rechazar un proyecto o actividad sometido al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental sólo en virtud del Informe Consolidado de Evaluación en lo que dice relación con los aspectos normados en la legislación ambiental vigente. En todo caso, dicho informe deberá contener, los pronunciamientos ambientales fundados de los organismos con competencia que participaron en la evaluación, la evaluación técnica de las observaciones planteadas por la comunidad y los interesados, cuando corresponda, así como la recomendación de aprobación o rechazo del proyecto. El incumplimiento a lo señalado en el inciso anterior se considerará vicio esencial del procedimiento de calificación ambiental”.

63

participaron en la evaluación, la evaluación técnica de las observaciones planteadas por la comunidad y los

interesados, cuando corresponda, así como la recomendación de aprobación o rechazo del proyecto.

En otras palabras, la ley fuerza a la autoridad ambiental a calificar el proyecto sobre la base de lo que

disponga el ICE en lo referente a los aspectos normados, lo cual no ocurría antes de la reforma de la Ley Nº

19.300, donde los informes de los organismos competentes no eran vinculantes.

Por ello, el ICE corresponde administrativamente a un acto trámite, es decir, formalmente no resuelve el

Proyecto, pero sin embargo, dados sus efectos jurídicos vinculantes para la Comisión que califica al

Proyecto se ha transformado en una instancia fundamental, ya que condiciona la decisión final. Esta

circunstancia ha determinado que se haya impugnado no solamente este acto, sino que los

pronunciamientos de los organismos públicos que son plasmados en ello, tal como ocurrió para el caso de

la Central Termoeléctrica Castilla, donde el acto impugnado correspondió precisamente al

pronunciamiento desfavorable de la Seremi de Salud.

7. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE LAS INTERVENCIONES JURISDICCIONALES El presente capítulo tiene por objeto ejecutar las actividades mínimas 3.1 y 3.2 de las bases de licitación, en

lo que concierne la identificación de recursos judiciales presentados en el marco y fuera del SEIA y el

“análisis de los procedimientos judiciales” a los que han dado origen.

El equipo consultor ha denominado tales actividades “identificación de las vías de intervención

jurisdiccional y su análisis”. En este contexto, luego de identificar las vías de intervención jurisdiccional que

han tenido lugar respecto de los 13 proyectos eléctricos en análisis, plasmados en la tabla Excel anexa a

este informe, el equipo consultor ha procedido a analizarlas.

Para comenzar, el equipo consultor ha preparado un glosario de los conceptos utilizados en el estudio, tal

como se presenta a continuación.

7.1. GLOSARIO DE ANÁLISIS

El presente glosario da cuenta del concepto de los distintos criterios utilizados por el equipo consultor para

analizar las intervenciones jurisdiccionales que han tenido lugar respecto de los 13 proyectos eléctricos en

análisis. En tal sentido, si bien los conceptos utilizados son muy similares a los indicados en la vía de

intervención administrativa, su contenido difiere en algunos aspectos al tratarse de intervenciones

jurisdiccionales, por lo que advertimos que en este acápite hemos utilizado algunos conceptos distintos,

razón por la cual se ha estimado necesario incluirlos a objeto de facilitar la lectura y comprensión del

mismo.

64

• ABOGADO DEL DEMANDADO: Nombre del abogado que lo representa en el procedimiento

jurisdiccional.

• ABOGADO DEL DEMANDANTE: Nombre del abogado que lo representa en el procedimiento

jurisdiccional.

• ACCIÓN PRINCIPAL QUE DA INICIO AL PROCEDIMIENTO O ACCIÓN: Término genérico que utilizamos

para denominar las distintas acciones, recursos o formas de impugnar una decisión administrativa o

hecho acaecido.

• ACTO, HECHO U OMISIÓN IMPUGNADO: Decisión de la autoridad administrativa, hecho u omisión

que busca ser modificada por el titular del proyecto o por un tercero por alguna vía de intervención

jurisdiccional en particular.

• ARGUMENTO CENTRAL DE LA ACCIÓN: Fundamento que indica las razones por las cuales el acto

administrativo o el hecho debe ser modificado pudiendo consistir en aspectos formales o

sustantivos del acto administrativo, del procedimiento del que éste emana o del hecho acaecido.

• DEMANDADO: Término genérico que se utiliza para denominar a la persona natural o jurídica en

contra del cual se realiza el procedimiento jurisdiccional.

• DEMANDANTE: Término genérico que se utiliza para denominar a la persona natural o jurídica que

realiza la presentación que da inicio al procedimiento jurisdiccional.

• FECHA DE PRESENTACIÓN: Fecha en que se inicia el procedimiento jurisdiccional y que corresponde

al día en que se ingresa, ante los Tribunales de Justicia, la primera presentación que da inicio al

procedimiento jurisdiccional.

• FECHA DE SENTENCIA: Fecha en que se notifica la sentencia dictada en el procedimiento

jurisdiccional iniciado.

• FUNDAMENTO LEGAL DE LA ACCIÓN: Norma en particular que contempla la forma de iniciar el

procedimiento jurisdiccional en estudio. Es la norma que indica la vía que se puede utilizar y lo que

con ella se puede lograr.

• INTERVENCIONES JURISDICCIONALES: Denominación de todas las formas de intervención ante los

Tribunales de Justicia que da origen a un procedimiento jurisdiccional particular.

65

• NORMAS QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS: Disposiciones legales que no han sido aplicadas o que han

sido erróneamente aplicadas y que, por esa razón, justifican la modificación del acto administrativo,

resolución judicial, hecho u omisión.

• PETICIÓN DE FONDO: Es lo que el demandante solicita al tribunal adopte como decisión final del

procedimiento jurisdiccional y que, por tanto, puede aludir a aspectos formales o sustantivos y que,

también, puede contener solicitudes subsidiarias.

• RECURSO: El acto jurídico procesal de la parte o de quién tenga legitimación para actuar mediante

el cual se impugna una resolución judicial, dentro del mismo proceso que se pronunció, solicitando

su revisión a fin de eliminar el agravio que sostiene se le ha causado con su dictación53.

• RECURSO CONTRA SENTENCIA: Indica si respecto de la sentencia definitiva dictada en el

procedimiento jurisdiccional se dedujo algún recurso tendiente a modificar la decisión del tribunal.

• ROL DE IMPUGNACIÓN: Individualización que se le da al expediente en que se tramita el recurso

interpuesto en contra de la sentencia definitiva.

• ROL PRIMERA INSTANCIA: Individualización que se le da al expediente en que se tramita el


• SENTENCIA DEFINITIVA: Decisión central de la autoridad jurisdiccional que pone término al


• TIEMPO REAL DE TRAMITACIÓN: Cantidad real de días que el procedimiento jurisdiccional duró.

• TIPO DE PROCEDIMIENTO: Denominación que individualiza el procedimiento seguido ante el

tribunal.

• TRIBUNAL: Es el tribunal ante el cual se tramita el procedimiento jurisdiccional.

7.2. DESCRIPCIÓN TEÓRICA DE LAS VÍAS DE INTERVENCIÓN JURISDICCIONAL

En Derecho, el término recurso se relaciona con el derecho de recurrir o de impugnar que compete a la

parte de un juicio o al que, legitimado para actuar en un juicio, busca impugnar una resolución judicial

dentro del mismo proceso en que se pronunció. Este concepto responde a un conjunto de normas

contenidas en nuestra Carta Fundamental, que configuran el derecho fundamental a un debido proceso54.

53 MOSQUERA, Mario y MATURANA, Cristián, Los Recursos Procesales. Editorial Jurídica de Chile, 2010. 54 Para el debido proceso contemplado en el Art. 19 Nº 3 CPR es indispensable un sistema de recursos; del Art. 19 Nº 7 CPR han surgido los recursos de amparo y protección; del Art. 73 CPR se desprende que los recursos están incorporados a la facultad de conocer; el Art. 74 CPR

66

En este sentido, un recurso es un tipo de acto que se realiza para solicitar la revisión de una resolución con

el fin de eliminar el agravio que haya causado su dictación. Es decir, lo que persiguen los recursos es la

impugnación de un acto judicial, entendido como la acción de refutarlo con el fin de obtener su revocación

o invalidación.

Se trata, por lo tanto, de un concepto aplicable a contiendas procesales. Usar el término “recursos” en los

términos anteriores, implicaría, para efectos del presente estudio, dejar de lado una serie de acciones que

en los términos de referencia se han entendido como “recursos”, pero que no tienen por objeto

necesariamente lo anterior, y que muchas veces buscan salvaguardar derechos distintos que el derecho a

un debido proceso judicial, fundamento de los recursos propiamente tales, e incluso que buscan obtener la

revocación o invalidación de un acto no judicial, como un acto administrativo.

Para evitar esta confusión doctrinaria, identificamos a todas las acciones analizadas y que son objeto del

presente estudio como “vías de intervención”55, ya que en este concepto caben todas y cada una de las

actuaciones jurisdiccionales (y por cierto las administrativas), que pueden interponerse para impugnar la

aprobación de un proyecto eléctrico o defender su integra ejecución.

Dada la complejidad de sus elementos y la amplitud de intereses que involucra su tramitación, los

proyectos eléctricos suelen ser objeto de impugnación por la vía jurisdiccional56. Tanto los titulares de

proyectos eléctricos que no están de acuerdo con una decisión administrativa que recaiga sobre éstos57,

como los terceros que ven sus derechos amenazados o vulnerados por la tramitación y realización de los

proyectos eléctricos, pueden ejercer acciones legales y constitucionales ante los tribunales ordinarios y

superiores de justicia, para procurar el restablecimiento del imperio del derecho58. Así, diferentes

acciones jurisdiccionales —llamadas común y equivocadamente recursos— pueden ser intentadas, siendo

la elección de una u otra relativa al objetivo específico que persiga el litigante que las interponga.

En los proyectos eléctricos que son objeto de este estudio hemos podido identificar al menos 8 diferentes

vías de intervención jurisdiccional, cada una de las cuales presenta particularidades especiales que esta

sección busca explorar someramente. Cabe destacar en este sentido que algunas vías son notoriamente, reglamenta indirectamente el sistema de recursos al no ser éstos más que una vía para el ejercicio de las facultades de los tribunales. (MATURANA MIQUEL, Cristián. Los Recursos, diciembre de 2005. 55 Ver nota 1. 56 “La jurisdicción es el poder deber del Estado, radicado exclusivamente en los tribunales establecidos en la Ley, para que éstos dentro de sus atribuciones y como órganos imparciales, por medio de un debido proceso, iniciado generalmente a requerimiento de parte y a desarrollarse según las normas de un racional y justo procedimiento, resuelvan con eficacia de cosa juzgada y eventual posibilidad de ejecución, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal y dentro del territorio de la República” (Maturana). 57 Art. 20 Ley Nº 19.300 en contra de la resolución que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante un comité integrado por los Ministros del Medio Ambiente, que lo presidirá, y los Ministros de Salud; de Economía, Fomento y Reconstrucción; de Agricultura; de Energía, y de Minería. 58 Por ejemplo, aquellas contempladas en los Arts. 6 y 7, o 19 N° 8 y 20 de la CPR, o la del Art. 53 de la Ley Nº 19.300.

67

más utilizadas que otras, como por ejemplo, la acción constitucional “Recurso de Protección” consagrada

en el artículo 20 de nuestra Carta Fundamental, la cual encabeza la lista de las vías de impugnación más

utilizadas en la impugnación en el marco de los proyectos eléctricos en análisis.

Para efectos de este estudio y de la descripción objeto de esta sección, agruparemos estas vías de

intervención según si recaen en un acto o resolución administrativa dentro del marco de tramitación del

SEIA, o si se trata de vías de impugnación o formas de iniciar un procedimiento jurisdiccional no

directamente vinculadas a un acto o resolución dentro del marco del SEIA, es decir, vías de intervención

jurisdiccional intentadas fuera del sistema de tramitación de proyectos con impactos sobre el ambiente.

A. Vías de impugnación que se han empleado respecto de actos o resoluciones emitidas en el marco del

SEIA

A.1. Acción (Recurso) de Protección

Intentada en todos los proyectos en estudio, salvo en uno59, la acción de protección consagrada en el Art.

20 de la CPR, es la acción que la Constitución concede a todas las personas que como consecuencia de

actos u omisiones arbitrarias o ilegales, sufren privación, perturbación o amenaza a sus derechos y

garantías constitucionales.

La misma disposición constitucional se encarga de enumerar las garantías constitucionales que pueden ser

invocadas para utilizar esta acción60, que en la materia en estudio suele referirse al numeral 8 del artículo

19: derecho a vivir en un medioambiente libre de contaminación. La Corte Suprema se ha referido a esta

acción como aquella “acción específica de emergencia, con un procedimiento rápido e informal y que

requiere, por tanto, que el derecho que se dice conculcado sea <legítimo>, es decir, que se funde en claras

situaciones de facto que permitan por este especial procedimiento restablecer el imperio del derecho;

pero es improcedente que por medio de él se pretenda un pronunciamiento sobre situaciones de fondo,

que son de lato conocimiento”61.

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 20 de la CPR, la acción debe ser interpuesta ante la Corte de

Apelaciones en cuya jurisdicción se cometió el acto o se incurrió en la omisión arbitraria o ilegal que

59 Proyecto San Clemente. 60 Derecho a la vida, Igualdad ante la Ley, Derecho ser juzgado por los tribunales que establece la ley y que estén establecidos antes de la ejecución del hecho, Derecho a la protección de la vida privada y a la honra de la persona y su familia, Inviolabilidad del hogar y de toda forma de comunicación privada, Libertad de conciencia y libertad de culto, Derecho a elegir el sistema de salud, sea estatal o privado, Libertad de enseñanza, Libertad de opinión e información, Derecho de reunión, Derecho de asociación, Libertad de trabajo, su libre elección y libre contratación, Derecho de sindicalización, Libertad para desarrollar cualquier actividad económica, Derecho a no ser discriminado en el trato del Estado en materia económica, Libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, Derecho de propiedad, Derecho de propiedad intelectual e industrial, Derecho a vivir en un medioambiente libre de contaminación, cuando sea afectado por un acto u omisión imputable a una persona o autoridad determinada. 61 Corte Suprema, recurso de protección, sentencia de 22 de junio de 1992. En HARASIC, D. La acción de protección, 2001.

68

ocasione la vulneración, en un plazo es de 30 días corridos contados desde que ocurre el acto o amenaza

que motiva el recurso o desde que se tuvo conocimiento de dicho acto o amenaza, hecho que debe ser

acreditado ante la Corte.

El recurso se debe presentar por escrito y fundamentar cuál es la acción u omisión ilegal o arbitraria que

sirve de base a su interposición, así como los derechos o garantías consagradas en la Constitución que se

ven vulneradas.

El objeto de esta vía de intervención es que la Corte ordene todas las medidas necesarias para restablecer

el derecho vulnerado y asegurar su protección, sin perjuicio de las demás acciones que se presenten ante

la autoridad o los Tribunales Ordinarios de Justicia.

Un aspecto interesante de esta vía de intervención es que se trata de una cautelar, es decir, que persigue

brindar eficaz y oportuno amparo a las personas de los efectos de un acto ilegal o arbitrario que lesione un

derecho indiscutido. Por tanto, puede ser interpuesto por cualquier persona, natural o jurídica, o un grupo

de personas, que haya sufrido la perturbación o amenaza de sus derechos. Ello puede hacerse

directamente o mediante la representación de un tercero en nombre de ellas, sin que sea necesaria la

representación de un abogado.

A.2. Acción de Nulidad de Derecho Público

Tal como se señaló previamente, la acción constitucional de nulidad de derecho público emana de la

obligación que pesa sobre los órganos y servicios del Estado, poder únicamente realizar aquellos actos que

la Constitución y la ley les facultan expresamente, en virtud de los Art. 6 y 7 de la Constitución Política de la

República de Chile.62

El jurista y ex-Contralor General de la República, don Enrique Silva Cimma, señala que: "El recurso de

anulación es aquel que faculta a cualquier administrado que tenga interés directo en la controversia para

pedir la invalidación de un acto administrativo contrario a derecho, y por ello es que se le denomina

también recurso objetivo. Por su intermedio se persigue proteger el orden jurídico restableciendo la

legalidad en el actuar de la Administración".63

62 Art. 6 CPR: "Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la Ley"; Art. 7° CPR: "Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la Ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya conferido en virtud de la Constitución y las Leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la Ley señale". 63 SILVA CIMMA, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV, página 188.

69

En teoría, este Recurso de Nulidad de Derecho Público puede ser interpuesto por cualquier interesado en

contra de cualquier acto administrativo que haya sido dictado en contravención a la legalidad vigente. Sin

embargo, el Recurso de Nulidad ha experimentado una evolución doctrinaria y jurisprudencial que lo ha

llevado desde una concepción que entiende que opera de pleno derecho, siendo éste, por tanto,

insubsanable e imprescriptible, a otra basada en el principio de seguridad jurídica en virtud del cual se

entiende que el texto constitucional no regula la nulidad de pleno derecho y, por tanto, requiere de

pronunciamiento expreso por parte del Juez de Letras, no procediendo entonces contra cualquier vicio por

existir otras sanciones que puedan interponerse en contra del mismo acto, y siendo prescriptible de

conformidad a las reglas generales.

Para tratadistas de derecho constitucional y administrativo, la nulidad de derecho público del Art. 7 de la

Constitución opera de pleno derecho y debe ser declarada de oficio por el Juez que toma conocimiento de

ella. Así, la acción ante los tribunales es el vehículo normal para que dicha nulidad opere.64 De acuerdo a

lo anterior, la interposición de un Recurso de Nulidad llevará siempre la discusión a una sede judicial, toda

vez que será objeto de un proceso declarativo de lato conocimiento conforme a las reglas de

procedimiento del juicio ordinario.

Ahora bien, entre los proyectos analizados en este estudio, la acción de nulidad de derecho público se ha

intentado en tres ocasiones y en relación a dos proyectos: la Central Hidroeléctrica Achibueno y el

Proyecto Hidroeléctrico Aysén. El fundamento básico en todos ellos, es la infracción al principio de

juridicidad reconocido en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, en la dictación de las

resoluciones de calificación ambiental que dan lugar a la ejecución de los proyectos planteados.

B. Vías de impugnación jurisdiccional no directamente vinculadas a un acto o resolución dentro del marco

del SEIA

B.1. Acción de jactancia

La “jactancia” es definida como la acción y efecto de atribuirse por persona capaz de ser demandada

derechos propios sobre bienes de otro o asegurar ser su acreedor. En otras palabras, de acuerdo al Art.

269 del CPC, se entiende que hay jactancia cuando una persona dice tener un derecho del que no está

64 "No debe olvidarse que la Carta Fundamental (Art. 6°) obliga a todo órgano del Estado a someter su actuar a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y el órgano —en ese caso, administrativo— que actúe v. gr. dictando un decreto o una resolución, una ordenanza, circular o instrucción, contraviniendo sea la investidura regular, la competencia o la forma (procedimiento) que la Constitución o la Ley prescriba, incurre por este mismo hecho en el vicio de nulidad del acto, nulidad que la propia Carta se encarga lapidariamente de declarar ("es nulo") y ab initio, esto es, desde su misma expresión formal (como decreto, resolución, circular, etc.), carece de calidad de acto válido e incluso de la calidad de acto jurídico, siendo en puridad una simple vía de hecho desde su nacimiento. Como tal, entonces, no obliga ni puede jamás obligar, no vincula a nadie ni menos puede exigirse su cumplimiento". SOTO KLOSS, Eduardo. Derecho Administrativo, página 183.

70

gozando. La acción de jactancia es una de las vías de intervención que persigue la intervención forzada de

una parte en juicio, para que concurra a defender los derechos de que dice ser dueña.

Ante un acto de jactancia, todo aquel a quien la jactancia pueda afectar puede deducir la acción de

jactancia, esto es, puede pedir que se le obligue a deducir demanda dentro del plazo de 10 días, bajo

apercibimiento de que si no lo hace, no será oído después sobre aquel derecho. Este plazo puede ser

ampliado por el tribunal hasta por 30 días si hay motivo fundado. De acuerdo al Art. 270 del CPC, se puede

deducir demanda de jactancia: a) Cuando la manifestación del jactancioso conste por escrito;

b) Cuando la manifestación del jactancioso se haya hecho a viva voz, a lo menos delante de dos personas

hábiles para dar testimonio en juicio civil;

c) Cuando una persona haya gestionado como parte en un proceso criminal del cual puedan emanar

acciones civiles contra el acusado, para el ejercicio de esas acciones.

Una vez interpuesta, la acción de jactancia se debe someter a los trámites establecidos para el juicio

sumario. Si el tribunal da lugar a la demanda de jactancia, el jactancioso —quien decía ser acreedor o

tener derechos sobre una cosa— tiene un plazo de 10 días para entablar la demanda, plazo que puede

ampliarse hasta por 30 días por motivo fundado. Si el jactancioso entabla demanda dentro del plazo se

inicia el juicio correspondiente, el que se tramitará de acuerdo al procedimiento que corresponda aplicar

según la naturaleza del derecho que se haya atribuido el jactancioso. Si el jactancioso no deduce demanda

dentro del plazo, la parte interesada debe solicitar al tribunal que declare que el jactancioso no será oído

después sobre el derecho de que se jactaba. Esta solicitud se tramita como incidente (Art. 271 CPC).

Esta acción ha sido intentada una sola vez dentro de los proyectos en estudio, en contra de AES Gener en

proyecto Alto Maipo, en que vecinos ribereños del sector adujeron la extracción no autorizada de áridos en

el Río Maipo por la demandada, en infracción a sus derechos de extracción legalmente constituidos. La

acción interpuesta originalmente en el 22º Juzgado Civil de Santiago, fue declarada prescrita en sentencia

definitiva, cuya apelación continúa en trámite desde noviembre de 2010, en la Corte de Apelaciones de

Santiago.

B.2. Declaración de mera certeza jurídica

Si bien la acción de mera certeza jurídica o acción declarativa de certeza en juicio ordinario, no se

encuentra expresamente establecida en nuestra legislación, la jurisprudencia de los tribunales superiores

71

de justicia está conteste en dar tramitación y fallar estas acciones en conformidad a derecho,65 cuando se

cumpla con el requisito de existir una amenaza cierta para la situación jurídica del demandante.

Según se ha entendido por la doctrina y la jurisprudencia, la acción de mera certeza “sólo puede tener por

objeto la declaración de un derecho que una parte estima asistirle, para evitar o componer un litigio que le

afecta o puede afectarle en el futuro, agotándose la jurisdicción del Tribunal en la mera declaración de

certeza sin que pueda imponer una prestación a la contraria”66.

Este tipo de vía de intervención, creada jurisprudencialmente, se clasifica en la doctrina nacional como un

procedimiento de cognición, que tiene por finalidad la declaración de un derecho, la constitución de una

relación jurídica o la declaración de la responsabilidad a ejecutar una prestación. La acción de mera

certeza persigue eliminar un estado de incertidumbre a través de un pronunciamiento del tribunal

competente, para que resuelva acerca de la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica o de

un derecho. En otras palabras, la acción de mera certeza busca el reconocimiento de una situación jurídica

existente, sin que se imponga una condena ni se le solicite la modificación de una situación determinada.

Al producir cosa juzgada, la sentencia dictada en un proceso declarativo satisface al actor con su sola

dictación.

En los proyectos analizados, este tipo de acción ha sido intentada en dos oportunidades, una en contra del

Proyecto Centrales Hidroeléctricas de Aysén S.A., y otra en contra del Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo.

En ambos casos, lo que persigue el demandante es la declaración por parte del Juez de Letras en lo Civil de

la necesidad, en virtud de la legislación ambiental vigente, de la obligación de este tipo de proyectos de

ingresar al SEIA, ser analizados y resueltos, por los actuales SEA correspondientes, como proyectos únicos

de generación, obras anexas y transmisión de energía eléctrica.

B. 3. Recurso de reclamación del Código de Aguas

En virtud de lo dispuesto por el artículo 137 del Código de Aguas, las resoluciones de la Dirección General

de Aguas pueden reclamarse ante la Corte de Apelaciones del lugar en que se dictó la resolución que se

impugna, dentro del plazo de 30 días contados desde su notificación o desde la notificación de la

resolución que recaiga en el recurso de reconsideración, según corresponda. Con todo, ni la interposición

del recurso de reconsideración ni la del recurso de reclamación suspenden la ejecución de la resolución

recurrida, salvo orden expresa que disponga la suspensión. En cuanto a su tramitación, a la reclamación del

Código de Aguas ante la Corte de Apelaciones, le son aplicables las normas contenidas en el Título XVIII del

65 Fallo de Corte Suprema, Pesquera Comercial Río Peulla S.A., 26 de enero de 2005. 66 Sentencia dictada en la causa Rol N° 6.307-2005, del 29° Juzgado Civil de Santiago, de fecha 8 de junio de 2005, confirmada por la Corte de Apelaciones de Santiago.

72

Libro I del Código de Procedimiento Civil, relativas a la tramitación del recurso de apelación, debiendo, en

todo caso, notificarse a la Dirección General de Aguas, la cual deberá informar al tenor del recurso.

Dado el carácter especial que reviste este recurso, no está tan presente como otras vías de intervención

en nuestro análisis, y entre los proyectos analizados se ha intentado en dos ocasiones, en los Proyectos

Hidroeléctrico San Clemente y Central Hidroeléctrica Achibueno. En ambos casos el demandante, un

tercero interesado con derechos constituidos en la misma cuenca —Asociación de Canalistas del Taco

General del Río Maule y Hidroeléctrica Centinela Ltda., respectivamente— recurrió con la intención que se

rechacen derechos de aguas o autorizaciones de obras hidráulicas que son necesarias para materializar un

proyecto hidroeléctrico objeto de la vía de intervención.

B.4. Acciones posesorias – Denuncia de obra nueva

Las acciones posesorias, en términos generales, tienen por objeto conservar o recuperar la posesión sobre

bienes raíces o derechos reales constituidos en ellos, sobre la base del derecho que compete al poseedor a

que no se le turbe o embarace su posesión ni que se le prive de ella, y a que se le indemnice el daño que ha

recibido, y que se le dé seguridad contra el que fundadamente teme (Arts. 916 y 921 del Código Civil). Su

tramitación y procedencia se encuentran reguladas tanto en el Código Civil (artículos 916 y siguientes CC),

como en el Código de Procedimiento Civil (artículos 549 y siguientes CPC). Por regla general, estas

acciones prescriben en el plazo de un año, con algunas diferencias dependiendo de la acción posesoria de

que se trate, y es siempre competente para conocer de ellas el juez de letras del territorio en que esté

ubicado el inmueble. Su tramitación está sujeta a las reglas del Código de Procedimiento Civil enumeradas

en los Arts. 551 y siguientes, relativas a la querella de amparo como base, con algunas modificaciones que

operan para cada caso, dependiendo de la acción posesoria que se intente67.

Dentro de un grupo especial de acciones posesorias se encuentra la Denuncia de Obra Nueva, que es la

que confiere al poseedor el derecho para pedir que se prohíba toda obra nueva que se trate de construir

sobre el suelo de que está en posesión. Cabe señalar que el legislador plantea algunas limitaciones a la

procedencia de esta acción, impidiendo que se denuncien obras que, por ejemplo, tengan por objeto

precaver la ruina de un edificio, acueducto, canal, puente, acequia, etc., con la salvedad de que en lo que

puedan incomodarle al legítimo poseedor, se reduzcan a lo estrictamente necesario, y que, terminadas, se

restituyan las cosas al estado anterior, a costa del dueño de las obras. A mayor abundamiento, el Art. 931

del Código Civil señala que son denunciables las obras nuevas que construidas en el predio sirviente

embaracen el goce de una servidumbre constituida en él. Es decir, benefician también al legítimo

67 Por ejemplo, el procedimiento aplicable a la denuncia de obra nueva permite la apelación en ambos efectos —devolutivo y suspensivo—, y admite, además, la reserva de acciones.

73

poseedor de un derecho real de servidumbre potencialmente afectado por la obra. Naturalmente, el

Código señala que estas acciones no serán procedentes en contra del ejercicio de una servidumbre

legítimamente constituida.

Ahora bien, respecto de los proyectos en estudio, si bien este tipo de acción aparece utilizada en el caso

del Proyecto San Clemente, aún en trámite, es frecuente ver que el uso de este tipo de acciones destinadas

a detener grandes proyectos de infraestructura y proyectos energéticos. Lo anterior puede explicarse por

el hecho que una vez presentada la demanda, el juez queda facultado para decretar provisionalmente

suspendida la obra.

B.5. Recurso de Casación

Tal y como lo mencionamos en la parte introductoria de esta sección, existen ciertas vías de intervención

jurisdiccional, los recursos propiamente tales, que tienen por objeto la revisión de una resolución judicial

con el fin de eliminar el agravio que haya causado su dictación. De éstas, el recurso por excelencia y de

mayor jerarquía en nuestro ordenamiento, es el consagrado en materia civil en los artículos 764 a 809 del

Código de Procedimiento Civil (CPC): el Recurso de Casación. Este recurso puede ser de forma o de fondo,

dependiendo si el recurrente invoca la inobservancia del tribunal inferior, de una norma de procedimiento

o de una norma sustantiva. Tal y como lo señala el Art. 764 del CPC, los recursos de casación en la forma y

en el fondo, son medios para hacer valer la nulidad procesal, sin perjuicio de que no son medios de nulidad

absoluta, ya que el tribunal en algunas causales, además de anular el fallo, debe fallar el fondo del

asunto. Así, dada su especial relevancia en el sistema normativo, las causales por las que procede son

taxativas e interpretadas con rigor por los tribunales superiores con competencia para conocerlos. El

recurso de casación de forma puede ser conocido y fallado por las Cortes de Apelaciones y la Corte

Suprema, pero el de casación de fondo es competencia exclusiva de la Corte Suprema.

Entre los proyectos analizados, solamente el Proyecto San Clemente ha sido por ahora recurrido de

casación, y lo ha sido por la casación en la forma del Art. 768 del CPC, con el demandante solicitando la

revocación de una sentencia previamente apelada[2], y la condena en costas al recurrido/demandado.

Dicha casación se encuentra aún en tramitación.

B.6. El recurso de apelación

Es la institución que en nuestro ordenamiento jurídico materializa la doble instancia. Es así que según la

procedencia de dicho recurso y a su vista, las cuestiones deben resolver en única, primera o segunda

instancia. El recurso está reglamentado en materia civil en los Arts. 186 a 230 CPC y otros artículos que lo

reglamentan dentro de dicho Código. El Prof. Cristián Maturana lo define como el “acto jurídico procesal

http://us.mg5.mail.yahoo.com/neo/#_ftn2

74

de la parte agraviada o que ha sufrido un gravamen irreparable con la dictación de una resolución judicial,

por medio del cual solicita al tribunal que la dictó que eleve el conocimiento del asunto al tribunal superior

jerárquico con el objeto de que éste la enmiende con arreglo a derecho”.

Por su parte, el Art. 186 CPC la describe como: “El recurso de apelación tiene por objeto obtener del

tribunal superior respectivo que enmiende, con arreglo a derecho, la resolución del inferior”. Por su parte,

el Art. 186 CPC la describe como el que “tiene por objeto obtener del tribunal superior respectivo que

enmiende, con arreglo a derecho, la resolución del inferior”. De los proyectos analizados, 19 causas en 13

proyectos vieron sus sentencias definitivas apeladas, 7 se encuentran en trámite, 7 sentencias fueron

confirmadas por la Corte Suprema y 1 fue rechazado por extemporáneo, sin que ninguno de ellos haya sido

acogido. Cabe mencionar que al menos uno de ellos, en proyecto Centrales Hidroeléctricas de Aysén S.A.

fue rechazado y el apelante condenado en costas. En el anexo a este informe que contiene la

individualización de las vías de intervención jurisdiccional, la apelación no fue considerada como un nuevo

procedimiento, si no que como la continuación del procedimiento iniciado en primera instancia. Dicha

aproximación se justifica por el hecho de existir identidad en la causa a pedir en cada instancia. Esta

metodología difiere de la utilizada en la identificación de las vías administrativas incluidas en anexo a este

informe, en la que si se individualiza cada una de las instancias. La justificación de esta opción es coherente

con lo expuesto anteriormente respecto de las vías de intervención jurisdiccional, pues en el caso de las

vías de impugnación administrativa, la causa a pedir no será siempre la misma.

7.3. FORMAS DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO IDENTIFICADAS

Como observación general, las intervenciones jurisdiccionales iniciadas en contra y en defensa de los

proyectos eléctricos objetos del presente estudio, tienden a estar vinculadas al procedimiento

administrativo llevado a cabo previamente en el seno del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental

(SEIA).

En este contexto, al igual que respecto de la intervención administrativa, la gran mayoría de los casos en

estudio obedecen a procedimientos jurisdiccionales en contra del acto administrativo terminal del

procedimiento de evaluación ambiental: la Resolución de Calificación Ambiental (RCA).

Así, de los 13 proyectos estudiados, se han identificado 46 vías de intervención jurisdiccional. De ellos, 34

son impugnaciones por vía de intervención jurisdiccional a la Resolución de Calificación Ambiental del

respectivo proyecto. A su vez, se identificaron 3 intervenciones jurisdiccionales que no se refieren

directamente a la RCA pero dicen relación con el procedimiento ante el Sistema de Evaluación de Impacto

Ambiental, como por ejemplo, la resolución que admite un proyecto a tramitación, o la decisión de

suspender una votación, entre otras.

75

No obstante lo anterior, existen también otros actos administrativos que son objeto de intervención

jurisdiccional, ya sea aquellos de trámite dentro del mismo SEIA (por ejemplo, la resolución que admite un

proyecto a tramitación, o la decisión de suspender una votación, entre otras), como también actos

terminales fuera de ese sistema, referidos a permisos o autorizaciones sectoriales otorgados por

autoridades distintas de las ambientales (por ejemplo: concesión de derechos de agua, resoluciones de

Secretarías Regionales Ministeriales).

El análisis de los casos en estudio, arroja como conclusión que una parte mayoritaria de las intervenciones

jurisdiccionales son en los hechos, la continuación de un procedimiento administrativo previo, ya sea de

manera directa –porque la propia ley así lo establece (ej. Art. 20 Ley Nº 19.300, de Bases Generales del

Medio Ambiente)– o de manera indirecta, al proseguirse en sede judicial con la impugnación del acto (por

ejemplo: a través de un recurso de protección).

37 de las 46 intervenciones jurisdiccionales analizadas, esto es, un 80,5% del total, dicen relación con actos

terminales o de trámite del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, de las cuales, 34 corresponden a

intervenciones directas en contra de la Resolución de Calificación de Impacto Ambiental y sólo 3

intervenciones jurisdiccionales se iniciaron contra otros actos dentro del SEIA. Las 9 intervenciones

jurisdiccionales restantes, esto es, un 19,5% del total, corresponden a intervenciones jurisdiccionales

fuera del marco del SEIA.

En ese contexto, otra conclusión interesante de destacar es la virtualmente inexistente utilización de las

acciones especiales en materia ambiental que contempla la Ley Nº 19.300, como son la acción de

reclamación de su Art. 20 (en lo que respecta a su faz jurisdiccional, ya que como intervención

administrativa ha sido ampliamente utilizada) y la acción de reparación del daño ambiental del Art. 53, lo

que supone que el proyecto ya se encuentre en alguna etapa de su ejecución o construcción.

No obstante lo anterior, la relación de las intervenciones jurisdiccionales con el SEIA o en general con la Ley

Nº 19.300, no parece incidir sustancialmente en el resultado final del proceso.

La abrumadora mayoría de los proyectos en estudio respecto de los cuales se ha efectuado una

intervención jurisdiccional, han terminado con que esta intervención ha sido rechazada. Aunque existen

muchas intervenciones en actual tramitación (20), de las 46 analizadas que han terminado a la fecha, esto

es, 26, sólo dos han sido acogidos (Recursos de Protección en contra de la Central Termoeléctrica Castilla y

en contra la Central Termoeléctrica Campiche). En 2 ocasiones los recurrentes se han desistido y 3 veces el

Tribunal se ha declarado incompetente. De las 26 intervenciones jurisdiccionales terminadas a esta fecha,

18 han sido rechazadas.

76

Conforme con lo expuesto, y para efectos de analizar la forma de inicio de los procedimientos

jurisdiccionales analizados, éstos se clasificarán en aquellos que han sido iniciados respecto de actos

administrativos dictados dentro del marco del SEIA y aquellas intervenciones sin relación directa con este

sistema.

Cuadro N° 6: Vías de impugnación jurisdiccional identificadas en el marco de los proyectos eléctricos analizados

46 vías jurisdiccionales 37 vías de intervención en el marco del SEIA

- 31 Recursos de protección - 3 Nulidad de derecho público - 2 Declaración mera certeza - 1 Acción de jactancia

9 vías de intervención en contra de actos administrativos sectoriales

- 2 Recursos de Protección - 4 Reclamación contra la DGA - 1 Querella posesoria - 1 Juicio sumario por servidumbre eléctrica - 1 Reclamación contra decreto de OO.PP. Ley 19.880

7.3.1. ACCIONES RELACIONADAS CON ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL MARCO DEL SEIA

A. Recurso constitucional de protección

Desde un punto de vista cuantitativo, la acción constitucional de protección es sin lugar a dudas, la

intervención jurisdiccional mayoritariamente utilizada en contra de los proyectos eléctricos que se han

analizado. De hecho, se ha presentado este recurso en contra de todos ellos, salvo en el caso del Proyecto

Hidroeléctrico San Clemente (al menos con la información recopilada a esta fecha).

Las garantías constitucionales que se estiman infringidas y que motivan la acción de protección en estos

casos son principalmente las siguientes:

• Artículo 19 Nº 8, el derecho a vivir en un medioambiente libre de contaminación, la más invocada,

en dieciocho oportunidades en el marco de los casos en estudio.

• Artículo 19 Nº 2, la igualdad ante la ley, invocada en doce de los casos en estudio.

• Artículo 19 Nº 1, el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona, invocada en

once oportunidades en el marco de los casos en estudio.

• Artículo 19 Nº 24, el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes

corporales o incorporales, invocado en seis oportunidades en el marco de los casos en estudio.

77

• Artículo 19 Nº 3, la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, invocada en cinco

oportunidades en el marco de los casos en estudio. Especial mención ha recibido en tres ocasiones,

lo referido a la garantía de que nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el

tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración

del hecho (inciso cuarto).

• Artículo 19 Nº 9, el derecho a la protección de la salud, en cinco oportunidades en el marco de los

casos en estudio. Lo anterior, pese a que esta acción se reconoce sólo para “el derecho a elegir el

sistema de salud al que desee acogerse, sea éste estatal o privado”.

• Artículo 19 Nº 21, el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la

moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen,

invocado en cuatro oportunidades en el marco de los casos en estudio.

• Artículo 19 Nº 22, la no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus

organismos en materia económica, invocada en tres oportunidades en el marco de los casos en

estudio.

• Artículo 19 Nº 23, la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto aquellos que

la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la nación toda y la

ley lo declare así, invocada en dos oportunidades en el marco de los casos en estudio.

• Artículo 19 Nº 16, la libertad de trabajo y su protección, invocada en sólo una oportunidad en el

marco de los casos analizados.

Asimismo, en virtud de la disposición del Art.5 inciso segundo de la Constitución (“El ejercicio de la

soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza

humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta

Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren

vigentes”), se ha invocado como fundamento secundario de estos recursos, alegándose la infracción de

tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto de Derechos

Civiles y Políticos, en sus disposiciones que dicen relación con las mismas garantías constitucionales antes

indicadas.

B. Recurso de reclamación de la Ley 19.300

Como ya señalamos, el texto actual del artículo 20 de la Ley Nº 19.300 establece que en contra de la

resolución que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto

78

Ambiental, procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental. En

cambio, en contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de

Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante un comité integrado por los Ministros del Medio

Ambiente, que lo presidirá, y los Ministros de Salud; de Economía, Fomento y Reconstrucción; de

Agricultura; de Energía, y de Minería. Estos recursos deberán ser interpuestos por el responsable del

respectivo proyecto, dentro del plazo de 30 días contado desde la notificación de la resolución recurrida.

La autoridad competente resolverá, mediante resolución fundada, en un plazo fatal de 30 ó 60 días

contado desde la interposición del recurso, según se trate de una Declaración o un Estudio de Impacto

Ambiental.

De lo que se decida mediante dicha resolución fundada se podrá reclamar, dentro del plazo de treinta días

contado desde su notificación, ante el Tribunal Ambiental, de conformidad con lo dispuesto en los Arts. 60

y siguientes de la Ley Nº 19.300. Cabe destacar que esta norma fue modificada por la Ley Nº 20.417,

publicada en el Diario Oficial de 26 de enero de 2010, la cual agregó a las causales de procedencia de este

recurso, aparte del rechazo de una DIA o EIA, los casos en que se establezcan condiciones o exigencias a

una Declaración o Estudio de Impacto Ambiental. Asimismo, se trasladó la competencia para conocer de la

etapa judicial de este recurso desde el juez de letras en lo civil del lugar en que se origine el hecho que

causa el daño o el del domicilio del afectado a elección de este último, a los tribunales ambientales, los que

a la fecha aún no entran en funcionamiento, en espera de que se dicte la legislación necesaria para su

establecimiento efectivo, la que se encuentra actualmente en tramitación en el Congreso Nacional.

Pese a estos cambios, este recurso, en su faz jurisdiccional, no ha sido utilizado en ninguno de los casos

analizados. Si bien podría argumentarse que la reforma a la legislación ambiental es reciente para tener

efectos observables a la fecha, la realidad es que todos los proyectos eléctricos en estudio son anteriores a

ésta. Por esta razón parece ser que la situación descrita se explica más bien en razón del bajo número de

proyectos rechazados en el SEIA y del hecho que la ley límite la procedencia de esta intervención

jurisdiccional sólo para el titular del proyecto y cuando éste último ha sido rechazado, o se establezcan

condiciones o exigencias.

C. Acción de reparación del medio ambiente de la Ley N° 19.300

El Art. 53 de la Ley Nº 19.300 establece que una vez producido daño ambiental, se concede acción para

obtener la reparación del medioambiente dañado, lo que no obsta al ejercicio de la acción indemnizatoria

ordinaria por el directamente afectado.

79

Si bien esta acción es más bien de aquellas que pueden intentarse normalmente una vez que el proyecto

ha sido ejecutado o se encuentra en etapa de construcción, llama poderosamente la atención, al menos

teóricamente, que no se haya intentado en ninguno de los casos analizados.

Esto demuestra la, virtualmente, nula utilización de las acciones jurisdiccionales establecidas en la Ley N°

19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, al menos en relación a los proyectos eléctricos materia

del presente estudio.

7.3.2. OTRAS INTERVENCIONES JURISDICCIONALES

Fuera del contexto descrito precedentemente, existe una serie de intervenciones jurisdiccionales que se

han intentado en contra de los 13 proyectos analizados, las que tienen su base en procedimientos de raíz

constitucional, legislación especial o de derecho procesal civil común.

A. Acción constitucional de nulidad de derecho público

Dentro del marco del estudio de los 13 proyectos en análisis, la acción de nulidad de derecho público se ha

intentado en tres ocasiones (en relación con dos proyectos: Central Hidroeléctrica Achibueno y Proyecto

Hidroeléctrico Aysén), los cuales se han fundamentado en el principio de juridicidad reconocido en los Art.

6 y 7 de la Constitución Política de la República.

Hoy en día, la nulidad de derecho público es una realidad no cuestionada. La jurisprudencia y la doctrina

admiten la existencia de la acción de nulidad de derecho público como base de nuestro Estado de Derecho,

en el cual el juez reconoce, declara o constata, para mayor certeza y seguridad jurídica del afectado y

terceros, la nulidad ipso iure a que se hacen acreedores los actos administrativos que infringen el Principio

de Legalidad o Juridicidad consagrado en la Carta Fundamental68.

B. Declaración de mera certeza jurídica

El reconocimiento de esta acción ha sido principalmente producto de un desarrollo jurisprudencial,

utilizando las reglas generales del juicio ordinario, que ha reconocido su procedencia ante la existencia de

una amenaza cierta para una situación jurídica del demandante y siempre que se intente tratándose de

derechos, no de hechos.69 En los casos en estudio, se ha intentado en dos ocasiones.

Según se ha entendido por la doctrina y la jurisprudencia, la acción de mera certeza “sólo puede tener por

objeto la declaración de un derecho que una parte estima asistirle, para evitar o componer un litigio que le

68 DÍAZ DE VALDÉS, Rodrigo. 69 Corte Suprema, Pesquera Comercial Río Peulla S.A., 26 de enero de 2005.

80

afecta o puede afectarle en el futuro, agotándose la jurisdicción del Tribunal en la mera declaración de

certeza sin que pueda imponer una prestación a la contraria”70.

Este tipo de vía de intervención, creada jurisprudencialmente, se clasifica en la doctrina nacional como un

procedimiento de cognición, que tiene por finalidad la declaración de un derecho, la constitución de una

relación jurídica o la declaración de la responsabilidad a ejecutar una prestación. La acción de mera

certeza persigue eliminar un estado de incertidumbre a través de un pronunciamiento del tribunal

competente, para que resuelva acerca de la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica o de

un derecho. En otras palabras, la acción de mera certeza busca el reconocimiento de una situación jurídica

existente, sin que se imponga una condena ni se le solicite la modificación de una situación determinada.

Al producir cosa juzgada, la sentencia dictada en un proceso declarativo satisface al actor con su sola

dictación.

En los proyectos analizados, este tipo de acción ha sido intentada en dos oportunidades, una en contra del

Proyecto Centrales Hidroeléctricas de Aysén S.A., y otra en contra del Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo.

En ambos casos, lo que persigue el demandante, es la declaración por parte del Juez de Letras en lo Civil de

la necesidad, en virtud de la legislación ambiental vigente, de la obligación de este tipo de proyectos de

ingresar al SEIA, ser analizados y resueltos, por los actuales SEA correspondientes, como proyectos únicos

de generación, obras anexas y transmisión de energía eléctrica.

C. Recurso de Reclamación del Código de Aguas

El Art. 137 del Código de Aguas establece que las resoluciones de la Dirección General de Aguas podrán

reclamarse ante la Corte de Apelaciones del lugar en que se dictó la resolución que se impugna, dentro del

plazo de 30 días contados desde su notificación o desde la notificación de la resolución que recaiga en el

recurso de reconsideración, según corresponda.

Son aplicables a la tramitación de este recurso de reclamación, en lo pertinente, las normas contenidas en

el Título XVIII del Libro I del Código de Procedimiento Civil, relativas a la tramitación del recurso de

apelación debiendo, en todo caso, notificarse a la Dirección General de Aguas, la cual deberá informar al

tenor del recurso.

Este recurso especial se ha intentado en dos ocasiones en los casos analizados (Proyecto Hidroeléctrico San

Clemente y Central Hidroeléctrica Achibueno), con la intención de que se rechacen derechos de aguas o

autorizaciones de obras hidráulicas, necesaria para materializar un proyecto hidroeléctrico. 70 Sentencia dictada en la causa Rol N° 6.307-2005, del 29° Juzgado Civil de Santiago, de fecha 8 de junio de 2005, confirmada por la Corte de Apelaciones de Santiago.

81

D. Acción de Denuncia de Obra Nueva

En la actualidad se está haciendo cada vez más frecuente la presentación de demandas en contra de la

ejecución de grandes proyectos que explotan recursos naturales o importantes obras de infraestructura,

como carreteras o aeropuertos. La acción generalmente utilizada es la denuncia de obra nueva (“Denuncia

de Obra Nueva”), porque una vez presentada la demanda, el juez queda facultado para decretar

provisionalmente suspendida la obra. Sin embargo, en los casos en estudio, sólo aparece esta intervención

jurisdiccional en un solo proyecto (Proyecto Hidroeléctrico San Clemente).

La acción de Denuncia de Obra Nueva es una acción posesoria que busca presentar a la justicia ciertas

obras que tendrían una apariencia de ilegalidad o que estarían vulnerando derechos del actor. Esta acción

posesoria se encuentra regulada en los Arts. 930 y 931 del Código Civil y los Arts. 565 a 570 del Código de

Procedimiento Civil.

E. Acción de Jactancia del Código de Procedimiento Civil (Arts. 269-272 CPC)

Dentro del marco del análisis efectuado respecto de los 13 proyectos eléctricos en estudio, la acción de

jactancia se ha presentado sólo en el caso del Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo, dado que según los

demandantes, el Estudio de Impacto Ambiental presentado por AES Gener implicaba una jactancia de

explotación de áridos en el río Maipo, derechos de los cuales dicha empresa carecía.

En nuestro marco jurídico, esta acción es procedente ante la manifestación que hace una persona, de

tener un derecho que actualmente no está gozando, y que confiere a todos aquellos que pudieren ser

afectados por dicha manifestación, el derecho de exigir la prueba de dicha jactancia en juicio.

Esta figura se contempla en los Arts. 269 a 272 del Código de Procedimiento Civil (Libro Segundo, Título

III).La persona afectada por la jactancia puede solicitar al tribunal que obligue al jactancioso a deducir

demanda sobre el derecho del cual se jacta, bajo apercibimiento de que, si no lo hace, no será "oída

después sobre aquel derecho", es decir, que después el jactancioso no podrá demandar el cumplimiento

forzado del derecho que según él le corresponde.

