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ESTIMULOS FISCALES Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE CRISIS Juan Pablo Jimnez Divisin de Desarrollo Econmico - CEPAL Seminario regional Presupuesto Participativo y Control Social Fortaleza, 14-16 de septiembre de 2009

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Introduccin y resumen Algunas dimensiones de la desigualdad en AL La poltica fiscal en Amrica Latina: caractersticas y problemas recurrentes El impacto de la crisis y el espacio macro fiscal resultante Medicin de los incentivos: Los gastos tributarios Problemas conceptuales Distintas metodologas en Amrica Latina Cuantificacin de los gastos tributarios en AL Comentarios finales y desafos futuros CONTENIDO

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Las caractersticas estructurales de la regin tanto sociales (alta desigualdad personal y regional) como fiscales Junto con los factores particulares y los canales de transmisin de esta crisis Requieren medidas anticrisis de orden fiscal Cuales deben ser estas medidas? Aumento gasto o reduccin impuestos? Las caractersticas de la crisis hace que sea ms apropiado el uso del gasto. El nivel y estructura de los recursos tributarios tambin le pone un lmite al uso de incentivos tributarios. Hay algunos casos particulares en la regin que pueden usar la herramienta incentivos tributarios. En esos casos, es necesario trabajar sobre la mejor manera de contabilizar, controlar y evaluar estos incentivos Medicin de los incentivos: Los gastos tributarios Problemas conceptuales Distintas metodologas en Amrica Latina Cuantificacin de los gastos tributarios en AL Comentarios finales y desafos futuros RESUMEN

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Algunas dimensiones de la desigualdad en Amrica Latina

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Alta desigualdad en la distribucin del ingreso Coeficientes de Gini por regiones Fuente: CEPAL Estructura de la distribucin del ingreso por deciles

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Desigualdad regional dentro de los pases Comparacin del producto per capita entre la regin ms rica y la ms pobre en pases de Amrica Latina y Europa

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Caractersticas estructurales: la economa informal (En % del PIB) Fuente: elaboracin propia sobre la base de Schneider (2006)

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La poltica fiscal en Amrica Latina: caractersticas y problemas recurrentes

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Problemas recurrentes de la poltica fiscal en la regin Dificultades para llevar adelante las funciones tradicionales de la poltica fiscal en AL Reducido espacio de poltica Cuanta de recursos Nmero de instrumentos Competencia de objetivos

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La carga fiscal ha resultado recurrentemente insuficiente para financiar el gasto pblico AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) Histricamente Amrica Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias

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Caractersticas de los recursos fiscales Nivel de recaudacin Baja carga fiscal Impacto sobre la equidad y la inversin Volatilidad Estructura tributaria Gasto tributario y grado de cumplimiento: impacto sobre la equidad horizontal

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En promedio, la carga tributaria de la regin sigue siendo baja Ya sea en comparacin con otras regiones

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o en comparacin al nivel de desarrollo Fuente: Jimnez y Podest (2008) sobre la base de CEPAL, OCDE y WDI Banco Mundial Carga Tributaria y PIB per cpita (PPP, USD)

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No obstante, el esfuerzo fiscal en la regin es heterogneo Carga tributaria por pases en 2008

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Impacto de la carga fiscal sobre la equidad

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Poltica fiscal e inversin AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIN PBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA Y DFICIT PRIMARIO DEL GOBIERNO (En porcentajes del PIB) Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales

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Poltica fiscal e inversin La recuperacin de la inversin est lejos de los niveles anteriores a la crisis de la deuda AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIN FIJA (En porcentajes del PIB) Fuente: CEPAL (2008)

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Los pases latinoamericanos se encuentran entre las regiones con ms bajas tasas de inversin FORMACIN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2007 (En porcentajes del PIB) Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)

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Los ingresos tributarios replican la alta volatilidad de las economas de Amrica Latina Fuente: Lpez Monti (2009)

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Los ingresos fiscales han estado fuertemente influenciados por los precios de exportacin Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS FISCALES Y PRECIO DE LAS EXPORTACIONES

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Estructura Tributaria en Amrica Latina y OCDE AMRICA LATINA: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) OCDE: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total)

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Importancia de la tributacin directa Baja recaudacin de los impuestos a la renta y al patrimonio Mayor participacin de trabajadores asalariados en el impuesto a la renta personal. Crecimiento de la recaudacin de rentas provenientes de empresas vinculadas a commodities Imposicin patrimonial alta en algunos pases debido a impuestos sobre las transacciones financieras. Impuesto predial, descentralizacin y catastro: problemas por disparidades regionales y capacidad de los gobiernos locales.

