esta publicación recoge las ponencias presentadas en el...

Esta publicación recoge las ponencias presentadas en el Seminario

Internacional Descentralización y Fortalecimiento del Estado realizado

los días 9 y 10 de junio de 2005 en la ciudad de Buenos Aires,

organizado por el Ministerio de Gobierno de la provincia de Buenos Aires,

a través de su Subsecretaría de Asuntos Municipales,

con la colaboración de equipos académicos de la Universidad Nacional

de La Plata y de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

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Pr imera edición, 2005

Descentralización y Fortalecimiento del Estado

es una edición de la DIEBO, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

La presente publicación recoge las opiniones de diversos especialistas internacio-nales y nacionales, así como de ministros del Gobierno de la provincia de BuenosAires, reunidos para debatir libremente la actualidad de los gobiernos locales enAmérica Latina y, en tal sentido, los resultados, interpretaciones, juicios y conclu-siones expresados son propios de los mismos y no representan necesariamentelas posiciones del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

La coordinación académica del seminario y de la presente publicaciónestuvo a cargo de Celina Bonini.

Subsecretaría de Asuntos Municipales

Ministerio de Gobierno

Provincia de Buenos Aires

Teléfono (0221) 429-4062/63

[email protected] - www.gob.gba.gov.ar

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ÍNDICE

PRESENTACION

Las perspectivas de la descentralización en la provincia de Buenos Aires. / Felipe Solá ........................................ 11

Contenidos políticos de la descentralización / Florencio Randazzo .......................................................................17

El fortalecimiento de los gobiernos locales: una apuesta por la democracia / Felipe Rodríguez Laguens .............. 23

CAPITULO I - ASPECTOS LEGALES Y NORMATIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Bases constitucionales de la autonomía y la descentralización en la provincia de Buenos Aires / Daniel Soria ..........29

La descentralización en la Federación brasileña / Marcos Flavio Gonçalves .......................................................... 37

CAPITULO II - POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Descentralización Fiscal y Fortalecimiento de la Gestión / Gerardo Otero ............................................................. 49

El federalismo y la descentralización fiscal en Argentina: desafíos para los gobiernos provincialesy municipales / Ernesto Rezk ................................................................................................................................ 59

Los retos institucionales de la descentralización fiscal en América Latina / Enrique Cabrero Mendoza .................. 73

CAPITULO III - DESCENTRALIZACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PROVINCIALES. LA EXPERIENCIA EN MARCHA

Políticas de descentralización en seguridad / León Arslanián ................................................................................ 99

Experiencias de descentralización en el ámbito educativo / Mario Oporto ..........................................................105

El gobierno municipal: de cara a los ciudadanos / Mario Espada .......................................................................111

Recuperación democrática, federalismo y descentralización: una mirada políticadesde el ámbito municipal / Gilber to Alegre ....................................................................................................... 113

CAPITULO IV - LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

El acuerdo ciudadano para una barcelona inclusiva: Participar para actuar / Ricard Gomà ................................119

Descentralización y Participación en Montevideo:El desafío de renovar los contenidos / Enrique Gallicchio ........127

Tendencias de la gestión pública en Brasil: La experiencia con los consorcios / Mara Biasi Fer rari Pinto .............149

CAPITULO V - ESTUDIOS DE PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Descentralización en la Provincia de Buenos Aires: una mirada desdelos municipios / Univer sidad Nacional de General Sarmiento. Instituto del Conurbano ......................................165

Descentralización, regionalización y fortalecimiento del estado municipal: Estudio de caso:autonomía financiera municipal y descentralización tributaria en los municipios del CODENOBA,provincia de Buenos Aires / Universidad Nacional de La Plata. Secretaría de Extensión Universitaria.Dir ección de Asuntos Municipales ......................................................................................................................197

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AUTORIDADES

Ing. Felipe Solá / Gobernador

Cr. Florencio Randazzo / Ministro de Gobierno

Lic. Felipe Rodríguez Laguens / Subsecretario de Asuntos Municipales

Dn. Osvaldo Goicochea / Subsecretario de Gobierno

Dn. Enrique Salzman / Subsecretario de Relaciones Institucionales

AGRADECIMIENTOS

El Seminario Internacional Descentralización y Fortalecimiento del Estado fue realizado

gracias al trabajo eficaz y comprometido del equipo de colaboradores del minis terio de Gobier-

no de la provincia de Buenos Aires.

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PRESENTACIÓN

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Las perspectivas de la descentralizaciónen la provincia de Buenos Aires.

Felipe Solá*

Muchas gracias por la presencia de todos en este espacio de intercambio y debate. Quierosaludar a las autoridades presentes, al organizador de este evento, el ministro de Gobierno FlorencioRandazzo y a su equipo, particularmente a Felipe Rodríguez Laguens, el Subsecretario de AsuntosMunicipales; quiero saludar a las delegaciones extranjeras, a los representantes de Brasil, España,México y Uruguay. A los académicos y representantes de distintas universidades y de organizacio-nes interesadas en las cuestiones de gobierno y del Estado de nuestro país y de otros lugares.

Quiero saludar también a los legisladores y a los intendentes municipales, sujetos funda-mentales de la descentralización en nuestra Provincia, que están hoy presentes.

Quisiera exponer mi experiencia respecto de esta cuestión. Y quiero empezar por losaspectos más negativos de la descentralización; porque acá se debe haber hablado de lo bueno,seguramente. Y lo peor de la descentralización, sin dudas, es su nombre. Nadie se emocionademasiado por la palabra descentralización; con la palabra descentralización no se puede haceruna revolución, una conmoción, no se puede convocar un gran movimiento, porque la palabratiene, en sí misma, un contenido tecnocrático que la limita.

Hay otra palabra que se usa mucho, exageradamente; vale para todo, a esta altura, den-tro de la política; y la ciudadanía tampoco la entiende bien; me ref iero a gobernabilidad. No sesabe si alguien tiene que tener gobernabilidad para ser un buen gobernador o, simplemente,para que no lo echen.

Ahora bien, ¿qué es la descentralización?. Puede haber un sinnúmero de análisis respec-to de metodologías y de experiencias. Yo llevaría el tema a dos cuestiones, una que me parece lamás importante aunque no es extrapolable, que es la cuestión de la geografía humana de laprovincia de Buenos Aires; una geografía humana que es condicionada y, a la vez, influye sobrela geografía física. Porque quien crea que los montes, los corrales y los lugares que nos gustande la provincia de Buenos Aires los hizo Dios se equivoca, los hizo el hombre que se encontrócon lo que Dios le había dado que era mucho más agreste. El paisaje de la provincia de BuenosAires es resultado del encuentro del hombre con la naturaleza.

Les digo esto porque esa geografía humana, vinculada con la geografía física, influyó enla distribución de la población a lo largo de la Provincia. Es decir, su distribución también es unresultado y no una causa. Lo que es la Provincia de Buenos Aires, sus formas de la riqueza,natural y humana, es lo que determina el cómo gobernar.

En la provincia de Buenos Aires la decisión de que exis ta un poder local que pueda resol-ver cada vez mayor cantidad de demandas, es una decisión que debe vincularse siempre a lacapacidad de adaptarse al medio para poder gobernar.

Para poder gobernar hay dos concepciones centrales: una concepción se ref iere a la rela-ción de quien tiene la conducción, el gobernador y su equipo, Ministros y Secretarios de Estado,

* Gober nador de la provincia de Buenos Aires

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que están para asistir al Gobernador; y del otro lado, el pueblo. Una concepción que no signif i-ca ser populis ta, significa pensar que hay una relación mediada, por medios y por acumulaciónde niveles distintos de información, conciencia, etc. en la cabeza de cada ciudadano, o unarelación directa que también termina siendo una relación mediada porque la relación directa escircunstancial y, como tal, acotada.

La otra concepción, que puede sumarse a esta, ser paralela, pero que terminapolarizándose, es la concepción de que uno debe relacionarse con los poderes locales, no con lagente en general. Es decir, con los intendentes, los poderes que significan los intendentes y que,así, va a poder gobernar de una manera mejor.

Yo digo que terminan polarizándose. Ninguna de las dos es dominante. No se puedegobernar sin los intendentes y no se puede gobernar delegando todo en los intendentes, nosólo por ingenuidad sino también porque la gente necesita saber que hay una identidad que sellama provincia y que hay una conducción y que hay una cantidad de temáticas que atraviesana todos, otras que atraviesan a regiones y otras que atraviesan sólo a dis tritos.

Temáticas y demandas, frustraciones, insatisfacciones, quejas. La otra cuestión es másprofunda y hace ya no sólo a la adaptación, a la geografía y a lo que uno recibe, a la realidad queuno pisa, sino que hace a los derechos del ciudadano, nada menos. Es decir, el grado deprofundización de la democracia.

Como democracia es sinónimo de una forma de gobierno, yo diría el grado deprofundización de la República. En realidad es sinónimo de una forma de gobierno también,pero la palabra republicano se entiende más. La palabra republicano alude más a los derechosde cada uno que a la posibilidad de opinar de vez en cuando, por eso asocio más la palabrarepublicano que la palabra democracia.

El grado de garantías de los derechos republicanos de los habitantes en una provinciacomo Buenos Aires, está mucho más asegurado si uno delega funciones; ya que, en el fondo,está delegando poder aunque no lo diga, delega funciones y se coloca también como árbitro dela capacidad con la que se lleven adelante esas funciones. Como árbitro, no como respaldadorpermanente sino como árbitro.

Para ser árbitro hay que saber respaldar en el momento necesar io y hay que saber quitarese respaldo en el momento necesar io. Un árbitro no es el que quita permanentemente respal-do porque ese árbitro deja de ser creíble. De la misma manera, alguien que siempre está atrásde cualquier barrabasada local no tiene destino.

¿Cuál es el éxito político de la descentralización?, pensémoslo de dos maneras. Un éxitopolítico está en que la gente del interior, dada la conformación de nuestra provincia y en menormedida la gente del conurbano, pueda vivir en una escala humana de control, pueda vivir unpoco mejor o ver realizadas algunas obras, en primer lugar.

En segundo lugar, que la gente sepa que las decisiones van a ser tomadas con una mayorinfluencia por parte de lo local. Una mayor inf luencia por parte de lo local indica también mayorespeleas, mayor debate, en cada lugar porque la delegación de responsabilidades y la traslación deresponsabilidades y de, inclusive, la responsabilidad del debate es, a veces, una demanda muy claracon una respuesta muy clara; otras veces, es una demanda difusa con una respuesta clara; perotambién puede ser una demanda clara con una respuesta difusa. La gente quiere responsabilidades,

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pero denle las responsabilidades y después me cuentan. El debate, muchas veces, no conduce anada y se produce una neutralización de unos con otros, se corporativiza una pequeña sociedad.

Así que nada de esto es seguro ni mágico. Hay comunidades que pueden estar prepara-das para esto y otras que no. Lo que sí, uno debe ponerlas frente a sí mismas para que aumenteel grado de responsabilidad y de conciencia del ciudadano que aspira a aumentar también susderechos republicanos.

En Argentina ha habido claras muestras de los gobiernos, siguen habiéndolas y van aseguir habiendo durante mucho tiempo, de apelación a los medios de comunicación comoelemento central. Las fuertes imágenes, der ivadas de los medios que pueden generar imágenes,como elemento de creación de la identidad de quien o quienes gobiernan. La no profundizaciónde ningún debate del presente y si la profundización de cualquier debate sobre el pasado. Laausencia de debates sobre el futuro.

El futuro, en todo caso, está en manos de todos y cualquier anticipación no es sólo res-ponsabilidad del que gobierna, que sin dudas, tiene mayor responsabilidad; pero la responsabi-lidad es de toda la comunidad o de los actores de la comunidad, de generar hechos en anticipa-ción al futuro para construir ese futuro.

Pero, en general, se gobierna con una tendencia a no debatir, a tener una actitud firme,a tener una actitud poco tolerante y a tener cierta tendencia a la trasgresión; esas parecerían seralgunas de las recetas que hacen al cóctel que signif ica gobernabilidad en Argentina.

¿Hay una crítica en lo que digo?, todo indica que sí, que hay una crítica. Pero tambiénhay aquello que dije al principio, ojo con no adaptarse al pueblo que uno tiene y a la realidad enla que uno vive, con el desafío que la sobre adaptación es mediocr idad y la no adaptación esestupidez. Entre la mediocridad y la estupidez hay un ancho espacio que uno sabrá ver y sabráelegir el lugar en el cual se coloca.

Descentralizar es generar debates, descentralizar cada vez más profundamente es gene-rar debates. ¿Tiene eso una respuesta política, un éxito político?, sí tiene un éxito político inme-diato y un éxito político que yo estimo será mediato.

En mi caso, descentralicé fuertemente en el año 2002 y si no me equivoco fue en el año2003 la primer cuota del impuesto inmobiliario en las que se vieron, de las efectividades condu-centes, cuál era el resultado de una de las fases de descentralización.

¿Tuvo relación eso con las elecciones del 2003?, en mi opinión sí, en mi opinión tuvouna relación, cuánta no sé, no lo medí. Alguien me contó que un panelista había dicho queen el Uruguay la gente no estaba a favor de la descentralización pero estaba a favor de todaslas consecuencias de la descentralización. Es como decir ¿a usted le gusta el matr imonio?,no, no soy partidar io del matrimonio, no creo en el matrimonio, ¿qué le gusta? a mi megusta llegar y tener la ropa bien, calidez, un nido, un hogar, hijos, me encanta eso, el matri-monio lo detesto, medio parecido.

Somos víctimas de la jerga, necesitamos más poetas en el gobierno, gente que sinteticede una manera más festiva, más alegre eso que tienen los poetas que hacen que todo el mundolos hable, los cite, los cante, los introduzca en el lenguaje porque acertaron con las palabras. Nome refiero al marketing, me ref iero a los poetas. Pero nosotros vivimos en los gobiernos rodea-dos de los simpáticos tecnócratas y he sido uno de ellos.

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La palabra descentralización es una palabra de jerga. Les cuento un caso concreto. Mepasé meses explicando la necesidad de que me apoyara la gente en la ley que descentralizara lalucha contra el narcotráfico. Hasta que dije: “no, lo que hay que hacer es que los Diputados sedejen de embromar y voten la ley contra la droga en los barrios”. La búsqueda de especificarqué es lo que uno quiere es un error, hay que ir al objetivo final y el objetivo final es que la genteesté mejor.

Por qué hay un éxito político inmediato, porque en lo inmediato hay un cambio y loshombres que viven ese cambio de un lado y del otro; es decir, por un lado, el gobierno provin-cial, en este caso nosotros, y, por el otro lado, los gobiernos municipales; implican ese cambio.Además hay hechos de prensa que hablan de ese cambio y de que va a venir ese cambio ydespués hay algunos resultados. Por lo tanto, hay un éxito político parcial inmediato.

Hay un éxito político mediato, sí. En primer lugar hay un olvido como corresponde atodo, no?. El compañero de todo éxito, el mejor compañero del éxito, público o privado, es unoque llega al final, es el olvido. Es un compañero que llega y lo acompaña a uno durante muchosaños más, no se sabe cuánto pero yo estoy preparado, hay que saberlo. Esto se lo robé a unpoeta, no a un tecnócrata.

Entonces hay un proceso de olvido, pero hay una mejora que ese proceso de olvido nopuede dejar atrás. ¿ Qué quiere decir?, que si alguien se le ocurre centralizar después no va apoder. Es una conquista definitiva, ya incorporada. Es como las conquistas de innovación tecno-lógica. Imagínense que les vendan el mejor televisor, que se ve mucho mejor pero hay quelevantarse a cambiar los canales. Uno dice acá me están ofendiendo. Cualquier cambio de esetipo no tiene regreso y uno entonces va a ser el autor de ese cambio, el dueño del éxito y elesclavo de ese cambio también. Se los digo porque yo tendría ganas de no descentralizar aalgunos y decimos que la descentralización es automática y cotidiana y además regida porparámetros objetivos por lo tanto no lo podemos modificar ni atrasar, pero es efectiva.

Nosotros creemos que la descentralización, junto con la reforma política y la moderniza-ción del estado está dirigida a que el Estado esté más cerca de la gente. Estas cosas que abrevioacá y que no voy a repetir porque me parecen ya incorporadas.

Creo que no es lo mismo descentralizar en la argentina del 2000 que descentralizar en laArgentina de hoy. No es lo mismo descentralizar cuando hay un modelo instalado culturalmente deretiro del Estado de las actividades, de la participación, el aumento de la responsabilidad individual,de promoción de la competencia individual, de promoción de la inserción en un mundo que en suprimera década de globalización se mostró tan atrayente por el lado de la incorporación de tecnolo-gía como peligroso por el lado de la incorporación de las leyes más despiadadas de todas.

En esa Argentina, descentralizar podía querer decir otra cosa, podía querer decir “arreglatecon lo que tengas”, porque se produjo la descentralización de las escuelas por ejemplo, de laeducación y la descentralización de la educación fue ‘arreglate con esto’, sin duda alguna y unabandono progresivo de la responsabilidades curriculares y las responsabilidades f inales que escuánto aprendió cada chico. No es que yo tengo la currícula y vos tenés la peor administración.

La descentralización es una cuestión esencialmente política, cuando digo política no meref iero a que es política porque hace al Estado, hace a la dis tribución de funciones, hace final-mente a la distribución del ingreso relativamente, hace a los distintos roles de cada uno. Desde

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luego, podemos desagregar, pero vayamos al fondo de la cuestión, es política porque la hace alque le conviene descentralizar, la recibe con o sin ganas aquel que puede o no manejarla y no lahace aquel al que no le conviene y forma parte de etapas.

El máximo descentralizador puede tornarse centralizador, pero eso es muy difícil, pero loque sí es fácil es que el máximo descentralizador en el discurso torne el mayor centralizadorcomo ha ocurrido con algunas figuras como cuando Juan Manuel de Rosas que era el pr imerfederal, pero después cuéntenme si su gobierno fue unitario o federal.

No existen cartabones a los que podamos elegir. Esta es una experiencia de gobiernohecha en la provincia de Buenos Aires, comenzada con unos activos interesantes y con unafundamentación por el gobernador Antonio Cafiero entre el ’87 y el ’91 y acelerada y con-cretada por mí en tiempos difíciles como eran las decisiones que se tomaban en el año 2002y que repercutieron en el 2003.Esas decisiones las aceleramos también con las decisionessobre la policía.

¿Se puede seguir descentralizando?, bueno, dependerá también de la situación relativade la provincia de Buenos Aires en relación al resto de las provincias, de su presupuesto, el másbajo de todos. Dependerá también de las condiciones políticas; en otras palabras también de-penderá si me conviene o no, si les conviene o no y quién gana en esa presión. Al menos yo selos digo claramente, otros no se lo dicen, eso es lo que hace la diferencia.

Muchas gracias.

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Contenidos políticos de la descentralización

Florencio Randazzo *

Quiero comenzar destacando la necesidad que tenemos, tanto en el gobierno de laprovincia como en el conjunto de los actores involucrados, de discutir un tema que estáestrechamente vinculado a cuestiones claves para la vida política y para la calidad de vida delos ciudadanos, tales como la legitimación no sólo de los gobiernos, sino del estado comoactor cuya razón de ser es su capacidad de generar valor público, es decir, brindar respues-tas eficaces a las demandas, intereses y necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorarsu calidad de vida. Por lo tanto, descentralizar implica, necesaria, ineludiblemente, fortale-cer el estado, en sus distintos niveles.

Descentralizar, por otra parte, implica asumir riesgos. Riesgos políticos, ya que aldescentralizar se sede potestad política para la toma de decisión y aumentan los desafíos decoordinación y de articulación entre niveles de gobierno para dar respuestas a las necesida-des ciudadanas. Y, también, riesgos de gestión, ya que sin importar cuántos recaudos setomen, los fenomenales desafíos de coordinación involucrados, hacen que inevitablementese produzcan desfases entre las tareas y recursos que se descentralizan y el for talecimientode las capacidades necesar ias en las nuevas instancias para llevar a buen término las recien-temente adquiridas responsabilidades.

Descentralizar está relacionado, asimismo, con una gran apuesta por un cambio de cul-tura política y organizacional. Particularmente, en una provincia como la nuestra, con una arrai-gada tradición de acumular poder político centralmente para condicionar los procesos de tomade decisión de los otros actores involucrados, particularmente, los gobiernos locales.

A pesar de estos desafíos, o más bien, por ellos, es que el gobernador de la provincia,tomó la decisión de iniciar este proceso de descentralización, animado por una concepciónmoderna del gobierno y del poder que viene demostrando, particularmente, en los escenariosde las democracias europeas, pero también en países vecinos como es el caso de Chile o deUruguay, que el verdadero poder es aquel que se alimenta del prestigio entre la ciudadanía.Prestigio que se gana con transparencia en las decisiones políticas, con eficacia en la gestiónorientada a la satisfacción ciudadana, con la apertura del juego político, para las cuestionesclaves que hacen a la calidad de vida de la gente, a la mayor cantidad de participantes posible.Y, en estos sentidos, descentralizar es una herramienta eficaz para llevar al nivel más cercano a lagente, el poder de toma de decisión y también para facilitar el aumento de la participaciónciudadana en esa toma de decisión.

Es así que la descentralización se constituye en uno de los elementos que hacen a unreplanteo global de los esquemas políticos, lo que el gobierno de Felipe Solá ha encarado bajoel nombre de reforma política y reformulación de las políticas públicas de estado.

Pero como no hay verdadera descentralización sin la posibilidad de disponer de mayoresrecursos presupuestarios que fundamenten la autonomía de las decisiones, este gobierno em-pezó por descentralizar precisamente, recursos fiscales.

* Ministro de Gobierno de la provincia de Buenos Aires

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Es así que, mientras tradicionalmente los recursos provinciales f inanciaban aproximada-mente el 35% de los gastos municipales, hoy esa proporción ha subido hasta casi el 50%. Y, loque es más importante, la mayor parte de este aumento es de libre disponibilidad para el go-bierno municipal. De esta manera, se mejoran las condiciones desde las cuales los intendentescumplen su rol fundamental que es el de articuladores de las políticas y las respuestas origina-das tanto a nivel local, como provincial y nacional, para mejorar las condiciones de vida cotidia-na de las poblaciones de sus distritos. Aumentando de esta manera el poder real de los gobier-nos municipales para afrontar las necesidades más imperiosas presentes en cada lugar con susparticulares características, difíciles, por otra parte, de poder ser abordadas desde los escenarioscentrales, inevitablemente alejados de las heterogéneas realidades de cada municipio.

Sin dudas, uno de los acicates para iniciar estos procesos transformadores en la provinciaprovino de la conciencia sobre el grado de cuestionamiento del que es objeto, en los últimosaños, la dirigencia política en su conjunto por parte de toda la sociedad.

Nadie duda de la legalidad de las autoridades políticas que vienen siendo elegidas porel voto popular. Pero, lo que sí está en cuestión es la legitimidad de toda la dirigencia políticaque rápidamente, luego de ganar una elección, comienza a perder la conf ianza y el consensoentre su propios votantes, debido a la falta de respuestas en línea con lo que los ciudadanosesperan de ellos.

El gobernador Solá está decidido a producir un cambio relevante en estas condicionestan lesivas para el funcionamiento democrático y republicano. Y es, motivado por este fin, quesu gobierno se encuentra abocado a generar nuevas herramientas, nuevos mecanismos, nuevasformas de ejercicio de la política y de la gestión pública.

Es, en este marco, que deben apreciarse las políticas y programas de descentralizaciónimplementados. Es a través de ellos, entre otras iniciativas destinadas a producir una reformapolítica, que se espera construir mejores prácticas gerenciales -políticas y de gestión- respon-diendo a los desafíos del tamaño y heterogeneidad de nuestra provincia.

Esta realidad ya ha sido ampliamente tratada por los otros ministros que me precedieronen este seminario y no voy a abundar por lo tanto, en ello. Baste mencionar que, mientras elmunicipio de La Matanza tiene más de 1.200.000 habitantes, el municipio de Tordillo no llega a2.000, pero en su territorio podría caber siete veces la Capital Federal de Argentina que cuentacon aproximadamente 3.000.000 de habitantes, mientras que los de Tordillo podrían entrarcómodamente en este edificio.

Otro aspecto que quiero resaltar es el carácter universal, no discrecional, del procesodescentralizador encarado. Y esto, por supuesto, también tiene que ver con la lucha contra lavieja y perversa concepción y práctica política que primó en nuestra provincia durante tantosaños, donde todo se resolvía en términos de discrecionalidad, favoritismo y fomento de relacio-nes de subordinación de los gobiernos municipales al poder central provincial, para lo cual eratotalmente funcional la falta de transparencia de las decisiones y la falta de automaticidad en lastransferencias financieras. Todo quedaba en poder del nivel político central provincial que re-solvía en términos facciosos a qué intendente se ayudaba y bajo qué términos.

Por otra parte, las políticas y programas universales también tienen sus problemas, algu-nos de los cuales fueron señalados aquí y que tienen que ver con la producción no intencionalde disparidades regionales, toda vez que resulta muy difícil un diseño que de cuenta con preci-

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sión de las grandes heterogeneidades mencionadas. Pero, estas son distorsiones que iremoscorrigiendo en la medida que la propia práctica nos va demostrando dicha necesidad.

Un aspecto que ya he mencionado y que quiero tratar con un poco más de detalle es elde la reforma del estado en su conjunto. Este es otro factor que se relaciona estrechamente conla descentralización. Nuestro punto de partida fueron y aún son, las profundas transformacio-nes que sufrió el estado en la década de los ’90 marcadas por un retiro masivo del estadonacional de áreas en las cuales su intervención había sido fundamental y dominante por aproxi-madamente medio siglo: desde el desarrollo de las industr ias base (petróleo, acero, petroquímica,aviones, barcos y otras industr ias pesadas), el desarrollo y sostenimiento de los principales ser-vicios públicos: transporte, comunicaciones, energía, servicios de agua potable y saneamiento,etc., hasta otros tipos de emprendimientos como la aerolínea comercial, la línea marítima, etc.Esto además, en un proceso paralelo a un fuerte desmantelamiento del estado de bienestar,básicamente en lo que se ref iere a los derechos laborales, pr ivatización de las jubilaciones ypensiones, cr isis de las obras sociales, reforma de los marcos normativos que r igen los contratoslaborales, etc. Mientras, al mismo tiempo, asistíamos a un aumento vertiginoso de la desocupa-ción y de la subocupación, así como del empleo en negro o bajo formas precarizadas.

Este proceso no fue privativo de Argentina sino que, por el contrario, estuvo presentetanto en países desarrollados como en otros países de América Latina. Sin embargo, en nuestropaís adquirió características particularmente masivas y sobretodo, fue concretado en sólo 4años. El impacto social y en las propias estructuras y capacidades estatales fue fenomenal.

Así pasamos de un estado que intervenía en casi todos los aspectos de la vida nacional auno que se retiró a su mínima expresión, en un movimiento pendular desde plantearse poderlotodo hasta no poder nada. Este proceso que tuvo al comienzo un fuerte componente de legiti-midad social, unos años más tarde la había perdido ampliamente frente a la contrastación de losresultados, evaluados como nefastos por la mayoría de la sociedad.

En este sentido, quiero rescatar la intervención de Enrique Cabrero, nuestro invitadopor México: no se trata de movernos entre los extremos, entre un estado que todo lo puede,que todo lo abarca a uno que abandona hasta sus responsabilidades más básicas en manosdel mercado. De lo que se trata es de devolverle al estado su rol de ar ticulador social y degarante de los equilibr ios sociales y regionales básicos sin los cuales no podremos tener nun-ca una nación integrada.

Ahora bien, hay realidades que han cambiado estructuralmente y, a mi criterio, paramejor. Ya no podemos ni queremos volver a un escenario donde el nivel nacional de gobiernoera absolutamente dominante frente a provincias que no tenían intervención ni siquiera encuestiones tales como educación y salud. Ya no podemos ni queremos volver a una situación endonde los gobiernos municipales eran meros administradores de los servicios urbanos básicos,sin injerencia ni posibilidad de intervención para “gobernar” su localidad. Es decir, sin autori-dad ni capacidades para construir un hor izonte deseable de desarrollo, ni la estrategia que lepermita convocar voluntades y sumar esfuerzos de sus ciudadanos para resolver localmenteaspectos indispensables que hacen a la calidad de vida presente y futura.

Este nuevo escenario, más complejo pero también más r ico y con mayores posibilidades,nos convoca y nos desafía a la articulación, la coordinación y la cooperación intergubernamental.Nos coloca ante una realidad en donde, la mejor manera de dar respuestas eficaces son las

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distintas formas de asociación y colaboración entre gobierno provincial, gobiernos municipa-les, gobierno nacional y sociedad.

Hubo, al comienzo de nuestros planes de descentralización la sospecha de que en reali-dad lo que la provincia quería era desentenderse de sus responsabilidades transfiriéndoselas alos municipios. Grueso error. La propuesta del gobernador es, por el contrario, situar los recur-sos allí donde serán utilizados con mayor eficacia, pero siempre bajo un modelo de concurren-cia de acciones provincial – municipal, y no de retiro del gobierno provincial.

Un buen ejemplo de esto que digo es la creación de la policía comunal. La reforma poli-cial es consecuencia de un estado con capacidad para escuchar las demandas ciudadanas, queabandona su autismo para volverse permeable y abier to a las necesidades sociales; y que frentea ellas, no actúa por ref lejo condicionado, con respuestas mecánicas, sino con inteligencia,incorporando los equipos humanos más solventes en la materia, innovando en las soluciones,con audacia y responsabilidad a la vez. El núcleo de esta reforma es devolverle al intendente elpoder de policía; es decir, la capacidad de seleccionar los perfiles humanos adecuados, de dise-ñar la estrategia de seguridad de su distrito y de coordinar las operaciones policiales. Pero, a lavez, la provincia sigue presente, haciéndose cargo de todos los aspectos operativos de la policía:su financiamiento, su capacitación, la gestión interna de personal, etc. A su vez, se constituyenlos foros de seguridad conformados por la ciudadanía como elemento de control social. Esdecir, la apuesta es por distr ibuir poder y, por tanto, responsabilidades y asumir el desafío de lacoordinación entre actores: gobierno provincial – gobierno municipal – sociedad civil.

Los valores que fundamentan estas propuestas de descentralización son, por un lado, laconstrucción de ciudadanía, a través de abr ir espacios institucionales a la participación; la apuestapor formas de desarrollo local que contribuyan a un modelo de desarrollo nacional integrado;la búsqueda de la equidad y la mejora de la calidad de vida de las personas; y la generación demecanismos que permitan “gestionar” mejor tanto los impactos lesivos de la globalización comolas ventajas que la misma abre potencialmente.

La apuesta por la descentralización es una apuesta por más y mejor democracia. Y,en ese sentido, creo que no hay vuelta atrás en este camino. Posiblemente nuestra experien-cia es aún limitada, pero constituye un mapa, una hoja de ruta. Estamos aprendiendo, pre-ferimos ir despacio, para probar en terreno las diferentes medidas y no repetir los viejos yabundantes errores de la década del ’90 en que se creía tener de antemano la solucióncompleta para todo y no se dieron los tiempos mínimos indispensables para el aprendizaje,del estado y también de la sociedad.

El compromiso es seguir avanzando por este camino, probando área por área, las venta-jas y también la generación de nuevos problemas no previstos. Acompañando esto con accio-nes que tiendan a cambiar la cultura organizacional del estado que es un tema íntimamenteligado al proceso de descentralización. Debemos ser capaces de llegar a un escenar io en dondeno sólo importe el cumplimiento de los procedimientos y de las funciones normativamenteestablecidas, sino que se incorpore de manera estratégica el objeto último de toda acción esta-tal que es, como dije al comienzo, generar valor público, dar respuestas eficaces a las pr iorida-des ciudadanas. Esto implica, como podrán apreciar, un enorme esfuerzo de transformacióninterna de los aparatos estatales, que no puede ser planteado como meta de corto plazo. Serequiere visión estratégica y políticas de estado en consonancia con ella.

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En esta primera etapa, y como ya saben, la descentralización administrativa tributariaestá asociada al compromiso de gasto, de parte de esos recursos, a fines específ icos. Esto, creo,es una muestra de la presencia aún de cierta desconfianza en las relaciones intergubernamentalesque llevó al gobierno provincial a fi jar unas prioridades de gasto, sustrayendo parcialmente estepoder de decisión de los intendentes. Pero de eso se trata, no de producir grandes cambios sinlos reaseguros indispensables, sino de una estrategia correctamente planificada que permita lostiempos mínimos para que todos vayamos aprendiendo en conjunto.

Decía en su intervención Enrique Gallicchio, nuestro invitado del Uruguay, que en laadhesión de los ciudadanos al gobierno del Frente Amplio en Montevideo no aparecía como unfactor clave la descentralización, que ésta tenía poca visibilidad. Sin embargo, yo me permitoseñalar que seguramente lo que sí es visible para los ciudadanos son las consecuencias de ladescentralización; porque la descentralización no es un producto, sino una herramienta paraobtener productos, resultados más adecuados. Y lo que apreciamos son los productos, no lasherramientas con las que fueron construidos. Pero, nosotros como personas dedicadas a la po-lítica y a la función pública tenemos la obligación de prestar atención a las herramientas degestión para seleccionar las más eficaces.

Quiero, para cerrar, agradecer a todos los especialistas que aceptaron acompañarnos eneste debate tan central para nosotros. A los que vinieron de países hermanos, a los pertenecena universidades de nuestro país, al Dr. Soria, Minis tro de la Corte Suprema de la provincia, y, porsupuesto, a mis colegas del gobierno. Quiero agradecer muy especialmente, a los intendentesque se hicieron un tiempo para venir a aportarnos sus miradas y puntos de vista, indispensa-bles, para seguir avanzando por este camino. Gracias a todos.

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El fortalecimiento de los gobiernos locales:una apuesta por la democracia

Felipe Rodríguez Laguens*

Este libro recoge las intervenciones de un conjunto de especialistas nacionales e interna-cionales, así como de ministros de la provincia de Buenos Aires que se reunieron a intercambiarexperiencias y conocimientos en el marco del Seminario Internacional Descentralización yFortalecimiento del Estado organizado por nuestro gobierno en junio del presente año. Elcierre del mismo estuvo a cargo del gobernador de nuestra provincia, Felipe Solá, exposiciónque también se incluye en la presente publicación.

Al mismo asistieron intendentes municipales, legisladores, funcionarios provinciales ymunicipales, académicos, miembros de organizaciones internacionales y de la sociedad civil, asícomo público en general interesado en la temática.

Durante un día y medio, tuvimos la oportunidad de escuchar a algunos de los mejoresespecialis tas en la temática de América Latina y de nuestro país, así como contar con la presen-cia de un especialista y representante legislativo de la ciudad de Barcelona. Así mismo, y en unaexperiencia inédita, cuatro ministros de la provincia expusieron los resultados de su gestiónrelativos a las políticas de descentralización que está llevando a cabo el gobierno provincial.

Mara Biassi, la superintendente del Instituto Brasileño de Adminis tración Municipal –IBAM-, nos permitió conocer la experiencia de los consorcios en Brasil, una forma novedosa degestión intermunicipal en asociación con ONG’s, con algunos puntos de contacto con la prác-tica de los consorcios y corredores productivos desarrollados en nuestra provincia.

Marcos Flavio Gonçalves, consultor especialista en derecho administrativo del IBAM, expu-so sobre las características y la evolución histórica durante el último medio siglo del marco norma-tivo que ordena el nivel municipal de gobierno y las relaciones intergubernamentales en la Fede-ración Brasileña.

Enrique Gallicchio, director del programa de Desarrollo Local del Centro Latinoamer ica-no de Economía Humana de Uruguay nos brindó un análisis pormenorizado de la experienciadescentralizadora de los gobiernos del Frente Amplio en Montevideo, cuyos ejes son ladesconcentración administrativa, la descentralización de la representación legislativa y la incor-poración de la participación ciudadana de forma institucionalizada.

Por su parte, Enr ique Cabrero Mendoza, director general del Centro de Investigación yDocencia Económica de México – CIDE- y Ernesto Rezk, director del Instituto de Economía yFinanzas de la Universidad Nacional de Córdoba, expusieron con gran solvencia los aspectosfiscales de la descentralización, sus potencialidades, sus problemas y sus mecanismos, a nivellatinoamericano el primero de ellos, y a nivel nacional el segundo.

Daniel Soria, ministro de la Corte Suprema de la provincia de Buenos Aires nos permitiótener un panorama realmente completo del desarrollo de la jurisprudencia nacional desde co-mienzos del siglo XX hasta nuestros días, señalando los hitos fundamentales que permitieron irganando cuotas de autonomía y potestades a los gobiernos municipales.

* Subsecretario de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobier no de la provincia de Buenos Aires

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Ricard Gomà, concejal de Bienestar Social del Ayuntamiento de Barcelona y profesor deciencias políticas de la Universidad Autónoma de Barcelona, nos permitió comparar nuestraspropias experiencias con las de una realidad claramente distinta en materia de políticas públicaspara la inclusión social bajo una matriz descentralizada, como es el caso expuesto del actualplan que se está llevando a cabo en dicha ciudad.

Gustavo Badía, investigador y docente del Instituto del Conurbano Bonaerense dela Universidad General Sarmiento, expuso los resultados preliminares de una investiga-ción encargada por la subsecretaría de Asuntos Municipales sobre los impactos que a ni-vel de la cultura organizacional de los municipios pueden estar provocando el conjuntode programas descentralizados que impulsa el gobierno provincial desde hace aproxima-damente tres años.

Los ministros de Economía, de Educación y de Seguridad, Gerardo Otero, Mario Oportoy León Arslanián, expusieron un estado de la cuestión de los procesos de descentralizaciónencarados por sus respectivas gestiones minister iales: el programa de Descentralización Ad-ministrativo Tributario, la descentralización de la gestión de infraestructura escolar y la reor-ganización del sistema educativo en su conjunto en las regiones y distr itos que lo conforman;y la reforma integral de la institución policial uno de cuyo ejes centrales es la descentraliza-ción funcional, la participación ciudadana y la desconcentración operativa. En dichas exposi-ciones fueron señalando tanto los avances, como las dificultades y situaciones problemáticascon las que los procesos concretos de descentralización se enfrentan, más allá de cualquierprevisión que se haya tomado inicialmente.

El minis tro de Gobierno, Florencio Randazzo, por su parte, desarrolló el marco concep-tual y de valores que orientan la propuesta política de descentralización del gobierno de laprovincia de Buenos Aires; señalando los impactos que este proceso implica en relación a modi-ficar la cultura política y organizacional del sistema político y del estado, así como los desafíosde coordinación intergubernamental y de gestión que conlleva un proceso basado en democra-tizar el poder político de decisión.

Por último, se incluyen los resultados preliminares de una investigación encargada por lasubsecretaría de Asuntos Municipales a la Dirección de Asuntos Municipales de la UniversidadNacional de La Plata, sobre los impactos que la descentralización adminis trativa tr ibutaria estáteniendo en los municipios del Consorcio del Noroeste de la provincia de Buenos Aires –CODENOBA – y las posibilidades que abre para el desarrollo local.

Con esta publicación damos continuidad a una línea de trabajo destinada a ofrecer infor-mación y análisis sobre la gestión municipal, las experiencias de descentralización y de fortale-cimiento del estado que iniciamos a principios del presente año con la edición del libro “Des-centralización y Fortalecimiento Municipal”.

En dicha publicación se presentaron los resultados del relevamiento del conjunto deprogramas que promueven la descentralización y/o desconcentración de las intervencionespúblicas provinciales, así como un panorama actualizado de las características de los 134 muni-cipios bonaerenses y un estado del ar te del debate sobre descentralización, desarrollo local,gobernanza y gobierno multinivel.

Con estas iniciativas queremos colaborar a enriquecer la reflexión, el debate y las propiasprácticas que tienen por objeto el fortalecimiento de la gestión municipal y la reformulación de

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las relaciones intergubernamentales con el objetivo de brindar mejores respuestas públicas a lasnecesidades y expectativas de los ciudadanos y ciudadanas.

Esperamos que al recorrer las páginas de esta publicación los interesados encuentrenelementos útiles para comprender mejor la realidad municipal así como buenas ideas que orientenla transformación de las prácticas de gestión.

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ASPECTOS LEGALESY NORMATIVOSDE LA DESCENTRALIZACIÓN

CAPITULO I

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Bases constitucionales de la autonomíay la descentralización en la provincia de Buenos Aires

por Daniel Soria 1

Comenzaré esta exposición haciendo referencia al contenido constitucional de la au-tonomía municipal en la provincia de Buenos Aires; sus implicaciones sobre el sistema mu-nicipal, así como algunas ejemplificaciones de situaciones vinculadas con la armonizaciónentre las competencias municipales y las regulaciones sectoriales provinciales. En segundolugar, me refer iré a algunas modalidades de descentralización propiamente dichas o, ensentido amplio, en la esfera local.

¿Qué predica la institución municipal en el ordenamiento jurídico de nuestro país?

En primer lugar, predica la configuración de un ente de existencia necesaria. Esto es así,desde la Constitución Nacional histórica, a través de la cláusula, en el ar tículo quinto, que imponíacomo condición para la garantía federal el aseguramiento por las provincias del régimen municipal.

En segundo lugar, denota la presencia de un ente hoy en día indiscutiblemente autó-nomo, de gestión y expresión de la democracia local. Esto forma parte de un valor incorpora-do, prácticamente, en forma universal. Basta recordar la hoy tambaleante constitución euro-pea que asegura, junto con la identidad nacional configuradora de la estructura política fun-damental de cada estado, con el mismo rango de garantía, en el ar tículo 151 del texto, lasautonomías locales y regionales.

En tercer lugar, es un centro de poder cuyas atribuciones políticas, institucionales, admi-nis trativas, económicas y financieras deben desenvolverse en el orden jurídico nacional, perosegún el diseño que – entendido esto como fijación de grado y alcance competencial – hagacada provincia primordialmente en su texto constitucional y en segundo nivel en sus leyes. Esto,conforme al artículo 123 de la actual Constitucional reformada.

De estas notas, nos detendremos entonces en las cualidades autonómicas de la institu-ción municipal.

Para ello, me referiré a la autonomía en sentido estricto, relativa a un tipo de vertebraciónterritorial que, a la vez, exhibe un poder político determinado.

Esta aclaración la hago porque este vocablo “autonomía” integra el texto constitucio-nal con dis tintos significados. Desde uno mayor, más indef inido y más potente, como ocurreen relación a las provincias, hasta el que se predica, funcionalmente, de ciertos órganos cons-titucionales como la Auditoría General de la Nación, el Ministerio Público, el Defensor delPueblo, o también la caracterís tica estructural autonómica que se predica en el texto constitu-cional ar tículo 75, inciso 19 de las universidades nacionales; o, a nivel legislativo, las autono-mías de otras descentralizaciones como la del Banco Central. En esta ocasión, nos referiremosespecíficamente al tipo de autonomía municipal.

¿Cuál ha sido la interpretación del vocablo “régimen municipal”, detrás del cual estuvosiempre presente la polémica acerca de su alcance autonómico o no autonómico en la jurispru-dencia de la Corte Suprema de Justicia.

1 El Dr. Daniel Soria es ministro de la Suprema Cor te de Justicia de la provincia de Buenos Aires. Especialista en derecho constitucional.

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DESCENTRALIZACION Y FORTALECIMIENTO DEL ESTADO

Hasta 1911 la Corte tuvo algunas expresiones no muy amplias sobre el tema; y en eseaño, en el famoso precedente de Ferrocarriles del Sur versus la municipalidad de La Plata, seacuña lo que podríamos denominar un cliché. La práctica jurisprudencial es así; se dicen algu-nas cosas y luego, por un problema de método de producción de trabajo, por proveer seguri-dad, se formulan los clásicos clichés.

El cliché del municipio autárquico nace de este caso. Y, sin embargo, en él, en ningúnsupuesto se discutía el alcance de los poderes municipales. El caso trataba de un conflicto decompetencias: si correspondía a la jurisdicción provincial o federal el conocimiento de una eje-cución de tributos locales. El ferrocarril planteó una cuestión oponiéndose a una determinacióntr ibutaria local.

Esto se discutió en sede provincial y lo que la Corte di jo fue que así como paraejecutar los tr ibutos provinciales, en principio, la jur isdicción aplicable es la provincial,del mismo modo ocurre con los tributos locales o municipales porque las municipalida-des no son más que desprendimientos, descentralizaciones, de los propios poderes pro-vinciales, ceñida a los límites y configuradas por la propia provincia. Es decir , lo dijocomo un obiter , es decir, como un argumento complementar io, de una decisión queafirmaba una jurisprudencia que ya en aquel momento era muy clara con respecto aldeslinde jurisdiccional.

Lo cier to es que los autores y la propia Corte se tomaron de esta expresión para sostenerque como las municipalidades eran criaturas meramente configuradas por las provincias, care-cían de poderes originar ios, estaban subordinadas al diseño que las provincias hicieran de ellas,y por consiguiente, eran equivalentes a las autarquías, tenían una condición autárquica, care-cían de esos poderes or iginarios y no eran por tanto autónomas.

A partir de entonces, se consolidó un derrotero jurisprudencial hasta 1989 en que laCorte cambia de criterio en un caso en que se examinaba el ámbito de competencias, básica-mente para regular lo atinente al empleo público municipal, en el municipio de Rosar io quepertenece a la provincia de Santa Fe; cuya constitución de 1962, aún vigente, no consagraexplícitamente la autonomía municipal, como sí lo hacían la mayoría de las constituciones pro-vinciales vigentes en ese año.

En Rivademar versus municipalidad de Rosario, la Corte no afirma rotundamente que losmunicipios sean autónomos, dándole a este vocablo un contenido preciso. Lo que sí expresa - ylo hace más allá de la consideración del ordenamiento positivo que le tocó en suerte examinar –es un cuestionamiento para desandar el criterio del municipio autárquico sellado a partir delcaso de los Ferrocarriles del Sur contra la municipalidad de La Plata.

Entonces, lo que dice la Corte es que los municipios son portadores de una serie denotas, cualquiera sea el municipio de que se trate. Que su sumatoria revela la inconsis tencia delconcepto de autarquía con esas notas. En otras palabras, si algo no son los municipios – dice laCorte – es entes autárquicos.

¿Y por qué no lo son? ¿Cuáles son esas notas?

En pr imer lugar, el or igen constitucional versus el origen meramente legal de las entida-des autárquicas; or igen constitucional que en aquel entonces estaba anclado solamente en elartículo quinto de la Constitución Nacional.

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En segundo lugar, la base sociológica, que hace referencia a la exis tencia de la comuni-dad local que es un dato esencial de los municipios y del cual se carece en las entidades descen-tralizadas o autárquicas.

En tercer lugar, la imposibilidad de su supresión, dado que la Constitución garantiza suexis tencia, al punto que es resguardo de la propia garantía federal que el estado debe conferir alas provincias. En efecto, las provincias no pueden alterar las autonomías de los regímenes mu-nicipales, bajo riesgo de ser afectadas en su garantía federal.

En cuarto lugar, el carácter de legislación local que tienen las normas emanadas de losmunicipios, que entre nosotros, son básicamente las ordenanzas, por oposición al carácter emi-nentemente reglamentario que aún las normas generales tienen cuando emanan de los entesautárquicos.

En quinto lugar, la condición de persona de derecho público y de carácter necesariofrente al carácter contingente que tienen las autarquías. Carácter contingente en el sentido deque es el poder legislativo (básicamente, aunque también el ejecutivo) quien puede crearautarquías como método de obtención de mayor ef icacia en el logro de objetivos adminis trati-vos, pero puede recentralizar esas funciones. Del mismo modo puede transformar esa autar-quía en otro tipo descentralizado, más per feccionado, como ocurrió con las empresas públicasde servicios entre las décadas de 1940 y 1980.

Por otro lado, el alcance de las disposiciones municipales como de carácter de legislaciónlocal, se fundamenta en que abarca indeterminadamente a un gran conjunto de personas, labase sociológica que mencionábamos. Aspecto que no se presenta en el alcance de las normasemanadas de las autarquías por más que se expandan cuantitativamente a mucha más gente.Pensemos sólo en las circulares del Banco Central o las normas emanadas de la AFIP.

En tercer lugar, los municipios tienen la posibilidad de crear a su vez entes descentraliza-dos; lo que es inconcebible para un ente autárquico, según la Corte.

Y por último, la base electiva de sus autoridades. Cada uno de estos elementos, de estasnotas, en sí mismas, es susceptible de cuestionamiento. Pero es cier to que la agregación delconjunto de estas notas da una imagen de algo que claramente no se aviene con la nociónclásica de ente instrumental de autarquía.

Por eso la Corte a partir de concluir que el municipio no es autarquía hizo prevalecer, enese caso, unas normas locales de la municipalidad de Rosario que habían dejado sin efecto unrégimen estatutario para el personal de empleo público aprobado en su momento in extremispor el gobierno de facto de la provincia de Santa Fe. Y en ese caso rechazó la pretensión deRivademar que invocaba sus derechos argumentando sobre la base de la ley provincial e invo-cando la precedencia operativa de ésta sobre la ordenanza municipal.

La Corte hizo lugar al recurso del municipio de Rosario que había sido desechado enprimera instancia y estimó que, en este caso, esas normas locales, las ordenanzas, prevalecíansobre la ley estatutaria provincial por que eran inherentes a esta condición no autárquica o masbien, autonómica, de la que son portadores los municipios.

Esta línea de pensamiento pocos meses después fue reforzada en el caso referido a laprovincia de Buenos Aires: Promenade S.R.L. versus la municipalidad de San Isidro, en la queenfatizó el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales sosteniendo que frente a

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ellas no es de aplicación el principio de derogabilidad singular de los reglamentos y que juega elprincipio de que la ley posterior deroga la anterior

Pero lo importante de este primer ciclo jurisprudencial es destacar que el criteriopotenciador, expansivo, que resultó de Rivademar fue en algún modo corregido o morigeradodos años después en otro caso de la municipalidad de Rosario contra la provincia de Santa Fe enel que la Corte dictaminó que en materia de intervención o regulación de la provincia sobreaspectos f inancieros de los municipios, la provincia tenía precedencia.

Se trataba de una norma provincial que imponía a los municipios la creación de un fondode asistencia educativa, para la manutención del equipamiento escolar y que disponía, a la vez,que un 10% de los tributos locales, del presupuesto municipal, fuese afectado para esa finalidadpública provincial. Previéndose también un régimen de garantías, un colateral, en caso de falta deaplicación por vía de la coparticipación provincial. El municipio de Rosario cuestionó esto invo-cando la doctrina de Rivademar y allí la Corte rechazó la pretensión en un fallo de votación dividi-da. Señalo ésto porque lo que fue minoría en ese caso ahora pasó a ser mayoría.

Básicamente la Corte rechazó la pretensión, porque sostuvo que el municipio de Rosariono había probado que esa detracción de recursos comprometiera la exis tencia, la subsistenciamisma del municipio. Era un problema de falta de pruebas; en términos jurídicos, de laconfiscatoriedad y de la afectación por el grado; más allá de sostener que las provincias tienenun poder originario para la configuración del diseño rentís tico de los municipios.

La minoría en cambio sostuvo que el hecho de la prestación, al margen de la autonomíamunicipal, no es susceptible de valoración en función del grado o la intensidad de esa presta-ción. Que si hay un solapamiento o una afectación de competencias municipales, independien-temente del grado de esa afectación, eso solo compromete la existencia del municipio, pues delo contrario se daría paso a una progresiva desmunicipalización por medio de pequeños avan-ces de las provincias sobre los municipios.

Este criterio de la minoría, conformada en ese momento por los votos de Belluscio,Petracchi y Fayt, hoy día es el cr iterio mayoritario que acaba de acuñarse en el precedente Poncede este año relativo al conflicto de las dos intendencias de la ciudad de San Luis.

¿Qué pasó con la interpretación jurisprudencial una vez que la Constitución Nacionalreconoce explícitamente e impone a las provincias, la autonomía municipal, determinando quelas constituciones provinciales pueden determinar o fijar el alcance y contenidos de ésta, en losórdenes institucional, económico, f inanciero político y administrativo?

Hubo tres precedentes en la Corte sobre los que no voy a entrar en detalle. En rigor,todos los antecedentes de la Corte estuvieron referidos a problemas planteados en relación amarcos constitucionales que no consagran la autonomía municipal: las provincias de Santa Fe,Buenos Aires y San Luis. Los tres casos son: municipalidad de La Plata sobre la inconstitucionalidadde la ley de creación del CEAMSE; un caso que afectó a la municipalidad de Junín y el que yavimos, el caso Ponce en San Luis.

¿Qué se discutía en el caso de la municipalidad de La Plata sobre el CEAMSE? Lainconstitucionalidad del régimen de adscripción obligatoria a un sis tema de disposición finalde residuos con un sistema de imposición unilateral de tarifas por parte del CEAMSE y, además,con un sis tema de garantías equivalente al que ya vimos de la municipalidad de Rosario contra

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provincia de Santa Fe; garantías que imponían al municipio, en caso de impago, la captacióndirecta por vía de autotutela de los recursos mediante la coparticipación.

La pretensión originar ia de inconstitucionalidad fue desestimada en última instancia enla Corte de la provincia de Buenos Aires, con un voto mayoritario cuyo oponente fue el Dr.Pisano. Luego el municipio planteo el recurso extraordinario federal invocando la afectación delartículo 5º de la Constitución Nacional, y la Corte trató el asunto. El procurador de la Corte hizouna dis tinción. Sostuvo que el régimen en general y desde el punto de vista técnico y parasatisfacer la finalidad ambiental que estaba detrás del sistema, era razonable que pudiera serregulado por el legislador provincial y también era razonable la técnica aplicada así como lamodalidad tarifaria en general impuesta. Lo que consideró contradictorio con la garantía de lasautonomías municipales, fue la posibilidad de una captación automática de los recursos impa-gos por el municipio, porque en ese conjunto el sistema le parecía que podía comprometer laexis tencia misma del municipio.

La Corte, en cambio, sostuvo que, por un lado, el municipio no había probado – talcomo lo dijo en el caso Rosario contra Santa Fe – que el nivel, el costo del servicio fuera tal quecomprometiera a sus propios servicios locales; y, por el otro lado, sostuvo que si bien el artículo123 confiere la autonomía a los municipios, no lo hace de modo ilimitado sino que, precisamen-te, confía a la provincia la facultad de establecer el margen de maniobra local tratando de respe-tar el máximo posible la autonomía; y en este caso, en función del principio de proporcionali-dad – como especif icación de la garantía de razonabilidad – consideró que el conjunto delsistema no era inconstitucional.

Algo similar, pero añadiendo otros fundamentos, sostuvo la Corte en el año 2004, cuan-do rechazó el planteo del municipio de Junín que había dictado una ordenanza que impedía lainstalación de un juego de azar que estaba regulado por una ley provincial. Allí sostuvo laprecedencia normativa provincial sobre los municipios y también aplicó el test de razonabilidaddel caso del CEAMSE.

Y en el caso Ponce que es el único referido a un régimen que no sea la autonomía, laCorte reforzó el criterio autonómico sobre la base de abandonar el criterio que era mayori-tario en municipalidad de Rosar io versus provincia de Santa Fe, y sostener que cualquierasea el nivel de afectación en un aspecto central del municipio, eso conlleva trasgresión a laautonomía municipal.

¿De qué se trataba sintéticamente este caso? El problema radicaba en quién convocaba alas elecciones municipales. La constitución de San Luis en su texto y la Carta Orgánica del mu-nicipio de San Luis confieren al ejecutivo local, al municipio, esta facultad de convocatoria. En elcontexto del país dominado por el “que se vayan todos” hubo una propuesta de reforma cons-titucional en la provincia de San Luis que determinaba que por única vez cesaran todos losmandatos electivos, incluso los municipales, y en ese mismo régimen, por única vez se habilitóal ejecutivo provincial a convocar a esas elecciones.

La Corte consideró que la sola posibilidad de que una vez conferida la facultad de convo-catoria al municipio, una autoridad superior pudiera sustituir a la autoridad local para hacer estaconvocatoria, afectaba la condición autonómica del régimen municipal. Para lo cual acuñó elcriterio que antes era minoritario: no interesa la intensidad de la afectación. Importa si se inva-den competencias que son típicamente propias, inherentes del régimen municipal. La minoría,

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en este caso, expresada en el voto del Dr. Fayt, consideró que la magnitud de la afectación noera tal como para enervar a la provincia la posibilidad de cambiar sus reglas de juegoinstitucionales sobre todo si lo hacía por única vez, y estimó que el sistema en controversia eraconstitucional.

Como puede apreciarse, en el plano de la evolución de la jurisprudencia de la Corte, hayuna marcada tendencia a conferir un margen de autogobierno destacado a los municipios,independientemente de que en el plano económico financiero, la cuestión puede ser un pocomás opinable.

A este respecto, sólo quiero mencionar que, en los precedentes referidos a las potestadestr ibutarias de los municipios frente a las empresas prestatarias de servicios públicos, por ejem-plo, ha habido pronunciamientos de todo orden y hubo algún recorte a las potestades localessobre la base, por ejemplo, de la cláusula de las comunicaciones, de la cláusula del estableci-miento de utilidad nacional, según los casos.

¿Qué hacemos entre nosotros, en la provincia de Buenos Aires, frente a un régimen queno consagra la autonomía municipal en su texto constitucional y que, a la vez, tiene una LeyOrgánica Municipal que contiene inf inidad de disposiciones de detalle?.

Obviamente, la primera respuesta saludable sería la reforma al régimen constitucional,en su sección séptima, referida a municipios. Pero, dejando de lado ese escenario que pudohaberse cumplido pero la Convención Provincial Constituyente – de la que formé parte – noestuvo a tono con las circunstancias que estaban dadas por la sanción que pocos días antes sehabía hecho del anterior ar tículo 106, actual ar tículo 123 de la Constitución Nacional.

Frente a esta situación de falta de adecuación de nuestro texto constitucional, ¿qué po-demos hacer?

En primer lugar, creo que el modelo de la Ley Orgánica es claramente disfuncional. No esposible que el legislador provincial detalle cómo se debe remover al jefe de compras de cadamunicipio. Esto es incompatible con las potestades de autoorganización de la propia estructuraadministrativa de los municipios. Entonces, o bien lo que puede hacerse es manejarse por víacasuística, lo cual no es muy saludable; o bien, hacer un ajuste, una modif icación en la ley actualque permita un mucho más amplio margen de maniobra de los municipios.

En segundo lugar, me parece que ya no pueden adoptarse determinadas prácticas muydrásticas, operaciones territoriales como las hechas cuando se dividieron municipios, se anexa-ron partes de otros, y se crearon nuevos en el área metropolitana de Buenos Aires, cosa que sehizo en varias oportunidades. Estas leyes carentes de la consulta a la base de sustentación de-mocrática de las autonomías, las poblaciones involucradas y sin el consentimiento de los muni-cipios, me parece que hoy en día serían lesivas de la garantía de las autonomías.

También puede tener problemas la regulación en materia de empleo público local, sobretodo, frente a las directivas que ya en Rivademar se habían sentado en esta materia. Los ejem-plos serían interminables. Voy a citar algunos. Por ejemplo, en materia de trasporte público, eldecreto ley 7.466 del año 1969, aún vigente aunque reformado por la ley 12. 953, en materia deconcesiones de transporte municipal, es decir, un sistema que comienza y termina en el ejidomunicipal, en el cual reconoce que el municipio es el poder concedente. Obviamente, no pue-de ser de otra manera. Esta normativa dispone que en materia tarifaria las municipalidades

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deben trasladar a sus concesiones los valores aprobados por el poder ejecutivo provincial parasus sistemas provinciales de transporte. Esta imposición es incompatible con la posibilidad, porejemplo, del modelo de boleto único. Lo que quiere decir que si hay un incremento f ijado paraun sistema de transporte que no tiene ninguna lógica equivalente a nivel municipal, esto obligaal municipio, a establecer un incremento bajo una pauta que no se condice con la realidadsobre la que se aplica.

Piensen en un caso concreto: en un sistema de transporte municipal adjudicado porlicitación recientemente, en base a una ecuación económico financiera estudiada. ¿Es factibleimponerle al municipio el desequilibrio a los dos meses de poner en marcha una concesión,porque el poder ejecutivo provincial aplicó para otro sistema incrementos tarifarios? De estetipo de ir racionalidades está plagado el sistema normativo. De igual modo, lo atinente a lasprácticas al inter ior de la descentralización municipal, lo que hoy día se llama elinframunicipalismo, la configuración de consejos vecinales, juntas de fomento, descentraliza-ciones participativas de cualquier característica, no pueden estar tabuladas por el poder centralprovincial, no pueden ser determinadas sólo como una delegación y con este tipo jurídico deórgano desconcentrado. Tampoco con respecto a los órganos de control municipal más allá dela presencia ineludible y constitucional del Tribunal de Cuentas y que hace a una necesariauniformación de los sistemas de control. Pero el municipio podría instituirse otros órganos decontrol según su propia determinación, según su propio diseño: desde el defensor ciudadanohasta auditorías de determinadas características, más allá de las previstas en la constituciónprovincial en materia de obra pública.

De cualquier manera, esta idea que puede parecer en exceso descentralizadora, no pue-de estar despojada de limitaciones. Una limitación obvia es aquella que se traduce en un estándarcada vez más frecuente en el derecho comparado, que es el de la lealtad institucional. Lo que losespañoles llaman colaboración activa.

Cuando hay modelos de estados compuestos con varias estructuras, el fin público supe-rior debe ser alcanzado. Las autonomías tienen un mínimo de lealtad al estado, a la región, o alnivel intermedio de que se trate. Y este principio de garantía institucional, se traduce en lanecesidad de una colaboración activa por parte de los entes locales a las políticas estatales. Ensegundo lugar, la prohibición de la legación del argumento tu quospe. Es decir, el municipio nopuede sostener que por que uno incumple alguna cuestión, alguna determinación de un nivelsuperior, no ha de cumplir los fines públicos super iores, salvo en materia contractual.

Con esta limitación y con otras que vienen con determinadas normas de ordena-miento creo que se puede ar ticular un sistema plural, con las necesar ias salvaguardas de launicidad estatal.

Dos ejemplos más de situaciones que son saludables o buenas prácticas, para no hacersolamente críticas al ordenamiento provincial.

En primer lugar, voy a hacer mención de un caso de descentralización configurado por laLey 12.930, que permite que las potestades de regularización del registro automotor para co-brar el impuesto Automotor, esté confiado a los municipios bajo determinadas condiciones.Como estímulo a la imposición de esta carga, la ley atr ibuye al municipio un beneficio económi-co: el 100% recaudado en el primer año calendar io del impuesto Automotor que no es de per-cepción municipal, lo incorpora totalmente el municipio a su patrimonio.

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Ahora, como esto persigue una finalidad provincial, extra local, la propia ley provincialimpone un condicionamiento, una afectación específ ica: deben aplicar esos fondos para la me-jora de la red vial urbana y mantenimiento de las arterias rurales. Me parece que este es un buensistema. Del mismo modo, el régimen denominado descentralización para la aprobación de lasurbanizaciones privadas, los clubes de campo, los barrios cerrados, aprobado por decreto 1.727del año 2002, que confiere a los municipios la potestad de aprobar por completo (en el régimenclásico tienen sólo la facultad de dar una factibilidad inicial y una localización; y luego lafactibilidad definitiva es provincial) a condición de, primero, que los municipios tengan un pro-ceso de maduración suf iciente de su planificación territorial. Por lo menos que cuenten con lazonificación según usos. Segundo, que cuenten con oficinas de planeamiento idóneas y conáreas aptas para evaluar el impacto ambiental de estos emprendimientos. Y en tercer lugar, queel procedimiento aprobatorio, esté precedido por un trámite participativo de audiencia pública,cuyos lineamientos están regulados en un anexo de esta reglamentación. También esta modali-dad me parece muy saludable.

En definitiva, la autonomía municipal ha llegado para quedarse en nuestro medio. Es, detodos modos, una asignatura pendiente en el ordenamiento de la provincia de Buenos Aires. Elmejoramiento del sis tema podría conseguirse definitivamente con una reforma constitucional,sin per juicio de adecuaciones normativas como las que mencioné. En esa reforma también de-bería eliminarse la imposición de las elecciones simultáneas, provinciales y municipales, porquela elección municipal focalizada, permite un tratamiento más circunstanciado de las problemá-ticas locales, elegir representantes más arraigados con esa problemática, y también potencia lasautonomías, por más que afecte el vigor de los partidos nacionales.

En tercer lugar, el asociacionismo local es otro factor importantísimo para fortalecerinstitucionalmente a los municipios. En la provincia de Buenos Aires hay sobrados ejemplos deprácticas, tales como los consorcios. Incluso algunos consorcios importantes tanto en el interiorcomo en el área metropolitana.

El último punto es el del área metropolitana. Creo que con la configuración actual de losmunicipios, incluso con la configuración de la provincia y aún con la presencia de determinadosentes reguladores y agencias nacionales, así como está planteada la cosa, no tiene solución.Pero este tema, debería formar parte de otro seminario.

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La descentralización en la Federación brasileña*

Marcos Flávio R. Gonçalves**

INTRODUCCIÓNLa formación de la República Brasileña tuvo como base la distr ibución o descentraliza-

ción de competencias, el denominado Pacto Republicano: asignación de la competenciapolicial (administrativa, de seguridad etc.), de recaudación (competencia tributaria), del patri-monio (bienes pertenecientes a cada esfera del gobierno) y de la justicia; ésta última comparti-da entre la Unión y los estados (provincias).

Brasil está, por lo tanto, organizado bajo la forma federativa, como dispone el ar t. 1º dela Constitución de la República, que también expone sus fundamentos:

“Art. 1º. La República Federativa de Brasil, formada por la unión indisoluble de los esta-dos y municipios y del dis trito federal, constituye un estado democrático de derecho y tienecomo fundamentos:

I - la soberanía;

II - la ciudadanía;

III - la dignidad de la persona humana;

IV - los valores sociales del trabajo y de la libre iniciativa;

V - el pluralismo político.

Párrafo único. Todo poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de sus represen-tantes elegidos o directamente, en los términos de esta Constitución”.

La Federación brasileña tiene como objetivos fundamentales:

· construir una sociedad libre;

· garantizar el desarrollo nacional;

· erradicar la pobreza y la marginalización y reducir las desigualdades sociales y regionales;

· promover el bien de todos, sin prejuicios de origen, raza, sexo, color, edad o cual-quier otra forma de discriminación.