Para que se entienda jactancia, ésta debe haberse cometido de dos maneras: debe constar por escrito o

hacerse de viva voz, delante de dos personas hábiles para prestar testimonio en juicio civil.

82

Cuadro N° 7: Resumen de tipos de intervenciones jurisdiccionales iniciadas en el marco de los proyectos objetos de este estudio

TIPOS INICIO DEL PROCEDIMIENTO RECURSO/ACCIÓN/DECLARACIÓN

A. Acciones relacionadas con actos administrativos en el marco del SEIA

Recurso de protección

Recurso de reclamación

Acción de reparación de daño ambiental, Ley 19.300

Acción de declaración de mera certeza jurídica

B. Otras Intervenciones jurisdiccionales

Acción de nulidad de derecho público

Declaración de mera certeza jurídica

Acción de denuncia de obra nueva

Acción de Jactancia

Recurso de Reclamación Código de Aguas

7.4. DESCRIPCIÓN DE DEMANDANTE Y DEMANDADO

A. Demandante:

En la gran mayoría de los casos analizados, el demandante es un sector de la comunidad que se estima

directamente afectada por el proyecto, ya sea de manera conjunta o formando parte de una organización.

Es frecuente que entre ellos se encuentren personas naturales, organizaciones ciudadanas de naturaleza

diversa (ONG’s ambientalistas, organizaciones de sectores productivos, etc.) y/o políticos que tienen

cargos de representación en los distritos donde se emplaza el proyecto energético en cuestión, incluyendo

alcaldes, diputados y senadores.

De manera muy excepcional, el demandante es el titular del proyecto. En los casos analizados, ello se

presentó sólo dos veces, tratándose de la Central Hidroeléctrica Achibueno.

B. Demandado:

En la gran mayoría de los casos analizados el demandado es el órgano de la Administración del Estado que

dictó el acto impugnado.

En este contexto los “demandados” identificados en el marco de los 13 proyectos eléctricos analizados

son: COREMA regional (actual Comisión de Evaluación), Dirección Ejecutiva CONAMA (actual Dirección

Ejecutiva SEA), Secretarías Regionales Ministeriales (principalmente, el SEREMI de Salud) y la Dirección

General de Aguas (DGA).

83

Excepcionalmente, existe un caso en que el demandado está constituido por el titular del proyecto

energético (“Proyecto Hidroeléctrico San Clemente”).

Cuadro N° 8: Resumen de definición de Demandante y Demandado

DEMANDANTE Regla general La comunidad: personas naturales, organizaciones ciudadanas de naturaleza diversa (ONG’s ambientalistas, organizaciones de sectores productivos, etc.) y/o políticos que tienen cargos de representación en los distritos donde se emplaza el proyecto energético en cuestión, incluyendo alcaldes, diputados y senadores.

Excepción Titular del proyecto (Proyecto Achibueno).

DEMANDADO Regla general Órgano de la Administración del Estado: COREMA regional (actual Comisión de Evaluación), Dirección Ejecutiva CONAMA (actual Dirección Ejecutiva SEA), Secretarías Regionales Ministeriales (principalmente el SEREMI de Salud) y la Dirección General de Aguas (DGA).

Excepción Titular del proyecto (Proyecto San Clemente).

7.5. IDENTIFICACIÓN DE LOS PETITORIOS

Dentro de las acciones vinculadas a los actos dictados en el SEIA, la petición más común es que se deje sin

efecto la resolución o acto administrativo impugnado, el que como ya hemos señalado, es en la gran

mayoría de las veces, la resolución de calificación ambiental.

Sin embargo, existen eventualmente otros petitorios, a saber:

• Se declare que fue arbitraria e ilegal la abstención del señor Intendente suplente y también la

suspensión de la sesión de la Comisión de Evaluación Ambiental y que en razón de lo anterior es

improcedente reiterar la votación sobre la Declaración de Impacto Ambiental. (“Central

Termoeléctrica Pirquenes” – Recurso de Protección).

• Se declare que el proyecto debe ingresar al SEIA, analizado y resuelto, por ser un proyecto único de

generación, obras anexas y transmisión de energía eléctrica (“Proyecto Alto Maipo” y “Proyecto

Hidroeléctrico Aysén” – Declaración de mera certeza).

• Se declare la jactancia de la empresa titular del proyecto por la extracción de áridos en el río donde

pretende construir una central hidroeléctrica (“Proyecto Alto Maipo” – Jactancia).

• Se acojan las observaciones ciudadanas, se deje sin efecto la RCA y se adopten las medidas

necesarias para restablecer el imperio del derecho y proveer la debida protección a los afectados.

(“Proyecto Alto Maipo” y “Proyecto Hidroeléctrico Aysén” – Recursos de Protección).

84

• Suspensión y paralización inmediata de la obra nueva denunciada. Que se tome razón del estado y

circunstancias de la obra; que se prohíba la construcción de la obra denunciada; que se ordene la

demolición de la obra denunciada y la reconstrucción de los sectores aledaños a costa de la parte

denunciada; que se prohíba el uso de las aguas cuyo aprovechamiento corresponde al demandante;

que se paguen las costas. (“Proyecto Hidroeléctrico San Clemente” – Denuncia de Obra Nueva).

7.6. IDENTIFICACIÓN DE LOS ACTOS, HECHOS U OMISIONES IMPUGNADOS

Tal como señalado anteriormente, en la mayoría de los proyectos en análisis, el acto que se impugna a

través de las vías de intervención jurisdiccional es la resolución de calificación ambiental que aprobó el

proyecto en cuestión. No obstante lo anterior, existen actos administrativos de trámite emanados de la

autoridad ambiental que también han sido impugnados, como la resolución que acoge a trámite la DIA o el

EIA (“Proyecto Hidroeléctrico Aysén”), o la abstención del Intendente Suplente en la votación de la DIA y

decisión de suspender la sesión para votar con posterioridad (“Central Termoeléctrica Pirquenes”).

A su vez, el estudio permitió identificar la impugnación de ciertos actos administrativos sectoriales, que no

se enmarcan dentro del SEIA, tales como:

• Decreto Supremo N° 68/2009 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, publicado en el Diario Oficial

del 31 de diciembre de 2009, que modificó la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones

(Proyecto “Central Termoeléctrica Campiche”).

• Decreto del Ministerio de Obras Públicas N° 265, de 26 de febrero de 2010 (“Proyecto Central

Hidroeléctrica Achibueno”).

• Autorización para construcción de Obras Hidráulicas de la DGA con oposición pendiente (Proyecto

Hidroeléctrico “San Clemente”).

8. IDENTIFICACIÓN DE LOS PERMISOS, HECHOS, ACTOS U OMISIONES OBJETO DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA O JURISDICCIONAL

Nuestro ordenamiento jurídico establece una multiplicidad bastante inorgánica de permisos,

autorizaciones y pronunciamientos que deben ser tramitados y otorgados por un conjunto de autoridades

administrativas competentes.

De hecho, actualmente, es posible identificar 56 permisos y autorizaciones ambientales aplicables a

proyectos de inversión del sector eléctrico 71, tramitándose 39 de ellos fuera o con posterioridad al ingreso

de los proyectos al SEIA72.

71 Estudio “Identificación de Dificultades en la Tramitación de Permisos de Proyectos del Sector Eléctrico”. Junio 2010. Ministerio de Energía.

85

De un total de 39 permisos ambientales sectoriales indicados en el Título VII del D.S. N° 95/01, Reglamento

del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, al menos 14 han sido aplicados a los proyectos eléctricos.

Sin embargo, de acuerdo al levantamiento de información efectuado, eventualmente les serían aplicables

24 permisos ambientales, dependiendo de la localización específica en que se encuentre el proyecto.

En efecto, los permisos sanitarios (PAS 90, 91, 93 y 94) les son aplicables a las centrales termoeléctricas e

hidroeléctricas, pero también a las eólicas y exploraciones geotérmicas, especialmente en lo relativo a los

permisos para el tratamiento de aguas servidas (PAS 91) y de almacenamiento y tratamiento de residuos

sólidos (PAS 93), incluso en líneas de alta tensión y subestaciones eléctricas, debido a la necesidad de

establecer instalaciones para los trabajadores y/o lugares de almacenamiento de residuos sólidos, aun

cuando éstos sean de carácter temporal. El permiso para el tratamiento de residuos industriales líquidos

(PAS 90), así como el de calificación industrial (PAS 94), se aplican normalmente a centrales termoeléctricas

e hidroeléctricas por la complejidad de sus procesos de generación, que conllevan requerimientos de

manejo de insumos y residuos. Sin embargo, este último permiso también se le ha aplicado a centrales

eólicas debido a que, a juicio de la autoridad sanitaria, constituyen establecimientos industriales o de

bodegaje, debido al manejo de insumos y residuos para la producción de electricidad. Una vez

identificados los permisos ambientales sectoriales aplicables a los proyectos eléctricos (24 en total). De la

lectura de normas, instructivos y otros documentos afines, fue posible identificar 20 permisos generales

aplicables a, prácticamente, cualquier tipo de proyecto.

Por tanto, utilizando los mismos criterios de pertinencia, inmediatez y correspondencia aplicados para

identificar las vías de intervención susceptibles de ser iniciadas en contra de actos administrativos, y para

efectos de identificar aquellos permisos y autorizaciones que son especialmente requeridos para la

aprobación, construcción, ejecución y operación de proyectos de inversión relacionados al sector eléctrico,

es posible identificar también tres campos normativos.

En efecto, al representar las RCA el permiso o autorización ambiental nuclear de todo proyecto de

inversión vinculado al sector eléctrico, y en función del carácter basal del SEIA, es factible concluir que la

LBGMA y el RSEIA establecieron una primera sistematización de permisos ambientales y sectoriales

aplicables a todo proyecto de esta naturaleza. Permisos todos referidos al conjunto de pronunciamientos

de los órganos de la Administración del Estado que por causa del contenido ambiental que éstos conllevan,

se encuentran listados en el RSEIA.

Actualmente, es posible constatar 38 Permisos Ambientales Sectoriales (en adelante “PAS”) regulados

entre los Art. 68 y 106 del RSEIA, siendo la gran mayoría de ellos de naturaleza mixta, mientras el 72 Op. cit. Estudio “Identificación de Dificultades en la Tramitación de Permisos de Proyectos del Sector Eléctrico”.

86

pronunciamiento administrativo debe referirse tanto a elementos ambientales como a aspectos técnicos.

En estos casos, por una parte, el titular debe presentar en el EIA o en la DIA respectiva, los aspectos

ambientales regulados en el RSEIA para cada PAS, y por otra, el órgano sectorial debe pronunciarse

respecto de su conformidad con tales aspectos.

Sin embargo, el pronunciamiento en el marco del SEIA por parte de la entidad administrativa competente,

no extingue la obligación del titular del proyecto para que, con posterioridad al otorgamiento de la RCA,

deba concurrir ante dicho órgano para solicitar el PAS correspondiente, debiendo ser evaluados en esta

instancia únicamente los aspectos técnicos de tal solicitud. Y es que al ser la RCA una autorización

propiamente ambiental, si bien una vez otorgada impide que los órganos sectoriales se pronuncien

nuevamente respecto de las variables ambientales ya autorizadas, ello no es óbice para que tales servicios

puedan pronunciarse respecto de aspectos técnicos dentro de sus competencias y conforme a los

requisitos establecidos en las disposiciones pertinentes.

En consecuencia, el segundo campo normativo en el cual será posible identificar permisos sectoriales es

aquél conformado por el conjunto de leyes sectoriales que regulan y reglamentan el otorgamiento de

permisos, pronunciamientos y autorizaciones que no son otorgados en el marco del SEIA.

A. PAS del SEIA

Los PAS del SEIA están regulados en el Título VII del RSEIA, y como se mencionó antes, éstos pueden ser a

su vez clasificados en función de las variables ambientales que cada uno de ellos contenga o regule. En

efecto, siguiendo la clasificación contenida en el proyecto de nuevo Reglamento del Sistema de Evaluación

de Impacto Ambiental que el SEA presentó recientemente a consulta ciudadana, los PAS del RSEIA pueden

ser clasificados en permisos ambientales sectoriales de contenido únicamente ambiental (en adelante “PAS

Ambiental”) y en permisos ambientales sectoriales mixtos, que tienen contenidos ambientales y no

ambientales (en adelante “PAS Mixto”), siendo los primeros aquellos en los cuales los respectivos órganos

administrativos competentes deben analizar y pronunciarse respecto de variables puramente ambientales,

y los segundos aquellos en que existen tanto variables ambientales a ser analizadas como puramente

técnicas asociadas a otras problemáticas.

Tratándose de los PAS ambientales, la RCA faculta al titular del proyecto para obtener su otorgamiento por

parte de los órganos de la Administración del Estado competentes, bajo las condiciones o exigencias que

en ella misma se expresen, no pudiendo dicho órgano negar su otorgamiento o solicitar requisitos

adicionales a los establecidos en la RCA, bastante que su mera exhibición. Simultáneamente, si la RCA es

desfavorable, dichos órganos quedarán obligados a denegarlos. Por su parte, respecto de los PAS Mixtos, la

87

RCA sólo certifica el cumplimiento de los requisitos ambientales del mismo, pudiendo los órganos de la

Administración del Estado competentes pronunciarse sobre los demás requisitos legales, pero denegar el

correspondiente PAS en razón de los requisitos ya aprobados, ni imponer nuevas condiciones o exigencias

de carácter ambiental que no sean las establecidas en la respectiva RCA.

B. PAS Ambientales

Dentro de los PAS ambientales se encuentran:

• Permisos de los artículos 113, 116, 117, 108 y 140 del D.S. N° 1 de 1992 del Ministerio de Defensa

Nacional o Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática.

• Permisos del Título VI del D.S. Nº 430, de 1992, del Ministerio de Economía, Fomento y

Reconstrucción o Ley General de Pesca y Acuicultura.

• Permiso del artículo 31 de la Ley Nº 17.288 o Ley de Monumentos Nacionales, y su Reglamento

sobre Excavaciones y/o Prospecciones Arqueológicas, Antropológicas y Paleontológicas, aprobado

por D.S. Nº 484/90, del Ministerio de Educación.

• Permiso del Decreto Supremo Nº 490, de 1976, del Ministerio de Agricultura

• Permiso del Decreto Supremo Nº 43, de 1990, del Ministerio de Agricultura.

• Permiso del Decreto Supremo Nº 13, de 1995, del Ministerio de Agricultura.

• Permisos de los artículos 63 y 64 del D.F.L. N° 1.122 de 1981 o Código de Aguas

C. PAS Mixtos

Dentro de los PAS Mixtos se encuentran:

• Permisos del Título VII del D.S. Nº 430, de 1992, del Ministerio de Economía, Fomento y


• Permisos de los artículos 11, 12, 22, 23 y 30 N° 1 de la Ley Nº 17.288 o Ley de Monumentos

Nacionales, y su Reglamento sobre Excavaciones y/o Prospecciones Arqueológicas, Antropológicas

y Paleontológicas, aprobado por D.S. Nº 484/90, del Ministerio de Educación.

• Permisos de los artículos 4º y 67 de la Ley Nº 18.302, Ley de Seguridad Nuclear.

• Permisos de los artículos 71 letra b), 79, 80 del D.F.L. N° 725 de 1967 o Código Sanitario.

88

• Permisos de los artículos 5 y 9 de la Ley N° 4.601 sobre Caza.

• Permisos de los artículos 63, 171, 294 del D.F.L. N° 1.122 de 1981 o Código de Aguas.

• Permiso del Art. 21 del Decreto Ley N° 701 de 1974 sobre Fomento Forestal.

• Permiso del Art. 11 de la Ley N° 11.402.

• Vías de impugnación administrativa del Art. 4.12.2 del D.S. N° 47 de 1992 u Ordenanza General de

Urbanismo y Construcciones.

La Calificación Industrial es otro PAS mixto establecida en el artículo 94 del RSEIA.73 Este se remite

fundamentalmente a un pronunciamiento que debe realizar la autoridad sanitaria dentro del SEIA,

procedimiento administrativo a través del cual establece una determinada categoría asociada a las posibles

resultantes de un proceso de Calificación Industrial74. Con este procedimiento administrativo, el legislador

busca establecer una correlación entre la naturaleza del proyecto en cuestión y la aptitud del lugar de su

emplazamiento, aptitud que pueda o no estar previamente definida en el respectivo Plan Regulador

73 El artículo 94 del RSEIA establece que: “En la calificación de los establecimientos industriales o de bodegaje a que se refiere el artículo 4.14.2. del D.S. Nº 47/92, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, los requisitos para su otorgamiento y los contenidos técnicos y formales necesarios para acreditar su cumplimiento, serán los que se señalan en el presente artículo. En el Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, según sea el caso, se deberán señalar las características del establecimiento, en consideración a: a) Memoria técnica de características de construcción y ampliación; b) Plano de planta; c) Memoria técnica de los procesos productivos y su respectivo flujograma; d) Anteproyecto de medidas de control de contaminación biológica, física y química; e) Caracterización cualitativa y cuantitativa de las sustancias peligrosas a manejar; f) Medidas de control de riesgos a la comunidad. Los proyectos o actividades que requieren esta calificación, deberán acompañar, junto a la Declaración o el Estudio de Impacto Ambiental, según corresponda, el anteproyecto de medidas de control de riesgos de accidente y control de enfermedades ocupacionales, para efectos de la calificación integral del establecimiento. 74 El artículo 4.14.2 de la OGUC establece que el proceso de calificación deberá concluir necesariamente en 1 de las 4 categorías que establece la norma, a saber: 1. Peligroso: el que por el alto riesgo potencial permanente y por la índole eminentemente peligrosa, explosiva o nociva de sus procesos, materias primas, productos intermedios o finales o acopio de los mismos, pueden llegar a causar daño de carácter catastrófico para la salud o la propiedad, en un radio que excede los límites del propio predio. 2. Insalubre o contaminante: el que por destinación o por las operaciones o procesos que en ellos se practican o por los elementos que se acopian, dan lugar a consecuencias tales como vertimientos, desprendimientos, emanaciones, trepidaciones, ruidos, que puedan llegar a alterar el equilibrio del medio ambiente por el uso desmedido de la naturaleza o por la incorporación a la biosfera de sustancias extrañas, que perjudican directa o indirectamente la salud humana y ocasionen daños a los recursos agrícolas, forestales, pecuarios, piscícolas, u otros. 3. Molesto: aquel cuyo proceso de tratamientos de insumos, fabricación o almacenamiento de materias primas o productos finales, pueden ocasionalmente causar daños a la salud o la propiedad, y que normalmente quedan circunscritos al predio de la propia instalación, o bien, aquellos que puedan atraer insectos o roedores, producir ruidos o vibraciones, u otras consecuencias, causando con ello molestias que se prolonguen en cualquier período del día o de la noche. 4. Inofensivo: aquel que no produce daños ni molestias a la comunidad, personas o entorno, controlando y neutralizando los efectos del proceso productivo o de acopio, siempre dentro del propio predio e instalaciones, resultando éste inocuo.

89

Comunal75 (en adelante “PRC”). Así, en aquellas comunas en que efectivamente exista un PRC76, pueden

encontrarse en él diversas categorías de aptitudes territoriales y, entre ellas, aquellas que excluyen la

posibilidad de instalar establecimientos industriales que hayan sido calificados como Peligroso. Y es que un

PRC puede establecer áreas de riesgo o zonas no edificables77, zonas que, para efectos de la eventual

Calificación Industrial de un determinado proyecto, implican una imposibilidad jurídica para la instalación de

cualquier clase de edificación, es decir, una verdadera prohibición de instalación. Efectivamente, los PRC

pueden tanto prohibir la instalación de establecimientos industriales que sean calificados como Peligrosos

en las zonas que establezcan como “no edificables”, como también constituir áreas de exclusión de

edificación en torno a emplazamientos industriales que ya hayan sido calificados como Peligrosos78.

Ahora bien, en caso de que en una determinada comuna no exista un PRC79, el artículo 4.14.3 de la

OGUC80 establece que la categoría resultante del proceso de Calificación Industrial debe ser compatible

75 El artículo 4.14.3 de la OGUC establece que: “Los establecimientos a que se refiere este Capítulo deberán cumplir con todas las demás disposiciones de la presente Ordenanza que les sean aplicables y sólo podrán establecerse en los emplazamientos que determine el instrumento de planificación territorial correspondiente, y a falta de éste, en los lugares que determine la autoridad municipal previo informe favorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo y Secretaría Regional Ministerial de Salud, respectivas”. 76 El artículo 47 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones establece los casos en que las comunas deben contar con un Plan Regulador de acuerdo a lo siguiente: “Deberán contar con el Plan Regulador Comunal: a) las comunas que estén sujetas a Planificación Urbana-Regional o Urbana Intercomunal; b) todos aquellos centros poblados de una comuna que tengan una población de 7.000 habitantes o más; c) aquellos centros poblados de una comuna que sean afectados por una destrucción total o parcial, y d) aquellos centros poblados de una comuna que la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva disponga mediante resolución. La referida Secretaría Regional Ministerial podrá encargarse de la confección del Plan, debiendo, en todo caso, enviarlo a la municipalidad correspondiente para su tramitación de acuerdo al procedimiento señalado en el inciso primero del artículo 43”. 77 El artículo 2.1.17 de la OGUC establece que: En los planes reguladores podrán definirse áreas restringidas al desarrollo urbano, por constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos. Dichas áreas, se denominarán “zonas no edificables” o bien, “áreas de riesgo”, según sea el caso, como se indica a continuación: Por “zonas no edificables”, se entenderán aquellas que por su especial naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo preceptuado en el inciso primero del artículo 6077 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En estas áreas sólo se aceptará la ubicación de actividades transitorias. Las “zonas no edificables” corresponderán a aquellas franjas o radios de protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión, embalses, acueductos, oleoductos, gaseoductos, u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurídico vigente. 78 El artículo 2.1.28 de la OGUC establece que: El tipo de uso Actividades Productivas comprende a todo tipo de industrias y aquellas instalaciones de impacto similar al industrial, tales como grandes depósitos, talleres o bodegas industriales. El Instrumento de Planificación Territorial podrá establecer limitaciones a su instalación, sin perjuicio del cumplimiento de las normas ambientales y demás disposiciones pertinentes. Las actividades productivas señaladas en el inciso anterior pueden ser calificadas como inofensivas, molestas, insalubres, contaminantes o peligrosas por la Secretaría Regional Ministerial de Salud correspondiente. Sin embargo, las que cuenten con calificación de dicha Secretaría Regional Ministerial como actividad inofensiva podrán asimilarse al uso de suelo Equipamiento de clase comercio o servicios, previa autorización del Director de Obras Municipales cuando se acredite que no producirán molestias al vecindario. En aquellos casos en que el instrumento de planificación territorial permita la actividad de industria, estará siempre admitido el emplazamiento de las instalaciones o edificaciones destinadas a infraestructura que sean calificadas conforme al artículo 4.14.2. de esta Ordenanza, en forma idéntica o con menor riesgo al de la actividad permitida. Con todo, el instrumento de planificación territorial que corresponda podrá prohibir la aplicación de este inciso dentro de su territorio. 79 El artículo 48 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones establece que si las Municipalidades obligadas a confeccionar Planes Reguladores no lo hicieran en el tiempo fijado por la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, será este órgano del Estado el que lo deberá hacer por cuenta de la Municipalidad. 80 El artículo 4.14.3. de la OGUC establece que : “Los establecimientos a que se refiere este Capítulo deberán cumplir con todas las demás disposiciones de la presente Ordenanza que les sean aplicables y sólo podrán establecerse en los emplazamientos que determine el instrumento de planificación territorial correspondiente, y a falta de éste, en los lugares que determine la

90

con un informe evacuado por las Secretarías Regionales Ministeriales (en adelante “SEREMIS”) de los

Ministerios de Vivienda y Urbanismo (en adelante “MINVU”) y del Ministerio de Salud, respectivamente.

Luego, tanto los informes previamente indicados como la categoría resultante del procedimiento

administrativo de Calificación Industrial son todos actos administrativos susceptibles de ser impugnados

por cualquier persona interesada, sean éstos los titulares de proyectos o terceros. No obstante, si bien en

el artículo 781 del Decreto con Fuerza de Ley N° 725 del Ministerio de Salud Pública que establece el Código

Sanitario (en adelante el “Código Sanitario”) consagra la facultad de los Servicios de Salud Regionales para

otorgar todas las autorizaciones y permisos que la ley remita a ellos, y el artículo 382 de la LGUC le confiere

al MINVU las facultades necesarias para evacuar el informe de conformidad indicado, no se consagra en

ninguna de ellas un recurso especial que le sea aplicable a la impugnación de tales actos, razón por la cual

es necesario remitirse a los recursos del Procedimiento Administrativo indicados en el título siguiente.

D. PAS de fuera del SEIA

• Permisos de los Arts. 69 del D.F.L. N° 725 de 1967 o Código Sanitario.

• Permisos de los Arts. 11, 41, 66, 130 del D.F.L. N° 1.122 del 1981 o Código de Aguas.

• Permisos de los Arts. 19 y 20 del D.S. N° 57.

• Permiso del Art. 2 del D.S. N° 4.363 y Art. 21 del D.L. N° 701.

• Permiso del Decreto N° 129/1971 sobre el copihue.

autoridad municipal previo informe favorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo y Secretaría Regional Ministerial de Salud, respectivas”. 81 El artículo 7 del Código Sanitario establece que: “Las autorizaciones o permisos concedidos por los Servicios de Salud, de acuerdo con las atribuciones de este Código, tendrán la duración que para cada caso se establezca en los respectivos reglamentos, con un mínimo de tres años. Estos plazos se entenderán automática y sucesivamente prorrogados por períodos iguales, mientras no sean expresamente dejados sin efecto. La autoridad sanitaria ante quien se presente una solicitud de autorización o permiso, deberá pronunciarse dentro del plazo de 30 días hábiles, contado desde que el requirente complete los antecedentes exigidos para ello, y en caso de denegarla, deberá hacerlo fundadamente. Si la autoridad sanitaria no emitiere un pronunciamiento dentro de dicho plazo, la autorización se entenderá concedida salvo respecto de aquellas materias que de acuerdo con la Ley requieren autorización expresa. Estas últimas actividades no podrán iniciar su funcionamiento mientras no obtengan la autorización sanitaria respectivo”. 82 El artículo 3 del LGUC establece que: Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponderá proponer al Presidente de la República las modificaciones que esta Ley requiera para adecuarla al desarrollo nacional. Le corresponderá, igualmente, estudiar las modificaciones que requiera la Ordenanza General de esta Ley, para mantenerla al día con el avance tecnológico desarrollo socio-económico, las que se aprobarán por decreto supremo. Para los efectos indicados, podrá oír a los respectivos Colegios Profesionales y asesorarse por los técnicos que estime conveniente. Le corresponderá, asimismo, aprobar por decreto supremo los Planes Regionales de Desarrollo Urbano y los Planes Reguladores Intercomunales. Le corresponderá, también, aprobar por decreto supremo las Normas Técnicas que confeccionare el Instituto Nacional de Normalización y los Reglamentos de Instalaciones Sanitarias de Agua Potable y Alcantarillado, y de Pavimentación. Los decretos supremos mencionados en los dos últimos incisos precedentes, se dictarán por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, por orden del Presidente de la República.

91

• Permiso del Decreto N° 366/1971 sobre el quillay.

• Permiso del Art. 2 N° 42 y 168 del D.S. Nº 430, de 1992, del Ministerio de Economía, Fomento y


• Permiso de los Arts. 28 y 29 de Ley N° 19.253 y Arts. 13-15 del D.S. N° 392.

• Permiso del D.S. N° 400 del Ministerio de Defensa y Art. 1 letra c) del D.S. N° 77 del Ministerio de

Defensa.

• Permiso de la Resolución N°19: Modificada por el Dto. N° 1665 de 25 de febrero de 1984 y 30 de

enero de 2003 del Ministerio de Obras Públicas que derogan Decreto N° 1.117/1981.

• Permiso de la Ley N° 17.288 Ministerio de Educación.

• Permiso del D.S. N° 48/84 del Ministerio de Salud.

• Permiso del Art. N° 72 del D.F.L. N° 1 /82 o Ley General de Servicios Eléctricos y D.S. N° 327/98 del

Reglamento LGSE.

• Permiso del Art. 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

• Permiso del Art. 36 del DFL 158/80 Ministerio de Transportes.

• Permiso del D.F.L. 850/1998 Ley Orgánica MOP.

• Permiso de los Arts. 78 al 81 del D.F.L. 725/68 del Servicio de Salud.

• Permiso de los Arts. 18 y 19 del D.S. 594/1999.

• Permisos del Art. 11 de Ley N° 20.256 sobre Pesca Recreativa.

• Permiso del Art. 9 del D.S. N° 4 de 2009 del MINSEGPRESS.

• Permiso del inciso 1° del Art. 339 del D.S. N° 132 de 2002 del Ministerio de Minería.

• Permisos de los Arts. 29, 36, 44 y 52 del D.S. N° 148 de 2003 del Ministerio de Salud.

• Permisos de los Arts. 1, 2, 4 y 60 de la Ley N° 20.283 sobre Bosque Nativo.

• Permiso del Art. 4 de la Ley N° 18.378. continuación se presenta un cuadro resumen de los permisos relacionados con la tramitación de proyectos eléctricos identificando con color rojo, aquellos que experimentan un tiempo de tramitación excesivo.

92

Cuadro N° 9: Permisos del sector eléctrico

93

En el esquema anterior se aprecian todos los permisos necesarios que se pueden llegar a

requerir para llevar adelante un proyecto de generación eléctrica. Los números que se

indican en la parte inferior de cada cuadro indican el número utilizado en el estudio

“Identificación de dificultades en la tramitación de permisos de proyectos del sector

eléctrico” elaborado por la consultora Estudios de Medio Ambiente y Gestión S.A. para el

Ministerio de Energía.

Los permisos encerrados en un cuadro de color verde indican que son tramitados en el

sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), mientras que los permisos encerrados

en color rojo son los que presentan más problemas y demoras en su resolución. Notar que

un permiso puede estar encerrado en un cuadro verde y rojo a la vez, lo cual significa que

la demora en su tramitación en el sistema de evaluación de impacto ambiental se debe a

la traba que proporciona ese permiso en particular.

En la parte superior se encuentran los permisos que se solicitan generalmente en la etapa

de pre-factibilidad de los proyectos. Sin estos permisos es muy difícil llevar a cabo

cualquier tipo de proyecto de inversión que implique la construcción de una obra civil; sin

embargo, como se verá más adelante, los problemas no se producen en esta etapa.

A medida que se avanza hacia abajo en el esquema se encuentran los permisos que

requieren estudios más avanzados y detallados, debido a que ahora los permisos están en

una etapa de evaluación de la factibilidad de los proyectos y es justamente aquí donde se

comienzan a producir los primeros problemas de retraso en el otorgamiento de algunos

permisos sectoriales y ambientales.

Es necesario clarificar además que un permiso que está unido con una línea con otro

permiso que se encuentra arriba de él, quiere decir que éste permiso es pre-requisito del

primero, o sea se tiene que aprobar el pre-requisito para poder comenzar la tramitación.

Aclarado esto, se debe precisar que existen permisos que presentan dificultades y que a la

vez son pre-requisitos de otros permisos (o bien son pre-requisito de la Resolución de

Calificación Ambiental, RCA), lo que traba aún más la tramitación, ya que no se pueden

llevar estos procesos en paralelo o bien hay que esperar la resolución de uno para obtener

la resolución del otro.

94

Es interesante notar que todas las tecnologías de generación de energía eléctrica

presentan dificultades en las tramitaciones de sus permisos, y que éstas se presentan en

etapas intermedias, una vez realizados los estudios previos.

9. ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DE LOS RECURRENTES, DE LAS

DEFENSAS Y DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Y/O FALLOS JUDICIALES

El presente capítulo corresponde al desarrollo de la actividad mínima N° 4 de las bases

técnicas de licitación, referida a los argumentos de los recurrentes, de las defensas y de las

resoluciones administrativas y/o judiciales, de los 13 proyectos eléctricos en estudio.

A continuación se analizan los argumentos de los sujetos activos y pasivos en sede

administrativa, de los demandantes y demandados en sede jurisdiccional, los argumentos

de las resoluciones administrativas y los argumentos de las resoluciones judiciales. Dicho

análisis se efectuó a partir de la información contenida en el Anexos N° 1 de este informe.

9.1 ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DEL SUJETO ACTIVO EN SEDE ADMINISTRATIVA

El estudio de los distintos procedimientos administrativos iniciados en el marco de los

proyectos eléctricos objeto de este estudio, permite concluir que los argumentos

esgrimidos por los sujetos activos, conforme al concepto entregado anteriormente,

presentan gran diversidad en cuanto a sus fundamentos, tal como aparece de manifiesto

en la identificación de vías de impugnación administrativa contenida en el Anexo N° 1 del

presente informe.

Primeramente, es necesario destacar que los argumentos analizados fueron identificados

en las presentaciones que los sujetos activos realizaron como forma de dar inicio a una vía

de intervención administrativa, para luego ser contrastados con la mención que de ellos se

hace en las respectivas resoluciones que se pronuncian sobre tales peticiones. No

obstante, en ciertos casos excepcionales, tales como algunos requerimientos efectuados a

la Contraloría que se verán más adelante, no se obtuvo información que diera cuenta de

los argumentos del sujeto activo.

95

Ahora bien, pese a la diversidad de argumentos jurídicos identificados (ver Anexo N° 1) en

el marco de las setenta y una vías de intervención administrativas identificadas en los

trece proyectos eléctricos considerados en este estudio, es posible agrupar las

argumentaciones de los sujetos activos en las cuatro categorías sustantivas y dos

residuales que se describen a continuación:

(1) Observaciones ciudadanas no debidamente ponderadas: En dieciocho ocasiones,

los sujetos activos argumentaron que “no se ponderaron las observaciones

ciudadanas” o “no se ponderaron debidamente”.

(2) Ilegalidad y/o arbitrariedad de la RCA: En diecisiete oportunidades, las

presentaciones de los sujetos activos se fundamentaron en que la respectiva RCA

“no se ajusta a derecho”, es “arbitraria” o tiene vicios de “ilegalidad”.

(3) Falta de información en el EIA o DIA: Este argumento es utilizado seis veces y

abarca diferentes reparos que los sujetos activos realizan a los EIAs o DIAs, como

por ejemplo: la ausencia de un plan de mitigación, la falta de antecedentes sobre

el uso de determinadas sustancias tóxicas y la falta de incorporación de la línea de

transmisión del respectivo proyecto eléctrico, entre otros.

(4) Vicios de incompetencia: En cuatro ocasiones el argumento principal de los sujetos

activos se remitió a que el hecho o acto administrativo impugnado fuera dictado

por alguna entidad administrativa que carecía de las competencias legales para

pronunciarse sobre él.

(5) Otros casos: En un alto porcentaje de los casos analizados (veinte veces) se

esgrimen argumentos disímiles imposibles de agrupar en una misma categoría,

éstos son:

a. No se establece la toxicidad de sustancias que utilizarán durante su

proceso. El sector donde se ubicaría el proyecto está a menos de cinco

96

kilómetros del "área de interés de protección de la biodiversidad".

(Recurso de reclamación PAC, Central Pacífico).

b. La invalidación administrativa del procedimiento de evaluación

ambiental no fue notificada ni tampoco fue oída la parte recurrente.

(Recurso de Invalidación, Central Pacífico).

c. En la evaluación no se determinó el nivel de toxicidad de

diferentes sustancias que utilizaría la central ni sus efectos en la salud

humana, la flora y la fauna. (Reclamación PAC, Central Patache).

d. El Plan Regulador Intercomunal Costero de Tarapacá (PRIC) fue retirado

de tramitación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en

desmedro del resguardo de la institucionalidad

ambiental (Requerimiento a Contraloría, Central Patache).

e. El pronunciamiento de la SEREMI de Salud asume que puede exigir

discrecionalmente medidas de mitigación adicionales y, además,

informar negativamente el proyecto y calificar la actividad como

contaminante. (Recurso de Invalidación, Central Castilla).

f. El pronunciamiento de la SEREMI de Salud asume que puede exigir

discrecionalmente medidas de mitigación adicionales y, además,

informar negativamente el proyecto y calificar la actividad como

contaminante. (Recurso de Reposición, Central Castilla).

g. Las exigencias difieren de aquellas propuestas por el Titular en su

Estudio de Impacto Ambiental y son gravosas o bien sustancialmente

diferentes a aquellas establecidas habitualmente por la Autoridad

Ambiental respecto de proyectos similares (Reclamación titular,

Campiche).

97

h. Dictamen de Contraloría invalidó interpretación de la DOM que

permitió emplazamiento del proyecto en zona de uso de suelo de

restricción primaria de riesgos para el asentamiento humano (Recurso

Extraordinario de Revisión, Central Campiche).

i. Convenio podría significar una renuncia anticipada al ejercicio de

acciones vinculadas con las facultades municipales en materia

medioambiental. (Requerimiento Contraloría, Campiche).

j. Ilegalidad en permiso de CONAF para tala de árboles. (Requerimiento a

Contraloría, Proyecto Alto Maipo).

k. Ilegalidad en permiso de CONAF para tala de árboles. (Requerimiento a

Contraloría, Proyecto Alto Maipo).

l. Vulneración a principio de imparcialidad por conocer y resolver

recursos pendientes, al hacerse parte en instancia judicial. (Solicitud de

inhabilidad y abstención, Proyecto Achibueno).

m. Rechazo de solicitud de inhabilidad y abstención de Director SEA VII.

(Recurso Jerárquico, Proyecto Achibueno).

n. Medida incluida en la RCA fue establecida sin respaldo técnico que lo

justifique. (Reclamación Titular, Proyecto Achibueno).

o. Alteración de fecha de presentación de documentos (Denuncia, San

Clemente).

p. Construcción y operación de la Central habiendo oposición pendiente

en sede jurisdiccional (Denuncia, San Clemente).

q. La COREMA es una entidad pública colegiada, cuyas resoluciones deben

ser adoptadas mediante acuerdos que deben llevarse a efecto a través

98

de resoluciones de su autoridad ejecutiva, y no por la sola decisión del

resto de autoridades. (Requerimiento Contraloría, HidroAysén).

r. Se aplica multa sin considerar principio de proporcionalidad y no

discriminación. (Recurso jerárquico, El Tatio).

s. No se protegieron las tierras indígenas y sus recursos. (Reclamación

PAC, El Tatio).

t. Concesión geotérmica ocupa territorio de tierras indígenas, quienes no

están de acuerdo con el proyecto. (Reclamación contra solicitud de

concesión geotérmica, El Tatio).

Sin argumento identificado: En seis de los casos analizados, el equipo consultor no tuvo

acceso a los argumentos de los sujetos activos. Se trata de requerimientos efectuados a la

Contraloría, General de la República Central Termoeléctrica Pacífico, Central

Termoeléctrica Castilla, Central Los Robles, Proyecto Hidroeléctrico Achibueno, El Tatio y

Proyecto Hidroeléctrico Aysén.

Cuadro Nº 10: Argumentos del sujeto activo en los casos estudiados

18 17

6 4

20

6

Observacionesno ponderadas

Ilegalidad y/oarbitrariedad de

la RCA

Falta deinformación en

el EIA o DIA

Vicio deincompetencia

Otros casos Argumento sinseñalar

Argumentos del sujeto activo

99

9.2 ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DEL SUJETO PASIVO EN SEDE ADMINISTRATIVA

A diferencia de lo constatado respecto de las argumentaciones de los sujetos activos, en el

caso de los sujetos pasivos, no siempre es posible verificar la existencia de una

fundamentación jurídica que sustente las pretensiones durante la tramitación de una vía

de intervención administrativa, tal como queda de manifiesto en el cuadro del Anexo N° 1.

En efecto, si bien el sujeto pasivo puede comparecer en el procedimiento ejerciendo sus

derechos, en el análisis de los antecedentes en estudio observamos que sólo en algunos

procedimientos se expresan argumentos en contrario para que el procedimiento iniciado

sea rechazado.

Importante es hacer presente que los argumentos del sujeto pasivo pueden ser expuestos

durante la tramitación del procedimiento administrativo, o bien, al deducir algún recurso

en contra de la sentencia dictada en dicho procedimiento.

En la muestra analizada se identificaron sólo veintitrés casos en que los sujetos pasivos se

pronunciaron mediante la presentación de una argumentación jurídica que fundamentara

la legitimidad de su actuación, casos que representan sólo el treinta y dos coma cuatro

por ciento de las setenta y una vías de intervención comprendidas en la muestra.

En la totalidad de estos casos, se solicita el rechazo de la legitimidad de la presentación

del sujeto activo, siendo los argumentos que justifican tal petición los opuestos a los

esgrimidos por los sujetos activos. Estos argumentos varían dependiendo del tipo de

fundamento que sostenga la presentación del sujeto activo (ver Anexo Nº 1).

Algunos de los argumentos planteados por los sujetos pasivos son los siguientes:

- Debe rechazarse el recurso, pues esgrime un petitorio impertinente para el tipo de

recurso que se emplea, ya que se alega la inadmisibilidad del EIA. (Reclamación

PAC, Los Robles).

100

- La reclamación importa señalar que las autoridades competentes fueron

negligentes al analizar el EIA, lo cual no es cierto porque el procedimiento fue lato

y riguroso. (Reclamación PAC, Los Robles).

- El recurrente carece de legitimación activa, pues sus peticiones son idénticas a las

que hizo previamente Aguas Andinas S.A. y no se les dio curso, y porque no se

puede entender que el recurrente sea "directamente afectado", ya que no acreditó

domicilio ni el derecho subjetivo que desea proteger. (Reclamación PAC, Alto

Maipo).

- Las Comisiones de Evaluación no cuentan con un superior jerárquico que pueda

conocer del recurso jerárquico deducido en contra de los actos dictados por ellas.

(Recurso de Reposición, Proyecto Achibueno).

- El vicio reclamado no cumple con los requisitos copulativos cuya concurrencia

exige la ley para afectar la validez del procedimiento, en cuanto, por una parte, tal

irregularidad no recae en un requisito esencial del mismo, ya que el acto omitido

sólo tiene por objeto determinar la sustanciación del proceso y, por otra, no

genera perjuicio. (Requerimiento a Contraloría, Proyecto HidroAysén).

- El titular no acreditó de manera oportuna el cumplimiento de las obligaciones

impuestas en la RCA. (Recurso Jerárquico, El Tatio).

- No corresponde la oposición de terceros cuando la solicitud de concesión de

explotación está precedida por una concesión de exploración. (Reclamación contra

solicitud de concesión geotérmica, El Tatio).

9.3 ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DEL DEMANDANTE EN SEDE JURISDICCIONAL

En todas las vías de intervención jurisdiccional presentadas como parte de la tramitación

de los trece proyectos eléctricos objeto de este estudio, los demandantes han presentado

distintos argumentos, los que se pueden identificar como parte de sus respectivos

recursos.

101

Dentro de la gama de argumentos expuestos en el Anexo N° 1 de este Informe, uno de

ellos destaca por repetirse en veintisiete ocasiones: la dictación arbitraria e ilegal de la

Resolución de Calificación Ambiental (RCA), fundado en la vulneración de las garantías

constitucionales del derecho a la vida (Art. 19 Nº 1 CPR), derecho a la igualdad ante la ley

(art. 19 Nº 2 CPR) y derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (Art. 19

Nº8 CPR).

En diecisiete vías jurisdiccionales se han presentado argumentos disímiles, que son

imposibles de agrupar bajo un mismo criterio.

Por último, en tres casos no se logró tener acceso a la demanda (dos recursos de

reclamación, en el proyecto HidroAysén, y una demanda civil por servidumbres legales,

presentada en relación al proyecto hidroeléctrico Achibueno), encontrándose pendiente

la resolución de los mismos.

El detalle de los argumentos presentados por los demandantes es el siguiente:

27 veces : Dictación arbitraria e ilegal de la RCA.

3 veces : Inicio de construcción del proyecto habiendo oposición pendiente

a la autorización de obras hidráulicas.

2 veces : No inclusión de línea de transmisión en línea de base del proyecto.

2 veces : Imposibilidad de ejercer participación ciudadana dentro de plazo.

2 veces : Proyecto ingresado por DIA debió hacerlo por EIA.

1 vez : No ponderación de observaciones.

1 vez : Error en la tramitación. La autoridad ambiental invalidó la RCA y el

ICE del proyecto, por estimar que se incurrió en un error de forma

al dictarse el ICE. Se procedió a una invalidación cuestionable

desde el punto de vista de su mérito y legalidad, se atentó contra

el debido proceso pues no se notificó de ella a la comunidad

interesada. (Central Termoeléctrica Pacífico).

1 vez : Modificación del proyecto a través de respuesta a observaciones.

1 vez : Falta pronunciamiento de Intendente suplente (miembro de la

102

COREMA).

1 vez : Acto dictado por órgano extinto (COREMA, antecesora de la

Comisión de Evaluación Ambiental).

1 vez : No presentación de proyecto de modificación de cauce.

1 vez : Declaración de improcedencia de constituir derechos de aguas.

1 vez : Extracción no autorizada de áridos.

Cuadro N° 11: Argumentos del demandante en sede jurisdiccional en los casos

estudiados

9.4 ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DEL DEMANDADO EN SEDE JURISDICCIONAL

Los argumentos de los demandados se pueden extraer de las presentaciones que

eventualmente éstos pudieran hacer durante la tramitación de los procedimientos

judiciales. En los casos en los que ya hay una sentencia definitiva, el mismo tribunal recoge

dichos argumentos como parte de los considerandos de los fallos. Dada esta situación,

27

3 2 2 2

6

Dictaciónarbitraria e

ilegal de la RCA

Oposiciónpendiente a

autorización deobras

hidráulicas

Línea de baseno incluye líneade transmisión

Imposibilidadde ejercer

participaciónciudadana

Proyectosingresados porDIA debiendo

hacerlo por EIA

Otrosargumentos

Argumentos del demandante

103

dentro de las cuarenta y seis vías de intervención jurisdiccional analizadas en este estudio,

sólo ha sido posible extraer los argumentos de los demandados en diecisiete recursos. La

falta de información en los casos restantes se debe a que se trata de procedimientos

pendientes o en los cuales los demandados optaron por no emitir un pronunciamiento.

De los diecisiete argumentos señalados en el párrafo anterior, según lo constata la

información contenida en el Anexo N° 1 de este informe, el demandado pide rechazar la

vía de intervención iniciada, con argumentos que pueden agruparse en tres grupos

distintos:

11 veces : La resolución impugnada se ajusta a derecho.

3 veces : El recurso presentado carece de fundamentos.

2 veces : El recurso presentado es extemporáneo.

1 vez

: Se oponen excepciones dilatorias.

Cuadro N° 12: Argumentos del demandado en sede jurisdiccional en los casos

estudiados

11

3 2

1

Resoluciónrecurrida se

ajusta a derecho

Recurso carecede fundamentos

Recurso esextemporáneo

Excepcionesdilatorias

Argumentos del demandado

104

9.5 ANÁLISIS DEL FUNDAMENTO DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA

De las 71 vías de intervención administrativas que fueron analizadas por el equipo

consultor, son 30 las que cuentan con una resolución definitiva que pronunciándose sobre

el fondo de las pretensiones del recurrente, ponen término al procedimiento, y que por

tanto son pertinentes al momento de extraer conclusiones tras el análisis de sus

fundamentos.

El grupo de las 41 vías de intervención restantes engloba a aquellas que no fueron

admitidas a tramitación por extemporáneas o por incompetencia del órgano de la

Administración ante el cual se intentó dar inicio al procedimiento, y a aquellas cuyo

procedimiento culminó por haber sido resuelta la contienda en sede judicial, o a cualquier

otra cuyo procedimiento hubiese sido culminado por una razón distinta a la dictación de

una resolución que se pronuncie sobre el fondo de la pretensión del sujeto activo.

Hecha esta precisión, es posible clasificar en tres grupos las resoluciones que

efectivamente pusieron término a los procedimientos administrativos. Por un lado, están

las resoluciones denegatorias que se pronunciaron desfavorablemente sobre las

pretensiones de los sujetos activos, que en la especie se dio en 14 vías de intervención

administrativas, por otro lado están aquellas que se pronunciaron favorablemente, ya sea

parcial o totalmente, situación que ocurrió en 13 ocasiones, y por último, estableceremos

un tercer grupo donde circunscribiremos a los 3 dictámenes de la Contraloría General de

la República que informaron sobre una situación particular.

A. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DENEGATORIAS

Como ya se señaló, fueron catorce veces las que el Órgano de la Administración que

instruía el procedimiento se pronunció desfavorablemente ante la pretensión del

recurrente. Esta situación se dio en los siguientes casos:

En un recurso de invalidación, tres recursos de reposición, tres requerimientos a la

Contraloría y un recurso jerárquico se intentó dejar sin efecto una resolución de la

Autoridad Administrativa, porque se estimaba que ésta, dictada en forma contraria a

105

Derecho, afectaba un legítimo interés del recurrente o perturbaba alguno de sus

derechos. En estos casos, las resoluciones administrativas que no acogieron las

pretensiones de los sujetos activos son las siguientes:

- “Se rechaza el recurso por considerar este órgano que la SEREMI de Salud actuó

conforme a Derecho al denegar el permiso sectorial y calificar como

"contaminante" el proyecto”.

