estado y políticas públicas. concepto de política, plan y ... · estado y políticas públicas....

Estado y PolEstado y Polííticas Pticas Púúblicas. blicas. Concepto de PolConcepto de Políítica,tica,

Plan y ProgramaPlan y Programa26 Octubre 2010

Curso “Planificación Estratégica y Políticas Públicas¨

Quito, EcuadorInstituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)

Lucy WinchesterILPES/CEPAL

mailto:[email protected]







Contenidos1. El Estado y las polìticas pùblicas2. La planificación del desarrollo en el sector

público3. El marco socio-institucional para el diseño

y formulación de políticas públicas4. Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y

temas de implementaciòn








El Estado

• El concepto del Estado se refiere al sistema moderno político, y al poder político.

• Funciones de política fiscal (Buchanan) /Rol del Estado (funciones mínimas)– estabilización macroeconómica– provisión de bienes públicos– redistributiva/ Estado (Banco Mundial) - adicionales(externalidades, monopolios, corregir info. imperfecta,

coordinación de la actividad privada, riqueza)

El Estado y las polìticas pùblicas








El Estado (orientado al desarrollo) Development State

1. Capacidad del Estado de formular e implementar estrategias para alcanzar metas económicos y sociales en la sociedad (fn. de actores, estructuras, instituciones; interno / externo; interacción E – SC)

2. Una administración eficaz con una mínima de burocracia, la probidad en el accionar, alto nivel de transparencia y rendición de cuentas en las instituciones públicas y el cumplimiento de las leyes (capacidad institucional)









Un contexto para la revalorazición de la gestión en el sector público

• Sin desvalorizar los progresos alcanzados en el desarrollo de economías de mercado, hoy en día se revaloriza la necesidad de un mejor gobierno, es decir de intervenciones públicas de mayor calidad.

• El debate contemporáneo sobre la legitimidad del estado hoy en dìa, es una basada en: un modelo legal racional, los productos y resultados de las políticas públicas.

• En règimenes democráticos, la meta se vuelve ser la capacidad de entregar buenos servicios, y de solucionar problemas colectivos en forma eficiente

• El Estado en reforma implica que el gobierno administra e innova (cambia) sobre si mismo – la gestión del gobierno









6

• Todas las instituciones públicas en América Latina se mueven en la misma dirección

• Pero parten de puntos de partida diferentes y con velocidades diferentes

• Tomará más tiempo en las instituciones que son más reacias al cambio y/o que tienen una tradición burocrática enraizada

• La modernización institucional depende del contexto, no hay “recetas”. La historia, cultura y estadio de desarrollo da distintas características y prioridades

• El problema es cómo organizar el sector público para que se adapte a las cambiantes necesidades de la Sociedad

• Los enfoques gerenciales requieren dar una renovada atención a conectar el interés público con los valores y motivaciones individuales.

Cambio institucional en relación a nuevo modelo de administración pública









El gobierno y las políticas públicas

• Una parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas.

• Se puede concebir al gobierno como un instrumento para la realización de las políticas públicas. En este sentido, el foco del gobierno debe estar en sus resultados.

• Las políticas públicas son soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos.

• Se desprenden de la agenda pública.• Son habitualmente un second best respecto a una política

óptima en lo sustantivo / o de contenidos









El desempeño del sector público. Logrando resultados públicos (y cívicos)

• En sociedades democráticas, el desempeño del gobierno se relaciona directamente con su capacidad de lograr resultados que tienen valor público en términos sistémicos y para la sociedad (Development State – resultados públicos)

• La medición del éxito de cualquier programa individual o agencia depende de cuánto éste ha contribuido al logro para el gobierno y para la sociedad.

• Son resultados colectivos, en red.• Estos resultados fortalecen la credibilidad del gobierno.• La legitimidad de los gobiernos se refuerzan con resultados

cívicos (mejorar acceso al conocimiento e info., expandir la voz de la ciudadanía en gobierno, mejoramiento en accountability en relación a los resultados societales y sistémicos)









9

Marco de resultados para mejorar la efectividad del desarrollo

Impacto(Resultado final)

Efecto medianoplazo

(Resultadosintermedios/ efectos)

Productos(outputs)

Procesos(actividades)

Insumos(inputs)

Desde

un

acercamiento

lineal

Hacia

AprendizajeAprendizaje

HipHipóótesistesis

Realidad Realidad CambianteCambiante








Contenidos1. Reforma del Estado y las polìticas pùblicas2. La planificación del desarrollo en el

sector público3. El marco socio-institucional para el diseño










Proceso y características• La planificación, como cálculo que precede y preside la

acción pública, es un instrumento esencial de la gestión de gobierno.