La Constitución determina también el respeto por los principios en las relaciones interna-cionales, tales como la independencia de los países, la autodeterminación de los pueblos, la antiintervención, la igualdad entre los estados y la cooperación entre los pueblos.

La Federación, así, constituye un conjunto de estados-miembros, de municipios, más elDistrito Federal, donde son observados los siguientes principios:

· unidad lingüística;

· distr ibución de competencias;

· auto-organización de los estados, municipios y Distr ito Federal;· intervención solamente en los casos dispuestos en la Constitución Federal, en fun-

ción de garantizar el mantenimiento del equilibrio federativo;

* Este trabajo fue elaborado a partir de documento de autoría también de Mara D. Biasi Ferrari Pinto y Maria da Graça Ne ves, respectivamente Superintendente General y Asesora Técnica del IBAM.** Consultor del Instituto Brasileño de Administración Municipal - IBAM.

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· participación de los estados en el poder legislativo federal;

· creación de un nuevo estado y de un nuevo municipio solamente después de escu-char a la población afectada;

· existencia de un órgano judicial para interpretar y proteger a la Constitución Federal.

LA ORGANIZACIÓN GUBERNAMENTAL BRASILEÑALa organización gubernamental brasileña abarca la Unión, los estados, el Dis trito Federal

y los municipios, todos autónomos, en los términos de la Constitución. Ésta, por lo tanto, ase-gura autonomía a todas las esferas, sin sumisión de una a la otra, excepto en los casos previstosconstitucionalmente.

Esas esferas están sometidas a algunos principios constitucionales, como los que siguen:

· legalidad: la administración pública no puede hacer nada sin autorización legal, osea, por medio de los representantes del pueblo;

· moralidad: sus actividades deben observar la moral pública;

· impersonalidad: la administración debe atender al interés público, no a personasindividualmente;

· publicidad: los actos de la administración deben ser conocidos;

· ef iciencia: la adminis tración debe tener responsabilidad en relación a los gastos pú-blicos, para llegar a sus objetivos.

LA AUTONOMÍA MUNICIPALLa autonomía municipal es una garantía de descentralización y, para conocer la me-

jor, presentamos una breve reseña histórica de la evolución constitucional brasileña en rela-ción al tema.

En el periodo colonial el país era unitario, la administración era centralizada y la distr ibu-ción de competencias y de recursos se daba por otorgamiento; o sea, el gobierno central dispo-nía lo que se debía pasar a la competencia provincial y municipal, caso por caso.

La Constitución del Imperio, con fecha del 25 de marzo de 1824, contenía solamentealgunos ar tículos sobre las ciudades y las villas (no se usaba la palabra municipio). Se autorizabala creación de cámaras, las cuales tenían la competencia de gobernar los aspectos “económicoy municipal”.

Con la llegada de la república, la Constitución de 1891 contempló al municipio indirec-tamente cuando determinó que los estados debían organizarse de modo que fuese garantizadala autonomía municipal, “en todo lo que se refiere a su peculiar interés”.

El municipio no alcanzó rango constitucional; era organizado por el estado, conformedisponía la Constitución de entonces, y no formaba parte de la Federación, que estaba consti-tuida por los estados, el Distr ito Federal y los territorios federales.

La Constitución de 1934 innovó en relación al s tatus de los municipios, que pasaron atener su autonomía reconocida, respecto a su peculiar interés. Por primera vez se habló deautonomía política (elección de sus alcaldes – prefectos - y concejales – vereadores-), financiera(determinación de sus impuestos, tasas y otras rentas) y administrativa (organización de sus

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servicios), pero no hubo mención a ellos cuando se habló de la forma federativa, manteniéndo-se los mismos entes antes citados.

La Constitución de 1937 otorgada por decreto del presidente de la República, tampoco inclu-yó al municipio en la Federación, que se mantuvo compuesta como en las dos cartas políticas ante-riores. Permaneció el respeto a la autonomía en lo relativo al peculiar interés municipal, así como laelección de los concejales, el poder de decretar impuestos y tasas y la prerrogativa de organizar susservicios, pero los alcaldes (prefectos) serían nombrados por el gobernador del estado.

La redemocratización del país tuvo su consolidación con la Constitución de 1946. Enella, la Federación continuó compuesta por los estados, el Distrito Federal y los territorios, sininclusión de los municipios. La Unión podría intervenir en los estados, como excepción, parahacer observar algunos principios, entre ellos, la autonomía municipal.

Esta última fue garantizada, comprendiendo sus aspectos políticos, administrativos yfinancieros. Algunos alcaldes, mientras tanto, podrían ser nombrados por los gobernadores, deacuerdo con lo dispuesto en las constituciones de los respectivos estados.

La Constitución impuesta en 1967 redujo la autonomía municipal, especialmente en loque concierne a la elección de los alcaldes, que se podría dar por el voto popular, por decisióndel gobernador del estado (alcaldes de capitales y determinados municipios) y por el presidentede la República en aquellos municipios declarados de interés para la seguridad nacional, hipóte-sis que se tornó instrumento de manipulación política.

La organización municipal siguió siendo regida por la ley orgánica de la unidad federada,con incidencia sobre todos los municipios, con excepción de algunos estados que permitierongradualmente la sanción de leyes municipales organizadoras.

La Enmienda Constitucional nº 1, de 1969, para muchos una verdadera constitución, man-tuvo la competencia estatal para determinar la ley orgánica. También repitió las normas sobreautonomía financiera y administrativa y, en fin, mantuvo las limitaciones a las elecciones de alcal-des. Más tarde otra enmienda extendió las elecciones a todos los municipios sin excepción.

En 1988, los constituyentes atendieron a las propuestas del movimiento municipalista,entre las cuales destacaba la que proponía al municipio como miembro efectivo de la Federa-ción, como se terminó definiendo en el ar tículo 1º, con autonomía idéntica a la de la Unión, losestados y el Distrito Federal.

Es importante también destacar la capacidad del municipio para hacer su ley orgánica,sin interferencia del estado, y responsabilizarse por muchas atribuciones, entre otras, la de ele-gir a sus agentes políticos, legislar, prestar servicios de interés local y adminis trar sus rentas.

Se salió, así, de una fase autoritaria hacia otra democrática; del centralismo hacia la des-centralización; del distanciamiento de la sociedad civil hacia la participación popular. Surge unnuevo pacto federativo bajo presiones de la sociedad civil.

LOS ÁMBITOS COMPETENCIALES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL¿Cuáles son esas competencias y cómo es hoy la autonomía municipal? Uno: la elección

directa de los alcaldes y concejales (autonomía política); dos: la organización de los serviciospúblicos de interés local (autonomía adminis trativa); tres: la institución y cobro de sus tributos,

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así como la aplicación de su renta (autonomía f inanciera); cuatro: la capacidad de legislar sobretodo lo que sea de interés local, incluso la capacidad de suplementar la legislación federal yestatal (autonomía legislativa); cinco: por f in, la capacidad de hacer su propia ley orgánica (au-tonomía organizativa).

La libre aplicación de la renta municipal está condicionada a la obligación de rendir cuentasy publicar sus informaciones financieras en los plazos legales.

El punto básico de la autonomía municipal está en la Constitución: el municipio se rigepor una ley orgánica propia, hecha por el concejo municipal (Câmara de Vereadores). A partir dela Constitución de 1988, hubo una ruptura con respecto a la capacidad de interferencia dellegislador del estado en asuntos de organización del municipio. Las otras constituciones habíanatribuido al estado tal competencia, hoy esa potestad es de la ley municipal, con la única limi-tación de seguir los pr incipios constitucionales federales y de los estados a los que pertenecen;estos últimos en lo que les cabe.

Otro aspecto básico de la autonomía municipal es la referida a la competencia paralegislar sobre todo lo que sea de interés local. El interés local puede ser comprendido comopredominantemente municipal. Todo lo que sea más importante para el municipio en rela-ción al estado (región) y a la Unión (nacional), será de interés local, y así de competencialegislativa municipal.

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIASYa se habló de que la Federación brasileña comprende una distribución de competencias

entre sus integrantes, para garantizar la descentralización administrativa.

Así mismo, fueron creados sis temas sector iales y ver ticales de cooperaciónintergubernamental, con fondos financieros y controles sociales.

Para mostrar mejor esa descentralización, se presenta un esquema con los responsablespor nivel de interés de los temas:

Niveles de Gobierno de la Federación Interés del asunto

Unión General

Estados Regional

Municipios Local

Distr ito Federal Regional + local

Cada uno tiene competencias que pueden ser llamadas “administrativas” y “legislati-vas”. En la primera calificación, están las siguientes:

Competencias adminis trativas:

· Exclusivas:

· Poderes enumerados: Unión y Municipios;

· Poderes reservados: Estados = residuales.

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· Comunes:

· Acumulativas o paralelas: Unión, Estados, Distr ito Federal y Municipios.

En el caso de las exclusivas, se nota la determinación de que solamente las esferas indica-das pueden hacer determinadas cosas. En cuanto a las competencias comunes, puede decirseque hay una descentralización, por medio de su distr ibución entre las tres esferas de Gobierno.

La competencia legislativa, a su vez, se presenta con el siguiente desglosamiento:

· Privativa de la Unión;

· Delegación de competencia de la Unión al Estado;

· Concurrente;

· Residual;

· Exclusiva del Municipio;

· Suplementaria del Municipio.

Está definida en la propia Constitución la competencia administrativa de cada uno ytambién lo que está vetado. Están especif icadas las materias privativas de la Unión, las materiasde competencia común, los casos de competencia concurrente, al tiempo que se confiere a losestados la llamada competencia residual. La competencia municipal está también expresamen-te descrita en la Constitución.

En lo que respecta al Distrito Federal, éste tiene las competencias legislativas de los esta-dos y de los municipios en los límites de su territorio.

Por su parte, la competencia de la Unión ha crecido constantemente desde la primeraConstitución Republicana de 1891. Eso es debido, en parte, a una tendencia hacia la ampliaciónde las atribuciones del Gobierno central y, en parte, a las características específ icas de Brasil,donde, a partir de 1930, ocurrió un aumento de la centralización de poder en manos del Go-bierno Federal; por su parte, la Carta actual ha promovido la descentralización entre los distin-tos niveles de Gobierno, sin que se haya logrado revertir esta tendencia señalada.

En verdad, son muchas las áreas de actuación de la Unión, sea porque el asunto es de sucompetencia, sea porque se trata de materia concurrente de la Unión, de los estados y delDistrito Federal o de los municipios junto a los entes anteriores. El sistema vigente de relacionesintergubernamentales abre posibilidades de cooperación entre los gobiernos para el tratamien-to de asuntos de interés común.

La definición de competencias de los estados sigue una tradición que se observa en granparte de las constituciones de países organizados bajo la forma de federación, según la cual alos estados-miembros se les autorizan todos los poderes que no sean vetados por la constitu-ción. Ese es también el lenguaje utilizado por la Carta de 1988. Según ésta, los estados se orga-nizan y se rigen por las constituciones y las leyes que editan, sin dejar de respetar los principiosde la Constitución Federal.

De acuerdo con el principio de las federaciones, la constitución asegura la autonomía delos estados, sin la cual no puede exis tir la federación. Los estados tienen lo que se llama “auto-nomía constitucional”, es decir, el poder de tener una constitución, de organizarse a sí mismos.

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La autonomía de los estados, hoy día, es poco distinta de la autonomía de los municipios, inclu-so porque éstos también tienen competencia para organizarse basados en una ley hecha porsus concejos municipales (Câmaras de Vereadores).

La autonomía de los estados está protegida de la intervención federal. Así, la Unión sola-mente puede intervenir en los casos establecidos en la Constitución Federal. Uno de esos casos -importante - es la no observancia de los “principios sensibles” o “principios constitucionales de laUnión”, entre los cuales esta la autonomía municipal. Así, si el estado no respeta la autonomía desus municipios, puede sufrir la intervención del gobierno federal. Son principios muy importantespara el funcionamiento de la forma republicana y representativa, y del régimen federativo, por esomismo deben ser observados por los estados al momento de su organización.

La repartición de rentasEl sistema federativo contempla también la repartición de rentas, especialmente las

tr ibutarias. Los tributos son especificados en la Constitución, que determina para cada unidadde la Federación cuáles son los impuestos, al paso que las tasas son comunes a todas.

Así es que la Unión, los estados, el Distr ito Federal y los municipios pueden cobrar lossiguientes tr ibutos comunes:

a) tasas remuneradoras: tienen como hecho generador la utilización de servicios públi-cos prestados por el ente federado, específicos y divisibles;

b) tasas reguladoras: tienen como hecho generador el ejercicio del poder de policíaadministrativa.

El monto a ser cobrado por las tasas debe ser suficiente para cubrir los costos del servicioo el ejercicio del poder de policía.

Contribución de mejorasLa Constitución de 1988 ofrece facilidades para el cobro de ese tr ibuto, al disponer que el

mismo solamente se puede aplicar a las obras públicas, permitiendo al legislador regular suinstitución, siempre que la jurisprudencia af irme que solamente podrá ser exigida si implica unapuesta en valor del inmueble que se benefició de la obra. Todos los niveles de gobierno puedencobrar la contr ibución, siempre que sean responsables por la realización de la mejora.

Contribución para mantener el alumbramiento públicoLos municipios y el Distr ito Federal tienen competencia para instituir la contribución

para el mantenimiento del alumbrado público, de acuerdo con sus leyes.

Además, hay otras contr ibuciones, como la contribución de intervención en el dominioeconómico, privativa de la Unión, y la contribución para los planes de jubilación, que es cobra-da por los entes de la Federación de sus empleados.

Impuestos

Es de competencia de la Unión el cobro de los impuestos sobre:

· importación y exportación de bienes y servicios;

· renta de cualquier naturaleza;

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· productos industrializados;

· operaciones f inancieras;

· propiedad territorial rural;

· grandes fortunas, éste no regulado hasta el momento.

Esta instancia de gobierno puede, también, cobrar impuestos extraordinar ios en deter-minadas situaciones previstas en la Constitución.

Los estados, a su vez, pueden cobrar impuestos sobre:

· transmisión causa mortis y donaciones de bienes y derechos;

· operaciones relativas a la circulación de mercancías y servicios;

· propiedad de vehículos automotores.

Para los municipios están reservados los impuestos sobre:

· propiedad urbana;

· transmisión inter vivos de bienes inmuebles y de derechos sobre inmuebles;

· servicios de cualquier naturaleza, en los términos de la legislación pertinente.

Sobre la distr ibución de la renta, la Constitución tiene otras normas aplicables a la Unión,a los estados y a los municipios.

LOS DILEMAS ACTUALESEl pacto federativo que estuvo en la base de la Constitución de 1988 incluyó al munici-

pio como ente federado, con la garantía de autonomía plena bajo el punto de vista formal y dedescentralización administrativa. Las competencias, entonces, fueron llamadas exclusivas, pri-vativas, comunes, concurrentes y suplementarias.

Se ha mantenido, hasta hoy, lo que se denomina “síndrome de simetría”, que hace refe-rencia al tratamiento que se le ha dado al municipio en la Constitución. Ésta no reconoce lavariedad de situaciones de los municipios, sus particularidades his tóricas, económicas y cultura-les que inciden sobre su modo de actuar.

Para oponerse al “síndrome de la simetría”, una posibilidad es la de hacer gradaciones en lascompetencias. El Sistema Único de Salud – SUS- es un ejemplo práctico, con los distintos grados deactuación, en el cual tanto la Unión como el estado y el municipio tienen sus responsabilidades espe-cíficas. Lo mismo podría ocurrir con la educación: el municipio sería responsable por determinadonivel de enseñanza, y los demás niveles quedarían bajo la responsabilidad del estado y de la Unión.

Esa es una cuestión muy relevante; entre los servicios llamados comunes, están las fun-ciones básicas: salud y educación, evidentemente; pero también pueden incluirse la asistenciasocial, la preservación del medio ambiente, la conservación del patrimonio histórico, la difusiónde la cultura, la protección a los niños y a los ancianos y a los que necesitan atención especial, lavivienda, el desarrollo económico local, la creación de trabajo y renta, todos están en esta cate-goría de servicio común a todos los niveles de gobierno.

El pacto federativo, por lo tanto, está superado, pues el municipio se esfuerza para cum-plir sus atribuciones y tiene otras, que no le son propias, pero que no puede ignorar en vista desu importancia para la población.

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A pesar de que estén en la Constitución, no hay formalización de competencias claraspara cada ente gubernamental en relación a las competencias comunes. La ley complementariaque está prevista en la Constitución para ese fin no fue sancionada hasta ahora. A ella le cabedisponer sobre las normas de cooperación entre los niveles de gobierno.

EL PACTO Y SU IMPACTOEl llamado “pacto federativo” con frecuencia es contestado o se convierte en tema de

discusión: “es necesar io rever el pacto federativo”, es una expresión que se escucha mucho enlos encuentros que se dedican a discutir competencias.

La Constitución de 1988 organizó la distr ibución de recursos con la finalidad de mejorarla situación del municipio. Pasados ya 15 años, ha recibido tantas enmiendas, el Gobierno Fede-ral ha cambiado tantas veces las prácticas, que datos de la Secretaría del Tesoro Nacional delMinisterio de Hacienda muestran que en 1992 los municipios se quedaban con 18,5% de larecaudación total, al paso que en 2002 su participación bajó hasta 14,8% del mismo monto.

El problema parece estar en la falta de reglamentación del pacto. La palabra debe sercomprendida como una expresión formal de las normas, y también como medio para planear,organizar, estructurar y poner en práctica instrumentos que ya existen.

Las competencias comunes pueden representar un importante medio para alejar la difi-cultad que viene del “síndrome de la simetría”, si es posible definir el campo de actuación decada gobierno, o compensaciones financieras por servicios que no son de competencia munici-pal, o también, por la formalización de pactos estatales (provinciales), regionales,intergubernamentales, intermunicipales, o sea, acuerdos, consorcios, asociaciones entre los dis-tintos niveles de gobierno.

A MODO DE CONCLUSIÓNEstá claro que es necesario institucionalizar más el municipio y lograr un aumento signi-

ficativo en su ef iciencia. La sanción de la legislación básica, la capacitación del personal, la ad-quisición de equipos, la formación de asociaciones por medio de consorcios y otros acuerdos, laracionalización de los gastos, la adopción de medidas desburocratizadoras, la formulación yejecución de políticas públicas que sean de interés público, la sustitución de sistemas obsoletos,son medidas que pueden ayudar en la lucha por la eficiencia del servicio público.

Poner en práctica programas que tengan por objetivos or ientar a la población sobre loque se hace y lo que debe ser hecho, sobre cómo puede ella participar, cuáles son sus derechosy deberes, cómo utilizar los servicios ofrecidos, es también importante para que se conozcamejor la competencia municipal y sus mecanismos.

Es necesar io reconocer que la Federación Brasileña, en la práctica, tiene cuatro nivelesgubernamentales: 1) la Unión; 2) los estados y el Distrito Federal; 3) los municipios grandes ymedio-grandes; 4) los municipios medio-pequeños y los pequeños.

Esos últimos pueden no tener condiciones para ser eficientes aisladamente, sin lacontr ibución de los demás. Si así es, no tienen cómo ejercer la autonomía que la Constitu-ción establece. O sea, no es suficiente tener autonomía, es indispensable disponer de losmedios para ejercerla.

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Algunas propuestas pueden ser hechas. Por ejemplo, incentivar el trabajo conjunto, pormedio de la formación de consorcios y de otros acuerdos de cooperación. Juntar municipios deun mismo estado o una misma mesoregión, con la participación de los gobiernos municipales yde los estados.

Otra propuesta es la inclusión de la Unión, de los estados y de los municipios, paraatender los servicios comunes, entre los cuales están, como fue dicho, algunos de los más im-portantes para la población.

Así, la formación de pactos de cooperación con la Unión, el estado o estados y munici-pios podría resultar una alternativa formal para atender a lo que desea la población en cuanto alos servicios comunes, contribuyendo a la descentralización.

Son modelos de actuación para llegar a la responsabilidad con los bienes públicos, pro-mover la descentralización, tener eficiencia y, al fin y al cabo, servir a la población, a sus necesi-dades y mejorar la calidad de vida en todos los aspectos.

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POLÍTICAS DEDESCENTRALIZACIÓNFISCAL

CAPITULO II

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Descentralización Fiscal y Fortalecimiento de la Gestión

Gerardo Otero1

Voy a hablar de una experiencia concreta en la provincia de Buenos Aires: la descentrali-zación administrativa tributaria en el ámbito municipal.

Los expositores que me precedieron se ref irieron a un estado más global y a cuestionesmás teóricas de algunos aspectos de la descentralización. Espero que contar esta experienciapueda servir para enriquecer el análisis conceptual y sacar algunas conclusiones generales quesirvan para otros casos.

En primer lugar, haré referencia a las características de la provincia de Buenos Aires quetienen relevancia para llevar adelante una experiencia de este tipo.

· En primer lugar, es una jurisdicción muy grande desde el punto de vis ta geográfico,ya que tiene más de 300.000 km2 y en ella habitan casi 14 millones de personas.

· Está dividida en 134 municipios, con marcadas disparidades entre ellos.

· Tiene una zona rural muy grande donde vive el 32% de la población, y un conurbanomuy concentrado donde reside el 68% restante.

· Un ejemplo que permite entender la magnitud de estas dispar idades desde el puntode vista geográfico, es el caso del municipio de Patagones con más de 13.000 km 2, y,por otro lado, el de Vicente López con sólo 34 km2.

· Desde el punto de vista demográfico, las disparidades pueden graf icarse con losejemplos del municipio de La Matanza, con más de 1.200.000 habitantes frente al deTordillo que tiene 1.750 habitantes.

· Consecuentemente con esto, el presupuesto del municipio de La Matanza es de $260millones y el de Tordillo sólo $ 2,5 millones.

· El gasto público total consolidado municipal alcanzó en el año 2004 los $ 4.660millones; para dar idea de lo que este monto significa, digamos que equivale a aproxi-madamente el 30% del gasto de Buenos Aires; o al presupuesto consolidado quetienen provincias como Córdoba, Santa Fe o el Gobierno de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires, que son luego de nuestra provincia, los estados subnacionales másgrandes del país.

· Casi el 90% de ese presupuesto se destina a gastos corrientes y el resto a gastos decapital.

La provincia inició en el año 1988 un proceso de descentralización, consistente en latransferencia de la responsabilidad de la administración tributaria a los municipios. En aquelprimer momento, fue una experiencia limitada al impuesto Inmobiliario Rural y sobre los Ingre-sos Brutos, en su franja de pequeños contribuyentes.

La idea central que dominó la decisión de aumentar la responsabilidad de los municipiosen la administración tributaria, fue la de elevar los niveles de cobrabilidad de esos gravámenes.No hubo en ese primer momento una idea de acompañar esto con una transferencia de obliga-ciones de gasto a las comunas.

1 Ministro de Economía de la pro vincia de Buenos Aires.

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Esta primera etapa duró hasta el ejercicio 2002; en tanto en el año 2003, ya en el marcode la gobernación de Felipe Solá, se inició una nueva fase de descentralización que profundizóla experiencia previa.

Veamos brevemente los resultados que se obtuvieron en aquella primera etapa.Con respecto a la descentralización del impuesto Inmobiliario Rural, adhirieron, al co-

mienzo, 90 municipios; y rápidamente se alcanzó a la totalidad de los que tienen base rural enla provincia que son 103.

Al comienzo del proceso hubo un aumento rápido de la cobrabilidad del tributo quealcanzó su pico en el año 1998; pero a partir de ese año la misma cae fuertemente. En el ejerci-cio 2000 directamente se suspendió el programa y en el año siguiente se relanzó, pero sinalcanzar los objetivos que se perseguían en ese momento.

En el caso de la descentralización del impuesto sobre los Ingresos Brutos, cuyo inicio fueen el año 1990, participaron al principio 46 municipios. El programa descentralizó la adminis-tración referida a aquellos contribuyentes que pagan sus obligaciones en forma bimestral; estoes, los pequeños, que en su mayor parte tienen una base de actividad económica puramentelocal, lo que implica una mayor posibilidad de control por parte del municipio.

En el año 1992 se alcanzó a los 53 municipios que permanecieron en el programa duran-te aquella etapa. Esto signif icó el 80% de los contribuyentes seleccionados porque básicamenteestaban comprendido los del conurbano y los municipios de las grandes ciudades del interior.

También en este caso hubo un aumento rápido de la recaudación y de la cobrabilidad delimpuesto que siguió así hasta aproximadamente el año 1995 y, a partir de ese momento, empie-za una caída muy grande en la percepción de ingresos.

Este conocimiento llevó a que, cuando recomenzamos el programa en el año 2003, serevisaran las causas de esta caída.

En general, hubo razones de tipo externo, tales como la profundización de la crisis apartir de 1998, que tuvo su impacto en la recaudación de todos los impuestos provinciales ymuy particularmente en el tramo descentralizado.

Pero también observamos una serie de problemas en términos del diseño del programa,por falta de incentivos adecuados para el municipio; la ausencia de un adecuado control de loscompromisos asumidos en los convenios de descentralización, tanto por parte de los munici-pios como de la provincia.

Asimismo existía un heterogéneo nivel de compromiso en las distintas administracio-nes municipales para con el programa. Y también, particularmente en el caso de los IngresosBrutos, se notó una falta de flexibilidad del programa para poder adaptarse a los cambios quehubo entre los años 1995 / 1996: ya que por un lado, a nivel macroeconómico, el cambio enlas caracterís ticas de comercialización en la Argentina implicó un crecimiento de lasupermercadización; y desencadenando un debilitamiento de los contribuyentes más peque-ños con base local.

Por otro lado, los mecanismos de recaudación provincial a partir del año 1996 empeza-ron a hacer hincapié en instrumentos tales como la percepción de los impuestos en la fuente

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(entre ellos, Ingresos Brutos). Esto tuvo como efecto ir absorbiendo recaudación en el nivelprovincial de lo que era la base municipal, y al mismo tiempo, no exis tieron los suf icientesincentivos para compensar esta pérdida, y obviamente esto se tradujo en un desincentivo paraque los municipios siguieran participando en el programa.

La segunda etapa de la descentralización en la provincia persiguió como objetivo centralvolver a recuperar el programa. Para ello se planteó, en un primer momento, evaluar el interésde los municipios en su reactivación. En este sentido se uso el año 2002 como período de tran-sición y los planes de recupero de deudas como puesta a prueba de las adminis traciones muni-cipales en cuanto a asumir un desafío mayor a futuro.

En el citado año se diseñaron planes de regularización de deudas impositivas para loscontribuyentes de los impuestos Inmobiliario Rural, Urbano y Automotores, en un nuevo esce-nar io macroeconómico que tenía que ver con la salida de la crisis o post convertibilidad.

La retr ibución para los municipios, en este caso, alcanzó el 50% del total de lo que serecuperaba, dado que recibían directamente el 16,14% que le corresponde por Ley de Coparti-cipación en forma automática, pero cada uno, a su vez, recibía el 33,86% de lo que recuperabacomo deuda.

Los resultados fueron muy buenos. Este plan tuvo dos etapas, que tienen que ver condos leyes diferentes que r igieron en distintos momentos del año 2002. Se acogieron a estosplanes a través de las Comunas casi 180.000 contribuyentes y se recaudaron aproximada-mente $ 160 millones. De esta operatoria los municipios obtuvieron compensaciones porcerca de $ 80 millones.

Esta experiencia sirvió como un excelente antecedente y puesta a punto para relanzar elprograma de Descentralización Administrativo Tributario en el año 2003. En base a los conoci-mientos obtenidos en la primera etapa, se corrigieron las falencias que explicaron el mal desem-peño previo. Este relanzamiento respondió también a una fuerte demanda de los municipiospor mayores recursos, especialmente golpeados por la situación en la que se encontraban apartir de la crisis económica del ejercicio 2001.

Los resultados alcanzados con el Plan de Recupero de Deudas se consideraban buenos, ya su vez, hubo una decisión muy fuerte del gobierno provincial de mejorar algunas de la funcio-nes de prestación de servicios que le correspondía llevar adelante y que desde tiempo atrásrecibían una crítica constante, no sólo de los gobiernos locales sino también por parte de quie-nes recibían estos servicios. Me ref iero concretamente al mantenimiento de la red provincial decaminos rurales que convive con la red municipal.

Esta red en el pasado se atendía a través de convenios que los municipios firmaban con laDirección Provincial de V ialidad. El porcentaje de incumplimiento por parte de este organismoen términos de retribuir a los municipios lo que éstos ponían para mantener estos caminos, erasignificativo. El resultado obvio fue el deterioro paulatino de los caminos rurales.

Otra función que el estado provincial no estaba cumpliendo adecuadamente era la delmantenimiento de los edificios escolares. Por ende, se buscó en esta nueva etapa vincular unamayor agresividad en los mecanismos de descentralización tributaria hacia los municipios conuna mayor responsabilidad de gasto por parte de los mismos o por otras instancias institucionalesde base local, de tal manera de mejorar la eficiencia del gasto público provincial. Particularmen-

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te, el referido a un tipo de gasto que claramente tiene una focalización y un interés local muyconcreto y también una posibilidad de control mayor por parte de los intendentes en cuanto alcumplimiento de esos servicios.

En lo que respecta al impuesto Inmobiliario Rural, a partir de su relanzamiento en 2003,la recaudación se distribuye de la siguiente manera:

• el 50% queda en la provincia afectado al mantenimiento y realización de obras vialese hidráulicas; esto es, con base en el interior.

• El 20% se destina a un Fondo Compensador de Mantenimiento y Obras Viales que sedis tribuye entre los municipios para ser afectado al sostenimiento de los caminosrurales. En este caso el indicador en base al cual se dis tribuye el dinero del fondotiene en cuenta la extensión de los caminos rurales que tiene cada municipio.

• Un 5% se destina a un Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales que ejecutanlos municipios;

• y el 25% restante del impuesto queda como retribución de libre disponibilidadpara éstos.

El aumento de la cobrabilidad fue muy importante a partir del cambio en el programa;obviamente hay en esto también un impacto del cambio en la situación macroeconómica, y enparticular la mejora sustantiva en las condiciones del sector agropecuario producida sobre todoa partir de la devaluación, y el mejoramiento general del campo por la situación internacional.

El resultado son aumentos muy significativos en la cobrabilidad en los años 2003 y 2004;y el año 2005 seguiría la misma tendencia, aún habiendo aumentado el impuesto en términosnominales en un 50% en promedio durante el año 2003.

En el caso de Ingresos Brutos el acuerdo con los municipios es que éstos administrentodas las tareas que antes hacía la Dirección Provincial Rentas, en relación a los contribuyentes:mantenimiento actualizado del padrón, realización de operativos de detección de contribuyen-tes, control del pago de anticipos bimestrales, cruce del padrón de Ingresos Brutos con el pa-drón municipal de tasa de Inspección, Seguridad e Higiene, etc.

La distr ibución de lo producido por Ingresos Brutos es:

• 50% queda en la provincia para Programas Sociales que tienen una base territo-rial muy concreta.

• 25% se destina al Fondo Compensador de Mantenimiento de Establecimientos Edu-cativos que se gira directa y automáticamente a los Consejos Escolares que, si bienno son un ámbito municipal sino provincial, por su localización en cada municipio,son una instancia que los gobiernos locales siguen de muy cerca al igual que lascomunidades educativas sobre el uso de los recursos y la calidad de la gestión.

• 25% queda para el municipio como retribución de libre disponibilidad por su parti-cipación en el programa.

En este gravamen también hay un aumento importante de la recaudación a partir delaño 2003. La franja descentralizada coincide con los contribuyentes que están inscriptos en laAFIP como monotributistas, es decir, aquellos que facturan hasta $ 144.000 anuales.

Esta es una base que tiene mucha movilidad, ya que es especialmente sensible a losciclos de la economía: en períodos expansivos un porcentaje de estos contribuyentes tiende afacturar más y pasa a categorías superiores, pero al mismo tiempo otros nuevos inician sus

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actividades o las autoridades pueden detectar con mayor habilidad a los no inscriptos; y enperíodos de contracción económica un porcentaje suele ser desplazado de la actividad econó-mica, al menos, del sector formal de la misma.

El otro elemento que se incorporó como cambio con respecto al año 2002, fue la trans-ferencia al conjunto de municipios del parque automotor correspondiente a los modelos an-ter iores al año 1991. Así los municipios perciben ahora el impuesto, con la condición de que elmonto del mismo no puede ser superior al 50% del que exigía la provincia. Este parque devehículos es de aproximadamente 1.200.000, lo que implica la posibilidad de facturación porunos $ 800 millones. El producido por este impuesto es en un 100% de libre disponibilidadpara los municipios.

También se remitió toda la deuda que estas unidades tenían con la provincia, lo quesignificaba para los municipios la posibilidad de su cobro y su uso con libre disponibilidad, porun monto calculado en unos $ 245 millones.

Como síntesis del programa, la retribución al conjunto de municipios fue aumentandopaulatinamente desde el año 2003 al 2005, de $ 130 a $ 185 millones, en sus distintos compo-nentes, tanto en el porcentaje de libre disponibilidad, como lo destinado a mantenimiento vial,y los programas sociales (componente que se incorpora en 2004).

El resto de los recursos que se destinaron al mantenimiento de edificios escolares, deobras viales e hidráulicas y programas sociales, también fueron aumentando de año en año.

Hoy el programa en su conjunto, involucra casi $ 500 millones que se administrandescentralizadamente.

¿Cuál fue por el lado del gasto el impacto del programa?En este aspecto, posiblemente, se muestra el resultado más interesante del programa,

desde el punto de vista de los intereses de la comunidad, ya que expresa cuál es la devolucióndesde el estado al esfuerzo que hace la comunidad bonaerense con el pago de impuestos.

En el caso del mantenimiento de la red vial, los municipios tienen hoy como responsabi-lidad el sustento de aproximadamente 26.000 km de caminos. Los recursos que la provinciavenía destinando a ese objetivo desde el año 1998 en adelante fue cayendo profundamente,muy determinado por el ciclo de la crisis económica.

Pero si prestamos atención a lo que ocurría en el año 1998, que fue el año de mayor nivelde inversión en la provincia en términos históricos, vemos que sólo invertimos en la red decaminos rurales $ 7,3 millones. A partir del inicio del programa en el año 2003, los recursos quetuvieron este destino evolucionaron hasta alcanzar cerca de $ 51 millones en 2005.

En el caso de los edificios escolares, que es una función que tiene problemas históricos,ya a partir del año 2002 la provincia había empezado un proceso de descentralización del gastopropio a través de los Consejos Escolares. La Dirección General de Escuelas transfería los recur-sos a estos organismos para que los aplicaran ellos y eso permitió la participación más directade la comunidad educativa en la decisión de inversión destinada a las escuelas locales. Es impor-tante señalar que esta práctica participativa se da más fácilmente en los municipios del interiorque en los del conurbano.

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En el caso de los recursos que se destinan al mantenimiento de los caminos, en general,hay una participación importante de las organizaciones representantes del agro. Mediante laSociedad Rural, en muchos casos, participan directamente y se hacen responsables de funcio-nes de mantenimiento de los caminos.

Ha aumentado la autonomía fiscal de los municipios, más que la correspondencia f iscal,en la medida en que – como veremos más adelante – gracias a estas políticas, los municipioshan podido salir de la crisis incluso más rápidamente que la provincia.

Por otro lado, ayudó a incrementar las capacidades de adminis tración tributaria de todaslas áreas de los municipios involucradas en el programa.

Hasta aquí lo que tiene que ver con la descripción y resultados concretos de la exper ien-cia de descentralización administrativa tributaria y con el agregado de la descentralización dealgunas responsabilidades de gasto a partir del año 2003.

De cualquier manera, y tratando de vincular esta experiencia con algunas cuestionesque se dijeron antes, me parece que lo relevante cuando se habla de descentralización o derelaciones f iscales y f inancieras entre distintos niveles de gobierno, es lo referido al fortaleci-miento de las autonomías fiscales de los distintos niveles de gobierno.

En este sentido, el gobierno provincial ha tenido como uno de sus objetivos fundamenta-les desde el año 2002 contr ibuir a ese fortalecimiento, por un lado, a través de elevar las trans-ferencias provinciales a los municipios vía la coparticipación, y de que el conjunto de las trans-ferencia hacia los municipios sea de carácter automático, determinada por factores objetivos, nodiscrecionales. Actualmente, el 99% de estas remesas tienen esta característica; se realizanautomáticamente, diariamente, en base a mecanismos y criterios objetivos, establecidos por ley,o bien en base a los convenios de descentralización donde las transferencias se realizan conside-rando el esfuerzo que cada municipio hace para elevar su recaudación.

Otro aspecto que se tuvo en cuenta para tratar de aumentar la autonomía f iscal y finan-ciera de los municipios luego de la crisis fue llevar adelante la reestructuración del endeuda-miento municipal, básicamente con el Banco de la Provincia. Esto se instrumentó entre los ejer-cicios 2002 y 2003, reduciendo fuertemente el peso de los servicios de la deuda en sus presu-puestos a partir de este último año.

Por último, la provincia lleva a cabo un proyecto de reforma adminis trativa y financieraque involucra a los municipios, tratando de que tengan un sistema de adminis tración financieraúnico, integrado, y validado por el Tribunal de Cuentas.

Atento a esto hemos avanzado mucho más con los gobiernos locales de lo que la propiaprovincia ha podido hacer con respecto a sí misma. Este proceso hace, y mucho, al aumento dela eficiencia de gestión presupuestaria de las comunas.

Los resultados en general de esta política de fortalecimiento de la gestión y de la autono-mía municipal son:

• Los municipios pasaron de tener un déficit, en el año 2001, de $ 350 millones, atener un superávit, en 2004, de $ 300 millones.

• Los recursos totales crecieron aproximadamente 60%, pasando de $ 3.200 a $ 5.100millones

• Las erogaciones crecieron un 37%, llegando a $ 4.600 millones

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• La recaudación municipal creció un 50%

• Los ingresos municipales con origen en otras jurisdicciones (básicamente de proce-dencia provincial) son 86% más altos. En este sentido, las remesas por descentraliza-ción aumentaron 20 veces desde el año 2001 al 2004.

• Desde el punto de vista f inanciero, el financiamiento con recursos de origen provin-cial (si bien están considerados también los recursos por la descentralización quedependen del propio esfuerzo de recaudación que hacen los municipios), pasaronde financiar el 39% del presupuesto municipal consolidado en 2001 a f inanciar el52% actualmente.

• Los servicios de la deuda reestructurados significaron en 2004 un 50% menos que loerogado en 2001.

• Y a fines del año 2005, van a estar incorporados al proceso de reforma de la adminis-tración financiera bonaerense más de la mitad de los municipios de la provincia.

Hasta aquí lo que son resultados de una experiencia que si bien considero limitado alámbito geográf ico de la provincia de Buenos Aires y a la relación financiera entre ella y susmunicipios, me parece que tiene importancia como una observación concreta, de la cualpueden surgir algunas reflexiones relacionadas con las posibilidades de profundizar estetipo de acciones.

La mayoría de los municipios defiende la descentralización administrativa tributaria. Se-guramente las críticas tienen que ver con su procedimiento, producto de que no son instru-mentos adecuadamente validados por ley y que no pueden considerarse permanentes, en lamedida que están sujetos a la decisión de la gobernación provincial, por ejemplo, f irmar o nofirmar los convenios para el próximo año.

Por otra parte, las comunas pretenden una profundización de este proceso. Por ejemplo,demandan la descentralización del impuesto Inmobiliario Urbano, y que haya cambios en algu-nas áreas como es el Instituto Provincial de la Vivienda, la Dirección de Vialidad, etc.

En el caso de algunos servicios concretos, como los mencionados es factible avanzar yencontrarán en el estado provincial un socio en ese sentido, toda vez que la provincia ha demos-trado un importante grado de inef iciencia. Y no como consecuencia de alguna gestión en particu-lar, sino derivado de las características que el propio sistema, tal cual como está diseñado, tiene.

En el caso de transferir mayores responsabilidades para administrar otros recursos, creoque hemos llegado a un límite; y esto es así, en mi opinión, porque, por un lado, aún exis te unadisparidad importante en la capacidad de la adminis tración tr ibutaria de las distintas municipa-lidades para llevar adelante la responsabilidad de gestionar los recursos con una mayor eficien-cia. Por otro lado, creo que la provincia en los últimos dos años ha tenido un aumento signif ica-tivo en la gestión tributaria. Entonces, considero que dar el paso de involucrar al impuestoInmobiliario Urbano en el programa de descentralización en este momento, sería tomar unriesgo demasiado alto.

Sin embargo, si me imagino el final del camino en un proceso de descentralización quese profundice, creo que dicho tributo es claramente un gravamen de base local, y por tanto quepuede ser adminis trado a nivel municipal.

Me parece, también, que, teniendo en cuenta que se trata de un tr ibuto que actualmen-te recauda entre $ 600 y $ 700 millones anuales, habría que discutir seriamente cuál es la con-

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trapartida de gasto que deberían asumir a su cargo, para poder tener bajo su órbita la percep-ción del mismo.

Estas son dos limitaciones que hoy exis ten para progresar en el proceso de descentraliza-ción y también por que en la medida en que no haya un cambio en las relaciones f iscales entreel estado nacional y las provincias, avanzar desde la provincia en esta política fiscal, transfir ién-doles la administración de nuevos tributos, y los recursos a ellos asociados, debilitaría muyfuertemente la capacidad de financiamiento; sobre todo cuando pensamos que el otro grava-men provincial particularmente importante que financia más del 25% del presupuesto, es In-gresos Brutos, y que siempre aparece como un tributo cuestionado, distorsivo, factible de sermodificado en cualquier momento, me parece difícil avanzar en este sentido.

Más allá de estos límites que tienen que ver con cuestiones concretas dentro de la pro-vincia, creo que la frontera más importante es la ausencia de un modelo de federalismo fiscal alargo plazo, a nivel país.

Como señaló en este seminario del Dr. Rezk, Argentina tiene un modelo de federalismofiscal absolutamente formal, la concentración de impuestos a nivel nacional ha avanzado muyfuertemente en los últimos quince años. El modelo que se desarrolló a lo largo de la década de1990 fue claramente funcional y la explosión del mismo mucho más aún. Con la apar ición,necesaria por otra parte, de las retenciones a las exportaciones, se consolidó este centralismofiscal y tiene una gran contradicción, que nos ha dejado a todos muy mal parados para avanzaren procesos de descentralización más agresivos.

¿A qué me ref iero? Durante la década de 1990 las provincias recibieron como transferen-cias de la nación, los servicios educativos que aún estaban en su poder. Esto, desde un punto devista de gestión, es razonable, adecuado, y defendible. Pero se hizo por una motivación básica-mente financiera del gobierno nacional. Este nivel de gobierno, a partir de la convertibilidad,esperaba un crecimiento de los recursos muy importante y rápido hacia 1993. Si bien esto ocu-rrió así, por la ley de coparticipación que exis tía en ese momento, más del 50% de cada peso enque se incrementara la recaudación, quedaba en las jurisdicciones provinciales. Modificar estanorma no es algo políticamente fácil y tener que hacerlo a favor de la nación peor aún.

Por lo tanto, lo que se hizo fue decidir una transferencia de servicios, el de la educación,con una base teórica sin duda muy razonable, desde el punto de vista de la distr ibución de lasfunciones entre niveles de gobierno, pero no se transfir ieron los recursos necesar ios. Se deter-minó una suma f ija, que es la que aún recibimos las provincias, como retr ibución por los servi-cios que se transferían. Este monto era más bajo que los costos de funcionamiento que tenían,incluso en ese momento. Y menos aún contemplaba el crecimiento potencial que ese gastoimplicaba para los gobiernos subnacionales. Particularmente, si tenemos en cuenta que estabavigente una nueva Ley Federal de Educación y una reforma, a ella asociada, que necesariamentesignificaba destinar más recursos hacia ella.

Esto implicó, en el caso concreto de Buenos Aires, que el aumento de gasto por la trans-ferencia del subsistema educativo nacional en el año 1994, contrastado con los recursos transfe-ridos para hacerle frente, generó a partir de entonces un déficit de aproximadamente unos U$S1.500 millones, que explican alrededor del 20% del incremento de la deuda de la jurisdiccióndurante la década pasada.

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El otro aspecto muy importante que contribuyó a lesionar fuertemente la responsabili-dad y la autonomía f iscal de la provincia, fue la reforma del sistema de seguridad social, la cualimplicó trasladar recursos que entraban al tesoro nacional, al sis tema privado, y la compensa-ción de esos recursos se hizo vía el avance de la nación sobre los recursos que las provinciasfuimos cediendo paulatinamente. Esto ocasiono que las provincias en conjunto transfirieran a lanación una suma similar al déficit acumulado que tuvieron entre los años 1994 y 2003.

Lo anterior no exime de ninguna responsabilidad a las provincias por un desempeño yuna responsabilidad fiscal inadecuada durante esos años. Pero sí explica algunas de las cuestio-nes por las cuales hoy es difícil avanzar en un proceso más rápido de descentralización.

La nación avanzó en los noventa en la centralización de recursos y en la descentralizacióndel gasto. Esto explica el incremento del endeudamiento provincial y la pérdida de autonomíafiscal. Por lo tanto, esto debe empezar a modificarse.

En estos días he tenido la oportunidad de leer un proyecto de ley sobre financiamientoeducativo. Creo que si hay un servicio sobre el que todos deberíamos ponernos de acuerdo ydestinar más recursos es el de la educación. Sin embargo, nuevamente es un proyecto hecho enel ámbito del Ministerio de Educación de la Nación, de carácter voluntarista, que plantea au-mentar hasta el año 2010, la asignación de recursos al sector, llegando al 6% del PBI. Esta metaya se había fi jado en la Ley Federal de Educación en 1993. A ese aumento las provincias debencontribuir con el 66% del mismo y la nación con el 33% restante.

Por supuesto, que de ese porcentaje a cargo de la nación, una gran parte va a estardestinado a las universidades, pero en ningún momento se especifica de dónde van a surgir losrecursos provinciales para cumplir con este objetivo que, por otro lado, es por todos deseado.

Este es el tipo de problemas derivados de tener centralización de recursos y responsabi-lidades de gasto en el nivel provincial.

Mientras el ministro de Educación y de Economía de la provincia tienen que discutir conlos gremios del sector para ver qué pasa con el sueldo de los docentes y todos sufrimos los paroscotidianamente, el Ministerio de Educación de Nación no tiene esta responsabilidad y puederepartir libros en la playa como un elemento, digamos, simbólico. Lo digo simplemente comoejemplo de la distorsión que existe en materia f iscal entre nación y provincias, con respecto a lasresponsabilidades y las posibilidades que cada nivel de gobierno tienen para mejorar las situa-ciones concretas como las de educación.

Por último y para terminar, más allá de esta visión pesimista de la situación a nivel nacio-nal, creo que se puede avanzar, que la descentralización – como decía el Dr. Rezk – tiene que serun objetivo permanente. Creo también que debe hacerse en un marco en el que todos losniveles de gobierno se comprometan muy claramente con la sustentabilidad f iscal. Creo queeste es el valor principal que todos tenemos que tener en cuenta y es la mayor lección que nosdebe dejar la crisis de 2001.

Por eso hemos acompañado la Ley de Responsabilidad F iscal, aún con las diferencias quetenemos con esa ley. Pero es absolutamente necesario que Argentina comprometa a todos susniveles de gobierno con ese objetivo. Que tengamos límites muy estrictos al endeudamiento,que coordinemos el crédito público.

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El objetivo debe ser aumentar paulatinamente el nivel de autonomía de las provincias yluego el de los municipios. Ya sea por la vía de un cambio en la ley de coparticipación, porejemplo, que fi je las transferencias federales para poder compensar algunos desequilibrios ho-rizontales que se producen si se transfieren más recursos a las provincias y hacer un esquemaque sea un poco más devolutivo que el actual. Y también tenemos que avanzar en la discusiónsobre la recuperación, por parte de las provincias de algunas fuentes tr ibutarias que fueroncediendo en el pasado.

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El federalismo y la descentralización fiscal en Argentina:desafíos para los gobiernos provinciales y municipales

Por Ernesto Rezk 1

I. EL NUEVO MARCO PARA EL FEDERALISMOY LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Cuando se analizan las cifras f iscales correspondientes a los niveles subnacionales degobierno en el mundo, se observa -en la mayoría de los países- una serie de rasgos comunesque conforman los hechos estilizados del federalismo y de la descentralización fiscal. Estos ras-gos, analizados ya por Owens y Norregaard (1991), se han profundizado en las últimas dosdécadas y se ref ieren fundamentalmente a lo siguiente:

1. El sostenido crecimiento evidenciado en el gasto total y per capita de los gobiernosprovinciales y municipales fue una consecuencia, entre otras razones, de una mayor y sostenidamovilidad de la fuerza laboral que provocó, asimismo, procesos marcados de urbanización ysuburbanización y creó la necesidad de que el nivel subnacional tuviera una participación másactiva en los programas sociales vinculados a la vivienda, contención de la pobreza y provisiónde servicios de educación y de salud.

2. Lo anterior marcó, además, un punto de inflexión en la naturaleza jurisdiccional de losbienes públicos demandados por la población: la posición preponderante que hasta ese mo-mento mantenían los bienes públicos nacionales fue cediendo lugar a la demanda de bienespúblicos al nivel provincial y, marcadamente, a los gobiernos locales, los que se vieron forzadosa modificar y enr iquecer su oferta tradicional de bienes y servicios públicos.

Por otra parte, y como consecuencia de los crecientes procesos de globalización mundialy de integración regional, se incorporaron también a la escena los bienes públicos globales yregionales (cooperación internacional, protección del medio ambiente, control de los efectosde las crisis internacionales, lucha contra el cr imen organizado y el terrorismo), como lo señala-ron Kaul, Grunberg y Stern (1999).

Ambos fenómenos descr itos en este punto actúan en detr imento de la participación por-centual tradicional de los bienes públicos nacionales.

3. La necesidad de contener el desequilibrio fiscal vertical que causaban las crecientesfunciones y responsabilidades del nivel gubernamental subnacional no fue resuelto, en la ma-yoría de los países, mediante una profundización y mejor utilización de sus propias fuentesfiscales, sino mediante el recurso de mayores fondos coparticipados (en aquellos casos en queel mecanismo exis tía como en Argentina, Brasil, Austr ia, etc.) o directamente presionando algobierno central para la obtención de fondos adicionales, fueran éstos de libre uso o condicio-nados; por lo que las transferencias intergubernamentales se transformaron en el recurso f iscalmayoritario de los gobiernos provinciales y municipales (Brasil es un claro ejemplo de esta situa-ción y Argentina avanzaría por el mismo camino).

1 El autor es Director del Instituto de Economía y Finanzas y Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Económicas de la Univ ersidad Nacional deCórdoba.

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4. El creciente rol de las transferencias intergubernamentales trajo, sin embargo, dosproblemas cuyas consecuencias se sienten aún en muchos países: por un lado, el hecho de queel nivel superior –encargado de proveer mayoritariamente los fondos- no sea el mismo quedebe garantizar la provisión de los bienes y servicios públicos, desalienta en la comunidad unamayor ´respondabilidad´2 y causa confusión entre los costos reales y percibidos de los bienespúblicos; por el otro lado, la fuerte dependencia de las finanzas locales de las transferenciasprovistas por el nivel nacional de gobierno, no solo disminuye la autonomía financiera de losgobiernos subnacionales sino que los hace más sensibles a las consecuencias del ciclo económi-co y a las políticas de ajuste o de restr icción fiscal que eventualmente implemente el gobiernocentral.

5. La necesidad de financiar crecientes funciones, y el hecho de que gran parte de susingresos esté sujeta a las oscilaciones del ciclo económico, explica otro de los rasgos que hacaracterizado a los gobiernos subnacionales en el mundo durante las últimas décadas: una cre-ciente participación de la deuda como fuente de sus recursos, destinada en la mayoría de loscasos a f inanciar gastos corrientes. Este comportamiento se difundió en las épocas de “dinerofácil”, en las que los gobiernos subnacionales vieron facilitado su acceso a los mercados decrédito; y, cuando las condiciones macroeconómicas se volvieron adversas, derivó generalmen-te en mecanismos de rescate o de “bail - out” por parte del nivel central.

6. Finalmente, es importante destacar la modalidad económico-institucional que tuvie-ron los procesos de descentralización promovidos en el mundo por las razones citadas y, pr inci-palmente, por la mayor asignación de funciones a los gobiernos subnacionales. En algunoscasos, la descentralización tomó la figura de “federalismo fiscal” en el sentido tradicional; esdecir, la mayor asignación de funciones a los gobiernos provinciales y locales se hizo como“delegación de responsabilidades” y en el marco de una relación de agencia con un principal(el gobierno central) que proveyó los recursos para ciertas actividades, y los agentes (los gobier-nos subnacionales) que debían llevar a cabo las actividades previstas.

En otros casos, especialmente en los regímenes constitucionalmente federales, la des-centralización tomó la forma de lo que R. Bird (1995) denominó “finanzas federales”, en la quetanto el gobierno nacional como los subnacionales con facultades impositivas y de gasto pro-pias constitucionalmente asignadas, reclamaron la “devolución” de las mismas para ejercer ple-namente su poder tributario y sus funciones de gasto. Debe hacerse notar, sin embargo, queuna estructura político institucional federal no garantiza per se las f inanzas federales, o laprofundización de las facultades impositivas por los gobiernos subnacionales. E. Rezk (1995,1998) citó el ejemplo de Argentina como el caso de un país “formalmente” federal, por suconstitución, pero “centralizado” tanto por la fuerte concentración de la recaudación en manosnacionales como por la preeminencia de la relación principal agente entre nación y provincias.

II. ANÁLISIS DE LOS HECHOS ESTILIZADOS EN ARGENTINALos cuadros presentados en el anexo estadís tico permiten verif icar la medida en que el

sector subnacional argentino se comportó de acuerdo a los hechos estilizados de la descentrali-zación f iscal en el mundo, detallados en la sección anterior.

Resulta evidente, en primer lugar y como lo ilustran los cuadros 1 y 5, que Argentina nofue una excepción en cuanto al tema de las transferencias intergubernamentales y al menor

2 “Respondabilidad es una traducción de la expresión inglesa accountability y significa específicamente la rendición de cuentas que -por sugestión- los gobernantes realizan per manentemente a sus gobernados. En particular, cuando se habla de grado de responsabilidad de ungobierno nacional o subnacional se hace referencia a la utilización adecuada de los ing resos públicos”

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ejercicio relativo de potestades tributarias propias por parte de los gobiernos subnacionales:entre 1994 y 2003, con algún comportamiento cíclico, las transferencias de todo tipo represen-taron entre el 52% y 55% de todos los ingresos provinciales, mientras que los recursos tributa-rios de origen propio retrocedieron de 36% a aproximadamente 33,5% del total. Si bien con undesempeño mejor, este rasgo se repitió en el nivel municipal, en el que la recaudación impositivapropia fue inferior al 3% del total, mientras que las transferencias se mantuvieron en algo me-nos del 50%. La tendencia decreciente se dio acá también en el ítem “Otros”, que incluye lastasas por servicios y mostró su peor situación en los momentos post default (2003) en el que losmunicipios debieron depender en mayor medida de las transferencias intergubernamentales.

Una situación más ambigua se presenta, sin embargo, cuando se analizan las responsa-bilidades de gasto respecto de lo predicho en los hechos estilizados: mientras que los gastoscorrientes provinciales (cuadro 2) mantuvieron una participación consistente en porcentajesdel PIB (entre el 8 y el 9 por ciento), los gastos de capital disminuyeron su participación básica-mente en razón de que diversos servicios provinciales (aguas, cloacas, energía, mantenimientoy construcción de rutas) fueron privatizados o concesionados al sector privado. Es decir queeste último suplantó al primero en la provisión de inversión pública.

La situación fue ligeramente diferente en el nivel municipal (cuadro 6) ya que mientras laparticipación de los gastos corrientes en el PIB (provisión de servicios municipales) tuvo unatendencia creciente hasta 2000, ella cayó abruptamente en 2003. En el caso de los gastos decapital, si bien la tendencia fue similar al caso provincial, la magnitud de la disminución fuesensiblemente inferior en el nivel municipal.

El peso creciente que tuvo el recurso al crédito de los gobiernos subnacionales en losúltimos 15 años está claramente ilustrado por las cifras del Cuadro 10 y coincide con la tenden-cia mundial en la materia: mientras que en 1994 el endeudamiento provincial superaba ligera-mente el 4% del PIB, el guarismo casi alcanzó el 20% en 2003. Con respecto a la relación deuda/ ingresos se puede señalar que mientras el cociente superaba ligeramente el 36% en el pr imeraño considerado, la relación superó –en 2003- más de una vez y media a los presupuestosprovinciales en conjunto. Cabe notar la diferencia en el tipo de endeudamiento en el períodoconsiderado; ya que, mientras en la década del 90 éste recaía básicamente en organismos inter-nacionales (Banco Mundial por ejemplo) y en entidades bancarias nacionales e internacionales;en los años recientes, una parte importante del endeudamiento fue de tipo forzoso mediante laemisión de bonos por los estados provinciales (y también por algunos municipios), que fueronutilizados para abonar remuneraciones y pagos a proveedores. El ejemplo de los bonos provin-ciales ilustra en Argentina el problema macroeconómico de la circulación de cuasi monedas queobligó al gobierno nacional a acudir en rescate (bail – out) de prácticamente todos los gobiernosprovinciales para sanear sus finanzas.

El cuadro 8 ilustra el comportamiento de los gobiernos subnacionales respecto del prin-cipio de suficiencia financiera, que postula la igualdad entre ingresos y gastos de las jurisdiccio-nes, aunque se debe mencionar que los años utilizados disimulan los años (1996-1998) en queésto no se verificó a nivel provincial. No obstante ello, las cifras indican un mejor desempeño delos gobiernos provinciales que respetaron dicho principio en 1994 y 2003, aunque con unadisminución notoria del superávit en el último año. El cumplimiento del pr incipio no se dio anivel municipal en ninguno de los dos años y debe marcarse que el déficit consolidado, comoporcentaje del PIB, creció ligeramente en 2003.

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Más interesantes, para un análisis de la descentralización fiscal, resultan, las implicanciasdel cuadro 9 respecto a la evolución del desequilibrio f iscal vertical entre 1994 y 2004. Mientrasque en el caso provincial el incremento de la participación en el PIB de los ingresos propios y ladisminución del desequilibrio fiscal vertical indican un mayor esfuerzo relativo de este nivel degobierno para profundizar sus fuentes impositivas, los gobiernos municipales incrementaronsu desequilibrio (en términos del PBI) no obstante la menor participación de su gasto: clara-mente, el porcentaje de 2003 muestra un menor esfuerzo –o éxito- de los gobiernos localespara incrementar sus recursos tributarios propios.

Finalmente, el cuadro 3 avala indirectamente uno de los argumentos de la sección ante-rior respecto a mayores responsabilidades subnacionales por la provisión de bienes públicos. Sibien el cuadro no lo indica, los gobiernos subnacionales son hoy responsables por algo más dela mitad de los bienes y servicios públicos nacionales y tienen responsabilidades casi exclusivasen las áreas de educación primar ia y secundaria, salud, vivienda y bienestar social. De acuerdo alos porcentajes, los gobiernos provinciales destinan más de la mitad de su presupuesto a losdenominados “servicios sociales”, aún cuando la ser ie muestra una excesiva carga del ítem“deuda pública”, por lo explicado precedentemente, en detr imento de “servicios económicos”.

III. VENTAJAS Y LIMITES DE LA DESCENTRALIZACIÓNDiversos autores y especialistas han coincidido en la conveniencia de que los países lle-

ven adelante políticas de descentralización f iscal, en cualquiera de las modalidades descr iptas ysegún las restr icciones de su marco político-institucional. En general, y no obstante que enalgunos casos la “centralización” puede facilitar la obtención de economías de escala adminis-trativas o ser el medio más idóneo para responder a problemas que requieren una soluciónnacional de los mismos, las ventajas de la descentralización fiscal son notorias en los siguientesaspectos:

1. Es totalmente reconocido por la literatura el hecho de que los individuos tienen prefe-rencias variadas no solo entre bienes privados y públicos, sino además entre diferentes catego-rías de bienes públicos (nacionales, regionales, provinciales, locales). De ello se der iva que re-sulta extremadamente improbable que los mecanismos de identificación de demanda de bienespúblicos (mecanismos de revelación de preferencias) –que ya son difíciles respecto de los bie-nes que provee el nivel central- puedan ser exitosamente llevados a cabo respecto de los bienespúblicos regionales o locales. Esta evidencia lleva a afirmar que la “gobernanza”, definida comoel nivel de coincidencia entre la gestión gubernativa y los intereses o necesidades de los gober-nados, se cumple más acabadamente cuando la provisión de determinados bienes públicos lalleva a cabo el nivel gubernativo más próximo a la comunidad destinataria de los mismos (cono-cido en la literatura como Teorema de la Descentralización de Oates).

2. La descentralización f iscal for talece asimismo el grado de ’respondabilidad’ oaccountability de los gobiernos subnacionales, en la medida en que la población (o individuos)destinataria de los bienes públicos (y en gran parte responsable del pago de los tributos para sufinanciamiento) está más próxima al nivel de gobierno que ejecuta el gasto y tiene una mayorposibilidad de control político de la gestión pública.

u:3. F inalmente, es obvio que los beneficios sociales que se derivan de la provisión decier tos bienes públicos, precisamente por la naturaleza de éstos, están necesariamente limita-

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dos espacialmente. Así, mientras la defensa nacional tiene un mayor escenario de difusión desus beneficios sociales (todo el país), o, mayor aún en el caso de la coordinación de la luchacontra el narcotráfico (una región o el mundo entero), ciertos bienes son por definición regiona-les o locales, como por ejemplo el saneamiento urbano, la provisión de transporte o de aguapotable y la educación y la salud, aún cuando en estos dos últimos casos se da lo que se deno-minan “spill-over effects” (efectos derrame) hacia otras jurisdicciones.

Los límites a la descentralización fiscal es quizás uno de los temas en donde se han pro-ducido avances significativos, tanto en la literatura especializada como en el campo de laimplementación de políticas. Tradicionalmente, la posición dominante en la materia tendía aponer límites al proceso basado, por un lado, en el mismo Teorema de la Descentralización deOates; ya que se sostenía que -por el problema de ineficiencia económica que los efectos derra-me producirían- los gobiernos subnacionales debían limitar su accionar a la provisión de servi-cios espacialmente delimitados (típicos bienes locales) y, al mismo tiempo, por la imposibilidadde actuar sobre bases gravables movibles o de difícil control, su gestión impositiva debía cons-treñirse a bases gravables fi jas como las propiedades inmuebles.

La limitación de la descentralización fiscal se dio además, en la posición clásica, con res-pecto a los objetivos de política que los gobiernos subnacionales se podían plantear. Al respec-to, se consideró tradicionalmente que, en razón de la alta dependencia de los gastos locales delos salar ios y remuneraciones, el comportamiento f iscal de los gobiernos subnacionales era na-turalmente procíclico; por tanto, difícilmente podía dicho nivel gubernamental encarar (en ra-zón de sus restricciones presupuestarias) políticas económicas de estabilización anticíclicas. Elargumento adquirió, en cierta forma, mayor fuerza con la importancia creciente que las transfe-rencias intergubernamentales tomaron en los presupuestos provinciales y locales y su variaciónen línea con el ciclo económico.

Pero así como los argumentos que debilitan la posición estabilizadora de los gobiernoslocales adquirieron cierto status conceptual, no sucedió lo mismo con respecto a objetivos deredis tribución y de desarrollo económico. Así, en el marco de lo que el autor de este ar tículodenomina nuevo federalismo fiscal, y a la luz de los desarrollos ya mencionados (movilidad de lamano de obra, incremento de la pobreza, urbanización y suburbanización), las demandas debienes públicos regionales y locales, incluyendo la provisión e implementación de programassociales, de generación de empleo y de construcción de viviendas, por mencionar los principa-les, comenzaron a ocupar un lugar importante en el conjunto de demandas de las comunida-des locales y provinciales a sus gobernantes. Esto significa que los objetivos de desarrollo eco-nómico regional y local y de redistribución del ingreso no pudieron ser simplemente ignoradospor el nivel subnacional de gobierno.

Existen, en este sentido, y especialmente en el área de la política de desarrollo económi-co local, innumerables ejemplos en los países del hemisferio de casos en que los gobiernoslocales comenzaron débilmente a incursionar en la materia y fueron gradualmente incrementandosu inserción en el ejercicio de este tipo de funciones. A título ilustrativo, la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe (CEPAL, 2001), presenta estudios de casos para siete paíseslatinoamericanos, mientras que en Argentina, Córdoba (CEPAL, 2000) y Rafaela (CEPAL, 2001)constituyen ejemplos avanzados en donde la descentralización engloba ya como bien públicolocal la promoción del desarrollo industrial y económico local, con un conjunto de políticasactivas por parte de dichos municipios que incluye, en el caso de Córdoba, una agencia mixta

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público privada de desarrollo económico municipal. Las acciones conjuntas entre los munici-pios y cámaras empresar iales para satisfacer demandas locales por parte de los gobiernos loca-les han crecido también en Brasil, como lo muestran dos importantes trabajos (CEPAL, 2000).

IV. NUEVO ESCENARIO Y DESAFÍOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓNFISCAL EN ARGENTINA

A la luz de lo planteado en las tres secciones precedentes, queda claro que el autor deesta nota avizora un nuevo escenario para el federalismo fiscal en el país, en línea con los prin-cipios constitucionales federales y sobre una base de eficiencia en la asignación de recursos. Enesta línea, el nuevo marco debiera reconocer al menos la importancia y necesidad de llevar a lapráctica los siguientes tres aspectos:

En pr imer lugar, una caracterización alternativa de los bienes públicos regionales y loca-les, que tenga en cuenta los avances en esta área, las nuevas demandas de las comunidades ymétodos más precisos y efectivos para una correcta revelación de preferencias. Indudablemen-te, este concepto resultará superador del tradicional punto de vis ta de bienes públicos vincula-dos a servicios estrictamente visibles, como la provisión de agua o el asfaltado de calles y deberáconsiderar además demandas de bienes públicos vinculados al desarrollo económico, la distr i-bución del ingreso y la lucha contra la pobreza.