- “El recurso de reposición también se rechaza por considerar este órgano que la

SEREMI de Salud actuó conforme a Derecho al denegar el permiso sectorial y

calificar como "contaminante" el proyecto”.

- “Se rechaza la petición de invalidar el ICE y retrotraer el proceso para que los

Servicios competentes hagan un nuevo ICSARA, pues la COREMA aplicó

correctamente la legislación especial que rige la Evaluación Ambiental, y por tanto,

no puede aplicarse legislación supletoria, como la de la Ley Nº 18.575, para

generar instancias nuevas en el procedimiento”.

- “Se rechaza por considerar que el procedimiento a través del cual el Ministerio de

Agricultura y la CONAF emitieron los oficios que se intentan invalidar, es válido y

no constituye una potestad reglamentaria nueva”.

- “Se rechaza ya que la falta de dictación del acto trámite que dispuso la confección

del documento consolidado en cuestión, no cumple con los requisitos copulativos

cuya concurrencia exige la Ley para afectar la validez del procedimiento, en

cuanto, por una parte, tal irregularidad no recae en un requisito esencial del

mismo, y, por otra, no genera perjuicio”.

- “Se rechaza el requerimiento, ya que el procedimiento adoptado por las

autoridades de la COREMA de la XI Región de Aysén, en su sesión ordinaria,

destinado a la elaboración de un ICSARA se ajustó a derecho, por tratarse de una

actuación de mero trámite, cuya ejecución se encontraba expresamente delegada

en el Secretario de esa entidad”.

106

- “Se rechaza el recurso por considerarse que cada una de las multas impuestas a

Geotérmica del Norte, que significaron una multa total de 2.700 UTM, fueron

levantadas conforme a Derecho, ya que efectivamente hubo incumplimiento de las

obligaciones contraídas por el titular en virtud de la RCA”.

- “Se rechaza ya que, según la Ley Nº 19.657, no se pueden interponer

reclamaciones contra concesiones de explotación cuando a éstas les antecede una

concesión de exploración legítima”.

En seis vías de intervención el recurrente intentó ejercer algún derecho o reivindicar

alguna resolución de la autoridad solicitando una contramedida para restablecer, a su

juicio, el imperio del Derecho: Un recurso de reposición, tres recursos de reclamación PAC,

un requerimiento a la Contraloría General de la República y una reclamación contra

solicitud de concesión geotérmica. Las resoluciones que negaron estas pretensiones son

las siguientes:

- “Se rechaza por considerar que si bien la ley Nº 19.300 no regula las

acumulaciones de autos, eso no basta para aplicar supletoriamente la ley

Nº 19.880, pues también debe ser conciliable con la naturaleza del procedimiento

especial, y esto no ocurre en la especie pues la acumulación entorpecería el

procedimiento. Además, señala que si un tercero desea participar en la tramitación

de un proyecto debe hacerlo según las reglas de la participación ciudadana”.

- “Se rechaza por considerar que las peticiones planteadas en el recurso hacen

referencia a observaciones nuevas diferentes a las sostenidas inicialmente o a

materias que fueron debidamente ponderadas en la RCA”. Este argumento se

esgrimió tres veces.

- “Se rechaza, pues es la autoridad del procedimiento ambiental la que tiene las

facultades para invalidar los oficios que se indican y no, por el momento, esta

entidad. Con todo, se ratifica que las autoridades de los municipios que han de

intervenir en la evaluación ambiental de los proyectos deben abstenerse de

107

celebrar convenios o de recibir aportes de las personas naturales o jurídicas que

tuvieran o pudieran tener interés en la calificación ambiental de dichas

actividades”.

B. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS FAVORABLES

Como ya se señaló, fueron trece las veces en que el Órgano de la Administración que

instruía el procedimiento se pronunció favorablemente ante la pretensión del recurrente.

Esta situación se dio en dos recursos de reclamación del titular en el marco del SEIA y en

once reclamaciones PAC. Sólo las reclamaciones presentadas por el titular del proyecto

fueron totalmente acogidas.

Las resoluciones con las que se resolvieron favorablemente las reclamaciones presentadas

por los titulares son las siguientes:

- “La RCA fue inicialmente desfavorable por estimar que se infringió el Art. 17 del

Reglamento, es decir, se agregó un capítulo con posterioridad a la presentación del

EIA. Sin embargo, esto no fue así, ya que el contenido de los ADENDA no hizo más

que responder correctamente a los ICSARAs”.

- “Los pronunciamientos de la CONADI y del Municipio de Loncoche, que señalaron

que el proyecto alteraría significativamente los sistemas de vida y costumbre de las

comunidades locales, no son lo suficientemente precisos, y ya que la DIA es muy

vaga, imprecisa e insuficiente en estos aspectos, no parece posible que la CONADI

y el Municipio de Loncoche hayan podido arribar a esa conclusión, y ya que el

recurrente tiene derecho a que se le consulte a través de un ICSARA por los puntos

imprecisos, se resuelve retrotraer el proceso para la realización del citado Informe

Consolidado”.

- El argumento bajo el cual se sintetiza el razonamiento de los órganos que

instruyeron las once reclamaciones PAC es el siguiente: “Efectivamente algunas de

las observaciones planteadas por el recurrente no fueron debidamente

ponderadas en la RCA”.

108

C. DICTÁMENES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Los tres dictámenes de la Contraloría General de la República que informaron sobre una

situación particular, resolvieron de la forma que sigue:

- “En efecto, la Ley Orgánica de Municipalidades faculta a los Municipios para poder

celebrar contratos de transacción, por lo que en la forma, el contrato es legítimo.

Sin embargo, estos contratos sólo se pueden celebrar cuando, en relación con los

intereses de la Municipalidad, sea la alternativa más idónea, y siempre y cuando

ello no implique dejar de cumplir las obligaciones que le designa la ley”.

- “La SEREMI de Salud no objetó el incumplimiento de las obligaciones que señala el

Art. 94 del Reglamento en lo que se refiere a la calificación industrial, por lo que

solicitar con posterioridad la invalidación de la RCA contraviene los principios de

eficiencia, eficacia y celeridad. Por ello, la Contraloría ordena a estos organismos

que en lo sucesivo sus pronunciamientos sean más oportunos”.

- “La entrega del permiso de tala de especies protegidas por parte de la CONAF, a

éste y otro proyecto eléctrico, vulnera flagrantemente la Ley Nº 20.283, por lo que

se incorporará la denuncia a un proceso disciplinario”.

9.6 ANÁLISIS DEL FUNDAMENTO DE LOS FALLOS

De la totalidad de las vías de intervención jurisdiccional analizadas por el equipo consultor,

la gran mayoría (33 de 46), corresponden a recursos de protección. Las restantes formas

de intervención ante los Tribunales de Justicia son numéricamente menores y de un

variado carácter: nulidades de derecho público, declaraciones de mera certeza, acciones

de jactancia, reclamaciones contra la Dirección General de Aguas, querellas posesorias,

entre otras. Es por ello que el análisis de los fundamentos se realizará diferenciando

ambos grupos de vías de intervención.

Respecto de los recursos de protección identificados, 21 se encuentran con sentencia

definitiva y otros dos no fueron acogidos a trámite. Los 10 restantes aún están en etapa

de tramitación, ya sea en primera o segunda instancia. Lo anterior es relevante para

109

efectos del análisis de los fundamentos de los fallos que a continuación se expone, ya que

aproximadamente un tercio de los recursos presentados queda fuera de esta revisión.

En primer lugar, respecto de los recursos de protección presentados en contra de los

proyectos eléctricos materia del presente estudio, cuya tramitación ha finalizado a la

fecha de este informe, hay que distinguir aquellos que han sido acogidos de los que han

sido rechazados, y que constituyen la mayoría.

A. RECURSOS DE PROTECCIÓN ACOGIDOS

En efecto, los recursos de protección interpuestos se han acogido en sólo dos casos:

contra la Central Termoeléctrica Castilla y en contra de la Central Campiche.

En el Recurso de protección contra la Central Castilla, en septiembre de 2010, la Corte de

Apelaciones de Copiapó dictó sentencia acogiendo el recurso, sosteniendo que la decisión

de la Seremi de Salud, al cambiar la calificación industrial de “contaminante” a “molesta”

por la vía de acoger un recurso extraordinario de revisión en contra de su anterior

calificación, expresada en el Oficio Ordinario BS3 110/2010, era ilegal porque: (i) dicho

recurso no se utilizó por parte de la autoridad para la corrección de manifiestos errores de

hecho contenidos en dicho Oficio, sino que para revisar el mérito de fondo de su decisión

anterior, y (ii) la autoridad no podía dar tramitación ni pronunciarse sobre dicho recurso

de revisión, pues el procedimiento de evaluación de impacto ambiental se encontraba

suspendido, producto de una decisión del Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de

Medio Ambiente (CONAMA) dispuesta en el contexto de un recurso jerárquico deducido

por la propia titular del proyecto en contra del Informe Consolidado de Evaluación (ICE).

La Excma. Corte Suprema confirmó la sentencia de primera instancia, pero cambió todos y

cada uno de los fundamentos de la decisión de la Corte de Apelaciones, estableciendo

que:

(a) Lo procedente frente a vicios en los presupuestos de hecho que afectan la medición de

una norma es la invalidación y no el recurso extraordinario de revisión, pues este último

está reservado a los vicios manifiestos del acto;

110

(b) La utilización del procedimiento invalidatorio permite la audiencia de los interesados,

que no se habría cumplido en el procedimiento de revisión, pues para efectos del

procedimiento administrativo invalidatorio de actos al interior del SEIA, invisten la calidad

de interesados todos quienes participaron del procedimiento de evaluación ambiental;

(c) En consecuencia, lo violentado en tal caso es el principio de igualdad ante la ley (Art. 19

Nº 2 CPR) y no el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (Art. 19

Nº 8 CPR).

En ese contexto, la Corte Suprema expresamente dejó constancia de que la “invalidación”

no es un recurso administrativo, sino que “una facultad de la autoridad que puede

utilizarse mientras no se encuentre vencido el plazo de dos años que contempla la

norma”.

Con su razonamiento la Tercera Sala de la Corte Suprema entrega tres criterios que deben

considerar los operadores del SEIA: (a) el primero, que los pronunciamientos sectoriales

cuando son vinculantes tienen efectos invalidantes de la evaluación ambiental en general,

cuestión especialmente sensible en un procedimiento administrativo complejo como el

que se ha señalado; (b) segundo, que esos actos en tanto actos trámites cualificados, son

susceptibles de impugnación autónomamente, sin esperar la dictación del acto

administrativo terminal (RCA); (c) por último, la procedencia de la invalidación como

mecanismos de impugnación de actos técnicos, no precluye mientras se encuentre

vigente el plazo. 83

Respecto del Recurso de Protección contra la Central Termoeléctrica Campiche, el

fundamento de la sentencia, pronunciada en primera instancia con fecha 8 de enero de

2009 por la Corte de Apelaciones de Valparaíso y confirmada por la Corte Suprema, señala

que “la eliminación ilegal de un uso de suelo para áreas verdes en una localidad afectada

por la alta emisión de contaminantes provoca un menoscabo evidente al entorno en que

83 CORDERO VEGA, Luis, “Comentario a la Sentencia de la Corte Suprema sobre la Central Termoeléctrica Castilla: Un Caso de Derecho Administrativo Procedimental”, en Justicia Ambiental N° 3, Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA), octubre 2011, pp. 200 y ss.

111

viven los recurrentes, vulnerando su derecho constitucional a vivir en un medio ambiente

libre de contaminación”.

La resolución hace expresa alusión a la interpretación del Plan Regulador que permitió

inicialmente la instalación de la central termoeléctrica. Expresa que atendida la naturaleza

del proyecto ingresado al SEIA, “se requería el cambio de uso del suelo a través de la

modificación del Plan Regulador”. No fue suficiente la Resolución N° 112 de 2006, puesto

que “la autoridad local sólo atendió a que hubieren sido subsanados los motivos de

seguridad que determinaron que la zona fuera definida como área de riesgo [defensas

fluviales], pero omitió comprobar si el proyecto que autorizaba cumplía los requisitos y

condiciones para ser emplazado en ese lugar”. Con ello, esta resolución municipal

contravino expresamente el plan regulador de Valparaíso, que destinó esta zona a áreas

verdes y recreacionales. Por ende, resulta ser ilegal (considerando 8), puesto, además, que

proviene de un órgano que no es competente para disponer la modificación en el uso del

suelo (considerando 9).

El fallo, asimismo, se hace cargo de la defensa de falta de legitimación activa. Para ello,

reconoce en el considerando 15 que el medio ambiente es un bien común de dominio de

la humanidad, de utilidad a las generaciones presentes y futuras, no siendo exclusividad

de una persona el abogar judicialmente por su defensa. Adicionalmente, reconoce la

legitimación al ser interpuesta la acción por una organización ciudadana interesada en el

medio ambiente, como lo es el Consejo Ecológico Comunal de Puchuncaví y Quintero. Con

esto, la Corte de Valparaíso sigue la doctrina asentada en un principio en sede protección

ambiental, con el caso Lago Chungará y el caso Celco Valdivia de 1997, en relación a

quienes interesa la conservación del medio ambiente.

Como corolario de esta declaración, en el considerando 17 se afirma que el derecho a vivir

en un ambiente libre de contaminación “interesa a todos, pues afecta a una pluralidad de

individuos que se encuentran en una misma situación de hecho, y cuya lesión no sólo es

perceptible en la esfera individual”. Por ello, la Corte pareciera estimar, en definitiva, que

son titulares todas las personas naturales o jurídicas que habitan el territorio de Chile. No

112

obstante, al final de esta declaración, afirma que para reclamar deben sufrir “una

vulneración del derecho”, que, en criterio de la Corte, se trata de un interés difuso y

colectivo, que puede reclamarlo cualquier habitante de la Nación, sin necesidad de

acreditar un perjuicio personal.

Para algunos autores, el fallo es importante porque reconoce la potestad de la Corte para

revisar la legalidad de la RCA, más allá del prisma de la mera formalidad en la tramitación

del acto administrativo, en respeto del principio de juridicidad. Y estima aptitud suficiente

en él como para vulnerar derechos constitucionales. De paso, coloca la competencia

técnica privativa de la administración activa en su justa dimensión.84

B. RECURSOS DE PROTECCIÓN RECHAZADOS

Con respecto a los recursos de protección que no han sido acogidos, los fundamentos

presentados son variados, tal como se muestra a continuación:

Sobre los vicios de ilegalidad y arbitrariedad de los actos impugnados alegados por los

recurrentes, la Corte de Apelaciones de Puerto Montt (al rechazar los recursos de

protección presentados contra el Proyecto Hidroeléctrico HidroAysén) se limitó a efectuar

un análisis formal del procedimiento de elaboración de los actos administrativos

pertinentes, sosteniendo que “la resolución recurrida aparece fundada y ajustada al

procedimiento regulado por la Ley Nº 19.300 y el D.S. Nº 95/2001 del Ministerio

Secretaría General de la Presidencia, por lo que no adolece de infracción de ley, de falta

de lógica ni de recta razón” y asimismo señala que “no se advierte ilegalidad ni

arbitrariedad alguna de parte de la Comisión Evaluadora Ambiental de la Región de Aysén

en lo actuado y tampoco se divisa que se haya afectado alguna de las garantías

constitucionales invocadas por los recurrentes”.

El mismo criterio se aplicó en el Recurso rechazado contra el proyecto Línea de

Transmisión Loncoche-Villarrica, al sostenerse por la Corte de Puerto Montt que “La

84 Así, FERRADA CULACIATI, Francisco, “El fallo Campiche: un giro en la justicia conservadora”, Revista Justicia Ambiental N° 2, Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA), mayo 2010, p. 337.

113

resolución exenta recurrida es la consecuencia de la aplicación de un procedimiento

legalmente reglado”. En la misma línea, esa Corte señaló que “la Resolución Exenta fue

expedida por el órgano competente, dentro de la esfera de sus atribuciones, y previo

cumplimiento de todas las etapas contempladas (…). De allí que no pueda calificarse ese

acto como ilegal, ni menos arbitrario”. (Recurso rechazado contra Parque Eólico Chiloé).

Contrario a lo sucedido en el antes referido caso Campiche, en otros fallos se sostiene que

el recurso de protección no permite pronunciarse sobre argumentos de fondo, por lo

cual son rechazados. Este fue el fundamento en siete recursos rechazados contra el

proyecto termoeléctrico Los Robles, pues el tribunal sostuvo que “las discusiones

ambientales de fondo no pueden ser analizadas en sede de protección y han sido

formuladas a la autoridad correspondiente y debidamente consideradas aceptadas las

razones científicas y técnicas”. En la misma línea, la Corte de Antofagasta, al rechazar un

recurso de protección contra la concesión geotérmica El Tatio señaló que “por la vía del

recurso de protección no puede pronunciarse sobre los aspectos técnicos de un

proyecto”. Algo similar ocurrió con el Recurso rechazado contra la Central Pirquenes,

donde se resolvió que “No se cumplen los requisitos del silencio administrativo,

argumento del recurrente para sostener que la abstención del intendente fue arbitraria e

ilegal”.

En relación con la unicidad o divisibilidad de los proyectos, los fallos han sido

consistentes en rechazar esta alegación por parte de los recurrentes. Así, en el Recurso

rechazado contra proyecto Alto Maipo, se sostuvo que “Respecto a la llamada división

arbitraria del proyecto, consistente, en la práctica, en haberse aprobado lo pertinente a la

generación de la energía, desligado de la distribución de ella o relegando para un estudio

posterior este segundo ítem, debe señalarse que la Ley N° 19.300 permite tal

fraccionamiento, sobre la base de exigir para cada etapa el respectivo Estudio de Impacto

Ambiental que sea pertinente”. En un argumento similar, la Corte de Puerto Montt señaló

que “no hay norma alguna que disponga que ambos proyectos o actividades —las

centrales hidroeléctricas y la línea de transmisión— deban ser evaluados en conjunto

114

como uno solo, por lo que en la oportunidad que corresponda cada uno de ellos deberá

someterse a evaluación”. (Recurso rechazado contra proyecto HidroAysén).

Con todo, cabe hacer presente que este criterio puede cambiar con la modificación de la

Ley N° 19.300 efectuada por la Ley N° 20.417 (publicada en el Diario Oficial de 26 de enero

de 2010), la cual agregó el siguiente artículo 11 bis a su texto:

“Artículo 11 bis.- Los proponentes no podrán, a sabiendas, fraccionar sus proyectos o

actividades con el objeto de variar el instrumento de evaluación o de eludir el ingreso al


Será competencia de la Superintendencia del Medio Ambiente determinar la infracción a

esta obligación y requerir al proponente, previo informe del Servicio de Evaluación

Ambiental, para ingresar adecuadamente al sistema.

No se aplicará lo señalado en el inciso anterior cuando el proponente acredite que el

proyecto o actividad corresponde a uno cuya ejecución se realizará por etapas”.

En materia de participación ciudadana, el fallo existente sostiene que no es posible

sostener que ha existido vulneración al Art. 1° inciso 5° de la Constitución Política de la

República, por cuanto conforme a los antecedentes acompañados, la comunidad tuvo la

oportunidad de participar, pues luego del estudio de impacto ambiental, tenían las partes

el plazo de 60 días para realizar las observaciones pertinentes. (Recurso rechazado contra

concesión geotérmica El Tatio).

Por otra parte, cabe mencionar que dos de los recursos de protección identificados en

este estudio no fueron acogidos a tramitación, es decir, no hubo un pronunciamiento de

fondo del tribunal. Los fundamentos para esta decisión son los siguientes:

Recurso extemporáneo: “La acción constitucional entablada, ha sido presentada

transcurrido el plazo fatal de treinta días previsto en el transcrito numeral 1° del Auto

Acordado que regula la materia”. (Recurso rechazado contra Central Castilla).

115

Falta de fundamentos: “No se señalan hechos que puedan constituir vulneración de las

garantías constitucionales mencionadas en la referida norma constitucional, por lo que no

será admitido a tramitación”. (Recurso rechazado contra Central Campiche).

C. FALLOS EN OTROS MEDIOS DE INTERVENCIÓN JURISDICCIONAL

Finalmente, respecto de las otras vías de intervención en sede judicial que no son recursos

de protección, sólo existe sentencia en dos de ellas, lo que impide extraer conclusiones

generales respecto de los criterios jurisprudenciales respecto de estos mecanismos. Estos

fallos tienen los siguientes fundamentos:

- “Se tiene por no acreditada la privación del beneficio de las aguas por parte de los

denunciantes en tanto se fundamenta en la posibilidad de explotar

económicamente las aguas y no al beneficio de los predios y no de sus dueños; se

rechaza con costas la denuncia de obra nueva en todas sus partes”. (Querella

posesoria contra proyecto San Clemente).

- “Se acoge excepción dilatoria de corrección del procedimiento por carecer la

COREMA de personalidad jurídica para ser demandada”. (Nulidad de derecho

público contra proyecto HidroAysén). Con todo, cabe hacer presente que el criterio

sostenido por el tribunal en este último caso se encuentra sobrepasado con la

reciente dictación de la citada Ley N° 20.417, la cual establece expresamente en el

Art. 84 de la Ley N° 19.300, la desconcentración territorial del Servicio de

Evaluación Ambiental a través de las Direcciones Regionales de Evaluación

Ambiental.

10. ANÁLISIS DE LOS ERRORES DE TRAMITACIÓN DE LAS AUTORIZACIONES SECTORIALES, VACÍOS LEGALES O AMBIGÜEDADES REGULATORIAS, QUE DAN PIE A LAS RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS Y/O RECURSOS JUDICIALES

El siguiente análisis corresponde a la actividad N° 3 de las bases técnicas de licitación, las

cuales, a juicio del equipo consultor, parecen haber sido elaboradas sobre el supuesto de

116

que las intervenciones administrativas y judiciales iniciadas en el marco de los proyectos

del sector eléctrico más emblemáticos y que fueron objeto del presente estudio, se

desencadenaron o se desarrollaron como consecuencia de: a) errores en la tramitación de

las autorizaciones sectoriales; b) vacíos legales o c) ambigüedades regulatorias. Sin

embargo, los análisis realizados por el equipo consultor en las etapas anteriores del

estudio dan cuenta de una realidad diversa.

En efecto, difícilmente los intervinientes de los procesos judiciales y administrativos, sean

éstos el sujeto activo, el demandante, el sujeto pasivo o el demandado, alegarán

derechamente un error de la administración, y menos aún un vacío legal o ambigüedades

regulatorias, dado que, en definitiva, el supuesto de hecho que sustenta toda vía de

intervención administrativa o judicial es el conflicto de intereses existente entre el sujeto

activo o demandante y los efectos o consecuencias del acto administrativo de que se

trate. Por tanto, en la gran mayoría de los casos, los errores, vacíos o ambigüedades

alegados se fundamentan principalmente en interpretaciones normativas que divergen de

la utilizada por la entidad administrativa para la dictación u otorgamiento del acto

administrativo respectivo. Prueba de lo anterior es que en sólo un caso se identificó el

reconocimiento de un error de tramitación, tal como se señala a propósito de los

argumentos del demandante en sede jurisdiccional.

Por tanto, es necesario ampliar el concepto de “error, vacío o ambigüedad” establecido en

los términos de referencia hacia la existencia de un “vicio”, concepto que, a juicio del

equipo consultor, goza de mayor precisión y representatividad para el análisis que se

requiere efectuar. De acuerdo a lo anterior, y a objeto de responder cabalmente a los

requerimientos establecidos en las bases técnicas, a través de una interpretación

extensiva del concepto de “vicio”, se identificarán aquellas argumentaciones factibles de

ser incluidas en las categorías de error, vicio o ambigüedad, sin perjuicio de lo cual en

cierta medida resulta necesario advertir sobre la artificialidad de esta categorización por

las razones previamente expuestas.

10.1 ANÁLISIS DE LOS TIPOS DE VICIOS IMPUGNADOS EN GENERAL

117

Dentro de los casos analizados, tanto de vías administrativas como jurisdiccionales, es

posible distinguir un conjunto de vicios, entendidos éstos como aquellas infracciones que

los sujetos activos o demandantes reconocen dentro del acto, hecho u omisión que se

pretende impugnar. Generalmente, dicho vicio se indica en la argumentación principal

utilizada por los sujetos activos o demandantes, por cuanto esa es la causa que origina las

vías de intervención.

No obstante, para efectos analíticos, es necesario distinguir en el conjunto de casos

identificados dentro del Anexos N°1, dos tipos generales de vicios:

- Vicios de fondo: entre los que se cuentan la mayoría de los casos identificados (99)

y que incluyen las alegaciones de ilegalidad, arbitrariedad, indebida ponderación

de observaciones, entre otras.

- Vicios de forma: aquellos que dicen relación con el procedimiento, tales como la

falta de audiencia, notificación fallida, falta de competencia y otras infracciones a

la tramitación. En esta situación se pueden identificar 18 vicios.

Cuadro N° 13: Vicios Impugnados en el marco de los proyectos eléctricos en estudio

Para estos efectos, tal como se solicita en los términos de referencia, a continuación se

analizarán en mayor profundidad ambos tipos de vicios tanto en sede administrativa como

Vicios impugnados

De fondo

De forma

84,6% (99 casos)

15,4% (18 casos)

118

en sede jurisdiccional, distinguiéndose en ambos casos entre los vicios de fondo y de

forma e incorporando distintas subclasificaciones.

10.2 ANÁLISIS DE LOS TIPOS DE VICIOS IMPUGNADOS EN SEDE ADMINISTRATIVA

El concepto de “tipos de vicios impugnados en sede administrativa” comprende la

multiplicidad de errores, vicios o ambigüedades alegados en las distintas vías de

intervención administrativas analizadas en este estudio, en el marco de los trece

proyectos del sector eléctrico, objeto del análisis.

No obstante, respecto de las alegaciones fundadas en los eventuales errores cometidos

por la administración en la tramitación de autorizaciones, pronunciamientos o permisos

ambientales sectoriales, los sujetos activos suelen fundamentar su argumentación en la

existencia de un vínculo de causalidad entre la vía de impugnación y la rigurosidad de la

actuación del órgano administrativo en el otorgamiento o dictación del acto

administrativo impugnado, toda vez que los efectos y consecuencias del hecho, acto u

omisión que origina la impugnación serán atribuidos directamente a los funcionarios

públicos del órgano administrativo a través de los cuales se llevó a cabo el otorgamiento o

dictación de dicho acto, hecho u omisión.

Por su parte, en las alegaciones asociadas a vacíos legales y ambigüedades regulatorias en

cambio, no es posible constatar una relación de causalidad entre la legalidad de la

actuación o el desempeño de la entidad administrativa recurrida y la norma jurídica

procedimental que reglamenta su competencia y forma de actuación, sino más bien una

tendencia a dar cuenta de una baja o deficiente densidad normativa atribuible en estos

casos al legislador.

De acuerdo a lo anterior, es factible entender que a través de los errores de tramitación

los sujetos activos buscan impugnar toda falta de correlación estricta entre el precepto

legal y la ejecución procedimental del acto administrativo impugnado, en tanto la norma

haya sido omitida o ejecutada en forma diversa a la prescripción normativa por ella

contenida. De esta forma, los errores de tramitación se referirán a la vulneración de

119

cualquier exigencia, requisito, plazo o cualquier otra formalidad legal contenida en la

legislación, tanto sustantiva como adjetiva, de los distintos campos normativos

previamente indicados85.

De esta forma, es posible distinguir entre los vicios o errores de forma, entendiéndose por

tales aquellas discordancias entre las prescripciones regulatorias de las normas adjetivas o

procedimentales y de competencia, y los vicios o errores de fondo como aquella falta de

correlación entre las resoluciones de las entidades administrativas y las prescripciones

establecidas en normas sustantivas. Se reitera que la calificación del vicio o error no la

hace el consultor, sino que las partes en los casos estudiados.

A. ERRORES DE TRAMITACIÓN

A.1. Errores de forma

Entre los errores de forma alegados en la muestra de vías de impugnación administrativas

analizadas, se encuentran aquellas relacionadas tanto a la falta de rigurosidad en el

cómputo de los plazos para entender notificada una resolución a través de carta

certificada86, como a los defectos en la notificación de la resolución de calificación

ambiental de acuerdo a lo señalado en el inciso final del artículo 53 del RSEIA.87 En este

último caso, el argumento central esgrimido por los sujetos activos de la muestra

analizada fue el que la publicación en el Diario Oficial y en un diario o periódico de la

capital de la región o de circulación nacional, se considera defectuosa si es que no

contiene el texto íntegro de la RCA88.

85 Véase Informe N° 2. 86 Recurso extraordinario de revisión interpuesto por el titular del Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro con fecha 4 de noviembre de 2010 en contra de la Res. Ex. N° 354 de 30 de septiembre de 2010 de la COREMA de la Región de los Ríos y en contra de la Res. Ex. N° 14 de 8 de octubre de 2010 del Director Ejecutivo del SEA, en cuyo mérito se declararon inadmisibles por extemporáneos los recursos de reposición y jerárquico interpuestos el 9 de julio de 2010. 87 Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante en el apartado sobre ambigüedades normativas. 88 Recurso de invalidación y, en subsidio, de reclamación, interpuesto con fecha 22 de junio de 2011, por la Junta de Vecinos San Pedro de Caleta Chanavayita en contra de la RCA N° 44 de 11 de mayo de 2011, mediante la cual se aprobó el Proyecto Central Termoeléctrica Pacífico; Recurso interpuesto por Enrique Alcalde U. en contra de la Res. Ex. N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, que calificó favorablemente el EIA del Proyecto Hidroeléctrico Aysén; recurso de invalidación interpuesto por la Junta de Vecinos Caleta Chanavaya en contra de la notificación de la RCA del Proyecto Central Termoeléctrica Patache, dictada por el Servicio de Evaluación Ambiental I Región de Tarapacá.

120

También fueron considerados como errores de forma aquellas argumentaciones en las

que fueron objetadas la admisión de antecedentes presentados por los titulares de los

proyectos con posterioridad a la elaboración del ICE. En estos casos, la fundamentación

de los sujetos activos se centró principalmente en que de los artículos 23 a 28 del RSEIA se

desprendería una verdadera proscripción del derecho a presentar antecedentes después

de elaborado el ICE, pudiendo efectuarse nada más que la visación o rechazo del proyecto

por parte de los órganos de la Administración del Estado que participaron en la evaluación

ambiental. Tal proscripción fue deducida fundamentalmente del hecho de no

contemplarse explícitamente en la LGBMA la posibilidad de que los titulares de los

proyectos presenten nuevos antecedentes, cuestión que constituiría una vulneración al

régimen reglado del procedimiento de evaluación ambiental89.

Asimismo, también fueron considerados como errores de forma tanto los rechazos de una

DIA por estimarse que el proyecto debía ingresar el SEIA mediante un EIA de

conformidad a una interpretación errada del artículo 11 de la Ley N° 19.30090, como la

dictación de un ICE en lugar de ICSARA, en virtud de una aplicación errada del artículo 24

RSEIA91.

Finalmente, destacan también entre los errores de forma aquellas alegaciones que

apuntan a constatar la dictación de un acto administrativo por parte de un órgano

incompetente como, por ejemplo, aquellos casos en que la COREMA habría dictado una

RCA con posterioridad a la fecha de su supresión de pleno derecho de acuerdo a lo

establecido en el D.F.L. N° 4 de 14 de julio de 2010, del Ministerio Secretaría General de la

89 Recurso de invalidación presentado el 28 de enero de 2011 por Pedro Arriagada C., Rodrigo Balladares N. y Néstor Becerra M., en contra de la Res. Ex. N° 206 de fecha 3 de enero de 2011 de la COREMA de la VII Región del Maule, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico ACHIBUENO. 90 Recurso de reclamación interpuesto con fecha 17 de junio de 2008 por el titular del Proyecto Línea de Transmisión 110 kv Loncoche-Villarrica, Segundo Circuito, en contra de la Res. Ex. N° 86 de 16 de abril de 2008, dictada por la COREMA de la IX de la Araucanía. 91 Recurso de reposición y jerárquico en subsidio, interpuesto por el titular del proyecto con fecha 4 de febrero de 2010, en contra del ICE del Proyecto Central Termoeléctrica Castilla de fecha 29 de enero de 2010; recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto en contra de la resolución exenta N° 152/2009, de fecha 13 de noviembre de 2009 de la COREMA de la Región de Tarapacá, que califica desfavorablemente el Proyecto “Central Termoeléctrica Pacífico”.

121

Presidencia92, o bien cuando el proyecto ha sido evaluado por este órgano a pesar de que

la competencia de la evaluación recaía efectivamente en la Dirección Ejecutiva de la

CONAMA, toda vez que podía causar impactos ambientales en zonas situadas en distintas

regiones93, o bien en el caso de que el Director (S) de la COREMA haya puesto término

anticipado al procedimiento de evaluación en virtud del Art. 15 bis de la LGBMA, sin

perjuicio de que dicha resolución debía ser dictada por el órgano colegiado COREMA94.

A.2. Errores de fondo

Entre los vicios o errores de fondo fueron consideradas aquellas alegaciones de los sujetos

activos en que los órganos competentes habrían calificado favorablemente el proyecto a

pesar de existir pronunciamientos disconformes de los órganos del Estado con

competencia ambiental que participaron del proceso de evaluación95. Asimismo, especial

atención merecen también aquellos casos en que los sujetos activos alegan la imposición

de condiciones o exigencias improcedentes o excesivas a través de las RCA96 y la

ponderación inadecuada de las observaciones ciudadanas97.

92 Recurso de invalidación presentado el 28 de enero de 2011 por Pedro Arriagada C., Rodrigo Balladares N. y Néstor Becerra M., en contra de la Res. Ex. N° 206 de fecha 3 de enero de 2011 de la COREMA de la VII Región del Maule, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico ACHIBUENO. 93 Recurso de reclamación interpuesto por Enrique Alcalde U. en contra de la Res. Ex. N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Aysén; recurso de reposición interpuesto por José Luis Levicoy M. ante la COREMA de la Región de Aysén, el 29 de agosto de 2008, en contra de la Res. Ex. N° 469 de 22 de agosto de 2009, que resolvió acoger a trámite el EIA del Proyecto Hidroeléctrico Aysén; recurso de reposición interpuesto por el titular en contra de la Res. Ex. N° 132 de 7 de mayo de 2010 de la COREMA de la Región del General Libertador Bernardo O’Higgins que puso término anticipado al Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Hidrológico Nido de Águila. 94 Recurso de reposición interpuesto por el titular en contra de la Res. Ex. N° 132 de 7 de mayo de 2010 de la COREMA de la Región del General Libertador Bernardo O’Higgins que puso término anticipado al Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Hidrológico Nido de Águila. 95 Recurso de reclamación ante el Comité de Ministros presentado el 28 de enero de 2011, en subsidio de recurso de invalidación, por Pedro Arriagada C., Rodrigo Balladares N. y Néstor Becerra M., en contra de la Res. Ex. N° 206 de fecha 3 de enero de 2011 de la COREMA de la VII Región del Maule, que Califica favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico ACHIBUENO. 96 Recurso de reclamación presentado por el titular del Proyecto Hidroeléctrico Achibueno ante el Comité de Ministros, en contra de la Res. Ex. N° 206 de fecha 3 de enero de 2010, por medio de la cual se calificó favorablemente dicho proyecto; recurso de reclamación presentado por el titular del proyecto en contra de la Res. Ex. N°255, de 13 de mayo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Aysén, mediante la cual se aprobó ambientalmente el Proyecto Hidroeléctrico Aysén; recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto en contra de la Resolución Exenta N° 499 de 9 de mayo de 2008 de la COREMA de la Región de Valparaíso, por medio de la cual se calificó favorablemente el proyecto “Central Termoeléctrica Campiche”; recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto, en contra de la Res. Ex. N° 44/2011, de fecha 11 de mayo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Tarapacá, que calificó favorablemente con condiciones el Proyecto Central Termoeléctrica Pacífico. 97 Ver:

122

Por otra parte, dentro de esta categoría de errores se encuentran también las alegaciones

referidas a la tramitación de una RCA en contravención a la normativa nacional e

internacional sobre pueblos indígenas, especialmente, en lo que se refiere al deber de

consulta previa98.

Asimismo, fueron considerados como errores de fondo las alegaciones de los sujetos

activos sobre la dictación de RCAs favorables a pesar de que los EIA hayan carecido de

información relevante y esencial, generalmente relacionada con la línea de base99. Sobre

Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 256/09 de 30 de marzo de 2009, de la COREMA de la Región Metropolitana, que calificó favorablemente y aprobó con condiciones el Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo, interpuestos por: Enrique Cruzat T.; Junta de Vigilancia del Río Maipo; Coordinadora ciudadana No Alto Maipo, Armin Von Plate Harries y Udo Von Plate Harries; Asociación de Canalistas del Canal de Pirque. Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Res. Ex. N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Aysén, interpuestos por: Enrique Alcalde U.; Juan C. Cisternas; Francisco Velásquez M. Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 118 de 23 de octubre de 2008, de la COREMA de la Región de Los Ríos, que calificó favorablemente el Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro, interpuestos por: Claudio Donoso H.; Alejandro Lagos L.; Orlando Romero L.; Soc. Pueblito Expediciones Ltda. Recursos de reclamación en contra de la RCA N° 43 de 11 de mayo de 2011, que aprueba el Proyecto Central Termoeléctrica Patache, dictada por el SEA de la I Región de Tarapacá, interpuestos por: Junta de Vecinos Caleta Chanavaya; Arturo Neira V.; Junta de Vecinos Caleta Chanavaya y Hugo Gutiérrez G. Recurso de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 226 de la COREMA de la Región de Antofagasta, que autoriza la fase de exploración del Proyecto Geotérmico de los Geisers del Tatio, interpuesto por la I. Municipalidad de San Pedro de Atacama. Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 229/2008 de 3 de julio de 2008, de la COREMA de Antofagasta, que califica favorablemente el Proyecto Perforación Geotérmica Profunda El Tatio, Fase I; interpuestos por: Marisol López E.; comunidad Indígena Quechua Sumac Llajta. Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 214 de 4 de diciembre de 2008, de la COREMA de la VII Región del Maule, que aprueba el Proyecto Central Termoeléctrica Los Robles, interpuestos por: Sindicato Número 2 de Pescadores Artesanales, Acuicultores y Recolectores de Orilla de Loanco; Federación de Sindicatos de Trabajadores, Buzos, Pescadores y Recolectores de Orilla Constitución; Sindicato de Trabajadores Independientes, Pescadores Artesanales, Buzos, Mariscadores, Algueros, Acuicultores y Actividades conexas de la Caleta de Loanco; S.T.I. Pescadores Artesanales, Buzos, Mariscadores y Algueros de Pellines; Federación de Sindicatos de Pescadores Artesanales de la Región del Maule; Guadalupe Muñoz R.; Ilustre Municipalidad de Constitución; José Ignacio Pinochet O.; Carlos Zúñiga D. Recursos de reclamación en contra de la RCA N° 44 de 11 de mayo de 2011, mediante la cual se aprobó el Proyecto Central Termoeléctrica Pacífico, interpuestos por: Junta de Vecinos San Pedro de Caleta Chanavayita; Arturo Neira Valdivia. 98 Recurso de invalidación interpuesto por el Alcalde de la Municipalidad de Panguipulli y la Asociación Indígena “Futa Koyagtun Koz-Koz-Mapu” en contra del Informe Consolidado de Evaluación del Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro el 22 de octubre de 2008; recurso de reclamación interpuesto por la I. Municipalidad de San Pedro de Atacama en contra de la Resolución N° 226, de la COREMA de la Región de Antofagasta que autoriza la fase de exploración del Proyecto Geotérmico de los Geisers del Tatio; recursos de reclamación interpuestos por Marisol López E. y por la comunidad Indígena Quechua Sumac Llajta en contra de la Res. Ex. N° 229/2008 de 3 de julio de 2008, de la COREMA de Antofagasta, que califica favorablemente el Proyecto Perforación Geotérmica Profunda El Tatio, Fase I. 99 Recurso de reclamación presentado por la Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo, Armin Von Plate, Harries y Udo Von Plate Harries, en contra de Res. Ex. N° 256/2009 de fecha 30 de marzo de 2009, de la COREMA de la Región Metropolitana de Santiago, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo; recurso de reclamación interpuesto por Enrique Alcalde U. en contra de la Res. Ex. N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Aysén; Recurso de reclamación ante el Comité de Ministros presentado el 28 de enero de 2011, en subsidio de recurso de invalidación, por Pedro Arriagada C., Rodrigo Balladares N. y Néstor Becerra

123

este respecto, la argumentación de los sujetos activos tiende a expresar que la falta de los

antecedentes mínimos no puede subsanarse mediante una Adenda o bien que no es

posible hacerlo por esa vía por cuanto sin dichos antecedentes simplemente no hay EIA,

cuestión que, además, tampoco es posible hacer por esa vía por cuanto es información

relevante y esencial para calificar el proyecto y para que la ciudadanía se pronuncie sobre

él100. Estrechamente ligadas a esta línea argumental, se encuentran también aquellas

alegaciones referidas a que los respectivos proyectos eléctricos sean calificados

favorablemente a pesar de no incorporar las líneas de transmisión proyectadas para

evacuar la energía generada101.

Finalmente, fueron incorporados también entre los errores de fondo aquellas alegaciones

tendientes a denunciar la denegación injustificada de algunos PAS por parte de los

órganos sectoriales competentes, como por ejemplo, el PAS 93 por parte de la SEREMI de

Salud102, y aquellas referidas a impugnar la calificación industrial resultante de la actividad

en tanto ésta recaiga en la categoría de contaminante a pesar de que el proyecto cumpla

con la normativa ambiental aplicable103.

B. AMBIGÜEDAD REGULATORIA

Bajo la categoría de ambigüedad regulatoria se identificaron las ambivalencias normativas

alegadas por las partes como fundamento de la vía de intervención, en virtud de las cuales

M., en contra de la Res. Ex. N° 206 de fecha 3 de enero de 2011, de la COREMA de la VII Región del Maule, que califica favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico ACHIBUENO. 100 Recurso de reclamación presentado por la Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo, Armin Von Plate, Harries y Udo Von Plate Harries, en contra de Res. Ex. N° 256/2009 de fecha 30 de marzo de 2009, de la COREMA de la Región Metropolitana de Santiago, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo. 101 Recurso de reclamación presentado por la Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo, Armin Von Plate, Harries y Udo Von Plate Harries, en contra de Res. Ex. N° 256/2009 de fecha 30 de marzo de 2009, de la COREMA de la Región Metropolitana de Santiago, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo; recurso de reposición interpuesto por Peter Hartman S., Miriam Chible C. y Alejandro del Pino L., y recurso de reposición interpuesto por José Luis Levicoy M., ambos ante el Director regional de CONAMA el 28 de agosto de 2008, en contra de la Res. Ex. N° 469 de 22 de agosto de 2009, que resolvió acoger a trámite el EIA del Proyecto Hidroeléctrico Aysén. 102 Recurso de invalidación interpuesto por el titular en contra del Ordinario N° BS3 110/2010, de 19 de enero de 2010, de la SEREMI de Salud de la III Región de Atacama, mediante el cual se pronunció inconforme con el Proyecto Central Termoeléctrica Castilla, denegando el permiso ambiental sectorial del artículo 93 del RSEIA para el depósito de cenizas y calificando la actividad como contaminante, en los términos del artículo 94 del RSEIA. 103 Recurso de invalidación interpuesto por el titular en contra del Ordinario N° BS3 110/2010, de 19 de enero de 2010, de la SEREMI de Salud de la III Región de Atacama, mediante el cual se pronunció inconforme con el Proyecto Central Termoeléctrica Castilla, denegando el permiso ambiental sectorial del artículo 93 del RSEIA para el depósito de cenizas y calificando la actividad como contaminante, en los términos del artículo 94 del RSEIA.

124

es factible que los sujetos activos y las entidades administrativas que dictaron u otorgaron

los actos administrativos impugnados deduzcan supuestos y premisas interpretativas

divergentes respecto de una misma norma jurídica.

Luego, en estos casos, el acto administrativo no es impugnado por deficiencias

procedimentales de forma o fondo que sean intrínsecas a los procesos de su otorgamiento

o tramitación, sino porque el campo semántico de la norma que regula la tramitación

procedimental del acto impugnado incorporaría altos niveles de incertidumbre jurídica,

producto de los cuales la relación lógica entre el supuesto de hecho que ésta busca

regular y los hechos mismos que deben ajustarse a ella pueden diferir cumpliendo en cada

caso con el estándar de rigurosidad prescrito por la norma. Así, la univocidad de la

relación de causalidad de la norma jurídica se desvirtúa generando conflictos

interpretativos en los cuales sujetos activos y entidades administrativas recurridas

abogarán legítimamente por establecer institucionalmente la relación de causalidad que

mejor satisfaga sus pretensiones.

De los recursos analizados en la muestra del estudio, destaca como única ambigüedad

regulatoria alegada aquella referida a la notificación de las RCA según lo establecido por el

Art. 53 del RSEIA, el cual en su inciso final dispone que:

“Cuando la resolución deba comunicarse a un gran número de personas, y ello

dificulte considerablemente la práctica de la diligencia, se podrá publicar un

aviso en el Diario Oficial y en un diario o periódico de la capital de la región o

de circulación nacional, según corresponda”.

En este caso, la ambigüedad regulatoria se genera por el hecho de que la disposición no

señala cuál debiera ser el contenido exacto del aviso, razón por lo cual se ha argumentado

reiteradamente que tal notificación debiera contener el texto íntegro de la RCA o de lo

contrario la notificación no sería válida104.

104 Recurso interpuesto por Enrique Alcalde U. en contra de la Res. Ex. N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, que calificó favorablemente el EIA del Proyecto Hidroeléctrico Aysén; recurso de invalidación interpuesto por la Junta de

125

C. VACÍO LEGAL

Finalmente, entenderemos por vacíos legales la ausencia de normas jurídicas que regulen

ámbitos específicos de las realidades a las cuales el ordenamiento jurídico deba dar una

respuesta.

De acuerdo a esta conceptualización, sería posible considerar, por ejemplo, como vacío

legal, la falta de una norma específica en el ordenamiento jurídico que regule el deber de

consulta previa a las comunidades indígenas en el marco del SEIA según lo dispuesto en el

Convenio 169 de la OIT. No obstante, es importante dejar constancia de que, en la

muestra analizada, los sujetos activos no entienden esta deficiencia como un vacío

normativo, sino que como una infracción por parte de los órganos de la administración del

Estado de las obligaciones internacionales contraídas por los propios Estados.

10.3 ANÁLISIS DE LOS TIPOS DE VICIOS IMPUGNADOS EN SEDE JUDICIAL

De acuerdo a lo expuesto al inicio de este informe y de este capítulo, el equipo consultor

ha considerado que la hipótesis de que toda contienda judicial que involucra los casos de

proyectos eléctricos, podría gestarse por la existencia de un error en la tramitación,

ambigüedad normativa o vacío legal, constituye un supuesto difícil de probar. Es por lo

anterior que partiendo de la identificación de los vicios impugnados, efectuada en el

Anexo N° 1 del presente estudio, se ha realizado un esfuerzo, a veces artificioso en razón

de la dificultad a establecer límites precisos entre una y otra categoría, para agrupar tales

vicios en errores (de forma y de fondo), ambigüedades normativas y vacíos legales, tal

como se describe a continuación.

A. ERRORES DE TRAMITACIÓN

Para efectos del análisis de los errores en la tramitación en el marco de las intervenciones

jurisdiccionales analizadas respecto de los trece proyectos, objeto de este estudio, se

Vecinos Caleta Chanavaya en contra de la notificación de la RCA del Proyecto Central Termoeléctrica Patache, dictada por el Servicio de Evaluación Ambiental I Región de Tarapacá; recurso de invalidación y, en subsidio, de reclamación, interpuesto con fecha 22 de junio de 2011, por la Junta de Vecinos San Pedro de Caleta Chanavayita en contra de la RCA N° 44 de 11 de mayo de 2011, mediante la cual se aprobó el Proyecto Central Termoeléctrica Pacífico.

126

entenderá por vicios o errores de tramitación a aquellos errores atribuibles a funcionarios

de la administración del Estado, y cometidos en la tramitación de proyectos eléctricos,

que pueden clasificarse en dos grandes grupos: errores de forma (errores de notificación,

no consideración de informes sectoriales, falta de pronunciamiento de autoridad

competente, no consideración de observaciones ciudadanas) y errores de fondo

(infracción de garantías constitucionales, elaboración ilegal de un acto administrativo,

deficiencias en la línea de base y falta de autorización legal o administrativa).