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Efectos sobre la distribucin del ingreso Amrica Latina: efectos distributivos de la poltica tributaria (Coeficientes de Gini antes y despus de impuestos)

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Puede la regin darse el lujo de tener un sistema tributario regresivo? INDICE DE CONCENTRACION DE GINI MEDIOS PARA AMERICA LATINA (Deciles de hogares segn ingreso familiar equivalente) Fuente: Gomez Sabaini (2006)

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Evasin en la imposicin a la renta Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Evasin en el impuesto a la renta En % de recaudacin terica y del PIB

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Los gastos tributarios y la equidad horizontal Fuente: Jimnez y Podest (2008) sobre la base de informacin oficial. AMRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PASES SELECCIONADOS - AO 2007 a/ (En porcentajes del PIB)

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El impacto de la crisis y el espacio macroeconmico

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Menor vulnerabilidad de los pases de la regin Crecimiento con supervit en cuenta corriente Mejora en las cuentas fiscales Significativa rebaja en la relacin deuda pblica/PIB Mejora en la gestin de deuda Crecimiento de las reservas internacionales

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La situacin fiscal de la regin mostr una marcada recuperacin entre el 2002 y el 2008 Ingresos, gastos y resultado primario del gobierno central, 1990-2009 (Promedio Simple, En % de PIB) Fuente: CEPAL

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Baj la deuda pblica y aumentaron las reservas internacionales AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA TOTAL DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO Y RESERVAS INTERNACIONALES (En porcentaje del PIB y millones de dlares) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

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El impacto de la crisis sobre los ingresos fiscales Cada en los recursos fiscales 2009 comparado con el 2008 (En porcentajes del PIB)

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La evolucin reciente de la recaudacin Evolucin de la recaudacin tributaria en trminos reales-Pases seleccionados Variacin t/t-4 * No incluye los siguientes imposiciones: Impuesto Empresarial a Tasa nica, Impuesto a los Depsitos en Efectivo, Impuesto especial sobre produccin y servicio.

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La profundidad del impacto recaudatorio que sufrir cada pas va a depender de: La participacin de los recursos naturales en los ingresos totales El nivel total de la carga tributaria La participacin de los impuestos a las importaciones La importancia del IVA en el total de recursos La productividad del IVA La importancia de los ingresos por remesas La participacin de las contribuciones a la seguridad social La participacin del impuesto a la renta societaria Algunas variables para estimar el efecto de la crisis sobre los ingresos fiscales (Gmez Sabaini y Jimnez, 2009)

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Grado de exposicin relativa de los ingresos fiscales frente a la crisis internacional

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Se ha venido reduciendo el espacio macroeconmico para el financiamiento de las polticas contra-cclicas AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LA CUENTA CORRIENTE Y EL RESULTADO FISCAL, 2000-2009 a (En porcentaje del PIB) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a Para 2009, las cifras son proyecciones.

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Respuestas a la crisis y dilemas macrofiscales

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Como respuesta a la crisis, los pases estn implementando Medidas contracclicas orientadas a incentivar la demanda y el nivel de actividad Polticas internas que reduzcan los efectos sociales regresivos tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste.

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La crisis lleva a la poltica macrofiscal a enfrentar diferentes dilemas El primero se relaciona con el instrumento utilizado: reduccin de impuestos o incremento del gasto?