En segundo lugar , los requer imientos de gobernanza y de un mayor grado de‘respondabilidad’ (accountability ), en donde los costos y los beneficios de la gestión públicasubnacional sean más visibles y permitan su control por parte de la sociedad civil, tendrán unacorrelación directa con el grado de autonomía financiera de los niveles gubernamentales pro-vinciales y locales. La necesidad de que estos niveles de gobierno profundicen sus propias fuen-tes de recursos, sacrificadas en detr imento de las transferencias intergubernamentales, no es unelemento declamativo sino que responde a la racionalidad de acercar el nivel que ejecuta elgasto con el que detrae recursos de la comunidad. Indudablemente, el principio de la autono-mía financiera (que disminuye el desequilibrio fiscal vertical) deberá vincularse al objetivo deacercar la capacidad fiscal potencial a los requer imientos de gasto de los gobiernos fiscalmentemás vulnerables con algunos de los mecanismos de equiparación que la literatura ofrece (con-trol de los desequilibrios f iscales horizontales).

El nuevo escenario fiscal no estaría completo si el endeudamiento subnacional noestuviera sujeto a cier tas reglas o comportamientos que evitaran tanto la deuda públicasubnacional excesiva como impropia (para financiar gastos corrientes en lugar de inversio-nes) y que llevan inevitablemente a una situación de quiebra o default de las administracio-nes provinciales y municipales y a la necesidad de un rescate o “bail-out” por parte delgobierno nacional, como sucedió en el país en diversas oportunidades. En un tratamientomuy riguroso sobre el tema, T. Terminassian (1997) analiza el control del endeudamientopúblico subnacional y sugiere al menos cuatro categorías estilizadas para materializar dichocontrol: a) confianza exclusiva o pr ioritaria en la disciplina del mercado; b) cooperaciónentre los diferentes niveles de gobierno para diseñar e implementar controles de deuda(como lo que representa Maastricht para la Unión Europea o como se intentó infructuosa-mente hasta ahora para Argentina mediante las leyes de responsabilidad fiscal); c) controlbasado en reglas; d) controles administrativos.

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A manera de ilustración, y para cerrar esta breve nota, es posible instalar los temas (aun-que no exhaustivos) que debieran formar parte de una agenda destinada a fortalecer y a hacermás ef iciente y equitativo el proceso de descentralización fiscal en Argentina:

1. ¿Es operativamente válido el actual sistema de límites subnacionales, tanto a la luz delas variantes que la misma constitución nacional ofrece desde 1994 como de las nuevas realida-des y requer imientos socio-económicos? ¿Es posible que la implementación conjunta de políti-cas para la provisión de bienes públicos que incluyan regiones (de provincias), multimunicipios(como conglomerados urbanos) o distr itos (como fracciones de municipios) puedan ser espa-cios geográficos más convenientes para la descentralización fiscal y la cooperación?

r:2. Si bien se percibe que debe modificarse (en composición, naturaleza y cantidad) laactual oferta de bienes públicos subnacionales, dos interrogantes deben ser considerados sindemora: a) ¿Qué métodos o mecanismos debieran implementarse para un más adecuado pro-ceso de revelación de preferencias? b) ¿Cuál debiera ser el método apropiado de f inanciación delos bienes y servicios públicos provinciales y locales?

3. Si bien existe consenso en cuanto a que las funciones de los gobiernos subnacionalesson mayores ahora, y que seguirán creciendo en el tiempo, no se observa sin embargo unaconsecuente mejora en la gestión pública de este nivel de gobierno que permita afrontar conef icacia los desafíos de más y mejores bienes públicos. ¿Cómo debieran, en consecuencia, losgobiernos subnacionales encarar el tema de una mejora gerencial de sus cuadros profesionalesy técnicos?

4. Ante la mayor demanda de bienes públicos, los gobiernos subnacionales se veránsujetos a una presión creciente por recursos, tanto propios como de otras jurisdicciones. ¿Quérespuesta dará este nivel de gobierno a las restr icciones que impiden una mejora en la estructu-ra y funcionamiento de sus instrumentos tributarios? Este interrogante implica una def iniciónsobre el menú fiscal adecuado y una toma de posición respecto a la coordinación tributaria (queevite agravar desequilibrios fiscales horizontales) y a la competencia fiscal (que no puede sereliminada totalmente por sus incentivos a la eficiencia). 5. Dado que el tema de los desequilibriosfiscales horizontales deberá ser un elemento de consideración indispensable en la formulaciónde un nuevo federalismo fiscal, ¿Cómo enfrentarán los gobiernos subnacionales la necesidad decontar con mecanismos de equiparación horizontal, al estilo de los que tiene Canadá, Australiao Alemania? ¿El nuevo régimen de coparticipación impositiva será un mecanismo idóneo paracontemplar esta situación?

6. ¿ El endeudamiento será en el futuro un mecanismo apto para satisfacer la restricciónpresupuestaria de los gobiernos subnacionales? ¿Esta modalidad de financiación colabora enpaliar los desequilibrios verticales y horizontales? ¿Estos recursos serán utilizados únicamentepara financiar gastos de incidencia intertemporal como la infraestructura y la inversión? ¿Seráposible que la legislación argentina incorpore, como otras legislaciones (caso específ ico de Bra-sil con su Ley de Responsabilidad Fiscal) mecanismos de control y límites al endeudamientosubnacional?

7. ¿Tienen (o debieran tener) los gobiernos subnacionales la capacidad de acompañarobjetivos macroeconómicos nacionales como la estabilidad, el crecimiento o la redistribucióndel ingreso? Si la respuesta a este interrogante fuera positiva, ¿Cuál sería el medio idóneo: re-glas de presupuesto balanceado, como rigen para Brasil y para la mayoría de los estados norte-

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americanos o programas específicos de desarrollo local independientes, o coordinados con elgobierno central?

8. Un aspecto vinculado a la problemática mencionada en el acápite anterior, y que con-figura estrictamente las bases de un nuevo federalismo fiscal, fue específicamente discutido enel Tercer Seminario Internacional sobre Federalismo (realizado en Bruselas en Marzo de 2005) ytiene que ver con el nuevo rol que las entidades subnacionales (especialmente de países federa-les) debieran jugar en el proceso de toma de decisiones colectivas. Este provocativo punto,impulsado por las provincias canadienses, apunta a lograr un marco institucional de participa-ción de los niveles gubernamentales subnacionales en temas hasta ahora reservados exclusiva-mente al nivel central, como por ejemplo: acuerdos comerciales con terceros países, conveniosde cooperación internacional, etc.

9. Finalmente, países como Argentina y Brasil, vinculados en un proceso de integraciónregional como el MERCOSUR, enfrentan ahora un proceso nuevo denominado federalismosubnacional y mediante el cual provincias argentinas y estados brasileños llevan adelante (infor-malmente en gran parte hasta el presente) iniciativas de implicancias políticas futuras sobre losprocesos de descentralización en ambos países.

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BIBLIOGRAFÍA:BIRD, R. (1995), “Fiscal Federalism and Federal F inance”, en Anales de las 28 Jornadas de Finanzas Públicas, Córdoba.AGHON, G., ALBURQUERQUE, F. y CORTES P. (2001), “Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina: Un Análisis Comparati-vo”, CEPAL/GTZ, Santiago de Chile.CEPAL/GTZ (2000), “Descentralización y Desar rollo Económico Local: Estudio de Caso de la Ciudad de Córdoba, Argentina”, LC/R 2010, Santiagode Chile._________ (2000), “Desenvolvimiento Economico Local e Descentralizacao na America Latina: A experiencia da Camara Regional do GrandeABC no Brasil”, LC/R 1980, Santiago de Chile._________ (2000), “Descentralizacao, Desenvolvimiento Local e Crise da Federacao no Brasil”, LC/R 1975, Santiago de Chile.KAUL, I, GRUNBERG, I y STERN, M. (1999), “Defining Global Public Goods”, en Global Public Goods, Kaul, Grunberg y Ster n Eds., United NationsDevelopment Programme, New York.OWENS, J. y NORREGAARD, J. (1991), “The role of lower levels of government: The experience of selected OECD countries”, en Local Government:An international perspective, J. Owens y G. Panella Eds., North Holland, Amsterdam.REZK, E. (1998), “Argentina: fiscal federalism and decentralization”, en Fiscal decentralization in developing countries, R. Bird y F. VaillancourtEds., Cambridge University Press, United Kingdom.________ (1995), “Federal Finance in the Arg entine, Germany and Brazil”, en Anales de las 28 Jornadas de F inanzas Públicas, Córdoba.TERMINASSIAN, T. (1997), “Interg overnmental Fiscal Relations in a Macroeconomic Perspective: An Overvie w”, en Fiscal Federalism in Theory andPractice, T. Terminassian Ed., IMF, Washington.

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ANEXO ESTADÍSTICOCUADRO 1:

INGRESOS PROVINCIALES ARGENTINOS(en porcentajes)

1994 1997 2000 2003Corrientes 99,9 94,5 97,8 98,1

Tributarios 36,1 33,4 33,4 33,6

Coparticipación 51,6 50,1 50,4 47,2

Transferencias 3,0 3,4 4,5 5,4

Otros 9,2 7,6 9,5 11,9

De Capital 0,1 5,5 2,2 1,9

Fuente: Elaboración propia en base a información estadística de la Dirección Nacional de Coordinación F iscal con las Provincias (www.mecon.gov.ar/hacienda).

CUADRO 2:

GASTO PUBLICO PROVINCIAL ARGENTINO(en porcentajes del PIB)

1994 1997 2000 2003

Corrientes* 8,13 7,86 9,63 8,03

De Capital* 1,53 1,61 1,16 1,02

Total * 9,66 9,47 10,79 9,05

(*) Neto de transferencias a municipiosFuente: Elaboración propia en base a infor mación estadística de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (www.mecon.gov.ar/hacienda).

CUADRO 3:

ESTRUCTURA DEL GASTO PUBLICO PROVINCIAL ARGENTINO(en porcentajes)

1994 1997 2000 2003Administración y Seguridad 34,38 33,09 33,74 33,63

Social 52,43 53,00 53,16 53,88

Económico 11,25 10,71 7,86 8,08

Deuda Pública 1,94 3,20 5,24 4,41

Fuente: Elaboración propia en base a infor mación estadística de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (www.mecon.gov.ar/hacienda).

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CUADRO 4:

EVOLUCION DE LA PARTICIPACION DEL GASTO PUBLICO PROVINCIAL EN EL PIB(participación porcentual 1994 = 100)

Gasto Público 1994 1997 2000 2003

Corriente* 100 96,67 118,45 98,76

De Capital* 100 118,66 83,23 96,62

Total * 100 98,03 111,70 93,68

(*) Neto de transferencias a municipiosFuente: Elaboración propia en base a información estadística de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias y del InstitutoNacional de Estadísticas y Censos (www.mecon.gov.ar/hacienda).

CUADRO 5:

INGRESOS MUNICIPALES ARGENTINOS(en porcentajes)

1994 1997 2000 2003

Corrientes 98,91 98,72 98,89 99,56

Tributarios 2,59 2,78 2,48 2,61

Coparticipación 37,20 37,04 36,96 57,46

Transferencias 8,82 10,28 10,04

Otros 50,30 48,62 49,41 39,49

De Capital 1,09 1,28 1,11 0,44

Fuente: Elaboración propia en base a información estadística de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (www.mecon.gov.ar/hacienda).

CUADRO 6:

GASTO PUBLICO MUNICIPAL ARGENTINO(en porcentajes del PIB)

1994 1997 2000 2003

Corrientes 2,34 2,17 2,47 1,96

De Capital 0,47 0,38 0,32 0,29

Total 2,81 2,55 2,79 2,25

Fuente: Elaboración propia en base a información estadística de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias y del InstitutoNacional de Estadísticas y Censos (www.mecon.gov.ar/hacienda).

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CUADRO 7:

EVOLUCION DE LA PARTICIPACION DEL GASTO PUBLICO MUNICIPAL EN EL PIB(participación porcentual 1994 = 100)

1994 1997 2000 2003

Corrientes 100 92,74 105,56 83,76

De Capital 100 80,85 68,08 61,70

Total 100 91,07 99,64 80,35


CUADRO 8:

LAS FINANZAS SUBNACIONALES ARGENTINAS Y EL PRINCIPIODE SUFICIENCIA FINANCIERA(en porcentajes del PIB)

PROVINCIAS MUNICIPIOS

1994 2003 1994 2003

Ingresos Totales 10,41 9,50 2,68 2,05

Gastos Totales 9,66 9,05 2,81 2,25

Superávit/Déf icit 0,91 0,45 0,13 0,20


CUADRO 9:

LAS FINANZAS SUBNACIONALES ARGENTINASY EL EQUILIBRIO FISCAL VERTICAL(en porcentajes del PIB)

PROVINCIAS MUNICIPIOS

1994 2003 1994 2003

Ingresos Propios 4,74 5,37 1,58 0,97

Gastos Totales 9,66 9,05 2,81 2,25

Déf icit 4,92 3,68 1,23 1,28


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CUADRO 10:

EVOLUCION DEL ENDEUDAMIENTO PROVINCIAL ARGENTINO1997 2000 2003

Porcentaje del PIB 4,03 7,51 18,79

Porcentaje de los Ingresos 36,18 65,59 165,62


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Los retos institucionales de la descentralizaciónfiscal en América Latina 1

Enrique Cabrero Mendoza 2

INTRODUCCIÓNLas últimas décadas han mostrado una intensificación de los procesos descentralizadores

en la mayor parte de los países del mundo. Es claro, que los gobiernos subnacionales tanto deámbito regional o provincial, como de ámbito local o municipal, están llamados a jugar unpapel estratégico en el actual escenar io de una nueva economía mundial y de una nuevagobernabilidad democrática. En este sentido, la evidencia internacional muestra que la agendade políticas públicas de los gobiernos nacionales se reduce y se contrae, mientras que, comocontrapartida, tiene lugar una ampliación de la agenda de políticas públicas tanto en el nivelsupranacional como en los niveles locales de gobierno.

Particularmente en América Latina los procesos descentralizadores han sido complejos yde una gran lentitud. No hay que olvidar que durante muchas décadas la mayor parte de losgobiernos de la región se caracterizaron por un alto nivel de centralización tanto política comoadministrativa y que esta caracterís tica se reforzaba, a su vez, con el perfil de regímenes autori-tarios, corporativos y poco eficientes en la gestión de programas gubernamentales. La educa-ción, la salud, el desarrollo, fueron parte de una agenda manejada desde el centro guberna-mental; y, si bien durante muchos años este enfoque permitió ampliar la cobertura y atenderdemandas de la población, cada vez más se fue convirtiendo en un problema político burocrá-tico que añadía todavía más dificultades en la hechura de las políticas y acciones de gobierno. Esdecir, la centralización se convirtió en un problema en sí mismo.

Algunos gobiernos latinoamer icanos han sido más exitosos que otros en sus procesos dedescentralización. Sin embargo, en casi todos los países estos procesos han significado ruptu-ras, momentos de difícil gobernabilidad, desarticulación de acciones, y hasta crisis recurrentesen las f inanzas públicas nacionales. Es por ello, que el componente f iscal de la descentralizaciónha sido uno de los elementos que más se ha retardado en algunos países, como México, congraves consecuencias para que los gobiernos subnacionales pudieran avanzar en sus nuevosretos; en otros casos, como Brasil, fue la rapidez del proceso de descentralización fiscal lo quegeneró, en algunos momentos, graves consecuencias para la estabilidad económica y política.Es claro que no hay recetas ideales. Es claro también que el ritmo de la descentralización fiscalparece ser una variable muy importante, posiblemente mucho más importante de lo que laliteratura especializada ha reconocido. Tanto un ritmo muy lento como uno muy rápido, cadauno por distintas razones, generan problemas.

En este trabajo se llevará a cabo un análisis sobre la descentralización f iscal y los retosinstitucionales que parecen estar presentes para el caso latinoamericano. ¿Qué elementos ayu-dan a entender el r itmo adecuado en un proceso de descentralización fiscal? ¿Qué cambiosinstitucionales se requieren para que la descentralización fiscal se convierta en una palanca defortalecimiento de todos los niveles de gobierno y no en un disparador de las desigualdadesregionales y de los desequilibrios del sistema f iscal?

1 P onencia presentada en el Seminario Internacional: Descentralización y for talecimiento del Estado, Buenos Aires, Argentina, Junio de 2005.2 El autor es profesor y actualmente director general del Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE de México. El autor agradece elapoyo en el análisis de la información a José Antonio Peña y a Jorge Silva.

72


En un primer momento, se llevará a cabo una breve revisión de los argumentos que laliteratura especializada propone en pro y en contra de la descentralización fiscal. Como se verá eneste punto, existen tanto argumentos a favor como en contra, por lo cual es necesario tener unmarco claro de tal debate para interpretar las experiencias a observar. En un segundo momento,se presentará un rápido panorama de los niveles de descentralización fiscal en varios países tantodesarrollados como en vías de desarrollo, en particular de América Latina. En este punto se podráobservar que los avances latinoamericanos en la materia privilegian más la descentralización delgasto, sobre todo mediante transferencias, que la descentralización del ingreso mediante la am-pliación de potestades recaudatorias. Este comportamiento no es neutro y generará efectos parti-culares. Finalmente, a partir del análisis del caso mexicano, se llevará a cabo un análisis de cómolas diferentes capacidades institucionales y administrativas de gobiernos subnacionales puedenser un factor clave para el éxito y aprovechamiento de la descentralización f iscal, o un factor deretroceso o estancamiento en algunos casos. Por último, se extraen algunas conclusiones y reco-mendaciones a partir, sobre todo, del estudio de la experiencia mexicana.

Es claro que la descentralización fiscal no debe ser vista como un fin en sí misma; se tratatan sólo de una estrategia posible para fortalecer la descentralización en su conjunto y para mejo-rar los niveles de desarrollo y bienestar de un país. No debemos por tanto, confundir el medio conel fin, particularmente en América Latina, región en la que la adopción sistemática e histór ica derecetas, muchas veces ha dificultado resolver de forma inteligente los retos nacionales.

LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL A DEBATE¿UN AVANCE O UN NUEVO PROBLEMA?

Los argumentos teóricos a favor de la descentralización fiscal son variados. El principiocomún es que este proceso promueve la eficiencia económica, ya que, por un lado, los serviciospúblicos mejoran su eficiencia cuando se relacionan más estrechamente con las necesidades ypreferencias de la población que los demanda; por otro lado, el proveerlos en el espacio local,en muchos casos, permite ofrecerlos a menor costo, aprovechando mejor las economías deescala; y, por último, se fortalecen las responsabilidades fiscales de los gobiernos subnacionales(T iebout 1956, Oates 1993).3

Hay además otras razones que la literatura especializada en descentralización f iscal re-conoce. Se acepta que las comunidades y la ciudadanía pueden identificarse más estrecha-mente con las autoridades locales que con las nacionales, con el beneficio de disminuir costosde transacción entre gobierno y ciudadanía. Se menciona también que esto promueve la res-ponsabilidad, dado que la ciudadanía podrá presionar a sus funcionarios locales más que alos burócratas del gobierno central, a que cumplan eficazmente con sus tareas, lo cual vinculadirectamente el pago de impuestos con la prestación de los servicios. Además, se plantea quelos gobiernos locales pueden gravar con mayor facilidad que el gobierno central por unacuestión de proximidad y capacidad de supervisión en sectores que crecen o se modif icanrápidamente. Todo lo anterior, desde la perspectiva de los estudiosos de la descentralizaciónfiscal, incrementa la participación del nivel local en el desarrollo, el crecimiento económico, yla eficiencia del gasto público.

Así, la teoría de las relaciones f iscales intergubernamentales, sostiene que si bien hayvariaciones importantes de país a país, por lo general, el gobierno central deberá mantener

3 Un análisis más detallado de este debate se desar rolla en: Cabrero y Carrera (2004).

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funciones tales como defensa, relaciones exter iores, comercio exterior, regulación de la in-migración, intervención y regulación de sectores industriales y productivos, transporte, te-lecomunicaciones, y promoción de la investigación y el desarrollo. A su vez, los niveles in-termedios (estados o provincias) comparten responsabilidades en áreas tales como educa-ción, salud, agricultura, silvicultura, pesca, protección ambiental, e infraestructura regio-nal. Por último, la provisión de servicios públicos tales como policía, saneamiento, trans-porte urbano, agua potable, entre otros, corresponden al nivel local, así como la educacióny la salud compartida con otros niveles de gobierno (Ter-Minassian 1977). Otros autoressostienen que dicha distribución se debe analizar con parámetros de medición económica yfinanciera en cada país, para así determinar cuál nivel de gobierno debe participar en quétareas (Shah y Quer ishi 1994).

Sin embargo, la literatura especializada también incluye un conjunto de estudios yautores que ponen en duda insistentemente las bondades y beneficios económicos de ladescentralización f iscal. En este sentido, uno de los argumentos más fuertes se refiere,sobre todo en el caso de países en desarrollo, al r iesgo de la inestabilidad macroeconómicaa partir de la generación de déf icits estructurales y desequilibrios fiscales profundos(Prud’homme 1995, Tanzi 1995, Fukusaku y Mello 1997). En algunos estudios se ha de-mostrado que la mayor descentralización del gasto público ha generado un mayor déficita nivel nacional (Fornasar i, Webb y Zou 1998). Igualmente, se menciona una fuerte ten-dencia de los gobiernos subnacionales a sobreexplotar las transferencias del gobierno cen-tral tal y como se observó en Argentina entre 1985 y 1995 (Jones, Sanguinetti y Tommasi1999). También algunos estudios insisten sobre la tendencia al sobreendeudamiento delos gobiernos subnacionales obligando sistemáticamente a los gobiernos centrales a res-catar los cuando ya no pueden enfrentar sus deudas, tal y como fue el caso de Brasil (Stein1998, Hernández 1997).

Algunos argumentos complementarios a la interpretación del “lado oscuro” de la des-centralización fiscal se ref ieren a la generación de desequilibrios regionales. Prud’homme (1995)sostiene que los presupuestos nacionales tienden a reducir las disparidades regionales, por loque cualquier reducción de éstos a favor de los presupuestos subnacionales incrementará lasdispar idades interregionales. En otro sentido, Stein (1998) encontró que el desequilibr io fiscalvertical, es decir el incremento del gasto subnacional sin corresponderse con una expansiónde las fuentes de ingreso de este nivel, es creciente en muchos países; particularmente enAmérica Latina donde el desequilibr io fiscal es de una proporción de 52 contra 42 en lospaíses de la OCDE. A lo anterior se añaden argumentos que cuestionan las capacidades de lasburocracias locales que serían menores que las de las burocracias centrales, además de quehabría mayor propensión a la corrupción dado que hay menos instrumentos de vigilancia queen los niveles centrales y mayor propensión a la colusión entre intereses de grupos y gobier-nos locales (Prud’homme 1995).

Estas interpretaciones han recibido a su vez contraargumentos de algunos otros estudio-sos como Shah (1997) que sostiene que no hay evidencia de la falta de eficiencia fiscal en el nivellocal a partir de estudios que él mismo ha realizado; además sostiene que tanto en países muydescentralizados como poco descentralizados pueden presentarse similares niveles de déficitfiscal. De igual forma, algunos autores sostienen el benef icio que implica la exis tencia de go-biernos locales con mayores recursos, en la medida en que tienden a mayores niveles de demo-

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cratización en su interacción con los ciudadanos y a mejores sistemas de rendición de cuentas(Cabrero 1995, Campbell 1996, Peterson 1997). En relación a ésto, Huther y Shah (1998), en unanálisis de ochenta países tanto desarrollados como en vías de desarrollo, concluyen que losniveles de descentralización se correlacionan con la intensidad de la participación ciudadana yla responsabilidad en el sector público.

Es claro después de esta revisión sobre el debate en torno a la descentralización f iscal,que este tipo de procesos puede generar avances importantes para el desarrollo económico ypara la eficiencia en la asignación de recursos y la prestación de servicios, así como tambiénpueden generar retrocesos, inestabilidad económica, e inef iciencia en la asignación de recursosy en la provisión de servicios. No se trata de procesos infalibles; se trata de procesos complejos,de posibles avances y retrocesos, en los que no basta la voluntad descentralizadora; se requieretambién de una capacidad de monitoreo de los efectos asociados a la descentralización fiscal yde un diseño oportuno de mecanismos correctivos y de fortalecimiento de las institucioneslocales. Sobre estos aspectos se ampliará más adelante. Por el momento queda claro que noestamos frente a un camino que garantiza avances, más bien nos encontramos frente a un cami-no que genera retos.

PANORAMA DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL¿HAY CAMBIOS EN AMÉRICA LATINA? 4

Como se puede ver en el cuadro 1, el panorama internacional del nivel de descen-tralización fiscal es muy diverso. En un conjunto de 19 países tanto desarrollados comoalgunos latinoamer icanos, encontramos casos como el de Japón con una muy alta des-centralización f iscal en el que casi un 65% del gasto público es de naturaleza subnacional,hasta casos como el de Francia en el que solo un 18% es local, o Chile donde esta propor-ción solo llega a un 8%.

Cuadro 1

GASTO SUBNACIONAL COMO PROPORCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTALPaís Gasto nacional Gasto subnacional

Japón* 35.4 64.6

Canadá (2003) 41.9 58.1

Dinamarca (2001) 42.6 57.4

Suiza (2001) 44.6 55.4

Estados Unidos (1999) 51.9 48.1

Suecia (2002) 55.7 44.3

Argentina (2000)** 56.8 43.2

Brasil (1998) 58.3 41.7

México (2000) 61.4 38.6

4 Uno de los problemas para llevar a cabo estudios sobre descentralización fiscal es la dificultad de ar monizar y hacer compatibles y comparableslos datos por país. Como se verá en esta sección se integran cuadros en los cuales la información por país con frecuencia no coincide ni por añoni por fuente de infor mación. Par ticularmente complejo es compatibilizar y hacer comparables los datos entre países latinoamericanos, si bien sehace un esfuerzo en este sentido, cabe mencionar que la infor mación que se presenta no siempre se pudo confirmar con otras fuentes. No cabeduda que este tipo de complicaciones ha dificultado la realización de estudios sólidos y actualizados sobre el tema.

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Finlandia (2003) 63.1 36.9

Alemania (2003) 63.3 36.7

Bélgica (2002) 64.3 35.7

Países Bajos (2003) 65.7 34.3

Austr ia (2002) 69.1 30.9

España (2001) 70.0 30.0

Italia (2000) 72.3 27.7

Reino Unido (2003) 72.3 27.7

Bolivia (2003) 74.2 25.8

Francia (2003) 82.2 17.8

Chile (2003) 92.5 7.5

Fuente: Elaboración propia con base en Go vernment F inance Statistics, Yearbook 2004, FMI.*Fuente: Blanc J. (2002) Finances locales comparées.**Fuente de datos municipales: http://www.mecon.gov.ar/hacienda/info_mun.htm

Para un análisis de mayor precisión se presenta el cuadro 2 para el mismo conjunto depaíses; pero, en este caso, incluyendo un desglose por cada uno de los tres niveles de gobier-no. La diversidad es amplia; como se puede ver, en países como Canadá, más de un 40% delgasto es de naturaleza estadual/provincial, mientras que en países como Austr ia solo un 18%corresponde a este nivel; en otros casos, como el de varios países unitarios, no se presentaformalmente gasto público en el nivel intermedio aun cuando existan algunas agencias regio-nales como en Reino Unido, o consejos regionales como en Francia. Por lo que se ref iere alnivel local/municipal de gobierno, podemos encontrar desde países con un alto nivel de des-centralización f iscal como Japón (65%), Dinamarca (57%), o Suecia (44%) que han pr ivilegia-do, por la naturaleza de su organización político administrativa, al nivel local; hasta paísescomo México (9.9%), Chile (7.5%), o Bolivia (7.4%), en los que la naturaleza del gasto local esmucho menor proporcionalmente.

Cuadro 2

GASTO POR NIVEL DE GOBIERNO COMO PROPORCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTALPaís Gasto nacional Gasto estadual Gasto municipal

Alemania (2003) 63.3 22.5 14.2

Argentina (2000)** 56.8 33.6 9.5

Austr ia (2002) 69.1 16.8 14.1

Bélgica (2002) 64.3 23.1 12.6

Bolivia (2003) 74.2 18.3 7.4

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Brasil (1998) 58.3 27.7 13.9

Canadá (2003) 41.9 40.8 17.3

Chile (2003) 92.5 n.a. 7.5

Dinamarca (2001) 42.6 n.a. 57.4

España (2001) 70.0 18.3 11.7

Estados Unidos (1999) 51.9 22.1 26.0

Finlandia (2003) 63.1 n.a. 36.9

Francia (2003) 82.2 n.a. 17.8

Italia (2000) 72.3 n.a. 27.7

Japón* 35.4 n.a. 64.6

México (2000) 61.4 28.7 9.9

Países Bajos (2003) 65.7 n.a. 34.3

Reino Unido (2003) 72.3 n.a. 27.7

Suecia (2002) 55.7 n.a. 44.3

Suiza (2001) 44.6 33.5 21.8

Fuente: Elaboración propia con base en Government Finance Statistics, Yearbook 2004, FMI.*Fuente: Blanc J. (2002) Finances locales comparées**Fuente de datos municipales: http://www.mecon.gov.ar/hacienda/info_mun.htm

Si se analiza, por otra parte, el nivel de descentralización f iscal a través del ingreso, comose puede observar en el cuadro 3, se aprecia que dentro del conjunto, el país con un mayor nivelde recaudación fiscal en el nivel subnacional es Canadá (52%), seguido de Suiza (49%), Argen-tina (43%) y Estados Unidos (41%); mientras que países como Reino Unido (11%), México (8%)y Chile (8%), presentan un muy débil nivel de descentralización de potestades fiscales.

Al separar los ingresos públicos por nivel de gobierno se observa que Canadá (41%),Argentina (38%), Suiza (27%), y Estados Unidos (26%) han fortalecido sobre todo la capacidadde generación de ingresos de gobiernos estaduales/provinciales, mientras que países como Di-namarca (35%), Suecia (35%), y Finlandia (26%), otorgan un peso muy importante del ingresofiscal a los gobiernos locales/municipales.

Cuadro 3

INGRESO SUBNACIONAL COMO PROPORCIÓN DEL INGRESO TOTALPaís Ingreso Nacional Ingreso subnacional

Canadá (2003) 48.3 51.7

Suiza (2001) 50.6 49.4

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Argentina (2000)* 56.5 43.5

Estados Unidos (2000) 58.6 41.4

Dinamarca (2001) 64.5 35.5

Suecia (2002) 65.0 35.0

Alemania (2003) 67.3 32.7

Brasil (1998) 68.8 31.2

Finlandia (2003) 74.0 26.0

Bolivia (2003) 76.7 23.3

Austr ia (2002) 77.4 22.6

España (2001) 81.6 18.4

Italia (2000) 82.4 17.6

Bélgica (2002) 85.4 14.6

Francia (2003) 87.4 12.6

Países Bajos (2003) 88.9 11.1

Reino Unido (2003) 89.3 10.7

México (2000) 92.0 8.0

Chile (2002) 92.1 7.9

Fuente: Elaboración propia con base en Government Finance Statistics, Yearbook 2004, FMI.*La fuente de los datos municipales es: http://www.mecon.gov.ar/hacienda/info_mun.htm

Por lo que se refiere al caso latinoamer icano, destacan los casos de Argentina y Brasil conun alto nivel de descentralización fiscal subnacional, tanto analizándolo desde el gasto (43 y42% respectivamente) como desde el ingreso (43 y 31% respectivamente); mientras que llamaigualmente la atención el caso de Chile (7%) por el lado del gasto, y los casos de Chile y México(8% en ambos países) por el lado del ingreso, como casos de una alta centralización f iscal. Debemencionarse el caso de México como el país con un mayor nivel de desequilibrio fiscal verticalen la muestra de 19 países, dado que los niveles subnacionales gastan un 38.6% del gasto totaly generan ingresos solo por un 8% del total.

Cabe hacer una observación particular sobre el caso de los sistemas federales, sis temasque en principio tienen un diseño institucional que puede favorecer la descentralización. En lasgráficas 1 y 2 se presentan un conjunto de ocho países federales en los que también se observandiferencias que van desde una alta descentralización como el caso de Canadá, tanto en el gasto(58%) como en el ingreso (52%), hasta el caso de una federación como la austriaca con débildescentralización en el gasto (31%), o como la mexicana, con una casi inexis tente descentraliza-ción del ingreso (8%). Lo anterior conf irma la idea de que más allá de la similitud del sistemapolítico administrativo en cada país, las diferencias en el nivel de descentralización fiscal subsis-ten, lo cual sugiere la existencia de otras variables a tomar en cuenta.

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Cuadro 4

INGRESO DIRECTO POR NIVEL DE GOBIERNOCOMO PROPORCIÓN DEL INGRESO TOTALPaís Ingreso Nacional Ingreso Estadual Ingreso Mpal.

Alemania (2003) 67.3 22.5 10.2

Argentina (2000)* 56.5 38.0 5.5

Austr ia (2002) 77.4 9.3 13.4

Bélgica (2002) 85.4 7.5 7.1

Bolivia (2003) 76.7 7.4 16.0

Brasil (1998) 68.8 25.3 5.8

Canadá (2003) 48.3 41.1 10.5

Chile (2002) 92.1 n.a. 7.9

Dinamarca (2001) 64.5 n.a. 35.5

España (2001) 81.6 8.1 10.2

Estados Unidos (2000) 58.6 26.3 15.2

Finlandia (2003) 74.0 n.a. 26.0

Francia (2003) 87.4 n.a. 12.6

Italia (2000) 82.4 n.a. 17.6

México (2000) 92.0 5.8 2.2

Países Bajos (2003) 88.9 n.a. 11.1

Reino Unido (2003) 89.3 n.a. 10.7

Suecia (2002) 65.0 n.a. 35.0

Suiza (2001) 50.6 27.2 22.2

Fuente: Elaboración propia con base en Government Finance Statistics, Yearbook 2004, FMI.*La fuente de los datos municipales es: http://www.mecon.gov.ar/hacienda/info_mun.htm

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Gráfico 1

Fuente: Cuadro 2

Gráfico 2.

Fuente: Cuadro 3

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Ahora bien, si se analiza la evolución que han tenido diversos países en las últimas déca-das en cuanto al nivel de descentralización f iscal, efectivamente hay evidencia de una crecienteola descentralizadora en el mundo. Tanto en países desarrollados (Bahl y Sjoquist 1990), comoen países en vías de desarrollo como los de América Latina (CEPAL 1993, Campbell, Peterson yBrakarz 1991, Peterson 1997), la descentralización fiscal ha avanzado en las últimas décadas.

En un conjunto de once países (cuadros 5 y 6), se observa que ocho de ellos hanincrementado su nivel de descentralización fiscal, tanto desde el gasto como desde el ingreso,en los últimos quince años. En dichos países la descentralización fiscal a través del gastosubnacional se incrementó en más de 7% en promedio, destacando el caso de Dinamarca conun avance de 14%. Analizando, en cambio, el comportamiento del ingreso subnacional, el avanceen el periodo en promedio fue de casi 5% destacando el caso de Brasil con un avance de más de13%. En particular, de los cinco países latinoamericanos analizados, tres avanzan en su descen-tralización tanto a través del gasto como del ingreso subnacional (gráficas 3 y 4) aunque pre-sentan muy diferentes niveles de descentralización. Chile se mantiene estable y Argentina tieneun ligero retroceso.

Cuadro 5

EVOLUCIÓN DEL GASTO SUBNACIONALCOMO PROPORCIÓN DEL GASTO TOTAL 1er corte 2do corte 3er corte

Canadá 58.3 58.3 58.1

Dinamarca 43.3 43.5 57.4

Suiza 50.6 48.3 55.4

Estados Unidos 44.1 45.5 48.1

Suecia 36.7 30.7 44.3

Argentina 45.8 43.3 43.2

Brasil 37.2 36.5 41.7

México 25.2 31.5 38.6

Bolivia 16.3 21.2 25.8

Francia 17.3 17.5 17.8

Chile 7.2 7.9 7.5

*El primer cor te incluye desde el año 1987 a 1993; el segundo corte al año 1995; y el tercero de 1998 a 2003.Fuente: Elaboración propia con base en Gover nment Finance Statistics, Yearbook 2002 y 2004, FMI.

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Cuadro 6

EVOLUCIÓN DEL INGRESO SUBNACIONALCOMO PROPORCIÓN DEL INGRESO TOTAL 1er corte 2do corte 3er corte

Canadá 52.5 53.9 51.7

Suiza 43.7 43.6 49.4

Argentina 40.6 40.8 43.5

Estados Unidos 42.7 41.6 41.4

Dinamarca 31.5 32.1 35.5

Suecia 29.3 30.9 35.0

Brasil 18.7 28.9 31.2

Bolivia 16.3 22.5 23.3

Francia 12.4 13.3 12.6

México 7.5 7.9 8.0

Chile 6.4 6.9 7.9

*El primer cor te incluye desde el año 1987 a 1993; el segundo corte al año 1995; y el tercero de 1998 a 2003Fuente: Elaboración propia con base en Government Finance Statistics, Yearbook 2002 y 2004, FMI.

Gráfica 3

EVOLUCIÓN DEL GASTO SUBNACIONAL EN AMÉRICA LATINA

Fuente: Cuadro 5

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Gráfica 4

Fuente: Cuadro 6

MÉXICO: UN CASO ILUSTRATIVO DE DESEQUILIBRIOS FISCALESSe analiza, para el caso mexicano, cuál ha sido el impacto a partir de los avances en

la descentralización f iscal, con relación al tema de los desequilibr ios horizontales -aspectoque es uno de los r iesgos más frecuentes en procesos de este tipo-. En la gráfica 5 sepuede ver el cambio en el gasto estadual per cápita para los 31 estados del país duranteuna década. Como se puede ver, el avance no ha sido proporcional en el conjunto deestados. Estados pobres como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz, si bien han tenidoun incremento, éste ha sido signif icativamente menor al obtenido por estados tambiénpobres como Zacatecas, Michoacán, Hidalgo y Tlaxcala. En los estados r icos también al-gunos han ganado más que otros, como Nuevo León y Tamaulipas, con relación a estadoscomo Baja California y Chihuahua.

Con los datos anteriores no se puede concluir que el proceso de descentralización fiscal enMéxico haya generado una mayor concentración de recursos fiscales en estados ricos que enestados pobres; al menos no se puede concluir eso con los datos presentados; más bien se trata deun proceso que no ha incidido claramente en ningún sentido aun cuando sí ha habido cambios,toda vez que hay estados ganadores y estados perdedores. En este sentido, se puede sugerir quelos avances mayores o menores parecen responder a otro tipo de variables más allá del nivel deriqueza regional, tal y como podrían ser las capacidades institucionales y administrativas de losgobiernos estaduales y municipales. Sobre este aspecto se concentrará el siguiente apartado.

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Gráfica 5.- Gasto estadual per cápita en México, años 1990 y 2000.

Fuente: Elaboración propia, Base de Datos CIDE.

Otro aspecto a analizar se refiere a los desequilibrios ver ticales que el proceso de descen-tralización fiscal pudiese inducir. Cabe aclarar, para el caso mexicano, que tradicionalmente hasido enorme la diferencia que guardan los estados y los municipios en su situación de depen-dencia y autonomía fiscal. En el caso de los estados encontramos algunos como el de Tabascoque sólo es capaz de generar un 3.6% de los ingresos públicos totales con que cuenta el estado;igualmente preocupante son los casos de Tlaxcala (6.4%), Campeche (8%), Chiapas (8%), oNayarit (8.4%). En contraste, otros estados presentan relativamente altos niveles de autonomíafiscal. Es el caso de Nuevo León que genera 31.4% de los ingresos públicos totales del estado, elde Jalisco (31%), Chihuahua (29%), Baja California (28%) y Sonora (25%). Es claro, sin embar-go, que en la última década, prácticamente todos los estados han disminuido su autonomíafiscal debido a que la descentralización ha venido sobre todo por la vía de transferencias.

En cuanto a los municipios, la situación es más dispersa todavía dado que, por un lado,los municipios metropolitanos son capaces de generar más de 50% de sus ingresos públicostotales, mientras que los pequeños municipios rurales apenas generan un 20% de sus ingresos.Tanto en estados como en municipios, México presenta un gran mosaico de situaciones que nodeben observarse como un conjunto homogéneo. Esto se ref leja de igual manera en lo que seref iere a las capacidades institucionales como se verá más adelante.

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LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNOS SUBNACIONALES ¿ELLÍMITE DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL?

El nivel de desarrollo económico de un país tiene una cierta relación directa con el nivelde descentralización fiscal; pero aún así, como se vio en el apartado anterior, la dispersión esmuy alta entre niveles de descentralización fiscal y nivel de desarrollo de los países. En algunoscasos, países con un mismo nivel de desarrollo presentan situaciones muy diferentes en cuantoa su nivel de descentralización fiscal. De igual manera, el sistema político administrativo deorganización tiene, en principio, una cier ta relación con el nivel de descentralización f iscal aun-que como se vio, entre países federales la dispersión es muy alta al igual que entre países unita-rios. Tampoco en este sentido se pueden encontrar tendencias ineludibles o automáticas.

A partir de lo anterior, es claro que la discusión en torno a la descentralización fiscal nosólo debe plantearse en términos económico-financieros o de organización política, sino quedebe introducirse el tema de las capacidades institucionales y administrativas de los gobiernossubnacionales. Además, este aspecto va a ser determinante en el nivel de éxito del proceso,dado que los benef icios o problemas que genere la descentralización fiscal en buena medidadependerán de las capacidades gubernamentales locales.

Entre los factores más importantes para entender el nivel de capacidades institucionalesestán los siguientes:

(a) El nivel de intercambio horizontal de información entre entidades guberna-mentales: tal y como lo plantea Shah (1997), este tipo de intercambio es un factor importantea través, por ejemplo, de comisiones f iscales intergubernamentales o de las asociaciones degobiernos locales. Es en este tipo de dinámicas donde se pueden generar procesos de “apren-dizaje cruzado” (Cabrero 1996 y 2002) a través de la transferencia de ideas, de sistemas, o através de la simple replicabilidad o imitación de experiencias. En este sentido, Freinkman y Yossifov(1998) por ejemplo, observan que en Rusia las regiones vecinas suelen tener marcospresupuestales y políticas fiscales similares. Hay suficiente evidencia de que el intercambio hori-zontal de información puede generar procesos multiplicados de fortalecimiento institucional através de la observación de las “mejores prácticas” (Tolbert y Zucker 1983).5

(b) El nivel de intensidad democrática en la acción pública local: son varios losestudios que sustentan este planteamiento. Ya se mencionó en el primer apartado el trabajo deHuther y Shah (1998) que identificaron mayor propensión al gasto racional en la medida quehabía mayor participación ciudadana en ochenta países. La presión por la rendición de cuentaspor parte de la sociedad crea, indudablemente, un ambiente propicio para el fortalecimientoinstitucional local. Es sólida la bibliografía que hace referencia a una relación directa entre nivelde democratización y propensión al desarrollo de instituciones locales más sólidas.6

(c) El marco regulatorio de las instituciones presupuestales locales: en este sentido,algunos estudios como el de Alesina et al (1999) observa para el caso latinoamericano, la impor-tancia que las instituciones presupuestarias tienen en el déf icit primario, dado que dichas institu-ciones alientan la disciplina fiscal. Es claro que instituciones presupuestales eficaces proveen unmarco regulador que impone límites en el déf icit; además, plantean reglas claras para la elabora-ción del presupuesto y, como consecuencia, se generan procedimientos y prácticas asociadas conla transparencia y claridad del proceso presupuestario. Un proceso presupuestal técnicamente

5 Este tipo de procesos es conocido como isomorfismo institucional; al respecto puede verse: Dimaggio y Powell (1991).6 Diversos estudios como los de Putnam (1993), Subirats (1999), Duran y Thoenig (1996), Ziccardi (1995), Merino (1994) y Cabrero (1995 y2004b), exploran esta relación entre grado de democratización y for taleza institucional local.

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ef iciente genera mejores resultados en su aplicación y, finalmente, genera también mayor legiti-midad política dado que se convierte en un instrumento de rendición de cuentas.

(d) El diseño de las estructuras organizativas en el ámbito de las finanzas públicaslocales: en la medida en que avanza la descentralización fiscal es determinante el proceso deacondicionamiento administrativo y organizacional que se va adoptando en los nivelessubnacionales. La claridad de los tramos de control, el redimensionamiento de los departamen-tos responsables, la actualización y equipamiento tecnológico asociados al procesamiento de lainformación, la orientación de los sistemas a los resultados, y la adopción de sistemas deplaneación y control presupuestal modernos, son determinantes para que la descentralizaciónfiscal sea exitosa. Cuando los gobiernos subnacionales intentan procesar las nuevas funcionescon las anteriores estructuras organizativas es frecuente el retroceso en la eficiencia presupuestal.

(e) El perfil profesional de los funcionarios locales en áreas financieras: es induda-ble que será determinante el mayor o menor nivel de capital humano que se tenga en los diver-sos gobiernos subnacionales. En particular en América Latina, ante la inexistencia en muchospaíses de servicios profesionales de carrera, la improvisación es frecuente en los espacios loca-les. Estudios para el caso mexicano han mostrado una muy clara correlación entre niveles deprofesionalización de funcionar ios y fortaleza institucional y eficacia de gobiernos locales enmateria fiscal y f inanciera.

Si bien exis ten otros factores institucionales que podrían ser tomados en cuenta, losmencionados, al parecer, dan una buena idea de las fortalezas y debilidades institucionales deun gobierno subnacional.

Para llevar a cabo un análisis del grado en que inciden las capacidades subnacionales enel éxito o fracaso de la descentralización fiscal, se requieren datos de carácter cualitativo, por loque es prácticamente imposible llevar a cabo estudios comparados entre varios países. Simple-mente la información no exis te o aunque exis tan algunos datos por país éstos no pueden sercomparados entre sí. Es por ello que a continuación solo se presentarán algunos comentariospara el caso mexicano.

Para el caso mexicano el análisis de las capacidades institucionales se correlaciona muyclaramente con el éxito o fracaso de la descentralización f iscal. Estudiando los cinco factoresmencionados anteriormente, tanto para algunos estados como para el conjunto nacional demunicipios, se han encontrado algunas evidencias:

(a) Un intercambio horizontal que apenas comienza a surgir en el contextosubnacional de México. El caso mexicano, al venir de una tradición fuertemente centralizada yen la cual los gobiernos estatales se subordinaban sis temáticamente al nivel federal central,generó una muy débil comunicación horizontal en relación al intercambio de experiencias degobierno.

Ante la evolución del sistema político, la alternancia de partidos políticos en el poder, lacompetencia equitativa, una creciente participación ciudadana y, derivado de ello, una mayordescentralización fiscal, las cosas han venido cambiando. Así, poco a poco, los gobiernos estata-les establecen relaciones horizontales entre ellos, en ocasiones todavía convocados por el go-bierno central como es el caso de las reuniones de funcionarios fiscales, o el caso del consejonacional de salud; y, en ocasiones, a partir de iniciativas propias como es el caso de las reunio-

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nes de la Confederación Nacional de Gobernadores (CONAGO), o de algunas reuniones entemas diversos de seguridad pública, contralorías, etc. Sin embargo, todavía es muy incipienteesta agenda en el nivel estatal de gobierno.

Por lo que se ref iere al nivel municipal parecería haber un mayor dinamismo en este tipode intercambios. Por una parte, las tres principales asociaciones de municipios han impulsadoen los últimos años reuniones diversas de intercambio de experiencias de gobierno y de técnicasadministrativas y de gestión entre sus agremiados. Por otra parte, algunas instituciones haniniciado la organización de certámenes, reconocimientos o procesos de certificación, que hananimado la interconexión entre gobiernos municipales del país.7 En este nivel de gobierno seintensifican los “aprendizajes cruzados” con sus consecuentes efectos positivos en el fortaleci-miento institucional, aun cuando el camino por recorrer todavía es largo.

(b) Una cada vez mayor intensidad democrática en los niveles subnacionales peroque no ha sido capaz de consolidar instituciones locales . Los cambios democráticos que sehan venido construyendo en México desde la última década indudablemente han modificado elescenario nacional y particularmente los espacios locales. Por lo que se ref iere a los nivelesestatales de gobierno, se dan muchas situaciones de “gobiernos divididos”, con el ejecutivo enmanos de un partido político y el congreso local en manos de otro. Igual, ocurren con frecuen-cia situaciones de “cohabitación” de un gobernador de un partido con alcaldes de otro signopolítico. Todo este contexto ha favorecido la democratización de los espacios locales, la rendi-ción de cuentas tiende a ser más clara, la ciudadanía presiona con fuerza a los gobernantestanto del nivel estatal como del nivel municipal. Aun así, los gobiernos estatales todavía tienenespacios amplios para manejar discrecionalmente la información y para generar opacidad sobremuchos procesos de decisión y asignación presupuestal. Además, en ocasiones, las reformasorientadas a lograr una mayor transparencia están aprobadas por los congresos de los estadospero su reglamentación todavía no exis te y las prácticas gubernamentales siguen siendo lasmismas. En un estudio llevado a cabo en varios estados del país, se observó que los que teníanmayor transparencia en el proceso presupuestal eran también los de mejor desempeño finan-ciero y fiscal (Cabrero y Carrera 2004).

Por lo que se refiere al nivel municipal, la presión ciudadana es muy evidente, lo que hagenerado un conjunto creciente de reformas que van desde las reuniones abier tas de cabildo, ala conformación de consejos ciudadanos, comités de colonos, contralorías sociales, prácticas depresupuesto participativo, fideicomisos de obras, entre otras modalidades. Si bien la calidad dela información pública sobre el manejo financiero todavía es insuf iciente, al menos se producecon mayor frecuencia y se pone a disposición de la ciudadanía, incluso, cada vez con mayorfrecuencia a través de sis temas de gobierno electrónico. Los avances son importantes pero lasnuevas prácticas todavía dependen de la buena voluntad de gobernantes o de la presión ciuda-dana más que de instituciones locales.

(c) Un marco regulatorio de las instituciones presupuestales que evoluciona muylentamente y que no se ha consolidado. Entre la normatividad más importante del marcojurídico estatal en materia fiscal y presupuestal se pueden mencionar: la ley de hacienda estataly municipal, las leyes de ingreso y de gasto, la ley de deuda pública, la ley de coordinación fiscalde cada estado, la ley de contabilidad y presupuesto, la ley fiscal, así como las regulacionesinternas de las secretarías de finanzas de los estados. En el mencionado estudio sobre los gobier-

7 Al respecto se pueden mencionar los programas de “municipios saludables” o de “municipios transparentes” que promueve el gobier no federal,o el premio Gobier no y Gestión Local que desde el año 2001 promueven el CIDE y la Fundación Ford con la idea, justamente, de diseminar lasexperiencias exitosas de gobierno municipal. Sobre este último, puede verse: CIDE-FF, Prácticas municipales exitosas, tomos I al IV, o el sitio enla Web: www.premiomunicipal.org .mx.

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nos estatales (Cabrero y Carrera 2004) se observó que ningún estado del país tiene todas estasleyes operando o actualizadas; el mejor caso tiene el 90% de estas normas vigentes, y el peortan solo un 40% de esta normatividad.

En cuanto al nivel municipal, la situación es todavía más desigual. Si bien existen municipiosmuy adelantados en materia de normas reglamentarias municipales, hay otros que se encuentranen una situación muy grave de rezago. Del total de 2,460 municipios del país, 64% no tienen siquie-ra un reglamento interno básico de la administración municipal; en casi 80% de los municipios nohay un reglamento para la planeación; en 52% no hay un reglamento de obra pública; solo en 66%de los municipios los valores catastrales se encuentran actualizados lo cual es grave dado que elimpuesto predial constituye la principal fuente de recursos propios del municipio.

Como se puede ver, las def iciencias en el marco regulatorio f inanciero y presupuestal enniveles subnacionales es uno de los obstáculos más importantes para el avance exitoso de ladescentralización fiscal en México.

(d) Estructuras organizativas que en pocos casos se adaptan a las nuevas funcio-nes de gobiernos subnacionales. En el estudio ya referido (Cabrero y Carrera 2004) se obser-varon diferencias signif icativas entre estados en cuanto a la importancia que tienen en la estruc-tura administrativa las áreas de auditoría e inspección fiscal, presentando bajo desempeño aqué-llos estados con estructuras débiles en esos temas. En algunos casos, igualmente, se observóque las áreas de finanzas habían avanzado hacia una or ientación del sistema de presupuestopor programas además de modernizarse intensamente en cuanto a las tecnologías de informa-ción adoptadas; en esos casos invariablemente el desempeño f inanciero, presupuestal y fiscaldel estado fue mejor que en el resto de los casos.

El nivel municipal por su parte muestra nuevamente rezagos muy importantes en con-traste con avances muy destacados en otros casos. En 60% de los municipios del país no existeun área administrativa especializada en acciones de evaluación y supervisión del ejercicio delgasto; un 75% de los municipios reconoce haber recaudado impuestos y derechos 75% pordebajo de lo presupuestado. Además, todavía 17% de los municipios no tiene una sola compu-tadora para sus tareas administrativas. En contraste, al igual que en casos anteriores, la totalidadde los municipios metropolitanos desarrollan programas y sistemas para un mejor manejopresupuestal y de flujos financieros y recaudan más del 90% de lo presupuestado. Todavía en lamayor parte de los municipios las estructuras adminis trativas obsoletas y poco desarrolladasson un obstáculo al avance de la descentralización fiscal, mientras que en los más grandes lascapacidades se han desarrollado enormemente.

(e) Perfiles de funcionarios públicos en general poco profesionalizados en el temafiscal y financiero. En el estudio ya referido, se observó que una de las diferencias más signifi-cativas entre los casos estudiados era que en estados con un buen desempeño financiero habíauna mayor propensión a emprender esfuerzos de capacitación y los funcionar ios además teníanmás altos per files de escolaridad o de experiencia en la tarea.

Por lo que se ref iere al ámbito municipal, en municipios metropolitanos la totalidad deresponsables de áreas f inancieras y presupuestales tienen el nivel de licenciatura, mientras que enmunicipios rurales menos de un 30% de los funcionarios tienen este nivel de escolaridad. De igualmanera, en municipios metropolitanos alrededor de un 70% de los funcionarios tienen experien-

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cia previa en el sector público y en actividades de tipo financiero, mientras que en municipiosrurales menos de 20% se encuentran en ese caso. Para complementar este análisis, se puede hacerreferencia al estudio sobre desempeño municipal (Cabrero 2004a) en el cual se correlaciona direc-tamente el buen nivel de desempeño municipal con mejores niveles de profesionalización y expe-riencia de los funcionar ios municipales; esta correlación se hizo para municipios pequeños y paramunicipios grandes y en ambos conjuntos el resultado fue el mismo.

Como se puede ver, en el caso mexicano, claramente, los avances y los estancamientosen el desarrollo de capacidades institucionales de gobiernos subnacionales han sido un factordeterminante de los ritmos de avance de la descentralización fiscal y del éxito o fracaso de esteproceso. Queda claro que no hay tendencias únicas ni uniformes. Lo que se observa es el desa-rrollo de capacidades a diferentes velocidades en los estados y un desarrollo ‘desigual entredesiguales’ en el ámbito municipal.

ALGUNAS REFLEXIONES FINALESHay una clara tendencia hacia la descentralización fiscal en el mundo; aunque en buena

parte de los países este proceso ha pr ivilegiado la descentralización del gasto con los riesgos de“populismo fiscal” que eso puede generar, sobre todo en gobiernos subnacionales ahora mu-cho más expuestos que antes a la presión de la ciudadanía.

Sin embargo, la discusión sobre el tema no es igual en todos los países. Mientras que enlos países de mayor nivel de desarrollo esta discusión se enfoca, en los temas de equidad,asignación y ef iciencia, en los países en desarrollo la preocupación principal todavía es determi-nar en qué medida la descentralización f iscal puede comprometer la estabilidad macroeconómicay puede profundizar los desequilibrios fiscales.

¿Cómo avanzar en la descentralización fiscal sin que este proceso genere más problemasque soluciones al desarrollo y la equidad? Exis te evidencia suf iciente de que un factor crucial entodo proceso de descentralización fiscal es el conjunto de capacidades institucionales de los go-biernos subnacionales. Parece estar ahí el elemento clave del éxito o fracaso de un proceso de estanaturaleza. Gobiernos subnacionales con pocos intercambios hor izontales de aprendizaje de suspropias experiencias, con marcos normativos obsoletos y poco eficaces en la regulación de lasfinanzas públicas locales, con estructuras organizacionales y sistemas de gestión poco desarrolla-dos, con funcionarios públicos improvisados y sin experiencia, y con prácticas democráticas toda-vía incipientes y sin transparencia en la rendición de cuentas, serán indudablemente un factor nosolo de bloqueo del avance de la descentralización fiscal, sino más aun, se convertirán en un factorde retroceso en el desarrollo, la equidad y la ef iciencia en el ejercicio del gasto público.

En América Latina el reto es muy grande, dado que el r itmo de la descentralización fiscalrequiere acelerarse en la mayor parte de los países, mientras que el ritmo del fortalecimiento delos gobiernos subnacionales está siendo muy lento y en muchos casos está apenas en una faseinicial. El reto es de gran magnitud, se trata de iniciar procesos multiplicados de reformas emer-gentes en las que se deben fortalecer todos los aspectos de la vida institucional local, comenzandopor mejorar las capacidades administrativas y de gestión de los gobiernos estatales y municipales.Este reto además se debe atender de forma urgente, dado que en poco tiempo se deben sintonizarlos ritmos de la descentralización f iscal y del for talecimiento institucional subnacional, a riesgo deque se genere una parálisis en la descentralización o efectos negativos de la misma.

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Lo anterior no significa que los gobiernos subnacionales latinoamericanos estén todosen una situación de rezago grave. Por el contrario, muchos de los gobiernos subnacionales en laregión muestran una gran capacidad innovadora y un dinamismo intenso para reformarse, for-talecerse, y democratizarse en sus prácticas cotidianas; además, muchos de ellos muestran unaresponsabilidad f iscal mayor incluso que las agencias centrales. 8 Más bien, el reto es generaruna dinámica que sea capaz de modular las enormes diferencias entre gobiernos subnacionalesal interior de cada país.

Es necesario entender que el fortalecimiento de las capacidades institucionalessubnacionales es un proceso que se da a velocidades diferentes y entre gobiernos que presen-tan situaciones muy diversas aun cuando sean similares en su tamaño y nivel de desarrolloeconómico. Por ello, se debe vencer la tentación de grandes programas nacionales con un dise-ño uniforme y estandarizado; esta sería justamente la forma de detener a los gobiernossubnacionales que podrían ir más rápido y de dejar de lado a otros que de ninguna manerapodrían asumir las demandas de un programa de esa naturaleza. Estamos frente a la necesidadde diseñar políticas públicas asimétricas para responder a situaciones diferentes con la ideade que la intervención ayude poco a poco al acercamiento de las situaciones y capacidades degobiernos subnacionales.

En este tipo de políticas públicas asimétricas lo más importante, posiblemente, es la fasede diagnóstico. ¿Cuántos países de América Latina tienen hoy en día un diagnóstico amplio yprofundo sobre capacidades institucionales de sus gobiernos subnacionales? Desafortunada-mente muy pocos. El reto comienza ahí: elaborar de manera urgente un diagnóstico de lasdiferentes carencias y capacidades de gobiernos subnacionales. Posteriormente aparece comosugerente el diseño de un portafolio de diversos paquetes de acciones para el fortalecimientoinstitucional que permitan a los propios gobiernos subnacionales elegir aquéllos itinerarios dereformas y de acciones más apropiado a su situación local. La transferencia cruzada de conoci-mientos y experiencias, por otra parte, parecería ser uno de los componentes más ricos en lafase de implementación de mejoras institucionales.

Uno de los retos más importantes en este tipo de políticas públicas es el que elgobierno central se abstenga de imponer un modelo rígido; está demostrado que no sepueden fortalecer capacidades institucionales “desde fuera”; se trata de procesos com-plejos que los propios espacios locales deben madurar e incorporar a sus propios usos ycostumbres; la creación de instituciones no puede imponerse, más bien debe cultivarse(Cabrero 2005). Así, los gobiernos centrales son promotores, asesores, en cier ta medidareguladores y, posiblemente, ayudas financieras en parte del proceso; pero ir más allápuede llevar a repetir la histor ia de reformas administrativas fallidas en las que se adoptanlas formas y no se comparten los contenidos. América Latina tiene una larga his toria deeste tipo de exper iencias fallidas.

Fortalecer las instituciones locales es un ejemplo claro de cómo las instancias centrales degobierno deben desplegar una nueva visión de “regulación suave”; siendo capaces de aplicar losincentivos correctos, de permitir los espacios de autonomía adecuados, y de promover los resulta-dos buscados. La descentralización f iscal, en este sentido, puede ser una oportunidad para losgobiernos centrales de aprender nuevas formas de intervención y de adaptarse a una realidad decontrastes y de enormes diferencias como son las regiones y localidades latinoamericanas.

8 Al respecto se pueden revisar diversos textos que muestran evidencias para América Latina de este movimiento innovador desde los gobier noslocales, véanse por ejemplo: Campbell (1996) , Camarotti y Spink (2001), De la Maza (2001) y Cabrero (1995).

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ANEXOS

Cuadro A-1

AUTONOMÍA FISCAL* DE LOS GOBIERNOS ESTADUALES MEXICANOS.TENDENCIA 1990, 1995 Y 2000. Lugar en 2000 1990 1995 2000

Aguascalientes 11 38.24 48.97 24.52

Baja California 7 33.88 46.40 28.49

Baja California Sur 2 54.07 38.06 35.72

Campeche 29 22.65 17.78 8.12

Chiapas 28 5.79 8.64 8.19

Chihuahua 6 36.15 31.45 29.03

Coahuila 9 27.99 34.55 25.77

Colima 5 29.34 27.15 29.40

Durango 19 30.35 32.70 16.29

Guanajuato 16 47.88 42.62 19.48

Guerrero 18 43.18 27.79 16.34

Hidalgo 25 26.90 29.50 11.26

Jalisco 4 48.82 47.62 31.03

México 14 49.94 43.47 22.67

Michoacán 20 33.38 32.08 16.17

Morelos 15 37.95 17.84 21.89

Nayarit 27 18.83 16.24 8.48

Nuevo León 3 41.79 48.59 31.41

Oaxaca 23 27.40 21.77 12.40

Puebla 17 31.64 30.47 18.67

Querétaro 13 42.53 42.60 23.21

Quintana Roo 1 55.83 58.59 36.95

San Luis Potosí 26 30.06 23.80 10.45

Sinaloa 12 51.37 42.12 23.48

Sonora 8 38.89 30.51 25.91

Tabasco 31 7.34 11.81 3.62

Tamaulipas 10 24.90 25.81 24.91

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Tlaxcala 30 23.68 7.35 6.39

Veracruz 21 31.52 33.74 14.26

Yucatán 22 24.24 20.53 14.07

Zacatecas 24 40.39 22.99 12.30

*Autonomía fiscal = ingresos propios/ ingresos totalesFuente: Elaboración propia con base en Base de Datos CIDE.

Cuadro A-2

DEPENDENCIA FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOSMETROPOLITANOS DE MÉXICODependencia Financiera- INGRESO Porcentaje

Municipios Metropolitanos Año 2002

CENTRO TABASCO 50.64

TORREON 39.83

SALTILLO 32.37

HERMOSILLO 35.70

MORELIA 23.02

QUERETARO 34.35

AGUASCALIENTES 49.06

TOLUCA 19.74

GUADALUPE 27.31

SAN LUIS POTOSI 32.43

CHIHUAHUA 32.38

MERIDA 35.80

TLALNEPANTLA DE BAZ 31.64

ACAPULCO DE JUAREZ 23.79

CULIACAN 34.24

MEXICALI 38.84

NAUCALPAN DE JUAREZ 31.39

ZAPOPAN 24.34

MONTERREY 26.48

LEON 28.46

TIJUANA 37.45

JUAREZ 26.68

NEZAHUALCOYOTL 0.01

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PUEBLA 34.05

ECATEPEC DE MORELOS 28.46

GUADALAJARA 30.34

Promedio 31.11

* Dependencia financiera = participaciones / ingreso totalFuente: Base de datos CIDE

Cuadro A-3

DEPENDENCIA FINANCIERA DE ALGUNOS MUNICIPIOS RURALES DE MÉXICODependencia Financiera- INGRESO Porcentaje

Municipios Rurales Año 2002

SANTA MAGDALENA JICOTLAN 48.52

SANTIAGO TEPETLAPA 63.26

SANTO DOMINGO TLATAYAPAM 58.58

SAN PEDRO YUCUNAMA 50.14

SAN MATEO TLAPILTEPEC 57.23

SANTIAGO NEJAPILLA 38.33

SAN MIGUEL TECOMATLAN 61.53

SANTA MARIA TATALTEPEC 49.44

SAN JAVIER 64.02

SAN MIGUEL DEL RIO 37.59

LA TRINIDAD VISTA HERMOSA 59.10

SAN ANTONIO ACUTLA 56.01

SAN CRISTOBAL SUCHIXTLAHUACA 27.21

SAN JUAN CHICOMEZUCHIL 58.97

SANTA MARIA YALINA 48.82

SANTIAGO MILTEPEC 63.59

OQUITOA 73.38

SANTA CRUZ DE BRAVO 61.16

Promedio 54.27

* Dependencia financiera = participaciones / ingreso totalFuente: Base de datos CIDE

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DESCENTRALIZACIÓNDE POLÍTICAS PÚBLICASPROVINCIALES.LA EXPERIENCIA EN MARCHA

CAPITULO III

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POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN EN SEGURIDAD

León Arslanián 1

Me voy a referir al fenómeno de la descentralización de la policía en la provincia deBuenos Aires o, con mayor amplitud, al proceso de reforma de la institución a partir del año1998. Pero previo a ello, me parece conveniente contextualizar la situación imperante; es decir,sobre qué base empezamos a operar en el tiempo que iniciamos esta tarea, de manera de graf icarde la mejor manera posible cuál es el impacto de este fenómeno de reorganización sobre basesdescentralizadoras.

No es necesario abundar con respecto a la situación de la institución policial en la provin-cia de Buenos Aires hasta la década pasada. En lo que aquí nos importa, destaco que teníamosuna organización policial de un verticalismo extremo, con un jefe de policía a la cabeza, conpoder sobre toda la institución, con un modelo de descentralización relativo, en la medida enque si bien había regionales y, por debajo de las regionales, las comisarías y otros organismos,este modelo conllevaba la concentración de la totalidad del poder en muy pocas manos: en eljefe en particular, acompañado por un pequeño estado mayor que lo asistía.

Este modelo vigente reproducía o era de alguna manera la continuación del modelo deorganización policial dominante en el siglo XIX, muy emparentado con la formación y organiza-ción prusiana de los ejércitos.