A.1. Errores de forma

Entre los errores de forma identificados dentro del universo de los proyectos eléctricos,

objeto de este estudio, se encuentran:

a) Errores en la notificación. En el caso de la Central Termoeléctrica Campiche, se

alega que la resolución invalidatoria Nº 21/2010, de CONAMA, que dejó sin efecto

la Resolución de 13 de noviembre de 2009 que calificó desfavorablemente el

proyecto mediante la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) Nº 152 de la

COREMA, no fue debidamente notificada, lo que afectaría todo el procedimiento

posterior hasta arribar a la dictación de la Resolución Exenta Nº 44.

b) Errores por la falta de pronunciamiento de autoridad competente. En el caso de

la Central Termoeléctrica Pirquenes, se alega la falta de pronunciamiento del

Intendente Suplente, una vez que todos los miembros de la Comisión votaron, en

circunstancias que disponía de elementos suficientes para votar.

c) Error por lo no consideración de informes sectoriales105. En el caso de la Central

Termoeléctrica Patache, se alega que la RCA se dictó desatendiendo informes y

pronunciamientos negativos emitidos por servicios públicos que requieren otorgar

permisos ambientales sectoriales. Se ha incurrido en ilegalidades y arbitrariedades

que afectan el derecho a vivir en un medioambiente libre de contaminación, al

permitirse la construcción de un proyecto que contaminará el aire, el mar, suelo y 105 Este error podría ser considerado también error de tramitación de fondo, si la autoridad toma en cuenta los informes sectoriales, pero no los pondera adecuadamente. También podría ser considerado como un vacío legal como se explicará más adelante.

127

paisaje, sin adoptar las correspondientes medidas de reparación, compensación y

mitigación que exige la ley o minimizar dichos impactos.

d) Error al no ponderar las observaciones ciudadanas106. En el Proyecto

Hidroeléctrico Alto Maipo, se alega el no haber ponderado ni acogido las

observaciones ciudadanas formuladas en el SEIA.

A.2. Errores de fondo

Entre los errores de fondo que se advierten en el análisis de los casos, objeto de este

estudio, se encuentran:

a) Infracción de garantías constitucionales

En varios de los casos analizados se alega la infracción a garantías constitucionales, las

cuales se pasan a detallar a continuación:

- Que las Resoluciones Exentas Nºs. 43 y 44, que califican favorablemente el

Estudio de Impacto Ambiental Central Patache y el Estudio de Impacto

Ambiental Central Termoeléctrica Pacífico, infringieron las garantías

constitucionales de los numerales 2, 3 inciso 4 y 8 del Art. 19 CPR (Central

Termoeléctrica Pacífico).

- Que las Resoluciones Exentas Nºs. 43 y 44, que califican favorablemente el

Estudio de Impacto Ambiental Central Patache y el Estudio de Impacto

Ambiental Central Termoeléctrica Pacífico, infringieron las garantías

constitucionales de los numerales 2, 3 inciso 4 y 8 del Art. 19 CPR (Central

Termoeléctrica Patache).

- Que la RCA vulneraría varias garantías constitucionales, como el derecho a

vivir en un ambiente libre de contaminación, Art. 19 CPR n°8, y la libertad

106 Este error podría ser considerado también error de tramitación de fondo, si la autoridad toma en cuenta las observaciones ciudadanas, pero no las pondera adecuadamente. También podría ser considerado como un vacío legal como se explicará más adelante.

128

para adquirir toda clase de bienes y el derecho de propiedad, Art. 19 CPR

N°24, entre otros (Central Termoeléctrica Castilla).

- Que la RCA habría infringido de manera ilegal y arbitraria las garantías

constitucionales establecidas en los números 2 y 8 del artículo 19 de la

Carta Fundamental, que se refiere a la igualdad ante la ley, la igual

protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y el derecho a vivir en

un medio ambiente libre de contaminación (Central Termoeléctrica

Castilla).

- Haber infringido de manera ilegal y arbitraria las garantías constitucionales

establecidas en los N°s. 2 y 8 del artículo 19 de la Carta Fundamental, que

se refiere a la igualdad ante la ley y el derecho a vivir en un medio

ambiente libre de contaminación al dictar la Resolución Exenta Nº 578 de

15 de febrero de la Seremi de Salud Atacama (Central Termoeléctrica

Castilla).

- Que la RCA vulneraría varias garantías constitucionales, como el derecho a

vivir en un ambiente libre de contaminación Art. 19 CPR n°8 y la libertad

para adquirir toda clase de bienes y el derecho de propiedad, Art. 19 CPR

N°24, entre otros (Central Termoeléctrica Castilla).

- Que la RCA afectaría su derecho a la vida, su derecho a la igualdad ante la

ley, a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, a desarrollar

lícitamente cualquier actividad económica, a no ser discriminado por el

Estado en materia económica y su derecho de propiedad, Art. 19 CPR N°s 1,

2, 8, 21, 22, 24. (Central Termoeléctrica Castilla).

- RCA no cumple con normativa legal y reglamentaria, existiendo falta de

fiscalización, actos y omisiones que conculcan la garantía consagrada en el

Art. 19 Nºs. 1, 8, 9 y 21, esto es, derecho a la vida, a la protección de la

salud, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y al

129

ejercicio de una libre actividad económica, todos de la Constitución Política

del Estado (Central Termoeléctrica Campiche).

- Amenaza y perturbación a un derecho a vivir en un medio ambiente libre

de contaminación y a la vida e integridad física y síquica, Art. 19 CPR N°8,

n°1 (Central Termoléctrica Los Robles).

- Que la RCA priva, perturba y amenaza las Garantías Constitucionales de

Derecho a la vida, Derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación y

la del Derecho a desarrollar cualquiera actividad económica, consagrados

en el artículo 19 Nºs. 1, 8 y 21 de la Carta Fundamental (Central

Hidroeléctrica Achibueno).

- Que se afecta derecho a la vida, igualdad ante la ley y a vivir en un medio

ambiente libre de contaminación, Art. 19 CPR N°s 1, 2, 8 (Proyecto

Hidroeléctrico Aysén).

- Que se afecta igualdad ante la ley, derecho a vivir en un medio ambiente

libre de contaminación, no discriminación arbitraria en materia económica;

derecho de propiedad, Art. 19 CPR N°s 8, 22 (Proyecto Hidroeléctrico

Aysén).

- Que la RCA ha afectado su derecho constitucional contenido en el N° 8 del

artículo 19 de la Constitución Política de la República, que consagra el

derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación e impone al

Estado el deber de velar porque este derecho no se vea afectado y tutelar

la preservación de la naturaleza y cita, además, el artículo 1° de la

Constitución Política de la República que en su inciso 5° dispone que es

deber del Estado resguardar la Seguridad Nacional, dar protección a la

población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la

integración armónica de todos los señores de la nación y asegurar el

130

derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la

vida nacional (Concesión Geotérmica El Tatio).

- Que la RCA ha afectado su derecho constitucional contenido en el N° 8 del

artículo 19 de la Constitución Política de la República, que consagra el

derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación e impone al

Estado el deber de velar porque este derecho no se vea afectado y tutelar

la preservación de la naturaleza. Además, el artículo 1° de la Constitución

Política de la República que en su inciso 5° dispone que es deber del Estado

resguardar la Seguridad Nacional dar protección a la población y a la

familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la integración

armónica de todos los señores de la nación y asegurar el derecho de las

personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional

(Concesión Geotérmica El Tatio).

b) Elaboración ilegal de un acto administrativo

También se observan impugnaciones dirigidas a la ilegalidad de un acto administrativo.

- Elaboración arbitraria e ilegal, dictación, firma y toma de razón del Decreto

Supremo N° 68/2009 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicado el

31 de diciembre de 2009 en el Diario Oficial (Central Termoeléctrica

Campiche).

- La Dirección General de Aguas no dio cumplimiento a lo establecido en los

artículos 41, 171 y 172 del Código de Aguas, liberando así a Colbún S.A. de

la obligación legal de presentar un proyecto de modificación de cauces, con

lo que privó a terceros afectados, como lo es ella misma, de la instancia

legal de reclamación de sus derechos (Proyecto Hidroeléctrico San

Clemente).

131

- Debe declararse la improcedencia de constituir derechos de agua (Proyecto


- Se han afectado recursos naturales protegidos, como glaciares,

monumentos naturales, Laguna San Rafael, huemules y sus hábitats

(Proyecto Hidroeléctrico Aysén) y el géiser del Tatio (Concesión Geotérmica

El Tatio).

c) Deficiencias en la línea de base del proyecto.

Como se anunció anteriormente, también se detectaron impugnaciones de ciertos vicios

que se fundamentan en las deficiencias en la línea de base del proyecto.

- Proyecto no refleja adecuadamente la línea de base, dado que no incluye la

línea de transmisión (Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

- No inclusión de línea de transmisión en línea de base de proyecto (Proyecto


- Se afecta igualdad ante la ley, dado que la línea de base no contempló la

línea de transmisión. Al pasar esta última por varias regiones CEA no es

competente. (Proyecto Hidroeléctrico Aysén).

d) Falta de autorización legal o administrativa.

La falta de autorización legal administrativa para el desarrollo de una actividad económica

o productiva, también fue considerada un error en el fondo, que afecta el normal

desarrollo de un proyecto eléctrico, en este caso, por el incumplimiento de parte de su

titular, en la obtención de tales autorizaciones.

- Extracción no autorizada de áridos en el Río Maipo, infringiendo derechos

de extracción constituidos (Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

132

- Inicio de construcción de la Central habiendo oposición pendiente a la

autorización de obras hidráulicas (Proyecto Hidroeléctrico San Clemente).

- Inicio de construcción de la Central habiendo oposición pendiente a la

autorización de obras hidráulicas (Parque Eólico Chiloé).

B. AMBIGÜEDAD REGULATORIA

Para efectos del análisis efectuado a continuación, se entenderá por ambigüedad

regulatoria: ambigüedad de derecho, cuando la norma en sí misma tiene deficiencias de

redacción o de claridad que permite efectuar a su respecto interpretaciones radicalmente

diversas, o como ambigüedad en los hechos, cuando la norma en la práctica ha sido

interpretada de manera poco clara o divergente, pese a su claro tenor literal. Así, en los

proyectos analizados encontramos los siguientes casos:

- Se modifica de modo arbitrario, ilegal e inconstitucional la calificación del proyecto

de "contaminante" a "molesto", volviéndolo compatible con el uso de suelo del

Plan Regulador Comunal (Central Termoeléctrica Castilla). A nuestro juicio, esta

situación se produciría como consecuencia de ambigüedad en los términos

establecidos en la Ley y, por ende, podría ser clasificada como una “ambigüedad

de derecho”.

- Un primer acto administrativo calificó favorablemente el proyecto de central

hidroeléctrica por la COREMA de la Región del Maule, órgano que se encontraba

extinto al momento de dictarlo. Un segundo acto administrativo intentó subsanar

los vicios que tenía el primero. (Central Hidroléctrica Achibueno). A nuestro juicio,

esta situación se produciría por la ambigüedad o error de la administración en la

aplicación de la norma, lo que podría calificarse como “una ambigüedad de

hecho”, dado que la reforma a la Ley Nº 19.300 por la Ley Nº 20.473 fue clara en la

sustitución de las COREMAS por las CEAs, especialmente en su artículo 2º

transitorio.

133

- Califica favorablemente un proyecto que se ha sometido a una Declaración de

Impacto Ambiental, pese a que correspondía evaluarlo mediante un Estudio de

Impacto Ambiental, se omite el procedimiento de consulta del Convenio 169 de la

OIT y se funda en un informe injustificado de la CONADI. (Línea de Transmisión

Loncoche-Villarrica). A nuestro juicio, y tal como se señaló previamente, esta

situación se produciría al existir una ambigüedad de tipo normativa, en cuanto a la

necesidad de Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, y de hecho en cuanto a

los efectos del Convenio 169 de la OIT.

C. VACÍO LEGAL

El presente análisis considera que vacío legal significa la ausencia de norma que defina la

extensión de un derecho o de una potestad administrativa y que posibilita la

judicialización de los proyectos eléctricos. Hemos identificado las siguientes situaciones de

vacío legal:

- Imposibilidad de ejercer participación ciudadana dentro de plazo. No existe norma

que permita extender los plazos de participación ciudadana en un Estudio o

Declaración de Impacto Ambiental, considerando el volumen de información que

se desprende del proyecto. Tampoco el artículo 20 ó 21 de la Ley Nº 19.300

permiten una reclamación directa por parte de los opositores al proyecto, si existe

una RCA aprobatoria. El Art. 29 de la misma ley sólo contempla un recurso cuando

las observaciones ciudadanas no hubieren sido debidamente consideradas en los

fundamentos de la RCA, pero sin suspender los efectos de la resolución (Proyecto


- Ausencia de norma que regule la seguridad en la explotación de recursos

geotérmicos (Concesión Geotérmica El Tatio).

- Situación de permisos ambientales sectoriales en relación con la resolución de

calificación ambiental. No existe una norma que determine específicamente la

134

forma de valoración o ponderación de los mismos, ni que se haga cargo de sus

contradicciones o vacíos.

11. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS PLAZOS DE RESOLUCIÓN El presente capítulo desarrolla la actividad mínima N° 5 de las bases técnicas de licitación,

referida a la identificación y análisis de los plazos en la resolución de las vías de

intervención administrativa y sentencias judiciales. Este trabajo se realiza sobre la base de

la información contenida en el Anexo N° 1 de este informe.

11.1 ANÁLISIS DE LOS PLAZOS EN SEDE ADMINISTRATIVA

En términos generales, las vías de intervención administrativas identificadas por el equipo

consultor tienen un plazo de tramitación establecido de manera expresa en la normativa

aplicable. Así, los recursos de reclamación del titular y de la comunidad otorgan a la

autoridad competente un plazo de 60 días hábiles para resolver. A su vez, los recursos de

reposición y jerárquico tienen un plazo de 30 días hábiles107.

Respecto de la invalidación y el recurso extraordinario de revisión, la Ley Nº 19.880 no

señala expresamente un plazo de tramitación, debiendo aplicarse la regla supletoria

establecida en el Art. 27 de la misma norma, esto es, 6 meses. De igual manera, se regulan

los plazos de tramitación de los requerimientos ante la CGR.

Ahora, en relación a los recursos administrativos de carácter sectorial, por regla general se

disponen de plazos para oponerse a su otorgamiento dentro del proceso de obtención de

estos permisos y/o concesiones. Por ejemplo, en caso de oposición a construcción de obra

hidráulica la ley establece el plazo de 4 meses desde el vencimiento del plazo de 30 días

contados desde la recepción de los antecedentes que le enviaren los Gobernadores o

desde la contestación de la oposición o desde el vencimiento del plazo para oponerse o

para contestar la oposición, o solicitar las aclaraciones, decretar las inspecciones oculares

y pedir los informes correspondientes para mejor resolver (Art. 134 del Código de Aguas).

107 Inc. 5º del artículo 59 de la Ley Nº 19.880.

135

En la práctica de los casos analizados en este estudio, la duración real de tramitación de

los procedimientos administrativos en ciertos casos excede los plazos legales, pero en

otros los respeta, tal como se observa en el siguiente cuadro.

Cuadro N° 14: Plazos legales y duración real de la sede administrativa RECURSO PLAZO LEGAL DURACIÓN REAL PROMEDIO

RECLAMACIÓN 60 días hábiles. 200 días corridos.

INVALIDACIÓN 6 meses. 110 días corridos.

REPOSICIÓN 30 días hábiles. 15 días corridos.

JERÁRQUICO 30 días hábiles. 47 días corridos.

REQUERIMIENTO CONTRALORÍA

6 meses. Plazo indeterminado.

De dicho cuadro es posible concluir lo siguiente:

De los 27 recursos de reclamación individualizados interpuestos contra los proyectos

eléctricos seleccionados por el equipo consultor conjuntamente con la contraparte técnica

del Ministerio de Energía, a la fecha hay 20 que cuentan con resolución administrativa. Tal

como se puede apreciar en el cuadro precedente, el promedio de duración real de este

tipo de procedimiento administrativo es de 200 días corridos, lo que excede con creces el

plazo de 60 días hábiles establecido por ley. Es necesario advertir al respecto que los

recursos de reclamación identificados tienen tiempos de tramitación muy disímiles entre

sí, que van desde 5 días corridos en el caso del recurso de reclamación PAC interpuesto en

contra del proyecto Exploración Geotérmica El Tatio, hasta 630 días en el recurso de

reclamación interpuesto por el titular dentro del marco del proceso de evaluación de la

Central Termoeléctrica Campiche.

En cuanto a los 5 recursos de invalidación identificados, éstos tienen una duración real

promedio de 110 días corridos, siendo el plazo establecido por la Ley para este tipo de

intervención administrativa de 6 meses (180 días aprox.). Los tiempos de tramitación real,

en el caso de los recursos de invalidación aquí analizados son muy disímiles y van desde 4

136

días corridos en la Central Termoeléctrica Castilla a 279 días corridos en el caso del

proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo.

Ahora bien, respecto a los 7 recursos de reposición individualizados en el marco de este

estudio, tenemos que éstos presentan una duración real promedio de 15 días corridos,

siendo el plazo establecido por la Ley de 30 días hábiles. En este caso, los tiempos de

tramitación van desde 4 días corridos en el caso del recurso de reposición interpuesto

contra la R.E. Nº 212 de fecha 15 de septiembre de 2010 que declaró inadmisible la

solicitud de acumulación de procesos de los EIA de "Central T. Castilla" y "Puerto Castilla",

a 39 días en el caso del recurso interpuesto contra la R.E. Nº 410/2011 de la Dirección

Ejecutiva SEA que decreta la no admisión a trámite de Recurso Jerárquico anteriormente

interpuesto en el marco del proyecto Hidroeléctrico Achibueno.

En relación a los 8 recursos jerárquicos identificados por el equipo consultor, tal como

podemos observar en el cuadro precedente, presentan una duración real promedio de 47

días corridos, siendo el plazo establecido por Ley de 30 días hábiles. Los tiempos de

tramitación de este tipo de recurso van desde 16 días corridos en el caso del recurso

interpuesto contra la R.E. Nº 469 que acoge a trámite EIA del proyecto Hidroeléctrico

Aysén a 156 días corridos en el recurso jerárquico interpuesto contra una multa impuesta

por la COREMA en la Concesión Geotérmica El Tatio.

11.2 ANÁLISIS DE LOS PLAZOS EN SEDE JURISDICCIONAL

Dada la naturaleza jurisdiccional de las intervenciones analizadas, no es posible establecer

un plazo legal de duración de las mismas, ya que no existe un término expresamente

definido en la ley para la extensión estos procedimientos. Ello se explica, porque si bien

existen plazos para que los demandantes y demandados avancen sus pretensiones, no

siempre se establecen términos para que la judicatura adopte sus decisiones, o si los hay,

no son fatales. En ese contexto, la duración real de la tramitación es también variable.

Sin perjuicio de lo anterior, es posible establecer una referencia respecto de la duración

de los procedimientos en relación al tipo de procedimientos: aquellos de corta duración

137

en directa relación con la naturaleza de la acción intentada, como el recurso de protección

en contra de los proyectos analizados, que a la fecha en promedio ha tenido una duración

en los casos terminados de hasta tres meses, cuando no se ha entrado en la discusión de

fondo (problemas de incompetencia o inadmisibilidad) y hasta 1 año 6 meses,

considerando ambas instancias, cuando se ha conocido el fondo del acción intentada.

Tratándose de las acciones de “larga duración”, como la de mera certeza, al regirse por las

reglas del procedimiento ordinario, es usualmente de lato conocimiento.

Por otra parte, si bien la denuncia de obra nueva y la jactancia deben tramitarse como

juicio sumario, la duración real –y no teórica– de estos procedimientos, excede por mucho

las intenciones del legislador, y en los casos analizados en el presente estudio, Proyecto

Hidroeléctrico San Clemente” (Denuncia de obra nueva) y “Proyecto Hidroeléctrico Alto

Maipo” (Jactancia), superan los dos y tres años de tramitación, respectivamente.

Al observar los distintos procedimientos judiciales analizados en este estudio, podemos

afirmar que la vía preferida por los actores es el recurso de protección. El equipo consultor

ha identificado 33 recursos de protección, de los cuales 23 ya se encuentran en estado de

fallo.

La duración real promedio es de 3 meses en los casos en que no hay discusión de fondo y

de 6 meses en los casos en que sí la hay; el promedio general es de 6,8 meses.

Respecto a la acción de mera certeza jurídica el único caso identificado en nuestro estudio

que terminó su tramitación (“Dougnac con Centrales”)108 referido al Proyecto Hidroaysén,

registra una duración superior a los tres años.

En cuanto a la acción de nulidad de derecho público, el equipo consultor identificó tres

procedimientos, de los cuales tan sólo uno se encuentra en estado de fallo y que registra

un tiempo de tramitación de 1 año y dos meses.

108 Rol 10.107/2008 del 28º JLC de Santiago.

138

Cuadro N° 15: Duración tramitación recursos en sede jurisdiccional

RECURSO PRECISIONES DURACIÓN PROMEDIO

Protección Con discusión de fondo 6,8 meses

Sin discusión de fondo 3 meses

Mera certeza jurídica 3 años

Nulidad de derecho público 1 año y dos meses

12. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS POR LOS RECURRENTES EN LAS CAUSAS DE IMPUGNACIONES ADMINISTRATIVAS Y JUDICIALES

El presente capítulo desarrolla la actividad mínima N° 6 de las bases técnicas de licitación,

en base a la información contenida en el Anexo N° 1 de este informe.

12.1 RESULTADOS OBTENIDOS POR LOS RECURRENTES EN LAS CAUSAS DE

IMPUGNACIONES ADMINISTRATIVAS

Tras realizar un minucioso análisis de los resultados obtenidos en cada una de las vías de

intervención administrativa contenidas en este estudio, es posible extraer conclusiones

sobre ciertas tendencias que se vislumbran en las decisiones adoptadas por los órganos de

la Administración que instruyen los diferentes procedimientos analizados. En este sentido,

es posible afirmar que fueron los argumentos esgrimidos por los titulares de proyectos

eléctricos, ya sea que hayan comparecido en calidad de sujetos activos o como sujetos

pasivos, los que presentaron un mayor grado de recepción por parte del órgano

instructor.

De esta manera, podemos observar que las únicas vías de intervención administrativa que

fueron acogidas en su totalidad, se dieron en procedimientos incoados por el titular del

proyecto eléctrico, mientras que como contrapartida, de las 15 vías de intervención

administrativa que culminaron con sentencias desfavorables, 9 corresponden a

procedimientos cuyos sujetos activos fueron miembros de alguna comunidad afectada por

la construcción del proyecto o alguna persona natural o jurídica en representación de

139

éstos, aunque cabe destacar que 5 de las 6 vías de intervención administrativas iniciadas

por el titular de un proyecto que fueron rechazadas se dieron en el marco de la

tramitación de la Central Termoeléctrica Castilla.

En todos los casos en los que se acogió el argumento esgrimido por sujetos activos

diferentes al titular, este acogimiento sólo fue parcial.

Otra conclusión que parece pertinente destacar, es la que arroja el análisis de los sujetos

activos que iniciaron las vías de intervención administrativas que en definitiva no fueron

admitidas a trámite, ya sea porque fueron interpuestas extemporáneamente, por haber

sido intentadas ante un órgano de la Administración incompetente o porque no

ostentaban legitimidad activa para hacerlo.

En efecto, de las 16 vías que culminaron con el citado resultado, sólo una fue interpuesta

por el titular de un proyecto eléctrico, mientras que todas las demás por miembros de

comunidades afectadas o por personas naturales o jurídicas en representación de éstos.

Este escenario demuestra una clara disparidad en cuanto a la información a la que pueden

acceder los actores que se involucran en la tramitación de proyectos del sector eléctrico,

presentando la comunidad una evidente desventaja al momento de intentar proteger sus

derechos e intereses por la vía de la incoación de un procedimiento en sede

administrativa.

En detalle, los resultados obtenidos tras el análisis de las 71 vías de intervención

administrativas contenidas en este Estudio, fueron los siguientes:

- 2 vías de intervención fueron totalmente acogidas: 2 Reclamaciones efectuadas en

el marco del SEIA, por el titular del proyecto al amparo de la Ley Nº 19.300.

- 15 vías de intervención fueron rechazadas: 1 representación de ilegalidad, 1

recurso de invalidación, 4 recursos de reposición, 1 recurso jerárquico, 2

reclamaciones PAC de la Ley Nº 19.300, 5 requerimientos a la Contraloría General

de la República y una Reclamación contra solicitud de concesión geotérmica.

140

- 11 vías de intervención fueron acogidas parcialmente: 11 reclamaciones PAC, dos

de las cuales fueron interpuestas en subsidio de un recurso de invalidación.

- 16 vías de intervención no fueron admitidas a tramitación, ya sea porque el órgano

de la Administración ante el cual se intentó incoar el procedimiento no era

competente para conocer, porque la acción se intentó ejercer

extemporáneamente o porque quien intentó iniciar el procedimiento no ostentaba

legitimación activa para hacerlo: 2 recursos de invalidación, 3 recursos de

reposición, 4 reclamaciones PAC, 5 recursos jerárquicos, 1 denuncia y 1

requerimiento a la Contraloría General de la República.

- 4 requerimientos a la Contraloría General de la República no fueron conocidos por

dicho órgano, en atención a que éste se abstuvo en razón de que el objeto del

requerimiento estaba siendo conocido, al tiempo de su presentación, en sede

judicial.

- 3 fueron los casos en los que el dictamen de la Contraloría se limitaba a informar

sobre una situación particular, sin que de ello derivara un beneficio o un

detrimento para alguna persona natural o jurídica relacionada con el proyecto

eléctrico en cuestión.

- 4 vías de intervención vieron su término por haberse resuelto la materia de la

contienda en sede judicial: 1 recurso de reclamación de la Ley Nº 19.300

interpuesto por el titular, 1 recurso extraordinario de revisión y 2 requerimientos

ante la Contraloría General de la República.

- 2 vías de intervención fueron desistidas por quienes incoaron el procedimiento: 1

reclamación SEIA del titular y un recurso jerárquico.

- 1 vía de intervención no pudo ser resuelta ya que la DGA, el órgano que instruía el

procedimiento, perdió el expediente: 1 denuncia.

141

- 11 vías de intervención se encuentran en trámite: 2 reclamaciones SEIA del titular,

8 reclamaciones PAC y 1 recurso jerárquico.

- 2 fueron las vías de intervención que el equipo consultor no pudo determinar su

resultado por no contar con el expediente respectivo: 1 solicitud de inhabilidad y

abstención y 1 petición ciudadana para el cumplimiento efectivo de la legislación

ambiental.

142

Cuadro N° 16: Resumen de los resultados de las vías de intervención administrativa en los casos estudiados

2

15

11

16

4

3

4

2

11

1

Resultados vías de intervención administrativa

143

12.2 RESULTADOS OBTENIDOS POR LOS RECURRENTES EN LAS CAUSAS DE

IMPUGNACIONES ADMINISTRATIVAS

Tras el análisis de los resultados obtenidos por las partes litigantes en las vías de

intervención judicial contenidas en este estudio, las conclusiones arrojadas fueron muy

similares a las señaladas para el caso de las vías de intervención administrativa, ya que al

igual que en dicha instancia, los argumentos esgrimidos por miembros de la comunidad, o

personas naturales o jurídicas en representación de éstos, no fueron, en general, acogidos

en las resoluciones administrativas.

En este sentido, se puede señalar que de los 30 procedimientos que ya se encuentran con

sentencia, de los cuales 29 fueron iniciados por miembros de la comunidad, uno fue

acogido y 28 fueron rechazados. La única acción que fue interpuesta por el titular del

proyecto eléctrico (Achibueno), fue desistida.

Los resultados obtenidos tras el análisis de las 46 vías de intervención judicial contenidas

en este Estudio fueron los siguientes:

- 1 vía de intervención fue totalmente acogida: 1 recurso de protección.

- 23 vías de intervención fueron rechazadas: 20 recursos de protección, 1 querella

posesoria, 1 recurso de reclamación y 1 acción de nulidad de Derecho Público.

- 2 vías de intervención no fueron admitidas a tramitación, en un caso porque el

tribunal ante el cual se intentó interponer la acción no era competente para

conocer, mientras que en el otro porque la acción se intentó ejercer

extemporáneamente: 1 recurso de protección y 1 acción de declaración de mera

certeza jurídica.

- 1 vía de intervención fue desistida por quien incoó el procedimiento: 1 recurso de

reclamación.

- 15 vías de intervención se encuentran en trámite: 8 recursos de protección, 1

recurso de reclamación, 2 acciones de nulidad de Derecho Público, una acción de

144

declaración de mera certeza jurídica, 1 acción de jactancia, 1 recurso de apelación

y un recurso de casación.

- 4 fueron las vías de intervención que el equipo consultor no pudo determinar su

resultado por no contar con el expediente respectivo: 1 Demanda civil por

servidumbres legales, 1 recurso de protección y 2 reclamaciones del Código de

Aguas.

Cuadro N° 17: Resultados vías de intervención judicial en los casos estudiados

AcogidasRechazadas

No admitidasa tramitación Desistidas

En trámiteSin

información

1

23

2 1

15

4

Resultados vías de intervención judicial

145

13. ANÁLISIS DE LAS GESTIONES REALIZADAS POR LOS RECURRIDOS PARA ENFRENTAR ESTOS RECURSOS

La presente corresponde a la actividad mínima Nº 7 de las bases técnicas de licitación, las

cuales han sido interpretadas por el consultor en la propuesta adjudicada como todas

aquellas gestiones formales de los recurridos, que consten en los expedientes

administrativos y judiciales. Lo anterior se complementó con entrevistas a algunos

titulares de proyectos, sin perjuicio de que no se consideraron otro tipo de acciones

relacionadas con comunicación estratégica o acciones políticas, por escapar del ámbito de

esta consultoría.

Esta aproximación significa indicar si en la vía de intervención participó o no un sujeto

pasivo; en caso afirmativo agruparlos (Ej. Empresa; autoridad administrativa, tercero, etc)

y, señalar si estos sujetos pasivos hicieron alguna alegación y si aquellas fueron acogidas.

Para dicho análisis se utilizó la información contenida en el Anexo N° 1 de este informe.

13.1 GESTIONES REALIZADAS EN SEDE ADMINISTRATIVA

La presente actividad tiene por objeto identificar las gestiones formales de los recurridos

para enfrentar los procedimientos administrativos, las cuales se pueden distinguir en dos

categorías.

La primera de ellas comprende el conjunto de gestiones procedimentales realizadas por

las entidades administrativas para enfrentar las vías de impugnación iniciadas por los

sujetos activos, y la segunda se refiere a la argumentación esgrimida por tales entidades

en relación directa con la fundamentación de fondo de la respectiva vía de impugnación

administrativa.

A. Gestiones procedimentales:

a) Declaración de incompetencia

Uno de los primeros pasos de las entidades administrativas tramitadoras de las vías de

impugnación interpuestas es el análisis de su competencia para conocer de él. Esto cobra

especial relevancia en aquellas vías de impugnación interpuestas en virtud de recursos

146

jerárquicos. De hecho, en múltiples ocasiones la entidad administrativa ante la cual haya

sido interpuesto un recurso jerárquico se ha declarado a sí misma como incompetente

para conocer de la materia por estimar que su posición en el aparato de la administración

del Estado no corresponden a una superioridad jerárquica respecto de la entidad

administrativa que dio origen al acto administrativo impugnado.

Bajo esta estrategia se ha argumentado, por ejemplo, que no existiría un vínculo de

jerarquía entre la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental y las

Comisiones de Evaluación. Asimismo, el Ministerio de Salud ha declarado también

inadmisibles recursos jerárquicos interpuestos en contra de pronunciamientos de las

respectivas SEREMI de Salud en el marco del SEIA sobre los permisos ambientales

sectoriales del Art. 93 del RSEIA y sobre la calificación industrial, en ambos casos por

estimar que dicho procedimiento se trataría de una facultad o atribución desconcentrada

de la respectiva secretaría regional ministerial, en los términos establecidos por los

artículos 33 y 34 del D.F.L. Nº 1-19.653, que fija texto refundido, coordinado y

sistematizado de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado. De acuerdo a lo anterior, dicha competencia se encontraría

radicada exclusivamente en el Secretario Regional Ministerial de Salud y, en consecuencia,

los actos administrativos resolutivos de dicha autoridad pondrían fin cualquier vía de

intervención administrativa amparada en un recurso jerárquico al ser improcedente su

interposición en, contra de tales resoluciones, por cuanto la entidad administrativa no

estaría sujeta a un control jerárquico de esta naturaleza.

Por su parte, se han registrado también algunos casos en que las entidades

administrativas se han declarado incompetentes para conocer de determinadas vías de

impugnación administrativas por corresponder el conocimiento de ellas a entidades

diversas, debiendo remitir dichos antecedentes a la entidad que se estima competente.

Así, por ejemplo, el Comité de Ministros se ha declarado incompetente para invalidar la

notificación de una RCA dictada por una Comisión de Evaluación, remitiendo tales

antecedentes a la autoridad encargada de efectuar tal notificación, a saber, al Director

Regional respectivo.

147

b) Declaración de inadmisibilidad

Dado que la gran mayoría de las entidades administrativas que conocen y tramitan vías de

impugnación interpuestas en su contra, previo a resolver el fondo realizan primero un

examen de admisibilidad de la vía interpuesta a objeto de determinar si ésta cumple con

todos los requisitos establecidos por la Ley para la aceptación de dicha vía, es posible dar

cuenta de las siguientes situaciones a este respecto:

- Los órganos de la administración del Estado han declarado inadmisibles las vías de

impugnación extemporáneas, esto es, aquellas iniciadas con posterioridad al

vencimiento del plazo que fija la Ley para su interposición.

En estos casos, las entidades administrativas han apercibido a los sujetos activos a

acreditar que las vías de impugnación presentadas lo hayan sido dentro de los

plazos legales preestablecidos cuando los actos administrativos impugnados hayan

sido notificados mediante carta certificada. Tal apercibimiento ha sido fundado

jurídicamente en el artículo 31 de la Ley N° 19.880 y cuando en aquellos casos en

que se haya dado cumplimiento a dicho trámite, la vía de impugnación no ha sido

acogida a tramitación.

- Han sido declaradas inadmisibles también todas aquellas vías de impugnación

administrativas interpuestas en contra de actos administrativos de mero trámite.

Sobre este respecto, son ilustrativos aquellos casos presentados en contra de las

resoluciones que acogen a tramitación los EIA respectivos y el caso de las vías de

impugnación interpuestas en contra de un ICE. En ambos casos, las vías de

impugnación han sido declaradas como inadmisibles fundamentando tal resolución

en el hecho de que tales actos administrativos constituyen actos de mero trámite

que no suponen la imposibilidad de continuar el procedimiento ni causan

indefensión a los sujetos activos, razón por la cual no se cumplen con los requisitos

establecidos en el Art. 15 de la Ley Nº 19.880 109. Asimismo, ha sido una estrategia

109 Al respecto debe notarse lo comentado en el título 3.6 al comentar la sentencia de la Corte Suprema en el caso Campiche, en relación a actos trámites cualificados como el ICE, respecto de los cuales el criterio de la Corte es que esos actos en tanto actos trámites cualificados, son susceptibles de impugnación autónomamente, sin esperar la dictación del

148

recurrente el desestimar estas vías de impugnación bajo la argumentación que

tales actos administrativos no producen perjuicios en contra de los sujetos activos,

cuestión constitutiva de toda vía de impugnación administrativa.

- Igualmente, han sido declaradas inadmisibles todas aquellas vías de impugnación

administrativas en las cuales los sujetos activos no han acreditado la calidad de

interesados en los términos de los Arts. los 52 y 53 del RSEIA. Sobre este respecto,

especial consideración merecen aquellos casos en que una Municipalidad ha

actuado como sujeto activo, puesto que las autoridades administrativas han

desestimado sistemáticamente las vías de impugnación interpuestas por estas

corporaciones de derecho público conforme a la argumentación que las

Municipalidades constituyen órganos de la administración del Estado que

participan en el procedimiento de evaluación ambiental a través de sus

pronunciamientos, razón por la cual carecerían de la legitimación necesaria para

impugnar los actos administrativos dictados durante el procedimiento de

evaluación ambiental.

- Finalmente, han sido declarados también como inadmisibles todas aquellas vías de

impugnación asociadas a recursos jerárquicos interpuestos en subsidio de recursos

de invalidación. Lo anterior sobre la base argumentativa de que la Ley prevé esta

posibilidad solamente en relación con el recurso de reposición.

c) Solicitud de informes y ampliaciones de plazo

Otro de los pasos que adoptan las entidades administrativas que conocen y tramitan vías

de intervención administrativas interpuestas en su contra, es la solicitud de informes

tanto a los titulares de los proyectos como a los jefes de los servicios públicos encargados

de la evaluación. Lo anterior fue registrado en todos aquellos casos en que se interpuso un

recurso de reclamación en contra de una RCA por parte de personas que participaron del

procedimiento de evaluación ambiental a través de la presentación de observaciones

acto administrativo terminal (RCA). Estas comparaciones podrán ser materia de un análisis más profundo en el informe final.

149

durante el proceso de participación ciudadana. En estos casos, los sujetos activos alegan

que no se habrían ponderado correctamente tales observaciones, frente a lo cual las

entidades administrativas tramitadoras de las vías de impugnación interpuestas

solicitaron tanto al Titular del proyecto como a los Jefes de Servicio que informen sobre

los hechos alegados dentro del plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de lo cual en

numerosas ocasiones se han concedido ampliaciones de dicho plazo a los informantes

conforme lo dispuesto en el artículo 9º de la LGBPA.

Cabe señalar también que en aquellos casos en que las vías de impugnación asociadas a

recursos de reclamación interpuestos en contra de RCAs hayan sido deducidas por los

titulares de los proyectos, las entidades administrativas que conocen de tales vías de

impugnación instruyen sólo informar a los servicios públicos encargados de la evaluación.

d) Acumulación

Otra decisión frecuentemente utilizada por las entidades administrativas que conocen o

tramitan vías de impugnación interpuestas en su contra es la acumulación de todos los

recursos de reclamación deducidos de conformidad a lo dispuesto por el Art. 33 de la

LGBPA, en tanto todos ellos guarden estrecha conexión al haber sido interpuestos en

contra de la misma resolución.

e) Término del proceso por otras causas

Finalmente, cabe señalar como categoría residual que las entidades administrativas han

puesto fin a múltiples vías de impugnación sin necesidad de entrar a pronunciarse sobre el

fondo del asunto debatido, en todos aquellos casos que han sido dictadas sentencias

judiciales que acogen recursos de protección declarando la invalidación del acto

administrativo impugnado. En estos casos se ha argumentado que el artículo 40 de la

LGBPA establece que “producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevinientes".

150

B. Gestiones sobre el fondo

Una vez que las entidades administrativas que conocen o sustancian las vías de

impugnación interpuestas en su contra han adoptado y ejecutado algunas de las gestiones

procedimentales indicadas en la sección anterior, especialmente el examen de

admisibilidad, ésta pasa a pronunciarse sobre los argumentos de fondo esgrimidos por los

sujetos activos.

Sobre este respecto, dado que las argumentaciones de fondo se referirán a las

circunstancias de hecho y de derecho particulares de cada caso, el análisis no ha de

referirse a las posibilidades de acoger total o parcialmente las argumentaciones

presentadas por los sujetos activos, o bien de rechazarlos, sino que de reconocer en los

raciocinios de estas entidades administrativas algunas estrategias generales susceptibles

de ser adoptadas en diversas situaciones y circunstancias.

En aquellas vías de impugnación asociadas a recursos de reclamación en los que se

solicitan informes a los órganos administrativos encargados de la evaluación, se han

seguido distintos caminos. En algunos casos han sido aceptadas las alegaciones de los

sujetos activos bajo el presupuesto de que deben agregarse o precisarse ciertas

informaciones referidas a la ponderación de las observaciones presentadas durante el

proceso de participación ciudadana.

En otros casos, en cambio, se ha defendido la desestimación del fondo de las

argumentaciones presentadas por los sujetos activos. Un ejemplo de lo anterior se remite

a la consideración de que la disponibilidad de los derechos de aprovechamiento de aguas

constituye un problema de ejecución del proyecto que no formaría parte del

procedimiento de evaluación ambiental en tanto tales derechos se encuentran regulados

por el Código de Aguas, razón por la cual no procederían las observaciones en este

sentido.

151

Otra de las decisiones de las entidades administrativas es desestimar algunas de las

peticiones formuladas por los sujetos activos en tanto éstas no hayan sido planteadas en

sus respectivas observaciones durante el proceso de participación ciudadana.

Asimismo, destaca también la posibilidad de que la autoridad administrativa requerida por

la vía de impugnación resuelva derechamente la rectificación de oficio de algunos de los

puntos de las RCA mientras se encuentra pendiente la tramitación del recurso respectivo

recurso de reclamación. Lo anterior ha sido realizado en base a lo establecido en el Art. 62

de la LGBPA, agregando considerandos y reemplazando los puntos resolutivos de las RCA.

Este mecanismo ha utilizado incluso, para modificar los plazos establecidos en la RCA para

el cumplimiento de ciertas condiciones o exigencias.

Otra respuesta comúnmente utilizada por las entidades administrativas sustanciadoras de

vías de impugnación asociadas a recursos de reclamación interpuestos por la falta de

ponderación de observaciones ciudadanas ha sido su rechazo total o acogerlo

parcialmente, habiéndose dictado en este último caso y en el mismo acto las

rectificaciones necesarias de la RCA, dejando constancia de que en ningún caso tales

rectificaciones afectarían su calificación favorable.

Por su parte, en aquellos casos en que son desestimados los recursos de reclamación

interpuestos en contra de RCAs, las entidades administrativas han señalado

derechamente que las observaciones objeto del recurso han sido debidamente

ponderadas, o bien que determinadas peticiones no guardan relación con las

observaciones previamente formuladas.

Asimismo, también ha sido verificada como respuesta adoptada, la desestimación de las

alegaciones por parte de las entidades administrativas en tanto éstas no fundan la

disconformidad que se tiene con la ponderación realizada.

Por su parte, en relación a los recursos de reposición interpuestos en contra de las

resoluciones que ponen término anticipado al procedimiento de evaluación ambiental de

conformidad a lo dispuesto en el Art. 15 bis de la LGBMA, las autoridades administrativas

152

adoptan el camino de citar a los titulares a reuniones y solicitar informes a los servicios

públicos con competencia ambiental que se pronunciaron disconformes y que habían

solicitado la aplicación de dicha norma. Asimismo, han sido acogidos también recursos de

reposición de esta naturaleza tomando en consideración los informes de órganos

sectoriales en tanto señalen que la información faltante puede ser subsanada mediante

Adenda, puesto que constituye información complementaria a la presentada en el EIA.

En cuanto a los errores para contabilizar los plazos de notificación de una determinada vía

de impugnación administrativa, las autoridades administrativas han optado por acoger

recursos extraordinarios de revisión en los casos en que los sujetos activos se remiten a la

existencia de errores de hecho, ordenando así la invalidación de las resoluciones que

habían rechazado antes un determinado recurso por extemporáneo.

También han sido acogidos recursos de invalidación interpuestos en contra de

resoluciones que ponen término anticipado al procedimiento de evaluación. Para acoger

estos recursos, las entidades administrativas han argumentado que de acuerdo a lo

dispuesto por los artículos 9º y 16 de la LGBMA, y por los artículos 22, 23 y 25 del RSEIA,

es deber del órgano administrativo que instruye el procedimiento solicitar el

pronunciamiento de los servicios públicos con competencia ambiental, en particular a

aquellos que cuenten con atribuciones en materia de otorgamiento de permisos

ambientales sectoriales respecto de un proyecto o actividad en particular, y solicitar a los

interesados las aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que el mérito de los

antecedentes requiera.

Finalmente, respecto de las reclamaciones fundadas en supuestas infracciones a la

normativa sobre pueblos indígenas, las entidades administrativas hasta el momento han

optado por desestimarlas bajo el argumento de que las RCA no contienen, en sí mismas,

antecedentes, estudios, referencias o fundamentos que permitan acreditar que se alteran

significativamente los sistemas de vida o las costumbres.

153

13.2 GESTIONES REALIZADAS EN SEDE JUDICIAL

Analizar las gestiones realizadas por el sujeto pasivo en sede judicial exige identificar en

primer lugar si en la vía de intervención analizada participó o no un sujeto pasivo y en caso

afirmativo proceder a agruparlos en: Empresa; autoridad administrativa, tercero, etc.

Luego será necesario precisar si los sujetos pasivos identificados hicieron alguna alegación

y si éstas fueron acogidas.

En ese contexto, se procederá a exponer las consideraciones generales de las gestiones

efectuadas por los recurridos, así como sus principales alegaciones de forma y fondo.

A. Consideraciones generales

Una característica que tienen en común la totalidad de las vías de intervención analizadas

en materia jurisdiccional, es que el sujeto pasivo en todas ellas es el Estado de Chile,

representado por el Consejo de Defensa del Estado, con la participación de los titulares

del proyecto como terceros coadyuvantes en algunos casos.

La defensa que asume el CDE en nombre del Estado, a pesar de no ser una defensa

especializada en materia de tramitación ambiental, eléctrica o de aguas, por ejemplo, ha

mostrado ser históricamente muy efectiva (sólo 3 de las vías de intervención interpuestas

en su contra han sido acogidas).

B. Alegaciones de forma

Es de normal ocurrencia que se intenten argumentos de forma para que se desestime la

intervención jurisdiccional, como la incompetencia del Tribunal (caso Hidroaysén, al

plantearse una excepción dilatoria de corrección del procedimiento por carecer COREMA

de personalidad jurídica para ser demandada) o problemas de competencia derivados de

decisiones anteriores del mismo Tribunal como ocurrió en los casos de la Central

Termoeléctrica Castilla (donde fue interpuesto recurso de protección ante la Corte de

Apelaciones de Copiapó y luego derivado a la Corte de Apelaciones de Antofagasta) y del

154

Proyecto Hidroaysén (donde fueron interpuestos recursos de protección ante la Corte de

Apelaciones de Coyhaique, siendo derivados a la Corte de Apelaciones de Puerto Montt).

Otras defensas de tipo formal son aquellas que dicen relación con la corrección de errores

de procedimiento, como ocurre con las excepciones dilatorias (ej.: Acción de mera certeza

en Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo fue retrotraída dos veces a la etapa de discusión

por problemas de personería de uno de los demandantes).

Finalmente, el alegato de extemporaneidad en la interposición de la intervención

jurisdiccional de que se trata es un alegato frecuente tanto a nivel de recursos de

protección (Central Termoeléctrica Castilla) como de otras intervenciones (acción de

jactancia en el Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

C. Alegaciones de fondo

En cuanto a los argumentos de fondo esgrimidos por la recurrida para desestimar las

pretensiones contenidas en, la forma más importante de intervención jurisdiccional –los

recursos de protección– estos han sido, de manera recurrente:

- La inexistencia de hechos que constituyan una vulneración a los derechos

fundamentales esgrimidos;

- La conformidad de la resolución exenta con legislación ambiental vigente, falta de

ilegalidad, ya que las decisiones ambientales de fondo no pueden ser analizadas en

sede de protección y han sido formuladas a la autoridad correspondiente y

debidamente consideradas aceptadas las razones científicas y técnicas.

- Incumplimiento de los requisitos del silencio administrativo, argumento del

recurrente para sostener que la abstención del intendente fue arbitraria e ilegal en

el caso de un recurso de protección.

- En cuanto a los argumentos para desestimar una nulidad de derecho público, el

argumento central invocado es la inexistencia del vicio de nulidad, ya sea que la

155

autoridad no ha actuado fuera de competencia o contra ley, al no existir norma

que permita alterar las reglas de participación ciudadana (caso Hidroaysén) o al

existir una norma transitoria que habilitaba su actuación (caso Central Achibueno).

- Con respecto a los argumentos para desestimar una acción de jactancia, los

recurridos han argüido la improcedencia de la misma, ya que la presentación de un

proyecto al SEIA no constituye un acto jactancioso de un derecho que no se tiene,

sino el paso previo necesario para la evaluación del mismo. Además, se sostiene la

inexistencia de los derechos supuestamente afectados por el acto alegado como

jactancioso, negándose asimismo que la realización de un proyecto hidroeléctrico

tenga al mismo tiempo el carácter de un proyecto de extracción de áridos

(Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

- En relación con los argumentos para rechazar una declaración de mera certeza

jurídica, se ha cuestionado la existencia misma de la acción al no encontrarse

expresamente reconocida en nuestra legislación positiva –aun cuando ha sido

reconocido por la jurisprudencia de la Corte Suprema. En estos mismos casos

también se ha alegado que no puede pretenderse la unicidad de proyectos de

generación y transmisión eléctrica al ser actividades económicas diferentes (casos

Hidroaysén y Alto Maipo).

- Los argumentos para rechazar una reclamación interpuesta contra resolución de la

DGA, incluyen el tratarse de un proyecto de exploración que constituye una etapa

de un proceso en cuyo desarrollo se están respetando absolutamente las normas

legales, sin que se advierta ilegalidad o arbitrariedad alguna de la autoridad

administrativa (Proyecto Hidroeléctrico San Clemente).

- Finalmente, las alegaciones para que se rechace una acción de denuncia de obra

ruinosa, han contemplado el no encontrarse acreditada la privación del beneficio

de las aguas por parte de los denunciantes, en tanto la constitución del derecho de

aguas del titular se fundamenta en la posibilidad de explotar económicamente las

156

aguas y no al beneficio de los predios ni de sus dueños (Proyecto Hidroeléctrico

San Clemente).