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La crisis lleva a la poltica macrofiscal a enfrentar diferentes dilemas El primero se relaciona con el instrumento utilizado: reduccin de impuestos o incremento del gasto? Pero la recaudacin est bajo presin por los efectos de la crisis Son pocos los pases que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Al mismo tiempo se hace ms difcil obtener recursos en los mercados financieros Esto genera presiones en la poltica fiscal: Ajustar los objetivos de poltica a la cada de los recursos fiscales? Esto es particularmente difcil en los pases pobres donde generalmente la carga tributaria es ms baja

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Los pases con ms necesidades, son los que menos gastan DESNUTRICION Y GASTO PUBLICO SOCIAL PER CAPITA

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La crisis lleva a la poltica macrofiscal a enfrentar diferentes dilemas El primero se relaciona con el instrumento utilizado: reduccin de impuestos o incremento del gasto? Pero la recaudacin est bajo presin por los efectos de la crisis Son pocos los pases que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Al mismo tiempo se hace ms difcil obtener recursos en los mercados financieros Esto genera presiones en la poltica fiscal: Ajustar los objetivos de poltica a la cada de los recursos fiscales? Esto es particularmente difcil en los pases pobres donde generalmente la carga tributaria es ms baja Otra vez FMI? El rol de las instituciones financieras internacionales

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La regin tiene espacio para endeudarse con los organismos financieros internacionales Financiamiento del FMI para Amrica Latina y el Caribe

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Estmulos fiscales y gasto tributario

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Tipos de incentivos tributarios y crisis Como consecuencia de la crisis internacional, los pases de AL han anunciado medidas para estimular la demanda y compensar a los ms vulnerables: Por el lado del gasto pblico (principalmente implementacin de programas de inversin en infraestructura) Por el lado del sistema tributario: rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la renta exoneracin o disminucin de impuestos para nuevas inversiones reduccin de impuestos a la banca privada estmulos fiscales para la colocacin de crditos productivos depreciacin acelerada de activos modificacin de las deducciones del impuesto a la renta reduccin de aranceles

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Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas fiscales Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL; Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias.

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EL costo fiscal de las medidas COSTO FISCAL DE LAS MEDIDAS CONTRA LA CRISIS PROGRAMADAS PARA 2009 En porcentaje del PIB

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Efectos de los incentivos tributarios Los incentivos tributarios constituyen slo uno de los factores que pueden afectar el flujo de la inversin. Existen otros elementos que han resultado ms relevantes para atraer inversin (estabilidad econmica, calificacin de la mano de obra, cercana con los mercados de destino, seguridad jurdica, etc.) Otros efectos que producen: Reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios, generan menor recaudacin y afectan la equidad Vuelven ms complejos a los sistemas tributarios, incrementan los costos de cumplimiento y la evasin Restan transparencia a la poltica fiscal Distorsionan la asignacin de recursos

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Medicin de los incentivos: Los gastos tributarios Algunos problemas conceptuales Definicin de un marco de referencia (benchmark): Estructura legal del tributo Enfoque conceptual (base bien amplia del impuesto) Metodologas de estimacin de los GT Ex post o de recaudacin perdida Ex ante o de ganancia de recaudacin (implica supuesto de comportamiento) Gasto equivalente (mide el costo de proveer el mismo beneficio a travs de un gasto directo)

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Metodologas de medicin de GT en Amrica Latina En la mayora de los casos las estimaciones de GT se incluyen en el mensaje anual que acompaa al presupuesto En general, se utiliza el mtodo ex-post de renuncia fiscal La periodicidad de los informes es anual y en general, la cobertura es el gobierno central Tipo de tributos analizados: bsicamente IVA y Renta; varios pases incluyen impuestos especficos La mayora de los pases especifica: Tipo de tributo Modalidad de renuncia fiscal (exenciones, deducciones, tasas diferenciadas, etc.) Sector que se beneficia y/o el objetivo que se persigue

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Principales caractersticas de los GT en AL Fuente: Jimnez y Podest (2009)

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Principales caractersticas de los GT en AL Fuente: Jimnez y Podest (2009)

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Cuantificacin de los gastos tributarios en AL Fuente: Jimnez y Podest (2009) a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Per son estimaciones para el 2008. La presin tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alcuota del 1%, por lo que se ajust de acuerdo a la tasa general vigente. c/ En porcentajes AMRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PASES SELECCIONADOS - AO 2007 a/ (En porcentajes del PIB)

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Cuantificacin de los gastos tributarios en AL Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Per son estimaciones para el 2008. La presin tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alcuota del 1%, por lo que se ajust de acuerdo a la tasa general vigente. AMRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PASES SELECCIONADOS - AO 2007 a/ (En porcentajes del PIB)

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Cuantificacin de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PROPORCION A LA PRESION TRIBUTARIA EN PASES SELECCIONADOS - AO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Per son estimaciones para el 2008. La presin tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social

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Cuantificacin de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EN PROPORCION AL GASTO TRIBUTARIO TOTAL - AO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Per son estimaciones para el 2008.