La segunda característica que tenía esta institución era que, si bien tenía una dependen-cia orgánica con el minis terio de gobierno, en realidad era una institución autosuf iciente. ¿Quéquiero decir con esto? Que desde allí se hacían los planes, los programas, los diseños de laestrategia de la política criminal. Dicho de otro modo, la política criminal de la provinciade Buenos Aires, como política de estado, en definitiva, estaba en manos de la ins-titución policial. No era este un fenómeno exclusivo de la provincia de Buenos Ai-res, porque en el orden nacional ocurría otro tanto y también, entiendo, en las demás provin-cias del país.

Esto tuvo consecuencias malas en dis tintos sentidos. Por un lado, porque esto implicabauna verdadera dejación de poder; implicaba que las decisiones más importantes tales como elqué, cómo y cuándo de la persecución penal quedaban en manos de la institución policial;favorecida esta situación por un sistema de enjuiciamiento penal (tanto en provincia como en lanación) donde la investigación no estaba regida o mediada por el principio acusatorio, no exis-tía una separación de funciones entre fiscal y juez, como tienen los sistemas más modernos. Sino que el juez de instrucción a la manera de la antigua ley de enjuiciamiento penal española delsig lo XIX concentraba estas funciones en la figura del juez de instrucción. La figura del fiscalquedaba, así, diluida y el juez era el director del sumar io.

¿Qué pasaba en este esquema? En realidad, sin planificación respecto de políticaspúblicas en materia de seguridad y política criminal, era la policía la que termina-ba eligiendo qué cosas se perseguían y cuáles no. El sistema tenía una selectividad bas-

1 El Dr. León Arslanián es ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires.

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tante perversa. Es decir, que el material que llegaba a sede judicial a los fines de su enjuiciamien-to, era el que seleccionaba la of icina policial.

Esto tenía como consecuencia, también, que la policía tuviera una verdadera autonomíainvestigativa. La delegación en manos de la policía de la instrucción del sumario implicaba quelas causas se cerrasen o progresasen según criterios policiales.

La reforma tuvo la finalidad de cambiar sustancialmente esto; de recuperarpoder político, de recuperar para el nivel máximo de la gestión gubernamental,las grandes definiciones en materia de política criminal. Y por encima de todo esto, laefectiva conducción de la fuerza policial que se presentaba como una suerte de nuez cerradacon un cabito. Este cabito era el jefe de policía; cuando resultaba disfuncional se lo cambiaba, seponía otro, y así de seguido. Y si, no había mucho ruido y más o menos funcionaba el esquema,y en términos políticos se lo consideraba aceptablemente, esa institución seguía cerrada, nadierompía la nuez, ni se asomaba a su contenido.

La reforma tuvo por finalidad, justamente, revertir este estado de cosas, y cambiar com-pletamente tanto el modelo de organización policial como el modo del ejercicio del poder porparte de la autoridad política.

La reforma comienza a fines de 1997 cuando se dispone la intervención de la policíade la provincia de Buenos Aires, después de una serie de situaciones muy escandalosas quetodos recordarán, la disolución de la policía existente y la creación de una nueva policía. Esareforma tenía var ios ejes. El primero fue la creación del minister io de justicia y seguridad. Selo conformó así, por iniciativa mía cuando me hice cargo, por entender que en un procesode reforma profunda como iba a ser éste, todo lo que se vinculase al sis tema penal tenía queestar concentrado. Me refiero a la reformulación de las tres agencias que integran el sis temapenal: la policial, la judicial y la penitenciar ia. El proceso debía llevarse adelante con unaunidad de conducción y de cr iter io que fuera operando coordinadamente en cada una deestas tres áreas.

El segundo eje fue la descentralización y la desconcentración, sobre lo que me voy areferir más en detalle.

El tercer eje fue la reorganización policial. Es to es, la sustitución de un modelo de of icinapolicial, de un modelo de organización y de un modelo de despliegue policial por otro total-mente dis tinto.

El cuarto eje fue la participación comunitaria en materia de seguridad, con un sesgoverdaderamente audaz, si se me permite la expresión, en la medida en que nosotros entendía-mos que esa participación comunitaria, organizada a partir de foros, debía implicar un sistemaexterno de control policial.

Finalmente, el quinto eje fue la incorporación del principio de la capacitación continuapara la policía y la descentralización de la misma.

Esta primera etapa tuvo algunas concreciones legislativas. La más saliente fue la Ley 12.155que suprimió la Ley Orgánica Policial vigente hasta entonces y la reemplazó por una nueva. Unade las características de la nueva Ley, en lo que tiene que ver con la materia de este seminario, esla descentralización. Aquel modelo vertical, dio paso a uno de descentralización progresiva. Esdecir, en lugar de tener una sola jefatura policial, se suprimió ésta, y se tomó como punto de

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partida para llevar adelante el proceso, las departamentales judiciales. Había en la provincia deBuenos Aires 18 departamentos judiciales, es decir, 18 módulos de desconcentración judicial ynosotros pensamos que éste era el punto de partida ideal como para poder referir o tener algúnpunto de anclaje para el modelo de desconcentración policial, que no podía ser en el inicio elmunicipal porque no había condiciones para eso.

Se crearon así 18 departamentales policiales. Uno de los ar tículos de la ley plan-tea que deben tener una autonomía progresiva, de manera que fuesen teniendo autonomíapara la gestión, autonomía para la propuesta de gasto y, en una última etapa, autonomía parala ejecución del gasto.

La idea subyacente, y esto no está explicitado en dicha ley, era que el proceso de descen-tralización y desconcentración debía hacerse de un modo progresivo, garantizando que cadapaso que diéramos tuviera una clara concreción, mostrara sus frutos y pudiera ir cambiandoprogresivamente una cultura policial que era propia del sistema de organización anterior.

Ustedes saben que cada modelo de organización genera una propia cultura y que tieneque ver con una normativa.

Al propio tiempo lo que hicimos para resolver aquella autonomía investigativa policialsobre la que hablé, fue cambiar el código de procesamiento penal. O sea tener una nueva ley deenjuiciamiento penal, moderna, que produjo este tema de la desconcentración: facultades fis-cales, por un lado, judiciales por el otro. El juez recuperó la función que debía tener de acuerdoa su verdadera naturaleza constitucional, que es ser un custodio de las garantías. Mientras queel fiscal recuperó también su propia identidad que era ser el que promueve la acción penal,como titular de la acción pública penal estatal, con una policía con función judicial que depen-de del f iscal para estos f ines.

Esto se empezó a desarrollar, la ley se empezó a implementar, y la distribución en lasdepartamentales policiales también, entre 1998 y mediados de 1999. Se trunca luego este pro-ceso de reforma por una situación política por todos conocida, y en 2004 se retoma esa mismareforma y, de hecho, acelerando los tiempos de su ejecución, iniciando la segunda etapa de lareforma.

A esa segunda etapa de la reforma me voy a referir a continuación y es el núcleo de estaexposición.

Para poder reformar la institución y el sistema policial, lo que hicimos fue tener un cuida-doso análisis y evaluación sobre las características fundamentales de la provincia de BuenosAires, su territorio, su conflictividad social, sus características demográfica; y allí advertimos quela provincia además de tener una extensión comparable a cualquier país europeo y cerca de 14millones de habitantes, cuando se la observa con detenimiento, empieza a advertir diferenciasque son abismales: una cosa es el conurbano y otra el interior, una cosa es el primer y segundocordón, y otra distinta el tercero y el cuarto que hoy está irrumpiendo, también con caracterís-ticas particulares. Y un interior apacible, con baja densidad demográfica, con una media de 13hab/km2, versus una media de 7000 hab/km2 que se registra en el primer cordón del conurbano.En el primer y segundo cordón se concentra el 65% de los delitos que se cometenen la provincia. Y también son los delitos más graves, los más violentos. Todo esto en unasuperficie mínima, que no representa ni el 5% de toda la provincia.

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Había que idear, entonces, un modelo policial que respetase y captase estas diferencias,y que al propio tiempo resolviese el problema de la verticalidad y profundizase el fenómeno dela descentralización en las 18 departamentales que mencioné. Entonces surge aquí el tema delos nuevos modelos de organización policial que responden a dos principios básicos desde elpunto de vista del derecho administrativo.

En pr imer lugar, un fenómeno de descentralización propiamente dicho, acompañadopor un proceso de desconcentración. ¿Dónde se operó la descentralización? Para descen-tralizar, encontramos que estaban dadas todas las condiciones como para que el eje ya no fue-ran las departamentales sino los municipios. Nos acercábamos mucho más al federalismo de laConstitución de la provincia de Buenos Aires e íbamos a respetar mucho mejor el esquemainstitucional provincial si acompañábamos con la reforma policial ese fenómeno de descentrali-zación política que tiene la provincia.

Ahora bien, dentro del municipio también tuvimos que hacer algunas dis tinciones por-que no todos son iguales, por las razones que di antes. Entonces, creímos que el interior y,particularmente, aquellos municipios que son más chicos, que tienen 70.000 o me-nos habitantes (son 95 municipios de los 134 de la provincia), estaban en buenascondiciones para sostener un proceso de descentralización policial más radical.Creímos que podíamos exigirle al nuevo modelo una máxima cuota de descentralización enestos casos.

Creamos por Ley 13.210 un nuevo modelo de organización policial que la llamamospolicía comunal, dir igido en principio a estos municipios, aunque contempla la posibilidad deextenderse a municipios más grandes, siempre que sean del interior, a pedido expreso del in-tendente. El sistema de implementación es a través de convenios de adhesión de cada municipiocon el gobierno provincial. A partir de allí, se creo una verdadera policía, con su propia carrera;es decir, desgajamos de la departamental aquellos efectivos que en términos cuantitativos ycualitativos entendimos que debían componer esa policía comunal. Entonces se crearon poli-cías comunales por municipio y que recibieron el nombre del municipio respectivo; y con unjefe policial a la cabeza que, y aquí viene la pr incipal novedad, no respondía más funcionalmenteal minis terio de Seguridad de la provincia, sino al intendente local. ¿por qué hicimos ésto?Porque entendimos que volver a los orígenes del federalismo implicaba restituirpoderes que originariamente fueron de los intendentes. Es muy difícil concebir el ejer-cicio del poder político sin poderes policiales que le son connaturales. Pero, al mismo tiempo,mantuvimos la dependencia orgánica. Es decir, el personal policial de las nuevas policías comu-nales seguían dependiendo el ministerio de Seguridad.

Ahora bien, al depender funcionalmente del intendente, signif ica que éste tiene mandosobre lo operativo. Así recuperó poderes tales como la conducción estratégica y la planificaciónoperativa, reservándole al jefe de la policía comunal la conducción operativa.

La ley ha sido bastante audaz en este sentido porque hemos previsto que para el año2007 el jefe de policía comunal sea electivo, esto es, elegido bajo los mismos principios ymétodos que cualquier otra elección, como la de intendente o concejal.

Paralelamente a este proceso descrito, que llamamos de descentralización por el gradode autonomía que dimos, desarrollamos un proceso de desconcentración tomando tam-bién como eje a los municipios, a partir de la creación de las policías de distrito para todos

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los municipios que no estuvieran comprendidos bajo el régimen de la policía comunal. ¿cuál esla diferencia? Básicamente, la distinción consiste en que el intendente en el caso de la policíadis trital no tiene ningún poder respecto de la policía. Esa policía sigue dependiendo funcional yorgánicamente del ministro de Seguridad. Sin embargo, creamos una policía nueva, conuna academia de formación policial separada, distinta, que la prepara la GendarmeríaNacional, que implica estudios en las universidades y que es una fuerza de seguridad que actúanada más que mediante patrulla. Se divide en estaciones, la pr imera estación está funcionandoa pleno en la ciudad de San Martín con 350 efectivos; 600 egresan en el mes de julio de este año(2005) y van a ser destinados a las calles del municipio de Avellaneda, y así se irá dando de altaa una sucesión de estaciones que en el pr imer cordón del conurbano van a ser seis y en elsegundo otros seis, que se irán conformando a medida que se termine la capacitación de losnuevos efectivos. Esta policía tiene su propia jefatura, su propia Ley Orgánica, y operaterritorialmente.

Quiero señalar aquí, que este proceso de descentralización policial trajo aparejado otrostipos de descentralizaciones que resultaron necesarios para fortalecerlo. En pr imer lugar, laacadémica. Hasta que comenzamos la segunda etapa del proceso de reforma, la capacitaciónestaba encomendada a dos escuelas radicadas en Berazategui. Una, la famosa escuela Bussetich,donde había of iciales y suboficiales que se capacitaban allí, egresaban, y luego eran repartidospor dis tintos lugares de la provincia, tanto del interior como del conurbano. Esta centralidad,obviamente, también respondía al modelo de organización central preexistente. De la multitudde inconvenientes que esto tenía, señalo tan sólo algunas dificultades. Por un lado, las dificulta-des en el entrenamiento, en poner en vigencia la modalidad de la capacitación continua. Lospolicías de Carmen de Patagones o de Bahía Blanca, por poner un ejemplo, no podían ir a lasproximidades de la ciudad de La Plata porque no había la posibilidad física, material, etc.; porotro lado, implicaba que el efectivo debía abandonar su trabajo durante el transcurso de lacapacitación, con mengua para el servicio policial de su localidad. Por otro lado, la ausencia decentros de entrenamiento. La mayor parte de los efectivos no entrenaba nunca, no iba a polígonosde tiro, no tenía defensa civil, no tenía las prácticas básicas que un policía debe tener. En conse-cuencia, creamos nuevas academias para descentralizar la capacitación. Para poder hacer esto,hicimos convenios con las universidades. Las mismas empezaron a impartir contenidoscurriculares diseñados por nosotros. La formación, de esta manera, se la confiamos a una grancantidad de universidades, tanto del conurbano como del interior, y fuimos abriendo distintosespacios físicos, en dis tintos lugares, en el interior de la provincia, para que el reclutamientoestuviese también desconcentrado. Nuestra meta es llegar a doce oficinas y vamos por ocho.Esto además, se hizo en colaboración con los intendentes.

Desconcentramos también la revisación médica, hicimos convenios con los intendentessegún los cuales los hospitales municipales revisan las condiciones de idoneidad para el ingre-so, creando una ficha psicofísica de cada agente policial que nos permite hacer un seguimiento,cosa que en la provincia no se había hecho nunca.

Vamos hacia la tercera etapa de esta reforma. Esta consiste en la lisa y llana confor-mación de policías autónomas, desde el punto de vis ta de la provincia, dependientes decada municipio. Pensamos en un modelo de las características del de Estados Unidos, porejemplo, en las policías de condado. Este es un proceso complejo que no se va a hacer de lanoche a la mañana, de modo que si hay intendentes que se asustaron les digo que se queden

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tranquilos porque hay que consolidar primero la actual etapa. Pero es importante que se veadesplegado el modelo y entender hacia dónde apunta. Obviamente, esto implicaría la transfe-rencia de recursos para su sostenimiento en cabeza de cada comuna. Para esto, primero el pro-ceso de la identif icación de los recursos humanos policiales debe estar concluido; este es untrabajo muy intenso que estamos llevando a cabo en esta etapa. No es tan fácil determinar lacantidad y los perfiles de efectivos que deben ser destinados a cada municipio. Es decir, estoimplica un trabajo previo muy intenso de identificación de los recursos policiales para sabercuáles se destinan a dónde, para su armoniosa utilización.

Entonces, en este nuevo modelo habrá dos órdenes policiales. Uno pr imero, provincial,mucho más técnica, más especializada, la centralizada. Para eso ya hemos desarrollado áreas deinvestigación criminal centralizada, de criminalidad compleja, de coordinación de seguridad,áreas de policía científ ica, etc. Y el segundo orden, municipal, que es el que ya describí, cuyalabor pr incipal está en las calles, en las patrullas, en prevención y represión del delito.

A modo de cierre, quisiera decir lo siguiente. Una institución policial es la resultante de:a) un modelo de organización, que es el que determina una cierta cultura policial; b) un modelode control de la participación comunitaria o de intervención y acción de la participación comu-nitaria, de los vecinos, controlando el funcionamiento de la policía; c) una clara voluntad políti-ca de quienes dirigen, de los conductores, del gobierno, en el sentido de tener en claro que lapolicía tiene como finalidad primaria, única y exclusiva dar más segur idad a todas las personasrespetando el pr incipio de igualdad.

Muchas gracias

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EXPERIENCIAS DE DESCENTRALIZACIÓNEN EL ÁMBITO EDUCATIVO

Mario Oporto*

Voy a hablar de nuestra experiencia en el proceso de descentralización del sistema edu-cativo de la provincia de Buenos Aires.

Este sistema está compuesto por 16.500 servicios educativos, 4.500.000 alumnos, 245.000docentes, 46.000 auxiliares docentes, alrededor de 8.300 edificios escolares con 7.500.000 mts2de superficie construida; es decir, es un sistema muy grande, sólo comparable al del Dis tritoFederal de México o el de San Pablo.

Es importante tener presente esta dimensión del sistema educativo provincial para poderapreciar mejor el diseño de las políticas.

Cuando asumimos en plena crisis de fines del 2001, nos planteamos tres ejes de política.Ahora, a más de 3 años, creo que hubo mucho de buena intuición en la selección de estos ejes.Sobre todo teniendo en cuenta que se venía de un proceso de reforma bastante traumático, quese desarrolló, además, sobre la base de una crisis social muy profunda que afectó al conjuntodel país; con un concepto político de la escuela que durante los años ’90 había sido uno de lospocos espacios del estado que había quedado en pie, una de las pocas instituciones que no sehabía desorganizado, y que había vivido durante los ’90 un proceso que llamo contracíclicoque consistió en haber desarrollado un proceso muy grande de inclusión de alumnos, en unasociedad que paralelamente excluía a sus padres del mercado laboral y de los beneficios socia-les. De tal manera que, con exactitud, se llamaba en esos años a la política social en educación,políticas compensadoras, porque realmente se le pedía a la escuela que compensara losdesequilibr ios de un modelo social injusto.

En ese marco, nos planteamos –decía antes – tres ejes de política que fueron a) la des-centralización; b) la profundización del plan social; y c) la reforma de la reforma educativa de los’90, poniendo ahora el acento más en la calidad que en la inclusión, ya que éste último aspectohabía sido uno de los éxitos de dicho proceso.

Con respecto al eje de la descentralización, en ese momento lo pensamos como unproceso de urgencia, con un presupuesto que estaba muy lejos de poder satisfacer las necesi-dades educativas de la provincia ya que iniciábamos el año 2002 con 700.000.000 pesos1

menos que en el año anterior, lo que implicó asumir un proceso de recorte presupuestario y,consecuentemente, asumir las consecuencias de plantearle a los gremios docentes recortessalariales en vez de aumentos.

Pensábamos que los escasos recursos de que disponíamos tenían que llegar rápidamente alos distritos escolares para que en éstos se utilizaran con mucho control social y con mejor pr iorizacióndel gasto. A este proceso, desencadenado en un primer momento como una medida para afrontarla urgencia de la coyuntura, empezamos a pensarlo como una política de largo plazo. Es decir,empezamos a pensarlo para lo que nosotros creíamos que era la post crisis. El principal objetivo delgobierno del ingeniero Solá, en ese momento, era sacar a la provincia de la crisis.

* Ministro de Educación de la Provincia de Buenos Aires1 Como dato de referencia, el dólar estadounidense fluctuó en ese año, entre $2,80 y $4.

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2 Los patacones fueron bonos provinciales emitidos por la provincia de Buenos Aires que funcionaron como cuasi monedas en el período extremode la crisis (entre 2001 y 2003).3 En la municipalidad de La Matanza hay un solo Consejo Escolar, ya que por prescripción constitucional, sólo puede haber uno por municipio.Pero todo el resto de las instituciones distritales están duplicadas.

Como política a largo plazo, la descentralización debía cumplir tres requisitos. Elprimero era confiar en las instituciones en que uno descentraliza y, además, fortalecerlas yprofesionalizarlas. En una primera etapa elegimos hacer lo a través de una institución cons-titucional de la provincia como es el consejo escolar. El segundo requisito era dis tribuirrecursos, porque si no se dis tribuyen recursos, lo único que de verdad se descentraliza sonproblemas. En resumen, la descentralización debe implicar distribuir recursos en institucio-nes conf iables y controladas. Pero también requiere un tercer aspecto, que considero bási-co, que es un principio ideológico y que es creer en la distribución del poder. Si uno creesólo en la concentración del poder, es muy difícil descentralizar. Si, por el contrario, se creeverdaderamente en la democratización del poder, entonces, se puede asumir mejor las nue-vas e inevitables tensiones políticas que genera. Esto también implica una gran tarea peda-gógica en las instituciones distritales para que ellas, que son objeto de la descentralización,se transformen en sujetos descentralizadores que puedan ser capaces de generar participa-ción, en este caso, en la comunidad educativa.

Bajo estos tres ejes y bajo dos ideas políticas f irmes que son apostar por un gobiernocentralizado, un estado que ejecuta descentralizadamente y escuelas autónomas dentro deun sis tema organizado, fuimos avanzando. Quiero aclarar aquí que este gobierno está encontra de la municipalización de la educación, creemos que debe seguir siendo provincial,tal como lo indica el mandato constitucional argentino. Creemos que la municipalizaciónestablecería profundas inequidades entre los 134 municipios de la provincia que no podríanser resueltos satisfactoriamente por ninguna labor de coordinación y compensación provin-cial. En el mismo sentido, trabajamos por reconstruir la unidad del sistema federal de edu-cación, reotorgándole funciones al gobierno nacional a través del minister io nacional deeducación, que se perdieron durante la aplicación de la Ley Federal de Educación. Creemosen una educación nacional, federalizada, con responsabilidad en las provincias, pero conconcepción de unidad nacional.

En este sentido fuimos tomando medidas para cumplir los dos sencillos objetivos quetiene la educación. Uno es que todos los alumnos tengan la oportunidad de llegar, permanecery egresar de la escuela con los aprendizajes incorporados. Y el segundo es que los docentesestén en condiciones de llevar adelante un buen proceso de enseñanza.

En esta provincia, que es tan grande y tan heterogénea, es muy difícil aplicar modeloshomogéneos. Por eso el sistema educativo está desconcentrado en 25 regiones. Una de lasprimeras medidas que tomamos, en cuanto pudimos (y aclaro esto, por que el primer año loque hicimos fue tratar de pagar en tiempo y forma en patacones 2 y después pagar en tiempo yforma en pesos, que en el marco de la crisis, consumió la mayor parte de los esfuerzos) fueencarar una nueva regionalización educativa que tuvo como objetivo mejorar la gobernabilidadde un sistema que en el proceso de crisis tenía síntomas de anarquización. La regionalización sehizo en base a un conjunto de criterios cuyo fin era tratar de garantizar que cada región tuvieracaracterísticas similares en sus dis tritos en cuanto a secciones electorales, población, matrícula,establecimientos educativos, ofer ta de educación superior, y densidad demográfica, según fue-ran municipios del interior o del conurbano. Esto nos dio un mapa con 25 regiones, abarcandolos 135 dis tritos escolares de la provincia, conformados por un distr ito por municipio, salvo enel caso de la municipalidad de La Matanza que, debido a su tamaño, está dividida en dos distr i-tos escolares3 y conforma ella sola una región educativa.

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Este proceso de desconcentración ha seguido avanzando y en este año, hemos incorpo-rado en cada región un jefe regional. En el anterior modelo de regionalización, había un jefe porrama de la enseñanza (inicial, primar ia, secundaria y superior). En el nuevo modelo, hemoscentralizado en cada región el conjunto de la gestión, seleccionando profesionales, para el car-go de jefe regional, con perfiles de generalistas que puedan garantizar una mejor ar ticulación ycoordinación del conjunto del sis tema. Estos 25 jefes regionales actúan como representantes dela subsecretaría de Educación en sus respectivas regiones.

Cada uno de los 135 dis tritos, tiene a su vez, un jefe distrital de inspectores, que son laconducción general del distrito.

Esto ha permitido que la primera mirada de síntesis sobre el conjunto del desempeño delsector se realice a nivel de distr ito, y luego a nivel de región; mientras en el modelo anterior estorecién ocurría a nivel de las oficinas centrales del ministerio. De manera tal, que ahora es eldis trito y la región los que tienen la información completa para abordar las tareas de planifica-ción y gestión relativas a las escuelas de todos los niveles, es decir, a nivel del sistema en suconjunto, tanto en el área distrital como en el nivel regional.

Otro problema relevante que hemos abordado es el de el desdibujamiento de los rolesbásicos. Concretamente, me refiero a que tanto supervisores como directores de escuelas esta-ban sobrecargados de tareas administrativas no pudiendo concentrarse en lo que es el eje de sufunción que es la labor pedagógica, la planificación, la gestión y la supervisión pedagógica. Poreso, estamos en un proceso de fortalecer los roles específicos de cada función, intentando des-cargar de las tareas administrativas a quienes tienen un rol fundamental en la gestión pedagógi-ca y concentrándolas en las secretarias de inspección quienes tienen la responsabilidad por laspolíticas de administración del sistema escolar. Los consejos escolares, por su parte, van defi-niendo su especialización en políticas sociales y, junto con el delegado de infraestructura, enproblemas edilicios.

A su vez, estamos fortaleciendo también a los Centros de Investigación Educativa (CIES)para que se encarguen de la capacitación. Actualmente, existen ya, uno por distrito. La próximaetapa es generar 25 equipos técnicos regionales de capacitación que refuercen la labor de losCIES, ya que la formación de los docentes es vista como uno de los nudos críticos que debemosabordar para mejorar el rendimiento de calidad del sistema. Un eje central de esta política decapacitación es su adecuación a las particularidades regionales, distr itales e, incluso, a nivel decada escuela; es decir, el abordaje es fuertemente descentralizado para tratar de aumentar la co-rrespondencia entre las necesidades concretas de capacitación y los contenidos que se brindan.

De esta manera, los cinco problemas priorizados por este gobierno en educación queson: políticas pedagógicas, inclusión y política sociales, infraestructura escolar , administracióndel sistema educativo y capacitación, tienen un responsable por distr ito que respondenfuncionalmente al jefe de distr ito, que es quien concentra el conjunto de la información y de ladirección de la gestión a ese nivel, y otro tanto ocurre a nivel regional.

La gestión en educación tiene tres componentes igualmente importantes. Uno es el com-ponente de la gestión administrativa que involucra la gestión de los recursos f inancieros, huma-nos, de infraestructura, de equipos, etc. y que demanda muchísimo tiempo y esfuerzos y queconsume más del 90% del presupuesto. El segundo es el político referido básicamente a lasgestiones de articulación, negociación y coordinación con los actores más fuertes del sistema:

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los gremios, los consejos escolares, los intendentes. Y un tercero referido a la gestión académi-ca, pedagógica, que nos obliga a participar de forma muy activa en el debate de actualizaciónde las orientaciones y propuestas pedagógicas. Queremos que los CIES participen de estosdebate, que incorporen estos debates en sus propuestas de capacitación a los profesionales delos distr itos, articulándose para ello con las universidades y los institutos de formación docente.

El segundo eje de descentralización que generamos en el ministerio es el referido a lagestión de la infraestructura escolar, de su mantenimiento básicamente.

Tenemos tres fuentes de financiamiento para la infraestructura escolar: recursos propios,recursos del gobierno nacional y recursos de créditos externos. A esto, debemos sumarle losfondos descentralizados que manejan los consejos escolares de los distritos para el manteni-miento de rutina de los más de 8.300 edificios escolares con más de 7.500.000 mts2 de superfi-cie construida de la provincia, incluyendo también pequeñas obras.

Por su parte, las grandes obras y la construcción de nuevos edificios escolares se hacendesde el gobierno provincial, pero a partir de las prioridades establecidas a nivel distrital. Esdecir, la provincia hace el proceso técnico, pero el proceso político de toma de decisión seresuelve a nivel distrital, con los actores locales.

Exis ten dos fondos descentralizados. Uno, llamado FUDIE, que es un fondo único des-centralizado de infraestructura escolar que es para mantenimiento y pequeñas refacciones, masbien de carácter urgente, no planif icado; y otro, un fondo compensador, que es producto delcobro descentralizado de impuestos por los municipios. Estos recursos financieros van directa-mente a los consejos escolares para refacciones pequeñas y medianas. Últimamente hemos agre-gado un programa, que también se está trabajando descentralizadamente, que es el programade Gestión de Riesgo en las Escuelas y que está vinculado a los temas de seguridad.

Sólo como indicador de la magnitud de este proceso, señalo algunas cifras. Cuandoiniciamos este proceso, en el año 2002, el FUDIE se integró con 14 millones de pesos. Este añolos consejos escolares habrán administrado por este fondo, alrededor de 70 millones de pesos.Si a esto le sumamos el servicio alimentario escolar que también está descentralizado más algu-nas otras líneas, obtenemos que los consejos escolares gestionan anualmente aproximadamen-te 200 millones de pesos.

Este nuevo escenar io nos enfrenta a un nuevo y urgente desafío que es el de profesionalizarel desempeño de los consejos escolares que, actualmente, tienen importantes debilidades encuanto a la cantidad pero sobretodo a la calidad de sus recursos humanos que sólo excepcional-mente tienen un per fil profesional, así como en equipamiento, fundamentalmente, informático.Esta debilidad es urgente de ser solucionada ya que, en el caso de los distritos más grandes,están manejando presupuestos similares a los de algunos ministerios provinciales.

A pesar de estas debilidades, evaluamos que son la institución más confiable y democrá-tica que tenemos en los distr itos para responsabilizarse por estas funciones.

Dentro de este proceso de descentralización, quiero destacar el rol importante que de-ben tener las asociaciones cooperadoras dentro de los dis tritos. Estamos trabajando enfortalecerlas, porque queremos que sean la instancia de control social y seguimiento, en cadabarrio, del desempeño de los consejos escolares, de las obras que se realizan o se dejan de hacery de los bienes que se distribuyen.

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Los consejos escolares tienen también la responsabilidad por los alquileres de las escue-las, por la contratación del transporte y por la compra de algunos insumos y servicios comoagua potable, limpieza de pozos, etc. Y, además, y como ya mencioné, administran todo elservicio alimentario.

Otra función que hemos descentralizado es la del control de las licencias médicas. Conrelación a lo pedagógico, además de la capacitación ya señalada, el otro gran problema denuestro sistema es el ausentismo del personal. En todas las encuestas de opinión realizadasentre los ciudadanos, los resultados son coincidentes y señalan tres grandes debilidades: la bajacapacitación docente, el ausentismo y los salarios bajos. Por eso hemos descentralizado el con-trol de las licencias médicas, el ingreso a la docencia, la carga de novedades en la liquidación dehaberes, y la actualización del legado docente.

Estamos reforzando la secretaría de inspección porque creemos que no sólo el salariohace al bienestar docente sino también la desburocratización, acercando la resolución de susproblemas a instancias más cercanas al lugar donde realiza su trabajo, en este caso, al distrito.

Para terminar, diría que aquello que pensamos hace casi cuatro años, con respecto a quehabía que descentralizar, fue una acertada intuición. Hoy es una de las políticas más importan-tes de nuestro ministerio. La descentralización está cumpliendo con su objetivo de mejorar elrendimiento de las políticas y de los programas socioeducativos, ya que los recursos se asignanmás ef icaz y eficientemente, impactando mejor en la calidad de vida y en el rendimiento de loschicos. Este año hemos reforzado un programa que hasta ahora era débil, pero que queremosque tenga la envergadura equivalente al programa descentralizado de infraestructura y es elprograma de equipamiento de material didáctico en las escuelas. Queremos que cuando termi-ne nuestra gestión en todo el sistema haya la misma conciencia de alarma, de urgencia, cuandoun baño está roto que cuando faltan mapas o libros en las escuelas.

Es importante resaltar claramente aquí que el minis terio no entrega ningún recurso,ningún servicio social, sean útiles, guardapolvos, zapatillas, cuadernos, etc., a los alumnos queno sea exclusivamente a través de la directora de la escuela.

Así mismo creemos que nada de esto tendrá su verdadero impacto si no reforzamos eltrabajo estr ictamente académico, pedagógico, haciendo la reforma educativa que mejoresustantivamente el aprendizaje de los chicos.

No hay descentralización exitosa ni programa de inclusión exitoso si los chicos no apren-den. Porque a la escuela van a aprender, y lo demás son medios para ese f in. Por eso tenemosque hacer todos los debates necesarios, todos los cambios de leyes que hagan falta, todas lasacciones imprescindibles para que el sistema educativo funcione mejor para que los chicos apren-dan y los docentes puedan enseñar mejor.

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El gobierno municipal: de cara a los ciudadanos

Mario Espada 1

Quiero que mis primeras palabras sean de felicitaciones y de agradecimiento. Mi saludocordial para los colegas presentes y para el auditorio calificado que reúne entrañables amigos.Mis felicitaciones al gobierno de la provincia, al ministro de Gobierno, Florencio Randazzo, y alsubsecretario de Asuntos Municipales, Felipe Rodríguez Laguens por esta iniciativa, auspiciadapor el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que se enmarca en los espacios necesa-rios para ser aprovechados durante este período que calif ico de transición; y cuyo éxito dependefundamentalmente de las responsabilidades de los administradores de los distintos niveles delestado. Mi agradecimiento también por haber sido invitado como responsable del gobierno deun pequeño distr ito de la provincia de Buenos Aires que no pertenece al partido del gobierno,lo que jerarquiza y dis tingue a los organizadores por su mensaje pluralista.

Hacia fines de la década del ‘70, más precisamente en 1979, en Gran Bretaña y luego enla década del ‘80 en los Estados Unidos, bajo la administración de Ronald Reegan, se vuelvenhegemónicos una serie de postulados que luego son consagrados en el Consenso de Washing-ton y que se globalizan.

Esos postulados, en el marco de la globalización, toman en Amér ica Latina un rasgointerpretativo corregido y aumentado. Y, en la década del 90, adquieren plena vigencia en Ar-gentina con concepciones que nos hicieron pasar del estado elefantiásico al estado impotente oal desguace del estado.

En esta etapa, y bajo el influjo de políticas culturales formidables, se facilitó la transferenciadesde el sector público al sector privado no solamente de bienes patrimoniales públicos sinotambién de equipos técnicos del estado que debieron, al compás de esas políticas, pasar al sectorprivado produciéndose un debilitamiento objetivo de la presencia del estado en la sociedad.

Esta etapa llega hasta la crisis del 2001 -según mi mirada- cuando precisamente en laArgentina comienza de alguna manera una recuperación cultural de la estima pública por elconcepto de estado; y, a la vez, una fuerte demanda por la presencia del estado como regu-lador, frente a cada dolor social, frente a cada carencia del estado en relación a la miseria denuestro pueblo, como arbitrador y compensador de las asimetrías que se instalan con fuer-za en nuestra sociedad.

A partir de allí comienza a producirse una recuperación objetiva en esta Argentina de lasgrandes paradojas. Esta es la Argentina que en 2001 levantaba las banderas de “que se vayantodos” y en el 2003 nos votó a todos. Es la Argentina que en 2001 produjo el default másimportante de la historia y hoy exhibe un superávit fiscal primar io que despertaría la envidia decualquiera de los países miembros del grupo de los siete. Esta Argentina que exhibe en susparámetros estructurales, particularmente sociales, un alto porcentaje (cercano al 40%) de lapoblación bajo la línea de pobreza, y cerca del 20% bajo la línea de indigencia, así como 13% dedesocupación, pero que, simultáneamente, exhibe una relativamente baja conflictividad socialen función al mapa social y al frío de las estadísticas.

1 El Señor Mario Espada es intendente de la Municipalidad de Tres Lomas.

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En esta Argentina con una recuperación fuerte del principio de autoridad institucional seha iniciado –repito- un proceso de recuperación de la estima pública del estado, en donde losadministradores de los distintos niveles debemos contribuir para ganar definitivamente la bata-lla cultural respecto de la presencia del fortalecimiento del estado en la sociedad.

Por eso, es una lectura correcta -a mi criterio- del mundo, por parte del gobierno de laprovincia, cuando crea programas y políticas de descentralización; porque al menos para lastres cuartas parte de los bonaerenses todo lo que significa autoridad proveniente de los nivelessuperiores de gobierno (AFIP, ministerios provinciales o nacionales, etc.), es una entelequia, esuna percepción lejana, no tangible para el ciudadano medio. La cara, el rostro del estado y susrespuestas es la cara del gobierno municipal y es la cara de los intendentes.

Una correcta lectura o mirada del proceso de globalización contemporáneo en estosúltimos años, es aquella que privilegia el fortalecimiento de los gobiernos locales y posibilita laexpresión de los regionalismos. Esto ocurre, sobre todo, en aquellos espacios del mundo quetienen un acendrado concepto de regionalismo, como puede ser Europa, particularmente Fran-cia, con una visión más profunda que la que tenemos en la Argentina, en donde aún son con-ceptos incipientes.

Por eso me parece una adecuada lectura aquella que, al mismo tiempo que privilegia lapolítica de fortalecimiento del estado y el pr incipio de autoridad constitucional en sus dis tintosniveles, promueve la profundización de programas y de políticas de descentralización.

Pero me gustaría detenerme un momento en cómo la descentralización, en la décadapasada, al influjo cultural de otras políticas significó un sinónimo de bastardeo. El ejemplo para-digmático fue la política de descentralización educativa, cuando se vertebró un ministerio na-cional de educación sin una sola escuela a cargo y se transfir ió la totalidad de las mismas a lasprovincias sin garantizar las partidas presupuestarias correspondientes.

Contrariamente, en estos últimos años se advierten iniciativas interesantes en áreas como,por ejemplo, los servicios públicos y las obras públicas que están en la línea de la recuperaciónde la estima pública por el estado, a través de medidas tales como el decreto 132 de los progra-mas en la provincia de Buenos Aires, del decreto 1394, de los decretos de las obras menores deejecución municipal, que constituyen instrumentos valiosísimos en lo que yo defino como bata-lla cultural por la recuperación y fortalecimiento del estado en el marco de políticas de descen-tralización y cuya profundización es un imperativo del presente.

Por último considero imprescindible, y en esto comparto lo expresado por el Señor Mi-nis tro de la Corte, Dr. Soria, que se revise el capitulo municipal de nuestra Carta Magna. Élmismo está en contradicción con el precepto de la Constitución Nacional relativo a la autono-mía de los municipios. Así mismo considero necesaria una profundización de la reforma legisla-tiva, y un apoyo decidido del gobierno central a las distintas formas asociativas que se desarro-llen en la provincia de Buenos Aires y al debate sobre la conformación de regiones.

Creo que, si espacios como el presente, debido a la iniciativa el ministro de Gobierno,destinados a aumentar nuestros conocimientos, al debate y a la ref lexión, se multiplican, gana-remos seguramente la batalla los que creemos que el estado por def inición debe tener unapresencia que sea sinónimo de eficiencia y de respuesta frente a las demandas de la sociedad y,con ello, consolidaremos el sistema democrático del cual estamos todos absolutamente con-vencidos, es mi aporte y mi reflexión modesta a este calif icado encuentro.

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Recuperación democrática, federalismo y descentralización:una mirada política desde el ámbito municipal

Gilberto Alegre 1

Soy intendente municipal de General V illegas. Se trata de un distr ito que se encuentra enel noroeste de la provincia de Buenos Aires; tiene 760.000 hectáreas, 3.300 kilómetros de cami-nos, 9 delegaciones o pueblos y 30.000 habitantes.

Mi historia para llegar a ser intendente comienza en el año 1983, cuando me presentépor primera vez, coincidiendo con la reapertura del sistema democrático, y fui derrotado. En1985 fui concejal, y en 1987 volví a ser candidato a intendente, y nuevamente no fui elegido.Fui, además, funcionar io provincial, senador de la provincia de Buenos Aires desde el año 1989,vicepresidente pr imero del Senado, reelecto senador, hasta que renuncié para ir de nuevo comocandidato a intendente y me tocó ganar las elecciones y desde entonces, hace 10 años queocupo el cargo de intendente de mi distr ito.

Les cuento esto porque quiero decir les que yo soy un enamorado del municipio y megusta profundamente la función de intendente.

Mi distr ito es un pueblo muy chico del interior de la provincia de Buenos Aires, y comoestamos hablando de la descentralización y el fortalecimiento, a mi, que me ha tocado ser legis-lador y alguna vez he votado alguna ley que después cuando me tocó ser intendente me lamen-té porque no conocía la visión que se tiene desde el municipio de lo que es el gobierno, sobretodo el gobierno local.

La historia de la Argentina esta signada por los desencuentros políticos y, generalmente,las discusiones profundas se originan por el reparto de la renta. La Revolución de Mayo, porejemplo, puede ser entendida como la primera discusión sobre lo que producía la aduana y sureparto. Y así empieza toda nuestra historia, en la que nacen el sis tema municipal al lado de loscabildos, las regiones forman las provincias y después los acuerdos de las regiones terminanformando la nación.

Se establece un sistema de gobierno que en los documentos fundacionales fue federalpero en la distribución de los recursos fue unitario.

Este sistema unitario en la distr ibución de los recursos generó un país como el que tene-mos, que es un país macrocéfalo. Si nos atenemos a las teorías organicistas del estado, tenemosun país enfermo y si bien puede sobrevivir, obviamente la calidad de vida no es buena porquelos recursos se siguen quedando en los centros de poder y la distribución que llegó hacia losmunicipios generalmente era el excedente.

Cuando se empieza a discutir todo esto en la nueva etapa de la democracia argentinainiciada en 1983, comienza a surgir con fuerza, con variada suerte, la posibilidad de la des-centralización.

La descentralización en la provincia de Buenos Aires empieza fundamentalmente a partirdel año 1988, a través de convenios que se firman entre los municipios y el gobierno provincialautorizado por el código f iscal, bajo el gobierno del doctor Cafiero.

1 Intendente de la Municipalidad de General Villegas

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Este es el sistema de descentralización tributaria que se aplicó en la provincia de BuenosAires con el impuesto Inmobiliario Rural a partir del año 1988.

Pero yo quiero hacer hincapié especialmente en el año 2000 cuando se demuestra lafragilidad de aquel sistema; porque en la medida en que el sis tema se basa en convenios y leyescambiantes, los sistemas municipales se encuentren afectados a veces por decisiones políticasde las cuales no son participes.

Por los sis temas de distr ibución de la coparticipación podemos ver que desde el año1995 al año 1999 prácticamente lo que nosotros recibíamos por descentralización del impuestoInmobiliario Rural significaba el 8 o el 9 % de nuestros recursos presupuestarios y esto segura-mente se repetiría en casi todos los municipios de la provincia de Buenos Aires.

En el año 2000 una decisión del gobierno provincial hace que los municipios dejen depercibir ese ingreso. Cuando dejamos de percibirlo significó una reducción del 10 % en nuestropresupuesto. Yo le pregunto a cualquiera que le toque organizar, gobernar una institución quesufre una pérdida estimativa del 10% de los recursos cómo hace para sobrevivir.

Nosotros tuvimos la suerte de que implementamos una moratoria que nos permitió eseaño recaudar un porcentaje importante de recursos que nos permitió mantener nuestro nivelde ingreso.

Después, en los años siguientes, los sistemas tributarios, los sis temas de coparticipaciónimplementados, no permitieron volver a tener ese recurso. Lo que coparticipábamos tenía mu-cho que ver con lo que nosotros recaudábamos. El primer sis tema de distr ibución tenía que veresencialmente con un sistema fi jo. Se nos coparticipaba el 45% de un excedente que se tomabacomo valor histórico.

Actualmente, los sis temas que se implementaron a partir del año 2001 hablaban entre el3 y el 23% de lo total recaudado pero para llegar al 23% había que tener un 90% de recauda-ción.

Actualmente el sis tema de distribución es muy saludable para todos los municipios y esel boom de nuestra zona.

Les voy a relatar algunos casos concretos para que se entienda mejor lo que signif ica ladescentralización para un municipio. El año pasado como producto de las retensionesagropecuar ias a la soja en el partido de General Villegas se retuvieron más de 21 millones dedólares; o sea que el partido de General Villegas aportó a las arcas del estado nacional, no sujetoa coparticipación provincial, 21 millones de dólares.

Todos los partidos del noroeste de la provincia de Buenos Aires: Ameghino, Carlos Teje-dor, Rivadavia, no tienen gasoducto, no hay gas natural. En algunos casos como en mi ciudad nisiquiera gas licuado del petróleo; no hemos logrado que se instale el gas, cuando nosotrosvivimos en una de las zona más ricas o por lo menos muy r ica de nuestro país.

En mi zona hay una fábrica de productos lácteos que fabrica quesos de exportación anichos no tradicionales, a Vietnam, Angola, y la producción de una tonelada de queso le cuesta500 dólares y, por no tener gas natural, producen esa tonelada a 80 dólares más caro.

Entonces, cuando nosotros hablamos de la descentralización hablamos de cosas de vida;cuando nosotros queremos discutir esto, lo queremos discutir desde nuestras administraciones,

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no desde el marco teórico de cómo se resuelve esto sino de lo pragmático; vamos a ver losnúmeros cómo se dis tribuyen y cómo correspondería si queremos hacer un país más justo.

Por eso digo que nuestro sistema de organización política es un sis tema macrocéfalo ydesde el punto de vista orgánico es una, por lo menos, disfunción.

Cuando vemos todo esto nos damos cuenta claramente que este sistema es absoluta-mente injusto en la distr ibución de todos los recursos.

Por eso felicito al ministerio de Gobierno, a la subsecretaria de Asuntos Municipales porpoder participar en este tipo de discusiones que son la esencia del futuro de nuestro país. Nopodemos seguir con este sis tema de distribución tributario absolutamente injusto que empiezadesde los albores mismos de nuestra organización nacional. Tenemos que avanzar hacia unsistema de coparticipación donde el eje sean los municipios, las regiones, y de esa maneraempezar a zanjar las grandes diferencias sociales que a veces exis ten en nuestra zona.

Seguramente dirán que en la zona donde nosotros vivimos es cierto que no hay tantapobreza, pero también es cierto que si las inversiones del estado estuvieran decididas a aplicarseen nuestras regiones, las potencialidades de desarrollo serían mucho mayor y no existirá lamigración desde nuestros territorios hacia las grandes ciudades.

Tenemos pueblos sin accesos asfaltados y los accesos asfaltados no son una comodidadsolamente para los que viven, son accesos a la educación, son accesos a la salud, son accesos ala producción.

Me toca ir a veces a visitar pueblos muy chiquitos y lo hago con frecuencia porque a mime gusta y sentarme a conversar con la gente. La angustia que les signif ica tener pueblos dondeno hay médicos y va un médico una sola vez por semana es terriblemente angustiante. Tienen40 Km. de tier ra y vivimos en un zona muy rica. Entonces estos problemas se resolverían si ladiscusión de los recursos se hiciera planteada desde otro lugar, porque si seguimos abonando lateoría de que todas las necesidades están en los conurbanos de las grandes ciudades vamos aseguir aumentando los recursos hacia esos lugares, pero también vamos a seguir aumentandola migración desde nuestro interior hasta todas esas zonas y consagraremos un sis tema de distr i-bución absolutamente injusto que castiga y no permite que el interior de nuestra provincia y denuestro país se desarrolle. Muchas gracias.

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LA DESCENTRALIZACIÓNY LA MODERNIZACIÓN DELESTADO EN EL CONTEXTOINTERNACIONAL

CAPITULO IV

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EL ACUERDO CIUDADANO PARA UNA BARCELONAINCLUSIVA: PARTICIPAR PARA ACTUAR

Ricard Gomà*

He aprendido del pasado duro y radical de mi familia; si se produ-ce el cambio, se da sobre el terreno, entre personas que hablan por nece-sidad inter ior más que a través de levantamientos de masas. No sé cuálesson los programas políticos que surgen de esas necesidades internas, perosí sé que un régimen que no proporciona a los seres humanos ningunarazón profunda para cuidarse entre sí no puede preservar por mucho tiem-po su legitimidad. 1

1. LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO PRIORIDAD POLÍTICAHoy en día forma parte del acervo común el hecho de que las desigualdades sociales ya

no se midan únicamente por cr iterios económicos, aunque éstos sigan siendo analíticamentecruciales. Cier to es que los y las pobres, el colectivo humano que se sitúa en las franjas másprecarias de la exis tencia material en un contexto dado2, continúan siendo sujetos preferentesde las políticas sociales. Pero ya no son los únicos en reclamar atención. La experiencia nosmuestra que desde hace más de tres décadas vienen apareciendo dinámicas de exclusión queimplican fracturas en los vínculos de integración social y comunitaria, no directamente vincula-bles a la variable insuficiencia de renta. Nos referimos a toda una miríada de mecanismos emer-gentes de desigualdad que el concepto tradicional de pobreza no llega a captar desde un puntode vista conceptual e interpretativo. Tales desigualdades de nuevo cuño están vinculadas a, porejemplo, la precariedad laboral, los déficits de aprendizaje, la discapacidad y la dependencia, lasobrecarga de tareas de cuidado en el hogar, el debilitamiento de las relaciones comunitarias, laruptura de vínculos afectivos, o las fracturas de ciudadanía de base etno-cultural. Es en el marcode esta miríada de realidades que los conceptos de exclusión e inclusión social toman toda surelevancia: nos permiten aprehender nuevas situaciones derivadas de múltiples esferas de des-igualdad, así como las acciones institucionales, asociativas y comunitarias que pretenden hacer-les frente en pos de la transformación hacia sociedades inclusivas.

Detengámonos brevemente en la definición conceptual. En palabras de Manuel Castells,la exclusión social es el proceso por el que determinados individuos y grupos vensistemáticamente bloqueado su acceso a posiciones que les permitirían una subsis tencia autó-noma dentro de los niveles sociales determinados por las instituciones y los valores en un con-texto dado. Las situaciones de exclusión varían en función de la educación, características de-mográficas, prejuicios sociales, prácticas empresar iales y políticas públicas, y puede afectar tan-to a personas como a territorios.3 La def inición, pues, expresa un fenómeno dinámico que pue-de afectar a colectivos diferentes en diferentes momentos de su trayectoria vital, y que contieneuna gran diversidad de factores explicativos –género, edad, origen étnico, discapacidad, tipo dehogar, clase social. Se expresa, además, de forma harto multidimensional: fracaso escolar, pre-

* Concejal Ejecutivo de Bienestar Social. Ayuntamiento de Barcelona. Profesor de Ciencia Política. Univ ersidad Autónoma de Barcelona.1 Sennett, Richard (2000), La corrosión del carácter, Barcelona, Anagrama (ed. orig. 1998).2 La Unión Europea define la pobreza a partir de un nivel de ingreso por debajo del 50% de la renta por capita de un país, con dos v ariantes: lapobreza moderada (30-50%) y la severa (menos del 30%).3 Castells, Manuel (1998), La era de la infor mación. Economía, sociedad y cultura, vol. 3. Madrid: Alianza Editorial (ed. orig. 1997), pp. 97-99.Para una visión más exhaustiva del concepto id a: Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (2003),Un paso más hacia la Inclusión Social, Madrid, Ed. Plataforma de ONGs de Acción Social, 13-35.

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cariedad laboral, debilidad de vínculos afectivos, infravivenda y sobreincidencia de enfermeda-des, por poner unos ejemplos. Todas ellas, constituyen situaciones que tienden a seguir pautasacumulativas.

La lucha contra la exclusión social es una prioridad para el Ayuntamiento de Barcelona.Por ello desde la Concejalía de Bienestar Social hemos ar ticulado el Plan Municipal para la Inclu-sión Social, plan que sella el compromiso municipal en favor de una ciudad inclusiva; esto es,una ciudad donde las personas puedan llevar a término sus proyectos vitales en condiciones demáxima libertad e igualdad, y en la que se combatan los factores estructurales y culturales quepropician situaciones de exclusión. Ello conlleva actuar desde una perspectiva republicana, se-gún la f inalidad de debilitar las relaciones de dominación y generar marcos de relaciones socia-les en los que se den las condiciones y los valores de autonomía, solidaridad, fraternidad yreconocimiento de las diferencias.

Sin ánimo de exhaustividad y a nivel meramente indicativo, veamos qué tipo de medidasbásicas contempla el Plan:

• Concreta un incremento y mejora sustancial de servicios para personas en riesgode exclusión, en situación de pobreza o precariedad y sin techo, de acuerdo con el objetivo dedesarrollar procesos personalizados de inclusión. Así, a finales del mandato (2007) estaránoperativos 3 equipamientos integrales públicos para personas sin techo, que contarán con aco-gida diurna abier ta, acogida residencial de baja exigencia, y servicios de higiene y alimentación.También se están desarrollando programas de atención transversales a f in de conectar a laspersonas y los colectivos excluidos con los recursos básicos de inserción social e impulso de laautonomía personal, lo que implica abordar el problema de la vivienda y el de la ocupación.Para lo primero se pondrán en marcha 50 viviendas de inclusión que sirvan como puente paraseguir itinerarios de inserción en beneficio de familias y personas en riesgo social; para aquellaspersonas y familias con rentas ajustadas, estamos trabajando para llegar a los 2.000 nuevoscontratos de alquiler asequible, en el marco del Servicio de Apoyo al Acceso a la Vivienda. Paralo segundo, la ocupación, se establece el reto de llegar a 5.000 nuevos contratos laborales parapersonas en riesgo de exclusión, potenciando en particular el Servicio de Inserción Sociolaboraldestinado a personas atendidas en la red municipal de atención social pr imaria, el Servicio deOr ientación, Formación y Apoyo a la Inserción Laboral (EAL), destinado a personas con disminu-ción, y los programas de inserción a inmigrantes y minorías étnicas. Todo lo cual contará con elapoyo municipal a empresas de inserción y entidades de iniciativa social, y la revisión de laaplicación de las cláusulas sociales en la contratación municipal.

• Se desarrollarán más y mejores equipamientos y servicios para colectivos vulnera-bles. Concretamente, en el caso de las personas mayores frágiles, se están estable-ciendo los mecanismos presupuestarios y técnicos para la ampliación de los servi-cios de atención domiciliaria, hasta llegar a un 4% de cobertura para los y las mayo-res de 65 años (en números absolutos, unas 13.000 personas); se cuenta con laextensión del servicio de teleasistencia (de las 5.000 actuales a las 25.000 en 2007)para personas mayores de edad avanzada, mayores de 65 años con acreditación dedependencia, o incluso menores con dependencia. Van a seguir construyéndoseviviendas tuteladas y con servicios (que contemplan: atención individual, actuacio-nes de prevención, servicio de teleasis tencia, atención domiciliaria, mantenimiento ylimpieza, apoyo a la integración comunitaria) en seis años para gente mayor conautonomía suficiente, hasta llegar a un total de 1.000 viviendas de este tipo. Final-

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mente, se contempla que en 2010 Barcelona disponga de 2.500 plazas de residenciay 800 de centros de día.

• En cuanto a las personas con discapacidad, se establece un servicio universal “puer-ta a puerta” para personas con movilidad reducida, con una dotación de 20 autobu-ses, 120 taxis adaptados y la extensión progresiva del servicio al conjunto de munici-pios del área metropolitana de Barcelona. Exis te el mandato de definir una Plan deaccesibilidad comunicativa (para personas con discapacidades visuales o auditivas uotras dif icultades de comunicación) del conjunto de sistemas de información y co-municación del Ayuntamiento. Se garantiza el acceso al servicio de atención domici-liaria de un mayor número de personas con discapacidad, hasta garantizar una tasamínima del 6% de las que viven con tal situación, menores de 65 años, sobre el totalde la población atendida; f inalmente, está prevista la creación de 100 plazas de cen-tros de día y 540 de residencias públicas.

• En lo referente a la coordinación con otras instituciones, se desarrollarán protocolosy métodos de trabajo en red entre los equipos sociales, sanitarios y educativos delterritorio, a fin de promover condiciones de inclusión en dos dimensiones básicasdel desarrollo humano: la salud y la formación. En el ámbito de la participación,durante el 2005 se ha puesto en marcha la extensión de los programas de accióncomunitaria a los 10 dis tritos de la ciudad. Por otra parte, se están reforzando yampliando los consejos sectoriales de participación, en particular el Consejo Munici-pal de Bienestar Social y su grupo de trabajo específico en materia de Inclusión. Sedará impulso, además, al despliegue del Acuerdo Ciudadano para una BarcelonaInclusiva, del que más adelante daré cuenta.

• Finalmente, el Plan de Inclusión aborda la nueva inmigración extracomunitaria enBarcelona. Lo hace bajo las premisas del Plan Municipal de Inmigración aprobadopor el Pleno del Ayuntamiento en diciembre de 2002, Plan que se rige por la finali-dad de garantizar la cohesión social desde la constatación de la actual diversidadetno-cultural barcelonesa. En esta dirección, se está trabajando para impulsar y ar ti-cular con la atención social pr imaria la red de dispositivos sociales de acogida einterculturalidad. A su vez, se están potenciando el Servicio de Atención a InmigrantesExtranjeros y Refugiados (que proporciona información y asesoramiento sobre re-cursos sociales, jurídicos y laborales), los servicios lingüísticos y la mediaciónintercultural (destinada a procurar marcos de entendimiento entre la poblaciónautóctona y la inmigrada para prevenir conflictos y favorecer la convivencia). Final-mente, se ha empezado a desarrollar el Programa Municipal del Pueblo Gitano, cuyoeje vertebrador es el propio Consejo del Pueblo Gitano de Barcelona.

Habiendo descrito los rasgos generales del Plan, en lo que sigue dejaré de lado suscontenidos para centrarme en su vertiente participativa, objetivo de esta disertación. Miintención es exponer las pautas de participación que han sido y serán el sustento dinámicode la política de bienestar social en Barcelona, y desentrañar las oportunidades y dificulta-des que les son inherentes.

2. LA PARTICIPACIÓN COMO EJE DE LA ACCIÓN SOCIALCon la elaboración del Plan Municipal para la Inclusión Social de la ciudad de Barcelona

y la concreción del Proyecto Barcelona Inclusiva (2005-2010), el Ayuntamiento de Barcelonapone de manif iesto la voluntad de desarrollar y aplicar espacios de gobierno relacional en elmarco de la política de bienestar social.4

Desde la perspectiva de la participación, el Plan hace referencia implícita a dospremisas clave:

4 Una buena lectura para entender el concepto de gobernanza o gobier no relacional está en Blanco, Ismael y Gomà, Ricard (coords.), (2002),Gobier nos Locales y Redes Participativas, Barcelona, Ariel.

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• Desarrollar un papel activo en la creación y consolidación de redes de acción, deacuerdo con la pluralidad de agentes que actúan en el territorio. La ar ticulación denuevas estructuras para el trabajo horizontal e intersectorial implica pasar de la sim-ple coordinación de actores al trabajo en red, empezando por superar loscompartimentos estancos de la adminis tración.

• Establecer un profundo compromiso con la participación. La promoción de las diná-micas comunitarias, el fortalecimiento de las redes sociales y la implicación de nue-vos actores en la acción constituyen criterios de relación que conllevan entender laparticipación como corresponsabilización en las decisiones y las acciones que sedeban tomar.

Los dos puntos precedentes indican que actualmente la respuesta a los problemas socia-les no se puede abordar únicamente mejorando la determinación de pr ioridades de interven-ción de la administración, la asignación de recursos, los instrumentos de gestión, o los sistemasde evaluación. Hay que encarar una reflexión realista sobre los roles, las funciones y las formasde intervención de la adminis tración y, de forma correlativa, la de los otros agentes que intervie-nen en la acción social (entidades sociales, organizaciones de voluntariado, empresas, por citaralgunos). El potencial de una acción social transformadora en el territorio depende del funcio-namiento de este conjunto interdependiente de actores.

En suma: se está planteando la necesidad de trabajar en red. Entendemos por red laarticulación de actores dotados de autonomía en el desarrollo de un proyecto concreto. Elloimplica construir un tipo de liderazgo relacional y concretar acciones conjuntas a partir de laautonomía y especificidad de cada uno de los actores, desde una visión y unos objetivos estraté-gicos compartidos y claramente def inidos. Eso significa que los gobiernos locales deben asumir,mas allá de la gestión de las propias competencias, un rol promotor en la ar ticulación de losdiferentes actores que intervienen en la acción social. Cambiamos así la concepción misma degobierno. Éste debe centrarse en la habilidad para crear un entorno viable de participación de lapluralidad de instituciones y entidades con capacidad de acción y decisión en el territorio. Elobjetivo: construir consenso sobre temas claves y conseguir compromisos concretos de acción.

2.1. Una trayectoria histórica de dinámica relacionalHay que concebir la ciudad entendida como un todo interdependiente. Tal mirada obliga

a que un Plan destinado a mejorar la capacidad integradora de la ciudad deba ser integral ytransversal, superando los compartimentos de la administración y la férrea exhaustividad de lascompetencias político-adminis trativas.5 La primera ar ticulación del Plan empezó bien: se apro-bó en el Pleno Municipal de marzo de 2005, fruto de un proceso de elaboración transversal yparticipativo. En él están implicadas 9 áreas de gobierno –Bienestar Social, Cultura, Educación,Mujer, Salud, Derechos Civiles, Ocupación, Vivienda, Urbanismo-, los 10 distritos, y un buennúmero de entidades representadas en el Consejo Municipal de Bienestar Social, la AsociaciónBarcelona para la Acción Social y la Mesa de Entidades del Tercer Sector, entre otras. Las nueveáreas de gobierno se vinculan mediante una comisión política que impulsará los avances enmateria de inclusión, al tiempo que una mesa territorial coordinará los diferentes distritos y unamesa técnica intersectorial conectará los diferentes ámbitos administrativos presentes en el Plan.

Pero centrémonos en la relación con las asociaciones. El Ayuntamiento de Barcelona tie-ne una significativa experiencia en la articulación de redes de este tipo, que versan sobre aspec-tos de participación institucional y consulta en los procesos de elaboración de políticas públi-

5 Este tipo de problemas los describe y discute Brugué, Quim (2003), “Modernitzar l’administració pública des de l’esquer ra”, en Nous Horitzons, nº 10.

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cas. En el marco de la política de bienestar social, dos buenos ejemplos son el Consejo Munici-pal de Bienestar Social y la Asociación Barcelona para la Acción Social.

El Consejo Municipal de Bienestar Social es el órgano consultivo y de participación con elque se dotó al ámbito de Bienestar Social - las normas reguladoras las aprobó el Consejo Plena-rio del Ayuntamiento el 7 de diciembre de 1988- para incorporar a varios sectores de la ciudaden la definición de la política municipal de bienestar social.

La composición del Consejo asegura la pluralidad de la participación tanto por el númerocomo por la diversidad de sus miembros: entidades sociales, asociaciones empresariales y centra-les sindicales, las universidades, los colegios profesionales, la obra social de las cajas de ahorro, lajudicatura y la fiscalía, y personas de prestigio que participan como expertos, entre otros.

El Consejo trabaja en plenario, comisión permanente y grupos de trabajo. Los grupos, apartir del análisis, la ref lexión y el debate, elaboran unas conclusiones y propuestas de actua-ción que el Consejo Plenario aprueba y traslada a los responsables de las dis tintas instancias concompetencia en las medidas propuestas.

Por su parte, la Asociación Barcelona para la Acción Social tiene sus orígenes en la diná-mica de trabajo desarrollada alrededor del proceso de elaboración del Plan Integral de Desarro-llo de los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Barcelona.6 Tal proceso supuso una muy bue-na muestra de actividad conjunta público-privada entre instituciones públicas, profesionales,empresariales y diversas entidades sociales.

Partiendo de esa experiencia, la Asociación se constituyó formalmente en mayo de 1999con la voluntad de implicar a todas las instituciones y entidades en la definición y ejecución dela estrategia de bienestar social para la ciudad de Barcelona. En la actualidad, la Asociaciónagrupa en su seno a más de 54 instituciones y organizaciones barcelonesas, y en un futuropróximo ampliará sus componentes. Se estructura mediante un Plenario y una Comisión Direc-tiva, siendo el concejal de Bienestar Social su presidente.

Los objetivos explicitados en los estatutos de la Asociación tienen el denominador común delo que se entiende por gobernanza: a) Promover la reflexión y el debate sobre prioridades, criteriosde actuación y proyectos estratégicos para la acción social y el sistema de servicios sociales de laciudad; b) Impulsar compromisos de acción entre las instituciones y entidades públicas y privadasque actúan en la ciudad; c) Crear marcos operativos de participación para aprovechar todo el poten-cial de análisis y propuestas de los profesionales de la ciudad; d) Aportar posicionamientos y orien-taciones en aquellos ámbitos de decisión que inciden en la acción y los servicios sociales.

2.2. Un paso más: el Acuerdo Ciudadano para una Barcelona InclusivaEn el desarrollo de la estrategia de inclusión social para la ciudad de Barcelona, tanto el

Consejo Municipal de Bienestar Social como la Asociación Barcelona para la Acción Social tie-nen y tendrán un papel muy significativo. No obstante, el Plan incorpora una pieza más degobernanza para generar más y mejores políticas inclusivas: el Acuerdo Ciudadano para unaBarcelona Inclusiva.

El Acuerdo permitirá transcender la dimensión estrictamente municipal del Plan a fin dedar le carácter de ciudad. Esa es su función primordial. Se firmará en el curso de este año (2005)con una amplia tipología de entidades e instituciones comprometidas con el bienestar en nues-

6 Cfr. Associació Barcelona per l’Acció Social (2003), Libro Blanco de los Ser vicios Sociales de Atención Primaria, Barcelona, Sector de Ser veisPersonals de l’Ajuntament de Barcelona.

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tra ciudad. Será un espacio de diálogo, intercambio y compromiso de trabajo compartido entreel Ayuntamiento y el conjunto de entidades, redes comunitarias y agentes económicos queoperan en Barcelona en el ámbito de la inclusión. El objetivo propuesto es doble: por una partegenerar sinergias y fortalecer las dinámicas de inclusión sobre la base de objetivos comunes; porotra, profundizar en la práctica de la democracia participativa a partir de una coalición ciudada-na orientada a la transformación social.

El marco del Acuerdo planteará unos objetivos generales que se concretarán en proyec-tos y compromisos de trabajo conjunto por parte de las entidades firmantes. Se creará para ellouna Comisión Permanente de seguimiento e impulso de los acuerdos de acción concretados.Por otra parte, se estructurarán diversos grupos de trabajo en función de los diferentes ejes deinclusión explicitados en el Plan7. A fin de mantener la dinámica de conjunto, se realizarán sesio-nes plenarias con todas las entidades e instituciones vinculadas al Acuerdo.

Centrémonos, no obstante, en los elementos más sustanciales del Acuerdo, elementosque en los próximos meses van a ser objetivo de una amplia discusión.