14. ANÁLISIS DE LOS CRITERIOS DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y LAS SENTENCIAS DICTADAS EN LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN

En el presente capítulo se buscará en primer lugar, definir las tendencias observadas en

las resoluciones que ponen fin a una intervención de tipo administrativa y en las

sentencias que ponen fin a una vía de intervención jurisdiccional, así como en los

dictámenes de la Contraloría General de la República, iniciadas en el marco de la

tramitación de los proyectos del sector eléctrico, objetos de este estudio.

Para el cumplimiento de esta tarea el consultor ha decidido concentrarse en el análisis de

los vicios y errores de tramitación invocados por los intervinientes en los procedimientos

administrativos y jurisdiccionales.

14.1. TENDENCIAS OBSERVADAS EN EL MARCO DE LAS VÍAS DE INTERVENCIÓN

ADMINISTRATIVA

A través del análisis de las vías de impugnación administrativa, iniciada en el marco de los

proyectos en estudio, se ha podido constatar que, por regla general, la decisión de iniciar

una intervención administrativa se encuentra motivada por un conflicto de intereses que

lleva a los intervinientes de un proceso de tramitación de un proyecto eléctrico, a valerse

de las herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para satisfacer sus

respectivas pretensiones mediante el legítimo ejercicio de sus derechos.

En efecto, si bien es cierto que la existencia de errores de parte de los órganos de la

administración puede favorecer la interposición de recursos en contra de los actos

administrativos que no fueren otorgados conforme a derecho, es la existencia de un

interés divergente o antagónico a los efectos que dicho acto administrativo puede llegar a

tener, lo que transforma un procedimiento administrativo en materia contenciosa.

157

Ahora bien, a pesar de la multiplicidad de intereses que pueden motivar la impugnación

de actos administrativos, errores o hechos relacionados con la tramitación de un proyecto

eléctrico, es posible distinguir aquellos relacionados con los intereses del titular del

proyecto, de aquellos que identifican a terceros ajenos a tal tramitación, los que

corresponden por regla general a la comunidad afectada por el proyecto en cuestión. En

efecto cuando la vía de intervención administrativa se inicia por el titular del proyecto, el

objetivo central será el de revertir pronunciamientos que impidan, dificulten o encarezcan

el desarrollo del proyecto. Al contrario, cuando son los terceros los que deciden iniciar la

vía de impugnación, las peticiones tendrán por objeto impedir la aprobación del proyecto

o modificar las medidas de compensación, reparación o mitigación aprobadas en cuanto

éstas no satisfacen plenamente sus intereses.

A continuación serán analizados los aspectos jurídicos más relevantes de las vías de

impugnación o recursos presentados por los titulares o la comunidad afectada.

A.TENDENCIAS EN LA ARGUMENTACIÓN DE LOS TERCEROS AFECTADOS

Como se señaló anteriormente, las intervenciones en materia administrativa se explican

principalmente por el conflicto entre los intereses del sujeto activo o recurrente y los

efectos o consecuencias del acto administrativo que se trate, más allá de la existencia de

reales errores por parte de la Administración, salvo excepciones.

Con todo, en términos generales, las actuaciones de la Administración más cuestionadas,

identificadas en el marco de los trece proyectos eléctricos en estudio son:

-Dictación de RCA favorable a pesar de que el EIA haya carecido de información relevante

y esencial, generalmente relacionado con la línea de base (Proyecto Hidroeléctrico Alto

Maipo110, Hidroeléctrico Hidroaysén111 e Hidroeléctrico Achibueno112).

110 Recurso de reclamación presentado por la Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo y otros, en contra de Res. Ex. N° 256/2009 de fecha 30 de marzo de 2009, de la COREMA de la Región Metropolitana de Santiago, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo. 111 Recurso de reclamación interpuesto por Enrique Alcalde U. en contra de la Res. Ex. N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Aysén.

158

-Indebida ponderación de las observaciones ciudadanas (Proyecto Hidroeléctrico Alto

Maipo113, Hidroeléctrico Hidroaysén114, Central Hidroeléctrica San Pedro115, Central

Termoelétrica Patache116, Perforación Geotérmica Profunda El Tatio-Fase 1117, Central

Pacífico118, Central Termoeléctrica Patache y Central Termoeléctrica Los Robles119).

-Alegaciones sobre el proceso de consulta indígena en el marco de la evaluación

ambiental (Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro120, Proyecto Geotérmico de los

Geiseres del Tatio (fase exploración)121 y Proyecto Perforación Geotérmica Profunda El

Tatio-Fase 1122). En esta materia, la controversia de intereses se genera por la diversa

112 Recurso de reclamación ante el Comité de Ministros presentado el 28 de enero de 2011, en subsidio de recurso de invalidación, por Pedro Arriagada C., Rodrigo Balladares N. y Néstor Becerra M., en contra de la Res. Ex. N° 206 de fecha 3 de enero de 2011 de la COREMA de la VII Región del Maule, que califica favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico ACHIBUENO. 113 Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 256/09 de 30 de Marzo de 2009 de la COREMA de la Región Metropolitana, que calificó favorablemente y aprobó con condiciones el Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo, interpuestos por: Enrique Cruzat T.; Junta de Vigilancia del Río Maipo; Coordinadora ciudadana No Alto Maipo, Armin Von Plate Harries y Udo Von Plate Harries; Asociación de Canalistas del Canal de Pirque. 114 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Res. Ex. N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, que calificó favorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Aysén, interpuestos por: Enrique Alcalde U.; Juan C. Cisternas; Francisco Velásquez M. 115 Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 118 de 23 de octubre de 2008, de la COREMA de la Región de los Ríos, que calificó favorablemente el Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro, interpuestos por: Claudio Donoso H.; Alejandro Lagos L.; Orlando Romero L.; Soc. Pueblito Expediciones Ltda. 116 Recursos de reclamación en contra de la RCA N° 43 de 11 de mayo de 2011 que aprueba el Proyecto Central Termoeléctrica Patache, dictada por el SEA de la I Región de Tarapacá, interpuestos por: Junta de Vecinos Caleta Chanavaya; Arturo Neira V.; Junta de Vecinos Caleta Chanavaya y Hugo Gutiérrez G. 117 Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 229/2008 de 3 de julio de 2008 de la COREMA de Antofagasta, que califica favorablemente el Proyecto Perforación Geotérmica Profunda El Tatio, Fase I; interpuestos por: Marisol López E.; comunidad Indígena Quechua Sumac Llajta. 118 Recursos de reclamación en contra de la RCA N° 44 de 11 de mayo de 2011, mediante la cual se aprobó el Proyecto Central Termoeléctrica Pacífico, interpuestos por: Junta de Vecinos San Pedro de Caleta Chanavayita; Arturo Neira Valdivia. 119 Recursos de reclamación en contra de la Res. Ex. N° 214 de 4 de diciembre de 2008 de la COREMA de la VII Región del Maule, que aprueba el Proyecto Central Termoeléctrica Los Robles, interpuestos por: Sindicato Número 2 de Pescadores Artesanales, Acuicultores y Recolectores de Orilla de Loanco; Federación de Sindicatos de Trabajadores, Buzos, Pescadores y Recolectores de Orilla Constitución; Sindicato de Trabajadores Independientes, Pescadores Artesanales, Buzos, Mariscadores, Algueros, Acuicultores y Actividades conexas de la Caleta de Loanco; S.T.I. Pescadores Artesanales, Buzos, Mariscadores y Algueros de Pellines; Federación de Sindicatos de Pescadores Artesanales de la Región del Maule; Guadalupe Muñoz R.; Ilustre Municipalidad de Constitución; José Ignacio Pinochet O.; Carlos Zúñiga D. 120 Recurso de invalidación interpuesto por el Alcalde de la Municipalidad de Panguipulli y la Asociación Indígena “Futa Koyagtun Koz-Koz-Mapu” en contra del Informe Consolidado de Evaluación del Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro el 22 de octubre de 2008. 121 Recurso de reclamación interpuesto por la I. Municipalidad de San Pedro de Atacama en contra de la Resolución N° 226, de la COREMA de la Región de Antofagasta que autoriza la fase de exploración del Proyecto Geotérmico de los Géiseres del Tatio. 122 Recursos de reclamación interpuestos por Marisol López E. y por la comunidad Indígena Quechua Sumac Llajta en contra de la Res. Ex. N° 229/2008 de 3 de julio de 2008, de la COREMA de Antofagasta, que califica favorablemente el Proyecto Perforación Geotérmica Profunda El Tatio, Fase I.

159

interpretación que existe acerca de la suficiencia del proceso de participación ciudadana

contemplado en el marco del SEIA para cumplir con la exigencia establecida en el

Convenio 169 de la OIT respecto del proceso de consulta indígena, a la que están

obligados los órganos de la Administración del Estado.

Cabe advertir que el contenido del nuevo Reglamento del SEIA, actualmente en proceso

de dictación y cuestionado Decreto N° 124/2009 de MIDEPLAN, serán relevantes para una

mejor definición de esta materia.

-Por otra parte, se han identificado alegaciones de actuaciones de la Administración

fácilmente subsanables, tales como los errores en el cómputo de plazos (Proyecto

Hidroeléctrico San Pedro123) y los defectos en la notificación de la RCA (Central

Termoeléctrica Patache124 y Proyecto Alto Maipo125).

La conflictividad social provocada por el desarrollo de ciertos proyectos eléctricos,

manifestada a través la impugnación de actos de la administración, hechos y/u omisiones

se explica en parte por el desequilibrio que implica para los miembros de una comunidad

tener que soportar un gravamen impuesto en beneficio del desarrollo de una actividad

privada con pretendidos beneficios generales, en tanto todo proyecto de generación o

transmisión de energía eléctrica impone cargas ambientales a las comunidades

emplazadas en las áreas de afectación de dicho proyecto. Ahora bien, el problema

generalmente se suscita no por el desequilibro de esta relación entre cargas ambientales

locales y “beneficios globales”, sino por razones más profundas, que tienen que ver con el

diseño del marco regulatorio de la generación eléctrica y por la falta de herramientas que

123 Recurso extraordinario de revisión interpuesto por el titular del Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro con fecha 4 de noviembre de 2010 en contra de la Res. Ex. N° 354 de 30 de septiembre de 2010 de la COREMA de la Región de los Ríos y en contra de la Res. Ex. N° 14 de 8 de octubre de 2010 del Director Ejecutivo del SEA, en cuyo mérito se declararon inadmisibles por extemporáneos los recursos de reposición y jerárquico interpuestos el 9 de julio de 2010. 124 Solicitud de invalidación interpuesto por la Junta de Vecinos Caleta Chanavaya en contra de la notificación de la RCA del Proyecto Central Termoeléctrica Patache, dictada por el Servicio de Evaluación Ambiental I Región de Tarapacá. En subsidio, se interpuso de recurso de reclamación en contra de la RCA (Res. Ex. Nº 41, de fecha 11 de Mayo de 2011). 125Solicitud de invalidación interpuesto por Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo y otros, en contra de la notificación de la RCA del Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo, dictada por la COREMA Región Metropolitana. En subsidio, se interpuso de recurso de reclamación en contra de la RCA (Res. Ex. Nº 256, de fecha 30 de Marzo de 2009).

160

permitan compensar o equilibrar estas cargas y beneficios en un marco previsible y sujeto

a deliberación pública, que no sea el de proyecto a proyecto.

En efecto, si bien el SEIA se estructura en función del análisis de los impactos ambientales

que generan los proyectos, así como de las medidas compensación, mitigación y

reparación que deben implementarse para restablecer el equilibro ambiental intervenido,

mirando solamente el SEIA, y abstrayéndose del análisis político más general, no existen

aún herramientas de análisis ni estándares predeterminados que sean capaces de analizar

o establecer medidas de compensación que logren satisfacer plenamente las demandas y

pretensiones de los terceros en un marco de legitimidad. Por el contrario, conocidos son

los casos en que se acusa a los generadores de provocar una fractura en las comunidades

afectadas mediante la negociación de compensaciones asociadas a la suscripción de los

proyectos o al cese de la oposición a ellos.

Lo anterior puede explicarse, en parte, porque el SEIA está diseñado para realizar un

análisis de casos asociado específicamente a los impactos que genera un determinado

proyecto en su área de afectación, y no para discutir ni establecer una política de

intervención territorial de las áreas de afectación, a pesar de que con la reciente reforma

de la Ley 20.417 se exige la compatibilidad territorial de los proyectos en relación con los

instrumentos de desarrollo y de planificación locales y regionales. Sin embargo, la

autoridad debe aplicar una política de intervención territorial de las áreas de afectación al

pronunciarse respecto de cada proyecto en particular y la dificultad se genera por la falta

de regulación territorial y la precariedad de las políticas públicas a este respecto.

No obstante, los titulares de proyectos han tomado conciencia de la existencia de

multiples grupos de interés que se generan en torno a la ejecución de proyectos del sector

eléctrico, y han tratado de satisfacer tales intereses desde una etapa más temprana de los

proyectos, a objeto de reducir los niveles de conflictividad. Al no estar regulada esta

compensación, se producen negociaciones no exentas de críticas, que no se amparan

necesariamente en un marco de legitimidad respecto de todos los actores intervinientes,

ya que hay que tener en cuenta que la oposición a un proyecto de generación eléctrica

161

obedece a motivaciones diversas tales como proteger el medio ambiente o los modos de

vida, proteger el derecho de propiedad, el derecho de ejercer una actividad económica,

etc.

Sin embargo, aún cuando se reduzca, el conflicto persiste, pues el sistema normativo tiene

sus limitaciones y los esfuerzos de los titulares de los proyectos, se realizan dentro de un

contexto informal, no exento de críticas de parte de los actores involucrados y de la

literatura especializada.

Por esta razón, tanto en el SEIA como en otros procedimientos administrativos tendientes

al otorgamiento de permisos, autorizaciones o pronunciamiento ambientales o sectoriales

de proyectos de generación o transmisión de energía eléctrica, el Legislador incorporó el

espacio necesario para problematizar tales procedimientos en función de la manifestación

de los intereses de los distintos interesados a través de múltiples recursos administrativos

mediante los cuales resulta factible hacer valer legítimamente sus respectivos derechos.

A.1 Tendencias en la argumentación que fundamenta los recursos de Reposición

y Jerárquico de la LBGPA y su resolución

En primer lugar es necesario referirse al recurso de reposición, el cual ha sido interpuesto

mayormente en contra de la resolución que acoge a tramitación un EIA cuando éste no

incluye la línea de transmisión. En efecto, en la gran mayoría de estos casos, se ha

argumentado que el EIA debe considerar en su línea de base toda el área de influencia del

proyecto, cuestión que necesariamente debiera comprender la respectiva línea de

transmisión (Proyecto Hidroeléctrico Hidroaysén126). Asimismo, se ha señalado también

en estos casos que, de considerarse la línea de transmisión, el área de influencia del

proyecto abarcaría distintas regiones, con lo que el órgano competente para conocer del

procedimiento de evaluación de impacto ambiental sería otro.

126 Respecto al Proyecto Hidroeléctrico Hidroaysén: Recurso de reposición interpuesto por Peter Hartmann Samhaber, Miriam Chible Contreras y Alejandro Del Pino Larzet, con fecha 28 de agosto de 2008, ante el Director Regional de CONAMA, Región de Aysén; recurso de reposición interpuesto por José Luis Levicoy Maldonado, Rex Augustus Bryngelson, Carla Andrea Henríquez Valdés y Mauricio Alfredo Miranda Martínez, con fecha 29 de Agosto de 2008, ante la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Aysén.

162

En virtud de lo anterior, en estos casos, los terceros han solicitado al órgano

administrativo que se declare incompetente, o bien, que declare la inadmisibilidad del

respectivo EIA. En algunos casos, estos recursos de reposición van secundados por una

solicitud de suspensión del procedimiento, en base al inciso 2° del Art. 57 de la LBGPA,

argumentando que la ejecución del proyecto causaría un daño irreparable al medio

ambiente127. Generalmente, los terceros interponen también el recurso de jerárquico en

subsidio.

Ahora bien, de los casos analizados en esta investigación, fue posible verificar que estos

recursos, tanto el de reposición como el jerárquico, generalmente no son acogidos a

trámite por la autoridad ambiental128, y que, para desestimarlos, se ha esgrimido

preferentemente que éstos no cumplen con los requisitos establecidos en el Art. 15 de la

LGBPA129.

Por una parte, se ha resuelto que el acto impugnado no es de aquellos que determinan la

imposibilidad de continuar con el procedimiento, sino que, por el contrario, da inicio al

procedimiento de evaluación de impacto ambiental, permitiendo la consecución de éste. Y

por otra parte, se ha señalado también que el acto impugnado no genera indefensión para

los terceros, puesto que la admisión a trámite del EIA conlleva la publicación de un

extracto del mismo, dando inicio con ello al periodo de participación ciudadana, instancia

que permitiría a los terceros formular sus observaciones, las cuales deben ser

consideradas en la evaluación ambiental.

127 Respecto al Proyecto Hidroeléctrico Hidroaysén: recurso de reposición interpuesto por José Luis Levicoy Maldonado, Rex Augustus Bryngelson, Carla Andrea Henríquez Valdés y Mauricio AlfreAdo Miranda Martínez, con fecha 29 de Agosto de 2008, ante la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Aysén. 128 Respecto al Proyecto Hidroeléctrico Hidroaysén: Resolución Exenta N° 516 de fecha 8 de septiembre de 2008, dictada por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Aysén; Resolución Exenta N° 3523 de 24 de septiembre de 2008, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. 129 Art. 15, inc. 2º, Ley nº 19.880. “Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión”.

163

A.2 Tendencias en la argumentación que fundamenta los Recursos de

Invalidación y su resolución

Por su parte, como anticipamos anteriormente, durante la tramitación de los

procedimientos de evaluación de impacto ambiental de los proyectos en estudio, se ha

verificado la presentación de solicitudes de invalidación en contra del ICE por infracciones

a la normativa nacional e internacional sobre comunidades indígenas, al haberse omitido

el trámite de la consulta previa (Proyecto Hidroeléctrico San Pedro130).

No obstante, sin entrar a pronunciarse sobre el fondo del asunto, estas solicitudes han

sido consistentemente rechazados por la autoridad ambiental -tanto respecto a la

solicitud de invalidación misma, como respecto de los recursos jerárquicos interpuestos

en subsidio-, bajo la argumentación que los ICE serían actos trámite que no implicarían la

imposibilidad de continuar el procedimiento, ni producirían indefensión, razón por la cual

no resultaría procedente su impugnabilidad, como lo indica el inciso segundo del Art. 15

de la LBGMA 131.

A.3 Tendencias en la argumentación que fundamenta el Recurso de

Reclamación del Art. 20 de la LBGMA y su resolución

En la gran mayoría de los casos estudiados, los terceros utilizaron el recurso de

reclamación del artículo 20 de la LGBMA para intentar dejar sin efecto una RCA que

califica favorablemente un proyecto, por no haber ponderado adecuadamente las

observaciones formuladas por ellos durante el proceso de participación ciudadana

(Proyecto Hidroeléctrico Achibueno132, Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo133, Proyecto

130 Respecto al Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro: Solicitud de invalidación interpuesta ante la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de los Ríos por la Asociación Indígena “Futa Koyagtun Koz-Koz-Mapu” y otros, con fecha 22 de Octubre de 2008. 131 Respecto al Proyecto Central Hidroeléctrica San Pedro: Resolución Exenta. N° 32 de 3 de abril de 2009, dictada por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Los Ríos; Resolución Exenta N° 2363 de 30 de abril de 2009, de la Dirección Ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. 132 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N° 206 de 3 de enero de 2011, del Servicio de Evaluación Ambiental de la VII Región del Maule: Recurso de reclamación interpuesto por Oscar Alberto Spichiger S. con fecha 10 de Febrero de 2011; recurso de reclamación interpuesto por Hidroeléctrica Centinela Ltda. Con fecha 23 de Febrero de 2011. 133 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N° 256 de 30 de Marzo de 2009, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana: Recurso de reclamación interpuesto por Enrique Cruzat Torres, con fecha 22 de abril de 2009; recurso de reclamación interpuesto por Harry Flegee Tupper, con fecha 24

164

Hidroeléctrico Hidroaysén134, Proyecto Hidroeléctrico San Pedro135, Proyecto Central

Termoeléctrica Patache136, Proyecto Perforación Geotérmica El Tatio137, Proyecto Central

Termoeléctrica Los Robles138, Proyecto Central Termoeléctrica Pacífico139). En la gran

mayoría de los casos, estas observaciones se refieren a asuntos de naturaleza técnica, sin

perjuicio que además aleguen cuestiones distintas a la inadecuada ponderación de sus

observaciones, como por ejemplo la incompetencia del órgano que dictó la RCA, la

presentación irregular de antecedentes con posterioridad a la elaboración del ICE o la

existencia de observaciones formuladas por órganos administrativos con competencia

ambiental que no fueron subsanadas.

Al respecto, la Dirección Ejecutiva del SEA ha señalado que el deber de ponderar las

observaciones formuladas debía entenderse como el deber de pronunciarse o hacerse

de abril de 2009; recurso de reclamación interpuesto por Coordinadora Ciudadana No Alto Maipo, Armin Von Plate Harries y Udo Von Plate con fecha 24 de abril de 2009; recurso de reclamación interpuesto por la Asociación de Canalistas del Canal de Pirque. 134 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N° 225, de fecha 13 de mayo de 2011, rectificada por Resolución Exenta N°231 de 23 de mayo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Aysén: Recurso de reclamación interpuesto por Enrique Alcalde Undurraga con fecha 22 de junio de 2011; recurso de reclamación interpuesto por Juan C. Cisternas con fecha 22 de junio de 2011; recurso de reclamación interpuesto por Francisco Del Carmen Velásquez Maldonado, con fecha 28 de junio de 2011; 135 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N° 118 de 23 de Octubre de 2011, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Los Ríos: Recurso de reclamación interpuesto por Claudio Donoso Hiriart con fecha 31 de Diciembre de 2009; recurso de reclamación interpuesto en contra de Alejandro Lagos Letelier con fecha 31 de Diciembre de 2011; recurso de reclamación interpuesto por Orlando Enrique Romero López con fecha 31 de Diciembre de 2009; recurso de reclamación interpuesto por Soc. Pueblito Expediciones Ltda. con fecha 31 de diciembre de 2008. 136 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N° 43 de 11 de Mayo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Tarapacá: Recurso de reclamación interpuesto por Arturo Neira Valdivia con fecha 17 de junio de 2011; recurso de reclamación interpuesto por Sonia Moreno Gutiérrez y la Junta de Vecinos Caleta Chanavaya con fecha 13 de julio de 2011. 137 Recurso de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N° 229 de 3 de julio de 2008, de la Comisión Regional del Medio Ambiente: Recurso de reclamación interpuesto por la Municipalidad de San Pedro de Atacama s/n fecha; recurso de reclamación interpuesto por la Asociación Indígena Consejo de Pueblos Atacameños; recurso de reclamación interpuesto por la comunidad Indígena Quechua Sumac Llajta con fecha 1 de Agosto de 2008. 138 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N°214 de 4 de diciembre de 2008 de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Maule: recurso de reclamación interpuesto por el Sindicato Número 2 de Pescadores Artesanales, Acuicultores, y Recolectores de Orilla de Loanco con fecha 8 de enero de 2009; recurso de reclamación interpuesto por la Federación de Sindicatos de Pescadores Artesanales de la Región del Maule con fecha 6 de enero de 2009; recurso de reclamación interpuesto por la Comisión de Defensa del Medio Ambiente Constitución con fecha 6 de enero de 2009; recurso de reclamación interpuesto por la I. Municipalidad de Constitución; recurso de reclamación interpuesto por José Ignacio Pinochet Olave y otros con fecha 31 de diciembre de 2008; recurso de reclamación interpuesto por Carlos Zúñiga Díaz con fecha 6 de enero de 2009. 139 Recursos de reclamación interpuestos en contra de la Resolución Exenta N° 44 de 11 de mayo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Tarapacá: Recurso de reclamación interpuesto por Arturo Neira Valdivia con fecha 14 de junio de 2011.

165

cargo de las mismas, de manera de responder las inquietudes planteadas por la

ciudadanía, pero que dicha ponderación no era vinculante para la autoridad ambiental al

calificar ambientalmente un proyecto o actividad, sino que constituye un antecedente

más para efectuar dicha calificación140.

En los casos analizados pudimos constatar que en ninguno de ellos se ha resuelto dejar sin

efecto una RCA con motivo de haberse acogido un recurso de reclamación de este tipo. En

efecto, suele suceder que el órgano competente para conocer del recurso lo acoja

parcialmente, modificando o complementando la ponderación de algunas de las

observaciones realizadas en la RCA impugnada. Sin perjuicio de ello, en estos casos se deja

expresa constancia de que la nueva ponderación de las observaciones no afecta la

calificación favorable del proyecto.

Si bien no se constataron pronunciamientos aceptando explícitamente la posibilidad de

dejar sin efecto una RCA en virtud de este tipo de recurso de reclamación, tampoco se

constataron pronunciamientos en el sentido contrario. Es más, como ya se ha señalado, es

jurídicamente posible que la autoridad ambiental deje sin efecto una RCA con motivo de

acogerse un recurso de reclamación. En efecto, se ha utilizado el término “acoger

parcialmente” cuando se acoge un recurso de reclamación, modificando o

complementando la ponderación de algunas observaciones pero sin afectar la calificación

favorable del proyecto o actividad. De ahí, que existe la posibilidad también de “acoger

totalmente” el recurso de reclamación, no sólo modificando o complementado algunas de

las observaciones, sino que también dejando sin efecto la RCA impugnada, lo que en la

práctica no se ha observado aún en los casos conocidos.

Sin embargo, se observa que a pesar de que la tendencia general es que estos recursos de

reclamación sean acogidos parcialmente, la modificación o complementación de la

ponderación de las observaciones va generalmente en el sentido de desestimar el

140 Resolución Exenta N° 82 de 2010, de 28 de enero de 2010, de la Dirección Ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo).

166

contenido de las observaciones, por cuanto las potenciales deficiencias técnicas, son

analizadas o detectadas en el marco de la evaluación ambiental.

A.4 Tendencias en la argumentación que fundamenta otros requerimientos

contra actos administrativos terminales: Invalidación y Recurso extraordinario de

revisión y su resolución

Es posible constatar el inicio de vías de impugnación administrativa en contra de RCAs por

haberse incurrido en irregularidades durante la tramitación del procedimiento de

evaluación de impacto ambiental. Así, por ejemplo, ocurrió con la inclusión de

antecedentes presentados por el titular del proyecto con posterioridad a la elaboración de

un ICE (Proyecto Hidroeléctrico Achibueno141).

Ahora, dentro del marco de este estudio, no se observaron resoluciones de la autoridad

ambiental que acogieran este tipo de recursos. De hecho, de la muestra analizada, la

respuesta de la autoridad ambiental fue declarar su incompetencia por haber sido

interpuesto el recurso ante una autoridad distinta a la que había dictado el acto

administrativo142.

Por otra parte, también se ha dado el caso de que terceros busquen impugnar una RCA a

través del recurso extraordinario de revisión establecido en el Art. 60 de la LBGPA

(Proyecto Central Termoeléctrica Campiche143). En este caso, los terceros se basaron en

un dictamen de la Contraloría General de la República que invalidaba una resolución de la

Dirección de Obras Municipales mediante la cual se autorizaba el emplazamiento de la

infraestructura del proyecto en una zona determinada. Los recurrentes argumentaron que

dicha circunstancia cabía dentro de la causal n° 2 del citado Art. 60 de la LBGPA, puesto

que dicho dictamen constituía un documento de valor esencial para la resolución del

141 Solicitud de invalidación presentada por Francisco Javier Bartucevic Sánchez, con fecha 28 de enero de 2011, en contra de la Resolución Exenta N° 206 de 3 de enero de 2011, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Maule (Proyecto Hidroeléctrico Achibueno). 142 Resolución Exenta N° 126 de 22 de marzo de 2011, de la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (Proyecto Hidroeléctrico Achibueno). 143 Recurso extraordinario de revisión interpuesto por Ricardo Correa Drubi con fecha 8 de mayo de 2009, en contra de la Resolución Exenta N° 499 de 9 de Mayo de 2008, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Valparaíso.

167

asunto, el cual había sido ignorado al dictarse el acto en tanto no habría sido posible

acompañarlo al expediente administrativo en aquel momento.

En este caso, la autoridad administrativa no alcanzó a pronunciarse sobre el fondo del

asunto, puesto que antes se acogió en sede judicial un recurso de protección interpuesto

por los mismos recurrentes. Lo anterior demuestra que existen materias que si bien son

resueltas en el marco del SEIA, también son de competencia de otras entidades que no

están afectas a la aprobación ambiental, por ejemplo, la interpretación de los

instrumentos de planificación territorial por parte de los Municipios, particularmente al

otorgar el permiso de edificación.

Con todo, las solicitudes de invalidación del acto administrativo tienen escasas

posibilidades de prosperar considerando que quienes deben resolver tales requerimientos

corresponden en definitiva a los mismos órganos que dictaron el acto. Del mismo modo, la

labor de la Contraloría General de la República se ve restringida considerando que está

impedida de resolver materias que sean de conocimiento de los tribunales de justicia.

Considerando entonces que, por regla general, se interponen recursos ante los tribunales

de justicia en forma complementaria a las oposiciones administrativas, es frecuente que la

Contraloría se abstenga de emitir los dictámenes solicitados.

A.5 Tendencias en la argumentación de los titulares de los proyectos

En el caso de Las vías de intervención administrativa iniciadas por los titulares de

proyectos, en el marco de los casos estudiados, fue posible advertir que ellos responden

básicamente a los siguientes elementos:

-El tipo de acto administrativo que se pretende impugnar dependiendo si se trata de actos

trámite o terminales.

-Los fundamentos del recurso en cuanto a si éste se construye en base a aspectos técnicos

o legales.

168

En efecto, dependiendo de si el acto administrativo que se pretende impugnar es un acto

trámite o terminal, la estrategia jurídica adoptada por los recurrentes variará en uno u

otro sentido, toda vez que los recursos administrativos que se utilicen serán diferentes en

cada caso. Como se señaló anteriormente, el acto administrativo en contra del cual se

recurre por regla general, en sede administrativa, es el acto terminal del procedimiento de

evaluación ambiental, esto es, la RCA. Al respecto, los petitorios principales de los

recursos administrativos interpuestos por los titulares de proyectos energéticos en contra

de las RCA pueden sintetizarse en las siguientes categorías:

-Se modifiquen o rechacen las exigencias o condiciones impuestas al titular en la RCA

(Central Termoeléctrica Pacífico144, Central Termoeléctrica Campiche145, Proyecto

Hidroeléctrico Achibueno146 y Proyecto Hidroeléctrico Aysén147);

-Se invalide la RCA, y en su lugar, se califique favorablemente la DIA (Línea de Transmisión

Loncoche-Villarrica148) o EIA (Central Termoeléctrica Pacífico149).

Considerando que la LBGMA prevé de manera expresa un recurso administrativo especial

“en contra de resoluciones que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o

exigencias” a una DIA o EIA, la decisión en la elección de los recursos a interponer es

evidente: será el recurso de reclamación. En este sentido, las alegaciones de los titulares

suelen basarse más en argumentos técnicos y económicos que jurídicos. Por ejemplo, se

144 Recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto, en contra de la Res. Ex. N° 44/2011, de fecha 11 de mayo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Tarapacá, que calificó favorablemente con condiciones el Proyecto Central Termoeléctrica Pacífico. 145 Recurso de reclamación interpuesto por el titular del proyecto en contra de la Resolución Exenta N° 499 de 9 de mayo de 2008 de la COREMA de la Región de Valparaíso, por medio de la cual se calificó favorablemente el proyecto “Central Termoeléctrica Campiche”. 146 Recurso de reclamación presentado por el titular del Proyecto Hidroeléctrico Achibueno ante el Comité de Ministros, en contra de la Res. Ex. N° 206 de fecha 3 de enero de 2010, por medio de la cual se calificó favorablemente dicho proyecto. 147 Recurso de reclamación presentado por el titular del proyecto en contra de la Res. Ex. N°255, de 13 de Mayo de 2011, de la Comisión de Evaluación de la Región de Aysén, mediante la cual se aprobó ambientalmente el Proyecto Hidroeléctrico Aysén. 148 Recurso de reclamación presentado por el titular del proyecto en contra de la Res. Ex. N° Nº 86/08, de 16 de Abril de 2008, de la Comisión de Evaluación de la Región de La Araucanía, mediante la cual se calificó desfavorablemente el Proyecto Hidroeléctrico Línea de Transmisión Loncoche-Villarrica. 149 Recurso de reclamación presentado por el titular del proyecto en contra de la Res. Ex. N° Nº 152/09, de 13 de Noviembre de 2009, de la Comisión de Evaluación de la Región de Tarapacá, mediante la cual se calificó desfavorablemente el Proyecto Central Hidroeléctrica Pacífico.

169

suele alegar que las exigencias o condiciones impuestas a los titulares carecen del

respaldo técnico necesario para justificarlas o bien que son contrarias a los objetivos que

se persiguen. Asimismo, se suele señalar también que las exigencias o condiciones

impuestas en el proceso de evaluación ambiental son demasiado gravosas o diferentes a

las aplicadas habitualmente por la autoridad ambiental.

Este tipo de alegaciones efectuadas por el titular, son en general acogidas por parte de la

autoridad, al menos de manera parcial.

A su vez, también ha sido posible constatar una tendencia respecto a la favorable

resolución de las vías administrativas iniciadas por los titulares de proyectos en contra de

RCAs que hayan rechazado una DIA o un EIA. Esta situación puede analizarse el marco de

la EIA de Central Termoeléctrica Pacífico y de la DIA de la Línea de Transmisión Loncoche-

Villarrica, pues en ambos casos se revirtió la decisión inicial de rechazar el proyecto en

cuestión, permitiendo con posterioridad aprobarlos ambientalmente.

Además, en el caso de los recursos administrativos establecidos en la LBGMA y respecto

de proyectos sometidos al SEIA, dado que éstos son resueltos por entidades distintas al

órgano responsable de la dictación del acto administrativo no es infrecuente que sean

acogidos en forma total o parcial. Y es que al órgano recurrido le cabe únicamente

informar respecto del recurso interpuesto, el que por regla general justifica mediante

criterios técnicos las medidas impuestas al proyecto.

Por otra parte, se ha podido verificar también que las alegaciones de los titulares de

proyectos se han extendido no solamente al acto terminal, sino que también a actos

trámites relevantes para la evaluación ambiental. En particular, se han dado situaciones

donde se recurre en contra de pronunciamientos de los servicios públicos que son

relevantes para los efectos de la calificación ambiental (Central Termoeléctrica Castilla), o

de informes que son el fundamento para el pronunciamiento final del órgano que califica

ambientalmente el proyecto, tal como el Informe Consolidado de la Evaluación (Central

Termoeléctrica Castilla).

170

Lo anterior puede explicarse por la presencia de las siguientes circunstancias:

1. Por la relevancia que tienen estos actos trámites para la calificación final

del proyecto, habida cuenta que las reformas realizadas a la LGBMA

establecieron que los pronunciamientos de los servicios públicos son

vinculantes en aquellas materias expresamente normadas; y

2. Porque han sido admitidas las vías de impugnación establecidos en la

LGBMA, en particular el recurso de reposición y la invalidación.

Respecto de la impugnación de los actos trámite, los titulares suelen utilizar los recursos

de la LGBPA, puesto que esta ley permite impugnar en sede administrativa no solamente

los actos administrativos terminales, sino que también abre la posibilidad de hacerlo

respecto de los actos que se dictan durante la tramitación del procedimiento, siempre y

cuando determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan

indefensión.

En este sentido, cabe recordar que la LBGMA no contempla expresamente la posibilidad

de recurrir en contra de actos trámite, por lo que resulta lógico que los recurrentes

utilicen las herramientas legales que otorga la LBGPA de manera supletoria.

En estos casos, a diferencia de los recursos de reclamación establecidos en virtud de la

LBGMA, los argumentos se centran básicamente en la legalidad de dichos actos y no en

aspectos técnicos. Sobre el particular, cabe señalar que, aun cuando no constituye un

recurso propiamente tal, la solicitud de invalidación del acto administrativo ha sido

utilizada exclusivamente para impugnar actos administrativos que se estiman ilegales,

conforme lo dispone el Art. 53 de la LGBMA.

Sin perjuicio de lo anterior, del estudio de los casos analizados, el único ejemplo de

impugnación de actos trámite por parte de los titulares, es el caso del “Proyecto Central

Termoeléctrica Castilla”, en el cual se recurrió en contra de los siguientes actos

administrativos:

171

-El informe Consolidado de Evaluación (recurso de reposición, en subsidio recurso

jerárquico);

-Resolución de la SEREMI de Salud de la III Región de Atacama, contenida en Ordinario N°

BS3 110/2010 que se pronunció inconforme con el proyecto, denegando el permiso del

art. 93 del Reglamento del Sistema de Impacto Ambiental y calificando la actividad como

contaminante en virtud de lo dispuesto en el ART. 94 del mismo cuerpo reglamentario)

(solicitud de invalidación, en subsidio recurso de reposición, con recurso jerárquico en

subsidio).

En este caso en particular, el titular solicitó que se corrigiera el procedimiento de

evaluación ambiental, específicamente mediante la impugnación de actos de trámite, a

través de las siguientes peticiones:

-Elaborar un nuevo ICSARA, de manera que el titular pueda dar respuesta a las

observaciones, representar la ilegalidad y, en definitiva, obtener un nuevo informe de la

SEREMI de Salud que se ajuste a la legalidad vigente.

-Invalidar el ICE, subsanar los vicios del procedimiento, y suspender el procedimiento.

-Invalidar de la resolución del SEREMI de Salud que se pronuncia disconforme en

procedimiento de evaluación ambiental.

-Enmendar de Ord. de SEREMI de Salud que se pronuncia disconforme en procedimiento

de evaluación ambiental, se deje sin efecto y se emita nuevo pronunciamiento conforme a

derecho.

En este caso, las vías de intervención administrativa iniciadas por el titular en contra de los

actos trámite recién señalados fueron rechazados (salvo, el recurso jerárquico en contra

del ICE, respecto del cual el titular presentó posteriormente su desistimiento),

constituyendo una importante excepción a la tendencia regular observada respecto de la

favorable recepción de parte de la Administración, de las pretensiones planteadas por los

titulares. En este sentido, es posible advertir que las solicitudes de invalidación tienen

172

escasas posibilidades de prosperar considerando que quien debe resolver tales

requerimientos es el mismo órgano que dictó el acto y porque, en general, los actos de la

administración han sido dictados conforme a derecho.

No obstante lo anterior, cabe señalar que el caso del “Proyecto Central Termoeléctrica

Castilla” es especialmente interesante en tanto entrega luces respecto de la procedencia

del recurso jerárquico. Por cierto, puesto que el Ministerio de Salud, respecto del recurso

jerárquico interpuesto por el titular en contra del pronunciamiento del Secretario Regional

Ministerial de Salud de la Región de Atacama contenido en el Ordinario BS3 110/2010,

declaró inadmisible dicho recurso jerárquico argumentando que el otorgamiento de los

permisos sectoriales constituye una facultad o atribución desconcentrada de las

Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, en los términos de los artículos 33 y 34 de

LBGAE, razón por la cual no procedería el recurso jerárquico, según lo resuelto por la

Contraloría General de la República. En este mismo sentido, la autoridad ambiental ha

resuelto también que la Comisión de Evaluación Ambiental carece de superior jerárquico,

cuestión que implicaría la no procedencia dicho recurso en contra de la Dirección

Ejecutiva del SEA.

En síntesis, es factible concluir que para la impugnación de criterios técnicos contenidos

en la RCA, los titulares de proyecto suelen valerse del recurso de reclamación de la

LBGMA, siendo éstos generalmente acogidos en sede administrativa. En cambio, a la hora

de discutir aspectos netamente jurídicos, los titulares suelen interponer los recursos de la

LBGPA, especialmente en contra de actos trámite, pero como se ha podido constatar, no

es posible observarse una tendencia a acoger favorablemente tales recursos por parte del

órgano administrativo competente para su resolución.

14.2. TENDENCIAS OBSERVADAS EN EL MARCO DE LAS VÍAS DE INTERVENCIÓN

JURISDICCIONAL

En el contexto del análisis de las tendencias observadas respecto de las sentencias que

ponen fin a vías de intervención jurisdiccional relacionadas con la tramitación de los

173

proyectos eléctricos en estudio, es posible distinguir aquellas vinculadas al recurso de

protección, de aquellas relacionadas con otro tipo de recursos.

A. TENDENCIAS EN LA ARGUMENTACIÓN QUE FUNDAMENTA EL RECURSO DE PROTECCIÓN:

Los casos analizados en el presente estudio son suficientemente representativos de las

acciones de protección que pueden presentarse en contra de proyectos energéticos de

envergadura. Por lo mismo, su estudio permite elaborar algunas tendencias generales que

los Tribunales de Justicia presentan en esta materia a la fecha. Sin embargo, es necesario

efectuar las siguientes consideraciones antes de esbozarlas:

a.- Existe un número importante de recursos pendiente de resolución: Si bien de la

totalidad de las vías de intervención jurisdiccional analizadas en este estudio, la gran

mayoría (34 de 46), corresponden a recursos de protección, al momento de elaboración

del presente informe, sólo 22 se encontraban con sentencia definitiva. Los restantes o no

fueron acogidos, o fueron declarados inadmisibles o desistidos, o aún están en etapa de

tramitación, ya sea en primera o segunda instancia. Ello es relevante para efectos de

determinar tendencias jurisprudenciales, ya que aproximadamente un tercio de los

recursos presentados no puede ser considerado en este análisis, al no existir sentencia de

término.150

b.- La gran mayoría de los recursos de protección han sido rechazados: Entre las causas

de rechazo de los mismos, más no de su aceptación, ya que el número de veces en que

han sido acogidos es demasiado pequeño para considerarlo como una tendencia: de los

21 recursos de protección fallados a la fecha, solo en 2 casos se han acogido: Central

Termoeléctrica Castilla y Central Termoeléctrica Campiche.

150 Cabe hacer presente que desde el último informe se han dictado tres fallos nuevos en materia de recursos de protección, uno en el caso de la Central Hidroeléctrica Achibueno (Corte Suprema, 6 de octubre de 2011), otro en los recursos de protección interpuestos contra el Proyecto Hidroaysen (Corte de Apelaciones de Puerto Montt, 6 de octubre de 2011) y otro respecto del Parque Eólico Chiloé (Corte de Apelaciones de Puerto Montt, 11 de octubre de 2011). Asimismo, con fecha 26 de octubre de 2011, la Corte Suprema resolvió dos recursos de reclamación interpuestos de conformidad con el artículo 137 del Código de Aguas, respecto del Proyecto Hidroaysén, los que no estaban considerados en el informe precedente. Todo ello modifica los porcentajes determinados anteriormente.

174

c.- Muchos recursos han sido rechazados de manera conjunta: Pese a que el número de

recursos de protección que no ha sido acogido, aparece como suficiente para esbozar

tendencias jurisprudenciales, lo cierto es que la cantidad de fallos baja considerablemente

si consideramos que muchas de estas sentencias se han dictado luego de la acumulación

de diversos recursos en un solo expediente. Así, si bien formalmente se han resuelto

bastantes recursos en el contexto de los proyectos materia de este informe, estas

sentencias son virtualmente idénticas para todos los recursos que fueron acumulados. Ello

ha ocurrido en los numerosos recursos de protección presentados contra los proyectos de

la Central Termoeléctrica Los Robles y en el Proyecto Hidroaysén.

Teniendo presente las consideraciones precedentemente descritas, de las sentencias

obtenidas en los recursos de protección ya mencionados, pueden desprenderse las

siguientes tendencias:

a.- Los recursos que son interpuestos en bloque, son rechazados de manera conjunta: Es

frecuente que contra un mismo proyecto se presenten distintas acciones constitucionales

de protección emanadas de diversos reclamantes (por ej. Central Termoeléctrica Los

Robles), los que no siempre tienen total identidad de causas de pedir o de intereses. Sin

embargo, es usual que dichos recursos se acumulen al más antiguo para su tramitación y

que al acumularse se dicte un fallo para todas las causas, aunque no siempre se hayan

esgrimido exactamente los mismos argumentos en contra de un proyecto. Un avance en la

materia se produjo en el reciente y extenso fallo de 194 fojas la Corte de Apelaciones de

Puerto Montt en el caso Hidroaysén donde detalladamente se analizan las peticiones de

cada uno de los recurrentes ordenadas separadamente de manera temática.

175

b.- Relación entre la acción constitucional de protección y el recurso administrativo de

invalidación: 151

En el caso de la Central Termoeléctrica Castilla, la Tercera Sala de la Corte Suprema

entregó tres criterios que deben considerar los operadores del Sistema de Evaluación de

Impacto Ambiental (SEIA): el primero, que los pronunciamientos sectoriales cuando son

vinculantes tienen efectos invalidantes de la evaluación ambiental en general, cuestión

especialmente sensible en un procedimiento administrativo complejo como es la

Evaluación de Impacto Ambiental. En segundo lugar, se establece que esos actos en tanto

actos trámites cualificados, son susceptibles de impugnación autónomamente, sin esperar

la dictación del acto administrativo terminal (La Resolución de Calificación Ambiental -

RCA). Por último, la Corte Suprema establece la procedencia de la invalidación como

mecanismo de impugnación de actos técnicos, no precluye mientras se encuentre vigente

el plazo.

c.- Ejercicio de las Facultades Conservadoras de las Cortes:152 En el Caso Campiche, la

Corte Suprema en el ejercicio de sus facultades conservadoras, constató la ilegalidad de

una Resolución de Calificación Ambiental, y determinó que la RCA es apta para producir

un atentado al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. En primer

lugar, se determinó la existencia de una ilegalidad concurrente en la aprobación de la RCA,

dada por la autorización de una actividad industrial en un lugar para el que el plan

regulador dispone una finalidad distinta, de área verde y recreacional. Con ello, se reduce

el ámbito de la competencia técnica privativa de la administración activa, precisamente al

aspecto técnico, recobrando la Corte la facultad de evaluar si hay o no una ilegalidad en el

SEIA. En otras palabras, la determinación de si el emplazamiento del proyecto es idóneo

151 CORDERO VEGA, Luis, Comentario a la Sentencia de la Corte Suprema sobre la Central Termoeléctrica Castilla. Un caso de Derecho Administrativo Procedimental, Revista Justicia Ambiental N° 3, Fiscalía del Medio Ambiente – FIMA, 2011, p. 200. 152 FERRADA CULACIATI, Francisco, El fallo Campiche: un giro en la justicia conservadora, Revista Justicia Ambiental N° 2, Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA), Mayo 2010, p. 337.

176

desde la perspectiva ambiental y técnica, no es lo mismo que establecer si su ubicación

vulnera directamente el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, en este caso la Corte entra al fondo de la legalidad en cuestionamiento,

simple y certeramente, al recordar el modo cómo se debe modificar el plano regulador, y

constatar que esa modalidad no ha tenido lugar. Si bien es posible cuestionar que actúe

en este caso como un órgano conservador, ya que, podría observarse, en realidad el

tribunal ha actuado como un tribunal contencioso administrativo, de revisión de la

legalidad del acto administrativo, la realidad es que en Chile no hay un contencioso

administrativo de urgencia, debiendo asumir el amparo de garantías muchas veces esa

función, que si bien no es su finalidad esencial, debemos concordar que responde a una

necesidad básica del servicio público justicia frente a las actuaciones del Estado.

El tercer punto que debe resaltarse consiste en la determinación que ha hecho la

sentencia de que una RCA es un acto administrativo susceptible de vulnerar derechos

fundamentales. Sin duda se trata de una verdadera vuelta de tuerca en materia

jurisprudencial. Rompiendo con su reciente línea de pensamiento, la Corte ha estimado

que el acto ilegal, más allá de no respetar el principio de juridicidad, es susceptible de

vulnerar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Ya no es

necesario que estemos hablando de una actividad de naturaleza material. Basta el visto

bueno de la Administración para el desarrollo de esa actividad material, conferido en

contravención del orden jurídico, para estimar suficiente motivo de amparo

d.- Análisis formal de vicios de ilegalidad y arbitrariedad: En contraste a lo ocurrido en el

caso Campiche, en varios de los recursos de protección rechazados, las Cortes se han

limitado a efectuar un análisis formal del procedimiento de elaboración de los actos

administrativos pertinentes. Así la Corte de Apelaciones de Puerto Montt, al rechazar los

recursos de protección presentados contra el proyecto hidroeléctrico HidroAysén, sustuvo

que “la resolución recurrida aparece fundada y ajustada al procedimiento regulado por la

Ley 19.300 y el D.S. 95/2001 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, por lo que

no adolece de infracción de ley, de falta de lógica ni de recta razón”. El mismo criterio se

177

aplicó en el Recurso rechazado contra el proyecto Línea de Transmisión Loncoche-

Villarrica y en la acción de protección contra el Parque eólico Chiloé, al sostenerse

también por la Corte de Puerto Montt que “La resolución exenta recurrida es la

consecuencia de la aplicación de un procedimiento legalmente reglado (…)”, “expedida

por el órgano competente, dentro de la esfera de sus atribuciones, y previo cumplimiento

de todas las etapas contempladas (…). De allí que no pueda calificarse ese acto como

ilegal, ni menos arbitrario”.