• Las políticas del desarrollo (políticas públicas) permiten orientar la gestión de un gobierno para alcanzar sus objetivos

• Son parte de la relación entre la política y la acción pública• Enfatizan la concepción estratégica tanto del diseño como la

ejecución de las políticas, – el carácter participativo de estos procesos y– la necesidad de anticipar el futuro, coordinar las acciones

y evaluar los resultados

La planificación del desarrollo en el sector público








Funciones básicas de la planificaciónProspectiva

Articular las perspectivas de la ciudadanía como un colectivoAnticipar las consecuencias que producirán las decisiones de gobierno en distintos plazosDefinir e instrumentar una estrategia de desarrollo (Políticas Públicas)

Coordinaciónde las PP

Concertar entre el gobierno, y los otros actores políticos, económicos y sociales.Coordinar al interior del gobierno para alcanzar los objetivos trazados (oportuno, calidad).


Evaluaciòn de las acciones/ gestiòn pùblica(s)

Permitir anàlisis los resultados de la gestióndentro del aparato gubernamental, en su relación con el parlamento y, con la ciudadanía.








Coordinación y concertación• Las acciones públicas toman cuerpo en un marco institucional,

social y político determinado en que el Estado y el resto de los actores sociales, se interrelacionan e influyen entre sí.

• Se trata de coordinar con un sentido estratégico, para promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto, con un principio de realidad.

• Establecer las prioridades del desarrollo nacional y de los diversos programas de la acción gubernamental. Es el reto fundamental de un gobierno moderno.

• La coordinación hace referencia a una adecuada ejecución de las políticas públicas. Alto componente técnico. Tambièn es una funciòn polìtica. Reto institucional.

• Se debe definir y negociar las políticas sectoriales, formular las grandes directrices, supervisar y evaluar resultados.

• Sin prioridades, se hace imposible cualquier tipo de planificación estratégica, y conduce a una asignación de recursos que se reproduce en función de las inercias y rutinas existentes.









EvaluaciónBases metodológicas comunes.

1. la formulación de un plan estratégico para cada organismo ejecutor (misión, objetivos y metas) como base para identificar y jerarquizar procesos, productos y resultados en la provisión de bienes y servicios.

2. establecer un conjunto de indicadores de seguimiento que permita evaluar el grado de cumplimiento de cada una de esas metas.

3. la negociación de un convenio de desempeño con el núcleo central del gobierno (los compromisos que resultan y los recursos requeridos)

Brindar mayor libertad de acción a los gestores públicos para cumplir con su misión, a cambio de una mayor rendición de cuentas por el lado de los resultados y el uso de los recursos.









Instrumentos de PlanificaciònSistemas de Planificaciòn

Visiòn Paìs y Plan 25

Plan Nacional de DesarrolloPresupuesto plurianual de

gasto e inversiones, Planificaciòn Institucional

Programaciòn, Presupuesto y ejecuciòn

Sistemas de seguimiento y monitoreo

Funciones / Productos

PROSPECTIVA / Tendencias, polìticas de desarrollo, metas

FORMULACIÒN / Presupuestaciòn de polìticas y metas, asignaciones de gasto y de inversiòn pùblica

COORDINACIÒN / Objetivos compartidos, entidades y programas responsables

EVALUACIÒN / Indicadores estratègicos









Fiscal y Presupues-

taria

Coordinación y Fortalecimiento

institucional

Definición de prioridades

Inversiónpublica

De diseño De desempeño yresultados

Evaluación

ESTRATEGIAESTRATEGIANACIONAL DE NACIONAL DE DESARROLLODESARROLLO

EJES DE POLÌTICASEJES DE POLÌTICAS

INSTITUCIONALINSTITUCIONAL

PROGRAMASPROGRAMAS

AREAS CRITICAS DE LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

Dis

eño

de P

P

Prog

ram

ació

n

Contenidos1. Reforma del Estado y las polìticas pùblicas2. La planificación del desarrollo en el sector











¿Cómo definir políticas públicas?