2.2.1. Hacia un cambio de cultura relacionalEl hecho de potenciar las relaciones de cooperación tiene un efecto multiplicador de la

fuerza de la ciudadanía organizada. Condición imprescindible para ello es llevar a término unaagenda común de proyectos estratégicos que pivote sobre la consecución de objetivos clave,conectando a personas y entidades que comparten valores, conocimientos e iniciativas. Ahorabien, llegar a un estadio de colaboración semejante lleva su tiempo porque previamente hay queromper con estructuras férreas de relación entre la adminis tración y la ciudadanía organizada.

Es un hecho que por lo general el Ayuntamiento (podríamos decir: los ayuntamientos) seha venido relacionando con otras instituciones, entidades y asociaciones de forma predominan-temente bilateral. Concretamente, en el caso del tejido asociativo, las subvenciones y, en elmejor de los casos, los convenios, marcan las reglas de juego de la relación entre la administra-ción municipal y la diversidad del tejido asociativo. Las subvenciones son tema de discrepanciapermanente: sirven poco para ayudar a sostener la dinámica asociativa y menos para estabilizarlos servicios que las entidades puedan ofrecer. Los convenios regulan más y mejor la relaciones,las orientan hacia la consecución de objetivos compartidos, las dotan de permanencia en eltiempo; en suma, el convenio proporciona mayor estabilidad y compromiso. No obstante, losconvenios adolecen de lagunas en la concreción de los objetivos a conquistar y en no pocoscasos están económicamente infradotados.

Con el Acuerdo se propone variar las reglas de juego de la relación con las entidades. Deentrada, se revisará la política de subvenciones para que dé cobertura sólo a aquellos casos que requie-ran de apoyo puntual y parcial a un proyecto. Se desplazará de las subvenciones hacia los convenios aaquellos casos que requieren de una relación más sistemática con la adminis tración. Es de esperar quetales medidas afiancen las relaciones de confianza entre las entidades y la administración.

Otra acción en esta dirección será superar la norma no escrita de la bilateralidad en lasrelaciones. Concretamente, se ensayarán marcos de relación conveniados entre grupos de entida-des y la administración. Con esta práctica se piensa facilitar el aumento del potencial de impactosocial al unir en la acción a diversos operadores. En suma, la pretensión es hacer virar la dinámicade la administración para que cumpla con un papel de gestión y animación de redes.

7 A saber: 1. Favorecer un proceso político general que impulse un sistema público y universal de servicios sociales y de atención a la dependen-cia; 2. Impulsar la atención social primaria como dispositivo básico de inclusión en el territorio; 3. Concebir la atención social especializada comodispositivo de inclusión de colectivos vulnerables; 4. Desarrollar programas de inclusión transversales para un desarrollo humano sin exclusiones;5. For talecer la participación y la acción comunitaria como la dimensión relacional de una Barcelona con cohesión y bienestar ; 6. Favorecer elconocimiento, el intercambio de experiencias y la cooperación.

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Destaquemos que, con este nuevo papel, el Ayuntamiento se asegura ser pieza angular dela acción social en la ciudad. No podría ser de otra manera: contiene la representación política máspróxima a la ciudadanía y adminis tra lo público; dicho de otro modo, el Ayuntamiento no es unactor más entre otros: su centralidad en la acción social es correlativa de su responsabilidad públi-ca. Por si hubiera alguna duda, no estamos hablando de simples externalizaciones, ni deinstrumentalizar redes de actores sociales según la intención de relajar las propias responsabilida-des. Al contrario, por voluntad política y por las condiciones sociales actuales, hay que concebir laparticipación dentro del proceso decisional mismo. Ello supone asumir el hecho evidente de quela complejidad social es y será una constante para la actuación político-admistrativa. Felizmente,la política no radica únicamente en los partidos con representación institucional: otras organiza-ciones, asociaciones o movimientos son en este sentido actores activos y lo van a seguir siendo;por su parte, la administración ya no es omnisciente ni omnipotente, si es que alguna vez lo hasido, por lo que no queda otro remedio que responder a los retos mediante sólidas alianzas ciuda-danas orientadas a la superación de realidades problemáticas. Será gracias a tales alianzas quedispondremos de la oportunidad de conocer mejor los problemas que nos aquejan, de perfilarcon más precisión las respuestas que se deban derivar, de ganar con ello en eficacia y eficiencia, demultiplicar, en suma, la capacidad de impacto social de las políticas sociales.

Ahora bien, el papel lo resis te todo y cosa muy diferente es concretar. El Acuerdo estodavía un proyecto a desarrollar. A parte de lo dicho hasta aquí, tres son las ideas que estamosdiscutiendo y que en breve deberán operativizarse. A continuación se descr iben brevemente.

2.2.2. Los ejes substantivos del AcuerdoPrimera: el problema de los incentivos. Sería una ingenuidad superlativa si pensásemos

que las entidades van entrar en una relación con el Ayuntamiento –y creérsela- sin más, por elsimple hecho de firmar una declaración de intenciones. Muy legítimamente, los operadoressociales a los que nos venimos refir iendo esperan mejorar sus posibilidades de existir e interve-nir si la administración llama a su puerta. Por lo general, eso pasa fundamentalmente por mejo-rar su situación económica o por establecer una relación preferente con la administración. Perola vir tud de la relación no puede enraizarse en la capacidad presupuestaria del Ayuntamiento, oal menos, no únicamente en ella. Hay que saber explicar que el principal recurso que tenemosentre manos radica en la relación misma. En lo que sigue lo desentraño un poco más.

El punto es compartir desde el pr incipio. Antes que nada es necesario compartir con lasentidades una visión de ciudad en términos de inclusión, llegar a un denominador común en ladiagnosis social y en lo conceptual. Resulta por eso fundamental articular espacios de delibera-ción sobre las situaciones problemáticas de partida, y sobre las ideas y los mecanismos de reso-lución de las mismas, partiendo de la posición de cada cual y desde el conjunto articulado deactores. En otras palabras, si la misión del Acuerdo es multiplicar la fuerza de la ciudadaníaorganizada, entonces hay que generar los espacios de relación que nos permitan: 1. Pensarconjuntamente la acción; 2. Orientar esfuerzos hacia objetivos compartidos; 3. Conectar perso-nas, organizaciones e iniciativas considerando su diversidad y complementariedad; 4. Promovernuevas contribuciones e innovaciones para paliar los déf icits de inclusión social. De acuerdocon ello la administración dinamiza e incentiva, genera las condiciones a favor de la concertaciónde acciones, pero de ningún modo controla exhaustivamente su entorno. El Acuerdo proponela celebración anual de unas jornadas sobre inclusión que expongan al análisis y la discusión el

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estado de la cuestión y los disensos y consensos en materia de inclusión. Su función: renovar laconfianza mutua para la acción conjunta y acordar pautas de trabajo anuales.

Segunda: la información como recurso. Algo que por lo general se subestima es que dispo-ner de una buena selección de información relevante, y hacerla circular horizontalmente, es tanfundamental como disponer de un buen presupuesto para transferir a los operadores sociales.Hablamos de la información para la acción y de la que se transmuta en conocimiento para mejoractuar. Tener en claro las fuentes de recursos y favorecer mecanismos para su obtención, conocerlas complementariedades que otras acciones suponen para la propia acción, captar el conoci-miento relevante para cambiar prácticas, establecer intercambios de buenas prácticas para mejo-rar las propias, un largo etcétera de ejemplos da cuenta de la importancia de la gestión de lainformación en el asunto que nos ocupa. Uno de los elementos a discutir en el marco del Acuerdoes la construcción del aparato técnico necesario que haga de la gestión de la información unservicio concreto para nuestros socios. En esta misma dirección, también se prevé la organizaciónde un observatorio local de inclusión social a fin de ahondar en materia de conocimiento.

Tercera: examinar fuentes alternativas de financiación. Antes apuntábamos que el impul-so económico y el apoyo financiero a los proyectos sociales no pueden venir exclusivamente delAyuntamiento. En eso hay que facilitar la convergencia de otros actores, particularmente de lasempresas. Hoy día asistimos al debate sobre la responsabilidad social de la empresa. Hasta aho-ra parece más o menos claro que las empresas deben ser socialmente responsables hacia elinterior de las mismas. Pero todavía intervienen muy poco hacia fuera. No es para lo que existen,dirían muchos. Ahora bien, paulatinamente va cundiendo la implicación de determinadas em-presas en proyectos sociales. Pero lo cierto es que si las empresas deciden colaborar en talesproyectos, las más de las veces no saben por dónde empezar. Por tanto, una de las funciones delAcuerdo será facilitar una pista de aterrizaje al mundo empresar ial para que pueda colaborarconsistentemente en proyectos sociales. Responsabilidad municipal será asegurar la viabilidadde los proyectos y, como en cualquier caso, presentar los resultados de la acción. El ayunta-miento de Barcelona ya dispone de la arquitectura básica para conjugar las acciones socialescon el mundo empresar ial: el proyecto B3 (Barcelona, Beneficios, Bienestar). Su finalidad essimple: proporcionar buenos contactos entre los operadores de inclusión social y las empresasa f in de establecer colaboraciones más o menos regulares. En el marco del Acuerdo, nuestraintención es profundizar mucho más este ámbito de colaboración.

3. CONCLUSIÓNQuisiera que de todo lo dicho quedaran bien claras dos ideas. La primera, que con el

Acuerdo ciudadano para una Barcelona inclusiva la pretensión es ir mucho más allá de firmar undocumento de declaración de intenciones, que sólo sirve para un rollo de fotos. La segunda,que una estrategia de relación sostenida con el tejido asociativo que se concrete en la reflexión,en la decisión por consenso y en la acción compartida lleva tiempo y conlleva romper conalgunas dificultades muy serias. Particularmente hay que señalar la todavía insuficiente f lexibili-dad de la administración respecto de un ambiente social tornadizo, cambiante y esencialmentecomplejo; el tacticismo electoralista de la política convencional, que instrumenta demasiadasacciones en función de los humores electorales; y, finalmente, la rémora de particularismo quetambién cunde en no pocos actores de la sociedad civil, que se manifiesta en compartir pococon otros y en concebir la administración desde una perspectiva unívocamente instrumental.

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“Descentralización y Participación en Montevideo:El desafío de renovar los contenidos”

Enrique Gallicchio 1

I. INTRODUCCIÓNEl Frente Amplio (FA) ha obtenido su cuarto mandato consecutivo en la capital del Uru-

guay. Cuando finalice el actual período de gobierno, habrán transcurrido al menos veinte añosconsecutivos de administraciones progresistas, bajo los Intendentes Tabaré Vázquez, MarianoArana (dos períodos) y Ricardo Ehr lich.

Las causas de estos resultados electorales, donde el Frente Amplio no bajó del 60% derespaldo popular en los últimos quince años, son múltiples. Es evidente que los gobiernosfrenteamplistas desde 1990 han transformado la ciudad, tanto en el plano urbanístico como enel de los servicios, apuntando al combate a la exclusión social. En particular , hay que destacarlas políticas sociales desarrolladas (en temas de empleo, inclusión y salud, especialmente) y lasobras de infraestructura tales como la extensión del saneamiento a gran parte del oeste deMontevideo sin apoyo del gobierno central, así como las mejoras en recolección de residuos ylas políticas culturales, entre muchas otras, que combinan muy bien viejas y nuevas tareas delos municipios. Varias de estas acciones debieron ser realizadas en compensación de medidasque no tomaron los distintos gobiernos nacionales.

Sin embargo, la exper iencia descentralizadora en la capital difícilmente sea nombradacomo uno de los pr incipales motivos de tr iunfo del Frente Amplio en la capital del país, no tantopor la institucionalidad creada sino por la decreciente participación ciudadana en el proceso.Por el contrario, como se ha señalado, el énfasis en políticas sociales, en el empleo, en el comba-te a la corrupción, y, sobre todo, en la redistr ibución de recursos hacia los sectores pobres yexcluidos, han marcado la pauta de la administración en estos últimos años. Sin embargo, ladescentralización ha sido y es una de las banderas principales del FA en su gobierno de la capi-tal, aún en un contexto donde se cuestiona su falta de renovación y la carencia de nuevosmotivos de participación.

Por otra parte, las recientes elecciones nacionales y departamentales le dan al procesoun carácter nuevo y enormes posibilidades. Al gobierno nacional de izquierda se suman desdemayo, ocho de las diecinueve intendencias con la misma or ientación política. Este dato es aúnmás significativo si tomamos en cuenta que son las de mayor peso en población (74%) y por-centaje del PBI nacional (81%).

A esto se agregan las posibilidades generadas por la reforma constitucional de 1996(y hasta ahora desaprovechadas) en mater ia de fondos para el desarrollo, descentralizacióny gobiernos locales que, en el período que se inicia, serán ampliamente utilizadas en elnuevo gobierno.

La experiencia de descentralización de Montevideo ha sido sumamente innovadora y vistacon interés desde numerosos lugares. El propio proceso de negociación de la descentralización,

1 Director del Programa Desarrollo Local del Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH) Monte video, Uruguay

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así como la constitución de tres ámbitos de la misma: el administrativo (Centros ComunalesZonales), el político (Juntas Locales) y el social (Consejos Vecinales) le han dado a la experienciauna riqueza enorme. Los avances que esta experiencia ha representado en un país fuertementecentralista como Uruguay, ubican a Montevideo a la vanguardia de un proceso que en la décadade los noventa fue novedoso. Sin embargo, su evolución en los últimos años ha mostrado señalespreocupantes. Las mismas están vinculadas a una cierta inercia en los decisores políticos, técnicosy actores sociales que en su accionar reflejan por momentos una concepción ideológica sobre laparticipación; toda vez que no se vincula directamente a la toma de decisiones sobre los recursosy sobre las políticas. Ello ha llevado a un fuerte descenso en la participación, generalizándose laapatía y el letargo en todos los actores. Estos han participado del proceso de muy diversas mane-ras, desde aquellos que han sido constructores del mismo hasta los que sólo lo han utilizado.

La principal hipótesis de este trabajo es que es necesario tanto un nuevo ciclo descentra-lizador en Montevideo como, particularmente, una nueva lógica de participación, atada a latoma de decisiones por los actores y al uso de los recursos. En suma, a una estrategia de desarro-llo local que le dé contenidos a la descentralización.

A continuación analizaremos algunos de los puntos clave en este contexto:

a. La concepción de la descentralización y el desarrollo local como estrategias de desa-rrollo.

b. El marco municipalista y la descentralización en Uruguay.

c. La exper iencia de Montevideo.

d. Fortalezas y debilidades de la descentralización en Montevideo.

e. Los principales desafíos del proceso en Montevideo.

f. El nuevo escenario político en Uruguay y sus implicancias en el accionar del gobier-no departamental de Montevideo.

II. DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCALCOMO ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

El desarrollo local está de moda en Amér ica Latina. Diversas personas, instituciones ygobiernos con muy diferentes características lo nombran como uno de los pr incipales temas desus agendas. Sin embargo, parece que el desarrollo local y la descentralización son usados porlos actores con diferentes objetivos y contenidos. Estas líneas pretenden avanzar en dirección aestablecer qué deberíamos entender por desarrollo local desde una agenda construida por lassociedades latinoamericanas.

La situación social y política en Amér ica Latina pide nuevas alternativas de desarrollo; y eldesarrollo local y la descentralización aparentan ser la nueva panacea en varios discursos. Sinembargo, bajo tales denominaciones se nuclean numerosas experiencias de muy diverso carác-ter, desde las instrumentales hasta las de construcción de capital social.

Exis te, con razón, cierta disconformidad con el uso y la práctica de estas nociones yformas de hacer. Desde nuestro punto de vista, el desarrollo local y la descentralizaciónson, a la vez, estrategias e instrumentos de desarrollo. No son ni una moda, ni un paradig-ma ni una panacea. Su gran potencialidad radica en que representan una estrategia dife-rente para el desarrollo.

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América Latina está fuertemente impactada por la globalización; con importantes cr isissociales, económicas y políticas; golpeada por experimentos de reformas estructurales de corteneoliberal inspiradas en el Consenso de Washington que no han reducido la pobreza ni la des-igualdad, ni tampoco han mejorado la calidad de vida de la mayoría de la población. Amér icaLatina tiene hoy el mayor número de pobres de su historia y el acceso a la educación y al empleose restringe. Como señala Alberto Enr iquez: 2 “Si bien no somos los más pobres, somos el con-tinente con la mayor brecha entre ricos y pobres, el continente líder en desigualdades sociales ydesequilibr ios territoriales, y con increíbles inequidades de género, edad y etnia. Esta situaciónda sentido a la rediscusión de los modelos de desarrollo, al desarrollo local y la descentraliza-ción como alternativas.”Por otro lado, hay aspectos positivos: procesos democráticos en mar-cha, nuevos movimientos sociales nacionales y regionales (Foro Social, mujeres, movimiento sintierra, involucramiento en foros) y una riqueza de experiencias de carácter social y de base localde gran envergadura. Los actores sociales, económicos y políticos, sobre todo los de base terri-torial, elaboran y discuten sus alternativas frente a esta situación.

Se trata de un desafío para todos los involucrados: los partidos políticos, los actoressociales, el sector privado, las agencias multilaterales, que se plantean diversas soluciones en lascuales el desarrollo local, la descentralización y la participación son un común denominador. Eldesarrollo local como factor de democracia y desarrollo sustentable no surge por casualidad,sino como resultado del estado de situación y como una ruta diferente y alternativa de desarro-llo nacional y regional.

Resulta claro que hay que avanzar hacia una definición más clara de qué es y qué no esdesarrollo local y descentralización, pero sobre todo, clarificar su sentido.

Coexisten al menos seis visiones del desarrollo local. Cada visión recoge una necesidad ouna dimensión –la participación multiactoral, el fortalecimiento de la gobernabilidad local, ladimensión económica, la construcción de estrategias, la herramienta de análisis–, pero fallan enla necesar ia articulación entre esas diferentes formas de ver y de hacer el desarrollo.

Pasemos rápida lectura a las tendencias del desarrollo local.

2.1. Desarrollo Local como ParticipaciónLa primera de ellas es la visión “participacionista”, fuertemente teñida por los procesos

sociales y políticos de salida de las dictaduras en América Latina y muy asociada con prácticasparticipativas. Para esta concepción, desarrollo local sería todo aquel proceso en el que partici-pen actores en la discusión de asuntos de un territorio determinado.

Aunque las acciones así encaradas, según esta concepción, han permitido generar ámbi-tos y prácticas de mejora de la calidad de vida, en la mayoría de los casos, la participación se hatransformado en un fin en sí mismo, sin su necesar io vínculo con la producción de visionesestratégicas del territor io o con visiones que trasciendan el pequeño proyecto o elmicroemprendimiento.

En suma, se trata de perspectivas que se afilian a la matriz de pensamiento que suponeque todo es posible desde el territorio, y su déficit se ubica en una visión de lo local visto comolocalismo y en la dif icultad para involucrar actores que tomen decisiones económicas y políti-cas, adentro y afuera del territorio en consideración.

2 Enríquez, Alberto. “Desarrollo Local: hacia una nueva for ma de desarrollo nacional y centroamericano”. Alternativas para el Desarrollo No. 80.FUNDE. San Salvador, El Salvador. Diciembre 2003, y Enríquez, Alberto y Gallicchio, Enrique. “Gober nanza y Desarrollo Local”. Documentopresentado en la Escuela de Verano MOST-UNESCO, organizado por CLAEH . Punta del Este, Uruguay, octubre de 2003.

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Los procesos participativos deben ser capaces de contemplar bastante más que elnucleamiento alrededor de mesas de consulta. En líneas generales deben tener en cuenta que,a esta altura de los procesos, la participación es cada vez más pragmática y, por tanto, asociadaa la obtención de recursos y voluntades políticas para llevar adelante las propuestas generadaspor la población.

2.2. La Visión Neoliberal del Desarrollo LocalUna segunda visión es claramente de carácter neoliberal. La misma ha sido impulsada

preferentemente a instancias de los organismos multilaterales de crédito. Los amplísimos proce-sos de desarrollo local llevados adelante en la década del 90 - especialmente en países comoArgentina, Perú, Bolivia y casi toda Amér ica Central- han estado teñidos de una lógica de desar-ticulación del estado nacional y un traslado de competencias, de forma más o menos difusa, alos gobiernos y actores locales.

En este sentido, se financiaron muchísimos microemprendimientos – con el argumento deque la pobreza se combate con “emprendedurismo”-, agencias de desarrollo local –con el argu-mento de que es necesario generar una institucionalidad multiactoral-, o procesos de mejora de lagestión municipal –bajo el supuesto de que no había una gestión “moderna” para administrar lasnuevas competencias que, por la vía de los hechos, aterrizaban en los municipios-. Fueron años enlos que, con leyes o sin ellas, de manera más clara o más difusa, llovieron nuevas competencias alámbito local, desde un estado central que dejaba de cumplir acciones en educación, salud, ali-mentación, infancia o empleo. Toda la “tecnología” del desarrollo local fue aplicada a rajatabla –Argentina fue el caso más paradigmático, con planes estratégicos, mejoras de la gestión munici-pal, clusters y corredores productivos, capacitación, diagnósticos locales–.

Lo que falló es que todo se realizó en un contexto donde los recursos aparecían comoparte de una estrategia de debilitamiento del estado central. Asimismo, no se dio pr ioridad aprocesos de verdadera construcción de sociedad, en el sentido de capital social. La descentrali-zación, en su visión más instrumental y menos política operó en la agenda de los organismosmultilaterales, como un elemento central a todo su accionar.

2.3. Desarrollo Local como MunicipalismoUna tercera visión asoció el desarrollo local al municipalismo. En el mismo contexto, se

hacía necesario fortalecer a los municipios en un nuevo rol, como actores de desarrollo, y noya como meros prestadores de servicios. En ese sentido, y asociado a fuertes procesos dedescentralización, se generó una visión que planteaba centralmente que el desarrollo localpasaba por el desarrollo municipal. Si había un buen municipio, necesar iamente iba a haberbuen desarrollo local.

Esta visión falló, sobre todo, porque no tuvo la suf iciente clar idad estratégica como paraentender que la nueva gobernanza implica incorporar una multiplicidad de actores a ámbitosdonde se toman decisiones. En general, y en los pocos casos en los que se fue eficaz en mejorarla gestión municipal, no se mejoró la gestión social del municipio ni su capacidad de interlocuciónsocial con otros actores.

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2.4. Desarrollo Local como Desarrollo Económico LocalUna tendencia muy fuerte ha visto al desarrollo local exclusivamente en su dimensión

económica. El supuesto básico es que el problema de estas sociedades es de carácter económi-co y que las sociedades locales carecían del dinamismo necesario para encarar otras fases deldesarrollo. En esta concepción, de carácter claramente economicista se pr iorizó ante todo, enuna primera fase, el desarrollo de microempresas; y, en una segunda etapa, los planteos demejora de la competitividad territorial. Su raíz está muy claramente vinculada a la cooperacióneuropea para el desarrollo, aunque no solamente.

En este sentido, y especialmente en América Central, se impulsaron multiplicidad deproyectos de carácter productivo y de institucionalidad para el desarrollo económico local. Sibien, como todas las diferentes visiones del desarrollo, ha tenido sus puntos altos, en general hafallado en construir un modelo donde los emprendimientos se articulen y generen una lógicade desarrollo local y no de crecimiento de empresas. La ar ticulación entre esta lógica productivistay una de carácter más social pocas veces ha estado presente. Asimismo, un tema clave en lassociedades latinoamericanas, el del empleo, no ha sido el articulador de estos procesos.

2.5. Desarrollo Local como Ordenamiento TerritorialMás recientemente, también impulsado desde la cooperación europea, se ha generado

un accionar de proyectos de ordenamiento territorial como la nueva panacea para el desarrollolocal. En general, se parte del supuesto de que el territorio no está lo suf icientemente ordenadopara generar un nuevo modelo de desarrollo y, consecuentemente y bajo distintas modalida-des, se incentiva la construcción de una visión estratégica del territorio; sin embargo, en lasexperiencias concretas, ha der ivado mucho más a menudo hacia intentos de promoción deprocesos de desarrollo local que hacia procesos de ordenamiento del territorio en sentido es-tr icto. Aquí se da un fuerte choque de predominios de lógicas profesionales, que se traduce enque, frecuentemente se observe, bajo el rótulo del ordenamiento territorial, una predominanciadel urbanismo en los procesos de desarrollo local.

2.6. Desarrollo Local como Forma de Análisis SocialSe trata de una visión más “neutra” del desarrollo local, al entender lo más como una

herramienta de análisis que como un instrumento de cambio social. Es así, que este enfoque loubica en una dimensión analítico-metodológica, como herramienta def inida por un conjuntode variables e indicadores. Diversos estudios se ubican en esta dimensión, sobre todo a partir dela utilización intensiva de sis temas de información geográficos. Estos estudios adoptan, final-mente, un carácter mucho más descr iptivo que de herramientas para la acción.

Esta lectura frecuentemente falla en un elemento crucial: el desarrollo local no es unatecnología a aplicar en cualquier circunstancia. Es, ante todo, una estrategia socio-política decambio.

Para cumplir con los objetivos de desarrollo, el desarrollo local debe resolver, desde elterritorio, algunos aspectos que hacen al devenir del mismo. En particular, el desafío pasa portres tipos de temas:

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· la potenciación de lo existente (personas, recursos, empresas, gobiernos, gobernanza,proyecto local);

· la obtención de recursos externos al territorio (personas, recursos, empresas);

· la gestión del excedente económico que se produce en el territorio (cómo usamoslos recursos generados en él para mejorar la calidad de vida de los habitantes).

En ese sentido, el desarrollo local es un proceso mucho más socio-político que eco-nómico en sentido estricto . Los desafíos son mucho más de ar ticulación de actores y capitalsocial, que de gestión local; todo lo cual implica:

· Una visión de mediano y largo plazo, que establezca el punto de llegada y el hor i-zonte que determina y da sentido a las acciones del corto plazo y que permita avan-zar de manera gradual.

· La concertación de los agentes locales con agentes regionales, nacionales e interna-cionales.

· La construcción de un nuevo estado democrático y descentralizado.

· El reconocimiento de que la realidad es diversa. Se recupera el valor de las particula-ridades, potencialidades e identidades territoriales. El desarrollo local se vuelve uninstrumento necesar io en la gestión de la diferencia. Los procesos regionales y loca-les, con sus diferencias, pueden y deben ser motor del desarrollo nacional.

· Los municipios se ven como fuente de procesos y recursos que, si se generan lascondiciones apropiadas, pueden contribuir al desarrollo nacional.

Exis ten tres elementos cruciales a la hora de pensar y actuar en clave de desarrollo local:la gobernanza local, regional y nacional; el desarrollo económico local y el empleo; y la cons-trucción de capital social.3

III. EL MARCO MUNICIPALISTA Y LA DESCENTRALIZACIÓN EN URUGUAYUruguay es un país políticamente unitario e históricamente centralista. Su Constitución

no prevé más que un nivel de descentralización territorial inferior al nacional: los diecinuevedepartamentos, gobernados por un intendente municipal y una junta departamental, con rela-tiva autonomía financiera y competencias limitadas. Este nivel territorial subnacional es unamezcla de gobierno provincial y municipio. Cada departamento es una unidad que encierra unnúmero variable de ciudades y áreas rurales de diversas características.

No exis te el nivel propiamente local o municipal que habilite una descentralizaciónintradepartamental con órganos electivos y autónomos, aun luego de la reforma constitucionalde 1996 que incluyó otros aspectos referidos al régimen local.

A la salida del régimen autoritario instaurado entre 1973 y 1985, el Uruguay era un paísen efervescencia en el cual la movilización social, el debate político y la confrontación de ideasdominaban por momentos la consideración pública. Desde la recuperación democrática del‘85 y enmarcada en la problemática más amplia de la reforma del estado, la cuestión municipaly algunos temas conexos como la descentralización de estructuras estatales, el desarrollo localy la participación de la sociedad civil en la gestión pública departamental, forman parte de unafuerte discusión tanto en el sis tema político como en la sociedad civil.

A partir del momento en que los efectos de la crisis del estado benefactor se hicieronevidentes y generales, los gobiernos municipales se encontraron frente al desafío de elaborar

3 Un mayor detalle sobre estas dimensiones se puede encontrar en “Desarrollo local: como combinar g obernabilidad, desarrollo económico ycapital social en el ter ritorio”. En Cuadernos del CLAEH nro. 89, Montevideo, 2005.

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respuestas a las necesidades de las poblaciones que viven en sus territorios, debiendo asumir,para ello, nuevas funciones más allá de los servicios urbanos tradicionales. Sin embargo, losmunicipios no estaban preparados para hacer frente a esta nueva realidad, debido al débil desa-rrollo de las comunidades locales, consecuencia de una larga historia centralista cuyas conse-cuencias pr incipales son:

· En primer lugar, una evolución his tórica marcada por el centralismo ha condiciona-do el desarrollo de las instituciones locales, produciendo un estado de situación enel que la debilidad y la insuf iciencia político-institucional local constituyen un obstá-culo serio si se quiere lograr una profundización de los mecanismos democráticos.

· En segundo lugar, el Uruguay cuenta con un tipo de unidad territorial de caracterís-ticas similares a una provincia, pero no existe la unidad municipal propiamente di-cha. El nivel territorial local no tiene una expresión de naturaleza democrática en elandamiaje institucional. Las juntas locales no son electivas en su inmensa mayoría ysu nombramiento por parte de los intendentes municipales es habitual, respondien-do a su voluntad y en todo caso a compromisos político-partidarios más que a suvisualización como actores del gobierno local.

Las funciones formalmente establecidas de los municipios incluyen únicamente los servi-cios clásicos: pavimento, caminería, limpieza, tránsito, alumbrado público, higiene de los ali-mentos, control de la edificación, espectáculos públicos, espacios verdes, etc.

La toma de conciencia sobre la necesidad de cambios sustanciales en el rol y la estructurade los municipios se manifiesta en el período 1985/89 en los niveles político, académico y social.Uno de los principales temas de esta discusión lo constituye la descentralización político-territo-rial, que supone transferir nuevas competencias y recursos a los gobiernos departamentales.

Pero el modelo departamental, vigente casi desde principios del siglo XX, venía sufrien-do un gradual deterioro, sin capacidad de adaptación a los cambios de la sociedad. Durante ladictadura, políticas centralizadoras sin el control del sistema democrático debilitaron aún más elperfil de la institución municipal agravando algunos problemas considerablemente:

a. La organización político-administrativa y la inserción institucional de los gobiernos de-partamentales, cuyo marco jurídico no responde a las exigencias de un desarrollolocal dinámico, participativo y moderno.

b. El excesivo centralismo del conjunto de la es tructura estatal, también en la propia di-mensión departamental, que sofoca las potencialidades locales y produce altos nive-les de ineficiencia.

c. La falta de racionalidad de la estructura municipal, producto de un crecimiento poragregación y de un funcionamiento sin determinación de prioridades y asignacióncorrelativa de recursos.

d. La endémica debilidad económico-financiera y el desequilibrio de la estructura de gas-tos, que limita la capacidad de gestión de las intendencias y acentúa su dependenciadel gobierno central.

e. El deterioro de los aparatos administrativos, burocratizados y con graves bloqueospara modernizarse, que ha llevado a una prestación deficiente de los servicios muni-cipales.

En la campaña pre electoral para las elecciones de 1989, la mayoría de los partidos inclu-yó en su plataforma alguna forma de descentralización. Estas oscilaban desde una meradesconcentración administrativa hasta una descentralización política de base electiva.

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Las elecciones de 1989 pusieron de manifiesto la gravitación decisiva de las figuras polí-ticas departamentales en la resolución de la contienda electoral. Los líderes locales –particular-mente los de los partidos Blanco y Colorado- tuvieron una influencia importante en los resulta-dos electorales de los respectivos departamentos, inclusive más allá de las figuras nacionales aquienes apoyaban. Esto se debe a que en la reapertura democrática, los gobiernos municipalesdel interior del país se convir tieron en el organismo del estado con mayor facilidad de acceso y,muchas veces, con mayor velocidad de respuesta, aun en los temas que están “orgánicamente”fuera de su jur isdicción.

El mayor margen de autonomía asumido por los liderazgos locales frente a las hegemoníascentralistas de la capital, la inf luencia que tuvieron algunos desempeños municipales exitososen el resultado electoral departamental, y la visible tendencia de buena parte del electorado amarcar diferencialmente el voto departamental del nacional, constituyen elementos que vanref lejando un nuevo equilibrio entre las fuerzas políticas departamentales y las capitalinas.

En ese contexto, la figura del intendente municipal tiende a jugar un papel muy dis tintoal del pasado. En comparación con los años sesenta (período anterior a la dictadura) han cam-biado sus desempeños, sus intereses y sus expectativas. Ha cambiado su imagen ante los electo-rados y ante la opinión pública. Dos grandes líneas parecen resumir la orientación de estoscambios:

1. Es mayor la proyección nacional, la visibilidad pública y el protagonismo político delos intendentes en el seno de sus partidos. T ienen mayor peso propio frente a suselectorados, se proyectan más ef icazmente a la opinión pública y aumentan su inci-dencia en la interna partidaria.

2. Los intendentes desempeñan en sus departamentos tareas que los acercan a la figu-ra de un gobernador provincial y los alejan de su perfil clásico de gestores o alcaldesdepartamentales; el eje de este cambio es una nueva relación, más protagónica, conel desarrollo socio-económico.

El gobierno de los departamentos se apoya en un órgano ejecutivo que es la intendenciay en un órgano de legislación y control que es la junta departamental. Las relaciones entreambos responden a un esquema “presidencialista”, reforzado por el sistema de asignación delas bancas de ediles, que otorga al partido triunfador la mitad más uno de los escaños, conindependencia de su peso relativo. Sin embargo, no exis ten ámbitos articuladores de los gobier-nos municipales con la sociedad civil. La práctica de los años recientes, confirmando las tenden-cias his tóricas, muestra a las juntas departamentales con un per fil bajo en cuanto a su iniciativapolítica y en definitiva en cuanto a su capacidad de participar activamente en la orientación delgobierno departamental.

Las razones normalmente aludidas para que esto suceda son la existencia de una ma-yoría automática de respaldo al intendente, que resta fuerza a la oposición, y el carácter hono-rario de los ediles –que trae aparejado un estilo poco profesional en el ejercicio del cargo–,quienes además carecen de apoyos técnicos para la elaboración de propuestas alternativas. Aesto debe agregarse que en los departamentos del interior del país, a diferencia de Montevi-deo, la junta departamental no constituye un escalón de la carrera política debido al escasonúmero de representantes departamentales (no más de uno por partido por departamento) ya la centralización en Montevideo de los cargos políticos de confianza, en las estructurasclientelísticas de los partidos.

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El intendente concentra, en forma personal y directa, la mayor parte de los contactos delmunicipio con sus interlocutores: organizaciones vecinales, empresas, delegaciones del gobier-no nacional o los propios minis terios y empresas públicas en Montevideo. Ya se trate de res-puestas a situaciones de crisis, de atención a necesidades sociales concretas o del imperativo depromover el desarrollo, todos ellos se prestan a reforzar el protagonismo personal del intenden-te, por su doble carácter de líder convocante y de gerente de una compleja organización.

Adicionalmente, la reforma constitucional promulgada en 1996 generó un mayor pesode las agendas propiamente locales, a partir, fundamentalmente, de la separación de las elec-ciones nacionales y departamentales en el plano político y de la autorización a formular acuer-dos con pr ivados y con otros municipios, en el plano económico.

IV. LA EXPERIENCIA DESCENTRALIZADORA DE MONTEVIDEOLa experiencia de la descentralización participativa en la intendencia municipal de Monte-

video está directamente vinculada a la victoria electoral a nivel departamental del Frente Amplio,coalición de izquierda, en las elecciones de 1989. Este resultado electoral puede considerarsecomo la ruptura “formal” del sistema político bipartidis ta existente en Uruguay desde su indepen-dencia en el siglo XIX, ya que es la primera vez que un partido que no sea el Blanco o el Coloradoaccede a una instancia de gobierno, ya sea en el nivel departamental o en el nacional. Además deesta situación original, hasta ese momento no existían en Montevideo antecedentes dedesconcentración o descentralización, aunque en los discursos preelectorales de todos los parti-dos durante la campaña de 1989 se aludió al tema desde diversas ópticas y con distinto contenido.

En este entorno, el debate sobre las reformas descentralizadoras estuvo mediatizado pormetas orientadas hacia un determinado proyecto económico, político y social e impregnado de laconcepción que los actores políticos tienen del estado, de la sociedad y de la relación entre ambos.

La primera administración municipal montevideana post dictadura (período 1985/90), sibien asume un discurso de aliento a la participación, no logra avances concretos y sustantivos enla materia. El gobierno del Dr. Aquiles Lanza (intendente de Montevideo electo por el partidoColorado) propuso un modelo de gestión municipal orientado a la legitimación democrática des-de la lógica de la ef iciencia de programas y proyectos de políticas sociales organizados desde uncentro técnico. Configurando un diseño de gestión que partía del supuesto de la imposibilidad dereformar el enorme aparato burocrático administrativo de la intendencia de Montevideo. El mode-lo propuesto asumía como premisa que el “gran monstruo burocrático municipal” no se podíareformar en el mediano plazo y, por tanto, se optó por un modelo tecnocrático y centralizado.

El debate previo a las elecciones de 1989 regis tró, por parte de la mayoría de los partidos,un nivel de propuestas programáticas que trascendía la materia estrictamente vinculada a lagestión, para involucrar aspectos que concernían a la concepción sobre el rol y la estructuramunicipales. Los planteos sobre descentralización, que figuran en casi todos los discursos de loscandidatos a intendente por Montevideo, o la inclusión de ambiciosos proyectos de promociónrural en las plataformas referidas a los departamentos del interior, aludían a facetas que estánmás allá de un simple mejoramiento de la gestión cotidiana.

Los órganos de poder local de la descentralización de Montevideo constituyeron nosólo un punto de discusión preelectoral sino una de las bases del acuerdo político que

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viabilizó la experiencia. Estos órganos se fundan en dos principios de legitimidad diferen-tes. En las juntas locales, concebidas como ámbitos de participación política, el pr incipiode legitimidad es la representación partidaria. En el caso de los concejos vecinales, conce-bidos como ámbitos de participación social, el principio de legitimidad es la representa-ción de intereses.

El propio diseño del sistema descentralizado fue uno de los temas centrales de discusiónpre y post electoral, ya no sólo de los actores políticos sino también de los actores socio-territo-riales. Esto hizo que él mismo se convirtiera en el producto de una serie de negociaciones alinterior del sistema político; hecho que también explica sus diversas transformaciones a lo largode estos doce años. A su vez, ha sido producto de las discusiones entre diversas perspectivasdentro de la propia coalición gobernante a nivel departamental que alberga diferentes concep-ciones con respecto a la descentralización, a las formas y actores de la participación y a la propiadefinición de democracia.

La decisión política inicial fue adoptada en los primeros días del gobierno y consistió enregionalizar y dividir funcional y administrativamente el departamento en 18 zonas que com-prenden los 64 barrios del área urbana, suburbana y rural. Estas zonas han sido la base territo-rial para el desarrollo de la estrategia de descentralización y participación ciudadana. En cadauna de ellas se instaló un centro comunal zonal (CCZ) al que se le trasladaron competenciasadministrativas y de servicios.

La resolución creadora de los CCZ generó una serie de conflictos políticos con la oposi-ción, lo que motivó la construcción de una instancia de concreción de consensos político-parti-darios que garantizaran legitimidad y continuidad al proceso iniciado. Luego de arduos y pro-longados debates, en julio de 1993 se lograron los acuerdos necesarios para la institucionalizacióndel proceso, a través de un conjunto de normas legislativas aprobadas en el seno de la juntadepartamental. A partir de las propuestas realizadas por las fuerzas políticas y de las eleccionesrealizadas por los vecinos, se instalaron las juntas locales –órgano ejecutivo de representaciónpolítica– y los concejos vecinales como órganos locales de participación social.

La primera formulación de la propuesta descentralizadora del intendente Vázquez (reso-lución N° 133 bis/90 del 28.2.1990) fue impugnada por la oposición política a nivel del par la-mento nacional (de acuerdo al artículo 303 de la Constitución) y dejada sin efecto por el gobier-no municipal el 4 de mayo del mismo año. Dicha formulación trataba de impulsar la concrecióndel pr incipal compromiso asumido con los montevideanos en el programa votadomayoritariamente por la ciudadanía: la participación de los vecinos en la gestión local y el acer-camiento de la misma a la ciudadanía.

Esta impugnación intentaba bloquear el proceso de descentralización por dos motivosprincipales. El primero y más evidente, fue que el esquema inicial de gobiernos locales dejaba delado al actor político partidario. Esa constituyó la principal demanda de los partidos políticos deoposición en el proceso de negociación en la comisión mixta y, seguramente, su principal logro.

El segundo aspecto refiere al carácter de “innovación” que un sistema descentralizado impli-caba para una cultura centralis ta de gobierno, base de la gestión política de los partidos Blanco yColorado en toda su historia. De todas formas, ya hemos analizado que muchos aspectos del discur-so descentralizador estaban presentes en las lógicas de estos partidos a nivel departamental, lo quegeneró sin duda tensiones internas e intereses contrapuestos dentro de los mismos partidos.

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La negociación sobre el modelo final generó el bloqueo de la experiencia en los aspectosvinculados al gobierno local. Sin embargo, en ese período se pudieron implementar algunosavances del modelo. La Intendencia, en forma tentativa y rodeada de fuertes críticas de la oposi-ción con la que estaba negociando, comenzó a dar sus primeros pasos poniendo en marcha 18centros comunales zonales que cubrían todo el territorio del departamento de Montevideo. A losCCZ se les confió inicialmente una veintena de tareas (trámites administrativos, animación cultu-ral, información sobre adeudos, cobranza de algunos tributos, apoyo a organizaciones sociales,supervisión del cumplimiento de algunos servicios por parte de dependencias centrales y ejecu-ción del mantenimiento de obras públicas) que fueron ampliándose gradualmente. A su frente seencontraba el denominado coordinador zonal, funcionario de confianza política del Intendente,apoyado por un pequeño equipo administrativo que no resultó sencillo de conformar por el rece-lo de los funcionarios a abandonar sus lugares originales de trabajo. Estos centros comunaleszonales se incorporaron luego, con modificaciones, a la estructura aprobada en 1993.

A doce años de iniciado el proceso, la intendencia municipal de Montevideo (IMM) logróconstruir un sistema desconcentrado que ha instalado mecanismos de participación social, yque, en base a alianzas entre actores públicos, privados y sociales, avanza hacia un sistemadescentralizado en términos políticos de gobernabilidad local.

Los propósitos de involucrar a la gente en los asuntos de gobierno, construyendo una ciuda-danía activa, la participación vecinal en su más amplia extensión, el necesario control social, la bús-queda de eficacia y eficiencia a través de una mejora en la gestión, son algunos de los objetivosperseguidos por la experiencia descentralizadora del gobierno municipal de Montevideo. Esta expe-riencia está liderada por el ejecutivo comunal (el intendente departamental) con la anuencia dellegislativo comunal (junta departamental) y está llevada adelante como una política municipal.

Dentro de cada una de las zonas en que se dividió Montevideo se crearon, a partir de estapolítica, tres ámbitos que corresponden a objetivos diferentes y complementarios:

a) Mediante la creación de los CCZ se desconcentra el aparato político adminis trativode gobierno, transfiriendo algunos servicios, programas sociales y trámites munici-pales. Este sería el aparato político administrativo de la IMM en la zona teniendocomo objetivo el acercamiento entre la administración y los habitantes en su condi-ción de usuarios de servicios. Disponen para ello de personal administrativo, técni-co, profesional y cuadrillas de servicio (polo institucional)

b) Se crean las juntas locales que tienen integración político partidaria y son designa-das por el intendente. Tienen bajo su órbita la decisión y la gestión de las políticasmunicipales locales, definidas de acuerdo a planes quinquenales. Al presidente de lajunta local le compete la super intendencia del CCZ. Son órganos ejecutivos, plura-les, integrados por representantes de los partidos políticos que tienen representa-ción en la junta departamental y a quienes el intendente designa de acuerdo a lapropuesta de cada uno. El objetivo es acercar el representante al representado, elpolítico al ciudadano (polo político)

c) Se crean los concejos vecinales en los que se contempla la participación directa delos vecinos mediante la elección de candidatos por voto secreto no obligatorio. Elobjetivo al que aspira este ámbito de participación, es el de dar cabida a los repre-sentantes de las organizaciones sociales de la zona o a los vecinos distinguidos porsu labor en beneficio de la comunidad local. Tienen a su cargo el asesoramiento ycontrol de la gestión municipal (polo social)

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Mediante la creación de estos ámbitos, el gobierno municipal logró articular territor ialmenteen cada zona una institucionalidad que permite diversos tipos de legitimidad y formas de demo-cracia, apelando cada uno de ellos a actores y formas de participación diferentes (representaciónpartidaria en las juntas locales y representación de intereses en los concejos vecinales).

En ese contexto “tripartito”, el ámbito que brinda a la experiencia su carácter innovador yque conduce al empoderamiento de la sociedad civil es el de los concejos vecinales. El pr imeraspecto a señalar respecto de los concejos es que son electos en forma independiente de laselecciones municipales, de carácter político, de las que surgen el intendente municipal y la juntadepartamental y que se realizan cada cinco años. El segundo aspecto es que se eligen vecinos enforma individual, que son presentados como candidatos por las organizaciones de la sociedadcivil de la zona o por grupos de vecinos. El tercer aspecto es que se eligen cada dos años. El cuerpoelectoral lo constituyen todos los vecinos residentes dentro de los límites del CCZ, mayores de 18años. El número de integrantes de los concejos vecinales varía entre 25 y 40.

Analizando el entramado de redes formales e informales que se tejen sobre este formatoinstitucional, se puede visualizar que el sistema descentralizado, además de ser un mecanismode gestión participativa sin precedentes, permite detectar algunas fortalezas, debilidades y de-safíos presentes en las relaciones entre los niveles central y descentralizado, y con la sociedadcivil y con otros organismos del estado en el ámbito nacional.

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El concejo vecinal aparece como una organización socio-territorial con característicaspropicias para la ar ticulación de actores en general. Dentro del ámbito zonal los concejos veci-nales van asumiendo una nueva función transformándose en un centro de referencia para lacomunidad local en cuanto a la presentación de denuncias, demandas e iniciativas sobre em-pleo, políticas sociales, obras de infraestructura, etc.

Las organizaciones barriales y de fomento presentan menos tensiones y parecen tenerun ámbito de integración directa en el concejo vecinal, donde también se hace posible la parti-cipación de ONG. Desde el punto de vista de la “cobertura”, sus integrantes provienen de todala zona del CCZ; desde el punto de vista de la “representatividad”, los integrantes son represen-tantes barriales, de los vecinos y de sus diferentes formas de organización; desde el punto devista de la “legitimidad”, están electos por votación popular que ha tenido una participaciónrazonable en las últimas elecciones de Noviembre de 2001 pasando del 7,28% sobre el padrónelectoral en 1993 a un 10,7% en esta última.

Desde el punto de vista de la “actitud” asumida por los concejos vecinales, se planteanactualmente como un organismo de articulación y de representación zonal más allá del ámbitode los “problemas municipales”. En ese sentido, la lógica reivindicativa trasciende lo “munici-pal” (sin descuidarla) y se enfoca en las problemáticas sociales, planteándose la búsqueda deacciones, fundamentalmente en torno al tema de la generación de empleo.

Además de la nueva institucionalidad que incorporó en el nivel territorial, el proceso dedescentralización de Montevideo es rico en experiencias novedosas de cogestión, cooperaciónpúblico-privada, eficiente ejecución zonal de servicios, donde la elaboración de los planes estra-tégicos de desarrollo zonal (PLAEDEZ) se constituyó en una herramienta de presupuestoparticipativo y planeamiento estratégico de acuerdo a las necesidades locales conjugadas conlas posibilidades presupuestales de la intendencia.

En efecto, desde 1993, año en que se institucionaliza el proceso descentralizador, seconcibió la importancia de dar participación a la sociedad a través de los órganos locales enla fi jación de prioridades presupuestales referidas a obras y servicios. Para el logro de esteobjetivo era imprescindible la instalación de una metodología operativa formalizada,per feccionable como consecuencia de su consolidación y de la legitimación que le br inda-ran sus actores (equipo de gobierno, órganos zonales, vecinos en general) y, a su vez, delgrado de ef icacia y cumplimiento de los objetivos que surgiera del monitoreo y evaluaciónpermanente efectuado año a año.

Por otro lado, a fines de 1999, en vísperas de la terminación de un período de gobiernomunicipal, los 18 gobiernos locales de Montevideo y muy especialmente sus órganos sociales,los concejos vecinales, comenzaron a prepararse para realizar la transición de un equipo degobierno a otro, manifestando de esta forma la nueva actitud de “estadista” incorporada a laconducta de los actores zonales vinculados al proceso de descentralización y participación ciu-dadana que se venía desarrollando en el departamento desde hacía 10 años. Trataban por estecamino, de dejar encaminadas las propuestas, los proyectos y las formas de trabajo que asegu-raran la continuidad en los ritmos adquiridos hasta entonces.

El gobierno municipal, que venía siguiendo con atención estas iniciativas locales, decidióimpulsar la elaboración de un programa de apoyo que estimulara los trabajos que se iniciabany facilitara simultáneamente la participación social en los mismos. Ofreció también a los gobier-

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nos locales la posibilidad de encauzar las labores iniciadas hacia una dimensión más ambiciosa:proyectar, en forma participativa, horizontes nuevos y posibles de desarrollo humano e integral,hacia los cuales acercarse a largo plazo con la suma de las acciones cotidianas. Para lo cual, sebrindó orientación programática, acompañamiento, guía metodológica, coordinación y pro-moción permanente. Esas metas a las que se aspira llegar, convenientemente consensuadas porel conjunto de los actores participantes, son lo que denominaron planes estratégicos para eldesarrollo zonal (PLAEDEZ).

Entre los grandes principios de la planificación estratégica urbana se plantea que sonprecondiciones necesar ias para proponer el plan:

· la sensación generalizada de crecimiento incontrolado o de riesgo de pérdida deoportunidades en un marco socioeconómico cambiante

· la voluntad de anticipar los problemas urbanos y de promoción de un desarrollosostenible de la ciudad

· la existencia de actores representativos de la vida social, económica y política de laciudad que acepten participación y consenso entre ellos respecto a un proyecto defuturo

· la necesidad de liderar el proceso de elaboración del plan por parte de algún actorrelevante, en este caso el gobierno municipal de Montevideo.

El programa introdujo una iniciativa poderosa, recogida de la mejor exper iencia del pro-ceso de descentralización: la instalación en cada zona de un equipo de planificación zonal (EPZ)integrado por funcionarios municipales, concejales y ediles, con la función de animar y coordi-nar los trabajos locales, impulsando así lo que ha sido una de las prácticas más fecundas de lagestión pública en Montevideo en los últimos 10 años: la forja de nuevos y mejores conocimien-tos, integrando saberes tradicionalmente separados: el saber social y el saber técnico.

V. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN MONTEVIDEOLa percepción montevideana de la gestión global de la IMM ha sido en general muy

positiva, aunque hoy día se escuchan voces que proponen cambios.

Los servicios urbanos tradicionales (transporte, vialidad, recolección de residuos, sanea-miento, servicio de barrido y tránsito) gozan todos ellos de una elevada consideración. Tal con-sideración no debe ser disociada de la estructura descentralizada de la IMM. Buena parte de suéxito se debe a la mejoría de la gestión de servicios monitoreados desde el ámbito zonal.

Un punto clave es el vínculo entre las políticas sociales y la descentralización. Como seobserva en el cuadro siguiente, la mayor parte de los convenios para políticas sociales han esta-do relacionados a la estructura descentralizada.

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Sin embargo, ha habido desconocimiento de la población en general de las propuestasde políticas sociales de la IMM. Seguramente su escasa visibilidad no ha permitido apreciar lascaracterísticas y contenidos de las propuestas y menos aún ser utilizada por la ciudadanía, po-tenciada y expandida.

Más del 10% de la población llegó a participar de las elecciones de los consejos vecina-les, en una actitud de participación activa y comprometida. Sin embargo, la convocatoria a laparticipación no siempre ha estado acompañada de objetivos claros, produciéndose así con-ductas y propuestas contrarias a una concepción global y a una conciencia solidaria; Asimismo,es posible identificar una tendencia a una cierta inercia de participar en función de objetivosexcesivamente particulares. Quienes participan frecuentemente lo hacen representando gru-pos vecinales con objetivos específicos, o directamente personas con una visión no necesaria-mente compartida por los vecinos de su barrio.

Sin embargo, se avanzó inicialmente en el reconocimiento de los CCZ por parte de lasociedad local, sobre todo en las zonas con alto índice de NBI. Dentro de un nivel de participa-ción limitado –con respecto al total de la población en condiciones de votar– es posible apreciaruna tendencia al crecimiento del mismo en la elección de los concejos vecinales hasta 1998; y,desde entonces, una tendencia declinante tanto en cantidad como en calidad.

El relanzamiento de la participación debería darse independientemente de la participa-ción efectiva en la gestión, porque en sí representa una legitimidad fundamental para los con-cejales vecinales que podría equilibrar el peso relativo de los tres polos del sistema zonal ycomenzar un proceso de mayor pluralidad en la participación. Hoy en día los tres ámbitos de ladescentralización montevideana están fuertemente disociados y con muy diversos grados decapacidad de incidencia en las decisiones.

Una lógica diferente podría prior izar la representación de intereses, en función de lasnecesidades y la capacidad de iniciativa, mientras se irían diluyendo las identidades políti-co-partidarias, hoy muy fuertes, en los consejos vecinales. Así, se plantea la necesidad defortalecer la participación en la gestión no sólo de sectores organizados de la sociedad, sinode sectores no organizados pero que gozan de una legitimidad social importante al repre-sentar “nodos de redes” que se tejen en la sociedad local. Cómo hacer que esta energíasocial, que existe pero que no participa de la descentralización, lo haga efectivamente, paraqué y en qué ámbitos parece ser uno de los temas de discusión y propuestas al que la últimagestión municipal no ha dado respuestas.

VI. LOS PRINCIPALES DESAFÍOS DEL PROCESO EN MONTEVIDEOLos últimos cinco años de gobierno municipal de Montevideo marcaron algunas señales

de aler ta; sobre todo, en varios de los puntos señalados como centrales en la propuesta delgobierno comunal. En particular, en los relacionados al énfasis en el direccionamiento de losrecursos a los sectores excluidos y, sobre todo, a la participación ciudadana.

Como señala el semanario Brecha en su edición de abril de 2005, “la gestión municipal tienealgunos temas sin resolver, como el transporte colectivo, y otros que, siendo rasgos distintivos de su accio-nar, han perdido el impulso or iginal, como el caso de la descentralización. El proceso descentralizadoriniciado en 1993, sobre un esquema de concejos vecinales elegibles, juntas locales de conformación mixta(los frenteamplistas eligen a sus representantes mientras los partidos tradicionales los designan) y centros

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comunales (organismos de desconcentración administrativa), modificó la geografía de la gestión y abrióespacios a la participación ciudadana. Empero, el descenso de los votantes para dichos organismos (queel pasado año no fueron más de 76 mil en todo Montevideo, un 23,8 por ciento menos respecto a 2001, enuna curva descendente desde 1998), más la importante deserción de ediles locales y concejales de dichosámbitos, son indicadores de estancamiento seguido de un retroceso”. Continúa, “Daniel Spósito, dirigentedel Partido Socialista (PS), dijo a BRECHA que ‘hay una especie de estancamiento, de agotamiento. Habla-mos de un modelo, cuya estructura ins titucional fue creada en 1993 durante la administración de TabaréVázquez. Desde esa fecha no ha habido ninguna modificación sustancial; lo que existe es confusión y lagente no logra identificar con claridad los distintos ámbitos de la descentralización; tampoco sus roles ycompetencias’. En su opinión, se ‘ha perdido orientación estratégica desde la administración municipal yel FA ha estado renuente a discutir políticamente el tema’. Para Spósito se trata de simplificar el esquema,estableciendo una jerarquía claramente individualizada, y entregar mayores competencias políticas’”.Continúa, el programa consensuado del FA de Montevideo, menos crítico en el diagnóstico, se proponetambién cambios institucionales “para democratizar aun más a Montevideo, con más descentralización yparticipación, en el marco de la necesaria reglamentación de la reforma Constitucional aprobada en 1996,la cual nunca fue reglamentada en su capítulo de la descentralización por falta de voluntad política delPartido Nacional y el Partido Colorado”. Por lo cual anuncia que se promoverá la sanción de las leyes quegaranticen la electividad de los gobiernos locales “en nuestras zonas y barrios con el establecimiento decompetencias de iniciativa, decisión y control, como asignación de recursos humanos, materiales y finan-cieros”. El dirigente socialista opina que el poder político real lo debe ejercer quien decidan los ciudadanosde una determinada jurisdicción, “por eso planteamos la figura del alcalde electo, para darle mayor rele-vancia política e identidad con la zona”, comentó. El otro capítulo a resolver en este tema está vinculado ala posibilidad de que los vecinos participen de la discusión del presupuesto general de la comuna y dispon-gan de parte de éste a su leal saber y entender. Hasta ahora la transferencia de recursos hacia los gobiernoslocales surge desde las direcciones de los departamentos. Tanto el PS como el programa de la departamen-tal frenteamplista de Montevideo acuerdan que toda disponibilidad de los gobiernos locales debe estar enfunción de las necesidades del departamento y que lo local no puede ser autogestionado, pues ello gene-raría desigualdades muy importantes por zona. Pero los socialistas han planteado que la discusión delpresupuesto general debe hacerse con las 18 autoridades locales y no ser fruto del acuerdo exclusivo de losdirectores municipales. El nuevo gobierno comunal tendrá varios desafíos en esta cuestión, uno de loscuales es modificar una participación en las zonas periféricas nacida a partir de la demanda y no de lacogestión, tal como se pretendía en la concepción original de la descentralización. Otro desafío, en opiniónde varios dirigentes de la izquierda consultados por BRECHA, es procesar una mayor descentralización delpoder, al tiempo de permitir una administración autónoma de un porcentaje del presupuesto global.”

La mayor parte de estas demandas relacionadas a la descentralización en Montevideo es-tán vinculadas a dos temas: cómo incidir en la toma de decisiones sobre el presupuesto, y cómolos vecinos pueden tener un mayor protagonismo en las decisiones políticas de la intendencia.

Estos dos aspectos, vinculados, ref ieren nuevamente a un cier to agotamiento del esque-ma pergeñado en 1990 y el camino hacia uno nuevo, renovado, pero del cual todavía no se handado señales ni tampoco existe una plena conciencia en los ámbitos de decisión municipales.

La mayor parte de los estudiosos de este tema en Montevideo (Laurnaga, Veneciano,Rivoir) han aler tado sobre esta situación, incluso Ana Laura Rivoir ha señalado el riesgo de queMontevideo pase a tener una modalidad tecnocrática de gestión.

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VII. SOBRE LA PARTICIPACIÓNEl tema de la participación es, obviamente, uno de los mayores temas en el desarrollo

local, la descentralización y el nuevo rol de los Municipios.

Diversos autores han señalado varios de los nuevos desafíos. Resulta bastante evidenteque estamos ante un proceso en que las jerarquías del gobierno se desmoronan para reapare-cer bajo la apariencia de una compleja red de actores y relaciones. En ese marco los actoreslocales pasan a ser, no ya un eslabón de la cadena sino, expresiones capaces de convertirse enactores políticos y económicos relevantes (Brugue-Gomà, 2001). Sin embargo, señalan, en elcontexto de esta profunda reestructuración de las formas de gobernar, los desafíos son nue-vos e implican, entre otros:

· moverse en la complejidad;

· gobernar a través de redes y no de jerarquías;

· dirigir a través de la influencia y no del ejercicio de autoridad;

· relacionarse mas que de mandar.

Agregan los autores: “en este sentido, la presión de la g lobalización obliga a las autorida-des municipales a reconstruir las relaciones entre los sectores publico y privado a nivel local, asícomo también a replantearse los aspectos más básicos de su capacidad de gobernar. Articularesta red no es fácil, implica voluntad política y también nuevas capacidades, pero parece ser elprincipal desafío para gestionar eficientemente el nuevo orden.” (op. cit)

Fernando Barreiro ha diferenciado entre modalidades de cooperación “ideológica” y decooperación “pragmática”. Señala que “en muchas ref lexiones sobre el desarrollo local se reco-noce que quizás, su principal valor, o el motor que lo activa, es la cooperación entre actorespara realizar fines comunes. Es el llamado “partnership” o asociación (en el sentido de asociarse)para impulsar metas compartidas. Pero la cooperación o la asociación no es lo que activa eldesarrollo local, y no es la explicación última del éxito de las experiencias o iniciativas de desa-rrollo local. Este enfoque, responde más bien, al enfoque ideológico del desarrollo local (conproyección moral) de un nuevo modelo de desarrollo basado más en la cooperación que en lacompetencia, en tanto que valores antagónicos.”

Agrega que “la cooperación en el desarrollo local no es una solidaridad explícita de indi-viduos y organizaciones motivados o con el deseo de poner en valor sus recursos humanos,físicos y financieros para compartir el futuro. La cooperación tiene un sentido mucho más prag-mático y es una respuesta racional a la propia lógica de cada uno de los actores. Dicho de otramanera, en determinado momento, los actores perciben que, para desarrollar de forma máscompleta su propia estrategia, es necesario cooperar y poner en común, con otros actores, laspropuestas y acciones. Pero no existe una motivación preexistente para cooperar, sino más bientodo lo contrario. Los actores locales no viven en armonía y en cooperación permanente. Laconvergencia de los intereses en una estrategia común es un proceso altamente complejo, pla-gado de obstáculos. Por tanto, esta convergencia no es una condición sine qua non para unproceso de desarrollo local. Qué duda cabe que el territorio (sus necesidades y sus potencialida-des) es percibido de manera diferente por los distintos actores, y que la utilización que cada unohace del mismo también difiere en función de sus propias lógicas y estrategias.” Enfatiza que“por el contrario, en aquellos territorios de estructura socio-económica más compleja y que

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viven procesos de cambio y transformación, aplicando innovaciones productivas e institucionales,la cooperación es más madura, aparece como una necesidad percibida por los diferentes acto-res, conscientes de que para gestionar un proceso de estas características, se imponen las rela-ciones de intercambio, de colaboración y de sinergia. En todo caso, parece cier to que la coope-ración es un proceso de aprendizaje entre los actores, que se debe disponer de los instrumentosy medios idóneos para gestionar la cooperación a largo plazo, de una forma persistente,transcendiendo así la cooperación coyuntural, que se produce frente a circunstancias puntualesde amenaza o peligro para la localidad.” Barreiro, 2003.

De todas formas, y para el caso de Montevideo, parece ser que es necesario dotar a laparticipación de nuevos contenidos y formas de cooperación que salgan de una visión ideológicapara pasar a una visión pragmática. Esto último implica que haya recursos y ámbitos de decisión.

VIII. CONCLUSIONES

1. Un Proceso Innovador y SostenibleA más de doce años de haberse iniciado, los instrumentos incorporados por el proceso

de descentralización llevado adelante por el gobierno municipal de Montevideo parecen tenersu sostenibilidad garantizada.

Esto se basa en diferentes aspectos. El primero y tal vez el más importante es la incorpo-ración de estos instrumentos a la “cultura política montevideana”. Sin esta incorporación, ladescentralización podría ser en cualquier momento revocable. La continuidad en el gobiernopor tres períodos electorales consecutivos de la fuerza política que lleva el proceso adelante esuno de los indicadores en ese sentido. El aumento de la participación vecinal en las instanciasparticipativas es el otro. La legitimidad que le confir ieron los actores político-partidarios en elmomento de la aprobación consensuada del mismo y su permanencia, junto con los actoressocio-territoriales en los organismos de gobierno local, son otro elemento de sostenibilidad delos instrumentos. Esto no significa que no puedan haber ritmos diferentes en cuanto a la parti-cipación vecinal e incluso de los actores político partidarios, pero la legitimación y aprobaciónque los instrumentos han recibido de la ciudadanía parecen garantizarlo.

Otro elemento a destacar son los cambios procesados en la estructura político-partidariadel país en los últimos años y su vínculo con el gobierno departamental. La reforma políticaconsolidada por la reforma constitucional de 1996 establece en su ingeniería diversos dispositi-vos referidos a la descentralización como objetivo político. Esa reforma generó una transforma-ción importante en el sis tema de partidos y en la lógica de competencias del sistema de parti-dos. No es lo mismo gobernar en el año 1990 o incluso en 1994, que gobernar un departamen-to (desde un gobierno de cualquier color partidario) en un escenar io de polarización políticaque no está vinculado a una radicalización de la ciudadanía sino más bien a la lógica de compe-tencia que los aspectos electorales de la reforma instala. Estos aspectos son relevantes en lamedida que no es lo mismo para el ciudadano aceptar o no aceptar la oferta de un modelo departicipación ciudadana en un contexto más equitativo de peso político-electoral, que integrar-se o no a un modelo de gestión como el actual. Este escenario ha generado un efecto de mayordisposición de los partidos tradicionales a participar en los espacios de gestión ciudadana, alque resistieron en los pr imeros períodos del gobierno descentralizado de Montevideo.

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2. Problemas de Renovación en los Contenidos y en la Participación.El decaimiento de la participación en la elección y acción en los consejos vecinales (más

de 30% en cinco años) debe poner el énfasis en revisar las causas de la misma. La pr incipalhipótesis es que Montevideo no ha profundizado su proceso en términos de discusión de recur-sos (similares al presupuesto participativo) y de poder político por parte de los ciudadanos.

En el fondo, estos han sido los desafíos planteados en las instancias de evaluación. Desdela óptica de la participación social, uno de los grandes objetivos de la descentralización es laparticipación en cuanto al diseño de la exper iencia y el control de lo ejecutado. En ese sentido,además de las instancias presupuestales y de planificación estratégica ha habido instancias másgenerales de diseño y evaluación del modelo. Montevideo en Foro I (1992), Montevideo en ForoII (1996) y Diez años de descentralización, un debate necesar io (2001), constituyeron instanciasde discusión y evaluación no sólo de la gestión municipal sino del proceso de descentralizacióncomo compromiso político. Montevideo en Foro (cuya convocatoria fue “participación vecinalen la descentralización”) significó un aporte importante del movimiento social en la discusiónde la comisión mixta respecto al modelo de la descentralización, tanto en sus aspectos“organizativos” como “participativos”. A partir de la discusión de 14 grupos de trabajo, apoya-dos por técnicos y ONGs, se elaboró un documento de recomendaciones que fue luego “de-vuelto” a los participantes por la comisión mixta (octubre de 1992). Montevideo en Foro II(“construyendo ciudadanías”) y las Jornadas de Evaluación de la Descentralización del 2001(“Diez años de descentralización: un debate necesario) constituyeron instancias de balance yrecomendaciones para la acción donde los actores fueron los gobiernos locales (consejeros ve-cinales, ediles locales, funcionarios municipales de los CCZ) conjuntamente con organizacionessociales, organizaciones no gubernamentales y académicos, en base a ponencias e investigacio-nes previas.