En esa misma línea, otros fallos concluyen que el recurso de protección no permite

pronunciarse sobre argumentos de fondo. Este fue el fundamento en siete recursos

rechazados contra el proyecto termoeléctrico Los Robles, donde la Corte sostuvo que “las

discusiones ambientales de fondo no pueden ser analizadas en sede de protección y han

sido formuladas a la autoridad correspondiente y debidamente consideradas aceptadas

las razones científicas y técnicas”. En la misma línea, la Corte de Antofagasta, al rechazar

un recurso de protección contra la concesión geotérmica El Tatio señaló que “por la vía

del recurso de protección no puede pronunciarse sobre los aspectos técnicos de un

proyecto”.

e.- Participación Ciudadana, Derechos Humanos y Comunidades Indígenas: En materia de

participación ciudadana, en general los Tribunales sostienen que no es posible argumentar

que ha existido vulneración a tratados internacionales en materia de derechos humanos,

incorporados en nuestro ordenamiento jurídico en virtud del Art. 1° inciso 5° de la

Constitución Política de la República. Ello por cuanto se estima que la comunidad tiene la

oportunidad de participar en un estudio de impacto ambiental, en el plazo de 60 días para

realizar las observaciones pertinentes. (Recurso rechazado contra concesión geotérmica El

Tatio).

En términos similares se ha analizado este punto tratándose de las comunidades

indígenas. Ello aún cuando el Art. 6º N° 1 letra a) del Convenio 169 de la Organización

Internacional del Trabajo dispone que "Al aplicar las disposiciones del presente convenio,

los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos

178

apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se

prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente."

En el reciente fallo del caso analizado del Parque Eólico Chiloé, de la Corte de Apelaciones

de Puerto Montt, parece confirmarse una tendencia iniciada por la Corte Suprema en el

caso JAVIER NAHUELPAN Y OTROS C/ COREMA REGION DE LOS RIOS (rol 4078-2010),

sobre el proyecto “Sistema de Conducción y Descarga al Mar de Efluentes Tratados de

Planta Valdivia”, de la empresa Celulosa Arauco y Constitución S.A.

En dicho caso se determinó que el deber general de consulta a los pueblos indígenas en lo

concerniente a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental estatuido en la

Ley N° 19.300 y su Reglamento ya se encuentra incorporado a dicha legislación ambiental

a través del procedimiento de participación ciudadana que los artículos 26 a 31 de la

citada ley establecen.

El fallo del caso del Parque Eólico Chiloé profundiza este criterio, señalando que la

consulta prevista en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo, se

satisface con el procedimiento de participación ciudadana de la Ley de Bases Generales

del Medio Ambiente. Agrega que no resulta pertinente en el procedimiento de evaluación

del proyecto, porque ni la resolución impugnada, ni las obras en que se traducirá el

proyecto mismo, afectan directamente a pueblo indígena alguno - situaciones que

determinan la procedencia de la consulta - desde que las afectaciones que se alegan por el

recurrente, aparte de no perjudicar directamente a ninguna población o comunidad, son

hipotéticas y dependen de causas remotas.

Con todo, cabe hacer presente que existe un voto disidente del Presidente de la Corte de

Apelaciones de Puerto Montt que amplía en concepto de “tierras indígenas” por

aplicación del Art. 13 N° 2 del Convenio 169, más amplio que el establecido en los

artículos 12 y 13 de la Ley 19.252, y comprende además la totalidad del hábitat de las

regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera,

incluyendo hallazgos arqueológicos y culturales en algunas áreas del terreno que forma o

179

formó parte del hábitat de una comunidad indígena. El mismo voto de minoría agrega

que la única institución que cumple con el deber de consulta a los pueblos indígenas

consagradas en el Convenio 169, es el Estudio de Impacto Ambiental, dado que conforme

a lo dispuesto en el párrafo 3° del título II de la Ley 19.300, tal participación está reservada

a EIA, por lo que al omitirse el EIA, se ha omitido la debida consulta a los pueblos

indígenas.

f.- Legitimación activa de los recurrentes: En el reciente fallo de la Corte de Apelaciones

de Puerto Montt con respecto al Proyecto Hidroeléctrico Hidroaysén, se confirma una

tendencia jurisprudencial recogida desde hace muchos años por la Corte Suprema: que la

acción de protección prevista en el Art. 20 de la Constitución Política de la República, en

materia ambiental es amplísima, ya que el medio ambiente es uno solo y es en dicho

medio ambiente en el que todos y cada uno de los habitantes de esta tierra desarrollan su

vida y sus actividades, no cabe sino concluir que todas las personas y organizaciones que

aparecen deduciendo los recursos de protección tienen suficiente legitimación activa para

interponerlos.

g.- Unicidad o divisibilidad de los proyectos: Hasta la fecha, los fallos de las Cortes han

sido consistentes en rechazar esta alegación por parte de los recurrentes. Así, en el

Recurso rechazado contra proyecto Alto Maipo, se sostuvo que “Respecto a la llamada

división arbitraria del proyecto, consistente, en la práctica, en haberse aprobado lo

pertinente a la generación de la energía, desligado de la distribución de ella o relegando

para un estudio posterior este segundo ítem, debe señalarse que la Ley N° 19.300 permite

tal fraccionamiento, sobre la base de exigir para cada etapa el respectivo Estudio de

Impacto Ambiental que sea pertinente”. En un argumento similar, la Corte de Apelaciones

de Puerto Montt con respecto al Proyecto Hidroaysén señaló que “no hay norma alguna

que disponga que ambos proyectos o actividades –las centrales hidroeléctricas y la línea

de transmisión- deban ser evaluados en conjunto como uno solo, por lo que en la

oportunidad que corresponda cada uno de ellos deberá someterse a evaluación”.

180

B. TENDENCIAS EN LA ARGUMENTACIÓN QUE FUNDAMENTA OTRAS INTERVENCIONES

JURISDICCIONALES

Tratándose de otras vías de intervención en sede judicial, que no son recursos de

protección, sólo existe sentencia en cuatro de ellas, lo que impide extraer conclusiones

generales respecto de los criterios jurisprudenciales utilizados, salvo en materia de

recursos de reclamación interpuestos en virtud del Art. 137 del Código de Aguas.

En este ámbito, se reconoce una importante tendencia jurisprudencial en dos recientes

fallos emitidos por la Corte Suprema.153 Esta consiste en que las sentencias de las Cortes

de Apelaciones que se pronuncian sobre un recurso de reclamación no son impugnables

por la vía del recurso de apelación, ya que no existe en el Código de Aguas una regla que

establezca el citado recurso respecto de lo resuelto por esos Tribunales de Alzada, por lo

que debe entenderse que dichas Cortes están llamadas a resolver en “única instancia”, no

siendo pertinente extender, por interpretación o analogía, recursos ordinarios a tal

procedimiento, si las leyes especiales que los rigen no los contemplan de manera expresa,

cuestión que ya ha sido declarada así por la Corte Suprema mediante sentencia de fecha

20 de septiembre de 2001, en causa Rol N° 3.452-2001, caratulada “Explotación y

desarrollo de recursos o de aguas o EDRA S.A.”, entre otras.

15. IDENTIFICACIÓN DE LOS PRINCIPALES RIESGOS DE JUDICIALIZACIÓN Y SUS EFECTOS PARA EL SECTOR ELÉCTRICO

El presente apartado tiene por objeto tratar los principales riesgos de judicialización de los

proyectos eléctricos objetos de este estudio. El equipo consultor ha interpretado esta

tarea como la identificación de todas aquellas razones que motivan a los diversos actores

involucrados con la tramitación de un proyecto eléctrico a iniciar una vía de intervención

administrativa o jurisdiccional en contra de los actos administrativos, hechos u omisiones

de la Administración involucrados en dicho proceso.

153 Sentencias de la Excma. Corte Suprema de fecha 26 de octubre de 2011, resolviendo Recursos de Reclamación del art. 137 del Código de Aguas, en autos: rol 10123/2011, caratulado Corporación Chile Ambiente contra Dirección General De Aguas, Región de Aysén; y rol 10126/2011, caratulado Elizabeth María Schindele y Otra Contra Dirección General De Aguas, Región De Aysen.

181

El análisis efectuado en este estudio permite identificar las principales razones que

motivan a los titulares de los proyectos y a los terceros a iniciar tales vías, las cuales ya

han sido tratadas anteriormente. Es por ello, que a continuación, se sistematizarán las

principales causas identificadas en el estudio que motivan la judicialización.

PRINCIPALES CAUSAS DE JUDICIALIZACIÓN IDENTIFICADAS a. Magnitud del proyecto b. Implementación del procedimiento de consulta del Convenio 169 de la OIT c. Mecanismo de participación ciudadana d. Inadecuada distribución de las cargas ambientales e. Insuficiencia del sistema de evaluación de impacto ambiental en la definición de una

estrategia energética nacional f. Determinación de la línea de base

a. Magnitud del proyecto

El presente estudio se fundó, a petición de la contraparte, en el análisis de los proyectos

más emblemáticos del sector eléctrico, en términos de conflictividad y que respondieran a

criterios de representatividad por fuente, ubicación geográfica, entre otros criterios, tal

como aparece de manifiesto en el apartado sobre metodología, incluido en el presente

informe.

A excepción del proyecto San Clemente (6MW) y del proyectos Pirquenes (50 MW), todos

los demás proyectos analizados superan los 100 MW, (ej. Alto Maipo-530 MW,

Achibueno-135 MW, Aysén-2.750 MW, Castilla-2.300 MW). Al contrario, dentro del

universo de los restantes proyectos del sector eléctrico (29 identificados por el equipo

consultor que se encontrarían con RCA y en evaluación), incluidos en el Anexo de este

informe, la capacidad instalada difícilmente supera los 100 MW (Unidad 3, 4 y 5 de

Guacolda, Tierra Amarilla y Alfalfal). Dicha comparación permitiría afirmar que a mayor

magnitud de los proyectos y por ende a mayores impactos ambientales, los riesgos de

judicialización de los mismos aumenta.

Un caso especial es el del proyecto hidroeléctrico San Clemente, el que a pesar de tener

una capacidad instalada de 6 MW y calificar como central de pasada, genera un nivel de

182

conflictividad importante que se canaliza a través de dos vías administrativas y dos

jurisdiccionales. En este caso el origen de la judicialización está en el conflicto de intereses

generado por el aprovechamiento del uso de aguas.

Cuadro N° 18: Número de recursos por proyecto en cifras

Proyecto Recursos administrativos Recursos judiciales TOTAL

HidroAysén 12 11 23

Castilla 12 7 19

Los Robles 10 7 17

Achibueno 8 4 12

Alto Maipo 7 3 10

El Tatio 6 3 9

Pacífico 5 2 7

Patache 4 2 6

Campiche 4 2 6

San Clemente 2 2 4

Línea de transmisión Loncoche-Villarrica 1 1 2

Pirquenes 0 1 1

Parque Eólico Chiloé 0 1 1

183

Cuadro N° 19: Número de recursos por proyecto en gráfico

Cuadro N° 20: Relación MW y nivel de conflictividad

Proyecto MW Instalados Total Recursos presentados

HidroAysén 2.750 23

Castilla 2.354 19

Los Robles 750 17

Achibueno 135 12

Alto Maipo 530 10

El Tatio n/a 9

Pacífico 350 7

Patache 110 6

Campiche 270 6

San Clemente 6 4

Línea de transmisión Loncoche-Villarrica

n/a 2

Pirquenes 50 1

0 5 10 15 20 25

Parque Eólico Chiloé

Pirquenes

Línea Loncoche Villarrica

San Clemente

Campiche

Patache

Pacífico

El Tatio

Alto Maipo

Achibueno

Los Robles

Castilla

HidroAysén

Recursosadministrativos

Recursosjudiciales

184

Parque Eólico Chiloé 112 1

b. Implementación del procedimiento de consulta del

Convenio 169 de la OIT

Si bien el Estado de Chile suscribió el Convenio 169 de la OIT, el cual lo obliga a

implementar el procedimiento de consulta indígena, es él mismo quien debe definir la

manera de hacerlo. Así, el citado Convenio dispone:

“Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a

través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o

administrativas susceptibles de afectarles directamente”.

A su vez su Art. 15 señala: “2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de

los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos

existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con

miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos

pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier

programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los

pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que

reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño

quenpuedan sufrir como resultado de esas actividades”.

De los casos analizados se desprende que actualmente se considera que el procedimiento

de participación ciudadana contemplado en el marco del SEIA, es el mecanismo a través

del cual el Estado de Chile, entiende dar cumplimiento a dicha obligación, cuando se trata

de proyectos que ingresan al SEIA, a excepción del voto de minoría del Proyecto Eólico

Chiloé. El proyecto de modificación del Reglamento del SEIA también apostaría por esta

vía.

185

El análisis de los proyectos estudiados da cuenta sin embargo de que dicha interpretación

jurisprudencial mayoritaria dista de la que tienen las comunidades indígenas que por el

contrario consideran que ese procedimiento legal no responde a la obligación

internacional suscrita por Chile.

En este contexto resulta completamente previsible que mientras la definición de esta

obligación internacional por el derecho interno no se precise de manera consensuada con

los beneficiarios de la misma (comunidades indígenas), el riesgo de judicialización se verá

aumentado.

c. Mecanismo de participación ciudadana

Si bien es cierto que la reforma ambiental introducida por la Ley 20.417 amplió el

mecanismo de participación ciudadana, tan criticado anteriormente154, por ejemplo a las

Declaraciones de Impacto Ambiental, de las alegaciones efectuadas en las intervenciones

jurisdiccionales analizadas, se desprende que importantes sectores de la comunidad

continúan considerándolo insuficiente. Ejemplos claros de ello son los proyectos

ingresados al SEIA por DIA, en circunstancias que la comunidad estima que procedía

hacerlo por EIA (por ej. Central Termoeléctrica Pirquenes), instrumentos que si bien hoy

consideran distintos niveles de participación ciudadana, antes de la Ley 20.417 era sólo

aplicable al EIA. Lo mismo ocurrió en algunos casos donde se presentaron recursos en

contra de Adendas (por ej. Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo), instancia que no

contemplaba una nueva etapa de participación ciudadana, tal como hoy ocurre en caso de

aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente al proyecto (art.

29 Ley 19.300).

A lo anterior se suma el criterio con el que antiguamente se interpretaba la obligación

legal de “ponderar las observaciones”, el cual podía oscilar desde una óptica más amplia

según la cual el proyecto debía hacerse cargo de aquellas observaciones que eran

154 Meunier Cornejo, Pamela, La participación ciudadana en el sistema de evaluación de impacto ambiental chileno, en Prevención y Solución de Conflictos Ambientales: Vías administrativas, jurisdiccionales y alternativas, p. 51-72.

186

acogidas, hasta un criterio más restrictivo que la entendía como la mera obligación de la

autoridad de dar respuesta a las observaciones formuladas.

Del estudio efectuado se desprende el riesgo derivado de una aplicación restrictiva del

mecanismo de participación ciudadana (considerando las percepciones de los terceros al

proyecto), la cual, a juicio del consultor, puede en definitiva aumentar el riesgo de

conflictividad social de los proyectos y por ende, de judicialización de los proyectos.

Esto coincide por lo demás con la tendencia de los principios del desarrollo sostenible que

son recogidos en la variedad de Acuerdos Multilaterales Ambientales ratificados por el

país así como en los instrumentos de derecho blando que el Estado de Chile ha suscrito.

Esto se expresa en el principio 10 de la Declaración de Río de 1992 que señala que el

mejor modo de enfrentar las cuestiones ambientales es con la participación de la

ciudadanía, estableciendo que los Estados deben promover tres niveles de acceso que

están estrechamente relacionados: el acceso a la información ambiental, el acceso a la

participación y el acceso a la justicia. Este último se refiere a la posibilidad de acudir ante

algún foro cuando sea denegado el acceso a la información, o el acceso a la participación,

o bien cuando exista un daño ambiental155.

d. Inadecuada distribución de las cargas ambientales

Del análisis efectuado en este informe se puede inferir que uno de los orígenes de la

judicialización de los proyectos ambientales es la inequitativa distribución de las cargas

ambientales, tal como se advierte en el documento sobre Política Energética: Nuevos

lineamientos, elaborado por la Comisión Nacional de Energía en 2008.

La conflictividad que rodea el proyecto Hidroaysén es un buen ejemplo en esta materia,

pues si bien el impacto del proyecto lo sufrirán varias regiones del país (centrales y

155 Véase también el capítulo sobre acceso a la justicia editado pro Valentina Durán en CDA, “Acceso a la Justicia, un punto crítico del cumplimiento de los derechos ambientales en Chile”, en Iniciativa Acceso América Latina “Acceso a la información, participación y justicia en temas ambientales en Chile: ¿Cuánto hemos avanzado?”, publicación independiente, 2006, pp. 26-35.

187

tendido eléctrico), los beneficiarios de la energía generada se ubicarán en otras156. Desde

una perspectiva de los precios, la empresa ha afirmado su deseo de compensar a los

habitantes de Aysén disminuyendo la tarifa residencial actual, sin embargo lo anterior sólo

permitiría igualar los precios con los del sistema interconectado central. En este contexto

el residente de la Región Metropolitana pagaría el mismo precio de aquel residente de la

región de Aysén, a pesar de que para el primero es necesario transportar dicha energía a

lo largo de 2200 Km. aproximadamente.

e. Insuficiencia del sistema de evaluación de impacto

ambiental en la definición de una estrategia

energética nacional

El sistema de evaluación de impacto ambiental es un instrumento de gestión ambiental

que se ha visto forzado a asumir problemáticas que van más allá de la función para la cual

fue creada. Lo anterior justifica que una gran parte de la actual judicialización de los

proyectos eléctricos se concentre en este marco.

Al respecto cabe citar un ejemplo ofrecido por la experiencia comparada sobre las

limitaciones del sistema de evaluación de impacto ambiental en un contexto de desarrollo

energético progresivo.

A mediados de los años 90, el gobierno de Pakistán decidió estimular una mayor

generación de energía y en esta perspectiva otorgó incentivos para aumentar la inversión

de energía térmica. Se dio libertad a los inversionistas de elegir el sitio, la tecnología y el

combustible y muchas de las nuevas plantas se instalaron con pocos o ningún dispositivo

de control de contaminación. La mayoría de ellas se concentraron en una sola ciudad y

otras se instalaron en sitos remotos. Cada proyecto fue evaluado individualmente a través

de un mecanismo de evaluación ambiental. Las consecuencias de tal desarrollo fueron:

mayor contaminación, dificultades para conectarse a la red eléctrica y demoras en la

entrega de energía. Lo anterior exigió reubicar las plantas, luego de la presión de las 156 Aristegui, Juan Pablo, Energía, justicia ambiental y derechos humanos, Informe Anual de Derechos Humanos. Capítulo de Medio Ambiente: Energía, Justicia Ambiental y Derechos Humanos, octubre de 2011.

188

comunidades a “un costo considerable”157. Luego de una evaluación de la política

Pakistaní implementada, se llegó a la conclusión de que la evaluación ambiental no es

suficiente para responder a un desarrollo energético progresivo, dada la falta de visión

global. En este contexto se propone como instrumento idóneo a un desarrollo energético

más integral, que considere una visión de conjunto que incorpore aspectos económicos,

ambientales y sociales, cual es la evaluación ambiental estratégica.

f. Determinación de la línea de base

Como es sabido, el Art. 2 letra l) de la Ley 19.300, define línea se base como “la

descripción detallada del área de influencia de un proyecto o actividad, en forma previa a

su ejecución”.

Sin embargo, es precisamente la diversa interpretación que las partes le han dado al

concepto de “detalle” en la descripción del área de influencia, el que ha generado riesgos

de judicialización.

En efecto, normalmente para los proponentes del proyecto, el área de influencia tiene

una extensión menor a la de quienes se oponen a su realización. Un ejemplo claro se ha

visto en las denominadas “acciones de unicidad” donde precisamente se ha pretendido

que proyectos hidroeléctricos consideren dentro de su línea de base, no sólo el área

donde se construirá una represa o generadora, sino también las líneas de transmisión de

la energía que en ella a futuro se produzca. La situación descrita anteriormente se verifica

por ejemplo en el caso del proyecto Alto Maipo y del proyecto Hidroaysén.

157 OCDE, Evaluación Ambiental Estratégica, recuadro 3.4.

189

16. CONSIDERACIONES ECONÓMICAS DE LOS EFECTOS EN COSTOS Y PLAZOS ADICIONALES INVOLUCRADOS PARA RESOLVER LA INCERTIDUMBRE DE OBTENER LOS PERMISOS Y/O AUTORIZACIONES NECESARIOS PARA REALIZAR LOS PROYECTOS ELÉCTRICOS

16.1 METODOLOGÍA

La metodología de valorización de los retrasos de los proyectos de generación se muestra

en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 21: Metodología de evaluación de los retrasos de los proyectos

Expansión Óptima de la Generación (Software de optimización)

Línea base

Escenario base

Nula capacidad de reacción frente a atraso

Evaluación comparativa de caso Línea base con

casos de reacción frente a atraso en función de

indicadores seleccionados

Recopilación de antecedentes generales

Reacción óptima frente a atraso

Proyectos en construcción y evaluación

Proyección de la demanda eléctrica Proyección de costos

Atraso de proyectos con respecto a fecha óptima de entrada en operación

CASOS DE REACCIÓN

190

Los pasos de la metodología son los siguientes:

• Recopilación de antecedentes para generar caso Línea base.

• Expansión óptima de la generación considerando datos del caso Línea base.

• Selección de proyectos a simular.

• Evaluación de casos de reacción frente a retraso de proyectos.

• Evaluación comparativa de caso Línea base con casos de reacción frente a

atraso en función de indicadores seleccionados

A continuación se describe detalladamente en qué consiste cada paso.

16.2 RECOPILACIÓN DE ANTECEDENTES PARA GENERAR CASO BASE

En esta etapa se realiza el levantamiento de información necesaria para generar los datos

de entrada del modelo de expansión óptima de la generación tanto para el SIC como para

el SING. La información que se considerará es la siguiente:

• Levantamiento antecedentes generales: parque generador existente, potencia

máximas de centrales, capacidad de los embalses, costos variables, afluentes de

centrales.

• Proyección de la demanda eléctrica.

• Proyección de los precios de los combustibles y costos variables de generación (en

US$/MWh).

• Proyección de los costos de inversión para los distintitos tipos de tecnologías (en

US$/kW).

• Identificación de proyectos de generación en construcción.

• Identificación de proyectos de generación en evaluación.

191

Definición de horizonte de evaluación: se evaluará el horizonte 2012-2030 158.

Los datos de proyección de los costos de inversión, precio de los combustibles y demanda

con los cuales se hicieron los ejercicios de expansión de la generación fueron los utilizados

en el informe preparado por la Comisión Asesora por el Desarrollo Eléctrico.

A partir de la información levantada se generan dos conjuntos de datos. Un conjunto de

datos considera las fechas de entrada en servicio de las centrales que se proponen en el

Informe de Precio Nudo Preliminar de octubre de 2011, mientras que el otro conjunto de

datos no las considera.

16.3 EXPANSIÓN ÓPTIMA DE LA GENERACIÓN

La simulación de la expansión óptima de la generación se realiza utilizando dos

herramientas computacionales validadas en estudios previos. Para la expansión del SING

se utiliza el programa PlanGT desarrollado por el Centro de Energía de la Universidad de

Chile159 y para la expansión del SIC se utiliza el programa PET desarrollado por el consultor

independiente Ignacio Alarcón160. El programa PlanGT actualmente modela sólo sistemas

térmicos. Es por este motivo que para el SIC se utiliza el programa PET, el cual es capaz

de modelar un sistema hidrotérmico. Por otra parte, la licencia de uso del programa PET

es pagada, por lo tanto, por restricciones presupuestarias sólo se utiliza este programa

para la planificación del SIC. Para más detalles sobre estos modelos revisar el Anexo N°3 a

este informe.

El objetivo de esta etapa es obtener la fecha de entrada óptima los proyectos. Una vez de

identificada esta fecha, se podrá analizar si los retrasos ocasionados por los recursos

158 Inicialmente se había acordado que el horizonte de evaluación serían los años comprendidos entre el 2011 y el 2033. Sin embargo, el tiempo de ejecución de algunas simulaciones realizadas preliminarmente fue mayor a 9 horas. Por esta razón se decidió acotar el horizonte de evaluación con el objetivo de disminuir los tiempos de simulación. 159 Centro de Energía. Expansión óptima el SING a mediano y largo plazo, desde el punto de vista de Collahuasi. Diciembre de 2010. Estudio solicitado por Collahuasi. Centro de Energía. Cuantificación del impacto en atributos de eficiencia y seguridad del suministro en el SING para diversos escenarios de ERNC, septiembre de 2011. Estudio solicitado por GIZ. Centro de Energía. Estudio de planificación de largo plazo para el sistema eléctrico de Guatemala. Solicitado por Ingenio Magdalena S.A. 160 El programa PET fue recientemente utilizado por la Comisión Asesora para el Desarrollo Eléctrico (CADE), Noviembre 2011.

192

administrativos y judiciales tienen algún efecto sobre el sistema. En el cuadro N°22 se

muestra gráficamente del desplazamiento de la fecha real de entrada en operación con

respecto a la fecha de entrada óptima. Adicionalmente, los recursos judiciales y

administrativos podrían también presentarse durante la construcción del proyecto.

Un caso favorable es aquel en que la tramitación del proyecto se realiza varios años antes

de la fecha de entrada óptima del proyecto. En este caso, los eventuales retrasos podrían

no tener efectos sobre la operación óptima del sistema.

Cuadro N° 22: Análisis del desplazamiento de la fecha óptima de entrada en operación ocasionada por un retraso

16.4 PROYECTOS A SIMULAR SUS ATRASOS

Los proyectos a los cuales se les valorizará el retraso en la puesta en servicio son los

analizados en los capítulos anteriores de este estudio y son los que se muestran en el

Cuadro N°23. Se hará el supuesto de que los recursos administrativos y judiciales

Tiempo construcción

entrada óptima centralinicio construcción

Tiempo tramitación

Tiempo construcción

entrada realinicio construcción

Tiempo tramitación Retraso

entrada óptima

Caso ideal

Caso con retraso

años

añosRetraso

193

evaluados en el informe provocarán retrasos en la puesta en servicio de los proyectos en

evaluación.

Cuadro N° 23: Proyectos seleccionados para evaluar el impacto económico que puede producir su retraso

16.5 EVALUACIÓN DE LOS RETRASOS DE LOS PROYECTOS El ejercicio de expansión de la generación entrega como resultado la fecha de entrada

óptima de los proyectos de generación que minimizan el costo total del sistema. Para

valorizar el retraso de un proyecto de generación se propone analizar dos casos de

reacción:

a. Nula capacidad de reacción frente al retraso: Este caso se basa en el

supuesto de que el sistema no tiene capacidad de reacción para modificar las

fechas de entrada de los demás proyectos. Los pasos para realizar la

evaluación son los siguientes:

Central Tipo Sistema Potencia (MW)Pacífico termoélectrica SING 350Patache termoélectrica SING 110El tatio (fase 1) geotérmica SING 40Castilla termoélectrica SIC 2345Campiche termoélectrica SIC 270Los Robles termoélectrica SIC 700Pirquines termoélectrica SIC 50Alto Maipo hidroeléctrica SIC 526

Alfalfal II 276Las Lajas 250

Achibueno hidroeléctrica SIC 135El Castillo 30Centinela 105

San Clemente hidroeléctrica SIC 6Hidroaysén hidroeléctrica SIC 2750

Modulo 1 660Modulo 2 500Modulo 3 460Modulo 4 770Modulo 5 360

Chiloé eólico SIC 112

194

1. Obtener las fechas óptimas de entrada en operación de los proyectos con la

herramienta de expansión de la generación (caso Línea Base).

2. Seleccionar el proyecto que se quiere analizar (se selecciona un proyecto a la vez

de la lista contenida en el cuadro N°23)

3. Desplazar la fecha de entrada en operación del proyecto seleccionado en el paso

anterior. Los retrasos que se simularán son de 1 año, lo cual es consistente con los

tiempos de los recursos judiciales y administrativos analizados anteriormente.

4. Simular la operación del sistema dejando fijas las fechas de entrada en operación

de los proyectos obtenidas en el paso 1 y en el paso 3.

5. Evaluar indicadores.

b. Reacción óptima frente atraso: Este caso se basa en el supuesto de que el

sistema tiene capacidad de reacción para modificar las fechas de entrada del

resto de los proyectos en evaluación existentes. Los pasos son los siguientes:

1. Obtener las fechas óptimas de entrada en operación de los proyectos (caso Línea

Base).

2. Seleccionar el proyecto que se quiere analizar.

3. Desplazar la fecha de entrada en operación del proyecto seleccionado en el paso

anterior.

4. Re-optimizar la operación del sistema dejando fija sólo fecha de entrada que se

desplazó y que obtuvo en el paso 3. Se espera que las fechas de entrada del resto

de los proyectos obtenidas durante la re-optimización cambien con respecto a las

fechas del caso base.

5. Evaluar indicadores.

195

En el caso de un mercado perfectamente competitivo, cuando existe un nuevo

antecedente en el mercado, por ejemplo, el atraso de un proyecto, los agentes

“tomadores de precio” evalúan bajo qué condición maximizan sus utilidades. Si adelantar

un proyecto entrega ventajas, entonces lo van a hacer. Esto es justamente lo que se busca

estimar con la denominada “reacción óptima”.

Ahora bien, el modelo de planificación centralizada minimiza el costo total del sistema.

Esto quiere decir que la “reacción óptima” lo que busca es minimizar el costo total del

sistema y no maximizar las utilidades de una empresa en particular. Por lo tanto, se

trabajará bajo el supuesto de que la “reacción óptima” de las centrales frente al retraso de

alguna central en particular trae beneficios (o disminución de pérdidas) lo cual justifica la

reprogramación de sus fechas de entrada en operación.

16.6 INDICADORES Los indicadores de los efectos de los aplazamientos no se limitan solamente a evaluar los

costos de inversión y operación, sino que también incorporarán indicadores de seguridad

e impacto ambiental. La lista de indicadores a evaluar son los siguientes:

Indicador Unidad

Costo operativo Millones US$

Costo energía no suministrada Millones US$

Costo inversión incremental Millones US$

Costo total Millones US$

Precio monómico US$/MWh

Costo medio US$/MWh

Reserva potencia bruta %

Reserva potencia firme %

Emisiones CO2 Ton

196

La valorización del retraso se hace en términos de comparar la diferencia del valor de los

indicadores con respecto al caso Línea Base.

197

16.7 Resultados

-PLAN DE EXPANSIÓN DE LA GENERACIÓN EN EL SING El Cuadro N° 24 muestra los resultados de la simulación de la expansión óptima de la

generación en el SING utilizando la herramienta computacional PlanGT. La simulación

considera limitaciones técnicas asociadas al lugar geográfico en donde son factibles de

desarrollar las tecnologías de generación a analizar. Por esta razón es que no se

consideran centrales hidroeléctricas, dada la naturaleza del clima desértico predominante

en la zona del Norte Grande; junto con eso se consideró una barra genérica para conectar

las centrales geotérmicas y las centrales eólicas se conectan sólo en determinadas barras

del sistema troncal. Lo mismo ocurre con las centrales solares (tanto fotovoltaicas como

de concentración solar). Finalmente las centrales térmicas que utilizan combustibles

convencionales (carbón, diesel, gas natural y fuel oil) se conectan sólo a barras ubicadas

en las cercanías de las costas o alternativamente directamente al sistema troncal.

Cuadro N° 24: Plan de obras optimizado, considerando el problema de expansión desde el punto de vista de un planificador centralizado. Los valores se expresan en MW

Para el caso eólico, los emplazamientos así como su potencial asociado para 4 meses

representativos del año, se obtuvieron en base a información entregada por el

Departamento de Geofísica de la Universidad de Chile cuyos resultados se obtienen a

partir del software MAE161. Las zonas obtenidas para el desarrollo de energía eólica son:

161El MAE es un software desarrollado por UNTEC para la GIZ en el marco del proyecto “Expansión óptima de las ERNC en los Sistemas Eléctricos Interconectados”. El MAE está destinado a determinar cuáles son los sitios que reúnen condiciones favorables para el desarrollo de proyectos de ERNC sobre las zonas cubiertas por los Sistemas Eléctricos Interconectados del Norte Grande y Central. Las exploraciones realizadas con el MAE son llevadas a cabo en base al tratamiento computacional de un conjunto de factores geográficos relevantes, los cuales son analizados en consideración de diversos criterios específicos.

Cronograma 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 TotalCarbon 0 594 0 0 0 0 0 0 0 0 36 295 365 437 413 238 269 234 213 187 3,281Diesel 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Fuel_Oil_Nro_6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Gas_Natural 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Hidro_pasada 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Eolica_onshore 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 118 169 271 265 169 338 1,329Solar_CSP 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Solar_Foto 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Geotermica 0 0 0 40 40 40 40 40 15 0 0 0 7 40 40 40 36 40 13 0 431

198

1. Calama oriente 2. Calama poniente 3. Sierra Gorda 4. Taltal

El Cuadro N° 25 muestra en forma aproximada la localización de estas zonas con respecto

a las barras del SING.

Cuadro N° 25: Zonas para desarrollos de generación eólica

El plan de obras resultante de este ejercicio considera la entrada en operación de una

seguidilla de centrales geotérmicas hasta el año 2020, para luego seguir con las centrales a

carbón hasta el final del período de evaluación. Hacia el año 2025 comienzan a aparecer

en el plan de obras centrales eólicas. Durante el segundo semestre de 2011 entran en

Tarapacá Lagunas

Crucero

Escondida

Laberinto

Mejillones

Atacama

Calama Oriente

Sierra Gorda

Antofagasta

Taltal

Calama Poniente

Zona de desarrollo eólico según MAE

199

operación en el SING las centrales térmicas CT Andina , Hornitos y Angamos II. Como el

programa PlanGT trabaja con etapas de duración de 1 año, no es posible simular la

entrada en operación de centrales a mitad de año. Los 594 MW que aparecen en el año

2012 corresponden a la representación de la entrada en operación de las 3 centrales

mencionadas anteriormente y la capacidad que éstas tienen de entregar su energía

durante el año completo.

-ANÁLISIS DE ATRASO DE PROYECTOS El estudio considera analizar el atraso de proyectos de energía geotérmica (el Tatio) y

proyectos que utilizan carbón como combustible (Pacífico y Patache). Se procederá a

analizar qué ocurre con un desplazamiento en dos años de los proyectos de estos tipos de

tecnologías que se encuentran en el inicio del horizonte de evaluación (un bloque de

carbón de 264 MW se mueve desde el 2012 hasta el 2014 y las centrales geotérmicas que

van desde el 2014 al 2019 se retrasan 2 años en su conjunto. El atraso del bloque de 264

MW representaría al hipotético caso en que la central Angamos II hubiese retrasado su

entrada en operación en 2 años). Si bien en un comienzo estaba contemplado simular la

operación desplazando la entrada en operación en un año, los resultados obtenidos en

simulaciones preliminares 162 hechas para el SING mostraban que desplazar la fecha en un

año en forma independiente para cada uno de los proyectos, no producía efectos

significativos en los indicadores que se proponen en este estudio. Por este motivo se

decidió desplazar la fecha de entrada en operación de varios proyectos en forma

simultánea. Por la misma razón, sólo se consideró el retraso de los proyectos que se

ubican en los primeros años, debido a que al traer los costos a valor presente, estos van

perdiendo significancia en el costo total, principalmente los costos de inversión. El

resultado de las situaciones consideradas se muestra en las Cuadro N° 27: El análisis

consideró que el resto de los actores del sistema tendría una actitud pasiva (sin reacción)

o bien una actitud activa (con reacción para minimizar los costos totales). De este modo se

162 Los resultados de las simulaciones preliminares fueron presentados en la reunión en la cual se discutió la metodología propuesta.

200

obtuvieron los siguientes planes de obras, con los respectivos indicadores, los cuales se

comparan en el cuadro N°28. En ambos casos las fechas de entrada en operación para los

nuevos proyectos son las mismas.

Cuadro N° 26: Plan de Obras óptimo cuando el resto de los actores reaccionan ante el

retraso de determinados proyectos

Cuadro N° 27: Plan de Obras óptimo cuando el resto de los actores no reacciona ante el atraso de determinados proyectos. Se obtiene los mismos resultados para ambos tipos

de reacciones

Cuadro N° 28: Comparación de los indicadores para todas las situaciones planteadas.

Como primera observación se puede decir que los costos de operación aumentan debido

a que se desplazan inversiones de tecnologías que tienen bajos costos de operación

(centrales carboneras y geotérmicas). Sin embargo el costo de inversión disminuye debido

a que al alejar las obras del tiempo de inicio del horizonte, al traer a valor presente estos

Cronograma 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030Carbon 0 330 0 264 0 0 0 0 0 0 36 294 365 437 413 238 269 234 213 187Diesel 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Fuel_Oil_Nro_6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Gas_Natural 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Hidro_pasada 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Eolica_onshore 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 118 169 271 265 169 338Solar_CSP 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Solar_Foto 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Geotermica 0 0 0 0 0 40 40 40 40 40 15 0 7 40 40 40 36 40 13 0


ATRASO ATRASO CASO BASE DIFERENCIA DIFERENCIAINDICADORES UNIDAD RESPUESTA OPTIMA SIN REACCION RESPUESTA OPTIMA SIN REACCIONCosto total [Millones US$] 12,402.68 12,402.66 12,489.53 -86.8401 -86.8631Costo de operación total [Millones US$] 9,662.20 9,662.16 9,507.29 154.9111 154.8722Costo de inversión incremental [Millones US$] 2,740.49 2,740.50 2,982.24 -241.7512 -241.7354Costo medio unitario [US$/MWh] 96.04 96.04 96.46 -0.4260 -0.4261Precio monómico [US$/MWh] 88.94 88.95 88.94 0.0000 0.0143Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0.89 0.89 0.89 0.0003 0.0003Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 25.37 25.37 25.37 0.0098 0.0096Emisiones CO2 [mill ton CO2] 482.12 482.12 481.94 0.1857 0.1832Margen de reserva bruta % sobre Dmax 69.76 69.76 71.89 -2.1285 -2.1285Margen de reserva firme % sobre Dmax 38.94 38.94 40.70 -1.7667 -1.7666

201

costos disminuyen su valor. Esto explicaría el por qué los costos totales del caso con

atraso son mayores al caso sin retraso. Hay que tener en cuenta también que para el caso

base la fecha de entrada en operación de esos 594 MW estaba fija (proyectos en

construcción) y que por lo tanto, su fecha de entrada en operación no era optimizable por

la herramienta computacional.

Además se puede observar que no existen grandes diferencias entre las actitudes que

toman el resto de los actores del sistema en términos de los indicadores que aquí se

plantean. Básicamente hasta el año 2022 compiten por entrar al parque generador las

centrales a carbón con las centrales geotérmicas. Los resultados indican que no se justifica

un aumento de la inversión en centrales a carbón producto de un retraso de una central

geotérmica. Asimismo, la inversión en centrales geotérmicas sólo era factible a partir del

año 2014 (esto ingresaba como restricción al problema). Por lo tanto, tampoco era

técnicamente viable adelantar centrales geotérmicas producto del retraso de las centrales

a carbón. Esto explicaría el motivo de que ambos tipos de reacciones hayan entregado

iguales resultados.

-LÍNEA BASE CONSIDERANDO PLAN DE OBRAS DE INFORME PRECIO NUDO En este caso se consideran las obras propuestas en el Informe Preliminar de Precio Nudo

correspondiente al mes de Octubre de 2011 hasta el año 2017. El año 2017 se eligió en

forma arbitraria tomando en cuenta que entre más lejana está la fecha de entrada en

operación con respecto a la fecha de inicio del horizonte de evaluación, menor es la

probabilidad que se cumpla con las fechas propuestas. De ahí en adelante la herramienta

computacional optimiza el plan desde el punto de vista de un planificador centralizado y

se obtiene la secuencia de inversiones que se muestra en el cuadro siguiente.

202

Cuadro N° 29: Plan de obras que considera las obras recomendadas en el Informe Preliminar de Precio de Nudo de octubre de 2011. Sólo se consideran aquellas obras

propuestas hasta el año 2017

El cuadro N°30 muestra que los costos de inversión y operación del plan de expansión que

considera las obras recomendadas del Informe de Precio Nudo (hasta el año 2017) son

mayores que los costos obtenidos para el caso que nos las considera (plan obtenido con la

herramienta computacional).

Cuadro N° 30: Comparación de indicadores considerando plan de expansión óptimo versus el plan de expansión óptimo fijando las fechas de entrada de las obras

propuestas en el Informe Preliminar de Precio Nudo de octubre de 2011 del SING

-ANÁLISIS DE ATRASO DE PROYECTOS A continuación se analiza lo que ocurre con el plan de obras cuando se retrasan en dos

años las centrales geotérmicas ubicadas al comienzo del horizonte de evaluación (desde el

2014 hasta el 2019) y cuando se retrasan en dos años las centrales a carbón que entrarían

en el 2016 y 2017. El resultado del plan de expansión se muestra en el cuadro siguiente.


Indicadores Unidad CASO BASE PNUDO CASO BASE DIFERENCIA DIFERENCIA (%)Costo total [Millones US$] 13,144.55 12,489.53 655.03 5.0Costo de operación total [Millones US$] 9,243.63 9,507.29 -263.66 -2.9Costo de inversión incremental [Millones US$] 3,900.92 2,982.24 918.69 23.6Costo medio unitario [US$/MWh] 99.68 96.46 3.21 3.2Precio monómico [US$/MWh] 88.72 88.94 -0.22 -0.2Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0.90 0.89 0.01 0.8Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 25.58 25.37 0.21 0.8Emisiones CO2 [mill ton CO2] 486.02 481.94 4.08 0.8Margen de reserva bruta % sobre Dmax 86.96 71.89 15.06 17.3Margen de reserva firme % sobre Dmax 51.58 40.70 10.88 21.1

203

Cuadro N° 31: Plan de obras considerando un retraso en la recomendación de la CNE y optimizando el resto del parque

En el siguiente paso se procede a perturbar el plan de la misma forma, sólo que ahora se

considerará que el resto de los proyectos no cambian su fecha de entrada en operación,

es decir, la actitud del resto del sistema es pasiva. El resultado obtenido es el mismo que

para el caso con respuesta óptima del sistema (ver cuadro N°32).

Procesando la información, se generan indicadores que se comparan en el Cuadro N° 32.

Se observa que con respecto al ejercicio correspondiente al caso optimizado sin

considerar la información de la CNE, las diferencias entre los casos son mayores. Esto

puede deberse a que como la recomendación de la CNE no es óptima desde el punto de

vista de un planificador centralizado, la diferencia de costos con respecto a un caso

completamente optimizado son mayores. De todas formas se repite la tendencia del

precio a no variar su valor cuando el resto del sistema reacciona ante un atraso de

determinados proyectos.

Cuadro N° 32: Cuadro comparativo de los indicadores del caso base con respecto a las actitudes que pueden tomar el resto de los actores del sistema


ATRASO ATRASO CASO BASE DIFERENCIA DIFERENCIAINDICADORES UNIDAD RESPUESTA OPTIMA SIN REACCION RESPUESTA OPTIMA SIN REACCIONCosto total [Millones US$] 13,013.20 13,013.29 13,144.55 -131.3558 -131.2661Costo de operación total [Millones US$] 9,414.81 9,415.41 9,243.63 171.1844 171.7867Costo de inversión incremental [Millones US$] 3,598.38 3,597.87 3,900.92 -302.5402 -303.0527Costo medio unitario [US$/MWh] 99.03 99.03 99.68 -0.6443 -0.6439Precio monómico [US$/MWh] 88.72 88.88 88.72 0.0000 0.1646Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0.89 0.89 0.90 -0.0009 -0.0009Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 25.55 25.55 25.58 -0.0270 -0.0266Emisiones CO2 [mill ton CO2] 485.50 485.51 486.02 -0.5121 -0.5057Margen de reserva bruta % sobre Dmax 83.72 83.71 86.96 -3.2380 -3.2421Margen de reserva firme % sobre Dmax 48.89 48.89 51.58 -2.6875 -2.6909

204

-PLAN DE EXPANSIÓN DE LA GENERACIÓN EN EL SIC

LÍNEA BASE La Cuadro N°33 muestra el plan de expansión óptima del SIC para el caso Línea Base que

se obtuvo simulando la planificación con el programa PET. Las fechas de entrada óptimas

de los proyectos analizados en este estudio se muestran en Cuadro N°34.

Los resultados obtenidos indican que la expansión óptima del sistema se basa

principalmente en proyectos hidroeléctricos. Nuevos proyectos a carbón, salvo la central

Campiche que está en construcción, aparecen en el plan de obras recién en el año 2019

(central a carbón genérica ProyCTCarbon y central Pirquenes). De las energías renovables

no convencionales, las centrales geotérmicas y minihidráulicas son las más competitivas.

La central eólica Chiloé analizada en este estudio no aparece en el plan de expansión

óptimo, por lo tanto, no se simulará el efecto del retraso de esta obra. La central

minihidráulica San Clemente actualmente se encuentra en operación. Debido a que la

capacidad de esta central es pequeña en comparación con la demanda del SIC, no se

analiza el impacto que hubiera tenido un eventual retraso de esta obra.

205

Cuadro N° 33: Plan de expansión óptima de la generación del SIC para el caso Línea Base

206

Cuadro N° 34: Fecha de entrada óptima para los proyectos analizados en el estudio

A continuación se muestran los resultados obtenidos luego de simular el atraso en 1 año

de los proyectos analizados.

-ANÁLISIS DE ATRASO DE PROYECTOS Central Castilla

La central Castilla no aparece en el plan de expansión óptimo del SIC. Sin embargo, la

entrada en operación de esta central podría estar asociada al proyecto a carbón con

nombre genérico que aparece en el año 2019 y 2020. Asimismo, hacia el final del periodo

de evaluación, se observa la entrada de proyectos a carbón, los cuales podrían ser

interpretados por la entrada en operación del resto del complejo de la central Castilla. Por

lo tanto, los eventuales retrasos que ha tenido el proyecto producto de la judicialización

podrían no tener un efecto significativo sobre el sistema debido a lo alejada que se

encuentra la fecha de entrada óptima. De todas formas se hará el ejercicio de simular en

Proyecto Tecnología Entrada en operaciónCastilla termoélectrica carbón No entra*Campiche termoélectrica carbón 2012 ( en construcción)Los Robles termoélectrica carbón 2030*Pirquines termoélectrica carbón 2019Alto Maipo hidroeléctrica

Alfalfal II 2016Las Lajas 2016

Achibueno hidroeléctricaEl Castillo (Achibueno_1) 2016Centinela (Achibueno_2) 2019

San Clemente minihidrúalica En operaciónHidroaysén hidroeléctrica

Modulo 1 2022Modulo 2 2023Modulo 3 2024Modulo 4 2025Modulo 5 2026

Chiloé eólico No entra

207

un año el atraso del proyecto. Para esto, se utilizarán los resultados del atraso de la

central Los Robles.

Central Los Robles

El Cuadro N° 34 muestra que la central Los Robles tiene fecha de entrada el año 2030. Sin

embargo, de la misma forma que se explicó para el caso de la central Castilla, la entrada

de esta central podría estar también asociada los proyectos a carbón que aparecen el año

2019 y 2020. Para simular el retraso de esta central, se desplazó en un año la entrada en

operación de los 167 MW que aparecen el 2019 y en un año los 204 MW que aparecen el

año 2020. Asumiendo que el sistema reacciona de manera óptima, la Cuadro N° 35

muestra el plan de expansión que se obtiene. Se observa la aparición de 66,9 MW

asociados a una central a carbón genérica.

La comparación de los indicadores con respecto al caso Línea Base se muestra en la

Cuadro N° 3 contenida en el cuadro N°36. No se observan diferencias significativas para

los costos totales. El costo de operación total podría aumentar entre 17 US$ millones y 54

US$ millones.

208

Cuadro N° 35: Plan de expansión de la generación suponiendo que la central Los Robles entra en operación el año 2019. Se observa la aparición de 66,9 MW asociados a una

central a carbón

209

Cuadro N° 36: Comparación de caso Línea Base con respecto al caso atraso en un año de la entrada en operación de central Los Robles

Central Campiche

La central Campiche se encuentra en construcción y su entrada en operación está prevista

para el año 2012.

El cuadro N°37 muestra el plan de expansión de la generación suponiendo que la central

Campiche entra en operación el año 2013 en vez del año 2012. Se observa por ejemplo el

adelantamiento de la entrada en operación de la central Los Robles. La comparación de

los indicadores con respecto al caso Línea Base se muestra en la tabla contenida en el

cuadro N°36. El costo de operación total podría aumentar hasta en 42 US$ millones.