• “La política pública es todo lo que los Gobiernos deciden hacer o dejar de hacer”: Dye (2005)

• La noción de desarrollo, en su aserción integrada, comienza a utilizarse a mediados de la década del cincuenta.

• El plan nacional de desarrollo, por tanto, persigue ser la expresión de las políticas públicas para el desarrollo.

• El desafío de dar continuidad y a la vez de innovar en las políticas públicas. Còmo? (discontinuidad de alianzas, polìtica) – ver temas de planificaciòn, acuerdos polìticos sustantivos

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de políticas públicas








Proceso de polProceso de políítica ptica púúblicablicaEtapas analíticas

1.1. Agenda PolAgenda Polììtica tica 2.2. Formulaciòn de polFormulaciòn de polììticatica3.3. Proceso de decisiònProceso de decisiòn4.4. ImplementaciònImplementaciòn5.5. EvaluaciònEvaluaciòn

• No son etapas causales y consecutivas. Son momentos analíticos, de calidad y duración heterogéneas.










1.1. 1. Agenda Pol1. Agenda Polììtica tica (inclusiòn?)

Seriedad del problemaTemàticas que logran imponerse sobre barreras / policy

entrepreneurs -- gatekeepersConvergencia / estados con niveles similares de bienestar

tienden de ocuparse de temàticas similiaresCiclos econòmicos / crisis – flexibilidad laboral, eficiencia:

crecimiento – calidad de vida, bienestar laboralCiclos electoralesParadigmas / competitividad, cambio climàticoPolicy streams (reconocimiento del problema, factibilidad de

soluciòn, y voluntad polìtica) y su confluencia, parcial o total es una oportunidad significativa para incorporar temàtica y soluciòn en la Agenda (Kingdon)










2.2. 2. Formulaciòn de pol2. Formulaciòn de polììticatica

– Definiciòn, evaluaciòn (ex ante), aprobaciòn y rechazo de opciones de polìtica

– Un proceso tanto tècnico-racional como competitivo– Quiènes desarrollan opciones? (contexto ALC, redes

temàticas, redes de influencia, advocacìa)– Permeabilidad a incorporar nuevas ideas / actores

en funciòn de si es ajuste en objetivos, instrumentos de polìtica o de programas.

– Proceso de decisiòn










Procesos de decisiònProcesos de decisiòn– Modelo racional

1. Identificaciòn de problema, organizaciòn de valores, objetivos, y metas relevantes

2. Examinar todas las soluciones alternativas para el logro de metas

3. Analizar todas las consequencias posibles para cada alternativa de polìtica con su probabilidad de ocurrencia

4. Comparar consequencias con objetivos y metas previamente definidas

5. Elegir soluciòn cuyas consequencias màs asemejan metas, que proporciona mayor nivel de resoluciòn, mayores beneficios con costos iguales o menores costos con beneficios iguales.

Modelo incrementalM d l i i l










Procesos de deciProcesos de decisiòn– Modelo racional-limitado (Herbert Simon)

1. Asume limitaciones de informaciòn y alternativas de polìtica en tanto capacidad de procesar, y poseer informaciòn al respecto

2. Consequencias no son conocidas y lo mejor es “educated guesses”

3. Individuos tienen limitaciones cognitivas4. Total racionalidad no es posible en procesos de

polìtica`pùblica “satisfycing – second best”– Modelo incremental (Lindblom)

1. Proceso de decisiòn requiere negociaciòn, evaluaciòn sistemàtica limita este proceso. PP requiere decisiones que se fundamentan en su factibilidad y apoyo polìtico-administrativo. Prueba y error, paso a paso , aprendizaje

2. Ventajas: escala menor, testeo y ajuste, menos anticuerposEl marco socio-institucional para el diseño y formulación de

políticas públicas









4.4. EvaluaciònEvaluaciònEn funciòn de objetivos y metas (ambìguas, cambiantes, sin priorizar)Èxito o fracaso es un juicio en torno a eventosSesgosEval. Administrativo / control de gestiòn : desempeño, criteria, procesosEvaluaciòn polìticaEvaluaciòn de polìtica aprendizaje (societal / social, instrumental / lecciones, tècnico / limitado, polìtica / sin aprendizaje