La evaluación del 2001 fue publicada en parte en un libro del mismo nombre, que haservido como base de acción tanto a nivel del gobierno departamental como de los gobiernoslocales en los procesos posteriores a esa fecha. Un aspecto sumamente interesante de esta pu-blicación es que no hace una síntesis de resultados sino que presenta las distintas visiones querespecto al tema se plantearon en esa instancia.

Además de estas instancias colectivas y los mecanismos de control presupuestal de losgobiernos locales, el intendente y los directores de departamento se reúnen al menos una vez alaño con consejeros vecinales y ediles locales de todas las zonas para recoger las demandas einiciativas en diálogo directo.

Sin embargo, y siendo todo esto positivo, es necesaria una radicalización del procesodescentralizador de Montevideo.

3. Hacia una Agendaa. En lo político: generar nuevas instancias de gobernabilidad local. Mantener las tres

instancias de la descentralización, agregando ámbitos de planif icación presupuestale incidencia de los vecinos en las decisiones de la intendencia.

b. En lo económico: avanzar hacia ámbitos de toma de decisiones sobre recursos, pre-supuesto y fondos locales. Mecanismos de presupuesto participativo son posibles

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en Montevideo, ya que existen los lineamientos políticos claros desde el gobiernodepartamental, y existe la madurez y la masa crítica a nivel de la sociedad.

c. En lo social: las políticas sociales llevadas adelante, especialmente en el período decrisis más grave del país, particularmente en el tema del empleo, han dado presenciay legitimidad a la intendencia para llevar adelante políticas fuertes en materia deempleo, desarrollo económico local, salud y educación, entre otras.

d. En lo regional: para Montevideo es clave la ar ticulación con los procesos regionales,especialmente los vinculados al Mercosur. En ese sentido, es necesario caminar haciauna rediscusión de Mercociudades, incorporando municipios más pequeños, peroademás, a la sociedad civil y el vínculo con los gobiernos nacionales.

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Tendencias de la gestión pública en Brasil:La experiencia con los consorcios

Mara Biasi Ferrari Pinto*

Las nuevas formas de gestión pública adoptadas por los municipios son consecuencia delos desafíos surgidos a lo largo de las últimas décadas del siglo XX; entre los cuales, se destacanla reforma del estado, las políticas de descentralización y el crecimiento de las demandas socia-les, económicas y ambientales, que impulsaron a los gobiernos del país a enriquecer sus moda-lidades de gestión con la participación popular y con distintas formas de asociación. Hoy, enBrasil, es posible identificar a, por lo menos, uno de cada tres municipios involucrado en algunamodalidad de asociación.

El desenvolvimiento del país, la integración nacional y regional y su inserción mundialtambién traen desafíos para la gestión municipal, que necesita adecuarse a los postulados de lamodernización de la adminis tración pública, exigida por los avances de la ciencia y de la tecno-logía y por la competitividad en el acceso a los mercados.

En ese sentido, se destacan tanto los temas incluidos en las agendas municipales – desa-rrollo sostenible, derechos humanos, vivienda para todos, universalización de los servicios desaneamiento básico, creación de empleo y renta, combate a la pobreza y a la exclusión social,seguridad y violencia urbana, entre otros – como las nuevas demandas que surgen debido alcrecimiento de la población y de las ciudades.

De los gestores municipales se exige el dominio de nuevos conocimientos, de instru-mentos de planeamiento y de tecnologías – principalmente tecnologías de la información –, asícomo la adopción o experimentación de nuevas prácticas de gestión.

La Constitución Federal de 1988 es el marco institucional que dispone sobre las competen-cias de los entes de la federación – la unión, los estados, el distrito federal y los municipios -,dotados de autonomía política y administrativa para el ejercicio de las funciones que les sonatribuidas. Las competencias constitucionales pueden ser exclusivas de cada ente federativo,concurrentes o comunes. En el caso de las competencias comunes, para lo cual se hace necesa-ria la cooperación intergubernamental, la Constitución prevé una ley complementaria para fi jarlas normas de cooperación entre la unión, los estados, el dis trito federal y los municipios.

La ausencia hasta la fecha de ese estatuto legal viene creando problemas para el avancede la descentralización de las políticas públicas y de la ejecución de planes y programas nacio-nales y regionales.

El poder público local también tiene sus propias ideas sobre cómo conducir el desarrollo localy sobre la mejor forma de gestión para proveer los servicios y atender a las demandas de la población.

Absorbiendo muchas veces las nuevas ideas y propuestas innovadoras que circulan porel país, y buscando la manera de conocer las buenas prácticas de gestión local y exper iencias deotros municipios, los alcaldes brasileños se han revelado capaces de responder, en la medida desus posibilidades, a los desafíos a que se enfrentan.

* Superintendente General del IBAM: Instituto Brasileño de Administración Municipal.

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Cabe recordar que, independientemente de la orientación política, de la capacidadadminis trativa y de la opción por una u otra forma de gestión local, los dirigentes municipalestienen que obedecer las normas legales que rigen para la administración pública brasileña,atendiendo a los principios de la legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad, econo-mía, ef iciencia y transparencia.

La crisis f iscal, el gigantismo de la máquina gubernamental y la ineficiencia en la gestión dela cuestión pública, hicieron surgir la necesidad de promover reformas orientadas a transformar elrol del estado desde la condición de ejecutor hacia la de regulador. Esa transformación, sin embar-go, no pretende limitar o restr ingir la actuación del estado, que debe hacer más que simplementeregular las relaciones de mercado, introduciendo además y principalmente, cambios en su rela-ción con la sociedad civil, regidos por los principios de democracia, igualdad y equidad en la justadistr ibución de costos y beneficios del desarrollo entre todos los segmentos de la población.

Como consecuencia se observa en Brasil, en todos los niveles de gobierno, un esfuerzointerno de renovación y modernización y la creación de nuevos tipos de organización y nuevasformas de gestión, particularmente en los gobiernos municipales.

Además del ajuste fiscal, se propugna una reforma administrativa que busque: imprimirmayor flexibilidad y agilidad a la máquina administrativa; posibilitar un carácter gerencial a laadministración pública; sustituir el control formal por el control de resultados; cambiar el énfa-sis en el cumplimiento de reglas por la calidad de los servicios prestados; sustituir la valorizaciónde los medios por la de los fines; dar preferencia a las organizaciones horizontales en sustituciónde las de naturaleza jerárquica.

Así, las tendencias actuales de la administración pública tienen como ejes la reducción oreestructuración de las organizaciones, sobre todo a través de la simplificación de la estructurade niveles jerárquicos; la descentralización de las decisiones; la desburocratización ydesreglamentación; la implementación de programas de mejora continua y de calificación delos servidores públicos.

En el caso de los municipios, la modernización adminis trativa y la mejora del desempe-ño de la administración municipal han resultado en procesos de reestructuración que traba-jan las dimensiones estratégica, política, tecnológica, estructural, humana y cultural de lasorganizaciones públicas.

Dentro de una perspectiva estratégica, por ejemplo, se recomienda que las organizacio-nes municipales:

· concentren sus esfuerzos en lo que es su razón de ser, que es parte de su misión yque responde a sus funciones vitales;

· deleguen a la iniciativa privada, mediante remuneración, actividades no relaciona-das a su naturaleza, como los servicios de limpieza, por ejemplo;

· busquen asociaciones estratégicas;· enfaticen la atención de la población.

Dentro de una perspectiva política, se debe considerar que la organización pública re-presenta un sistema de poder, un espacio donde personas y grupos disputan por mayor in-fluencia en el proceso de toma de decisión Cualquier cambio que se proponga en la estructura,puede facilitar o dificultar el acceso de grupos y personas de dentro y fuera de la organización al

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poder ; y, a su vez, la implementación de canales e instrumentos de participación de la comuni-dad en la gestión municipal puede ayudar a romper coaliciones entre élites locales y la burocra-cia municipal y facilitar el acceso al poder de sectores sociales anteriormente excluidos.

En las últimas décadas, varias tentativas han sido realizadas por las administraciones muni-cipales para delinear estructuras de organización y formas de gestión que puedan responder demodo pro- activo a la presión cada vez más creciente de la población por información y calidad enla prestación de los servicios y que, a la vez, puedan operar con la flexibilidad necesaria.

Los cambios pasan a ser regla de la vida cotidiana, generando demandas y desafíos ja-más enfrentados por las administraciones municipales.

Se impone así a los gestores municipales el esfuerzo constante de innovación y de inte-gración en sus servicios y procesos así como la renovación organizacional para enfrentar positi-vamente los desafíos – inclusive la intensificación de la competencia – que implica atender yresponder a las demandas y a las exigencias del proceso continuo de transformación del am-biente en que actúan.

GESTIÓN LOCAL – LAS ACTUALES TENDENCIASEl municipio brasileño convive con condiciones paradojales: posee autonomía política

plena, dispone de un conjunto expresivo de instrumentos de autogobierno y de mejores condi-ciones f inancieras y, también, tiene sobre si las mayores responsabilidades en el campo de laprestación de servicios públicos, sobretodo en las áreas sociales y urbanas, teniendo aún queabsorber los impactos de los a justes estructurales sobre la sociedad.

En el área de cooperación intergubernamental, en prácticamente todos los sectores, tie-ne autonomía para definir las acciones prioritarias y la utilización de los recursos para el respec-tivo sector en su localidad, sólo limitada por el volumen presupuestario predefinido y por lasdirectr ices y normas del programa de gobierno vigente.

En áreas como salud, educación, asistencia social, protección a la infancia y a la adoles-cencia, mer ienda escolar y otras, tales definiciones, por fuerza de la Ley Orgánica que r ige alsector, deben obedecer a las orientaciones del respectivo consejo municipal; que, a su vez,deben estar fundamentadas en las directrices de los consejos del sector respectivo en los nivelesfederal y estadual de gobierno. En otras áreas, como las de vivienda, saneamiento e infraestruc-tura urbana, el acceso a recursos extralocales ocurre, en general, por negociación de proyectos,muchas veces implicando endeudamiento para el municipio.

Algunos problemas son consecuencia de esos particulares arreglos institucionales decooperación intergubernamental. El principal problema es, sin dudas, el hecho de que el go-bierno local prácticamente se ve obligado a reproducir en su estructura la sectorialización exis-tente en el gobierno federal. Las políticas, proyectos y programas concebidos de esta manera,parten de objetivos específ icos y se apoyan en ar ticulaciones con agentes sociales de su campode actuación específico. Como resultado de ello, no es poco común encontrar en el municipioconflictos entre proyectos definidos en sectores distintos, dif icultando la marcha de solucionesintegradas. El segundo problema que se deriva de esta misma configuración institucional decooperación es la posibilidad de que los recursos, siempre escasos, se dispersen en acciones nocomplementarias o concurrentes.

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Actualmente conviven en los municipios, en mayor o menor grado, las modalidades degestión (siempre con características inclusivas) identificadas como:

• democrática,

• emprendedora,

• compartida,

• consorciada.

Obviamente, la identificación de un municipio con una de estas formas no excluye a lasotras, pero puede ser percibida como la forma predominante y responsable por construir yestablecer una marca de la administración municipal.

La modalidad democrática, que apunta a asegurar la participación popular, está enperfecta conformidad con los preceptos de la democracia participativa y en consonancia conlos dispositivos constitucionales de 1988. Una buena ilustración - con impacto nacional - es lapromulgación del Estatuto de la Ciudad, Ley nº 10 257 del 10 de Julio de 2001, que reglamen-ta la implementación de la política urbana en el país y explica en varios puntos el imperativode la gestión democrática de la ciudad, previendo instrumentos tales como los colegiados depolítica urbana; los debates, audiencias y consultas públicas; las conferencias sobre asuntosde interés urbano; la iniciativa popular de proyectos de ley y de planes, programas y proyec-tos de desarrollo urbano.

Otras formas exitosas de representación y participación popular en el proceso de deci-sión gubernamental, que conviven con la democracia representativa, pueden también ser men-cionadas: la institución de la tribuna libre o tribuna popular en las cámaras municipales; lasaudiencias públicas para la discusión de la propuesta de presupuesto presentada por el poderejecutivo; los foros de presupuesto participativo convocados por las cámaras; las audienciaspúblicas convocadas por las comisiones instaladas por el legislativo municipal; además de losconsejos municipales y foros de desarrollo, integrados por representantes elegidos por el go-bierno y por la sociedad civil.

La gestión emprendedora, por su parte, exige de los dir igentes y gestores municipalesel ejercicio de una gestión dedicada al aprovechamiento del potencial de desarrollo económicode los recursos naturales, construidos y humanos disponibles. La comprensión de que elemprendedurismo es un atr ibuto específico del sector empresar ial está superada. El poderpúblico local puede y debe cumplir su papel de agente de fomento, siendo fundamental elapoyo a las empresas, particularmente pequeñas y medias, para su fortalecimiento, para lacreación de empleos y de renta y para fortalecer la recaudación tributaria, esencial al desarrollosocial y económico del municipio y al bienestar social.

Atraer nuevos negocios y ampliar las actividades productivas en el municipio, no puedeser una actitud aislada del poder público local, sino una visión estratégica del futuro que seconstruye colectiva y solidar iamente con la ayuda de la sociedad local.

Un ejemplo prometedor de esa conjugación de esfuerzos entre el gobierno y el sectorproductivo es el proyecto recientemente concluido por el IBAM, con financiamiento del SEBRAE- Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, en cinco municipios del estado deRío de Janeiro, donde fueron relevados los procedimientos del los gobiernos municipales desti-nados tanto a autorizar la puesta en marcha de emprendimientos económicos como su poste-

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rior fiscalización. Tales procesos fueron racionalizados, en línea con la desburocratización y,consecuentemente, aumentó su atractivo y mejoró su competitividad para la instalación denuevos emprendimientos.

Adicionalmente, podemos indicar el caso de Porto Real, municipio del mismo estado crea-do hace menos de 10 años, que sin estar incluido entre aquellos que se benefician de los royaltiesdel petróleo, está entre los cinco que presentan los mejores índices económicos del estado porllevar a cabo una estrategia de atracción de industr ias anclas – automotrices - que atraen, a su vez,diversos emprendimientos de menor porte y de gran capacidad de generación de empleos.

La modalidad compartida es una forma de gestión local que pone en relación al go-bierno y a la sociedad civil en el ejercicio de las funciones de competencia municipal. Las com-petencias constitucionales de los municipios establecen las responsabilidades del ejecutivo ydel legislativo municipales que no pueden ser delegadas. No obstante, circunstancias localespueden llevar a la administración municipal a dividir sus responsabilidades con otros entes delgobierno o con organizaciones de la sociedad civil.

La referencia relevante para esa modalidad puede ser aquella desarrollada bajo la orien-tación de los programas de desarrollo local integrado sustentable – DLIS - donde el poder públi-co cuenta con un Forum o Consejo de Desarrollo Local para sus acciones de planeamiento deprogramas de desarrollo.

El éxito de la implementación de procesos de toma de decisión inclusivos depende de lahabilidad de los gestores municipales en identificar a los interlocutores y socios, equilibrar lasresponsabilidades del gobierno con las demandas de los grupos de intereses difusos, superar elelitismo y la discriminación de género, tratar con las maniobras políticas divisionis tas y con lasexigencias de recursos.

Para asegurar la eficacia de tales formas, traducidas en buena gobernabilidad, se vuelveindispensable también, apoyar la habilitación de todos los agentes sociales relevantes, para quepuedan tener una participación efectiva y calif icada en la gestión local.

Los municipios en general, y especialmente aquellos involucrados en modalidades degestión predominantemente democráticas, compartidas o emprendedoras, encuentran aquíun desafío más, ya que pocos están equipados para ofrecer esa habilitación o disponen derecursos financieros para promoverla. Un desafío aún mayor es el referido a la capacitaciónpermanente y continua de los participantes de los colegiados, que tienden a sufr ir una excesivarotación entre sus miembros.

Esos son problemas que vienen siendo sustancialmente minimizados cuando los go-biernos locales amplían el alcance de los mecanismos de control social, movilizando el capitalsocial latente y potencial de las comunidades. O sea, cuando crean consejos y foros de parti-cipación que les permiten a los agentes del gobierno municipal, en conjunto con los demásgestores de la sociedad civil, debatir las prioridades de cada área o sector, estableciendo lasque son estratégicas y eligiendo entre las acciones sectoriales aquellas más importantes en unmarco de desarrollo integrado y sostenible.

El registro de experiencias innovadoras y de éxito de gestión local en los últimos años esextenso y ha demostrado que el saldo del proceso de descentralización es positivo. Tales éxitosse basan:

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· en la evolución del grado de participación ciudadana y de politización de la sociedadcivil que presta su apoyo a los gobiernos locales para que ellos avancen en su fun-ción de prestar servicios públicos;

· en la incorporación de nuevos paradigmas relativos a la concepción de políticas públi-cas, tales como la constitución de programas y proyectos fundados en sociedades;

· en el enfoque en objetivos y población objetivo;

· en la concepción integrada de programas y proyectos;

· en la valorización del concepto de sustentabilidad, en su sentido más amplio.

GESTIÓN DE CONSORCIOSSon innumerables las dificultades que muchas veces llegan a impedir la prestación de los

servicios de naturaleza local. Cuando eso sucede, los municipios brasileños se han valido demecanismos de asociación con entes públicos o pr ivados, con la expectativa de que la coopera-ción mutua, mediante la reunión de recursos financieros, tecnológicos y humanos asegure laeficiencia en la ejecución de los servicios públicos. Tales mecanismos de naturalezasupramunicipal constituyen nuevas formas de inserción en el espacio institucional creados porel movimiento de asociación y que, por su carácter voluntario, pueden ser entendidos comotentativas para encaminar de manera más eficaz las acciones y decisiones dispuestas por elpoder público en sus espacios de actuación.

Entre las modalidades, cada vez más numerosas, de sociedades suscritas por los entesfederados, se destacan los convenios y consorcios, que se diferencian por la calidad de los cele-brantes. El convenio es el instrumento jurídico propio para celebrar acuerdos de entes estatalesde diferentes especies, entre si, o con personas jurídicas de derecho privado.

El consorcio administrativo se destina a formalizar sociedades de entes públicos de lamisma especie; y tiene como factores de sustentación el reconocimiento de la exis tencia de ununiverso de problemas compartidos por los diferentes agentes municipales, las utilidades deescala provenientes de compartir recursos e ideas y el establecimiento de un nuevo agenteunificado y fortalecido, política y adminis trativamente.

Recientemente, sin embargo, fue promulgada una ley federal que reglamenta el ar tículo241 de la Constitución Federal, la cual admite la existencia de consorcios formados por entesdiferenciados, como por ejemplo estados y municipios. Esa misma ley permite también consor-cios mixtos, o sea, formados por entes públicos y de derecho privado.

La gestión de consorcio se caracteriza por ser una modalidad de gestión específicamente aptapara aquellas situaciones definidas por la existencia de grandes y diversos problemas que transponen loslímites territoriales de uno o más municipios y que exigen complejidad y especificidad en sus soluciones.

Los consorcios intermunicipales son iniciativas positivas de gestión que pueden brindarsolución a problemas exis tentes en situaciones como las siguientes:

· áreas de per iferias de metrópolis y de aglomeraciones urbanas;

· municipios menores y más frágiles institucionalmente que padecen de incapacidadcrónica para absorber cambios e implementar innovaciones;

· áreas de fragilidad ambiental que demanden acciones y recursos de varios gobier-nos, de la misma esfera o no.

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Tales iniciativas, que pretenden inducir el desarrollo en una escala supramunicipal, incluyenel compromiso de apoyar e integrar municipios que, por sus características, no están logrando obte-ner efectivamente el beneficio que los procesos descentralizadores suponen. Procesos que, comohemos visto, y a pesar de que tengan problemas de carácter general, presentan resultados positivos,sea desde el punto de vista de la eficacia de la acción de los gobiernos locales, sea desde el punto devista del creciente poder de las poblaciones y de la evolución de la democracia en el país.

A partir de las experiencias ya existentes y con ese foco de gestión, el gobierno fede-ral viene implementando, junto con los programas de compensación, otros de carácter es-tructural con un alcance territorial más amplio, cuyo objetivo es inducir la agregación demunicipios en consorcios intermunicipales, cuyas f inalidades van más allá de los tradiciona-les consorcios para la prestación de servicios compartidos. Se trata de programas que bus-can incentivar la activación de cadenas productivas con capacidad para absorber a las po-blaciones excluidas del proceso de desarrollo y de fomentar nuevas posibilidades de desa-rrollo sustentable. El espacio de actuación de estos programas no es cada municipio indivi-dualmente considerado, sino el conjunto de municipios que integran el territorio en foco.

Aunque el tiempo transcurrido no nos permita hacer una evaluación más comprehensivade tales modalidades de gestión expresadas en programas, se espera que sean iniciativas capa-ces de promover cambios y de introducir nuevos rumbos en la descentralización, a escala nacio-nal, a través de la creación de instancias especiales de acción pública y no gubernamental,situadas entre el municipio y el estado, exigiendo, por lo tanto, nuevos arreglos institucionales.

En la exper iencia brasileña, el consorcio más común es el de municipios que se asocianpara la realización de obras, servicios y actividades de competencia local, pero de interés co-mún, abarcando dos o más municipios o a los integrantes de una misma micro región. La situa-ción que más habitualmente incentiva la concreción de consorcios es la necesidad de coopera-ción en servicios tales como: salud; educación; ejecución de obras públicas; medio ambiente ytratamiento de residuos sólidos; desarrollo local; y transportes públicos.

Los consorcios municipales, por ser poseedores de una amplia área de actuación territo-rial y beneficiar a un creciente número de individuos, potencian el poder de diálogo y negocia-ción de los municipios involucrados, tanto con otros entes federados, como con los entes delsector privado con los que forman sociedades. Con la finalidad de interactuar mejor con losmiembros de la sociedad civil, los consorcios municipales han buscado instituir un régimendemocrático y participativo de gestión.

Observemos que la gestión participativa se destaca, especialmente, en el ámbito de losconsorcios de desarrollo local, en la medida en que su objeto de actuación consiste no sólo en lapromoción de los servicios públicos, sino también en el incentivo de actividades pr ivadas consi-deradas con potencial estratégico para el desarrollo local.

En algunos casos, los representantes de la sociedad civil son convocados a organizar unforum cuyo objetivo mayor es debatir y per feccionar proyectos sectoriales de interés público,que serán presentados al órgano de dirección del consorcio formado por los alcaldes municipa-les. Como instancia deliberativa, el consejo adminis trativo del consorcio aprueba los proyectosy toma las medidas necesar ias al inicio de sus actividades.

Aunque sean acuerdos bilaterales, los consorcios no poseen naturaleza contractual. Laausencia de vínculo contractual causa algunas consecuencias prácticas, tales como el poder de

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denuncia del consorcio; es decir, la facultad de los participantes de retirarse del pacto en cual-quier momento, manteniendo las ventajas y responsabilidades asumidas voluntariamente.

Los consorcios dependen de la autorización legislativa para que sean válidamente cele-brados; y, como no son personas jurídicas, no tienen capacidad para ejercer derechos ni asumirobligaciones en nombre propio. La Ley nº 11.107, del 06/04/05, provee la institución de personajurídica, de derecho público o de derecho privado, para resolver esa cuestión. En este sentido,con base en estudios jurídicos, se ha recomendado que sea una entidad civil, externa al consor-cio, quien administre los intereses del consorcio y realice sus objetivos, respondiendo a los inte-reses de los miembros del consorcio.

Las actuales asociaciones civiles sin f ines lucrativos, gestoras de consorcios administrati-vos son organizaciones cada vez más frecuentes en el escenario nacional. Se trata de una inno-vación jurídica surgida por la necesidad de darle operacionalidad a los consorcios intermunicipalesen la prestación de servicios de interés común

La experiencia práctica ha demostrado que ese es el mecanismo más adecuado de ges-tión de los consorcios públicos, principalmente por el hecho de que ellos constituyen la reuniónde entes federados distintos, la mayoría de las veces carentes de recursos, reclamando una ins-tancia gestora independiente de las administraciones locales, menos burocrática y más flexible,dotada de mayor agilidad en sus procedimientos.

La creación de consorcios, no obstante, implica un ejercicio de compartir poder por par-te de los alcaldes involucrados. Este compartir, que demanda una reestructuración de los espa-cios políticos, puede generar en el prefecto la sensación de pérdida de poder y permanecercomo un factor de inestabilidad a lo largo del proceso. Las diferencias político-partidarias entrelos alcaldes asociados también pueden terminar creando dificultades de entendimiento y degestión en la marcha del consorcio.

Como la autorización del legislativo del municipio es fundamental para la cobertura po-lítica de las acciones del alcalde en el consorcio, las buenas relaciones entre la cámara y la alcal-día pasan también a tener un peso considerable en el proceso. El compartir también involucrasituaciones financieras delicadas, especialmente si consideramos el cuadro de restr icciones aque está sometido el municipio. La necesidad de una contribución adicional para el consorcioconfrontada con aspectos tales como diferentes dimensiones de los municipios asociados y lasdis tintas situaciones financieras de cada uno, es otro punto de tensión que exige cuidadosanegociación.

A partir de la experiencia del IBAM en el apoyo a la formación de consorcios, dis tingui-mos siete etapas necesarias para la constitución de esas entidades:

1- Reuniones Preparatorias: discusión de minutas de documentos entre las partes interesadas

2. Autorización del Legislativo: aprobación y publicación de la ley que autoriza la parti-cipación del municipio en el consorcio.

3. Asamblea de Constitución del Consorcio: aprobación del estatuto social y cons-titución de la asociación civil gestora del consorcio. Formalización de los Di-rectores.

4. Publicación en el Diar io Oficial: el estatuto y el acta de la asamblea son publicados enel diario oficial de los municipios o, conforme el caso, como esté determinado en lasrespectivas leyes orgánicas municipales.

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5. Registro: registro del estatuto en la notaría de Registro Civil de Personas Jurídicas

6. Apertura de Crédito Especial: en el caso de que no exis tan recursos (reasignables) enel presupuesto, el alcalde, debidamente autorizado por el legislativo según lo que seindica arriba en la segunda etapa, por medio de decreto, registra la distr ibución de lapartida específ ica para cubrir la participación financiera del municipio en el costeodel consorcio.

7. Obtención del CNPJ (registro nacional de persona jurídica): la asociación civil es lle-vada para su registro a la Secretaria da Receita Federal, obteniendo su número deCNPJ/MF- Regis tro Nacional de Personas Jurídicas/Ministerio de Hacienda, lo queposibilita la apertura de cuenta bancaria a su nombre.

TRES MODELOS DE CONSORCIOSAlgunos tipos de consorcio serán identificados aquí en breves líneas, con la f inalidad de

ilustrar las diferentes experiencias representativas de su organización.

Consorcio de Desarrollo Integrado y Sustentable de la Mesorregião do Alto Solimões (con-sorcio público)

Este consorcio fue creado en noviembre de 2002 para servir de soporte al sector públicoen los programas de desarrollo en curso en la Mesorregião do Alto Solimões. Formado pornueve municipios, tiene una estructura que podemos considerar clásica. Un consejo adminis-trativo de prefectos, como órgano deliberativo máximo al cual se subordinan secretarías ejecu-tivas responsables de las diferentes líneas de programas desarrolladas por el consorcio, y unasecretaría de finanzas para atender a los aspectos financieros y contables. El cuadro organizacionales complementado por el consejo fiscal.

Consorcio Intermunicipal para la Gestión Ambiental de las Cuencas de la Región de losLagos, del Río São João y la Zona Costera (consorcio mixto)

Constituido como asociación civil, con siete municipios, con sede en Araruama, con elobjetivo de representar a los socios en los asuntos de carácter ambiental, elaborar y ejecutarplanes y proyectos de promoción del desarrollo sustentable y de la conservación ambiental ensu área geográfica.

La estructura organizacional del consorcio, establecida en su estatuto y régimen interno,presenta, en líneas generales, lo siguiente:

Consejo de Socios: integrado por las alcaldías, por representantes de empresas asocia-das y por cuatro representantes del plenario de ONG´s.

Consejo Fiscal: constituido por representantes de los municipios, indicados por la cáma-ra municipal, y un representante de cada categoría de asociados.

Secretaría Ejecutiva: formada por un secretario ejecutivo (indicado por los socios) y por uncuerpo técnico y adminis trativo constituido por profesionales cedidos por los socios o contratados.

Comisión Ejecutiva: composición semejante a la del consejo de socios, con excepción delos alcaldes que son representados por los secretarios de Medio Ambiente.

Grupos Ejecutivos: vinculados a la secretaría ejecutiva, formados por representantes delpoder público, de empresas y de la sociedad civil organizada, que eligen un coordinador yejecutan las tareas y proyectos a ellos delegados.

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Plenar io de Entidades: formado por entidades de la sociedad civil tales como ONG‘sambientalistas, asociaciones de barrios, asociaciones de pescadores, etc, entre otras atribucio-nes, la de proponer planes y programas, solicitar informaciones, elaborar estudios y pareceres.

CONSAD´s – Consorcios de Seguridad Alimentaria y Desarrollo Local

Ejemplo bien reciente de gestión de consorcio, los CONSAD – entidades responsablespor la ejecución descentralizada del programa de Seguridad Alimentaria y Desarrollo Local -adoptan, por recomendación del IBAM, un modelo institucional que comprende una asocia-ción civil encargada de la gestión y un forum – órgano deliberativo super ior formado por lareunión de los asociados, respetando la proporción de dos representantes de la iniciativa pr i-vada para cada representante municipal. Este formato vino a ser posteriormente legitimadopor la Ley 11.107/05.

Creados dentro del programa Fome Zero (Hambre Cero) del gobierno federal, sonasociaciones civiles resultantes de la celebración de un pacto entre el poder público y elsector privado llamado ‘Acuerdo de Programa’ y tienen el objetivo de funcionar como ins-tancia institucional de convergencia e irradiación de iniciativas y acciones de desarrolloterritorial micro regional, con énfasis en los aspectos de seguridad alimentaria. Su pr incipalcaracterística innovadora es la amplia participación del sector privado constituido por elempresariado y por organizaciones de la sociedad civil en la composición de los órganosdeliberativos.

En el primer año del Proyecto, fue iniciada la formación de 40 Consad´s, abarcando atodos los estados y regiones de Brasil, apoyados en la acción de entidades que se integran entres niveles de ar ticulación:

· Nivel de supervisión general: minis ter io do Desenvolvimento Social Combateà Fome

· Nivel de supervisión metodológica y articulación nacional: IBAM

· Nivel de implantación local: entidades Implementadoras Regionales- EIR´s

DESAFÍOS A ENFRENTARLa gestión local en Brasil, debido a factores tales como la propia naturaleza de los proble-

mas comunes de escasez de medios, el proceso de maduración de la sociedad y las nuevasformas de demandas, tiene que enfrentar con mayor vigor el permanente desafío de implementaruna administración dir igida a la integración y a la innovación.

Eso requiere la formulación de políticas públicas con abordajes integrados del territorio ydel ambiente natural y construido; or ientaciones éstas que son demandas tanto para elplaneamiento como para la gestión, particularmente cuando las diferentes dimensiones socia-les, económicas y ambientales exigen la integración de los distintos sectores de la administra-ción municipal.

La identificación de cuál estructura organizacional puede corresponder mejor a las nece-sidades de integración de las acciones del gobierno articulando para ello las diferentes áreas yniveles nvolucrados, así como los diversos colegiados sectoriales exis tentes, es posiblemente,uno de los mayores desafíos de naturaleza institucional.

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Tal desafío le impone a los gestores públicos municipales la necesidad de demostrarsu capacidad de innovación y de ruptura con la tradicional cultura de la administraciónpública, concentrándose cada vez más en la democratización de los procesos y en el logrode mayor ef iciencia, eficacia y efectividad; promoviendo modelos de gestión democrática,emprendedora, compartida o consorciada, que, en mayor o menor grado, conducen haciaun nuevo conjunto de tendencias relevantes para la actual administración municipal enBrasil, entre las que se destacan:

· la reducción de la distancia entre el estado y el ciudadano;

· la participación de entidades de la sociedad civil en la formulación e implementaciónde políticas públicas;

· la integración de las diferentes políticas públicas;

· la modernización de la gestión de las organizaciones estatales;

· la efectivización del control social;

· la introducción de mecanismos de evaluación y de monitoreo de las políticaspúblicas;

· la valorización de los sistemas de información para el planeamiento y la gestión;

· el creciente uso de las tecnologías de la información; y,· la preocupación por la inclusión digital.

En lo que se ref iere a la democratización de los procesos, es posible identificar un doblemovimiento en dirección a la instauración y ampliación de los espacios de ejercicio de la ciuda-danía. Se trata, en primer lugar, de un movimiento de inclusión de nuevas políticas en la pautade acción del gobierno local; y, en segundo lugar, de un proceso de transformación en la formade decidir e implementar esas políticas, configurando nuevos procesos políticos y formas degestión, donde diferentes componentes se integran en la gestión pública, redef iniendo la rela-ción entre el Estado y la sociedad civil. En particular, se destaca el gran esfuerzo que está siendohecho a nivel local para la ampliación de las sociedades y de las redes.

El proceso de cambio en el que está inmerso el gobierno local se encamina hacia la supera-ción de diversas características del modelo de gestión municipal, hasta hace poco, aceptado entodo el país. Es forzoso reconocer que este proceso de cambio es asimétrico, dependiendo más delas circunstancias locales que de la localización, el tamaño o el porte del Municipio.

Para que la transformación ocurra de hecho, las administraciones municipales en Brasil,que presentan perspectivas positivas para la confirmación de esas tendencias, precisan quesean superados algunos obstáculos que vienen impidiendo un mejor desempeño de la gestiónlocal. Citamos a continuación, algunos de ellos:

FinanciamientoLas fuentes de financiamiento de políticas públicas, programas y proyectos de desarrollo

local son aún escasas en el país. Donde ya existen def iniciones, se observa que los recursospueden estar trabados, sea por contingencia, por indefiniciones de orden regulador, por inade-cuación de los esquemas de financiamiento a la capacidad de pago de la población o por lacapacidad de endeudamiento de los municipios.

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Reforma TributariaEs unánime la opinión de los especialis tas en la materia de que la reforma tributaria,

necesaria para dotar a los municipios de recursos fiscales que les permitan invertir en la aten-ción de las necesidades básicas y demandas de la población, aún no alcanzó consenso entre losentes federativos, ni entre el ejecutivo y el legislativo nacionales, en vis tas de avanzar en ladirección de la descentralización efectiva.

CapacitaciónUno de los mayores obstáculos de las administraciones municipales es su insuficiente

nivel de capacitación de dirigentes, gestores y técnicos municipales.

Hay, sin embargo, un gran número de programas y cursos de capacitación disponibles,organizados por instituciones de enseñanza e investigación, organizaciones gubernamentales yno gubernamentales, empresas privadas, fundaciones, asociaciones de municipios – nacionalesy micro regionales, - organismos internacionales y regionales de cooperación.

Actualmente, las agencias o programas de desarrollo local incluyen en sus proyectos uncomponente de fortalecimiento institucional que asegura recursos para que los gestores localessean dotados de medios técnicos, humanos e institucionales necesarios para la implementacióny gerenciamiento de los proyectos de su interés. Todavía no exis ten estudios que identifiquende qué forma esas inversiones en fortalecimiento institucional fueron apropiadas por el conjun-to de las administraciones municipales.

A pesar de los progresos alcanzados, la demanda por capacitación crece continuamentey, la cantidad y diversidad de municipios exis tentes en el país, sujetos de las mismas competen-cias y con las mismas obligaciones y exigencias legales, ofrece un panorama excesivamentecomplejo para la organización y desempeño de las administraciones públicas, a nivel local.

Las situaciones arriba enunciadas demuestran que las tendencias de gestión pública enBrasil han ofrecido importantes experiencias para la consolidación del proceso de desarrollolocal, con una trayectoria ascendente de resultados.

Se destaca, más recientemente, la promulgación de la Ley 11 107, de 6 de abril de 2005,que dispone sobre normas generales para la constitución de los consorcios públicos y la gestiónasociada de servicios públicos, con el objetivo de promover la creación de mecanismos e instru-mentos para la coordinación y cooperación entre los entes federados.

Se trata de una ley aplicable a toda la federación, que por la oportunidad de supromulgación, demuestra cómo los consorcios son percibidos como uno de los instrumentosque pueden llevar mayor eficacia a la gestión local. La nueva ley es también vis ta por el gobier-no brasileño como una forma más de enfrentar las desigualdades regionales, la inexis tencia deun proyecto de desarrollo nacional compartido y las dificultades de financiamiento del estado.

Como toda ley, es un instrumento que puede ser bien o mal utilizado, siendo imperiosoque se reglamente el Art. 23 de la Constitución Federal, que se refiere a las competencias comu-nes, para que así pueda ser aplicada con mayor eficacia.

Desde el punto de vista de la acción de los gobiernos municipales, la creación de consor-cios intermunicipales puede producir resultados positivos, aumentando su capacidad de reali-

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zación, reforzando la eficiencia del uso de los recursos públicos, alcanzando resultados en con-junto que, aisladamente, serían imposibles de abarcar por un solo municipio. Se trata de unaalternativa más para fortalecer los mecanismos de coordinación y cooperación – aún insuficien-tes - entre los entes federados.

Para que ello ocurra, y la gestión local sea beneficiada y un proyecto nacional dedesarrollo compartido encuentre su curso, se hace necesario crear la cultura de la coopera-ción en la administración pública, en todos los niveles y segmentos, lo que signif ica unatransformación de mayor espectro y profundidad, especialmente en lo que hace a la discon-tinuidad adminis trativa. Ese fenómeno, muy presente en la cultura política brasileña, en elcaso de los consorcios, se puede añadir el riesgo de que gobernantes recién elegidos pue-dan no desear cumplir los acuerdos o mantener las asociaciones que fueron originadas enmandatos anter iores. Las razones pueden ser diversas, como por ejemplo:

· Resaltar las diferencias entre las gestiones;

· Buscar que la gestión anterior sea rápidamente olvidada por la población;

· Fragilizar los procesos de negociación y consolidación de arreglos institucionalesestablecidos con asociados que no fueron elegidos por ellos.

No hubo tiempo todavía para que se evalúen tales modelos, sin embargo es de suponerseque sean iniciativas capaces de promover cambios y de introducir nuevos rumbos para la des-centralización en escala nacional, con la creación de instancias especiales de acción pública y nogubernamental, situadas entre el Municipio y el Estado, exigiendo, por tanto, nuevos arreglosinstitucionales.

Tales iniciativas que pretenden inducir el desarrollo a una escala supramunicipal, guar-dan el compromiso de apoyar e integrar municipios que no vienen efectivamente consi-guiendo benef iciarse con los cambios que ocurren como consecuencia de los procesos des-centralizadores que, como hemos visto, a pesar de los problemas de carácter general, pre-sentan resultados positivos, sea desde el punto de vis ta de la ef icacia de la acción de losgobiernos locales, o sea desde el punto de vis ta del empoderamiento de las poblaciones yde la evolución de la democracia en el país.

A partir del conjunto de esfuerzos presentes en las diferentes experiencias que respon-den a los distintos modelos de gestión local descritos, es posible esperar que los agentes políti-cos, gestores y técnicos tengan disponibles una variedad de medios para el ejercicio responsa-ble de sus funciones, para la atenció de las demandas sociales.

Independientemente de la forma de gestión local que termine siendo predominan-te, lo importante es que la buena gobernabilidad - caracterizada por la ef iciencia, eficacia,transparencia y responsabilidad pública – sea siempre el propósito de cualquier adminis-tración municipal para alcanzar el desarrollo, bajo los principios de la democracia y de lajusticia social.

Se espera que la continuidad de las exper iencias y de los esfuerzos de las administracio-nes locales, de los debates y de la literatura a ser creada sobre los modelos y sobre los efectos dela nueva ley, vengan a llenar las brechas existentes en los procesos y or ientar la ejecución denuevas acciones.

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ESTUDIOS DE PROCESOSDE DESCENTRALIZACIÓN EN LAPROVINCIA DE BUENOS AIRES

CAPITULO V

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Descentralización en la Provincia de Buenos Aires:una mirada desde los municipios

Gustavo Badía y Rodrigo Carmona 1

INTRODUCCIÓNEl presente trabajo resume los resultados de un estudio exploratorio sobre la actual es-

trategia de descentralización llevada adelante por el gobierno de la provincia de Buenos Aires.

Dicho estudio tomó como eje de su desarrollo la siguiente pregunta: ¿en qué medida lasactuales políticas que tienden a descentralizar funciones desde el nivel de gobierno provincial alos municipios están preconfigurando lo que podría llamarse un escenario de descentraliza-ción, y cuál es su grado de desarrollo actual?

El análisis de políticas públicas es sin dudas un campo basto en lo que respecta a pers-pectivas, metodologías y técnicas. En tanto no hay una única manera de encararlo, para definiruna estrategia se hace necesario fi jar los supuestos de partida de modo que los objetivos que-den más claramente def inidos. Al respecto, la actual situación en la provincia de Buenos Airesmuestra áreas de política en las cuales se avanza claramente hacia formas de implementacióndescentralizadas. Sin embargo, dichas políticas no han alcanzado un grado de madurez tal quejustifiquen una evaluación de las mismas en sentido “clásico”, es decir recorriendo las distintasetapas en la política y evaluando sus impactos. Por otro lado, y éste es quizás el aspecto másimportante que queremos destacar, la descentralización debe ser vista más como un horizontede llegada –con todo lo que supone de indeterminación respecto del resultado final- que comoun a prior i; es decir, la descentralización es, una vez lanzada, un proceso abierto –a la vez polí-tico y técnico- y no un momento en el que se aplican, por decirlo así, una medida o conjunto demedidas que aseguran objetivos predef inidos.

Pensarla de esta manera supone varias cosas. Por un lado, pr iorizar el carácter de procesode la descentralización por sobre la idea de un esquema factible de ser def inido a priori y alcan-zable mediante la aplicación de instrumental técnico. Además, pensar la descentralización entérminos de un juego relativamente abier to, en el que la dimensión política adquiere tantaimportancia como la técnica. Esto porque, si bien la relación entre las instancias gubernamenta-les involucradas no es simétrica en términos de competencias, recursos y poder, no se alcanzaráel nuevo modelo de gestión descentralizado sin una serie de acuerdos políticos que permitanhacer sustentables las iniciativas.

Es tan importante poner la mira en los resultados alcanzados –definidos en metas cuan-titativas o cualitativas, por ejemplo- como en los movimientos de los actores, en las tensionesque se producen frente a las nuevas condiciones que se plantean (la descentralización en gene-ral supone no solamente una reformulación de las relaciones entre niveles de gobiernos sinotambién entre éstos y los actores sociales, fundamentalmente en el nivel más descentralizado).La idea de proceso –vista desde la gestión- permite ir analizando y trabajando sobre las estrate-gias que se van conf igurando y así construir la viabilidad de los resultados esperados, de modode no esperar al final del proceso para constatar las diferencias entre objetivos perseguidos y

1 Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sar miento. Los autores agradecen los aportes de Fernando Isuani, Fernando Krakowiaky Patricia Fagúndez a la realización de este trabajo.

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alcanzados y analizar recién entonces las causas, con todo lo que ello supone en cuanto a es-fuerzos y recursos mal asignados.

Nuestra perspectiva supone también que la descentralización se juega tanto en una ade-cuada gestión del camino como en una clara identificación del punto de llegada, y que esecamino puede ser desandado por los actores en la medida en que no se vayan configurando lasinstancias –redes, sistemas de información, incentivos y sanciones- que limiten las posibilidadesde retrocesos. Finalmente, si bien la descentralización tiene una llave importante en el nivel quecede sus funciones, ésta es condición necesaria pero no suf iciente. En efecto, la descentraliza-ción no se vuelve sustentable sin la aceptación de las nuevas formas de funcionamiento por losmunicipios –e incluso por la sociedad local- y la puesta en marcha de los cambios que las nue-vas condiciones requieren; v.g. desarrollo de nuevas capacidades de gestión, de gobierno, nue-vas pautas de relación con los actores de la sociedad civil. Una vez en marcha los nuevos meca-nismos de gestión descentralizada, deberían notarse además en el nivel central los cambios –políticos, tecnológicos- que requiere la incorporación de nuevas funciones a que fuerza la des-centralización, como por ejemplo, el desarrollo de los mecanismos de control del nuevo esque-ma y de nuevos sistemas de información.

Encarar un análisis desde esta perspectiva permitiría entonces identif icar situaciones plantea-das o en embrión, tanto en el nivel provincial como en el local, que actúen como indicadores de enqué medida la descentralización está siendo incorporada –y actuada en consecuencia- por los distin-tos actores involucrados. En def initiva, en qué medida es un proceso más o menos consolidado.

A eso apunta el concepto de escenario elegido para encarar el estudio, que por ello secentró no tanto en el examen de los aspectos técnicos-sectoriales de cada política pública enparticular, sino en la dinámica que las acciones de los programas de descentralización en gene-ral van produciendo a nivel municipal y en sus impactos sobre la articulación entre los nivelesprovincial y municipal de gobierno, tanto en los aspectos políticos como de gestión.

El trabajo indagó sobre algunas de las políticas implementadas por el gobierno provin-cial en los últimos años que contienen algún componente de descentralización. En cuanto alrelevamiento de información, se realizó sobre la base de 10 municipios de la provincia de Bue-nos Aires, seleccionados en función de criterios tales como localización (municipio metropolita-no o del interior provincial), tamaño (grandes del interior, municipios grandes metropolitanos,municipios chicos e intermedios del interior), grado actual de involucramiento en las políticasseleccionadas, y partido gobernante.

Las políticas seleccionadas, de las que explicaremos sus caracterís ticas principales, fue-ron las siguientes. El programa de Descentralización Administrativa Tributaria retoma iniciativasque ya habían sido instrumentadas en la provincia desde 1988 -suspendidas más adelante porlas sucesivas crisis económicas- y consiste en la descentralización tanto de los recursos como dela potestad sobre cier tos gastos por parte del Estado provincial hacia los municipios. En cuantoal plan de Recupero de Deudas, se espera que los municipios se encarguen de la recaudación decier tos impuestos en lugar de la provincia a cambio de una retribución por dichos servicios del33.86% sobre lo recaudado. Es importante marcar que los municipios tienen la potestad deadher ir o no a la propuesta.

La implementación del programa se enmarca, en general, en un contexto de baja recau-dación, atribuida tanto a la situación económica general del país como a cuestiones relaciona-

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das con la forma en que la adminis tración provincial organizó la percepción de los recursos,reduciendo la importancia de ese ingreso para los municipios. En particular, por dif icultadesque se observan en algunas áreas de intervención provincial, como el mantenimiento de losestablecimientos educativos. Entre los objetivos y metas principales está el de desburocratizar laactividad del estado con el fin de acercarlo a la gente; impulsar la participación comunitaria;mejorar la asignación del gasto y la eficiencia en la gestión de políticas públicas; aumentar larecaudación; disminuir las necesidades de f inanciamiento a futuro de la provincia y fortalecer laautonomía y la capacidad de gestión de los gobiernos locales.

Respecto del impuesto Inmobiliario Rural, se establece que el 50% de lo recaudado corres-ponde a la provincia para tareas de mantenimiento vial y realización de obras hidráulicas y otraserogaciones con incidencia en los municipios (la misma se reserva la atención de los caminos detierra de los municipios que adhieran al programa); el 20% para un Fondo Compensador de Mante-nimiento y Obras Viales a distribuirse entre los municipios para el mantenimiento de la red vialprovincial de caminos de tierra, en función del kilometraje que exista en cada municipio; un 5% sedestina a un Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales y, finalmente, el 25% restante quedade libre disponibilidad para los municipios en concepto de retribución por la administración deltributo. La distribución del fondo se realiza en función de un índice de vulnerabilidad social construi-do por el ministerio de Desarrollo Humano, y los municipios deberán rendir cuentas al mismo tantosobre el destino de los fondos como también acerca del avance de los proyectos.

En cuanto al impuesto sobre los Ingresos Brutos de pequeños contribuyentes, el 50% delo recaudado corresponde a la provincia, que debe utilizarlos en la atención de planes sociales yotras erogaciones con incidencia en los municipios; el 25% se destina al Fondo ProvincialCompensador de Mantenimiento de Establecimientos Educativos, que se distr ibuye entre losConsejos Escolares de cada partido en función de la cantidad de establecimientos, para el man-tenimiento de los establecimientos educativos; y el 25% restante queda de libre disponibilidadpara los municipios. En el caso del impuesto Automotor (en el marco del Plan de Recupero dedeudas) para los vehículos modelos 1977 a 1987, la recaudación quedará íntegramente en elmunicipio, con el criterio de libre disponibilidad.

También se analizaron el Programa de Policía Comunal2 y el de Categorización Industrial.

El programa de Categorización Ambiental, les otorga a los municipios la posibilidad deproceder a evaluar los estudios de impacto ambiental de las industrias de segunda categoría,emitir los certificados de aptitud ambiental y proseguir con las fiscalizaciones y renovaciones decertificados de aptitud cada dos años. El convenio no involucra una delegación de facultadespara que los municipios categoricen a las industrias que se pretendan radicar en su distr ito;solamente da la potestad de pre-evaluar los formularios base de categorización, quedando puray exclusivamente a cargo de la secretaría de Política Ambiental proceder a la categorizacióndefinitiva. Hasta el momento en que se llevó a cabo el estudio, 35 municipios habían f irmado elconvenio de precategorización, y solo 12 el convenio de delegación de facultades para estable-cimientos de 2da categoría, debido a que la mayoría no cuenta con la infraestructura necesariapara su implementación.

En todos los programas mencionados los municipios deben organizar áreas específicaspara la atención de las nuevas funciones, y rendir cuenta a la provincia de la marcha de susacciones en las distintas materias.

2 Este Programa es descrito en detalle en el artículo elaborado por el Ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, Dr. León Arslanián,incluido en esta publicación.

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Finalmente, digamos que los aspectos más relevantes que se exploraron en el estudio fue-ron, por un lado, la ar ticulación entre las iniciativas de descentralización y los debates políticos defondo (básicamente, la Ley Orgánica Municipal, y la Reforma Política) ya que se supone que lasprimeras necesariamente requerirán, para institucionalizarse, de cambios en la normativa y en lasprácticas políticas y de gestión. Por otro lado, la dimensión de la gestión, identif icando las tenden-cias de cambio en las capacidades de gestión local y provincial o en la tradicional distr ibución defunciones entre ambos niveles (por ejemplo, ejecución / control), la gestación de sistemas deinformación, y la consolidación de líneas de trabajo hor izontales, tanto intermunicipales comointersectorial al interior del aparato estatal provincial, entre los más importantes.

El trabajo presenta los resultados según tipo de municipio y por política, para luegoensayar una serie de conclusiones organizadas en función de la idea de escenar io presenta-da más arriba.

GOBIERNO PROVINCIAL Y DESCENTRALIZACIÓNLas relaciones entre el gobierno provincial y los municipios se han desarrollado por carri-

les muy particulares. No se trata aquí de realizar una caracterización exhaustiva de las mismas,sino de marcar los rasgos más importantes para la investigación que nos ocupa.

El régimen municipal de la provincia de Buenos Aires es de los más antiguos del país yuno de los pocos que, habiéndose reformado la Constitución Provincial con posterioridad a lareforma de la Constitución Nacional den 1994, se mantuvo sin cambios, por lo que la autono-mía municipal continuó siendo restringida, como lo había sido hasta entonces3. En este marcose construyó, a nivel de las relaciones políticas al interior de la provincia, un modelo de relacio-nes políticas desiguales entre las distintas instancias del gobierno provincial y los intendentes,fundadas en la escasa autonomía municipal que mencionábamos –que reserva a la provinciaáreas clave como educación, segur idad, salud en muchos casos- y, en particular, en la impor-tancia relativa de los recursos que asigna la provincia –por coparticipación y otras transferen-cias- respecto de los disponibles en los municipios. La imagen que podría ilustrar este modelode relación es la de un “plano inclinado”, cuyo escalón más alto –simbólica y prácticamente-está en el nivel provincial y el más bajo en el local.

Al respecto, la impresión que queda cuando se recorre las administraciones municipaleses que hay un aparato institucional –el del gobierno provincial- que concentra recursos centra-les para el desarrollo de los municipios, que además “queda lejos” (imagen que no es conse-cuencia solamente de la distancia territorial) y cuya dinámica es percibida, en general, comolenta y poco institucional. O sea, desde el nivel municipal “hay que subir” hasta el nivel provin-cial, y el acceso y los resultados que se obtengan todavía dependen –en líneas generales, yreconociendo que las iniciativas de descentralización tributaria han contr ibuido a cambiar algoesta imagen- del contacto y la presencia personal de intendentes y funcionarios en la ciudad deLa Plata. Esta realidad se expresa discursivamente en los espacios locales con expresiones talescomo que los recursos y las decisiones “bajan” desde el nivel provincial (también se incluye elnivel nacional, cabe decirlo), lo que supone en general decisiones tomadas sin consultar previa-mente a los municipios pero que tienen impacto sobre su gestión. En general, y según lo quehenos podido constatar, queda claro que las iniciativas vinculadas con la descentralizacióntr ibutaria han partido desde el ámbito provincial.

3 La importancia de conser var el control político en la provincia, por su peso electoral en el nivel nacional, puede ser una explicación posible. Alrespecto, puede verse el trabajo de Gustavo Badía “Aproximándonos a la Región Metropolitana de Buenos Aires como sistema político” en GustavoBadía y Elsa Pereyra (editores) “Aportes a la cuestión del gobier no en la Región Metropolitana de Buenos Aires”, Editorial Al Margen / UNGS, 2005.

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Para sus funcionarios, la descentralización apunta básicamente a “...poner mayor cantidadde recursos en manos de los municipios”, de modo de propiciar que “las acciones del Estadolleguen en forma más directa y transparente a la población...” Este objetivo parte del supuesto deque “...no hay autonomía política sin autonomía económica...” y supone “...renunciar a la exclu-sividad de muchas decisiones para trasladarlas al lugar donde suceden los hechos...”

En este escenario, el programa de Descentralización Administrativa Tributaria aparece comouna herramienta de fundamental importancia. Como ya se dijo, su principal propósito es mejorar larecaudación de ciertos impuestos y, a la vez, dar recursos a los municipios para que tengan la posi-bilidad de gastar según sus propias decisiones. Con la sanción de la Ley 13010 de DescentralizaciónAdministrativa Tributaria se intenta mejorar un proceso que se había iniciado de hecho en 1988 –aunque luego sufrió retrasos e incluso suspensiones en su aplicación- y se estimulan algunas líneasespecíficas de políticas públicas (aunque, visto desde la perspectiva de los municipios, la provinciasigue teniendo un gran poder de decisión sobre el uso de los recursos descentralizados).

Mediante la creación del Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales se buscó com-pensar la desigual distribución –surgida de la decisión de descentralizar el impuesto Inmobilia-rio Rural- entre municipios del conurbano bonaerense y los del interior provincial, ya que en losprimeros este tr ibuto no se percibe o no es significativo. A su vez, el 50% de la recaudación delimpuesto a los Ingresos Brutos se localiza en el conurbano. La enorme heterogeneidad de losmunicipios de la provincia hace que ciertas decisiones, como la de descentralizar recursos surgi-dos de cier tos tributos, deban ser compensadas luego para que exista la correspondencia f iscal,tema de fuerte relevancia.

El Fondo propone cambios respecto de lo que fue la política social tradicional. Se esta-blecen mayores márgenes de acción para los municipios en materia social, aunque siempredentro de los marcos en los cuales deben moverse los proyectos que se f inancian con los recur-sos de este fondo (eje A, de Segur idad Alimentaria, y el eje B de Promoción y Protección de losderechos de los niños y adolescentes). Al respecto, se reconoce que la descentralización derecursos y el control sobre su uso ha mostrado la necesidad de fortalecer las capacidadesinstitucionales exis tentes, en particular en términos de recursos humanos en el nivel municipal,aunque también se notan ciertas tensiones en el provincial.

También se intenta acompañar a la producción y al campo girando recursos para el man-tenimiento de los caminos de tier ra, un reclamo histórico del sector. Para ello, se giran recursosque se calculan en función de la cantidad de kilómetros de caminos de tierra de cada municipio.Al respecto, los números muestran que las transferencias han superado en casi un 100% lasestimaciones de gasto en mantenimiento que se hicieron originalmente. Los funcionarios pro-vinciales entrevistados enfatizan el aspecto compensador de la iniciativa: “...los municipios conrecursos importantes generalmente aportan al Fondo mucho más de lo que reciben y Patagones,por ejemplo, que aporta muy poco, recibe un monto importante porque tiene que mantenermuchos caminos...”.

Esta afirmación contiene un tema de significación, porque reivindica el mecanismo de lacompensación (cuyo ejemplo más importante es la coparticipación de impuestos a nivel pro-vincial) o la redis tribución (atendiendo a la heterogeneidad municipal) frente a los enfoquesque plantean la autonomía, en términos de que cada municipio recaude en función de losrecursos que tiene.

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En lo que refiere a la recaudación del impuesto Automotor, la intención es que en el nivelprovincial quede solamente la recaudación correspondiente a los automóviles más nuevos. Losmunicipios cobran sobre los vehículos más antiguos, aunque la soberanía sobre el impuestosigue siendo provincial. Al respecto, se rescata el hecho de que a partir de la descentralización sesuperó la media de recaudación en un 30 %; anteriormente la cobrabilidad en la provinciarondaba el 25 %, y hay municipios que la han llevado hasta el 50%.

La ley 13.010 conforma también el Fondo Compensador de Mantenimiento de Estableci-mientos Escolares, con el 25% del impuesto sobre los ingresos brutos de los pequeños contribu-yentes, aunque al fondo aportan también otros recursos, como por ejemplo los derivados de losjuegos de azar. Es un fondo de flujo continuo que va directamente del área de rentas del gobier-no provincial a cada consejo escolar, y debe utilizarse en obras de pequeña y mediana enverga-dura en las escuelas 4.

La descentralización en el ámbito educativo tuvo resistencias desde la propia estructurainterna de la provincia que hoy por hoy parecen superadas. En la continuidad de la política, sereconoce que actualmente se requiere de una gestión más eficiente en el propio consejo escolar–por ejemplo generando burocracias descentralizadas- y el desarrollo de acciones de control,conectividad, y estímulo a las redes informáticas y a la contabilidad.

La descentralización tributaria ha generado la necesidad de desarrollar tecnología. Re-cién en el año 2001 se completó una red informatizada que cubrió toda la provincia, lo quepermite que se administren los impuestos on-line. Esto generó nuevas pautas de relación conlos municipios, no solamente por la f luidez en las mismas sino porque éstos deben cumplircier tos requisitos, como tener oficina con atención al público, disponer de terminales para co-nectarse al sistema y participar en todos los cursos de capacitación que organiza la provincia.Deben además encargarse de intimar a los contribuyentes que no pagan, de cargar en el siste-ma los resultados para que se pueda controlar y, en general, de responder a la normativa quedefine el área de rentas provincial.

Un dato interesante es que la adhesión de los municipios al programa ocurrió de a poco;al momento de realizar este estudio solamente dos no han adherido. Esto fue así, quizás, por-que para algunos, cumplir con las condiciones que mencionábamos les resulta oneroso en fun-ción de los resultados que esperaban obtener.

En general, parecería que no se está pensando en ampliar el menú de impuestos a descen-tralizar, aunque desde el nivel provincial reconocen que es un reclamo permanente de los muni-cipios: “...Nosotros no creemos que los municipios sean mejores cobradores porque son munici-pios. Lo que pasa es que hay impuestos cuyas características hacen que el municipio esté enmejores condiciones de cobrar, por la cercanía, que son los impuestos que ya están predetermina-dos, que tienen una base imponible ya lista y, obviamente, el municipio está al lado del contribu-yente.... pero en el caso de los grandes contribuyentes de ingresos brutos eso no sucede...”

Los resultados de la descentralización tributaria conforman a las autoridades provincia-les, tanto en términos estr ictamente económicos como porque se está ar ticulando un sistemaef iciente de información y gestión financiera en el nivel provincial.

En lo que se refiere al tema del medio ambiente y la pre-categorización de industrias, sehan generado en el ámbito provincial, por un lado, instancias de formación de agentes municipa-

4 Los Consejos Escolares son organismos provinciales desconcentrados en los municipios, con estatus constitucional, cuyos consejeros sonelegidos localmente y tienen a la logística educativa como objetivo principal de su existencia. El número de consejeros está relacionado con elnúmero de edificios escolares; el Consejo Escolar más chico tiene 4 consejeros y el más grande 10.

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les y, por otro, se ha avanzado en la delegación de facultades de categor ización (fundamental-mente para la segunda categoría) en algunos municipios. La categorización supone desarrollartareas de alto nivel de complejidad, por lo que los municipios pueden pre-evaluar los formulariosde categor ización (lo que se denomina pre-categor ización), pero sigue quedando a cargo de lasecretaría provincial la categorización def initiva. La misma circunstancia se plantea en términos dela evaluación de impacto ambiental; en teoría debería ser ex-ante a la materialización de un pro-yecto, pero desde la propia secretaría se reconoce que en ocasiones esos pasos no se siguen.

La cuestión de la descentralización en política medioambiental no es tarea sencilla por-que muchos municipios a veces no tienen claro qué iniciativas tomar al respecto; quizás laadhesión a esta política tenga que ver, en algunos casos al menos, con la posibilidad de percibirla tasa ambiental, pero no tenemos datos fehacientes. Desde la provincia se trata de controlarque lo que se exige a los municipios sea cumplido, y que éstos combinen su acción con loslaboratorios de las universidades regionales. En cuanto al alcance de la descentralización, diga-mos que dos municipios solamente en toda la provincia evalúan la tercera categoría, y ambostienen polos petroquímicos en su territorio.

Entre los objetivos centrales que se fijaron en este área está el de poder descentralizar lasegunda categoría en todos los distr itos que son industr iales. Se piensa que el tema de lacategorización se va a seguir extendiendo porque, entre otras causas, el desarrollo del mercadotiende a propiciar el uso de normas de calidad, y los municipios pueden y deben asumir respon-sabilidades al respecto. No obstante, se reconoce que este es un proceso lento en el que, entreotras cosas, se debe disponer de recursos: “...sin presupuesto o sin capacitación los municipiosvan al muere...” Por otra parte, y aquí aparece uno de los temas centrales para la definición depolíticas municipales en la provincia de Buenos Aires, la normativa es la misma para todos losmunicipios, por lo cual no es fácil actuar en situaciones particulares, resultantes de la heteroge-neidad de los mismos.

El rol de la secretaría de Política Ambiental ha sido históricamente el de contralorinstitucional. Sin embargo, el tema del reparto de competencias entre las distintas jurisdiccio-nes ha sido y es complejo en lo que tiene que ver con la cuestión ambiental, por lo que a lasecretaría se le presentan problemas frecuentemente por la superposición entre jurisdicciones.En este sentido, se considera fundamental afirmar al nivel provincial en su capacidad de fiscali-zación, fundamentalmente en lo que ref iere a la tercera categoría.

También se reconocen déficits en relación con la disponibilidad de personal, fundamen-talmente empleados y profesionales, si bien hay una fuerte presencia de personal técnico. Porotra parte, el trabajo articulado con otras dependencias del gobierno provincial es muy bueno,fundamentalmente con las áreas de salud, y los minis terios de Infraestructura, y de DesarrolloHumano de la provincia y el de Trabajo en al ámbito nacional; esto es un indicador importanteya que la gestión ambiental es en esencia una gestión “transversal”.

Finalmente, digamos que la policía comunal es un proyecto dirigido a municipios delinterior de la provincia que no sobrepasen los setenta mil habitantes. Se conforma como unapolicía del municipio, adminis trada por la comunidad, y cuya conducción estratégica está acargo del intendente. Los recursos son puestos a disposición desde el nivel provincial, y parale-lamente funcionan los foros comunitarios municipales y vecinales en cada uno de los munici-pios, cuyo objetivo es controlar el funcionamiento y el desempeño de la policía.

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Se trata de otorgarle al intendente el control operacional de los recursos policiales queactualmente se encuentran afectados a su jur isdicción y que dependen y son operados desdelas policías departamentales; recordemos que esta afectación se ref iere exclusivamente a losaspectos operacionales, dando lugar a una relación o subordinación puramente funcional.

Los resultados de este tipo de política son evaluados desde el nivel provincial como muypositivos. Se destaca como uno de los principales beneficios el devolver el poder de la seguridadal intendente y a la comunidad local. Por otra parte, se subraya la importancia en la baja de losíndices de delito y la mejora de los porcentajes de esclarecimiento.

POLÍTICAS DESCENTRALIZADAS SEGÚN TIPO DE MUNICIPIO

1. Municipios Grandes del InteriorCuando abordamos el caso de los municipios grandes del interior de la provincia de

Buenos Aires notamos, a diferencia de los distr itos chicos, un mayor nivel de discusión respectode los temas relativos a la organización y funcionamiento político institucional, tales como laautonomía municipal, la reforma política, o la Ley Orgánica para los municipios. En cuanto alprimer punto, se destaca la necesidad de una reforma de la Constitución Provincial y de la LeyOrgánica Municipal (L.O.M.) de modo tal que se aseguren grados de autonomía específicossegún las particularidades de los municipios. Como dice un funcionar io municipal “...el sustratosocial de la autonomía ya está dado, porque los municipios de hecho exceden el marco fijadopor la L.O.M., tomándose del artículo 123 de la Constitución Nacional...”.

Esto es interesante porque se reconoce la enorme heterogeneidad que exis te entre losmunicipios de la provincia, lo que debería resultar, para los entrevistados, en el establecimientode distintos grados de autonomía municipal en función de las capacidades relativas, de modoque la carga de nuevas funciones –resultante necesar ia de la mayor autonomía- no signif iqueponer en crisis la administración municipal. Esta perspectiva implica poner en cuestión, en cier-ta medida, el que deba existir un solo régimen municipal para toda la provincia, tema que ya haestado en la agenda aunque de manera lateral, por ejemplo cuando se discutió la necesidad decrear el Fondo del Conurbano Bonaerense.