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Cuantificacin de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA: EVOLUCIN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PASES LATINOAMERICANOS SELECCIONADOS. AOS 2000-2008 (En porcentajes del PIB) Fuente: Jimnez y Podest (2009)

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Reflexiones finales y desafos futuros

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Las caractersticas estructurales de la regin (desigualdad e informalidad) marcan la agenda de las polticas pblicas de la regin. Tradicionalmente el espacio fiscal ha sido estrecho para atender las tareas que deben enfrentar los sectores pblicos. Los recursos han sido pocos y voltiles, los instrumentos escasos y ha habido muchas veces mayor competencia que coordinacin entre objetivos La mejora de los ltimos anios permiti recuperar recursos e instrumentos, permitiendo atender algunos objetivos. Esto le permite a la regin enfrentar con mejor pie a la crisis.

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Reflexiones finales y desafos futuros Pero los recursos e instrumentos se estn reduciendo y los objetivos empiezan a competir entre si. No todos los pases sentirn el impacto fiscal de la crisis internacional en la misma magnitud ni a travs de los mismos canales. Pero en estos meses todos los pases de la regin han observado una cada en sus ingresos fiscales Los pases con alto porcentaje de ingresos no tributarios o provenientes de recursos naturales y con baja presin tributaria tienen una mayor exposicin en materia tributaria que el resto.

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Reflexiones finales y desafos futuros Las polticas anticrisis requieren mayores recursos El problema es que esto se da en momentos en que los ingresos fiscales disminuyen, en un contexto de menor acceso a los mercados de crdito Como financian los pases esta mayor demanda de gasto? Son pocos los pases que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Necesidad de un rol ms activo de los organismos financieros capaces de financiar esta demanda de fondos en aquellos pases que lo necesiten En aquellos que pueden que poltica anticrisis: aumento gasto o disminucin impuestos?

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Reflexiones finales y desafos futuros La tasa de inversin de los pases de la regin resulta an insuficiente para asegurar un crecimiento sostenible La necesidad de fortalecer el nivel de inversin implica evaluar el costo y la efectividad de las polticas de incentivos fiscales Esto adquiere particular relevancia en el actual contexto de crisis econmica global. La evolucin de la inversin pblica ha sido muy fluctuante y fuertemente relacionada con las recurrentes crisis fiscales Los pases han utilizado preferentemente exenciones tributarias para promover inversiones (en otras regiones se utilizan subsidios o prestamos subsidiados) Pero las medidas anticrisis han sido fundamentalmente del lado del gasto Las magnitudes de los gastos fiscales resultan significativas Se destaca la importancia de realizar anlisis especficos sobre los efectos de estos regmenes de incentivos

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Comentarios finales y desafos futuros Las diferencias en las metodologas hacen que la comparacin entre pases no resulte adecuada Para ello resulta necesario avanzar en definiciones y metodologas homogneas En pases federales o ms descentralizados es importante ampliar las estimaciones de GT hacia niveles subnacionales de gobierno. La estimacin de los gastos tributarios permite dotar de mayor transparencia a la poltica fiscal Una mayor desagregacin de la informacin de gastos tributarios (por tributo, sector de actividad y/o regiones de destino) permitira: identificar a los beneficiarios y sus posibles efectos econmicos, regionales y distributivos evaluar si los incentivos son ms o menos efectivos para la consecucin de los objetivos de poltica que el uso de otros instrumentos como subsidios y gastos directos. Herramienta central de un nuevo Pacto Fiscal

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POLITICA FISCAL Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE CRISIS Juan Pablo Jimnez Divisin de Desarrollo Econmico - CEPAL Seminario regional Presupuesto Participativo y Control Social Fortaleza, 14-16 de septiembre de 2009