Factores influyentes in PP (gobierno)

– Experiencia y experticia– Juicio– Recursos– Valores– Tradiciòn y hábitos– Presiòn de grupos corporativos– Pragmatismo y contingencias– Evidencia empìrica









Política Pública de Calidad (Lahera)(Características que permite su discusión política)

– Fundamentación amplia (cuál es la idea? A dónde vamos?)– Estimación de costos y alternativas de financiamiento– Factores para una evaluación de costo-beneficio social– Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas

(qué es prioritario?)– Consistencia interna y agregada (a qué se agrega? Qué inicia?)– Sobre apoyos y críticas probables (políticas, corporativas,

académicas)– Oportunidad política– Lugar en la sequencia de medidas pertinentes (qué es primero?,

qué condiciona qué?)– Claridad de objetivos– Funcionalidad de los instrumentos (mix)– Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia)









Políticas de desarrollo y resultados públicos

– Mix de instrumentos– Mix de actores– Mix de funciones– Mix de vinculaciones / coordinaciones– Mix de incentivos (accountability, regulación y

financiamiento, objetivos compartidos, redes)– Flujos (dinero, plazos, informaciòn …)

Hacia el logro de resultados sistémicos (de desarrollo)Clave tener claro la cadena de valor para lograr dichos

resultados. Cuáles son las hipótesis sobre la intervención,

respecto al desarrollo? Parte del proceso de planificación de PP









CaracterCaracterììsticas de PP en ALCsticas de PP en ALC– Estabilidad– Adaptabilidad– Coherencia y coordinaciòn– Calidad de implementaciòn y fiscalizaciòn– Intères colectivo / ciudadanìa– Eficiencia– Indice

Indice Alto: Chile, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mèxico, Uruguay

Indice Mediano: Bolivia, DR, Honduras, PeruIndice Bajo: Argentina, Ecuador, Guatemala, Nicaragua,

Paraguay, Peru, Venezuela

BID (2006) La Polìtica de las polìticas pùblicas. Progreso económico y social en ALC Informe 2006.









Contenidos1. Reforma del Estado y las polìticas pùblicas2. La planificación del desarrollo en el sector











GestiGestióón y administracin y administracióón pn púública yblica yla importancia de los procesos de la importancia de los procesos de

implementaciimplementacióónn• La administración pública es un factor en el desarrollo y en la

competitividad de los países / regiones / áreas• La capacidad institucional es clave.• ¿Qué es? Capacidad para elaborar soluciones y coordinar

intervenciones para llevar adelante sus funciones (de desarrollo …por ejemplo, respecto a la competitividad de una región, o un territorio, por ejemplo).

• Los procesos de implementación son importantes – por la disponibilidad de know-how sectorial (contenidos e

información)– para explicar la efectividad y eficiencia de una política, y– para tener más control sobre los mecanismos que transforma

una decisión de política, a acciones y productos. Esto es un recurso estratégico.








Capacidad administrativa e institucional

• La capacidad administrativa e institucional se refiere a las características de organizaciones públicas que se relaciona con el desempeño de las políticas públicas.

• Atender al desarrollo de estrategias y competencias en pos de maximizar las oportunidades de que un programa sea efectivo.

• Un conjunto de condiciones funcionales que permita que los gobiernos elaboren e implementen programas con mayores grados de desempeño.

Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y temas de implementaciòn








Fortalecimiento de capacidades Fortalecimiento de capacidades administrativas e institucionalesadministrativas e institucionalesSon procesos de internalización (institucionalización)

de nuevas etapas deinstrumentos (know-how, habilidades, tecnologías,

etc.) para abordar problemasy son desarrollados en reacción a (o anticipando)

temas de implementación.Pueden ser netamente administrativas, y/o

estratégicos:de adecuada implementación de tecnologías, procedimientos, etc.competencias orientadas a maximizar las oportunidades de que un programa sea efectivo.