Como acotación, digamos que otro de los temas que abre la discusión sobre la autono-mía es la relación entre descentralización y coparticipación; en particular, en qué punto unapolítica de descentralización profunda tiende a cuestionar, en el límite, la estructura de la copar-ticipación. Porque la autonomía, que sería uno de los puntos posibles de llegada de la descen-tralización, supone un proceso en el cual los municipios van adquiriendo nuevas funciones,desarrollando en consecuencia nuevas capacidades institucionales y, por lo tanto, requiriendomás recursos. En el límite, un esquema de este tipo hace pensar más en la necesidad de unaestructura de coparticipación impositiva “a la inversa”, es decir, desde los municipios al gobier-no provincial, ya que también éste habrá reducido sus tareas.

Por otro lado, la cuestión de la dimensión regional –crear regiones económicamenteviables- también ha sido abordada, curiosamente como parte del debate sobre la reforma polí-tica. Como veremos a lo largo del trabajo, el concepto de región también plantea tensiones quehabrá que enfrentar en el futuro, por ejemplo en cuanto al status político institucional que

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podrían tener, si se van a destinar recursos desde el nivel central para sostenerlas, o si se las va acoparticipar. Respecto de este tema, parece interesante ligarlo a la descentralización y a losgrados de autonomía a definir para los municipios, ya que puede ser una alternativa interesantepara generar economías de escala y para avanzar en la consolidación de una lógica políticacooperativa; así, se puede pensar en una descentralización hacia regiones (o, dicho de otraforma, hacia municipios en proyectos regionales), con lo cual se dobla la apuesta respecto delpotencial de cambios que puede consolidar la descentralización.

En los municipios grandes del interior provincial -también, por supuesto, en los delConurbano Bonaerense- la discusión sobre la descentralización en la relación provincia / muni-cipio debería conllevar el tema de la descentralización intra-municipio, porque de esta manerase aprovecha el nuevo escenario que se está conf igurando y porque sería una forma de hacermás ef iciente –tanto desde el punto de vista de la democracia como de la gestión- el uso de losrecursos que aporta la descentralización. En alguno de los casos relevados se incluyó la descen-tralización en el marco del Plan Estratégico del municipio, con la idea de generar centros departicipación, desarrollar el presupuesto participativo y generar consejos intersectoriales de pla-nif icación, aunque la realidad muestra pocos avances de concreción.

Finalmente, parece posible afirmar que los desafíos que entabla la descentralizaciónpara estos municipios se están atendiendo con criterios y una estructura de gestión de cortetradicional, y no suponen un problema importante para el conjunto de la administración.Cabe marcar sin embargo que, aún en este contexto favorable por la dimensión de su estruc-tura, cier tas áreas requieren de recursos extra –por ejemplo profesionales con capacitaciónespecífica- para atender los nuevos requerimientos de la gestión, aunque en general son áreasnuevas o áreas que, como el caso de los Consejos Escolares, dependen funcionalmente delgobierno provincial.

El análisis de la descentralización por tipo de política, para este grupo de municipios, nospermite observar los siguientes aspectos.

Medio Ambiente y Pre-categorizaciónPara estos municipios, acceder al manejo de la cuestión ambiental –en particular la

categorización de industrias- aparece como un tema de suma relevancia. En uno de los casosconsiderados se pre-categoriza actualmente en pr imera y en segunda categoría, y esperan po-der en algún momento acceder a la tercera categoría. Otro caso, en el que existe un polopetroquímico, tiene las tres categorías bajo control.

En ambas experiencias se han venido desarrollando estructuras específicas de gestión yde atención a los problemas ambientales e industriales, en la forma de comités técnicos en elque participan ONG’s, el municipio y las universidades; en ambos casos no se han registradoproblemas en términos de capacidades –técnicas y políticas- para desarrollar las funciones depre-categorización.

Sin embargo, un punto que todavía genera situaciones de tensión es la ausencia de po-testad de sanción municipal en la materia, que sigue siendo provincial. Esto se traduce –y hasido marcado desde el nivel provincialen que todavía sigue siendo muy lento el circuito detoma de decisiones, básicamente de sanciones y multas. Los municipios han avanzado bastante

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en lo relativo al labrado de actas y el giro de las actuaciones a la provincia, pero se sigue demo-rando la sanción, en particular en lo que hace a las multas. En lo que ref iere a las clausuras se haavanzado un poco más, pero de todos modos queda claro que los problemas ambientales,sobre todo los críticos de zonas donde hay polos petroquímicos, necesitan algún tipo de reac-ción más inmediata.

Este espacio de interacción no está lo suf icientemente bien aceitado todavía, aunqueparecería que la solución, tal como se la ve desde los municipios, no pasa por incorporar dichasfunciones. Al respecto, éstos no están necesar iamente reclamando más poderes, reconociendoque ciertas potestades deben seguir estando todavía en la provincia.

Al mismo tiempo, se evidencian problemas jurisdiccionales vinculados con la estructurapropia de dis tribución de funciones de nuestro régimen federal, en un contexto en el que laautonomía municipal no ha alcanzado grados de desarrollos tales que faciliten, en los casos enque el conflicto jur isdiccional paralice la acción, que el municipio asuma las tareas. Esto es muyevidente en el caso del polo petroquímico, donde en un momento las empresas planteaban quesólo podían ser controladas por la nación. Este tipo de controversias se fue resolviendo en lapráctica, dado que no hubo una normativa especial que determinara qué le correspondía hacera cada uno de los niveles jurisdiccionales involucrados.

También cabe mencionar, a partir de las experiencias en esta área, que los movimientosque genera la descentralización de competencias no se reducen solamente a la relación ejecuti-vo provincial-ejecutivo municipal, sino que se están produciendo tensiones sobre la estructurapolítico-administrativa en general e incluso en relación a otros poderes. Por ejemplo, la descen-tralización de funciones ambientales lleva a los municipios a sugerir, en aras de una mayoref iciencia y de que no se repita en la gestión descentralizada los mismos vicios de la centraliza-da, la posibilidad de creación de un fuero ambiental en la justicia, que juzgue las faltas concriterios específicos de la política ambiental.

Por otro lado, y en un fenómeno similar al que se mencionará más adelante en el casode los municipios chicos respecto de la recaudación impositiva, los municipios reconocen que“....en algunos sentidos al municipio le viene bien que la provincia juzgue, porque, por ejem-plo, a las empresas se les pide subsidios para distintas actividades que realiza el municipio, yeso crea un cier to ’compromiso’....” Este tipo de cuestiones no pueden en general resolversetécnicamente; la cuestión de la escala más adecuada para gestionar determinadas políticas –que no es otro este caso- genera espacios de tensión, “zonas de incertidumbre”, que habráque manejar apelando a la estrategia –o sea a la política- en cada caso particular, y en el quejuegan un rol central los actores locales.

Finalmente, y enfatizando sobre los espacios de tensión que se generan a partir de ladescentralización, digamos que parecería que la participación de la sociedad ha permitido ha-cer más eficiente el control sobre empresas potencialmente contaminantes, aunque esta partici-pación todavía no parece darse en el marco de la planificación y la prevención, sino frente ahechos consumados.

En uno de los casos relevados, un problema concreto llevó a la creación de un Comi-té de Control y Monitoreo de empresas. Este Comité es el de más alta especialización delpaís, está equipado con tecnología de avanzada, y sus miembros son electos y rentados. Si

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bien su composición asegura una buena representación, su ubicación en un lugar crítico dela gestión municipal hace que la disputa por ingresar al mismo tenga a veces poco que vercon lo ambiental y sí con objetivos de carrera política. Si a eso le sumamos que las propiasempresas han comenzado a incorporar personal formado en el Comité –con lo cual se pier-den recursos formados en el estado- queda claro que en materia de descentralización yapertura a la participación se hace necesario seguir permanentemente las medidas en mar-cha, para evitar impactos no deseados.

De todas maneras, no deja de sorprender la distancia entre este tipo de datos –un Comi-té altamente profesional- y la constatación, por otro lado, del impacto sobre la gestión quepuede tener, por ejemplo, la incorporación de un solo profesional al aparato de gestión delmunicipio: “...hace poco se incorporó una abogada que ordenó el trabajo de los inspectores,asesorando por ejemplo en cómo hacer las actas para que no tengan errores. Ahora va a aseso-rar al Comité, que tuvo actas rechazadas por mala confección....” Esto podría estar mostrandocierta falta de perspectiva estratégica respecto de la gestión, que supone trabajar sobre el desa-rrollo de las capacidades institucionales de los municipios anticipándose a los problemas.

Descentralización en el Área SocialEn este área, y fundamentalmente en uno de los casos analizados, se observa cier ta con-

fusión respecto al nivel de gobierno en el que se generan los distintos programas sociales que seimplementan en el municipio. Es cierto que el panorama es complejo, en tanto hay programasnacionales que llegan directamente al municipio, otros provinciales, y hay acciones que son deorigen específicamente municipal. La acción social es muy importante en los municipios y lacuestión de las jurisdicciones no queda a veces demasiado clara; en la práctica, los programassociales son, para los municipios, parte de un paquete que ellos administran como políticasocial. Lo que es evidente es que la descentralización de estos nuevos recursos y su uso generacier ta tensión en términos de recursos humanos y de capacidades institucionales en general,porque los planes sociales provinciales exigen el armado de plantas técnicas específicas y profe-sionales que no siempre los municipios tienen.

El Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales define dos áreas de acción: el prime-ro es el de la alimentación y el segundo el de la niñez y adolescencia. En ese sentido, como es unfondo con recursos afectados, hay que utilizarlo específ icamente en esos rubros. Dentro deestos parámetros, y simplemente para ilustrar el tipo de acción que los municipios planifican,en uno de los municipios examinados se ha decidido usar el 60% de los recursos en el programa“Volviendo a Casa” y el otro 40% en el Plan Más Vida. Cabe aquí hacer una acotación, ya queeste municipio acaba de cambiar de partido político en el gobierno después de muchos añospasando de la oposición al of icialismo provincial, y el Plan Más Vida, un plan típicamente pro-vincial, no se había implementado hasta ese entonces. El municipio decidió destinar este 40%para complementar las acciones de dicho Plan, mientras que el otro 60% de los recursos, seusan en el programa “Volviendo a Casa”, cuyo cometido es trabajar con los comedores comuni-tarios y mejorar las condiciones para que la gente pueda volver a comer a sus casas.

Es importante destacar que en los municipios considerados se rescatan ciertos cambiosrespecto de lo que fue el modelo de gestión de la política social hace algunos años, cuando losprogramas “bajaban enlatados” desde el nivel provincial. Se plantea que actualmente el gobier-

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no provincial da más libertad de acción a los municipios, fijando los marcos dentro de los cualestienen que moverse los proyectos que se financian con los recursos de este fondo. Esta estrate-gia fue muy valorada como pauta de aprendizaje institucional, dado que permite a los munici-pios def inir los proyectos más adecuados a sus realidades sociales. Por otro lado, se destaca larapidez con que el ministerio provincial tiende a responder las consultas de los municipios.

Estas son mejoras claras en la línea del fortalecimiento de la descentralización porquesuponen apoyar el aprendizaje de las instancias a las que se confían nuevas funciones, aunquesiempre dentro de una línea tradicional de relación que supone que la decisión última y elcontrol de los recursos seguirán estando en manos de la provincia.

Fondo Compensador de Mantenimiento de Establecimientos EscolaresEn general, los municipios evalúan como positiva la descentralización de recursos para el

mantenimiento de las escuelas. Un consejero escolar destacó los beneficios de la siguiente for-ma: “...el fondo se viene implementando desde hace 3 años. Es una excelente ley. Si no, éramosintermediarios de terceros. El distrito conoce mejor su realidad, es mejor que mantenga el ma-nejo de fondos y no que tenga que ir a pedir a La Plata...”

En cuanto a los aspectos que tensionan el proceso, tienen que ver fundamentalmentecon la estructura administrativa actual de los consejos escolares que, recordamos, son organis-mos bajo competencia provincial. En líneas generales, percibimos que se presentan problemasrelacionados con la falta de previsión de concursos para el personal, a la capacitación del perso-nal administrativo y a la formación profesional en general.

Se critica a la provincia porque “exige muchas cosas” (afectación de las partidas única-mente a obras y mantenimiento, el cumplimiento estr icto de los plazos adminis trativos) pero noda elementos (gente capacitada, espacio, computadoras, etc.) para que los consejos puedandesarrollar eficientemente esas tareas: “...Con la descentralización, el rol del consejo escolarcambió completamente. Hay que moverse, controlar, porque la dirección provincial de Infraes-tructura no da abasto. Estamos superados para controlar todo lo que se hace; se termina con-fiando en el proveedor....Cumplir con los plazos administrativos es complicado...”

La estructura regional delineada por la provincia para atender a la educación tambiénparece estar al límite de sus capacidades, fundamentalmente en lo que hace al control, porquela relación entre los inspectores y técnicos y la cantidad de edificios y sus problemas cada vez esmás desfavorable. Al igual que en el área ambiental, la realidad pone en escena nuevas cuestio-nes que generan tensiones en estructuras administrativas conformadas alrededor de la atenciónde otros problemas. Por ejemplo, la cuestión de la seguridad en las escuelas y la necesidad decontar con inspectores especialistas en la materia; porque, como fue marcado desde los muni-cipios, no es lo mismo pensar en términos de seguridad que en términos de infraestructura y laspolíticas a seguir deberían tener, por lo tanto, parámetros distintos.

Más allá del tema específico del fondo para mantenimiento, la descentralización abrenuevos temas o vuelve a poner otros en escena. Por ejemplo, el reconocimiento de que ademásde las reformas en el consejo hace falta mejorar la gestión en el nivel de las escuelas, producto-ras en def initiva de la información con la que aquél debe tomar sus decisiones. Al respecto“...los directores tienen la costumbre de levantar el teléfono y llamar por cualquier cosa....” lo

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cual, más allá de lo circunstancial, muestra el tipo de relaciones inter-agencias que se ha conso-lidado, y que no es diferente del que caracteriza en general a la relación entre el gobierno pro-vincial y las instancias locales; es decir, relaciones básicamente de subordinación, con pocosmárgenes de autonomía de las instancias menores. Si bien este es un tipo de relación que per-mite a los niveles centrales mantener el control sobre casi todas las acciones de los niveles subor-dinados, es cier to que también resuelve, en la medida en que se disponga de los recursos, lasnecesidades de estas últimas. La cuestión es que muchas veces lo hace por carriles asentados noen un diagnóstico de necesidades y en una planificación de las acciones, sino a través de meca-nismos influenciados por favoritismos y de acciones puntuales. La reproducción de esta lógicade acción minimiza la dimensión técnica de la relación entre las instancias, y pasa a ser funda-mentalmente de cultura política.

De todas maneras, y a pesar de los aspectos que todavía quedan por modif icar, quedaclaro que con el esquema descentralizado se controla mejor lo que se hace en las escuelas enmateria de obras de mantenimiento; al respecto, se menciona que las obras que antes hacían lascooperadoras escolares no tenían mucho control. En este sentido, el rol de las Unidades Ejecuti-vas de Gestión Distrital (UEGD) es importante, porque asegura el debate para la determinaciónde las prioridades de obras. Tal como se lo verá en el caso de los municipios chicos, la exis tenciade instancias de participación conformadas previamente a la descentralización debió asegurarun grado mayor de sostenibilidad de la política; repasando los casos, se ve que en ocasiones seabr ió el juego a la participación pero posteriormente, en lugar de fortalecer lo, se lo cerró porcuestiones de disputa política. La participación es un componente central para asegurar la ef i-ciencia en los procesos de descentralización, pero en tiempos como el actual, de desconf ianzaen los niveles políticos, la “volatilidad” de dichos espacios es muy grande, y por lo tanto tam-bién lo será la sostenibilidad de las nuevas formas de relación política que supone la gestióndescentralizada. Si la lógica política tradicional termina operando sobre estos nuevos espacios,será muy difícil que la sociedad se haga cargo de los mismos.

Descentralización TributariaEn este aspecto, las opiniones recogidas revelan mejorías generales en los niveles de

cobrabilidad de los impuestos descentralizados, en especial Ingresos Brutos y el impuesto In-mobiliario Rural. En esto parecería tener mucho que ver la manera en que el municipio incorpo-ra las nuevas competencias y funciones; esto es, si se da una estrategia para desarrollarlas osimplemente las suma a las que ya tiene.

En cuanto al impuesto a los Automotores, los casos difieren. Si en alguno se alcanzóbuenos índices de cobrabilidad -teniendo en cuenta que son autos viejos y que los padro-nes que se utilizan, cedidos por el gobierno provincial, no habían sido depurados- en otrose lo visualiza más como un problema a gestionar que como una solución. En este sentido,los costos de la adminis tración de la cobranza respecto de lo que se espera recaudar es undato importante: “…En el municipio se controla con un equipo de dos becarios, que es uncosto bajo para lo que se recauda; pero la provincia no lo hacía porque era imposible...”.Esto refiere a la economía de escala de cada una de las instancias estatales, y es un buencriterio (aunque, obviamente, no el único) para def inir dónde, en qué lugar del aparatoestatal, se van a desarrollar determinadas funciones.

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En el análisis de los casos puede verse que algunos municipios def inen estrategias pro-pias de recaudación –exigencias de comprobantes de pago de ciertos impuestos para realizartrámites, rastrillaje de los inscriptos en Ingresos Brutos en las habilitaciones, por ejemplo- queexceden lo que la normativa les exige. En ese camino, abren espacios en los que se podríadiscutir más a fondo la estrategia de descentralización, porque queda claro que profundizandocier tas acciones la provincia también saldría benef iciada; por ejemplo, incorporando a la co-branza municipal impuestos como el Inmobiliario Urbano: “...nosotros repartimos las boletascon empleados municipales, lo que facilita la comprobación de los domicilios... la gran diferen-cia entre provincia y municipio es la fiscalización de los pagos...”. o a través de controles cruza-dos entre, por ejemplo, Ingresos Brutos y altas y bajas municipales.

En general, se reafirma la cuestión de que el gobierno provincial prioriza decisiones y áreasque tienen con ver con montos significativos de recaudación –desde la óptica provincial- mientrasque deja relegadas, particularmente en lo que hace al control de la recaudación, aquéllas que notienen economía de escala. Esto, que puede verse como algo anómalo desde cierta perspectiva –en tanto la recaudación impositiva es una facultad excluyente de la provincia- en la realidad mues-tra que lo errado es sostener la visión centralista a ultranza, sobre todo cuando se contrasta eldeber con la economía de escala. Este es el nudo de cualquier política de descentralización.

En cuanto a las capacidades técnicas instaladas y su viabilidad frente al desafío de recau-dar nuevos impuestos, digamos que algunos municipios han creado áreas específ icas para ma-nejar los recursos que se descentralizan. Otros los manejan con los recursos y estructuras exis-tentes aunque, en estos casos, se apunta que trabajan sobre el límite de las mismas. En generalestos municipios disponen de estructuras administrativas grandes, y por lo tanto el impacto delas nuevas funciones sobre las mismas no parece ser importante.

Fondo Compensador de Mantenimiento y Obras VialesEn este tema también se notan diferencias entre los casos analizados. Si bien todos han

conformado la instancia consultiva que exige la Ley, les han asignado diferentes roles.

En uno de los municipios, desde 2004 exis te una comisión asesora de servicios ruralesconformada por representantes del municipio y del campo, que trabajan las cuestiones de se-guridad, señalización, infraestructura y mantenimiento de los caminos de tier ra. Los principalesinconvenientes tienen que ver con la falta de materiales y maquinarias afectadas para estasobras y, como sugiere un funcionario municipal, ”...la provincia lo único que hace es mandar eldinero y, en algunos casos, intervenir en cuestiones interjurisdiccionales. Nos largan solos. Des-de el municipio se realizan planteos acerca de la necesidad de equipos para mantenimiento,pero no hay respuesta...”. Cabe mencionar que el municipio acordó con Vialidad Provincial eluso de las máquinas de su propiedad, pagando el combustible, reparaciones por roturas y ho-ras extras, entre otros ítems.

En otro caso –municipio con pocos kilómetros de caminos rurales- se gestionó un conve-nio con la asociación de ganaderos por el que se les transfiere la responsabilidad del manteni-miento de los caminos. Ellos definen las prioridades y los momentos de la intervención, basadosen el conocimiento que tienen respecto de movimientos en las cosechas, en los mercados, yejecutan las obras contratando los servicios.

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También aquí se plantearon problemas respecto de la adecuación de las prácticas tradi-cionales de relación entre el aparato adminis trativo provincial y los municipios, tanto en lo nor-mativo (permanencia de cier ta legislación que puede tensionar el nuevo modelo planteado)como en lo referente al control del nuevo esquema por parte de V ialidad Provincial, que es elorganismo de contralor en funciones.

Por otro lado, pareciera que los recursos descentralizados no alcanzan para cubrir todoslos costos de las tareas de mantenimiento, por lo que de hecho los municipios aportan recursosextras; esto genera ciertos problemas a la hora de rendir el uso de los mismos, ya que en generalno se dis tingue, en el conjunto de las tareas (así se lo asume desde la perspectiva municipal)qué cosas específicas se hicieron con qué recursos.

En síntesis, la lógica con que se asignan los fondos desde la provincia –y en particular laforma en que se debe rendir su utilización- implica que el municipio tenga que distinguir tareaspagadas con dichos recursos cuando en la realidad los mismos van a constituir un fondo quetiene, además, recursos aportados por el municipio y cuando, además, éste aborda, con lógica,el problema como un conjunto. En este caso, entonces, los fondos descentralizados contribu-yen a aliviar ciertas áreas de acción del municipio, pero no la abarcan por completo.

2. MUNICIPIOS CHICOS E INTERMEDIOS DEL INTERIOR PROVINCIALVisto desde estos municipios, el proceso de descentralización no ha generado en la

práctica nuevos y mayores márgenes de autonomía, porque el nivel provincial direcciona laspolíticas ejerciendo todavía, de ese modo, un alto control sobre la ejecución del gasto descen-tralizado. Esa situación se evidencia claramente en el desarrollo del Fondo de Fortalecimientode Políticas Sociales –ya vimos que la provincia orienta el gasto hacia dos ejes de política- y enel Fondo Compensador de Mantenimiento de Obras Viales. No obstante, las autoridades mu-nicipales ven como un hecho positivo la descentralización porque les permitió mejorar susindicadores de recaudación.

La imposibilidad de articular proyectos regionales es apreciado como un tema importan-te por los interlocutores entrevistados, quienes coincidieron en señalar la dificultad que tienenlos municipios para abordar problemas en forma conjunta (salud, ambiente, producción), in-cluso aquellos que de manera individual no se pueden resolver o resulta muy difícil hacerlo. Alrespecto, quedó claro que todavía prevalece una lógica que valida un tipo de relación radial, lade cada municipio con la provincia, y que es actuada por los intendentes y cier tos referentesclaves del gobierno provincial. Si bien se constatan los límites de dicha estrategia para la resolu-ción de problemas comunes, todavía esto no alcanza para cambiar culturas –políticas y de ges-tión- muy cristalizadas5.

Si se analiza la descentralización por política es posible observar los siguientes denomi-nadores comunes, para este grupo de municipios:

Policía ComunalEsta iniciativa es vista como una política apropiada en la mayoría de los municipios pe-

queños visitados. Han bajado los índices de delito, y tanto el hecho de que los miembros de lapolicía comunal sean en general habitantes del municipio, como que la planificación y direc-

5 Sobre el modelo de relación radial, puede verse Gustavo Badía “Aproximándonos a la Región Metropolitana de Buenos Aires como sistemapolítico” op.cit. El mismo se ha cristalizado tanto que la posibilidad de cambio parecería residir en algún factor externo a la misma –por ejemploactores sociales no estatales- que fuerce a ambos a intentar nuevos caminos.

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ción de la acción de la policía comunal en el territorio esté bajo la órbita del intendente, parecenser dos de los pr incipales puntos a favor del proyecto.

Se observan en general buenos resultados, sobre todo en aquellos municipios en los quese llevaron adelante iniciativas locales en la materia con anterioridad a la implementación deesta política. Esto refuerza nuestra convencimiento en que las iniciativas de descentralizacióndeben estar precedidas por procesos locales que sienten las bases sobre las que asegurar luegola sustentabilidad de las políticas. Las iniciativas han sido de diverso tipo; por ejemplo, se con-formaron Foros de Seguridad que contaron con la participación de amplios sectores de la co-munidad (ONG´s, sociedades de fomento, comerciantes, etc.) o se desarrollaron instanciasinstitucionales desde el propio estado municipal, como la creación de secretarías de seguridad.

Sin embargo, en algunos casos se observó un escaso desarrollo del proyecto de policíacomunal, lo que se debe, según los funcionarios municipales entrevistados, a retrasos del nivelprovincial: “...en septiembre de 2004 comenzaron las inscripciones para la policía comunal. Seseleccionaron a cinco postulantes pero después todo quedó parado (…) Ni siquiera se empezócon los cursos de capacitación, los chicos vienen a preguntar y no sabemos que decirles...”. Lavisión de este fenómeno desde el espacio local no es uniforme; en algunos casos, se lo evalúacomo una cuestión política: “... porque lo urgente es el delito en el conurbano y nosotros noestamos en el conurbano. Al comienzo se presentó la policía comunal como un tema importan-te pero quedó relegada por lo urgente. Fue una respuesta mediática a problemas reales que sehabían mediatizado...”

Descentralización TributariaLos municipios chicos reconocen mejorías en las tasas de cobrabilidad del impuesto in-

mobiliario rural y de ingresos brutos de pequeños contribuyentes. En cuanto al impuesto auto-motor correspondiente a los modelos 1977 a 1987 y al plan recupero de deudas, en algunoscasos presentan problemas de tipo operativo al interior del municipio, y son vistos en generalcomo una “descarga forzada” desde el nivel provincial.

Se af irma que el cobro de impuestos por parte del municipio es más ef iciente, poniendoénfasis en la cuestión, ya mencionada en el caso de los municipios grandes, de la escasa impor-tancia que ciertos recursos tienen para la administración central, a cuya recaudación no destinademasiados esfuerzos porque en el conjunto no son significativos. Cuando pasamos al nivelmunicipal, las cosas cambian (“...el 30 por ciento de los recursos humanos de nuestra área dedescentralización monitorea a los contribuyentes que son alcanzados por los ingresos brutosmenores a 144 mil pesos anuales...”) porque esos recursos sí son importantes a escala del pre-supuesto local.

Sin embargo, en municipios chicos el tema del cobro de impuestos es conflictivo. Si bienla escala local hace que se conozca más la situación de los distintos aportantes, por otro lado elhecho de tener que intimar al cobro puede generar situaciones enojosas: “...yo creo que cadamunicipio conoce mejor cuáles son los contribuyentes y cómo se puede presionar mejor. Seconoce al productor, se sabe qué es lo que le hace falta y se sabe también como se lo puedepresionar para que pague..... A fines de 2003 la gente no pagaba la tasa de red vial porquedecía que no se arreglaban los caminos. Entonces los empezamos a presionar con intimaciones,la gente se presentó, hizo convenios de pago. Lo difícil es que empleados municipales salgan a

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cobrar, sobre todo Ingresos Brutos, no tanto a los que están inscr iptos y no pagan sino a los quedirectamente ni se inscriben en el impuesto.... Igualmente, en el primer caso siempre es mejorque lo haga la provincia porque este es un pueblito y es muy difícil mandar inspectores...”.Frente a esta limitación –real, por otra parte- podría pensarse en que la solución es que de ellose siga encargando el nivel provincial, aunque ya vimos que en este caso se choca con la cues-tión –también real- de la economía de escala.

Esta no es una posición general, ya que en otros casos se enfatiza que la administraciónpor parte del municipio es más eficiente, relativizando el impacto de la cercanía personal para elcobro de impuestos si se lo piensa en estrategias de mediano y largo plazo (“...con moratoriaspermanentes solo se tienen deudores crónicos...”), instrumentando por ejemplo planes de pagopermanentes. Como ejemplos se cita a la policía comunal que, operada desde el municipio,gasta de manera más ef iciente, y a la recaudación de impuestos: “...el impuesto InmobiliarioUrbano tiene un 67% de cobrabilidad promedio, si se pudiera facturar junto con las tasas muni-cipales tendría muchas ventajas para el cobro. Por un lado se tendría igual base de datos que laprovincia, el contr ibuyente tendría todo junto, y luego se girarían los fondos a la provincia conun costo de administración mucho menor...”.

Respecto de otras iniciativas como la generalización del programa RAFAM, las posi-ciones son variadas. En algunos casos, se reconoce que ha permitido generar “concienciapresupuestaria” y metas de cumplimiento efectivo en las distintas áreas de los municipiosadheridos. En otros casos, en que el municipio tenía en marcha sistemas propios, ha genera-do tensiones que se terminaron resolviendo adaptando los desarrollos existentes a las exi-gencias del RAFAM. Sin embargo, se sigue cuestionando este tipo de decisiones que, consi-deran, se toman sin evaluar bien las dis tintas realidades municipales: “...La descentraliza-ción se piensa desde el centro. Nunca hay participación directa del municipio. Por ejemploel RAFAM ¿por qué imponerlo? Los mismos objetivos del RAFAM se lograban con normasclaras. Hay normas contables viejas que producen situaciones increíbles, que luego hay queexplicar al Tribunal de Cuentas...”.

Finalmente, desde los municipios se sugiere seguir profundizando el proceso de descen-tralización incorporando a la gestión municipal tributos tales como el impuesto InmobiliarioUrbano, para lo cual se esgrimen diferentes argumentos; entre otros, que se facilitaría sucobrabilidad y permitiría una nueva y más acertada valuación fiscal de los inmuebles.

Descentralización en el Área SocialLas autoridades locales evaluaron positivamente la creación del Fondo de Fortalecimien-

to de Políticas Sociales, aunque se evidenciaron dificultades para cumplir con los requisitos quela provincia f ijó como condición al momento de firmar los convenios con cada uno de los distr i-tos. Esto no necesariamente parece tener que ver con la política en sí misma ni con las condicio-nes que se imponen, sino con las capacidades instaladas en estos municipios para responder alas mismas. En estos casos, la descentralización pone en evidencia estilos políticos y de gestiónvigentes que no han tenido como objetivo el desarrollo de capacidades institucionales nuevas.

Como vimos, cada municipio tiene que formular un proyecto direccionado en dos ejes, elde seguridad alimentaria y el de promoción y protección de los derechos de los niños y adolescen-tes. La política de seguridad alimentaria que desarrolla la provincia generó conf lictos con algunos

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municipios, en particular porque la obligación de conformar equipos locales para trabajar en losproyectos significó un gasto extra no contemplado en los fondos que se envían. Algunos funcio-narios locales, en la línea de la política social his tórica, pensaron solamente en la distr ibución dealimentos, pero la provincia exige la elaboración de una canasta alimentaria que incluya alimentosfrescos y tenga el seguimiento de un nutricionista. En uno de los municipios se quejaron porque“...la nutricionista nos significa un gasto extra que no está contemplado en los recursos que seenvían. El gasto es exclusivamente para alimentos...” A su vez, los funcionarios afirman que laescasez de recursos se vuelve más acuciante al tener que cumplir con el segundo eje, pues para lapromoción y protección de los menores se necesita conformar un equipo que incluya como míni-mo a tres profesionales (psicólogo, asistente social y abogado). Respecto de este tema, podemosprovisoriamente afirmar que este panorama se agravaría frente a la inminente sanción de la leyque traspasará las causas judiciales de menores a los municipios.

Como ejemplo, mencionemos que en uno de los distr itos incluidos en este estudio reci-ben cuatro mil pesos por mes del Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales; cuando seapruebe dicha ley deberán destinar dos mil pesos al primer eje y dos mil al segundo, y sostienenque con esos recursos será imposible desarrollar una política efectiva. En otro distrito afirmaronestar preocupados porque “...el dinero depende de la recaudación y si cae la recaudación nosabemos qué puede pasar...”, lo cual refleja la presencia de la crisis económica en el imaginariode los funcionarios, combinada con la dependencia histórica de la provincia, que lleva a losmunicipios a prestar todavía –aunque ya algo relativizada- atención especial a los indicadoresdel contexto que pueden provocar la suspensión de la distribución de fondos y la consiguientediscontinuidad en la política.

Mantenimiento de Infraestructura EscolarLa evaluación de la descentralización de recursos para el mantenimiento de escuelas es

en general muy positiva en los distintos consejos escolares consultados. En todos los casos sedestaca el hecho de que la política permite reducir la burocracia histórica del área de infraes-tructura escolar de la provincia y, por consiguiente, agilizar el tiempo de respuesta frente a losreclamos de las escuelas. Un consejero resumió las ventajas del siguiente modo: “...antes tenía-mos que mandar a pedir una autorización que tardaba 15 días como mínimo y ahora la respues-ta se da en el transcurso de los 5 días de la semana. Antes la respuesta venía dirigida a un gastoespecíf ico y si después se quería hacer un cambio había que volver a pedir autorización. Encambio ahora tenemos mayor flexibilidad...”

En la misma línea, otro testimonio señala “...El impacto fue positivo porque la descen-tralización nos permitió responder con la premura necesaria a los problemas urgentes quesuelen tener las escuelas. También genera mayor transparencia, ya que los fondos los mane-jan personas a las cuales los docentes de las escuelas ven todos los días. No es que tienen queviajar hasta La Plata para preguntar algo. El hecho de poder decidir en qué gastar el dinerogenera además una mejor calidad de gestión, lo que es mucho más importante que el hechode ser simplemente un órgano administrativo. Pero es cier to que se sobrecarga la tarea de losconsejeros escolares...”.

Entre las cuestiones negativas se señala que los consejeros y el personal vieron incrementadassus tareas y sus responsabilidades –fundamentalmente por la incorporación de otras nuevas, pero

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también por la necesidad de adoptar nuevos sistemas de rendición de cuentas de los fondos- sintener la posibilidad de incorporar más personal. Se hizo notar también que las diferencias deequipamiento entre las áreas del gobierno central y los consejos son importantes, y que con ladescentralización se agravó el problema; en algunos casos los consejos tenían recursos humanosque cumplían funciones en otros ámbitos, y debieron volver a su ámbito original. En este marco,se cuestionó además la reducción del número de consejeros -que cumplen funciones ad-honorem,y son responsables de cuestiones centrales en la dinámica educativa- porque no tiene correspon-dencia con lo que se ve como una extensión de las responsabilidades.

Al respecto, cabe mencionar que en dos casos se hizo alusión a la “escritorización delos consejeros escolares”, término que hace alusión a un proceso por el cual se ven obliga-dos a cumplir cada vez más tareas burocráticas, perdiendo de esa manera su per fil or iginal-el de funcionar ios políticos- y limitados, por esas tareas, en sus posibilidades de recorrerlos diferentes edificios escolares de su jurisdicción: “...En la provincia hablan de descentra-lización pero en realidad se adueñan de nosotros. Estamos perdiendo nuestro rol político ysomos cada vez más agentes estatales. Nos han escritorizado cuando en realidad debemosrecorrer las escuelas...”.

Otro impacto –no podemos precisar si deseado o no- de la descentralización en esteárea se da sobre las asociaciones cooperadoras de las escuelas, que parecen haber perdidobuena parte de los espacios en los que desarrollaban su actividad: “...ahora están de brazoscruzados, aunque siguen recibiendo fondos de la dirección general de Escuelas, pero sola-mente para mater iales didácticos...”. El paso a una suerte de rol secundario de las cooperado-ras parece haber repercutido también sobre los aportes de sus socios, que registran una ten-dencia a la baja.

En general, se nota un desfasaje importante en relación a la correspondencia entre lascapacidades administrativas existentes y las nuevas funciones a partir de la decisión de descen-tralizar (basta mencionar que la provincia ha tenido que contratar contadores para aportar a losconsejos escolares). Este desfasaje no se ref iere tanto a que se produzcan impactos no deseadossobre estructuras administrativas eficientes, sino a que pone en evidencia algunos problemasen dichos ámbitos. De todos modos, con buenas o malas estructuras adminis trativas, pareceimportante pensar de manera amplia –y a priori, para evitar impactos que hagan que se entor-pezca la actividad de las dis tintas agencias- las consecuencias de ciertas decisiones.

Medio AmbienteEn general, estos municipios no presentan inconvenientes de tipo ambiental en lo que se

ref iere a las industr ias y, por lo tanto, quedan fuera de los alcances de nuestro análisis en estamateria. La escasa cantidad de empresas industr iales hace que no tengan la opción de pre-categorizar.

Fondo Compensador de Mantenimiento de Obras VialesNo todos los municipios visitados tienen la misma cantidad de caminos rurales, por lo

que la información al respecto es variada. En general, se puede afirmar que no siempre losrecursos descentralizados cubren el total de las obras. Esto trae algunas consecuencias en lo

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operativo, porque generalmente se usan recursos ordinar ios municipales y después se hace lareferencia por el monto correspondiente vinculado a la cuenta del Fondo: “...se gasta comosiempre. El año pasado se gastaron alrededor de 2 millones de pesos en caminos y una parte seasignó a ese 25 por ciento para rendir lo...”

3. MUNICIPIOS DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRESEstos municipios son fundamentalmente urbanos, en general, más chicos en territorio

(que los del interior) y grandes en cantidad de población. Son muy heterogéneos en lo que hacea su conformación interna, tanto en términos de diferentes situaciones sociales como de gradosde urbanización o articulación territorial. Tienen además un peso muy relevante en las eleccio-nes provinciales y nacionales, peso que hacen jugar además en el conjunto de las relacionespolíticas en el territorio de la provincia.

Política TributariaLa descentralización tr ibutaria ha tenido un bajo impacto en este tipo de municipios,

según se desprende de los casos analizados. Este aspecto se expresa en que del total de ingresosde que disponen los municipios -tanto propios como por coparticipación- los correspondientesa los impuestos descentralizados (pequeños contribuyentes de Ingresos Brutos, InmobiliarioRural y Automotor hasta el año 1991) representan un porcentaje muy pequeño, que no modifi-ca sustantivamente la estructura de recursos.

Algunas de las razones que ayudan a explicar este punto son las siguientes. Por un lado,estos municipios son eminentemente urbanos, por lo que el impuesto Inmobiliario Rural no esun tributo relevante. Por otro lado, en relación al impuesto al Automotor -y aquí se repite el casode los municipios tratados en los acápites precedentes-, dado el monto de los recursosinvolucrados, la provincia no despliega una estrategia activa de cobro. Esto se nota no solamen-te en la falta de cobro de este impuesto –causa por la que se lo incluyó en la descentralización-sino también en los padrones que transfiere la provincia –en general sin depurar- y sobre losque los municipios deben ir haciendo ese trabajo.

Desde estos municipios, la impresión es que cuando los municipios han podido recaudarmás, ha sido por mejoras internas en su propio sistema recaudatorio y no por la descentraliza-ción de impuestos. A título de ejemplo, digamos que uno de los municipios analizados recaudóen el 2004, por tr ibutos municipales, $106 millones y por coparticipación $133 millones, mien-tras que por impuestos descentralizados recaudaron aproximadamente $5 millones. En cuantoal impuesto Inmobiliario Rural, no solo no les aporta dinero dada la característica no rural delmunicipio, sino que les reduce el monto que recibirían si ese impuesto siguiera siendocoparticipado; recordemos que, al descentralizarlo, se lo quita de la masa de impuestoscoparticipables, reduciendo a la vez lo que se distribuye por esta vía.

En términos generales, la descentralización tributaria no ha generado problemasoperativos en las adminis traciones, excepto en los momentos iniciales de puesta a punto de larecaudación de los nuevos tributos.

Entre estos municipios se reclama descentralizar el impuesto Inmobiliario Urbano, elevar elmodelo de autos sobre los que se recauda el impuesto Automotor y aumentar la categoría de

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Ingresos Brutos que puede cobrar el municipio. Además, proponen que se descentralice la potes-tad del cobro de impuestos, y no sólo su gestión. Es decir, pudo notarse un reclamo para que sedescentralice la gestión de impuestos relevantes y se le pague mejor al municipio por recaudarlos.

Otro reclamo importante es el referido a la ausencia de instancias de acuerdo o mesas denegociación con el gobierno provincial en las cuales discutir, por ejemplo, las estrategiastr ibutarias de cada jur isdicción -evitando la dispersión de hecho que se produce actualmente- oel tema mismo de la descentralización tributaria. En este sentido, ven el proceso de descentrali-zación como algo impuesto desde el gobierno provincial.

Descentralización del Mantenimiento de Infraestructura EscolarLa descentralización de recursos ha signif icado una mejora sustantiva en términos de la

cantidad de ingresos de los consejos escolares, lo cual les permite realizar un conjunto mayor deintervenciones en sus establecimientos. Por ejemplo, en uno de los casos el consejo ha triplica-do sus recursos en el año 2004 respecto de años anteriores. Esto les ha permitido triplicar elnúmero de intervenciones mensuales en escuelas.

Si bien ha aumentado la cantidad de dinero disponible, el rezago histórico que presentala situación edilicia escolar en la provincia, y particularmente en algunos distr itos del conurbano,hace que el actual presupuesto siga siendo insuficiente para atender la totalidad de los proble-mas existentes. Esto aún cuando, para los municipios grandes, el área de Infraestructura Escolarde la provincia dispone de cuadrillas de mantenimiento escolar que también colaboran en latarea; al respecto, parecería que las escuelas contactan tanto al consejo como a estas últimaspara asegurarse mantenimiento, lo que podría estar indicando que el cr iterio de competencia esel que organiza las acciones. Esto se aprecia más claramente cuando se observa que en generalse trabaja sobre demanda, y no se realizan tareas de prevención.

Sin dudas, los principales problemas que evidencian los consejos escolares son su preca-riedad operativa (“…se trabaja de modo intuitivo…”) y la falta de profesionalización de su perso-nal, ya que la mayoría son básicamente personal auxiliar de escuelas. En algunos casos, esto supo-ne falta de conocimientos elementales para la gestión, como redacción o nociones básicas deregistros contables, lo que repercute en la calidad de la misma, particularmente en los procesosde rendición de cuentas de los recursos utilizados. Frente a esta situación, en uno de los casos sereconoció que “…han fracasado todos los esfuerzos de capacitación que se han hecho…”

Otro de los aspectos que dificulta que los consejos escolares se fortalezcan en sus capa-cidades es que los consejos y la dirección general de Cultura y Educación6 tienen dis tintaspolíticas salar iales. En uno de los municipios incluidos en este estudio se mencionó que dadoque los empleados del consejo no cobran horas extras –y sí los que trabajan en la direccióngeneral- aquellos tratan permanentemente de cambiar de lugar de trabajo.

Finalmente, cabe mencionar cier tas advertencias recogidas respecto a cómo ha cambia-do el rol de los consejos a partir de la reforma educativa de 1994 –que en cierta forma diluyó surol tradicional, más orientado a lo político- así como ciertas paradojas que, por un lado, mues-tran la falta de capacidades de los consejos y, por otro, afirman que para las nuevas funcionesalcanzarían estructuras más pequeñas: “...“El consejo se dedica a contratar a proveedores exter-nos para que hagan los arreglos en las escuelas. Podría funcionar con mucha menos gente de la

6 Nombre que recibe el ministerio de educación en la provincia de Buenos Aires

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que tiene como empleados...”. De todas maneras, los entrevistados acuerdan, en general, en lanecesidad de fortalecer estos organismos tanto en relación a sus nuevas como viejas funciones.

Medio AmbienteEn lo que se refiere a la cuestión ambiental, la gran heterogeneidad “intra-territorio”

se manifiesta en una multiplicidad de actividades desarrolladas. Los municipios plantean,por un lado, la existencia de problemáticas propias del municipio –es decir, que se dan en ladimensión territorial municipal- en este área, y defienden su tratamiento desde ese nivel;por ejemplo, la evaluación de impacto ambiental, el control de los distintos establecimien-tos, etc. Y, por otro lado, reconocen problemas compartidos con otros municipios, los quedeberían ser tratados de manera regional; por ejemplo los problemas de las cuencas hídricaso el tema de los polos petroquímicos.

En esta línea, se plantean como objetivo obtener el poder de policía y el control de todala temática ambiental en el territorio, fundado en que lo territorial debe ser atr ibución munici-pal y que lo ambiental es un cuestión claramente territorial.

Sin embargo, para estos municipios la problemática territorial se cruza fuertemente conla cuestión de las relaciones interjur isdiccionales. Por un lado, por ejemplo, en lo relativo a losterrenos fiscales provinciales que existen dentro del ámbito del municipio, de los que afirmandeberían pasar a su jurisdicción, a los efectos de que poder realizar una adecuada planificaciónde lo ambiental. Por otro lado, manifiestan que el complejo entramado normativo resultantedel entrecruzamiento de la jurisdicción nacional, provincial y municipal hace muy complicadala gestión: “...esto merece un trabajo muy profundo de análisis y de redef inición de las atribu-ciones entre los diversos niveles del estado en materia ambiental...”

Finalmente, digamos que los municipios sostienen que tienen las capacidades suficien-tes como para hacerse cargo del tema ambiental, aunque reconocen que todavía debensolucionarse algunas cuestiones, fundamentalmente en lo que ref iere a la descentralización demayores atribuciones y recursos hacia el nivel local.

Fondo para la Promoción de Programas SocialesLos recursos que ingresan por este fondo son importante para los municipios, en rela-

ción a lo que actualmente destinan a la temática social. Para dar una idea, en uno de los casosestudiados el fondo ha permitido aumentar los recursos del área en un 60%. En otros munici-pios, donde la situación social es menos acuciante, el fondo representa casi el 15% de los recur-sos de dicha dependencia.

En cuanto a lo operativo, los distintos entrevistados consideraron como algo inconve-niente que la provincia se arrogue el direccionamiento de los fondos, porque entienden que elmunicipio sabe mejor que la instancia provincial hacia dónde deben ir los mismos. De hecho,ocurre que en la práctica esos fondos son canalizados en función de las orientaciones de políticasocial del municipio, lo que evidentemente puede generar algunas tensiones al momento de larendición de cuentas por su utilización.

Recordemos que este tema también apareció planteado en el caso de los municipioschicos, aunque la perspectiva era diferente. Esto es, reconocían la importancia del aporte y

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seguimiento del nivel provincial en la definición e implementación de los proyectos, aunqueello supusiera aceptar el uso específico de los fondos según los lineamientos provinciales.

Un dato no menor es que los municipios metropolitanos estudiados reconocen teneruna mejor relación con las áreas sociales del gobierno nacional que con las provinciales. Comoplantea uno de lo entrevistados, “...no existe una instancia de diálogo con la provincia paratrabajar de manera consensuada estos temas y otros vinculados con la acción social...” En estesentido, se destaca como necesar io que la descentralización de los fondos no se haga al margende la discusión acerca de su aplicación.

REFLEXIONES FINALES: EN TORNO AL ESCENARIODE LA DESCENTRALIZACIÓN

Esta investigación partió de la perspectiva de analizar a la descentralización como un procesoque actualmente se está desplegando y en el que la importancia está puesta más, si se quiere, en elpunto de llegada que en el de partida. La descentralización no es un modelo absolutamente af inadoy cerrado en todas sus dimensiones y variables, sino que supone una idea de escenar io que seconstruye, a partir de decisiones y políticas específicas, sobre un contexto histórico determinado.

En este sentido, la descentralización puede ser considerada como una política pública en elsentido en que la def ine Oszlak; esto es, una toma de posición de las instancias estatales respectoa una determinada cuestión socialmente problematizada en un determinado momento7. Esto su-pone enfatizar que la intervención estatal es una intervención dis tinta, mucho más fuerte en tér-minos de impactos potenciales sobre el estado de la cuestión que la de los distintos actores priva-dos. La singular idad que tiene la descentralización -al igual que otros procesos como ladesmonopolización o la privatización- es que es una política pública a través de la cual el estado seva reformulando a sí mismo, tanto en su conf iguración interna –estructura y dimensiones de suaparato institucional- como en los mecanismos que articulan su relación con la sociedad.

En este esquema, podemos decir que el estado es la forma que adquieren las relacionespolíticas de una sociedad en un determinado momento, materializado en un aparato institucionalque debe guardar alguna correspondencia –en su estructura pero también en los mecanismos através de los que actúa- con las principales cuestiones que conforman la agenda del gobierno y dela sociedad. El concepto de escenario que planteamos como eje del estudio recoge esta perspecti-va, en la medida en que la implementación de la descentralización debería ir reconfigurando elmapa de las relaciones entre los dos niveles de gobierno involucrados –el provincial y el munici-pal-, abriendo además la posibilidad de emergencia de nuevas cuestiones que pugnen por serincluidas en la agenda (o redef iniciones de las mismas, incorporando nuevas perspectivas y estra-tegias de los actores), tensionando las estructuras adminis trativas, etc. Intentamos interpretar des-de esta perspectiva la información recogida; esto es, tratando de inferir, a partir de lo que mani-fiestan sobre las iniciativas de descentralización los actores institucionales involucrados en las mis-mas, los aspectos principales del –supuesto- nuevo escenario.

Analizar las políticas de descentralización en la provincia de Buenos Aires supone marcardeterminadas particularidades. Se trata de la provincia más grande, y la más poderosa del paísen términos de recursos. Por otro lado se trata, paradójicamente, de una provincia que, entérminos político-institucionales, de estructuras administrativas y de cultura política ha queda-do retrasada respecto de lo que uno podría imaginar que debería corresponderse con ese po-

7 Oszlak O. y O¨Donnell G. (1984) “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investig ación” en Redes. Revista deestudios sociales de la ciencia, Año 2, Nº 4, Centro de Estudios e Investigaciones, Universidad Nacional de Quilmas, 1995.

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tencial. La inercia que muestra la dimensión político-institucional-administrativa respecto de lastrasformaciones estructurales en la sociedad es un dato claro. Los enormes cambios que se hanproducido a nivel de la estructura de las relaciones económico-sociales en el país, sobre todo apartir de la década del ´90, están siendo abordados con una estructura institucional que toda-vía no se corresponde con la magnitud de las cuestiones establecidas.

Al respecto, no se debe pensar la reestructuración de las instancias estatales desde unaperspectiva exclusivamente técnica, ni que la misma se producirá naturalmente. No se trata deimaginar y diseñar desde el escritorio estructuras político-institucionales y tecnológicas teór ica-mente capaces de atender determinadas cuestiones, sino de reconocer que el cambio de lasinstituciones estatales, de las culturas de gestión, debe ser parte también del proceso de des-pliegue de las nuevas políticas y debe, por lo tanto, ser previsto y gobernado en su dinámica. Eneste sentido, siguiendo a Oszlak8, recordemos que las políticas públicas tienen un doble impac-to: sobre el proceso social sobre el cual vienen a intervenir y al interior del aparato estatal por-que también los actores estatales son parte de ese proceso, intervienen, opinan y vaninteractuando, cuando no sesgando o imponiendo, su propia perspectiva de lo que debe ser elresultado f inal respecto de la cuestión que se esté considerando.

UNA CUESTIÓN DE ESCALAContinuando con las características particulares que tiene la provincia de Buenos Aires, po-

demos plantear la conveniencia de aproximarnos a la cuestión de la descentralización, desde tresniveles de análisis distintos: el macro, el medio y el micro. En el nivel macro se define una estructurapolítico-institucional, jur isdiccional y administrativa muy compleja, que divide en regiones las accio-nes sectoriales del gobierno provincial (educación, salud, seguridad) con la particularidad que notienen correspondencia limítrofe entre sí, lo cual complica enormemente la gestión articulada. Así,los distintos límites de la acción juridiccional restringen la posibilidad de una acción coordinada yarticulada entre las diversas áreas e instancias de intervención y, por lo tanto, hace que no se puedatener siempre la mejor escala en la gestión de la acción política en las distintas áreas de gobierno. Enotras palabras, la forma en que el gobierno provincial organiza y despliega su acción supone cr ite-rios burocrático-sector iales que, si desde una perspectiva centralis ta facilitan la intervención, espercibida desde los municipios -sobre los que en definitiva impacta la acción provincialcomo unenorme rompecabezas que tienen que rearmar desde la dimensión local.

En todo proceso de descentralización es altamente recomendable –casi diríamos quedebe ser el punto de partida- evaluar la cuestión de la escala en la que determinadas accionespueden llevarse a cabo más ef icazmente. En este sentido, descentralizar no es trasladarautomáticamente competencias y funciones desde el nivel central a niveles locales, sino quedicho traslado debe responder a un análisis previo de la esencia e importancia de las cuestionesa resolver y los requer imientos de capacidades que las mismas suponen, para poder decidir enqué lugar o nivel de la administración deben resolverse qué cosas.

Entonces, los actores locales enfrentan el problema de la fragmentación de la acción admi-nistrativa sectorial que propone actualmente el nivel provincial y que significa una poco ef icienteutilización de recursos y falta de articulación. Este esquema refuerza la dependencia municipalrespecto del nivel central. Uno de los entrevis tados lo expresa así: “...Tenemos 18 regiones en estazona. Tenemos una región para salud, una para policía, otra para el poder judicial, otra para el

8 Op.Cit.,

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INTA9. Eso lleva a que no tengamos noción de región. Yo tengo una conciencia de región queincluye a partidos vecinos pero las regionalizaciones son hechas políticamente. Nosotros estamosen una región electoral con otros dos municipios ... y sin embargo no tenemos nada que ver conesos distritos. Esto fue hecho así por cuestiones electorales, y no se volvió a regionalizar”...

Habría que evaluar, por lo tanto, si no hay escalas intermedias hacia donde descentralizar, talescomo las regiones (concepto al que hay que darle otro alcance, tal como vimos). Por otra parte, tam-bién hay que señalar que es evidente para todos los actores entrevistados que todavía falta mucho porhacer en la construcción de espacios de articulación entre provincia y municipios, entre los propiosmunicipios, y, entre éstos y la sociedad civil, a partir de los cuales se puedan sustentar mejor la llegaday la reproducción de las políticas. Hasta ahora, tanto desde los municipios como desde la provincia,cuando se habla de descentralización, se hace referencia a un proceso interno de las estructuras guber-namentales, a una nueva forma de relación gobierno provincial – gobierno municipal. No aparece conclaridad el lugar de la sociedad local en el proceso, lo que se espera de ella, o los mecanismos a partirde los cuales involucrarla en un proceso de descentralización participativo.

El primer punto a destacar , entonces, es que la descentralización, pensada einstrumentada desde el nivel provincial, opera hasta ahora sobre los esquemas sectorialestradicionales mientras que desde los municipios se plantea –aunque sea implícitamente- unaidea de región más f lexible, asociada a proyectos. Lo que queremos enfatizar es el hecho de quela descentralización es vis ta como un avance en las relaciones provincia-municipio, pero que nose ve claramente todavía un cambio en la lógica de organización de la gestión en el nivel provin-cial, al menos en el marco de este estudio.

SOBRE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL, LA LÓGICA DE LA POLÍTICAY LA DE LA GESTIÓN

Por otro lado está la cuestión de la autonomía municipal. Al momento de ser reformada, en1995, la constitución de la provincia de Buenos Aires no incorporó la autonomía en el capítulocorrespondiente a los municipios. La Ley Orgánica Municipal (LOM) data de 1958, es una norma-tiva de un gobierno militar, y todavía está vigente, con modificaciones. La descentralización supo-ne avanzar en el camino de la autonomía; aunque no se lo plantee explícitamente, la correlaciónentre ambos conceptos es alta. Pero la autonomía también es un proceso. No se trata de definirsólo a nivel normativo qué grado de autonomía va a tener un municipio respecto de otras instan-cias del gobierno provincial y de otros municipios –si es que se acuerda con que debe habergrados de autonomía- sino de construir el gradiente de autonomía en la práctica, para lo cual laspolíticas de descentralización son un elemento fundamental. O sea, priorizar la construcción de laautonomía en la práctica –lo que supone desarrollar capacidades para su ejercicio real- por sobresituaciones que pueden derivar en la existencia de autonomías formales.

La provincia de Buenos Aires presenta, posiblemente, la situación más heterogénea entremunicipios en nuestro país, con municipios muy extensos, básicamente rurales y casi despobla-dos; municipios de escasa extensión territorial, con altísimos niveles de densidad demográfica, ytoda una variedad de situaciones intermedias que combinan en distintos modos estas variables.Esta enorme heterogeneidad plantea la cuestión de buscar cier ta elasticidad en la normativa, ex-plorando posibilidades que, sin vulnerar la pertenencia de los municipios a un mismo ámbitoinstitucional, permitan recoger, a través de distintas estrategias, esta enorme diversidad. Si bien la

9 Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, org anismo del nivel nacional.

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provincia debe garantizar un encuadre legislativo común para todos sus municipios, las respues-tas en términos de políticas deberían de alguna manera contemplar esta diversidad tan contrastante.

Así como parece necesario tener en cuenta esta heterogeneidad para definir las líneas depolítica, también cabe remarcar que de ninguna manera se va a encontrar en todos los municipiosla misma capacidad de respuesta frente a los mismos mecanismos de intervención política. Y estascapacidades diferentes no guardan una correlación clara con variables tales como el tamaño de-mográfico, niveles de urbanización o extensión territorial. Por lo tanto, y tal como se lo planteódesde los propios municipios, discutir cambios en la autonomía municipal en la provincia suponetomar en consideración estos aspectos pero, sobre todo, pensar la autonomía como la descentra-lización, o sea como un escenar io a construir entre todos los actores y en el marco de un procesopolítico que respete situaciones particulares. La advertencia que los municipios hacen respecto dela posibilidad de que, en algunos casos, a mayor autonomía pueden aumentarse los problemasde gobierno y gestión, es un punto muy importante a tener en cuenta.

Otra de las cuestiones importantes que aparecen en esta dimensión macro de la descen-tralización es la tensión entre la lógica política y la lógica de la gestión. La provincia de BuenosAires es el primer distr ito electoral del país, en su territorio se juega buena parte de las eleccio-nes nacionales y eso hace que los distintos actores políticos partidarios y no partidarios queactúan en el ámbito de la provincia sean conscientes de su poder de “amenaza” en caso de queestos intereses no se vean satisfechos.

También es cierto que la lógica política hegemónica es una combinación particular entre lalógica de la acción democrática y la lógica clientelar, en la que disponer del uso de los recursosestatales juega un rol fundamental en su reproducción. Un proceso de descentralización requiereplantearse en profundidad el tema de la autonomía en todas sus dimensiones (macro, meso, micro),en los aspectos relativos a la gestión y a la política y, en este último nivel, no sólo en las relacionesintergubernamentales (provincia–municipios), sino también en las relaciones gobierno–sociedad.

De los datos recogidos no surge la visión de un cambio en las caracterís ticas históricas delas relaciones políticas en la provincia de Buenos Aires, en la línea de generar una mayor autono-mía. Por el contrario, y aunque se reconocen los efectos beneficiosos de la descentralización,todavía sigue vigente el modelo centralizado, en el que la provincia sigue teniendo muchas delas llaves que los municipios necesitan para enfrentar la nueva agenda de gobierno.

La situación particular que conforman el peso político de la provincia de Buenos Aires en elmapa nacional –que refuerza la lógica del control central- y las cada vez mayores necesidades dela sociedad –que requieren de recursos urgentes que están disponibles en otros niveles- han con-solidado un esquema de relaciones políticas más cercano a las clientelas cautivas que a la ciudada-nía, y que cuestiona en la práctica el avance en la línea de la descentralización. Esta subordinaciónhistór ica de los municipios respecto de la provincia se refleja claramente en el lenguaje. Así, vimosque es normal escuchar a los políticos y funcionarios municipales hablar de lo que “baja” de laprovincia y de la nación, con un uso del verbo bajar que tiene dos interpretaciones posibles: o bienremite a una concesión que hace el nivel central al municipio, o bien se lo usa para mostrar que laprovincia decide sin consultar. Esto pone a los municipios en una situación de espera, pocoproactiva, que parece muy difícil de romper en el marco de relaciones políticas descrito.

Este tipo de relación entre municipio y provincia tiene canales de circulación bastan-te fluidos, que en general han sido construidos a partir de las relaciones personales. Los

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intendentes necesitan destinar var ios días de la semana a realizar gestiones en la ciudad deLa Plata, sede del gobierno provincial. Esto se podría ilustrar con la f igura de intendentes/gestores, que no hace referencia a la gestión de gobierno sino a quienes por encargo reali-zan un conjunto de trámites para conseguir algo10. El patrón de relaciones histór ico entreprovincia y municipios supone un tránsito permanente entre los representantes de, éstos yla ciudad de La Plata, sede del gobierno central, para reunirse con funcionarios que dispo-nen de las llaves para determinados proyectos. Este modelo reproduce relaciones personalistasde intercambio y bloquea, por la inercia a los cambios que mencionábamos más arriba,iniciativas cuya materialización requiera de recursos no municipales: “...Sí, si no viajas a LaPlata no conseguís nada... yo viajo una vez por semana. Lo ideal sería no viajar, pero larealidad es que hoy si no hacemos eso muchas cosas no las podemos obtener. El contactopersona a persona hace que los trámites sean más ágiles...”. Si bien no se plantea necesaria-mente así desde el pr incipio, reproducir este marco tiene objetivos políticos relacionados,en el límite, con el intercambio de favores políticos. Es importante resaltar que de estasprácticas quedan explícitamente al margen los programas descentralizados, dado su carác-ter universal y la automáticidad de las transferencias.

Uno de los resultados de la descentralización debería ser eliminar este tipo de prácticas; dichode otra manera, el escenario que se va configurando alrededor de la descentralización tiene en estepunto un nudo muy claro. Una mayor autonomía de los municipios para decidir sobre las políticas queponen en juego, sobre los objetivos y caracterís ticas de esas políticas y, además, sobre el mejor uso delos recursos en función de su realidad territorial, combinada con la construcción de instancias dediscusión amplias y abiertas sobre las políticas –tanto entre niveles gubernamentales como en la rela-ción entre éstos y la sociedad- contribuirá sin duda a relativizar este tipo de prácticas. Un escenario dedescentralización se apoya más en la articulación de acciones que en la dependencia.

Estos razonamientos nos llevan directamente a la tensión entre la lógica de la reproduc-ción política-partidaria y la lógica propia de las políticas públicas y de la gestión, en el marco deprocesos como el de la descentralización. Algunos temas marco cuya discusión incentivó elgobierno provincial han sufrido un estancamiento hasta después de las próximas eleccioneslegislativas11; si bien esto puede parecer natural, es en realidad producto de una cultura políticaque, trasladada al aparato de gobierno y burocrático, tiende a usar el poder de decisión sobretemas sensibles de política pública para presionar a los actores políticos en funciones de lasnecesidades der ivadas de la lógica de competición político partidaria, subordinando a ésta laimportancia que esos temas puedan tener para el conjunto de la sociedad.

Este mirarse para adentro habitual de la lógica política es uno de los puntos centrales adiscutir para, por lo menos, reducir los desfasajes entre la dimensión político-técnica y la políti-ca tout-court. Uno de los entrevistados lo resume así: “...Estamos detrás de la gente, no adelan-te. Recién cuando la gente mediatiza un problema nosotros reaccionamos. Faltan políticos convisión. Ninguno se preocupa por las cosas importantes, todos estamos detrás de lo urgente ymás en este año electoral....”. Cuando a la misma persona se le preguntó si discutía con lospartidos de la región cuestiones como la autonomía municipal y los alcances de la descentrali-zación, la respuesta fue: “...Hubo algunos corredores productivos, pero yo fui el primero querenuncié al corredor productivo porque abarcaba casi a toda la sección. No tenía un conceptode región, tenía un concepto político. La idea es armar una región. Lo hablo con otros intendentesvecinos, pero con las elecciones dejamos de lado estas cuestiones...”

10 Nos inspiramos en aquellas personas que viajan desde los pueblos y ciudades del interior a la capital para gestionar trámites de terceros.11 Las elecciones legislativas se realizan el 23 de octubre de 2005

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LA AUTONOMÍA EN ESTRUCTURAS FEDERALES(O EL PROBLEMA DE LA SEGMENTACIÓN)

Ya sugerimos que la descentralización no debe ser vis ta como un fin en si mismo, comouna cuestión que puede marchar independientemente de todas las otras cuestiones que estánpresentes en la realidad político institucional de la provincia de Buenos Aires. Hay relaciones anivel macro que la condicionan; por ejemplo, los límites que el propio sis tema federal pone a laautonomía de los municipios, o las particular idades que la historia política argentina -y en par-ticular de la constitución y desarrollo del régimen federal- ha dado a las relaciones políticasentre las provincias y los gobiernos municipales. El tema es, a nuestro criterio, cómo ir avanzan-do en la autonomía municipal sin que la misma derive en una segmentación del rompecabezasarticulado12 que debe ser un régimen federal, pero a la vez tratando que la regla en materia deacción pública sea la articulación y no la compartimentación y, en consecuencia, la subordina-ción. En el camino que lleva hacia la descentralización deberían irse cambiando este tipo deprácticas y de relaciones político-culturales exis tentes, fomentando la articulación pero sin lle-var las cosas hasta el extremo de que se pueda pensar en municipios totalmente autónomos.

Hoy es muy difícil hablar de un reparto de funciones claro entre las dis tintas jurisdicciones,porque algunos municipios hacen más de lo que les corresponde y, en muchos casos, también elespacio territorial municipal se ve complicado por la superposición de intervenciones. Por ejem-plo, en algunas entrevis tas se planteó que ciertas intervenciones del gobierno nacional sobre elterritor io municipal no se discuten previamente, lo cual genera algunos problemas, políticos y degestión. Otros afirmaron que eran incapaces de distinguir qué programas sociales provenían delámbito nacional y cuáles eran provinciales. Es claro que hay toda una serie de intervencionescruzadas, superpuestas –en ocasiones positivas, en otras no- sobre el territorio municipal, quedeben ser tenidas en cuenta a la hora de planificar la descentralización, ya que condicionan elcontexto y, por lo tanto, pueden potencialmente complicar el desarrollo de la política.

Por otro lado, es más que evidente que los municipios aportan muchas cosas (recursos,apoyo logístico, etc.) para el desarrollo de las políticas que otros niveles de gobierno implementanen sus dis tritos. Esto se aprecia claramente en la policía comunal, en infraestructura escolar, y en elmantenimiento de los caminos de tier ra. Sin embargo, ven estas acciones de comple-mentariedadmás como un “cubrir huecos que deja la Provincia” que como una forma de actuar proactiva. Hayque tener en cuenta que el compartimentar la acción pública es una forma de organizar dichaacción que tiene que ver con la necesaria distribución de funciones y recursos entre niveles juris-diccionales (y que después se reflejan, por ejemplo, al momento de organizar el control) pero nocon la lógica propia de las acciones o programas. Desde la sociedad los problemas se venintegralmente, y resulta razonable que en el lugar en que en def initiva la atención de dichascuestiones toma entidad territor ial –el municipio- la acción pública refleje esta integralidad.