INDICADORES UNIDAD ATRASO ATRASO CASO BASE DIFERENCIA DIFERENCIARESPUESTA OPTIMA SIN REACCION RESPUESTA OPTIMA SIN REACCION

Costo total [Millones US$] 16.883,4 16.884,0 16.872,3 11,05 11,67Costo de operación total [Millones US$] 7.348,9 7.386,7 7.331,5 17,42 55,24Costo de inversión incremental [Millones US$] 9.534,5 9.497,3 9.540,8 -6,37 -43,57Costo medio unitario [US$/MWh] 68,7 68,7 68,7 0,02 0,02Precio monómico [US$/MWh] 91,3 91,7 92,0 -0,68 -0,34Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0,2 0,2 0,2 0,00 0,00Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 15,3 15,2 15,3 -0,03 -0,04Emisiones CO2 [mill ton CO2] 290,0 289,7 290,5 -0,49 -0,79Margen de reserva bruta % sobre Dmax 72,5 72,4 72,6 -0,05 -0,20Margen de reserva firme % sobre Dmax 39,8 39,6 39,8 -0,05 -0,16

210

Cuadro N° 37: Plan de expansión de la generación suponiendo que la central Campiche entra en operación el año 2013. Se destaca con color rojo las diferencias observadas con

respecto al caso Línea Base

211

Cuadro N° 38: Comparación de caso Línea Base con respecto al caso atraso en un año de la entrada en operación de central Campiche

Central Alto Maipo La fecha óptima de entrada en operación de las centrales Las Lajas y Alfalfal II está

prevista para el año 2016. Considerando que el tiempo de construcción de las centrales

hidráulicas puede superar los 4 años, la judicialización del proyecto podría ocasionar un

desplazamiento de la fecha de entrada en operación con respecto a la fecha óptima.

El cuadro N°39 muestra los resultados luego de simular la operación del sistema

considerando que las centrales entran el año 2017 en vez del año 2016. Se observa que el

costo de operación del sistema podría aumentar entre 48 y 106 US$ millones163.

Cuadro N° 39: Comparación de caso Línea Base con respecto al caso atraso en un año de la entrada en operación de central Alto Maipo

163 Los resultados muestran que el caso sin reacción tiene un costo menor que el caso con respuesta óptima, lo cual pareciera contradictorio bajo los supuestos que se han planteadas. La explicación se debe básicamente a que las simulaciones realizadas para los casos “respuestas óptima” presentaban mayor dificultad para converger dentro de la tolerancia exigida. En cambio, los casos “sin reacción” convergían en un menor tiempo y con una tolerancia incluso menor a la exigida.


Costo total [Millones US$] 16.881,8 16.861,7 16.872,3 9,52 -10,66Costo de operación total [Millones US$] 7.287,0 7.374,2 7.331,5 -44,46 42,71Costo de inversión incremental [Millones US$] 9.594,8 9.487,5 9.540,8 53,99 -53,37Costo medio unitario [US$/MWh] 68,7 68,7 68,7 0,02 -0,02Precio monómico [US$/MWh] 91,5 95,3 92,0 -0,56 3,24Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0,2 0,2 0,2 0,00 0,00Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 15,6 15,3 15,3 0,32 0,00Emisiones CO2 [mill ton CO2] 296,6 290,4 290,5 6,07 -0,03Margen de reserva bruta % sobre Dmax 72,6 72,4 72,6 0,01 -0,18Margen de reserva firme % sobre Dmax 39,8 39,6 39,8 0,01 -0,15


Costo total [Millones US$] 16.894,7 16.885,9 16.872,3 22,34 13,55Costo de operación total [Millones US$] 7.379,7 7.438,2 7.331,5 48,24 106,68Costo de inversión incremental [Millones US$] 9.514,9 9.447,7 9.540,8 -25,90 -93,13Costo medio unitario [US$/MWh] 68,7 68,7 68,7 0,04 0,03Precio monómico [US$/MWh] 91,7 90,3 92,0 -0,35 -1,72Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0,2 0,2 0,2 0,00 0,00Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 15,3 15,4 15,3 0,03 0,07Emisiones CO2 [mill ton CO2] 291,0 291,8 290,5 0,53 1,34Margen de reserva bruta % sobre Dmax 72,4 72,2 72,6 -0,20 -0,34Margen de reserva firme % sobre Dmax 39,6 39,5 39,8 -0,16 -0,28

212

Central Achibueno

La fecha óptima de entrada en operación de las centrales El Castillo y Centinela está

prevista para el año 2016 y 2019, respectivamente. Al igual que el caso anterior,

considerando que el tiempo de construcción de las centrales hidráulicas puede superar los

4 años, la judicialización del proyecto podría ocasionar un desplazamiento de la fecha de

entrada en operación con respecto a la fecha óptima, principalmente para la central El

Castillo.

El cuadro N°40 muestra los resultados obtenidos luego de simular la operación del sistema

considerando que la central El Castillo entra el año 2017 y la central Centinela entra el año

2020. Los costos totales pueden aumentar entre 11 y 38 US$ millones.

Cuadro N° 40: Comparación de caso Línea Base con respecto al caso atraso en un año de la entrada en operación de central Achibueno

HidroAysén

La fecha de entrada de la primera central del complejo HidroAysen está prevista recién

para el año 2022. De todas formas igual se simula el efecto que podría tener el retraso en

un año de cada una de las centrales del complejo. Eventualmente también se podría haber

simulado el caso en que el proyecto hubiera sido rechazado.

La Cuadro N° 41 muestra los resultados de la simulación. Los costos de operación del

sistema podrían aumentar entre 159 y 388 US $ millones.


Costo total [Millones US$] 16.910,8 16.883,7 16.872,3 38,50 11,42Costo de operación total [Millones US$] 7.270,2 7.364,8 7.331,5 -61,30 33,33Costo de inversión incremental [Millones US$] 9.640,6 9.518,9 9.540,8 99,80 -21,92Costo medio unitario [US$/MWh] 68,8 68,7 68,7 0,08 0,02Precio monómico [US$/MWh] 90,8 92,8 92,0 -1,27 0,80Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0,2 0,2 0,2 0,00 0,00Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 15,7 15,3 15,3 0,37 0,03Emisiones CO2 [mill ton CO2] 297,5 291,0 290,5 7,01 0,53Margen de reserva bruta % sobre Dmax 72,8 72,5 72,6 0,21 -0,08Margen de reserva firme % sobre Dmax 40,0 39,7 39,8 0,18 -0,07

213

Cuadro N° 41: Comparación de caso Línea Base con respecto al caso atraso en un año de la entrada en operación de central Hidroaysén

-LÍNEA BASE CONSIDERANDO PLAN DE OBRAS DE INFORME PRECIO NUDO El Cuadro N° 42 muestra el plan de expansión óptimo de la generación del SIC para el caso

Línea Base considerando las fechas de entrada de las obras propuestas en Informe de

Precio Nudo Preliminar de octubre de 2011. Se consideran las obras hasta el año 2017. Se

destaca con verde aquellas obras que no aparecen en el plan de expansión óptimo

obtenido con la herramienta de planificación o cuyas fechas de entrada difieren con

respecto a las obtenidas con éste. Las fechas de entrada de estos proyectos fueron fijadas,

luego la planificación para el resto de los años se hace utilizando la herramienta

computacional. Con rojo se destaca aquellos proyectos que presentaron desplazamiento

de sus fechas de entrada o nivel de potencia.

Debido a que las fechas de entrada hasta el año 2017 de las obras recomendadas por el

Informe de Precio Nudo fueron fijadas, se obtienen diferencias significativas con respecto

al plan de expansión óptimo obtenido anteriormente. Si bien los costos de operación

disminuyen en aproximadamente 200 US$ millones, el costo total del sistema aumenta en

435 US$ millones.


Costo total [Millones US$] 17.027,8 16.996,7 16.872,3 155,54 124,43Costo de operación total [Millones US$] 7.491,4 7.719,9 7.331,5 159,95 388,41Costo de inversión incremental [Millones US$] 9.536,4 9.276,8 9.540,8 -4,41 -263,98Costo medio unitario [US$/MWh] 69,0 68,9 68,7 0,30 0,24Precio monómico [US$/MWh] 91,3 94,5 92,0 -0,70 2,50Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0,2 0,2 0,2 0,01 0,01Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 16,2 15,9 15,3 0,88 0,64Emisiones CO2 [mill ton CO2] 307,2 302,6 290,5 16,74 12,16Margen de reserva bruta % sobre Dmax 72,5 71,4 72,6 -0,12 -1,18Margen de reserva firme % sobre Dmax 39,7 38,8 39,8 -0,09 -0,97

214

Cuadro N° 42: Comparación de indicadores considerando plan de expansión óptimo versus el plan de expansión óptimo fijando las fechas de entrada de las obras

propuestas en el Informe de Precio Nudo de Octubre de 2011 del SIC

De manera similar al análisis que se hizo para el SING, se podrían analizar los efectos

económicos de los retrasos de los proyectos con respecto a las fechas informadas en el

Informe de Precio. Sin embargo, se espera que las diferencias sean de los mismos órdenes

de magnitud que los encontrados en la sección anterior.

Indicadores Unidad CASO BASE PNUDO CASO BASE DIFERENCIA DIFERENCIA (%)Costo total [Millones US$] 17.306,65 16.870,86 435,79 2,58Costo de operación total [Millones US$] 7.014,12 7.213,27 -199,15 -2,76Costo de inversión incremental [Millones US$] 10.292,53 9.657,59 634,94 6,57Costo medio unitario [US$/MWh] 69,50 68,68 0,82 1,19Precio monómico [US$/MWh] 86,83 89,84 -3,01 -3,35Emisiones CO2 [ton CO2/MWh] 0,20 0,20 0,00 -1,98Emisiones CO2 [mill ton CO2/año] 15,32 15,57 -0,25 -1,64Emisiones CO2 [mill ton CO2] 291,00 295,84 -4,84 -1,64Margen de reserva bruta % sobre Dmax 75,93 72,76 3,17 4,36Margen de reserva firme % sobre Dmax 41,75 39,95 1,80 4,52

215

Cuadro N° 43: Plan de expansión óptima de la generación del SIC para el caso Línea Base considerando el plan de obras propuesto en Informe de Precio Nudo hasta el año 2017

216

-ANÁLISIS ATRASO LÍNEA DE TRANSMISIÓN LONCOCHE-VILLARRICA En la actualidad la línea Loncoche-Villarrica corresponde a un único circuito energizado a

66 Kv, la línea tiene una longitud de 38,8 km y es parte del sistema de subtransmisión de

la Araucanía, siendo una línea dedicada que da suministro a localidad de Villarrica.

Asimismo, en la subestación Villarrica parte otra línea a 66 kV que da suministro a la

localidad de Pucón. Lo que significa que el suministro para estas dos localidades es

dependiente del tramo Loncoche – Villarrica. De acuerdo a información suministrada por

el CDEC, las características de la línea se muestran en la siguiente tabla:

Capacidad Máxima de

Diseño MVA

Demanda Máx (MW) Fases Franja

Servidumbre Tasa de

Falla

2008 Tipo Número fases Secc. mm2 M hrs/año

28.58 15.8 Cu 3 53.49 20 4.61

En el año 2007, Transnet filial de CGE presenta el proyecto de transmisión que consiste en

la construcción de un segundo circuito que se energizará inicialmente a 66 kV y la

posterior energización de toda la línea a 110 kV. En términos generales el proyecto

implica cambio de estructuras en la mayoría del recorrido de la línea y el consecuente

cambio de conductor por un AAAC Cairo 465,4 MCM.

Dado lo anterior, se visualiza que la línea operaría bajo un estándar de seguridad N-1 y en

esta condición la capacidad de diseño de la línea se eleva a 57 MVA y 95 MVA para 66kV y

110 kV respectivamente.

La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto se presenta en 2007, en dicha

declaración se estima la construcción de la línea para 2010. Dado el retraso presentado en

el proyecto y que finalmente la DIA fue aprobada en 2010, se estima que la construcción

podría estar terminada para el año 2013. En este contexto, y bajo el supuesto de un

crecimiento vegetativo de 5% anual de la demanda, para el año 2013 la demanda de

punta alcanzaría un valor de 20,2 MW. Lo que deja un margen de 21% para acomodar

proyectos específicos. Se visualizan entonces posibles congestiones en la línea actual, lo

217

que redunda en calidad de suministro deficiente y posibles aumentos de precios a

consumidores finales. Sobre estos antecedentes, se discuten a continuación los efectos

que tendría el retraso estimado bajo los siguientes criterios:

Criterios económicos: efecto del retraso en precios de energía.

Criterios técnicos: seguridad de suministro, calidad de producto.

• Criterios económicos

Como bien se menciona en los antecedentes, el efecto de congestión en la línea Loncoche

– Villarrica se traduce en aumento de pérdidas, ya estas últimas son proporcionales al

cuadrado de la corriente que circula por la línea. El efecto de pérdidas en la línea se

traduce en aumento de precios de energía en la S/E Villarrica y como consecuencia en la

S/E Pucón.

Este aumento es perceptible tanto para clientes libres como clientes regulados, en el caso

de los primeros es caso base que muchos de ellos tengan indexado su precio de compra

de energía al costo marginal de la subestación eléctrica correspondiente, en este caso S/E

Villarrica. En el caso de los clientes regulados ocurre lo mismo pero con el precio de nudo

de la energía aplicable a la misma S/E que después será trasladado a los clientes finales.

Por otro lado, en términos estrictamente económicos, las fallas o salidas de servicio de la

línea significan un costo económico para los usuarios perjudicados. Lo que podría ser

disminuido al entrar en operación un segundo circuito que aumente la seguridad de la

línea.

• Criterios técnicos

En términos de seguridad de suministro, la construcción de un segundo circuito de la línea

de subtransmisión se interpreta como un incremento significativo. Esto bajo el contexto

de que la problemática de seguridad de suministro eléctrico se enmarca en el estudio de

la confiabilidad de los sistemas eléctricos, entendida como la cualidad de un sistema

218

eléctrico y que se determina conjuntamente por la suficiencia, la seguridad y la calidad de

servicio.

Luego, la suficiencia corresponde a la habilidad del sistema de abastecer la totalidad de la

demanda eléctrica y los requerimientos de energía de los consumidores en todo

momento, considerando salidas programadas de componentes y salidas no programadas,

pero razonablemente esperadas. Por el contrario, la seguridad se entiende como la

habilidad del sistema eléctrico de soportar perturbaciones sorpresivas como cortocircuitos

eléctricos o pérdida inesperada de componentes del sistema u operaciones de

desconexión.

El concepto de seguridad de servicio se refiere a la capacidad del sistema eléctrico de

superar perturbaciones de muy corto plazo, a las que está sujeto el sistema en forma

permanente, y que son causadas tanto por efectos externos (por ejemplo, descargas

atmosféricas sobre los sistemas de transmisión que producen cortocircuitos) como

internos (por ejemplo cambios bruscos de carga o fallas de unidades generadoras). Estas

perturbaciones afectan el equilibrio del sistema y pueden dar lugar a fallas parciales o

totales de suministro, o bien a nuevas condiciones de equilibrio. En este ámbito se

desarrolla el concepto de seguridad N-1, mencionado en los antecedentes al proyecto

tratado.

Los estudios de seguridad de los sistemas eléctricos han sido formalizados y llevados a la

práctica a través de criterios como el denominado N-1; que corresponde a un caso

particular del criterio N-k desarrollado en la década del 40. Este criterio establece que el

sistema eléctrico es capaz de soportar la salida simultánea de k elementos de generación,

red y/o demanda, sin violar los límites operacionales ni tampoco dejar de abastecer la

demanda.

Luego en el contexto de la línea en mención, la ampliación de la misma se interpreta como

el paso de una condición de seguridad N a una N-1, lo que se interpreta como que ante la

salida de operación de un circuito, el circuito en operación ofrece la capacidad suficiente

219

para abastecer la demanda bajo los criterios de calidad y seguridad definidos en la

normativa técnica. Esto repercute en la disminución de los tiempos de no suministro a

clientes finales y en un mejoramiento de los índices de calidad (FMIK, TTIK) imputables a

la S/E Villarrica. Por ejemplo, según estadísticas de operación del CDEC de los últimos

cinco años, la línea en mención ha tenido que ser desconectada en dos ocasiones por

operaciones de cambio de equipamiento en las subestaciones asociadas, lo anterior ha

significado dejar sin suministro a las localidades de Villarica y Pucón por un periodo de

tiempo medio de 8.75 horas. Situación que sería evitable con la entrada en operación del

doble circuito.

En cuanto al mejoramiento de la calidad de producto, en el caso específico del nivel de

voltaje y sus perturbaciones asociadas, también se ve mejorado. El motivo por el cual

ocurre esto se puede explicar por una disminución de la impedancia de la línea al

construirse el segundo circuito y ampliarse la sección del conductor. Esta disminución

significa una mejora en la potencia de cortocircuito de la S/E Villarrica, lo que representa

un sistema más robusto ante pequeñas perturbaciones y mejor calidad de voltaje a los

usuarios finales. No obstante, se estima que el incremento en la potencia de cortocircuito

no sería lo suficientemente significativo como para que repercuta en la capacidad de

apertura de interruptores de la subestación.

220

17. IDENTIFICACIÓN DE LAS VÍAS INTERNACIONALES DE JUDICIALIZACIÓN

La identificación de vías de intervención administrativa y jurisdiccional efectuada en el

marco de los 13 proyectos objetos del presente estudio, plantearon la pregunta sobre la

existencia de vías internacionales de intervención. En efecto, a propósito del proyecto

Hidroaysén se identificó una presentación efectuada en el marco del tratado de

cooperación ambiental Chile-Canadá.

En el presente acápite el consultor procederá a identificar otras vías de intervención

internacional que pudieran eventualmente ser iniciadas por los actores involucrados en la

tramitación de los proyectos eléctricos.

17.1 ACUERDO DE COOPERACIÓN AMBIENTAL CHILE-CANADÁ

El acuerdo de Cooperación ambiental Chile-Canadá, celebrado en julio de 1997 en el

marco de los Tratados de Libre Comercio firmados entre ambos, es un tratado bilateral

cuyos objetivos primordiales son fortalecer la cooperación ambiental, asegurar la

ejecución eficaz de las leyes y regulaciones ambientales, fomentar el desarrollo sostenible

y promover la cooperación en la conservación, protección y mejora del medio ambiente.

Asimismo, este Acuerdo promueve la transparencia y la participación pública mediante

instrumentos y mecanismos que permiten a ciudadanos y organizaciones no

gubernamentales realizar peticiones al otro Estado, si estiman que su gobierno no ha

aplicado efectivamente su legislación ambiental. Las peticiones son evaluadas por un

comité independiente denominado “Comité Conjunto Revisor de Peticiones”, compuesto

por dos miembros, uno de cada Parte, y eventualmente pueden derivar en la elaboración

de un "expediente de hecho" y la imposición de una multa.

En último lugar, el Acuerdo de Cooperación establece un mecanismo de consultas y

solución de controversias, al cual pueden acudir los gobiernos de Chile y Canadá para

221

tratar casos en los cuales se crea que existe una tendencia persistente de omisiones en la

aplicación efectiva de la legislación ambiental en cualquiera de las Partes. 164

Como se observa, este mecanismo genera una instancia “cuasi-jurisdiccional”, en la cual,

tras analizarse ciertos requisitos de forma y seriedad de la denuncia ciudadana o

gubernamental por no cumplimiento efectivo de la legislación ambiental interna por parte

de los Estados, se forma una Comisión de expertos que elabora un “expediente de hecho”

y, a través de un análisis pericial, determina si existe efectivamente dicho incumplimiento.

En el caso de ratificarse la denuncia, la Comisión podrá solicitar al Estado infractor que

éste corrija la situación que está vulnerando su normativa ambiental interna y/o aplicarle

una multa no superior a US$ 10.000.000 (diez millones de dólares de Estados Unidos), la

cual, tendrá la naturaleza de un verdadero título ejecutivo exigible, en el caso de Chile,

ante la Corte Suprema.

Cabe destacar que en Chile, este mecanismo ha sido utilizado en al menos dos ocasiones,

con peticiones ciudadanas que han buscado la prevalencia de sus derechos y la correcta

aplicación del derecho ambiental vigente en Chile. Uno de ellos, es el caso del proyecto

Minero Pascua Lama en el valle del Huasco, en que el Estado de Chile se vió en la

obligación de responder a la acusación de omisión a la aplicación efectiva de su legislación

ambiental165. Otro caso importante es el de Boise Cascade, en que en Junio del año

2000, en Ottawa, Canadá, a nombre de diversas organizaciones ambientalistas chilenas, se

presenta ante el Comité Administrador del Convenio de Cooperación Ambiental Chile

Canadá un reclamo en contra del Estado de Chile por la no aplicación efectiva de la

legislación ambiental. Finalmente, el 21 de Diciembre de ese año el Comité Conjunto

Revisor de Peticiones declaró que el reclamo ameritaba una respuesta y le otorgó al

164 http://www.conama.cl/chilecanada/1288/propertyvalue-12257.html 165 Ver http://www.olca.cl/oca/chile/region04/andaco14.htm

http://www.conama.cl/chilecanada/1288/propertyvalue-12257.html

http://www.olca.cl/oca/chile/region04/andaco14.htm

222

Estado de Chile un plazo de 30 días para responder. Esta gestión concluyó con el retiro de

Boise Cascade y de su proyecto en Chile166.

17.2 COMISIÓN Y CORTE INTERAMERICANA DE LOS DERECHOS HUMANOS (DDHH)

El conjunto de tratados regionales que sustentan el sistema interamericano de derechos

humanosen la normativa internacional de los Estados americanos, posee dos instituciones

para dar una efectiva aplicabilidad a sus preceptos. Estos órganos son la Comisión y la

Corte interamericana de los DDHH, cada una con diferentes competencias y atribuciones

para conocer de las violaciones a los DDHH en los estados americanos.

A este respecto, y ya que en la especie lo que se analiza son las potenciales vías de

intervención internacional en materia de proyectos eléctricos, cabe destacar que la

Convención Interamericana de DDHH (Pacto de San José) no reconoce expresamente el

derecho a un medio ambiente libre de contaminación, sino que éste se consagró en el

Protocolo Adicional de San Salvador del año 1988 en su Art. 11, protocolo que ha sido

ratificado por 16 de los 20 países de la región. Uno de los países que no lo ha ratificado es

Chile, y por tanto, no es posible denunciarlo ante la Comisión por esta materia específica

sino a través de argumentaciones que se funden en otros derechos, tales como el derecho

a la vida, a la integridad física y psíquica, a la propiedad, etc 167. Hecha esta precisión se

explicará brevemente los mecanismos de intervención ligados a estas materias:

A.- Comisión interamericana de DDHH:

A la Comisión Interamericana puede acudir cualquier persona o grupo de personas –no

necesariamente quienes han sufrido directamente un perjuicio- cuando estiman que un

Estado ha infringido alguna de las normas establecidas en la Convención o en alguno de 166 “Proyecto Boise Cascade en Chile es suspendido después de la interposición de la acción por FIMA y la oposición generalizada que causó ante el proyecto”. http://www.elaw.org/node/854 167 Para mayor información acerca del sistema interamericano de derechos humanos y su vinculación al derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación, ver: AIDA, GUÍA DE DEFENSA AMBIENTAL: Construyendo la estrategia para el litigio de casos ante el sistema interamericano de derechos humanos. Enero de 2008. Disponible en www.aida-americas.org/es/node/1516

http://www.elaw.org/node/854

http://www.aida-americas.org/es/node/1516

http://www.aida-americas.org/es/node/1516

223

los pactos suscritos con posterioridad y ratificados por él. El llamado a la Comisión para

que conozca del asunto se hace a través de una denuncia, y para que ésta sea acogida, se

exige al denunciante que previamente se hayan agotado las vías internas de solución de la

controversia. Una vez recibida y admitida la denuncia comienza una fase de descargos en

la cual el Estado recurrido puede informar sobre la infracción de la que se le acusa.

Terminada esta fase, la Comisión redactará un informe en el que se establecerá si el

Estado denunciado violó o no alguno de los DDHH protegidos por la Convención o por los

pactos ratificados por el Estado. En caso afirmativo, se elaborarán recomendaciones para

que dicho Estado ponga fin a la situación atentatoria de los DDHH o se someterá el caso a

la Corte Interamericana de DDHH.

También existe la posibilidad de que los peticionarios y el Estado lleguen a una “solución

amistosa” del conflicto, como ocurriera en 2004 en el emblemático caso del Embalse

Ralco, en que miembros del pueblo Mapuche Pehuenche llevaron al Estado de Chile ante

la Comisión. La causa caratulada Mercedes Julia Huenteao Beroiza y Otras contra Chile,

terminó con la firma de un acuerdo entre las partes por medio del cual el Estado de Chile

se comprometió entre otras cosas a fortalecer la participación indígena en la conservación

y manejo de la reserva forestal Ralco, y a “acordar mecanismos vinculantes para todos los

órganos del Estado que aseguren la no instalación de futuros megaproyectos,

particularmente hidroeléctricos, en tierras indígenas del Alto Bío Bío.”168

168 informe n° 30/04 petición 4617/02 solución amistosa Mercedes Julia Huenteao Beroiza y otras c. Chile. 11 de marzo de 2004. Disponible en http://www.cidh.oas.org/Indigenas/Chile.4617.htm

http://www.cidh.oas.org/Indigenas/Chile.4617.htm

224

B.- Corte Interamericana de DDHH:

Ante la Corte Interamericana no pueden acudir directamente las personas o grupo de

personas sino los Estados que estimen que otro Estado está infringiendo las normas de la

Convención o de los protocolos ratificados por aquél. En este sentido, las personas

naturales o jurídicas sólo pueden esperar que sus denuncias sean conocidas por la Corte si

previamente interpusieron una denuncia ante la Comisión.

Una vez interpuesta la denuncia, admitida y culminado el procedimiento, la Corte emitirá

su sentencia, la cual contendrá la determinación de los hechos, un resumen de las

alegaciones de las partes y la decisión de la Corte y sus fundamentos. Los fallos de la Corte

no sólo pueden ordenar el restablecimiento del derecho que ha sido violado, sino que

además puede decretar obligaciones indemnizatorias. Cabe destacar que los fallos en esta

sede son inapelables, procediendo contra ellos exclusivamente el recurso de

interpretación.

17.3 CONVENIO 169 DE LA OIT: SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN PAÍSES

INDEPENDIENTES

El Convenio 169 de la OIT es un instrumento jurídico internacional que versa

específicamente sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales. Este instrumento,

adoptado por la OIT en el año 1989, es vinculante para aquellos países que lo han

ratificado, aceptación que registró Chile el día 15 de Septiembre del año 2008.

Una vez que un país ratifica este convenio dispone de 1 año para alinear su ordenamiento

jurídico con los principios y preceptos que de éste emanan, por lo cual, en el caso

particular de nuestro país, el Convenio entró en vigencia en Septiembre del año 2009,

siendo con posterioridad a esa fecha, y en atención a lo dispuesto en el Art. 5 inc. II de

nuestra Constitución Política de la República169, vinculante.

169 “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación (…) los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”

225

El objetivo de este convenio es salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el

trabajo, las culturas y el medioambiente de los pueblos indígenas y tribales, y para ello, tal

como se señala en su Art. 6, establece un mecanismo de consulta y participación de éstos,

piedra angular de este acuerdo y sobre la cual se basan en gran medida el resto de sus

disposiciones. Este mecanismo exige que los pueblos indígenas y tribales sean

consultados en relación con cualquier acto, hecho o política que los pueda eventualmente

afectar, lo cual se extiende también, a la construcción de proyectos eléctricos.

De esta manera, siempre que la construcción y/u operación de un proyecto del sector

eléctrico pueda afectar en cualquier ámbito los sistemas de vida de los pueblos indígenas

y tribales, se deberá elaborar un procedimiento probo y apropiado, para consultarles de

buena fe, si libremente aceptan, rechazan o aceptan condicionadamente el proyecto

objeto de la consulta.

Ahora bien, en Chile no existe hoy en día un órgano con una jurisdicción particular en esta

materia ni un procedimiento específico que regule las intervenciones particularmente

basadas en la inobservancia del precepto, por lo que más que una vía de intervención en

sentido estricto que permita la incoación de un procedimiento sui géneris tendiente a la

persecución del cumplimiento del Convenio 169, este acuerdo de la OIT se erige como

fundamento basal e ineludible por parte de los particulares o los órganos de la

Administración, para la interposición de denuncias, acciones judiciales o intervenciones de

otro tipo. A mayor abundamiento, si bien desde 2009 el DS 124 de MIDEPLAN170 vino a

regular de manera provisoria los procedimientos de consulta y participación de los

pueblos indígenas, el decreto ha recibido duras críticas y la férrea oposición de los

expertos171. Aunque la motivación señalada por MIDEPLAN fue dar una correcta acogida a

170 Reglamenta el artículo 34 de la ley nº19.253 a fin de regular la consulta y la participación de los pueblos indígenas http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1006486&buscar=OIT+169 171 El procedimiento provisional ha sido criticado duramente por diversidad de exportos en materia de derechos humanos y pueblos indígenas, como el Instituto Nacional de DDHH, que estima que se trata de un procedimiento que en la práctica limita la participación de los pueblos originarios en Chile y que no cumple con lo comprometido por Chile al ratificar el Convenio 169 de la OIT. Ver Centro de Politicas Publicas: Instituto de DDHH Chile: 'Decreto 124 sobre consultas indígenas no satisface obligaciones internacionales' en http://www.politicaspublicas.net/panel/consulta/734.html?task=view y “Conadi reconoce que utilizarán decreto creado

http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1006486&buscar=OIT+169

http://www.politicaspublicas.net/panel/consulta/734-indh-decreto124.html

http://www.politicaspublicas.net/panel/consulta/734-indh-decreto124.html

http://www.politicaspublicas.net/panel/consulta/734.html?task=view

226

los principios y normas establecidas en el Convenio 169, en una reciente “Solicitud

Directa" enviada al estado de Chile por la Comisión de Expertos de la OIT, el organismo

internacional ha señalado entre otras cosas que el Gobierno de Chile dede responder en

torno a la inadecuación del Decreto 124 respecto de los derechos de consulta; derechos

humanos, leyes penales y protesta social mapuche. De esta forma dio plazo al Estado

chileno para responder hasta diciembre de 2011 sobre la necesidad de reformar leyes

sectoriales de minería, aguas, geotermia y reglamento de evaluación de impacto

ambiental, para garantizar consultas y participación indígenas adecuadamente172. En este

estado de la cuestión es muy difícil prever la creación de una norma que permita una

intervención jurisidccional autónoma basada en el incumplimiento del deber/derecho de

consulta.

17.4 LÍNEAS DIRECTRICES DE LA OCDE PARA EMPRESAS MULTINACIONALES

Con la reciente incorporación de Chile a la OCDE, se ha abierto una nueva fuente de

reglamentación internacional a respetar. En este sentido cabe destacar las Líneas

Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales (en adelante las Directrices), que

básicamente se traducen en un conjunto de recomendaciones dirigidas por los gobiernos

en su conjunto a las empresas multinacionales, que enuncian principios y normas

voluntarias para una conducta empresarial responsable compatible con las legislaciones

aplicables. La vocación de las Directrices es garantizar que las actividades de esas

empresas se desarrollen en armonía con las políticas públicas, fortalecer la base de

confianza mutua entre las empresas y las sociedades en las que desarrollan su actividad,

contribuir a mejorar el clima para la inversión extranjera y potenciar la contribución de las

empresas multinacionales al desarrollo sostenible173. Con todo, el mismo documento

por Viera Gallo para consulta indígena del Gobierno” en: http://www.biobiochile.cl/2011/03/27/conadi-reconoce-utilizaran-decreto-creado-por-viera-gallo-para-consulta-indigena-del-gobierno.shtml 172 http://www.politicaspublicas.net/panel/chile-oit/737-ceacr-solicitud-directa-chile.html 173 OCDE, “Líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales”. P. 1.

http://www.biobiochile.cl/2011/03/27/conadi-reconoce-utilizaran-decreto-creado-por-viera-gallo-para-consulta-indigena-del-gobierno.shtml

http://www.biobiochile.cl/2011/03/27/conadi-reconoce-utilizaran-decreto-creado-por-viera-gallo-para-consulta-indigena-del-gobierno.shtml

http://www.politicaspublicas.net/panel/chile-oit/737-ceacr-solicitud-directa-chile.html

227

especifica que estas directrices no son sólo aplicables a las empresas multinacionales, sino

que también a las nacionales.174

El título de estas directrices más atingente al objeto de este estudio es el V, que se refiere

a “Medio Ambiente” (basado principalmente en lo dispuesto en la Declaración de Río

sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en la Acción 21 (en el marco de la Declaración de

Río) y en la Convención (de Aarhus). En éste se señalan una serie de recomendaciones

que la empresa debería adoptar en sus fases de construcción y operación, tales como:

“1. Establecer y mantener un sistema de gestión medioambiental adecuado para la

empresa, que incluya:

a) La recogida y evaluación de información adecuada y puntual relativa al impacto de sus

actividades sobre el medio ambiente, la salud y la seguridad;

b) La fijación de metas cuantificables y, en su caso, de objetivos relacionados con la

mejora de sus resultados medioambientales, incluyendo la revisión periódica de la

pertinencia continua de estos objetivos; y

c) El seguimiento y el control regulares de los avances en el cumplimiento de los objetivos

o metas en materia de medio ambiente, salud y seguridad.

2. (…) Aportar a los ciudadanos y a los trabajadores información adecuada y

puntual sobre los efectos de las actividades de la empresa sobre el medio ambiente, la

salud y la seguridad, que puede incluir la elaboración de informes sobre los avances en la

mejora de los resultados medioambientales”

Como ya se señaló previamente, las Directrices de la OCDE tienen un carácter voluntario

para las empresas, sin perjuicio de lo cual, el mismo acuerdo dispuso la creación de un

organismo nacional llamado “Punto Nacional de Contacto (PNC)”175, cuyo objetivo

principal es favorecer la eficacia de estas directrices. Para dar cumplimiento a este

174 Ibid., p. 3, nº 4. 175 Ibid., p. 17.

228

objetivo el PNC “contribuirá a la resolución de problemas que surjan en relación con la

aplicación de las Directrices en casos específicos. El PNC proporcionará un foro de

discusión y colaborará con los círculos empresariales, las organizaciones sindicales y otras

partes afectadas en la resolución de los problemas planteados176” y “cuando las

cuestiones planteadas merezcan un examen más profundo, ofrecerá sus buenos oficios

para facilitar a las partes implicadas su resolución.”177

En definitiva, si bien estas Directrices no son vinculantes para las empresas, ahora que

Chile es miembro de la OCDE se espera que el gobierno promueva su cumplimiento, y

para ello, las personas naturales o jurídicas que estimen que una empresa no está

cumpliendo las Directrices podrá acudir al PNC, instancia que si no consigue la resolución

de la controversia, podrá servir como prueba preconstituida en litigios posteriores178.

17.5 TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN EXTRANJERA

Los tratados bilaterales de inversión extranjera, son acuerdos que se celebran

generalmente entre dos países (aunque nada obsta a que sean regionales) y que buscan

favorecer y reglamentar las condiciones que regirán la inversión, la importación y la

exportación de productos y servicios entre dos países. Estos tratados se configuran en la

especie como Tratados de Libre Comercio (TLC) o Acuerdos de Promoción y Protección a

las Inversiones (APPI). En el caso particular de Chile, se ha celebrado una gran cantidad de

estos tratados (aproximadamente 42)179, todos los cuales, tienen un carácter vinculante

176 Ibid., p. 17, letra C. 177 Ibid., p. 18, letra C, nº 2. 178 Si bien no se trata de un proyecto eléctrico, cabe desatacar la petición ante el Punto Nacional de Contacto de la OCDE intentada por la Fundación Defendamos la Ciudad, por la presentación del plan PRMS 100 de expansión urbana de Santiago. Con fecha 25 de agosto de 2010, la Fundación peticionó al punto nacional de contacto de Chile ante la OCDE, relatándole el episodio en particular y solicitándole que la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, tomara las medidas necesarias para garantizar la transparencia mínima y acceso a la información necesaria acorde a los estándares que establece al respecto OCDE. CIPER. Patricio Hermann, Expansión urbana, transparencia y OCDE, en: http://ciperchile.cl/2010/09/02/expansion-urbana-transparencia-y-ocde/ 179 Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Bolivia, Brasil, China, Colombia, Corea, Costa Rica, Croacia, Cuba, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, España, Filipinas, Finlandia, Francia, Grecia, Guatemala, Honduras, Hungría, Indonesia, Islandia, Italia, Líbano, Malasia, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelanda, Países BajosPanamá, Paraguay, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Dominicana, Rumania, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Túnez, Turquía, Ucrania, Uruguay, Venezuela, Vietnam. (Fuente: http://www.sice.oas.org)

http://ciperchile.cl/2010/09/02/expansion-urbana-transparencia-y-ocde/

http://ciperchile.cl/2010/09/02/expansion-urbana-transparencia-y-ocde/

http://www.sice.oas.org/

229

para nuestro país. El organismo que vela por el cumplimiento de estos tratados es el

Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), institución

que depende del Banco Mundial y que busca proporcionar servicios para la conciliación y

el arbitraje de controversias en materia de inversión entre Estados Contratantes y

nacionales de otros Estados Contratantes.

Cuando se produce una vulneración a las condiciones establecidas por el TLC o el APPI, el

inversionista afectado podrá acudir al CIADI si el Estado contratante es miembro de éste

(Chile es uno de los 140 miembros desde el año 1991) y solicitar que se forme una

Comisión que conozca del hecho, oiga a las partes y arbitre el conflicto para proponer una

solución. Para cumplir con este rol, el inc. II del art. 22 del Reglamento del Convenio CIADI

sobre Reglas Procesales Aplicables a los Procedimientos de Conciliación, establece que “A

fin de lograr el acuerdo de las partes, la Comisión podrá formular recomendaciones a las

partes de cuando en cuando y en cualquier etapa del procedimiento, sea oralmente o por

escrito. Podrá recomendar que las partes acepten términos específicos de solución o que

se abstengan, mientras trate de lograr su acuerdo, de realizar actos específicos que

pudieran agravar la diferencia; y presentará a las partes los argumentos en que funde sus

recomendaciones. Podrá fijar plazos dentro de los cuales cada parte haya de informarle a

la Comisión de su decisión concerniente a las recomendaciones formuladas.” Si durante el

proceso las partes lograren avenirse o si no logran llegar a acuerdo, la Comisión declarará

concluso el procedimiento y evacuará un informe explicando los considerandos

respectivos.

17.6 CONVENCIÓN PARA LA PROTECCIÓN DE LA FLORA Y FAUNA Y LAS BELLEZAS

ESCÉNICAS DE AMÉRICA (CONVENCIÓN DE WASHINGTON)

Esta Convención fue suscrita en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA)

en el año 1940, y constituye el primer intento a nivel continental por considerar el medio

ambiente como un tema independiente y vital para la consecución del desarrollo

sostenible en cada país. Su objetivo principal es dar protección a todas las especies de la

flora y fauna americana para evitar su extinción y preservar áreas que presenten un

230

especial interés por su particular valor geológico, estético, histórico o científico, para lo

cual, llama a los Estados firmantes a que creen, en la medida de lo posible, parques

nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales y reservas de regiones vírgenes.

En Chile la Convención de Washington entró en vigor el 10 de octubre de 1967 en virtud

del Decreto del Ministerio de Relaciones Exteriores N° 531, de 23 de Agosto del mismo

año, fecha desde la cual, todos sus preceptos se tornaron vinculantes y oponibles al

Estado chileno. En este contexto, y en atención al tema objeto de este estudio, cobra

especial relevancia el mandato dispuesto en el Art. 3 de la Convención, según el cual, “los

Gobiernos contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán

alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa

competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales. Los

Gobiernos Contratantes convienen en prohibir (…) la destrucción y recolección de

ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las

autoridades del parque o por orden o bajo la vigilancia de las mismas, o para

investigaciones científicas debidamente autorizadas.” Así mismo, el artículo 4 del

Convenio establece que “Los Gobiernos contratantes acuerdan mantener las reservas de

regiones vírgenes inviolables en tanto sea factible, excepto para la investigación científica

debidamente autorizada y para inspección gubernamental, o para otros fines que estén de

acuerdo con los propósitos para los cuales la reserva ha sido creada.”

Por estas razones, cada vez que un proyecto del sector eléctrico, ya sea por su

construcción u operación, amenace con alterar algún parque nacional, reserva nacional,

monumento natural o alguna reserva de regiones vírgenes, estaría transgrediendo el

Convenio de Washington y por tanto, la ley aplicable dentro del territorio nacional. Este

supuesto se cumplió en el caso del Proyecto Hidroeléctrico Aysén, ya que éste pretende

inundar el Parque Nacional Laguna San Rafael. En este caso, la CONAF de Aysén sugirió en

el marco de la Evaluación Ambiental del proyecto la prohibición de inundar las 18.8

hectáreas de este Parque a la luz de lo dispuesto en la Convención de Washington, lo que

231

luego fue alterado por la Dirección Ejecutiva de la CONAF Santiago, generándose una

aireada polémica tal como consta en la Declaración Pública que hicieron los sindicatos de

la CONAF180, por considerarse que para este proyecto, tal como en el de Barrancones, se

perdió la independencia de algunos organismos evaluadores y se privilegiaron los criterios

políticos en desmedro de los técnicos, perdiendo con ello legitimidad el Sistema de

Evaluación de Impacto Ambiental.

Ahora bien, tal como ocurre con el Convenio 169 de la OIT, la Convención de Washington

no está protegida por algún organismo o procedimiento sui generis, por lo que para hacer

valer su mandato, las opciones que tienen aquellos que deseen iniciar una vía de

intervención se traducen en utilizar estos argumentos para sostener recursos de

protección, acciones ordinarias contra el Estado de Chile, para dar a conocer estos hechos

a organismos internacionales (por ej.: OCDE) que si bien no tienen facultades vinculantes

pueden hacer recomendaciones, etc.

17.7 TRATADO BILATERAL CON ARGENTINA SOBRE MEDIO AMBIENTE Y SU PROTOCOLO

ADICIONAL SOBRE PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS.

El tratado entre Chile y Argentina por el Medio Ambiente, firmado en Buenos Aires el 2 de

agosto de 1991, y promulgado en nuestro país por Decreto Supremo Nº 67 del Ministerio

de Relaciones Exteriores del 16 enero de 1992, nace en virtud de la concientización y

declaración expresa de estos dos países en cuanto a que el planeta está sufriendo severos

cambios ligados al clima y que esto repercutirá negativamente tanto a nivel social como

económico, por lo que es imprescindible armonizar la utilización de los recursos naturales

que comparten. En este marco, y tal como lo señala el mismo tratado, Chile y Argentina

han hecho suyo el objetivo de “emprender acciones coordinadas o conjuntas en materia

de protección, preservación, conservación y saneamiento del medio ambiente e

180 http://ciperchile.cl/wp-content/uploads/DECLARACI%C3%93N-P%C3%9ABLICA.pdf

http://ciperchile.cl/wp-content/uploads/DECLARACI%C3%93N-P%C3%9ABLICA.pdf

232

impulsarán la utilización racional y equilibrada de los recursos naturales, teniendo en

cuenta el vínculo existente entre medio ambiente y desarrollo” 181.

Además, anexado a este Tratado e igualmente vinculante, Chile y Argentina firmaron el

Protocolo Adicional sobre Protección de los Recursos Hídricos Compartidos, el cual,

establece reglas sobre el aprovechamiento de estos recursos compartidos, calificados

como prioritarios por ambas Partes, y manda a las Partes a que las acciones y programas

relativos al aprovechamiento de los recursos hídricos compartidos se emprendan

conforme al concepto de manejo integral de las cuencas hidrográficas.

La primera norma de carácter imperativo del Tratado atingente a los proyectos del sector

eléctrico, y que a su vez se reviste como una prohibición, la encontramos en su artículo I,

en el que se establece que “cada una de las Partes se compromete a no realizar sesiones

unilaterales que pudieren causar perjuicio al medio ambiente de la otra”. Acto seguido el

Tratado procede a enunciar los sectores dentro de los cuales se deberá ejercer el rol de

coordinación conjunta y al que se le aplicarán las prohibiciones, mencionando al respecto:

1. Protección de la Atmósfera; 2. Protección del Recurso Suelo; 3. Protección y

Aprovechamiento del Recurso Agua; 4. Protección del Medio Ambiente Marino; 5.

Protección de la Diversidad Biológica; 6. Prevención de Catástrofes Naturales y Ecológicas;

7. Tratamiento de Desechos y Productos Nocivos; 8. Efectos Ambientalmente Negativos

de las Actividades Energéticas, Mineras e Industriales; 9. Prevención de la Contaminación

Urbana y 10. Medio Ambiente Antártico.

181 Como objetivos específicos, el Tratado sobre Medio Ambiente dispone que “Chile y Argentina deberán llevar a cabo acciones coordinadas o conjuntas principalmente en los siguientes sectores: 1. Protección de la atmósfera: cambios climáticos, deterioro de la capa de ozono y contaminación atmosférica transfronteriza. # Protección del recurso suelo: degradación de los suelos, desertificación y sequía. 2. Protección y aprovechamiento del recurso agua. 3. Protección del medio ambiente marino. 4. Protección de la diversidad biológica 5. Prevención de las catástrofes naturales y ecológicas. 6. Tratamiento de desechos y productos nocivos. 7. Efectos ambientalmente negativos de las actividades energéticas, mineras e industriales. 8. Prevención de la contaminación urbana. 9. Protección al medio ambiente antártico.”

233

La segunda prohibición la encontramos en el artículo 1 del Protocolo, en el cual se dispone

que “el aprovechamiento de los recursos hídricos en el territorio de una de las Partes,

pertenecientes a una cuenca común, no deberá causar perjuicios a los recursos hídricos

compartidos, a las cuenca común o al medio ambiente”

De los casos analizados en el presente estudio, es el Proyecto Hidroeléctrico Aysén el que

se subsume en los supuestos establecidos tanto en el Tratado sobre Medio Ambiente

como en su Protocolo sobre los Recursos Hídricos Compartidos, ya que tanto el río Pascua

como el Baker pertenecen a una cuenca hidrográfica compartida con Argentina. Sin

embargo, hasta la fecha no existe un plan general de utilización integral en la cuenca de

estos ríos con nuestro país vecinos, lo que deviene en un incumplimiento al citado Tratado

y su Protocolo.

El Tratado dispone en su artículo IV, en el ámbito de la Comisión Binacional Chileno-

Argentina, la creación de una Subcomisión de Medio Ambiente para promover, coordinar

y efectuar el seguimiento de la ejecución del presente Tratado y de los Protocolos

específicos adicionales, la cual, estará integrada por representantes de ambas Partes, bajo

la coordinación de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores. En este sentido,

cuando se estime por uno de los Estados o algún particular que se han infringido las

disposiciones de este Tratado, se podrá denunciar la infracción ante la sub-comisión para

que realice las investigaciones respectivas, dando inicio de esta manera, a una vía de

intervención de carácter internacional. Además, y como en casos anteriores, siempre se

podrá esgrimir el contenido del Tratado, con rango de ley interna como dispone el art. 5

de la CPR, como argumento para sostener otras vías de intervención jurisdiccional.

18. DESAFIOS DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES

Durante la tramitación de la nueva institucionalidad ambiental, sectores ligados a la

Alianza manifestaron aprensiones sobre las potestades de la Superintendencia, su

carácter de juez y parte, y plantearon la necesidad de crear un contrapeso al nuevo

órgano de control. Para destrabar la tramitación del proyecto de la que fue la Ley 20.417,

234

se acordó, mediante un Protocolo de Acuerdo, crear una institución que fuese capaz de

dirimir los conflictos que surgieran producto de las decisiones de la Superintendencia y

que limitara en cierta forma las competencias de ésta.

En este sentido en el protocolo de acuerdo, suscrito el 6 de octubre de 2009, se consignó

dentro de otras cosas “2° El compromiso de contar con un Tribunal Ambiental”182.

18.1 CARACTERÍSTICAS DEL PROYECTO DE LEY QUE CREA LOS TRIBUNALES AMBIENTALES

El proyecto original contemplaba cinco ideas centrales, que en algunos aspectos han sido

modificadas, a saber:

a. Tribunal Especializado: Organismo con competencia para conocer exclusivamente

de cuestiones ambientales. Este elemento no se ha modificado durante la

tramitación.

b. Integración Mixta: En el proyecto original se contemplaban “tres abogados y dos

profesionales de las ciencias y economía, siguiendo un estándar semejante al de la

libre competencia”183.

Actualmente, se integra de tres ministros, dos abogados que hayan ejercido la

profesión a los menos diez años y se hayan destacado en la actividad profesional o

académica especializada en materias de Derecho Administrativo o Ambiental. El

tercero debe ser un licenciado en ciencias con especialización en materias

medioambientales con, a lo menos, diez años de ejercicio profesional.

Además, cada tribunal tendrá dos ministros suplentes. Ellos deberán ser expertos

en materias ambientales y acreditar, a lo menos, cinco años de ejercicio

profesional. Uno de ellos será abogado especialista en derecho administrativo o

182 Protocolo de Acuerdo Proyecto de Ley que crea el Ministerio y la Superintendencia de Medio Ambiente (Boletín 5947-12). 26 Octubre 2009. 183 Mensaje N° 1419-357 de la S. E Presidenta de la República con el que inicia un Proyecto de Ley que crea el Tribunal Ambiental. 9 p. Disponible en la página web de la cámara de diputados: http://camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=7144&prmBL=6747-12

http://camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=7144&prmBL=6747-12

235

ambiental y, el otro, licenciado en ciencias con especialización en materias

medioambientales.

c. Único: En un principio se contempló la existencia de sólo un tribunal ambiental,

ubicado en Santiago, principalmente por que el número de causas que se esperaba

era muy pequeño, además de la ventaja de la existencia de una jurisprudencia con

criterios unificados.