• Know how sectorial

• Mecanismos de intervención

• Logro de resultados

• Gestión de recursos

• Generación de capacidades

• Know how sectorial

• Mecanismos de intervención

• Logro de resultados

• Gestión de recursos

• Generación de capacidades

DISEÑODISEÑO IMPLEMENTACIONIMPLEMENTACION EVALUACIONEVALUACION

Ciclo de programas pCiclo de programas púúblicosblicos

Fuente: Oyarce, Hector. Presentaciòn ^Gestiòn de los programas pùblicos y mejores pràcticas^en Curso Internacional ^Evaluaciòn de la gestiòn y porgramas pùblicos^, Santiago, Chile. Noviembre2009

Caracterización de la administración pública (burocrática)

• Separación estricta de la política y la administración

• Regido por reglamentos• Accountability hacia las autoridades

elegidas• Discrecionalidad mínima









Algunos aspectos de la realidad de hoy

• Necesidad para la flexibilidad (por complejidad)• Requerimiento de mayores grados de discrecionalidad

(servicios en base de conocimiento e interactividad en la producción del servicio)

• Interacción democrática en los procesos de política• Accountability

– trad: control contra el poder– Tensiones entre niveles de gobierno (político,

parlamento, costos, horizontal vs. vertical)– social









Cimientos de una nueva teoría de administración pública

Ciudadanía• Desde un concepto legal hacia uno político• Desde un sujeto con derechos (revindicaciones) hacia

uno con derechos y deberes (parte de una comunidad)• Papel de gobierno: desde uno que representa los

intereses de la ciudadanía hacia uno que promueve la ciudadanía, la discusión pública y la integración pública









El interés público• Desde una agregación de intereses individuales hacia

intereses compartidos de ciudadanos• Interacción de intereses• Rol de gobierno: desde expresar la voluntad pública

hacia un articulador y realizador del interés público









Política pública• Desde un interface entre la política y la administración

que es de separación hacia uno de interacción• Desde pp como resultado de proceso de decisión

política hacia pp es resultado de interacciones múltiples• Papel ciudadano: desde uno de cumplimiento hacia uno

de interacción y participación• Papel de gobierno: desde solamente legislativo hacia la

deliberación.









Para lograr resultados públicos para el desarrollo:

• Preocuparse del contenido sustantivo de la política (hipótesis de desarrollo, información robusta)

• Preocuparse del proceso de PP (la política)• Preocuparse de la implementación de la PP

(coordinación y los resultados cívicos)• Es en la intersección de los tres donde el logro de

resultados sistémicos y societales son posibles.









BibliografBibliografííaa• The World Bank (2006) Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital

for the 21st Century The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank: Washington.

• Lira, Luís (2006) “Revalorización de la planificación del desarrollo” Serie gestión pública 59, ILPES, Área de Gestión del Desarrollo Local y Regional, CEPAL, LC/L.2568-P, agosto.

• Kingdon,J.W. (1984) Agendas, alternativas and public policies. Boston, Little, Brown.

• Lindblom, C.E. (1979) Still Muddling Through. Public Administration Review, 39,6:517-25

• Pressman, J.L. and A.B. Wildavsky (1984) Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. 3rd edn. Berekely, University of California Press.

• Lipsky, M. (1980) Street – level bureaucracy: dilmemnas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation.

• BID (2006) La Polìtica de las polìticas pùblicas. Progreso económico y social en ALC Informe 2006.








BibliografBibliografííaa• Leftwich, Adrian (2007). The Political Approach to Institutional Formation,

Maintenance and Change. Discussion Paper Series Number Fourteen.October 2007. Research Programme Consortium on Improving Institutions for Pro-poor Growth, University of Manchester, UL

• Fukuyama, Francis (2004). La construcción del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en le siglo XXI.Ediciones B Grupo Zeta. Buenos Aires.

• Kjaer Mette y Ole Hersted Hansen (con Jens Peter Frolund Thomsen) (2002). ¨Conceptualizing State Capacity¨DEMSTAR Research Report No. 6 April 2002. DEMSTER Democracy, the State and Administrative Reforms. Department of Political Science, University of Aarhus, Denmark








estado y políticas públicas. concepto de política, plan y ... · estado y políticas públicas....

Documents