Durante la tramitación se optó por tres tribunales, ubicados en Antofagasta,

Valdivia y Santiago, teniendo jurisdicción en tres macrozonas del país, los cuales

entrarían en funcionamiento paulatinamente dentro de 12, 6 y 18 meses,

respectivamente, desde la entrada en vigencia de la ley que los crea.

d. Estándar amplio de control: Debiendo considerar tanto “aspecto jurídicos (incluida

razonabilidad y proporcionalidad) como técnicos ambientales en la sentencia”184.

E. Competencias asociadas a la integralidad de la regulación ambiental. “Competencias generales en materia ambiental, de manera que se trasladan todas las atribuciones contenciosas administrativas de la ley N° 19.300 a este tribunal”185. Esto es lo que establecía el Mensaje, veremos lo que finalmente dispone el texto actualmente en estudio por una Comisión Mixta en el Senado.

184 Ibid, 10p. 185 Ibid, 10p.

236

18.2 COMPETENCIA

Los tribunales ambientales conocerán de la acción por daño ambiental contemplada en la

ley 19.300, teniendo a su vez competencias contencioso administrativas, para ejercer el

control y revisión de ciertos actos administrativos de la autoridad ambiental.

Es así como, en lo que interesa a la tramitación de permisos de proyectos eléctricos,

conviene transcribir el Art. 11 del proyecto de ley, en la versión contenida en el “Informe

de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia recaído en el Proyecto de Ley que

crea el Tribunal Ambiental”, Boletín N° 6747-12, de junio de 2011.

“TÍTULO II

De la Competencia.

Artículo 17.- Competencia. Los Tribunales Ambientales serán

competentes para:

1) Conocer de las reclamaciones que se interpongan en

contra de los decretos supremos que establezcan las normas primarias o secundarias de

calidad ambiental y las normas de emisión; los que declaren zonas del territorio como

latentes o saturadas y los que establezcan planes de prevención o de descontaminación,

en conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la ley N° 19.300. En el caso de las

normas primarias de calidad ambiental y normas de emisión, conocerá el tribunal que en

primer lugar se avoque a su consideración, excluyendo la competencia de los demás.

Respecto de las normas secundarias de calidad ambiental, los decretos supremos que

declaren zonas del territorio como latentes o saturadas, y los que establezcan planes de

prevención o de descontaminación, será competente el Tribunal Ambiental que tenga

jurisdicción sobre la zona del territorio nacional en que sea aplicable el respectivo decreto.

2) Conocer de las demandas para obtener la reparación del

medio ambiente dañado, en conformidad con lo dispuesto en el Título III de la ley N°

19.300. Será competente para conocer de estos asuntos el Tribunal Ambiental del lugar en

237

que se haya originado el hecho que causa el daño, o el de cualquier lugar en que el daño se

haya producido, a elección del afectado.

3) Conocer de las reclamaciones en contra de las resoluciones

de la Superintendencia del Medio Ambiente, en conformidad con lo dispuesto en el artículo

56 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente. Será competente para

conocer de estas reclamaciones el Tribunal Ambiental del lugar en que se haya originado

la infracción.

4) Autorizar las medidas provisionales señaladas en las letras

c), d) y e) del artículo 48 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,

así como las suspensiones señaladas en las letras g) y h) del artículo 3° de esa ley, y las

resoluciones de la Superintendencia que apliquen las sanciones establecidas en las letras c)

y d) del artículo 38 de la misma ley, elevadas en consulta. Será competente para autorizar

estas medidas el Tribunal Ambiental del lugar en que las mismas vayan a ser ejecutadas.

5) Conocer de la reclamación que se interponga en contra de

la resolución del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo

dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la ley N° 19.300. Será competente para

conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el

proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio

de Evaluación Ambiental, en su caso.

6) Conocer de las reclamaciones que interponga cualquier

persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o del

Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo, cuando sus observaciones no

hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental, en conformidad

con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 bis de la ley N° 19.300, en relación con el artículo

20 de la misma ley. Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal

Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la correspondiente

238

Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su

caso.

7) Conocer de las reclamaciones que se interpongan en

contra de los actos administrativos que dicten los Ministerios o servicios públicos para la

ejecución o implementación de las normas de calidad, de emisión y los planes de

prevención o descontaminación, cuando éstos infrinjan la ley, las normas o los objetivos de

los instrumentos señalados. El plazo para reclamar será el establecido en el artículo 50 de

la ley N° 19.300. Tratándose de las normas primarias de calidad ambiental y normas de

emisión, conocerá el tribunal que en primer lugar se avoque a su consideración,

excluyendo la competencia de los demás. Respecto de la aplicación de las normas

secundarias de calidad ambiental, de los decretos supremos que declaren zonas del

territorio como latentes o saturadas, y de los que establezcan planes de prevención o de

descontaminación, será competente el Tribunal Ambiental que tenga jurisdicción sobre la

zona del territorio nacional en que sea aplicable el respectivo decreto.

8) Conocer de las reclamaciones en contra de la resolución

que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de

carácter ambiental. El plazo para la interposición de la acción será de treinta días contado

desde la notificación de la respectiva resolución.

Para estos efectos se entenderá por acto administrativo de

carácter ambiental, toda decisión formal que emita un organismo de la Administración del

Estado que tenga consecuencias ambientales y que corresponda a un instrumento de

gestión ambiental o se encuentre directamente asociado con uno de éstos.

Será competente para conocer de esta reclamación, el

Tribunal Ambiental que ejerza jurisdicción en el territorio en que tenga su domicilio el

órgano de la Administración del Estado que hubiere resuelto el procedimiento

administrativo de invalidación.

239

En los casos de los numerales 5) y 6) de este artículo no se

podrá ejercer la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley N° 19.880, una vez resueltos

los recursos administrativos y jurisdiccionales o transcurridos los plazos legales para

interponerlos sin que se hayan deducido.

9) Conocer de los demás asuntos que señalen las leyes.”

4. Procedimiento y partes

En cuanto al procedimiento, es regulado en el título III del anteproyecto. Cabe señalar que

el proyecto ha oscilado entre un procedimiento oral y uno escrito, quedando finalmente

como escrito y con admisión amplia de medios de prueba. El procedimiento será público

desde el inicio hasta la resolución definitiva del tribunal, y desde la perspectiva del acceso

a la justicia ambiental, se otorgará financiamiento público para pagar los peritajes

requeridos por personas, comunidades u organizaciones afectadas por un daño ambiental

y que no tengan recursos para costearlos (artículo 42).

Interesa destacar principalmente las disposiciones comunes que fijan la titularidad de las

acciones antes referida.

En cuando a las acciones de los literales 5 y 6, podrán ser deducidas por quienes

recurrieron en el marco del SEIA como es evidente y lo dispone el artículo 18 letra 5). En el

caso del número 8 del artículo 17), el artículo 18 dispone luego que podrá intervenir como

parte quien hubiese solicitado la invalidación administrativa o el directamente afectado

por la resolución que resuelva el procedimiento administrativo de invalidación.

Una figura que se destaca como novedosa y fue valorada por las ONGs en la tramitación

del proyecto desde la perspectiva del acceso a la justicia, es la incorporación de la figura

del amicus curiae, de inspiración en la justicia anglosajona, que proporciona al tribunal

una opinión experta e independiente desde la perspectiva de organizaciones de interés

público y que cobra relevancia especial si se considera que estos tribunales no contarán

con un cuerpo estable de peritos que les proporcione asesoría permanente.

240

18.3 EFECTOS DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES RESPECTO A LA JUDICIALIZACIÓN DE

LOS PROYECTOS ENERGÉTICOS

El proyecto se encuentra hoy en comisión mixta, debido al rechazo parcial de las

enmiendas introducidas al proyecto. Las previsiones optimistas plantean una aprobación

del proyecto a comienzos del año 2012 con lo cual el primer tribunal entraría en

funciones, junto con las facultades fiscalizadoras de la Superintendencia, dentro del

segundo semestre de 2012. La discusión de los últimos meses se ha centrado básicamente

en la integración y designación del tribunal y en las inhabilidades de sus miembros186.

Al realizar un análisis respecto a las competencias de los tribunales existen dos que son

de interés para determinar los efectos en la judicialización: las competencias contenciosas

administrativas respecto a los actos de la Superintendencia de Medio Ambiente y aquellas

relacionadas con el Servicio de Evaluación Ambiental.

En el primer caso, podríamos deducir que va existir un aumento de causas llevadas a

tribunales, debido a que es un órgano nuevo bien robustecido, que tiene amplias

facultades para fiscalizar y también para sancionar, existiendo probablemente más

razones monetarias para los privados para impugnar las decisiones de ésta, ya sea en

cuanto a las multas o la posibilidad de revocación de una resolución de calificación

ambiental.

Pero en el segundo caso, son las competencias de los numerales 5, 6 y 8 del artículo 17 las

que se relacionan e impactan a la tramitación de proyectos eléctricos.

En primer lugar, conforme a los numerales 5 y 6, el tribunal ambiental conocerá de las

reclamaciones de los titulares y de terceros en contra de las resoluciones del comité de

ministros y del director ejecutivo que SEA que resuelvan los recursos interpuestos en

conformidad a los artículos 20, 25 quinquies, 20 y 30 bis de la Ley 19.300, tantas veces

analizados en el presente estudio. Esto significa que con frecuencia será el tribunal

186 Al respecto véase “El espejismo de la fiscalización y de la justicia ambiental”, columna de Valentina Durán y Ximena Insunza, publicado en El quinto poder (on line) el 07/11/11.

241

ambiental, de integración mixta, el que tenga la última palabra en la confirmación o

revocación de una RCA.

En segundo lugar, conforme al numeral 8°, el tribunal conocerá de las reclamaciones en

contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de

un acto administrativo de carácter ambiental, que deberán presentarse dentro de un

plazo de treinta días contado desde la notificación de la respectiva resolución. Acá la ley

provee una definición de acto administrativo de carácter ambiental para estos efectos,

como “toda decisión formal que emita un organismo de la Administración del Estado que

tenga consecuencias ambientales y que corresponda a un instrumento de gestión

ambiental o se encuentre directamente asociado con uno de éstos”. Esto incluye por

cierto a los actos administrativos dictados en el marco de la evaluación de impacto

ambiental que es un instrumento de gestión ambiental.

Con estas competencias, se abre un contencioso administrativo que amplía las vías de

intervención, antes restringidas a vías judiciales que no se encontraban diseñadas para

este efecto, como lo es el recurso de protección. Se puede prever que el recurso de

protección perderá fuerza y que las cortes tenderán a declarar su inadmisibilidad

aplicando el criterio de deferencia de experto. Teniendo ambas acciones el mismo plazo

de 30 días, los legitimados deberán escoger si recurrir ante el Tribunal Ambiental o ante

una Corte de Apelaciones, previéndose una radicación de las cuestiones de ilegalidad de la

RCA antes los Tribunales Ambientales antes que en las Cortes de Apelaciones.

Entonces tenemos que por una parte aumenta la posibilidad de judicialización del SEIA,

pero por otra, existe una norma que restringe notablemente el contencioso

administrativo, en el inciso final del numeral 8 que dispone que en los casos de los

numerales 5) y 6), esto es de los recursos en contra de las reclamaciones de la RCA, no se

podrá ejercer la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley N° 19.880, una vez

resueltos los recursos administrativos y jurisdiccionales o transcurridos los plazos legales

para interponerlos sin que se hayan deducido.

242

En cuanto a los riesgos de judicialización y sus efectos en el sector eléctrico, cabe destacar

que algunas disposiciones que avanzan en un mayor acceso a la justicia ambiental pueden

permitir cierta contención de las demandas de la ciudadanía. Si bien es aventurado

adelantar mayores predicciones, cabe destacar también que el que el órgano que dirimirá

los conflictos será mixto con un integrante de formación científica técnica permitirá una

mayor certeza y previsibilidad de las decisiones sin las dificultades derivadas de la falta de

especialización de nuestras cortes.

19. CONCLUSIONES El presente estudio ha buscado determinar de qué manera la impugnación de actos

administrativos dictados en el marco de la tramitación de los proyectos eléctricos, iniciada

por terceros en sede administrativa o judicial, retrasa su tramitación y de qué manera esta

situación podría afectar la inversión en el sector de energía. Asimismo, de acuerdo a las

bases de la licitación, se parte de la hipótesis que dicha impugnación se fundamentaría en

los eventuales errores cometidos por la administración, la ambigüedad y/o vacíos del

marco legal vigente.

El desarrollo del estudio ha permitido constatar que detrás de la “impugnación” o

intervención administrativa o jurisdiccional, existe una conflictividad, derivada de la

percepción de la existencia de contraposición o colisión de intereses entre los terceros al

proyecto y los titulares de estos últimos, el cual se canaliza a través de las vías de

impugnación previstas por la Ley respecto de los actos administrativos terminales y de

trámite, que están involucrados en la tramitación de los proyectos eléctricos.

19.1. DE LA REVISIÓN DE LOS RECURSOS Y PRESENTACIONES ADMINISTRATIVOS

REVISADOS, ES POSIBLE CONCLUIR LO SIGUIENTE:

a. Los recursos y presentaciones efectuadas por terceros, se concentran en el marco del


243

De la revisión de los recursos y presentaciones efectuadas, es posible concluir que éstas se

concentran mayoritariamente en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto

Ambiental. Lo anterior puede explicarse por las siguientes consideraciones:

(i) Corresponde a una de las pocas instancias administrativas que recoge en forma

expresa y regulada la participación de la comunidad en el proceso de evaluación,

cuestión que confiere legitimidad activa a las organizaciones y/o ciudadanos.

(ii) Este procedimiento presenta la característica de que a través de él se aprueban

todas las autorizaciones ambientales necesarias y se certifica el cumplimiento de

las normativa ambiental. Por ello, se ha visto que la viabilidad del proyecto,

depende fundamentalmente por la aprobación en sede ambiental.

b. La LBGPA han ampliado los recursos y acciones disponibles.

Es necesario recordar que este cuerpo legal se aplica en forma supletoria a todo

procedimiento administrativo instruido. Por ello, se ha entendido que en la medida que

no se establezca en forma expresa un recurso o solicitud considerada en la Ley 19.300,

cabe su aplicación. En el caso del SEIA, ella ha sido aplicada de manera profusa, tal como

lo demuestra el análisis de los casos objetos de este estudio.

Lo anterior se ha extendido, como se revisó en el presente estudio, no solamente a los

actos administrativos terminales, y especialmente aquellos que aprueban el proyecto, sino

que también a los actos considerados como de trámite, en el marco de la evaluación o

análisis de los proyectos.

c. Existen aspectos que incrementan el nivel de incertidumbre en la tramitación de los

proyectos, tanto para el titular, como para los terceros.

Dichos aspectos son:

(i) Ambigüedad del sentido y alcance de las normas aplicables a proyectos. Es claro

que cuando no existe claridad de la forma cómo debe aplicarse una norma, ello

244

genera ineludiblemente un margen para la discusión y la diversidad de

interpretaciones, incrementando los niveles de incertidumbre para quien

desarrolla este tipo de proyecto. Ello ocurrió, por ejemplo, para el caso de la

Central Termoeléctrica Castilla, donde la discución se centró en cómo debía

calificarse el proyecto (industria molesta o contaminante), materia respecto de la

cual los parámetros legales son muy generales. Lo mismo ha ocurrido, por ejemplo,

para la aplicación de la forma que se debe aplicar el Convenio Nº 169 de la OIT

referida a la consulta indígena.

(ii) Incertidumbre asociada a modificiones normativas e institucionales. Otro

fenómeno que se ha podido detectar, es que al momento de entrar en vigencia

modificaciones relevantes a la normativa ambiental, se generan situaciones de

incertidumbre respecto de la forma y condiciones de aplicación de tales normas,

tanto para los particulares, las comunidades y la propia Administración. Ello

ocurrió cuando se dictó en el año 1997 el reglamento del SEIA, y se ha repetido con

ocasión de la entrada en vigencia de la nueva institucionalidad ambiental. Por ello,

se vislumbra que razonablemente podrían generarse nuevas incertidumbres con la

aprobación del nuevo reglamento del SEIA.

245

19.2 CONCLUSIONES INTERVENCIONES JUDICIALES

a) Las intervenciones jurisdiccionales se producen principalmente en el marco del SEIA:

a.1 Resoluciones de Calificación Ambiental: En el contexto antes descrito, la gran mayoría

de los casos en estudio obedecen a procedimientos jurisdiccionales en contra del acto

administrativo terminal del procedimiento de evaluación ambiental: la Resolución de

Calificación Ambiental (RCA). El SEIA concentra mayoritariamente la oposición a los

proyectos eléctricos, y el análisis de los casos en estudio, arroja como conclusión que una

parte mayoritaria de las intervenciones jurisdiccionales son en la práctica la continuación

del procedimiento de impugnación administrativo previo. Así, la impugnación puede

hacerse de manera directa – porque la propia Ley así lo establece (por ejemplo,

tratándose de la fase judicial del Recurso de Reclamación contemplado en el Art. 20 de la

Ley No. 19.300) – o de manera indirecta, al proseguirse en sede judicial con la

impugnación del acto al agotarse los recursos administrativos (por ej. a través de un

recurso de protección en contra de una Resolución de Calificación Ambiental).

a.2 Informe Consolidado de Evaluación y Permisos Ambientales Sectoriales: Lo anterior no

significa que sólo se presenten recursos respecto de actos de trámite o finales del SEIA.

De hecho, en ocasiones la RCA o el Informe Consolidado de Aclaraciones, Rectificaciones o

Ampliaciones (ICSARA) se dictaron desatendiendo informes y pronunciamientos negativos

emitidos por servicios públicos que requieren otorgar permisos ambientales sectoriales

(por ej. en el caso de la Central Termoeléctrica Patache en que durante la etapa de

evaluación no se determinó el nivel de toxicidad de diferentes sustancias que utilizaría la

central, ni sus efectos en la salud humana, la flora y la fauna) cuestiones que motivan la

interposición de recursos y la activación de vías de intervención jurisdiccional.

b) Buena parte de las intervenciones jurisdiccionales se producen como corolario de un

procedimiento administrativo referido a el uso y goce de recursos naturales

No debe tampoco dejarse de lado, el hecho que en los mecanismos de intervención

jurisdiccional que se intentan fuera del marco del SEIA, muchas veces existe una disputa

de intereses referido a la utilización de recursos naturales. Lo más común en los casos en

246

estudio fue que las disputas llevadas al ámbito jurisdiccional respondieran al agotamiento

de instancias administrativas en torno al recurso agua. La gran mayoría en las centrales

hidroeléctricas que han sido objeto de este informe, estuvieron sujetas a algún tipo de

alegación referida a los derechos de aguas (usualmente derechos no consuntivos)

necesarios para su operación. Esta situación se presenta igualmente en las disputas

relativas a las concesiones eléctricas, que pueden ser objeto de recursos e intervenciones

amparadas en el derecho administrativo y en la propia Ley de Servicios Eléctricos187, y que

preceden la instancia jurisdiccional,

c) Buena parte de las intervenciones jurisdiccionales buscan una participación ciudadana

efectiva

Respecto de las causas más relevantes de “impugnación” en los proyectos eléctricos, se

encuentra la inadecuada ponderación/consideración de las observaciones efectuadas por

terceros al proyecto, lo que ha servido de base a varios recursos de protección (por ej.

Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo, en que se solicitó la debida ponderación en la RCA de

las observaciones realizadas por la ciudadanía). Asimismo, se han producido

intervenciones jurisdiccionales cuando un proyecto ha sido ingresado al SEIA a través de

una Declaración de Impacto Ambiental y no de un Estudio de Impacto Ambiental (por ej.

Central Termoeléctrica Pirquenes), argumentando precisamente las diferencias de la

participación ciudadana en una EIA y en una DIA. Hay que recordar que antes de la

reforma introducida a la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, ley 19.300 por la

Ley 20.417, la participación ciudadana respecto de las DIA era inexistente. Así, con la

introducción del artículo 30 bis, el director regional o ejecutivo del SEA, de acuerdo con los

criterios que fijará al efecto el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad según el

artículo 71 letra e), puede ordenar la realización de un proceso de participación ciudadana

en la evaluación de una "DIA" por un plazo de veinte días. Ello en el entendido que el

proyecto en análisis genere cargas ambientales para las comunidades próximas, lo que

tendrá lugar respecto de aquellos proyectos que producen beneficios sociales y que

187 DFL 4/20018, Ultima Version 01-FEB-2010, Fecha Publicación: 05-FEB-2007, Fecha Promulgación: 12-MAY-2006. Fija Texto Refundido, Coordinado Y Sistematizado Del Decreto Con Fuerza De Ley Nº 1, De Minería, De 1982, Ley General De Servicios Eléctricos, En Materia De Energía Eléctrica http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=258171

http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=258171

247

ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades próximas en su fase de

construcción y operación188.

Detrás de la actuación judicial realizada por el tercero opositor al proyecto en vía judicial

está la crítica y disconformidad con el marco de participación ciudadana, previsto por

nuestra legislación, el que aparece como extremadamente limitado a juicio de las

comunidades, inclusive luego de la reforma ambiental. Lo anterior ha sido un tema

ampliamente tratado en la doctrina y en las discusiones del Congreso Nacional con

ocasión de la tramitación de la Ley N° 20.417.

En este sentido es posible afirmar que uno de los aspectos controvertidos y que han

derivado en la judicialización de proyectos, dice relación con la participación ciudadana

prevista en el ámbito de la evaluación de impacto ambiental, y si esta resulta suficiente o

no para responder a las expectativas ciudadanas189.

Una arista derivada de este tema dice relación con la suficiencia de este proceso en

relación con el proceso de consulta previsto por el Convenio 169 de la OIT, ratificado por

Chile en septiembre de 2009, respecto de la forma en que debe considerarse la

participación y el consentimiento previo libre e informado de las comunidades indígenas

en Chile. El hecho de que nuestro ordenamiento aún no contemple una normativa que de

manera detallada y específica, acoja los principios y normas consagrados en el Convenio

169, hace que la tensión se mantenga respecto de los grupos a los que debe proteger, y

que por lo tanto, este vacío signifique un riesgo de mayor judicialización.

188 Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso no.36. Valparaíso ago. 2011. ESTUDIOS - Derecho ambiental. Camilo Mirosevic Verdugo. La participación ciudadana en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y las reformas introducidas por la Ley Nº 20.417. 189 Intersesional de Rio + 20, ONU. Nueva York. 20 de diciembre de 2011. Una de las áreas prioritarias identificadas por el Estado de Chile en el marco de las negociaciones internacionales hacia Rio + 20 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el desarrollo sostenible) es la implementación cabal de los derechos de acceso, participación y justicia ambiental consagrados en el Principio 10 de la declaración de Río. En este sentido Chile ha señalado que promueve la celebración de Convenios Regionales para la adopción del Principio 10, y aboga por una facilitación de la participación de las comunidades locales en los procesos de toma de decisión, incluyendo instrumentos para una información adecuada hacia la población y la formación de opinión de la ciudadanía. Chile ha señalado que “aboga por una mejora en los instrumentos de fiscalización y de acceso a la justicia ambiental en el respeto de la soberanía de cada país”. http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&nr=190&type=12&menu=25&template=435

http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&nr=190&type=12&menu=25&template=435

248

Aún más, sobre la impugnación del acto administrativo por inadecuada ponderación de las

observaciones efectuadas durante el proceso de participación ciudadana, “canaliza la

búsqueda de parte de la comunidad de una mayor justicia ambiental, entendiendo por

esta la correcta distribución de las cargas ambientales”,190. Esta correcta distribución

podría verse afectada por la vulneración a ciertas garantías constitucionales como el

derecho a la vida, a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, el derecho de

propiedad, e incluso a ejercer cualquier actividad económica, etc..

Lo anterior no es una novedad. El documento elaborado por la Comisión Nacional de

Energía en el año 2008 “Política energética: Nuevos lineamientos”191 identificaba las

principales causas de la conflictividad social generadas por los proyectos del sector

eléctrico, y 3 años después, y ya adentrados en la etapa de implementación de la reforma

institucional ambiental (y también del sector energético en menor medida) vemos que

estas causas se mantienen hoy vigentes:

• Los beneficios de los proyectos energéticos son generales, pero sus impactos

locales.

• Los proyectos energéticos no son intensivos en mano de obra, al menos no en su

etapa de operación. La intensidad de mano de obra se ve en las etapas de diseño y

construcción, y normalmente traen consigo impactos demográficos a la larga

negativos en las pequeñas localidades donde dichos proyectos son construidos.

• Dado el sistema impositivo, tampoco generan muchos recursos tributarios para la

comuna donde se instala el proyecto.

190 Aristegui, Juan Pablo, Energía, justicia ambiental y derechos humanos, Informe Anual de Derechos Humanos. Capítulo de Medio Ambiente: Energía, Justicia Ambiental y Derechos Humanos, octubre de 2011. Hervé, Dominique, Noción y elementos de la justicia ambiental: Directrices para su aplicación en la planificación territorial y en la evaluación ambiental estratégica, Revista de Derecho, N° 1-Julio 2011, p.9-36. 191 Comisión Nacional de Energía, “Política energética: Nuevos lineamientos”, disponible en: http://www.cne.cl/archivos_bajar/Politica_Energetica_Nuevos_Lineamientos_08.pdf (fecha de consulta: 14 de diciembre de 2011), p. 91.

http://www.cne.cl/archivos_bajar/Politica_Energetica_Nuevos_Lineamientos_08.pdf

249

• El cumplimiento de las normas no asegura la baja de la conflictividad, por la

diversa interpretación sobre por ejemplo, el uso del territorio o la protección al

medio ambiente que afecta la vocación productiva y social.

19.3 ANÁLISIS DE LAS CONCLUSIONES GENERALES INTERVENCIONES

ADMINISTRATIVAS Y JURISDICCIONALES192

El presente estudio ha tenido por objeto “determinar de qué manera la impugnación de

actos administrativos dictados en el marco de la tramitación de los proyectos eléctricos,

iniciada por terceros en sede administrativa o judicial, retrasa su tramitación y de qué

manera esta situación podría afectar la inversión en el sector de energía”.

De los antecedentes tenidos a la vista, la hipótesis sobre la cual descansa el Ministerio,

como señala en las bases de licitación, es que “dicha impugnación se fundamentaría en los

eventuales errores cometidos por la administración, la ambigüedad y/o vacíos del marco

legal vigente”.

De los resultados obtenidos en el presente informe es posible precisar ciertos aspectos

que definen, a mi parecer, la “conflictividad” de los proyectos eléctricos los cuales dicen

relación con los tópicos contenidos en las conclusiones tratadas anteriormente, a saber

(I); régimen de impugnaciones del sistema nacional es atomizado y con un expreso

propósito de fácil acceso (II); aspectos procedimentales asociados al SEIA (III);

características de la legitimación procedimental en materia ambiental (IV); hipótesis que

explica parte de la conflictividad (V).

I. Las conclusiones generales del Informe.

El estudio encomendado consideró el análisis de los recursos administrativos y las

acciones jurisdiccionales interpuestas en contra de un conjunto de proyectos,

192 El presente apartado fue una contribución del Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile, Luis Cordero Vega.

250

representativos y acordado entre las partes193, con el objeto de evaluar las razones que

explicarían la conflictividad –y el consecuente retraso- de los proyectos eléctricos.

El estudio concluye que efectivamente existe una conflictividad reflejada en la

“impugnación” o intervención administrativa o jurisdiccional, dada la “percepción de la

existencia de contraposición o colisión de intereses entre los terceros y los titulares de

estos últimos”.

En opinión del equipo consultor la evaluación de las impugnaciones en vía administrativa

permitiría concluir que la mayoría de las impugnaciones se dan en el Sistema de

Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA); que dada las acciones que se ejercen, éstas son

consecuencia de que, la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos del año 2003

(LBPA) habría “ampliado” los recursos y acciones disponibles; que existiría una

ambigüedad en el sentido y alcance las normas aplicables a los proyectos dada las

distintas interpretaciones, así como en la incertidumbre asociada a las modificaciones

normativas e institucionales.

En el caso de la evaluación de las intervenciones judiciales la mayoría corresponden a

medidas dentro del SEIA, pues en ese procedimiento es en donde se produciría, en

opinión de los autores del informe, un aspecto que explicaría la conflictividad. Al parecer

los autores le atribuyen a la participación ciudadana un rol determinante en esa

conflictividad.

II. La impugnación de los actos es una decisión de diseño institucional.

De los antecedentes tenidos a la vista no existen argumentos para sostener que sea la

existencia de errores administrativos al interior de la evaluación de proyectos la que

explique la aparente conflictividad en los proyectos eléctricos.

193 Estos son: Central Termoeléctrica Pacífico, Central Termoeléctrica Patache; Central Termoeléctrica Castilla; Central Termoeléctrica Campiche; Central Termoeléctrica Los Robles; Central Termoeléctrica Pirquenes; Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo; Proyecto Hidroeléctrico Achibueno; Central Termoeléctrica San Clemente; Proyecto Hidroeléctrico Aysén; Perforación Geotérmica Profunda El Tatio, fase 1; Línea de Transmisión 110 kv Villarrica; Parque Eólico Chiloé.

251

En efecto, en el sistema chileno la impugnación de los actos administrativos está

reconocida como una garantía para los ciudadanos en sus relaciones con la

Administración, que adquiere el carácter de protección constitucional como

recientemente lo ha reconocido el Tribunal Constitucional194.

Esa garantía tiene tres manifestaciones evidentes. Por un lado, el principio de que todo

acto administrativo puede ser impugnado siempre en vía administrativa mediante los

recursos administrativos reconocidos en la LOCBGAE195 y en LBPA196, pero que ya estaban

internalizados en la práctica legal chilena desde la década de los 60, incluida la

denominada revisión de oficio llamada habitualmente invalidación197.

194 En la STC rol 2009, de 2011, sostuvo que: “31. Que, el artículo 19, inciso segundo, frase final, del proyecto de ley en estudio establece que, en contra de las resoluciones que clasifiquen a los establecimientos educacionales, de acuerdo al artículo 17 del proyecto, los recursos administrativos de la Ley Nº 19.880 procederán “solo en virtud de algún error de información o procedimiento que sea determinante en la ordenación del establecimiento educacional”. Lo anterior, restringe una de las “Bases generales de la Administración del Estado” a que alude el artículo 38, inciso primero, de la Constitución, así como la Ley N° 18.575, dictada en su virtud, habida cuenta de que coarta el principio de impugnabilidad de los actos de la Administración, incluido por esta ley en su artículo 2°, al señalar, en términos amplios, que “todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes” (se destaca lo pertinente). Por lo que tal reducción es inconstitucional, ya que no aparece justificado que la resolución específica de que se trata sólo pueda ser objetada, por vía administrativa, únicamente en esos dos supuestos, excluyendo los otros a que naturalmente se puede extender la invalidez de un acto administrativo. Como tampoco aparece razonable menoscabar el régimen recursivo general con el designio de inmunizar las decisiones de un servicio público en particular, cuyo es el caso de la Agencia de Calidad. Por dichas razones se declarará inconstitucional la referida parte del inciso segundo del artículo 19 del proyecto; 32. Que el artículo 86 del proyecto de ley, que señala que “contra la sanción de amonestación no procederá recurso alguno”, será declarado inconstitucional por este Tribunal. Ello contraría el principio constitucional de impugnabilidad, en cuya virtud todo acto administrativo, sin excepción, puede ser revisado a instancias del afectado, sea que acuda ante el propio emisor o bien ante un tribunal, previamente o con posterioridad a que éste produzca efectos, de conformidad con lo prescrito en los artículos 7º y 38 de la Constitución Política de la República, y 2º, 3º, inciso segundo, y 10 de la Ley Nº 18.575. En efecto, no existe fundamento alguno que justifique cometer una derogación singular, esto es abolir para este caso particular el principio general de que todo acto administrativo es siempre reclamable. Ni aún a pretexto del aparente ínfimo rigor de éste, si se considera que un conjunto de amonestaciones a firme podría producir efectos adversos en contra del sancionado, al consolidar un estado de reprochable conducta por su parte”. 195 Vid. arts. 2 y 10. 196 Vid. art. 15 y Capítulo IV. 197 En el conocido dictamen 89.271, de 1966, la CGR sostuvo que: “Los decretos y resoluciones se pueden dejar sin efecto por un acto administrativo posterior de contrario imperio (resolución o decreto que los derogue) principalmente por tres causales: a) por ilegalidad, b) por el incumplimiento de una obligación prevista por la ley o por el propio acto cuya sanción específica es la extinción del mismo, y c) por ser contrario al interés público en general o específicamente de la entidad emisora del acto. Respectivamente estos modos de extinción corresponden a la invalidación, caducidad y revocación.

252

Por otro lado, el expedito acceso a la impugnación de la actuación de cualquier organismo

administrativo por la vía del recurso de protección –que ha actuado como verdadero

contencioso administrativo- y por la denominada acción de nulidad de derecho público,

sin reglas de agotamiento de la vía administrativa previa, aumentan la probabilidad de

resistencia en contra de un acto de la administración cualquiera sea su tipo198.

Finalmente, el acceso a la solicitud de dictaminación de la Contraloría General de la

República (CGR) y la manera en que como este organismo la ha utilizado como mecanismo

de control de legalidad, ha implicado que sea un contencioso administrativo de facto,

basado en un simple derecho de petición, que se traduce en amplios poderes sobre los

actos y procedimientos dictados199.

Como se podrá apreciar, desde el punto de vista del diseño institucional, la manera en

como se interpreta constitucionalmente la impugnación de los actos administrativos lleva

a que el costo del litigio para el que impugna sea bajo, pues la exigencia constitucional

impone el deber de permitir el acceso expedito a la jurisdicción.

Bajo esas condiciones, si existen condiciones materiales para un conflicto, entonces, el

acceso a la impugnación resulta inevitable. En otros términos, lo que explica la existencia

de “conflictividad” no son las prácticas “erradas” sino una condición estructural de diseño

institucional, que se ve potenciado por el diseño del SEIA como procedimiento

administrativo integrado, que a continuación se explica.

II. EL SEIA es un procedimiento integrado que depende de actos sectoriales.

Como se sabe para la ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente

(“LBGMA”), la Evaluación de Impacto Ambiental corresponde al procedimiento, a cargo de

la autoridad ambiental competente, que en base a un Estudio o Declaración de Impacto

La invalidación que consiste en la extinción de un acto administrativo por violación del derecho objetivo (Constitución, ley, reglamento) no tiene límites para ser ejercida en lo que respecta a los posibles derechos adquiridos por los administrados. Los principios fundamentales del estado de derecho impiden que se puedan adquirir derechos al amparo de una violación de preceptos constitucionales, legales o reglamentarios.” 198 Vid. Juan Carlos Ferrada, (Coord), Justicia Administrativa, Lexis Nexis, 2005 199 Vid. Luis Cordero Vega, “La jurisprudencia administrativa: entre el juez activista y el legislador positivo”, en Anuario Derecho Público UDP, 2010.

253

Ambiental, determina si el impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las

normas vigentes200. Desde esa perspectiva, el SEIA es un procedimiento administrativo

especial destinado a la evaluación ambiental de los proyectos y actividades que, de

conformidad con el artículo 10 de la LBGMA, son susceptibles de causar impacto

ambiental.

El procedimiento de evaluación ambiental finaliza con un acto administrativo terminal que

otorga una autorización administrativa201 (la Resolución de Calificación Ambiental o RCA),

que es vinculante para los organismos de la Administración asociados a la calificación

ambiental202, como se explicará más adelante.

Así, desde la perspectiva procedimental, la característica que aparece con más fuerza en la

conceptualización del SEIA es aquella que lo identifica con un “procedimiento complejo”,

esto es, el SEIA tendría un propósito integrador203, lo que se manifiesta en la existencia de

un conjunto de informes sectoriales que sirven de base a la evaluación, así como en la

pretensión de la LBGMA de operar en el marco de una ventanilla única de todos los

permisos ambientales considerados por nuestra legislación204, de manera que los

pronunciamientos provienen o de una opinión técnica o bien de procedimientos

administrativos diferentes, pero que se agregan al procedimiento del SEIA, formando

200 Vid. Artículo 2° letra i) LBGMA. 201 Juan Carlos Laguna De La Paz, “Autorización administrativa”, Diccionario de Derecho Administrativo (Dir. Santiago Muñoz Machado, Iustel, 2005), p. 277, indica que la autorización es “el acto mediante el que la Administración habilita a un sujeto para el ejercicio de una actividad”, “previa comprobación que se realizará sin daños para el interés general”, lo que se traduce, en la mayoría de los casos, en la “comprobación de que el solicitante reúne los requisitos previstos en la normativa” respectiva. También en, La Autorización Administrativa, (Civitas, Navarra 2006), p. 263. Sobre el particular, ver SsTC roles 467, C. 40° y 41; 1413, C. 10 202 Jorge Bermúdez Soto, Fundamentos de Derecho Ambiental, (Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2007), p. 208. 203 Jesús González Pérez y Francisco González Navarro, Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Tomo I, (Thomson – Civitas, Cuarta edición, 2007), p. 85. 204 Que el SEIA sea un instrumento que pretende operar bajo la fórmula de la ventanilla única quiere decir que todos los permisos o pronunciamientos de carácter ambiental que deban o puedan emitir los órganos competentes en relación con un proyecto determinado, necesariamente deben expedirse dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental (Artículos 8.2. y 9.2. LBGMA). En otras palabras, esta es la única oportunidad e instancia que tienen las entidades públicas competentes para opinar, desde un punto de vista ambiental, sobre el proyecto. No podrán por tanto formularle reparos a éste, de dicha naturaleza, una vez que la Comisión Regional del Medio Ambiente o la Dirección Ejecutiva dicten la correspondiente resolución de calificación ambiental (Artículo 24.2, LBGMA).

254

parte de la evaluación ambiental, porque se encuentran asociados a permisos

ambientales.

Por tales motivos y como se ha explicado en otro momento, los problemas al interior del

SEIA han terminado siendo debates de Derecho Administrativo procedimental205. En

efecto, luego de largos años en que los tribunales no acogían recursos de protección

ambiental desde algún tiempo a esta parte la Corte comenzó acogerlos, pero no sobre las

base de cuestiones ambientales, sino por debates estrictamente de procedimiento

administrativo206.

¿Es eso producto de un error? No. Sencillamente, corresponde a un cierto activismo que la

Corte Suprema especialmente ha tenido en los últimos años en materia de Derecho

administrativo procedimental, entre otras cosas debido a la influencia del Ministro Pedro

Pierry, cuestión que se ha manifestado en otras áreas como el decaimiento del

procedimiento administrativo, la motivación de los actos administrativos o la

invalidación207. Ese mismo activismo en materia de procedimiento es posible de observar

en la jurisprudencia de la CGR.

III. En materia ambiental están en juego “intereses colectivos” lo que incide en la

legitimación.

Una cuestión que podría desprenderse de los resultados del estudio y que es necesario

interpretar en el sentido correcto, es que la aparente legitimidad “amplia” que se le

reconoce a la comunidad no incentiva el litigio, considerando especialmente la reforma de

la Ley 20.417. Una interpretación en el sentido contrario sería errada. En efecto, como se

sabe por una amplia literatura disponible, en buena parte de los modelos comparados

sobre las Leyes de Procedimiento Administrativo, estás son garantías para los ciudadanos, 205 Vid. Luis Cordero Vega, “Comentario a la sentencia de la Corte Suprema sobre la Central Termoeléctrica Castilla. Un caso de Derecho Administrativo Procedimental”, en 3 Revista Justicia Ambiental, 2011. 206 Ver en este sentido nuestro trabajo “Por qué la Corte Suprema se enverdeció”, en Mercurio Legal, disponible en línea http://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2011/11/11/Por-que-la-Corte-Suprema-se-enverdecio.aspx 207 Ver en este sentido los trabajos sobre la Corte Suprema y decamiento del procedimiento sancionador, derecho administrativo sancionador, responsabilidad del estado y nulidad e derecho público, disponibles en línea http://www.elmercurio.com/legal/Analisis/index.aspx?userNameAutor=lcordero&tipoPortadilla=Autor

http://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2011/11/11/Por-que-la-Corte-Suprema-se-enverdecio.aspx

http://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2011/11/11/Por-que-la-Corte-Suprema-se-enverdecio.aspx

http://www.elmercurio.com/legal/Analisis/index.aspx?userNameAutor=lcordero&tipoPortadilla=Autor

255

no sólo para el sometido directamente al acto administrativo de la autoridad (por

ejemplo: el titular de un proyecto), sino que también para terceros que no siendo

inicialmente parte de él pueden potencialmente participar porque se afecta o se puede

afectar una situación jurídica susceptible de protección, es lo que se denomina

“interesado legítimo”208.

Así las cosas, es una cuestión pacífica en Derecho Público que los legitimados para

participar en un procedimiento administrativo son relativamente amplios, y también es

bastante pacífico que son esos los sujetos que tienen derecho a interponer los recursos

administrativos y las acciones judiciales.

Lo anterior es especialmente relevante en el caso de medio ambiente, pues como también

es pacífico en la literatura, corresponde a una condición respecto de la cual los sistemas

legales le dan el atributo de “interés colectivo o difuso”, de manera que naturalmente la

legitimación se amplía.

En ese escenario, la pregunta realmente relevante será cuál es la intensidad de la

legitimación, lo que se traducirá en las medidas que pueda adoptar el juez tras la

impugnación.

En efecto, como se ha sostenido en otro momento209, lo que está detrás del

reconocimiento de protección de los intereses difusos o colectivos por vía de legitimidad

procesal ante el juez administrativo no es menor. Si los titulares de los precitados

intereses (cuya delimitación resultará esencial) disponen de facultades para reclamar la

decisión de fondo de una autoridad administrativa, en otros términos, pueden cuestionar

la ratio decidendi de la autoridad (es decir son titulares de una verdad acción de defensa

de los intereses difusos), lo que supone un derecho de participación fuerte en la medida 208 Vid. artículo 21 LBPA. Interesados. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: 1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos. 2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. 3. Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. 209 Luis Cordero Vega, “Procedimientos contenciosos administrativos y protección de intereses difusos y colectivos”, en Procedimiento y Justicia Administrativa en América Latina, Konrad Adenauer (México 2009).

256

que les otorga un derecho subjetivo para examinar las razones que justifican la decisión

administrativa.

Si en cambio, los titulares de intereses difusos frente a la Administración tienen el derecho

a formular alegaciones (en base a sus derechos a emitir opinión, libertad de información y

derecho de petición) y la acción conferida sólo se da para exigir la ponderación adecuada

de dichas alegaciones, esos titulares disponen de un derecho de participación débil.

La distinción recién expuesta es relevante, en el contexto de que a través de ella es

posible dimensionar la intervención intrusiva que le podemos reconocer a los jueces en la

protección de estos intereses. Si la legitimación es fuerte, entonces los jueces podrán ir

más allá de la mera tutela subjetiva (por la naturaleza del interés comprometido y la

citada conexión de antijuridicidad), en cambio si la legitimación es débil el juez se

transforma en un garante de los procedimientos de decisión de afectación de estos

intereses, de manera que sólo podrá anular los procedimientos.

Esto explica que los efectos de la distinción de fundamentos de legitimidad en los recursos

administrativos y luego judiciales en el SEIA, entre el titular y la comunidad, se traduzca

que el primero pueda obtener protección directa de los derechos que afirma lesionado, en

cambio los segundos sólo podrán optar como máximo la nulidad o invalidez de los

procedimientos.

De este modo, lo que no se puede sostener es que la circunstancia de que una comunidad

pueda interponer reclamos sólo en razón de que sus “observaciones no fueron

debidamente ponderadas”, lleve a que sólo pueda obtener una recalificación. La lógica de

darle derecho al recurso administrativo y a la acción jurisdiccional, es que aún teniendo un

derecho de participación débil –pues no puede por esa vía solicitar tutela sobre otros

derechos de los que sea titular- sí puede por dicha vía reclamar la rectitud del

procedimiento y, en consecuencia, reclamar su validez.

257

IV. Entonces ¿qué puede explicar la conflictividad?

Si lo que hemos explicado con anterioridad está más bien vinculado a cuestiones

estructurales del sistema de impugnación de los actos administrativos, a lo que se agregan

las cuestiones estructurales de legitimidad procesal en el caso de medio ambiente,cabe

preguntarse qué explica la “percepción” de conflictividad.

Parte de los argumentos subyacen al propio informe y se ven reforzados por el diseño que

acompaña al SEIA.

El informe señala que las principales causas de judicialización identificadas son: magnitud

del proyecto, implementación del Convenio 169, mecanismos de participación ciudadana,

inadecuada distribución de cargas ambientales, insuficiencia del SEIA en la estrategia

energética nacional y delimitación de la línea de base.

De las razones expuestas la mayoría se encuentran vinculadas a la situación de que el SEIA

es un procedimiento administrativo que internaliza un déficit de la política pública

general, que por su diseño jamás estará en condiciones de solucionar, lo que explica una

de las reformas a la institucionalidad ambiental210.

Los proyectos eléctricos enfrentan un déficit evidente de política pública que es lo

limitado de las reglas de Ordenamiento Territorial (OT)211. La ausencia de definición de

reglas claras ex ante al desarrollo de un proyecto específico y la prolífica cantidad de

reglas de OT y otras de protección ambiental o de biodiversidad de carácter inorgánico

sobre el territorio212, genera como consecuencia inevitable la conflictividad entre los

vecinos de un proyecto y el titular, de manera que cuando la regla no está definida por la

regulación general, termina el SEIA definiendo, de un modo inadecuado, la regla de

localización y, por esa vía, internalizando los costos asociados a su funcionamiento, entre

los cuales se encuentra la impugnación de las decisiones, dado que como se ha explicado 210 Vid. Historia de la ley 20.417, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 13 y 14. 211 Vid. Eduardo Cordero Quinzara, “El derecho urbanístico, los instrumentos de planificación territorial y el régimen jurídico de los bienes públicos”, en 29 Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (Valparaíso, Chile, 2do Semestre de 2007). 212 Vid. para la dispersión normativa http://www.proyectogefareasprotegidas.cl/documentos/documentos-del-proyecto/

258

el costo del litigio ambiental por la vía administrativa, por definición institucional, es

relativamente bajo.

19.4 CONCLUSIONES RELATIVAS AL COSTOS ECONÓMICO DE LOS RETRASOS

Los resultados de la simulación de la expansión óptima del sistema muestran que algunos

de los proyectos analizados en este estudio tienen fecha de entrada alejada de la fecha

actual, incluso algunos de ellos no aparecen en el plan de obras, como es el caso de la

central eólica Chiloé. Las centrales Pacífico y Patache en SING tienen fecha de entrada

posterior al año 2020. En casos como estos, los recursos judiciales y administrativos

presentados no tendrían efectos significativos sobre la operación del sistema, siempre

asumiendo que los proyectos sólo se retrasarán. No obstante lo anterior, se simuló la

operación del sistema considerando el retraso de los proyectos cuya fecha se encontraban

incluso posterior al año 2018.

En el caso del SIC, el plan de expansión óptimo lo componen principalmente centrales

hidroeléctricas, por lo tanto, el retraso de este tipo de proyectos puede afectar la

operación óptima del sistema. Por ejemplo, las simulaciones realizadas estiman que el

retraso de la central Alto Maipo podría aumentar los costos de operación entre 46 y 108

US$ millones. Las centrales minihidráulicas y geotérmicas también aparecen en el plan de

expansión óptima del sistema. Por lo tanto, cualquier retraso de estas obras puede tener

un efecto económico sobre el sistema.

La comparación de los indicadores se hizo con respecto a un caso denominado Línea Base.

En estricto rigor, el plan de expansión óptimo que se obtiene depende de las proyecciones

de los costos de inversión, precios de los combustibles y crecimiento de la demanda, entre

otros factores. Y, por lo tanto, la fecha de entrada los proyectos podría cambiar, y el

eventual retraso de un proyecto podría afectar. En este sentido, se recomienda en el

futuro, complementar la metodología haciendo un análisis de sensibilidad de los

parámetros antes mencionados. Ello estaba fuera de los alcances del presente estudio

259

debido a los elevados tiempos de simulación que esto implica , sin embargo, se deja

constancia de lo importante que puede ser este análisis.

En el caso del atraso por la construcción de la línea Loncoche_Villarrica, los efectos de

esto se valoran de acuerdo a lo siguiente:

La congestión en la línea provoca aumento de precios a aquellos usuarios conectados

tanto a la S/E Villarrica como la S/E Pucón. Asimismo puede limitar el crecimiento de la

demanda, sobretodo aquella asociada a proyectos específicos.

Dado que se atrasa la entrada en operación del segundo circuito de la línea, la seguridad

de suministro se ve afectada, por lo que cualquier falla o interrupción de servicio por

labores de mantenimiento, significa la el corte de suministro a usuarios finales. Asimismo,

este corte significa una pérdida económica para los usuarios finales dependientes de la

línea.

Finalmente, el atraso trae consigo un detrimento en la calidad del producto electricidad,

en especial el nivel de voltaje de suministro a usuarios finales y las variaciones que

presentar como consecuencia de conexión o desconexión de cargas significativas. Lo

anterior puede poner en riesgo la vida operativa de artefactos eléctricos.

estudio “análisis de casos de recursos administrativos y...

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