Esto, que debería ser algo natural, no es tal dentro de la lógica tradicional con que se hamanejado la gestión estatal, que tiende a compartimentarse. Por el contrario, genera enormes ten-siones, ya que, en la práctica, algunas acciones pueden resultar obstáculos a la acción de otrasjurisdicciones. Estos comportamientos ref lejan una tendencia omnipresente en nuestra sociedad, ala que no escapan la política ni la burocracia: la de asociar su supervivencia –en términos políticos,pero también de intereses económicos y de poder- a la construcción de capacidades para escapar alos controles y no a la inversa13. De esta manera, la necesaria articulación entre los distintos niveles

12 Este concepto lo planteamos para ilustrar el mapa político-institucional en el que se inserta la Región Metropolitana de Buenos Aires, en elartículo “Cambiando el foco: la descentralización de Buenos Aires y la Región Metropolitana”, en Marcelo Escolar, Gustavo Badía y Sabina Frederic(editores): Federalismo y descentralización en grandes ciudades, Prometeo Libros y Banco Ciudad, Buenos Aires, 2004.

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del estado sigue siendo una tarea complicada, aunque debería ser uno de los resultados de la des-centralización que, insistimos, no consiste solamente en ceder funciones de un nivel a otro, sino enun proceso de redistribución de funciones entre los distintos niveles involucrados.

Por eso, uno de los aspectos interesantes a observar es el proceso de readecuación deaquellos organismos del nivel provincial que dejan de ejercer las funciones que se traspasan alnivel municipal. Esta debe ser una consecuencia necesaria del proceso de descentralización, yaque el hecho de ceder determinadas actividades a los municipios no significa que el gobiernoprovincial deba abandonar su responsabilidad sobre la política pública involucrada. La situa-ción más común es aquélla en la que deben reforzarse las instancias de control del ejercicio delas funciones descentralizadas. Por ejemplo, el caso de V ialidad Provincial y el mantenimientode los caminos de tier ra. El fondo descentralizado para el mantenimiento no obliga a contratara V ialidad para hacer esos trabajos y, hasta donde fue posible obtener información, Vialidadtampoco se está reciclando ni hacia un per fil de organismo de control, ni hacia un organismo deasesoramiento o supervisión de carácter experto/ técnico. El riesgo es que si no se inducen estoscambios, estos organismos a los que se le quitan funciones quedan sin área de acción perotampoco desaparecen, y vegetan por lo tanto dentro del aparato institucional. Cabe remarcarque en las demás políticas consideradas esta situación no se presenta.

SOBRE DESCONFIANZAS MUTUASY EL OBJETO DE LA REFORMA POLÍTICA

Cuando planteamos realizar esta investigación propusimos analizar la descentralizaciónno solamente en el nivel en el que se despliegan las políticas concretas, sino también en aque-llos niveles en los que se juegan/discuten ciertos temas que llamamos macro, como la autono-mía municipal y la eventual reforma de la constitución provincial. Tanto en el nivel provincialcomo en los municipios hemos encontrado cierta conciencia de la necesidad de abordar lacuestión de la autonomía, por lo que sería importante, en la medida en que se avance con ladescentralización, rearmar las instancias para discutir esta cuestión (que en los hechos supon-drá abordar la reforma constitucional y de la Ley Orgánica Municipal). Al respecto, cabe remar-car la prudencia con que desde los municipios se ha abordado este tema, lo que se ve particular-mente en el reconocimiento de la gran heterogeneidad que exis te en el ámbito de la provincia y,en la propuesta de pensar la cuestión de la autonomía no en términos absolutos sino relativos alas capacidades, actuales y potenciales, de los distintos gobiernos locales.

Sin embargo, en algunos casos suele notarse cierta “comodidad municipal” cuando seplantea el tema de la autonomía, ya que reclaman, por un lado, una mayor autonomía y másrecursos para disponer autónomamente dentro de su territorio, pero sin afectar el reparto defunciones actuales . En esta visión el nivel provincial sigue cumpliendo, para los municipios,una función de “garante en última instancia” que no están dispuestos a perder, al menosmientras no quede claro el escenario por venir. Sin embargo, también es cierto que puedeser una actitud prudente frente a decisiones que cambian muchas de las dimensiones de lagestión. Esta prudencia es derivada del análisis de la experiencia his tórica reciente, quemuestra un enorme grado de inestabilidad y de no sostenibilidad de las decisiones de polí-tica; por lo tanto, hasta que no se vean claramente condiciones de estabilidad, avanzaránlentamente en los cambios.

13 Brown y Erie: “Paradigmas alter nativos para el estudio de la autonomía burocrática”, en Oscar Oszlak (editor) Notas críticas para una teoríade la burocracia estatal, Editorial Paidós, Buenos Aires, 1984.

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Podemos decir que todavía persiste cierta desconf ianza respecto de la descentralización,tanto desde el nivel provincial como del municipal; por eso la actitud prudente (o, si se prefiere,desconfiada) de los municipios y por eso el control que la provincia busca ejercer sobre la utili-zación de los recursos descentralizados. Desconfianza que tiene sus razones, y que puede ilus-trarse en la siguiente frase, referida a programas sociales pero que ilustra muy bien la situación:“...El problema es que cada plan que nos traen el Banco Mundial o la provincia de Buenos Aireshace que el perfil técnico que tenemos para trabajar en la calle termine trabajando en unaoficina..... El papelerío que nos exigen es tanto que los tenemos que tener en una oficina llenan-do papeles todo el día. Eso es un escollo que tenemos. ... Entiendo que la desconfianza tiene susrazones. Se ha dibujado mucho y se ha hecho poco y se ha tergiversado ayuda social del BancoMundial y de la provincia. Pero me parece que eso también tuvo que ver con la concentración.La descentralización hace que la gente controle más...”

Es obvio que la discusión sobre estos temas lleva directamente al terreno de la refor-ma política, y así es reconocido por el gobierno provincial, que en este sentido ha manejadouna visión de conjunto, promoviendo discutirlos en el marco de la descentralización. Alrespecto, sería interesante discutir el tema regional –cuya presencia en la agenda municipalse ha manifestado claramente- desde esta perspectiva; o sea, si se trata de reestructurar elmapa político provincial a través de una reforma política, se podría aprovechar la oportuni-dad para innovar. Sin embargo, es cierto que en el fondo la cuestión pr incipal parece ser ladificultad para ar ticular las acciones de gobierno entre niveles y, además, la construcción deespacios públicos en los que se den esas discusiones, lo que tiene que ver directamente conla lógica política hegemónica existente. De todas maneras, remarcamos que la arquitecturade toda la estructura político institucional de la provincia –gobierno central, municipios ysus instancias de ar ticulación- entra en tensión cuando se la pone en juego contra los cam-bios en la definición de las necesidades sociales, en particular porque aparecen dimensio-nes territoriales nuevas para la acción pública y porque ha cambiado la magnitud de losproblemas y la lógica de su reproducción, a la que cada vez es más difícil encuadrar en losactuales espacios político-institucionales.

Relacionado con este tema, se planteó también el de la representación territorial en laLegislatura Provincial, cuerpo que en definitiva tiene la llave para cambiar la normativa queregula estas cuestiones. En varios casos se ha planteado directamente el distanciamiento quehay entre los legisladores electos por la región y la realidad concreta de los municipios. Algo nofunciona en esa cadena, y seguramente tiene que ver con la lógica de la carrera política, con lalógica de reproducción del sistema político, en la que la mayor parte de los recursos y objetivosse juegan en la relación con el nivel provincial y no necesariamente en la relación con el nivellocal. Estas cuestiones resultan claras y son una preocupación para algunos intendentes, pero”… Los partidos políticos no son conscientes y los que están totalmente alejados de la realidadson los legisladores provinciales. Los legisladores están muy cerca del poder central y muy lejosdel poder local. Su reelección no depende de los dis tritos sino de su relación con el gobernador.Acá una vez que lo votaste se te fue y no lo agarrás más...”

Un dato interesante surgido de la investigación es que hay un número significativo de muni-cipios en los cuales hay demandas que proponen su propia división. Esto apunta a las tensiones quela figura del municipio-partido genera en todo el esquema de implementación de políticas públicas

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provinciales. La heterogeneidad de los municipios de la provincia de Buenos Aires hace que estopueda ser una alternativa –ya hay exper iencia en la materia que se puede estudiar- aunque tambiénhabría que trabajar otras que tengan en cuenta a los sectores que reclaman que su identidad seinstitucionalice pero sin por eso dividirlos; por ejemplo encarar la descentralización al interior delmunicipio en paralelo con la implementación de la descentralización provincia-municipio.

Finalmente, digamos que en el gobierno provincial se discuten dos esquemas que ilus-tran muy bien el desarrollo de la cuestión de la descentralización. Por un lado, la opción por unadescentralización completa en la que los municipios, al poder dictar su propia carta orgánica,adapten dichas cartas a ese marco; por otro lado, lo que podemos llamar una descentralizacióncentralizada, es decir no otorgar la autonomía total, y compensar lo con una cada vez mayor yprogresiva descentralización. Esta última parece una inteligente manera de plantear la cuestión,en el sentido de que no siempre el camino más corto es comenzar la discusión por la normativa.En este sentido, parece mucho más conveniente ir desplegando iniciativas parciales que vayangenerando instancias de articulación, pero no sólo en un nivel teór ico sino a partir de unaexperiencia concreta, viendo como se mueven los municipios en cada caso y ver qué cosas esnecesario ir cambiando tanto en el nivel político como tecnológico, en el nivel de decisión polí-tica o de gestión en las relaciones entre el gobierno provincial y sus municipios.

En resumen, digamos que el escenario actual en materia de descentralización en la pro-vincia de Buenos Aires está aún configurándose. Las nuevas iniciativas –que ya producen resul-tados evaluados como beneficiosos por los municipios- deben todavía vencer inercias políticasy de gestión muy instaladas, que tienden permanentemente a encuadrarlas dentro de los mo-delos tradicionales. Esta tensión todavía no se ha resuelto a favor de la descentralización, quizásporque las señales generadas desde el nivel provincial no son lo suf icientemente claras todavía;la visión general es que la descentralización es un proyecto del gobierno provincial al que losmunicipios pueden o no adherir, pero que no tienen participación en la etapa de formulaciónde las políticas. Esto se ref leja en las posiciones y en los argumentos que han sido planteados alo largo del trabajo, pero deben ser vistos no como obstáculos en el proceso sino como aspectosque, en tanto reflejan las perspectivas de los municipios, podrían ser los nudos sobre los cualesoperar para avanzar aún más en el camino de la descentralización.

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BIBLIOGRAFÍAGustavo Badía y Elsa Pere yra (editores): Aportes a la cuestión del gobier no en la Región Metropolitana de Buenos Aires, Editorial Al Margen /UNGS, 2005.Marcelo Escolar, Gusta vo Badía y Sabina Frederic (editores): Federalismo y descentralización en grandes ciudades, Prometeo Libros y BancoCiudad, Buenos Aires, 2004.Oscar Oszlak (editor) Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal, Editorial Paidós, Buenos Aires, 1984.Oszlak O. y O¨Donnell G. (1984) “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investig ación” en Redes. Revista deestudios sociales de la ciencia, Año 2, Nº 4, Centro de Estudios e Investigaciones, Universidad Nacional de Quilmas, 1995.

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Descentralización, regionalización y fortalecimiento delestado municipal: Estudio de caso: autonomía financieramunicipal y descentralización tributaria en los municipiosdel CODENOBA, provincia de Buenos Aires

Daniel Besler; Julieta Frediani;

Diego Delucchi, Horacio Martino;Fernando Tauber 1

1. INTRODUCCIÓNEn el marco de la temática de la descentralización y el fortalecimiento del estado, en el

presente trabajo se analiza la autonomía financiera municipal y el programa de Descentraliza-ción Administrativa Tributaria impulsado por el gobierno de la provincia de Buenos Aires, to-mando como caso de análisis el consorcio del noroeste de la provincia de Buenos Aires -CODENOBA- integrado por nueve municipios: Alberti, Bragado, Nueve de Julio, Carlos Casares,Pehuajó, Trenque Lauquen, Rivadavia, Hipólito Yrigoyen y General Viamonte.

El análisis de la autonomía financiera municipal descr ibe las condiciones de solvenciafiscal y dependencia financiera para los municipios de la región durante el período 1993 / 2003,comparando los niveles de autonomía municipales y regionales con los de la provincia de Bue-nos Aires como un todo y el interior bonaerense y el Conurbano a fin de dis tinguir cuán diferen-te son las realidades de cada uno de ellos y, en ese marco de heterogeneidad, señalar que losmunicipios del interior son los que presentan menor autonomía financiera, y en particular losdel CODENOBA. Esto último es de vital importancia ya que señala de manera unívoca el impor-tante porcentaje de incidencia de la coparticipación y de los aportes no reintegrables en elpresupuesto local.

El análisis del programa de Descentralización Adminis trativa Tributaria describe losresultados de la experiencia de descentralización de la ley 13.010 durante el período 2003 /2005, comparando la participación de la región con la del interior bonaerense y el Conurbano,a f in de evaluar si dicha experiencia ha constituido una oportunidad de mejora para lasfinanzas locales.

El análisis del caso se aborda desde un marco conceptual que plantea el desafío dearticular el proceso de descentralización de la provincia de Buenos Aires, con el proceso defortalecimiento del estado municipal como entidades políticas con mayor autonomía y conun rol protagónico en la promoción del desarrollo local, y el proceso de regionalización,como escenar io territorial apropiado para la gestión del desarrollo regional y provincial. Eneste sentido, los procesos de descentralización y regionalización enfrentan al estado local aldesafío de superar una vieja tradición de municipios débiles y fragmentar ios remplazándolapor una nueva estructura compuesta por municipios fortalecidos mediante una mayor ca-pacidad de gestión.

Asimismo, desde el marco teórico se postula que pese a ser la descentralización unaadecuada solución a los desafíos del desarrollo, no deben desconocerse los riesgos que ésta

1 Dirección de Asuntos Municipales – Secretaria de Extensión Universitaria - Universidad Nacional de La Plata

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encierra cuando se lleva a cabo de forma inadecuada. La descentralización en sí misma no ga-rantiza mejoras en los procesos de toma de decisiones políticas, resultando necesario plantearla integralidad de este proceso, incluyendo no sólo a los municipios sino también a las regiones,a partir de la consideración de que en el desarrollo de estas políticas, región y municipio seencuentran íntimamente ligados.

Si bien no podemos sobredimensionar los resultados alcanzados por tratarse de unaexperiencia acotada, las conclusiones obtenidas nos permiten vislumbran un nuevo modelo degestión provincial, sustentado en la tríada descentralización, regionalización y fortalecimientodel estado municipal, la cual presenta beneficios comparativos respecto de la forma tradicionalde gestionar la provincia de Buenos Aires.

2. MARCO CONCEPTUAL

2.1. El Contexto SocioeconómicoEn el último cuarto del siglo XX, las múltiples transformaciones políticas, económi-

cas, sociales y tecnológicas, han llevado a los estados nacionales a reformular sus políticas ysus formas de gestión, tendientes a una adaptación al “nuevo orden mundial”, provocandoen el orden local y regional un avance sobre nuevos escenarios con participación activa delos municipios y la comunidad. Se ha producido, de este modo, una redefinición de lasrelaciones entre sociedad, economía y espacio como consecuencia del proceso de reestruc-turación económica.

El análisis de los pr incipales indicadores de la situación socioeconómica de nuestro paísen los últimos 30 años nos permite dar cuenta no sólo del proceso de declinación argentinosino fundamentalmente nos pone de manifiesto la complejidad del contexto en el que opera elEstado y nos permite entender la falta de capacidad de respuesta del aparato público para afrontardicha problemática.

Si obser vamos el proceso histór ico y la realidad actual, podemos afirmar que es-tamos en una situación crítica, producto de la aplicación de políticas neoliberales, quedejaron como resultado altísimos niveles de pobreza, desocupación y concentración deingresos.

En el año 2004 todas las mediciones sobre la distr ibución del ingreso reflejaban unasituación social más polarizada, agudizando las desigualdades sociales. El sector más acomoda-do mejora notablemente sus condiciones de vida, mientras que la mayoría padece el empobre-cimiento y la exclusión. Esta situación es acompañada por el aumento inédito de la incidencia,la intensidad y la heterogeneidad de la pobreza crítica. La pobreza es la característica sobresa-liente de la estructura social argentina de los últimos quince años. En ésta se ha dado un proce-so combinado de heterogeneidad y polarización.

La heterogeneidad hace referencia a la aparición de nuevos sectores sociales en el uni-verso de la pobreza y la polar ización hace referencia a la existencia de más pobres, al deter iorode las condiciones de vida de las capas medias y a la mayor concentración de riqueza en laclase dominante.

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Cuadro 1:

INDICADORES SOCIOECONÓMICOS DE ARGENTINA. PERÍODO 1974-2004.Indicadores 1974 2004

Pobreza 4,7 % 47,8 %

Indigencia 2,1 % 20,5

Desocupación 2,7 % 15 %

Deuda externa (cifra en millones) U$S 6.000 U$S 192.000

Dif. e/ ricos y pobres 12 veces 50 veces

10% más rico* 28,15 % 37,4 %

10% más pobre* 2,25 % 1,4 %

Fuente: Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007. Subsecretaría de la Gestión Pública de la Provincia de Buenos Aires, en base a datos delINDEC y la EPH.* Porcentaje de la renta que se apropian el 10% más rico y más pobre de la sociedad

La situación imperante en Argentina en las últimas décadas, caracterizada por ladescapitalización, desarticulación y desvalor ización del estado, imposibilita actuar en forma efec-tiva en el corto plazo para revertir la situación, dado que antes debe recuperarse la capacidad deacción del estado y debe superarse la falta de compromiso social con la “cosa pública”. Estarealidad plantea a los representantes municipales un nuevo escenar io.

La gestión de los gobiernos municipales se ha visto así modificada, impulsando a losmunicipios a hacerse cargo de algunas tareas y responsabilidades para las cuales tienen escasosrecursos. Cada vez más el proceso de globalización impone asumir la consigna de “pensarglobalmente y actuar localmente”; sin embargo, los municipios no siempre logran posicionarseen este nuevo escenario con el protagonismo, la eficiencia y la capacidad de gestión necesarias.

Frente a la crisis del estado nacional y a la revalorización del ámbito municipal como elespacio más adecuado para impulsar el desarrollo local, cobran importancia los procesos defortalecimiento y modernización del estado local, como así también los de descentralización yregionalización. Procesos todos que se ven impulsados con una nueva energía en los últimosaños tanto a nivel nacional como a nivel de la provincia de Buenos Aires.

2.2. El Proceso de Descentralización y Regionalizaciónen la Provincia de Buenos Aires

El abordaje de problemáticas tales como la descentralización y la regionalización en elámbito de la provincia requiere tomar en consideración el marco jurídico-normativo en torno alas mismas.

La provincia de Buenos Aires tiene uno de los ordenamientos constitucionales y legalesque conceden menos niveles de autonomía a sus municipios. Sin embargo, poseen uno de los

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grados más altos de autonomía financiera, presentando uno de los porcentajes más altos deingresos corrientes propios (61%), derivados de sus potestades i: tr ibutarias y no tributarias (esdecir, directamente recaudado por el nivel municipal), y el más alto nivel de autofinanciaciónmunicipal (64%), es decir, posibilidad de los municipios de financiar sus gastos con sus propiosrecursos. Asimismo, los municipios bonaerenses ejecutaban el 26% del gasto consolidado pro-vincia - municipios.

El ar tículo 191 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires establece entre lascompetencias de la Legislatura Provincial, la de delimitar, marcar y deslindar las atribuciones yresponsabilidades de cada departamento, y otorgar las facultades necesarias para que los muni-cipios puedan atender eficazmente los intereses y servicios locales. El municipio, en la provinciade Buenos Aires, es sólo una delegación administrativa del orden provincial, es decir, una ins-tancia instrumentadora de decisiones tomadas en niveles gubernamentales superiores. Situa-ción que conlleva decididamente a la presentación de la alternativa de descentralización decapacidades administrativas como la única implementable frente a la imposibilidad de llevaradelante algún tipo de descentralización de potestades tributarias.

Al respecto, los municipios de la provincia de Buenos Aires son regulados por el DecretoLey N°6769/58, Ley Orgánica de Municipalidades. No se autoconstituyen, ni normativa ni his-tóricamente; es el gobierno provincial el que les da origen, aún cuando la Constitución Nacio-nal proclame su autonomía. El modo de organización del gobierno local (un departamentoejecutivo y un departamento deliberativo) lo impone la provincia, por imperativo constitucio-nal, sin posibilidad de que los agentes locales formulen otro tipo de modus organizacional (siem-pre dentro del marco de un estado representativo-republicano-federal) que crean más conve-niente según sus propias características regionales-municipales (cantidad de habitantes, muni-cipio urbano-rural, etc.).

Quizás sea éste el punto en el que mejor se aprecie la manera como ha sido tratada lacuestión municipal, y en el que se evidencie el anquilosamiento del régimen municipal de laprovincia de Buenos Aires. En este contexto, el estado municipal es el producto de conceptos yvisiones que sobre el rol municipal han tenido los gobiernos provinciales.

La modif icación de la actual Ley Orgánica Municipal obedece a la necesidad de podercontar con un instrumento legal que sustente y permita un efectivo cambio en el rol que enadelante deberán tener los municipios a efectos de asumir un protagonismo central en la mejo-ra de la calidad de vida de los habitantes bonaerenses. Para ello, resulta imprescindible que elmodelo municipal al que aspiramos como objetivo político def ina a los municipios como agen-tes centrales del desarrollo humano -social, político, económico y cultural-, con responsabilidaden la integración del conjunto a un proyecto colectivo, a partir de la preservación de la identi-dad, la configuración de una comunidad de pertenencia, y la postulación de un futuro posiblede alcanzar en el territorio de origen.

Actualmente se observa una fuerte centralización provincial, pues es la Legislatura bo-naerense quien dicta la normativa que rige los destinos locales, siendo el régimen uniformepara todas las localidades. Situación injustificable en un territorio como el bonaerense que po-see diferentes matices geográficos, económicos y culturales, y heterogéneas necesidades. Loanteriormente señalado puede apreciarse cuantitativamente en el Cuadro 2, a través de algunosindicadores que permiten caracterizar nuestra provincia.

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Los municipios de la provincia reflejan realidades sociales, económicas y ambientalesheterogéneas, con tamaños poblacionales y territoriales y con características marcadamentediferentes, exis tiendo un alto grado de diversidad en cuanto a tamaño y regímenes municipales.Resulta necesario conocer con precisión estas diferentes situaciones si se quiere tener funda-mentos para gestionar con consenso un proceso de crecimiento, comprender la lógica dinámi-ca de sus regiones y contar con elementos concretos para identificar las prioridades en unaestrategia para su desarrollo. La falta de conocimiento acerca de esta heterogeneidad trae apa-rejada el denominado “síndrome de simetría”, como consecuencia de la aplicación de políticassimilares para realidades diferentes.

En este sentido, el desarrollo local tiene que ver con el perfil y el motor económico dellugar, por una parte, y con la escala por otro; no sólo se trata de def inir hacia dónde va sinotambién la escala de desarrollo local posible. En los municipios de más de 100.000 habitantes,difícilmente se pueda dar un único per fil o definir un único programa, siendo la escala de desa-rrollo barrial o submunicipal. Mientras que en los municipios más chicos, difícilmente se puedapensar una política de desarrollo local, si no es a escala regional. La regionalización se transfor-ma así, para estos últimos, en un requisito imprescindible para la multiplicación de sus posibili-dades y ventajas.

Se pueden distinguir fundamentalmente en la provincia dos tipos de municipios: los delconurbano y los del interior. La nítida diferencia de unos y otros hace que pensemos en laposibilidad de que se sometan a un régimen diverso según su jerarquía y realidad, tratando deque las unidades más pequeñas tengan una organización política-administrativa más sencilla,evitando así la burocratización y los consecuentes gastos excesivos que ésta acarrea.

Cuadro 2

CARACTERIZACIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.Superficie Provincia 307.571 Km2

Superficie Conurbano 3.630 Km2

Superficie Inter ior 303. 941 Km2

Población Prov. 13.827.203 hab. (Censo 2001)

Densidad Promedio 44,95 hab./Km2

Total de Municipios 134 (29 del Conurbano y 95 del Inter ior)

Municipio Conurbano - Partido La Matanza 1.255.298 hab.

Densidad Promedio - 1º Cordón del Conurbano 7.000hab/Km2

Municipio del Interior - Partido de Tordillo 1.400 hab.

Densidad Promedio Municipios del Interior 14 hab./Km2

Gasto Público Total Consolidado (2004) $4.600 millones

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Censo INDEC 2001.

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Los municipios de la provincia se encuentran hoy ante el desafío de un doble movimientopolítico e institucional. El primero se ref iere a una transferencia de atribuciones, competencias yrecursos desde el nivel provincial hacia los gobiernos locales; y el segundo, implica un esfuerzo decoordinación intermunicipal destinado a detectar y resolver cooperativamente los problemas re-gionales, es decir, la creación de instancias regionales a partir de los mismos municipios.

Por otra parte, la carencia de acciones estatales, asistenciales o paliativas de las conse-cuencias negativas del modelo neoliberal, y la profundización de la desigual dis tribución te-rritorial y social histórica de la Argentina, han alentado en los últimos años el resurgimientode las políticas de regionalización. Sin embargo, la implementación de las mismas no ha esta-do exenta de diversos problemas. Uno de ellos, es el de “comunidad sin proximidad”, dadoque la solidaridad del grupo no implica necesar iamente la solidaridad espacial y un marcogeográfico no invoca necesariamente una cohesión social, económica o psicológica. Asimis-mo, la regionalización no provoca necesariamente una reacción regionalista de parte de losactores nacionales.

Un problema a destacar que se ha presentado frecuentemente, y se presenta actual-mente, es el relativo a la pluralidad de cr iterios para regionalizar; es decir, cómo def inir loslímites de la región cuando los f ines perseguidos plantean contradicciones -satisfacer necesi-dades de ef icacia económica, coherencia adminis trativa, justicia social y democratizar el siste-ma de toma de decisiones-. Pese al creciente interés de los gobiernos por llevar adelante pro-cesos de regionalización en la provincia, no ha prevalecido un criterio integral que incluya lacomplejidad de var iables que intervienen en la lógica de funcionamiento regional. Es así queexistieron y existen diversos cr iterios sectoriales a la hora de hablar de regiones en la provin-cia: sanitarias, judiciales, electorales, naturales, productivas, etc., cada cual con su propialógica, lo cual hace prácticamente imposible impulsar políticas integrales de descentraliza-ción y de ar ticulación entre la provincia y los gobiernos locales. Cabe señalar, que estas“regionalizaciones” no constituyen “regiones” en el sentido de espacios socialmente cons-truidos, sino meras divisiones administrativas y funcionales.

Si bien la regionalización de la provincia -como forma de descentralizar la toma de deci-siones- ha sido una permanente preocupación de los gobiernos de turno, ésta se ha caracteriza-do por la debilidad institucional de sus gobiernos locales, y por la escasa interacción de losmismos entre sí. La actual fragmentación comunal dificulta la identificación y resolución de losproblemas regionales mediante instituciones de escala apropiada, lo cual trae aparejado la pér-dida de los benef icios excedentes de la cooperación y la gestión estratégica de la región, lapérdida de oportunidades frente a otras regiones, el aumento de los desequilibr iosintrarregionales, una concomitante acentuación de los recelos exis tentes y, f inalmente, la pérdi-da de bienestar colectivo e individual de los ciudadanos de la región.er:

La reforma de la Constitución Nacional del año 1994 con el objetivo de motorizar suefectividad debilitada de hecho por el centralismo, estableció en el ar tículo 124 que “las Provin-cias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con faculta-des para el cumplimiento de sus fines, con conocimiento del Congreso Nacional.” Sin embargo, enel ámbito de nuestra provincia, y pese al consenso existente respecto de la necesidad de avanzaren la creación de auténticas regiones, formalmente se carece de un marco legal apropiado parael reconocimiento de las regiones como niveles formales de organización territorial.

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Hasta el momento, y a la espera de que los responsables provinciales proporcionen elmarco jurídico necesario para transformar a las regiones en nuevos niveles formales y flexiblesde organización territorial, el mejor ins tituto de carácter jurídico que poseemos para avanzaren la institucionalización de la región a partir de los propios municipios es la f igura del Con-sorcio Intermunicipal o Consorcio Productivo. Esta herramienta jurídica provee, con algunasreservas, un marco suficientemente f lexible para avanzar en la integración regional a partir delos propios agentes locales 2.

Los denominados “consorcios productivos” de la provincia de Buenos Aires constituyenuna superación del intermunicipalismo inicial y de la región municipal subsiguiente, y puedenconformarse a partir de asociaciones entre varios municipios, entre los municipios y la nación, yentre los municipios y la provincia de Buenos Aires u otras provincias. En definitiva, la figura delconsorcio otorga la posibilidad de avanzar en la construcción de un proyecto regional de carác-ter formal, asociativo, multipropósito, territorialmente f lexible y abierto a la participación activade todos los agentes tanto públicos como pr ivados que operan sobre el territorio en cuestión.

2.3. Hacia un Nuevo Modelo de Gestión ProvincialEn el contexto socioeconómico actual y con el objetivo de superar las dif icultades y limi-

taciones del proceso de descentralización y regionalización en la provincia de Buenos Aires,resulta necesario instaurar un nuevo modelo de gestión provincial, que se apoye en tres ejesfundamentales de desarrollo racionalmente articulados: la descentralización, la regionalizacióny el fortalecimiento del estado municipal.

La descentralización implica crear las condiciones de participación orgánica popular yno sólo trasladar recursos y competencias de los organismos estatales hacia los entes descentra-lizados. Se trata de fortalecer integralmente a los gobiernos de los municipios, desarrollar laciudadanía y la participación social, realizar una reforma jurídica integral, una efectiva delimita-ción y transferencia de competencias acompañadas de recursos, de dotar a los entes descentra-lizados de capacidades fiscales propias y promover una amplia descentralización de la econo-mía como base para el desarrollo municipal, departamental y regional. Si la descentralizaciónno se entiende, ni se lleva a cabo, bajo esta concepción amplia e integral, comportará ser iosriesgos y no producirá los frutos que se esperan de ella.

Los municipios sólo podrán transitar exitosamente el camino hacia una auténtica des-centralización si orientan sus esfuerzos a desarrollar una percepción regional de los problemasy desafíos locales, y resuelven cooperativamente los problemas comunes a los municipios de laregión. En este sentido, región y municipio se encuentran íntimamente ligados, como así tam-bién lo están los procesos de descentralización y regionalización. Mientras que por un lado, ladescentralización transfiere la importancia de la gestión -originalmente en manos del estadocentralizado- hacia la gestión regional, por el otro, la regionalización es considerada como uncamino para descentralizar el estado.

La regionalización debe entenderse como una red funcional y flexible de relaciones decooperación, complementación y coordinación, y como un instrumento para implementar nuevasformas de gestión de la relación entre lo local y lo provincial, creando una nueva instancia dearticulación. Este proceso debe responder a sus necesidades y resolver sus mayores dificultadesy debilidades, descubriendo el valor de las macro y micro regiones, que trascienden al munici-

2 La nueva “Ley de los Consorcios”, aprobada por unanimidad en ambas cámaras de la legislatura provincial, se orienta a la creación de un sujetojurídico, de una persona jurídica de derecho público, con los atributos descentralizados: personería jurídica, presupuesto propio y normas defuncionamiento -estatuto- también propias.

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pio y están definidas por problemas, características y objetivos comunes, interpretando su valordinamizador, potenciando la voluntad asociativa de los municipios, y transformándola en unproceso armónico, racional y sistémico, basado en las autonomías locales (Tauber, 1999).

En la provincia de Buenos Aires, los objetivos y estrategias globales de desarrollo debenconformar el marco de referencia básico para la elaboración del modelo de desarrollo regional ypara el establecimiento de los objetivos estratégicos de cada región. Las estrategias de desarro-llo deberían apuntar a superar una situación caracterizada por la falta de incorporación masivade nueva tecnología en todos los sectores económicos y sociales, con el consecuente freno aldesarrollo de la actual estructura productiva.

La planif icación de estrategias y la implementación de acciones superadoras en el proce-so del desarrollo provincial, deberían ser una lógica constante en el funcionamiento de susinstituciones y de los sectores con los que se vincula en la búsqueda del bien común. Así laautonomía para los municipios y la descentralización como criterio básico de gestión del go-bierno provincial se conf irman como requisitos elementales para poder desenvolverse en esteproceso. La institucionalización de cr iterios regionales dinámicos, participativos y fuertementearticulados, que permitan tanto afrontar las complejidades de la región metropolitana comoresolver la microescala o los problemas y objetivos comunes de nuestras comunidades del inte-rior bonaerense, se transforma en una nueva manera de gestionar la provincia, como una ins-tancia intermedia de articulación entre el gobierno central y los municipios.

En un contexto de profundos cambios en todas las organizaciones, y particularmente enlas estructuras políticas y administrativas del estado, los gobiernos locales y la comunidad seenfrentan a la necesidad de reelaborar los diagnósticos y las posibilidades de crecimiento regio-nal, como así también de realizar significativos progresos en materia de comunicación, transpa-rencia, ef iciencia y coordinación (ILPES, 1995). Estas exigencias se encuentran estrechamenterelacionadas con los cambios estructurales y con el nuevo estilo de gestión pública que deman-dan las nuevas estructuras del estado.

Las nuevas condiciones demandan de las organizaciones municipales un categór ico y cre-ciente cambio de su gestión interna, una mayor capacidad para predecir los resultados, una admi-nistración más rigurosa de la información de sus procesos, una capacitación más especializada desus funcionarios, una mejora sustantiva de la administración de la información al interior de laorganización y la adopción más formal y comprometida de un estilo de administración.

El fortalecimiento del estado municipal se convierte así en una acción inseparable de laconstrucción de la gobernabilidad democrática a partir de la consolidación de la participa-ción ciudadana. Tendiente a mejorar la eficacia, la eficiencia y la calidad de la gestión munici-pal frente a los nuevos desafíos, consideramos que este proceso debe basarse en tres ejesfundamentales: la promoción del desarrollo local (generación de información y sistema infor-mación geográfico; plan estratégico de desarrollo local); la descentralización y participaciónciudadana (fortalecimiento de delegaciones municipales; red de juntas comunales; presu-puesto participativo), y la modernización de la gestión municipal (diagnóstico organizacionaly plan de mejora institucional; plan de gobierno con enfoque estratégico; formulación deproyectos y plan de monitoreo y evaluación; tablero de control de la gestión; sistemas degestión de la calidad).

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3. ESTUDIO DE CASO: AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL Y DESCENTRALI-ZACIÓN TRIBUTARIA EN LOS MUNICIPIOS DEL CODENOBA, PROVINCIA DEBUENOS AIRES

3.1. IntroducciónEl propósito de este análisis de caso es el de exponer, por un lado, las condiciones de

autonomía financiera de la región CODENOBA y sus municipios integrantes mediante el em-pleo de indicadores de dependencia financiera y de solvencia fiscal para el período 1993-2003; y por el otro, describir el impacto en dicha región, del programa de DescentralizaciónAdministrativa Tributaria encarado por el gobierno de la provincia de Buenos Aires en el mar-co de la Ley provincial 13.010

El motivo que ha determinado este análisis de caso es la necesidad de poner de manifies-to la situación de alta dependencia financiera de la región CODENOBA respecto de los valorespromedio de la provincia toda, del interior provincial y del Conurbano Bonaerense así como laimportancia que revisten para el fortalecimiento de las capacidades de gestión locales, no sólolas transferencias de fondos que realiza el gobierno provincial por coparticipación; sino tambiénla posibilidad de contar con estrategias de descentralización que explícitamente pongan acentono solo en el fortalecimiento de las capacidades para la autonomía de los municipios en particu-lar sino también que tengan un fuerte énfasis en el diseño de políticas de descentralizaciónorientadas a la compensación de los diferenciales fiscales regionales

3.2. Caracterización del CODENOBAEl recorte espacial del estudio de caso comprende a la región del CODENOBA, -Consor-

cio para el Desarrollo del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires-, que integra una asocia-ción de 9 municipios: Alberti, Bragado, Carlos Casares, Gral. Viamonte, Hipólito Yrigoyen,Nueve de Julio, Pehuajó, Rivadavia y Trenque Lauquen (Ver Figura 1). Está ubicado en el sectorNoroeste de la provincia de Buenos Aires, y ocupa una superficie de 26.186 km2, lo cual co-rresponde 8.5% de la superficie provincial. Es uno de los 8 consorcios que conforman la pro-vincia de Buenos Aires.

La ruta nacional Nº5 es el principal conector de la región debido a la densidad de losflujos que soporta. Esta ruta constituye la columna vertebral del consorcio, vinculando la Capi-tal Federal con la ciudad de Santa Rosa (provincia de La Pampa), y a la cual tienen acceso directoseis de los nueve municipios. A través de ella, la región se conecta con los puertos de BuenosAires y La Plata, y con el Mercado Central de Hacienda. Su buena accesibilidad y conectividadvial con diversas regiones del país, se constituye así en una fortaleza para los municipios delconsorcio. No así, el sistema de transporte ferroviario cuya incidencia en el transporte de pasa-jeros y mercancías es menor al transporte vehicular.

Sus inicios se remontan al año 1987 a través de un decreto firmado por el entonces gober-nador de la provincia de Buenos Aires, Dr. Armendáriz. Luego de un impasse, ante nuevas políticasregionales, fue ratif icado, tal como hoy se lo conoce, el 23 de Julio de1994 con la participación deseis municipios: Alberti, Bragado, Carlos Casares, Gral. Viamonte, Nueve de Julio y Pehuajó. En

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1997, se incorporó el municipio de H. Yrigoyen y, en el 2002, los municipios de Carlos Tejedor(actualmente fuera del consorcio, desde el año 2004), Rivadavia y Trenque Lauquen.

El CODENOBA se constituyó originalmente con el objetivo de elaborar proyectos pro-ductivos conjuntos, respondiendo a un llamado de la provincia que proponía financiar los (Pro-grama Federal de Solidaridad-PROSOL). Se propone hoy ampliar este objetivo y convertirse enuna institución que fomente el desarrollo y la integración social, cultural y económica a travésde políticas de carácter regional que acompañen al estado provincial en el proceso de descen-tralización de funciones.

Figura 1

Municipios integrantes de la Región del CODENOBA.

Fuente: DAM-SEU-UNLP.

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Los municipios del CODENOBA dependen administrativamente, según las áreas, de dis-tintas regiones que no coinciden entre sí: la sección electoral no corresponde con la regiónsanitaria, ni con la región cultural o educativa. En cada área, los nueve municipios responden adis tintas regiones. Por ejemplo, Alberti, Bragado y Nueve de Julio pertenecen al distr ito judicialde Mercedes, mientras que Carlos Casares, Pehuajó, Rivadavia e Hipólito Yr igoyen pertenecen alde Trenque Lauquen.

Si bien formalmente posee un consejo de administración, el CODENOBA se gestiona poruna mesa de intendentes que se reúnen una vez por mes. Además cuenta con el apoyo de uncoordinador nombrado por la provincia.

En relación al marco jurídico, el CODENOBA cuenta con un estatuto social que respondea la figura facultada en el ar tículo Art. 43 de la Ley Orgánica de las Municipalidades de la provin-cia de Buenos Aires.

En el aspecto poblacional, la región del CODENOBA se manif iesta como un territorioescasamente poblado, con el 1,72% de la población provincial, una superficie de 26.186 Km2 yuna densidad de 8,9 hab./km 2. En el período 1991-2001, la región ha registrado un crecimientopoblacional bajo y no sostenido (3,4%), si se lo compara con la media de crecimiento demográ-fico de la provincia de Buenos Aires (9,8%). Este incremento a nivel regional no se distribuye deigual manera entre los municipios, registrándose comportamientos disímiles en el ritmo decrecimiento poblacional. Se observan dos polos de concentración poblacional uno que com-prende los partidos de Trenque Lauquen y Pehuajó (con el 34.1% del total del CODENOBA), yotro en torno a los partidos de Nueve de Julio y Bragado (con el 37.4% del total del CODENOBA).Ambas concentraciones representan el 71.5% de la población total del CODENOBA (164.838hab. sobre un total de 230.434 hab.).

En el CODENOBA es posible observar una fuerte concentración de la población en lasciudades cabeceras (más del 80% de la población), como consecuencia de la disminución de lapoblación rural. La tecnif icación del campo junto a las mayores expectativas, rentabilidad yservicios que ofrece la ciudad, producen migraciones en este sentido con el consecuente incre-mento de la misma.

La región del CODENOBA se caracteriza por:

- Una buena accesiblidad y conectividad vial a diversas regiones del país y a los paíseslimítrofes, favorable para su desarrollo económico-productivo.

- Una situación hídrica comprometida, para el desarrollo productivo, ambiental y social.

- Una distribución de la población fundamentalmente concentrada en dos polos alinterior del consorcio, como así también en las cabeceras al interior de cada partido.

- Una situación socioeconómica definida a partir de indicadores “aceptables” en rela-ción a los de la provincia de Buenos Aires.

- Una oferta de equipamientos de salud que cubre las necesidades primarias de lapoblación.

- Una oferta educativa que no responde adecuadamente a las demandas laborales; yque satisface parcialmente las necesidades de mayor capacitación por parte de lapoblación regional.

- Una infraestructura de servicios básicos que abastece a todas las cabeceras y algunaslocalidades de los nueve partidos de la región.

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- Unas condiciones de seguridad óptimas para el consorcio, constituyendo una forta-leza para sus habitantes.

- Un sector agropecuario que constituye la principal actividad económica de la región.

3.3. Aspectos Teóricos de la Autonomía Financiera Municipaly la Descentralización Administrativa Tributaria

Conceptos Generales de la Autonomía Financiera

La autonomía financiera se refiere al poder de decisión de los gobiernos locales en cuan-to a la relación entre los gastos necesar ios para atender las demandas de los ciudadanos y susfuentes de financiamiento. En primer lugar, la autonomía local se puede definir en cuanto arecursos propios. La máxima autonomía financiera corresponde a la situación en la que el go-bierno local puede elegir bases y alícuotas de los impuestos. Una situación intermedia es aque-lla que combina la generación de recursos locales por parte del municipio junto con la recep-ción de fondos transferidos desde niveles de gobierno super iores como por ejemplo aquellasrecibidas en concepto de coparticipación.

El tipo de transferencias permite, pues, def inir otra realidad en la autonomía local. En losimpuestos coparticipables el gobierno provincial f ija las bases y las alícuotas de modo que noexiste autonomía local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos casos en el tamañode la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudación total; por ejemplo, si la transferencia escon contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por cada peso gastado por el gobiernolocal, el gobierno provincial aporta “x” pesos). En otros casos los gobiernos locales no puedeninf luir en el monto a recibir, ya que éste está f ijado por ley, sea una suma f ija o un porcentaje dela recaudación de algún (algunos) impuesto(s).

Cada uno de estos modelos de autonomía tiene ventajas y desventajas. La autonomía localamplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal, pero puede originar pro-blemas de control macroeconómico, trabas al comercio interjurisdiccional y diferentes comportamientosfiscales entre jurisdicciones. Con centralización de impuestos y transferencias fijadas por ley se puedenevitar estos problemas de desequilibrios horizontales, pero aparecen otros referidos a la corresponden-cia fiscal. Aquellas transferencias condicionadas a fines específicos no respetan ninguna de las dimen-siones de la autonomía local, excepto la meramente administrativa dotando al municipio de potesta-des no sobre las bases tributarias, sino sobre la instancia de asignación del gasto

En el presente caso evaluaremos la situación de la región del CODENOBA y sus munici-pios integrantes por medio de dos categorías de indicadores; uno, relacionados con la solven-cia f iscal, esto es la capacidad de un gobierno municipal de administrar de manera eficiente elbalance entre ingresos y egresos en el corto plazo; o lo que es equivalente, el manejo de losdesequilibrios f inancieros temporarios a f in de evaluar su situación particular y la relativa conrespecto al resto de la provincia, el inter ior bonaerense y la región del conurbano.

De la amplia obra de finanzas públicas existente trabajaremos en esta categoría de análi-sis con las siguientes medidas:

Resultado operativo:

Es la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes municipales / regionales,y permite observar las variaciones en la posición neta de activos y pasivos de largo plazo de este.

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Resultado Primario:

Se diferencia del resultado operativo en que aquí no se computa el pago de intereses pordeudas exis tentes dentro de las erogaciones corrientes. T iene importancia en lo que se ref iere ala visión de cómo condiciona la deuda existente al resultado de operación

Resultado Global:

Es el resultado de la diferente entre el total de erogaciones y el total de ingresos de una jurisdicción

La otra categoría de estudio se denomina “dependencia f inanciera” y se conecta directa-mente con lo presentado en los párrafos anteriores sobre autonomía poniendo énfasis en lageneración de indicadores que muestren la capacidad de la región y sus integrantes de financiarlas demandas y requerimientos de sus ciudadanos mediante el empleo de recursos de origentr ibutario local o bien de transferencias provinciales. Se trata de indicadores principalmenteempleados no sólo para un análisis particular, sino que permiten asimismo, efectuar compara-ciones intertemporales para el mismo municipio/región de estudio como también su compara-ción con otras instancias a nivel horizontal o vertical.

Los indicadores aquí empleados para el análisis de dependencia financiera serán lossiguientes:

Ingresos de Jurisdicción Municipal / Ingresos Corrientes:

Este valor indica el grado de autonomía financiera del municipio pudiendo ser iguala 1 (uno) como valor máximo e indicaría que todos los ingresos corrientes de la jur isdic-ción son de or igen municipal no existiendo de otro or igen, como por ejemplo, los refer i-dos a la coparticipación. Lo que este indicador muestra, es la existencia de congruenciaentre los ingresos que el municipio obtiene directamente de su población y los recursosque éste requiere para mantener el funcionamiento cotidiano de su administración. Losresultados que arroja este indicador son sumamente reveladores, en tanto ilustran si losgobiernos municipales cuentan por ellos mismos con los recursos necesarios para f inan-ciar su operación, o si en cambio, están destinados a depender f inancieramente de losotros ordenes de gobierno.

Ingresos de Jurisdicción Municipal / Erogaciones de Operación:

Indica la importancia de los ingresos municipales para f inanciar a la estructura de gastoscorrientes del municipio y por ende de lo que debería financiarse por otra vía.

Ingresos de Jurisdicción Municipal / Erogaciones Totales:

Este indicador muestra la proporción del gasto total que un municipio alcanza acubr ir con los recursos provenientes de sus fuentes directas de f inanciamiento; es decir, silos recursos que el municipio recibe directamente de sus contr ibuyentes son suf icientespara financiar todas las responsabilidades que legalmente le están conferidas, o si por elcontrar io, carece de infraestructura financiera para cumplir con sus funciones tanto admi-nis trativas como de gobierno.

Erogaciones en Personal / Erogaciones Corrientes:

No es en sentido estricto un indicador de dependencia financiera pero si es una variableque intenta cuantificar la participación del gasto en personal dentro de la estructura total deerogaciones municipales.

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Conceptos Generales sobre el Programade Descentralización Administrativa Tributaria

Los procesos de descentralización persiguen frecuentemente diferentes propósitosen su aplicación respondiendo a los objetivos planteados desde su concepción estratégicapor la instancia de gobierno que las ejecuta. Entre los aspectos fundamentales que los ca-racterizan, se encuentran aquellos vinculados a la distribución de competencias entre losdiferentes niveles de gobierno, permitiendo mejorar la ar ticulación entre estas instanciaspara la prestación de servicios sociales básicos, acompañado de cr iter ios de asignación derecursos que tienen en cuenta los principios de ef iciencia y equidad locales y regionales. Alos aspectos de ef iciencia de correspondencia entre la asignación del gasto y su fuente definanciamiento se le suman los referidos a la transparencia administrativa, la desburo-cratización de los procedimientos y la mayor capacidad de control y participación por partede los ciudadanos tanto de la identificación de los contribuyentes y sus conductas f iscalescomo de las necesidades y objetos de gasto, for taleciendo de modo indirecto, las situacio-nes de autonomía financiera de los ejecutivos municipales.

En este sentido, la provincia de Buenos Aires, tal como se enunció en la parte primera, havisto diferentes iniciativas de descentralización con éxito diverso; en el presente estudio de casose analizará la prevista por la Ley 13.010 referida a la Descentralización Administrativa Tributariadonde se intenta que los gobiernos municipales asuman la transferencia de responsabilidadesadministrativas y financieras a instancias del gobierno provincial a cambio de que se les facilitenlos recursos financieros de modo directo (a través de transferencias) o indirectamente (a travésde responsabilidades de recaudación)

Aspectos Particulares de la Ley 13.010El gobierno de la provincia de Buenos Aires presentó el programa de Descentralización

Administrativa Tributaria mediante la Ley 13.010 cuyo espír itu es el de facultar a los municipiosadoptantes a administrar impuestos provinciales cuya recaudación se encuentra principalmen-te destinada, directa o indirectamente, a las adminis traciones locales para financiar, en algunoscasos de manera específica, erogaciones de impacto municipal junto con las correspondientesatribuciones en lo que se ref iere a las decisiones de asignación y de ejecución del gasto público.La Ley 13.010 (el texto de esta se anexa mas abajo), incluye al impuesto Inmobiliario Rural, alimpuesto sobre los Ingresos Brutos (pequeños contribuyentes), al impuesto a los Automotores(modelos 1977 a 1987) y faculta la participación de los gobiernos municipales en laimplementación de planes de pago para el recupero de deudas tributarias.

Inmobiliario Rural

En cuanto a la descentralización del Inmobiliario Rural, la Ley 13.010 establece que eltr ibuto puede ser administrado por los municipios que celebren convenios en el marco delartículo 10ª del código fiscal, determinando la forma de distr ibución de la recaudación y fi jandoel destino de los fondos. El 50% de lo recaudado en este tr ibuto ingresa a la Provincia parafinanciar tareas de mantenimiento vial y la realización de obras hidráulicas, así como tambiénotras erogaciones con incidencia municipal. Un 25% se destina al Fondo Compensador de Man-tenimiento y Obras Viales que se dis tribuye entre los municipios para que atiendan el manteni-

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miento de la red provincial de tierra. El aporte de este fondo debe alcanzar como mínimo el 25%de la recaudación histórica determinada para cada ejercicio. El 25% restante será de libre dispo-nibilidad para los municipios, en concepto de retribución por la administración del tributo.

Ingresos Brutos

Los municipios pueden administrar el impuesto sobre los Ingresos Brutos en el tramo delos contribuyentes bimestrales con ingresos que no superen los $144.000. El destino de la re-caudación de este tr ibuto se distribuye de la siguiente manera: 50% corresponde a la provinciay se asigna a la atención de planes sociales y erogaciones con incidencia en los municipios. Un25% se destina al Fondo Provincial Compensador de Mantenimiento de Establecimientos Edu-cativos, que lo distr ibuye a los consejos escolares de cada partido para el mantenimiento de lasescuelas. El 25% restante es de libre disponibilidad para los municipios, en concepto de retr ibu-ción por la administración del tributo.

Automotores

La Ley 13.010 determina que el impuesto a los Automotores establecido en el artículo 50de la Ley Impositiva 2003, para los vehículos modelo 1977 a 1987, sea transferido y asignado alos municipios de acuerdo con el lugar de radicación del vehículo. Este impuesto será bonificadocon un porcentaje no inferior al 50%, cuando el contribuyente acredite el cumplimiento de susobligaciones respecto a la contratación de seguro de responsabilidad civil y la realización de laverificación técnica vehicular. La recaudación por este tr ibuto corresponde íntegramente a losmunicipios y es de libre disponibilidad. También se transfiere a los municipios la totalidad delcrédito f iscal de la provincia en concepto de deudas por el impuesto a los Automotores queregis tren los vehículos de los modelos citados.

3.4. Aplicación al Caso de los Municipios del CODENOBAEn el presente apartado, en primer lugar se exhiben y describen los resultados sobre

autonomía f inanciera calculados para el CODENOBA como región y la comparación de sus índi-ces respecto de los valores obtenidos para el interior y el conurbano bonaerense y el nivel pro-vincial. Luego se realiza un breve comentario a nivel municipal def iniendo sus pr incipales carac-terísticas y su grado de autonomía f inanciera.

a:Por último se muestran las cifras de la experiencia de descentralización adminis trativatr ibutaria en el marco de la Ley 13.010 para toda la región y se compara su evolución y magni-tud con las cifras de ejercicios anteriores al 2003 correspondientes a anteriores propuestas des-centralizadoras.

3.4.1 Autonomía Financiera. Resultados Obtenidos a nivel Regional y MunicipalSolvencia Fiscal

En los referido a esta categoría de análisis los resultados obtenidos se presentan porcada una de las medidas antes definas.

Resultado operativo:

Se recuerda como la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes muni-cipales/regionales.

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Cuadro 3

CODENOBA. Resultado Operativo.

Resultado Primario:

Se obtiene restando al resultado operativo el pago de intereses por deudas existentesdentro de las erogaciones corrientes

Cuadro 4

CODENOBA. Resultado Primario.

Resultado Global:

Es el resultado de la diferente entre el total de erogaciones y el total de ingresos

Cuadro 5

CODENOBA. Resultado Global.

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Los resultados de los tres indicadores arriba expuestos a nivel regional se graf ican paraun mejor percepción de su desempeño temporal en el siguiente gráfico

Gráfico 1

CODENOBA. Indicadores de Solvencia Fiscal. Evolución período 1993-2003.

Del análisis se desprende que, la región ha mostrado, en sus aspectos de conjunto, un suavedeterioro de las cifras arrojadas respectos de los resultados operativos y primario que, aunque posi-tivos, luego de alcanzar un pico máximo en el año 1997 para el conjunto de poco mas de $ 20 Mluego baja paulatinamente hasta niveles cercanos a los $ 5 M para el año 2001. La devaluación y elproceso inflacionario sobreviniente involucrado en la salida de la convertibilidad significaron unsalto de nivel de las finanzas publicas de la región que arrojaron cifras absolutas similares a las delcomienzo del período de estudio pero que iniciaron nuevamente lo que aparenta una réplica delproceso descendente en similares condiciones que las del subperíodo de la década de los noventa.

En lo que se ref iere exclusivamente al resultado global, se observa que la región como untodo presenta mayoría de desequilibrios negativos con excepción de los años 1996 y 1997 quecoinciden con los mejores resultados de sus finanzas públicas. El resto de la serie, aún con elaumento de la recaudación en términos nominales fruto de la inflación y el aumento de losingreso por coparticipación originados en la misma causa que se manifestó en los últimos años,devuelve cifras negativas que, de persistir en el tiempo pueden or iginar procesos permanentesde necesidad de f inanciamiento adicional o la capacidad de generar ahorros o superávits dealrededor de 3%-5% de los ingresos recibidos en la región por todo concepto.

Dependencia Financiera

Los indicadores calculados para la región del CODENOBA en esta categoría pueden ob-servarse en los siguientes cuadros:

Ingresos de Jurisdicción Municipal / Ingresos Corrientes:

Es el primer indicador empleado por excelencia en toda la literatura de finanzas públicasy se resumen como la participación de los ingresos recaudados en jurisdicción del propio muni-cipio respecto del total de ingresos que este recibe directa o indirectamente.

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Cuadro 6

CODENOBA. Ingresos de Jurisdicción Municipal / Ingresos Corrientes.

Ingresos de Jurisdicción Municipal / Erogaciones de Operación:

Indica la proporción del gasto total que un municipio alcanza a cubrir con los recursosprovenientes los recursos que el municipio recibe directamente de sus contr ibuyentes.

Cuadro 7

CODENOBA. Ingresos de Jurisdicción Municipal / Erogaciones de Operación.

Ingresos de Jurisdicción Municipal / Erogaciones Totales:

Este indicador muestra la proporción del gasto total que un municipio alcanza a cubrir conlos recursos provenientes de sus fuentes directas de financiamiento, esto es el propio municipio.

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Cuadro 8

CODENOBA Ingresos de Jurisdicción Municipal / Erogaciones totales.

Erogaciones en Personal / Erogaciones Corrientes:

No es un indicador estricto de dependencia financiera pero si es útil ya que es unavariable que intenta cuantificar la participación del gasto en personal dentro de la estructuratotal de erogaciones municipales.

Cuadro 9

CODENOBA. Erogaciones en Personal / Erogaciones Corrientes.

Del análisis se desprende que, en términos generales, para todos los indicadores dedependencia financiera, la región del CODENOBA siempre muestra valores mucho más dé-biles que los calculados para el total de municipios de la provincia así como para elsubconjunto de municipios del inter ior bonaerense. Esto claramente pone de manifiestoque se trata de una región con una dependencia financiera promedio mayor que otras re-

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3 Al respecto puede consultarse el trabajo DESCENTRALIZACION, REGIONALIZACION Y FORTALECIMIENTO DEL ESTADO MUNICIPAL. DAM – UNLP.Convenio Marco de Cooperación entre el Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y la UNLP. La Plata 2005.

giones que puedan ubicarse dentro del territorio provincial y donde la presencia de transfe-rencias de orden provincial es crucial para la provisión de los bienes y servicios de ordenmunicipal que demandan sus ciudadanos.

En términos particulares, si se analiza la relación entre ingresos de jurisdicción propiasobre el total de ingresos para el período 1993-2003 se observa que, como región, el CODENOBAsolo logra recaudar en promedio el 39% de sus recursos a nivel local (como se aprecia en elpromedio calculado para el CODENOBA en el Cuadro 6), mientras que el promedio de la pro-vincia es de alrededor del 60 % y el del interior bonaerense del 56%.

Respecto de la proporción de gastos operativos que la región financia con recursos pro-pios la participación del CODENOBA es de aproximadamente el 47% (con un caso extremo deCarlos Casares que se ubica en torno al 29% promedio) mientras que en los valores promediopara el total provincial y el interior son de 66% y 64% respectivamente. Esto obviamente influyeen que sólo se pueda financiar con los ingresos de jurisdicción propia el 35% de las erogacionesque por todo concepto realiza la región mientras los niveles de referencia de provincia eninterior son del 55% para el pr imero y del 50% para el ultimo.

Asimismo, se destaca la participación fuerte que tiene el municipio en la generación deempleo y por correspondencia, la significatividad del gasto en personal dentro de la estructurade erogaciones corrientes que deben afrontar los municipios en cada ejercicio que puede verseen un valor promedio de dicha participación para el CODENOBA del 63%, superior en poco alpromedio bonaerense del 59% y del interior que es del 60%.

Consideraciones del análisis Regional

En las observaciones de solvencia, es claro que la región del CODENOBA como un todoposee una tendencia a realizar una administración de las finanzas públicas que involucran resul-tados operativos y primarios positivos pero con una tendencia suavemente decreciente en eltiempo a la vez que aparecen pequeñas pero persistentes necesidades de requerir financiamientoadicional con resultados globales negativos. Esto no debería de extrañar de una región quemuestra indicadores de baja autonomía financiera aún respecto de las medias del interior bo-naerense, donde las transferencias de orden provincial representan una oportunidad significati-va de poder llevar adelante la prestación de servicios a la comunidad.

Esto reviste una importancia vital ya que dichas condiciones limitan de manera muysignificativa la capacidad de los gobiernos municipales de generar sus propios recursos asícomo afecta a la toma de decisiones de gasto y la autoridad para el manejo financiero delgobierno local, esto es, definir la capacidad de endeudamiento (en montos, plazos, por tipode acreedor, etc.).

Es precisamente esta situación de debilidad relativa de otras regiones la que deberíaser puesta en consideración a la hora de def inir los objetivos de las políticas descentraliza-doras de modo tal de poder fortalecer las condiciones no solo municipales de baja autono-mía f inancieras, sino también emplear valoraciones de índole regional para el estimulo deconductas financieras responsables.

Consideraciones del análisis por Municipios

Del análisis de resultados e índices individuales por municipios para la región CODENOBArespecto de la solvencia fiscal y dependencia financiera3, señala claramente lo observado en el

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análisis del conjunto regional y es que el CODENOBA es una región con un grado bajo de autono-mía financiera respecto de los niveles promedio para la Provincia, el Interior y el Conurbano bo-naerense. En este contexto general, se pueden realizar comparaciones individuales que arrojencomo resultado o un ordenamiento de los 9 municipios de la región según su mayor o menorgrado de autonomía financiera relativa respecto del promedio regional o consideraciones sobrealgunas situaciones particulares. De este modo puede señalarse por ejemplo que la región seconforma con tres subgrupos de municipios; el primero conformado por Trenque Lauquen, Albertiy Nueve de Julio como los municipios de mejor situación promedio relativa respecto del conjunto,con los mejores indicadores a nivel general; en el segundo participan los municipios de HipólitoYrigoyen, Rivadavia y Pehuajó y finalmente, el subgrupo de municipalidades con menor grado deautonomía financiera del conjunto lo conforman General Viamonte, Car los Casares y Bragado.

Cada uno de estos subgrupos arriba mencionados ofrece desde su perspectiva fiscal unarealidad diferente y por lo tanto deberían requer ir no sólo de políticas de fortalecimiento indi-viduales generales que, si bien necesar ias por ser la región toda una zona de poca autonomíafinanciera, pueden contribuir a mantener o expandir los desequilibrios horizontales; sino quetambién de políticas que sin perjuicio de los estímulos e incentivos individuales tome en consi-deración la posibilidad e incorporar aspectos nivelatorios de las situaciones intermunicipales.En este sentido podría señalarse al proceso descentralizador como eje articulador necesario depolíticas fortalecedoras no sólo de las situaciones individuales de los municipios, sino como losvehiculizadores de estímulos que provean las herramientas necesarias para un correcto y equili-brado desarrollo regional.

3.4.2 Descentralización Administrativa TributariaLey 13.010 resultados para el CODENOBA

En el cuadro siguiente se detallan los montos transferidos a los municipios del CODENOBAen concepto de Descentralización para el período 2000-2005 (a este último se le ha estimado sumonto anual a partir de la evolución hasta el mes de mayo). Dicho período excede el de aplica-ción de la Ley 13.010 de Descentralización Adminis trativa Tributaria y se emplea a los fines demostrar la evolución que por este concepto se han registrado tanto en la Región del CODENOBAcomo en toda la provincia y el interior bonaerense.

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Cuadro 10

CODENOBA. Transferencias por Descentralización.

De las cifras del cuadro anterior se observa claramente el impacto que tuvo la Ley 13.010en los montos destinados a las municipalidades en concepto de transferencias por descentrali-zación pasando de un monto total promedio para la provincia de poco menos de $20 M, a cifrasque casi multiplican dicho número por diez.

Con respecto a la importancia que la experiencia de la Ley 13.010 tuvo para el CODENOBAbasta solo una comparación de los montos involucrados en los años anteriores con el total derecursos de la región, relación que en el mejor de los casos llegaba a representar el 1% de losingresos, mientras que luego de suscriptos los convenios por la nueva propuesta descentraliza-dora, la participación promedio de los recursos por transferencias con origen en esta Ley impli-caron casi el 10 % de los recursos disponibles por todo concepto para el CODENOBA. En elGráf ico 2 puede observarse claramente esta evolución temporal

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Gráfico 2

CODENOBA. Transferencias Recibidas por Descentralización (2000-2005)

Asimismo, tal como puede verse en las participaciones relativas calculadas, más allá deque la propuesta de descentralización encarnada en la Ley 13.010 arrojó una mayor disponibili-dad de fondos para el conjunto de municipios bonaerenses es de destacar que tuvo especialimpacto en aquellas regiones que mantenían una situación fuerte de dependencia financieracon respecto a las transferencias del gobierno provincial.

“Cabe aclarar que al tratarse de transferencias, los indicadores de dependencia f inancie-ra no son mejorados ya que se trata sólo de una descentralización administrativa, pero es impor-tante como un fuerte f lujo de fondos que puede dar mayor margen de maniobra en términos deejecución de políticas públicas en las instancias locales sobre todo en aquellas regiones que,como se dijo, manifiestan una mayor dependencia financiera que el resto.

En el caso concreto del CODENOBA puede observarse claramente como su participa-ción respecto del total provincia y respecto sobre todo del resto de los municipios del inte-rior aumenta no solo con la puesta en marcha de la nueva política de descentralización sinoa medida que transcurre el tiempo. Esto no es otra cosa que la utilización con mayor inten-sidad por parte de los municipios integrantes del CODENOBA de una fuente de generaciónde recursos para suplir sus necesidades de financiamiento. Es claro observar pues que deuna participación de alrededor del 5% promedio para el CODENOBA en el total de munici-pios del interior bonaerense en los años 2000, 2001 y parte del 2002, la experiencia respec-to de la Ley nos muestra que aún con el mismo universo de municipios involucrados, laparticipación del CODENOBA aumenta hacia niveles de aproximadamente el doble para losaños 2003 y 2004.

4. REFLEXIONES FINALESLa crisis de los estados nacionales y el deterioro de su capacidad de respuesta a las de-

mandas de la sociedad a nivel mundial, y la cr isis económica y social que vive la Argentina desdefines de los años ‘80, han puesto en discusión la redef inición del rol del estado y la del munici-pio en particular. En este contexto de cambios, la modernización y el fortalecimiento del estado-a nivel nacional, provincial y local- se convierte en una acción inseparable de la construcción dela gobernabilidad democrática a partir de la consolidación de la participación ciudadana.

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Se asis te a una revalorización y a una “reinvención” del ámbito municipal como el espa-cio más adecuado para impulsar el fortalecimiento institucional y el desarrollo local. Los muni-cipios adquieren un gran protagonismo frente al colapso de los otros niveles de gobierno, porser los que se encuentran más cerca de las necesidades y demandas de la población, y porpresentar las mayores posibilidades de aumentar su capacidad para dar respuestas pertinentes.El gobierno local es el nivel de gobierno donde la política interactúa con los ciudadanos.

En nuestros días, y como hemos expresado en el presente trabajo, nuestro país no esca-pa a las tendencias que se observan en las administraciones municipales a nivel mundial, lascuales van en dirección a la descentralización, la mayor f lexibilización de las estructurasorganizativas, como así también a la interacción y coordinación, construyendo regiones e iden-tidades regionales a partir de la combinación de necesidades, sinergias, cooperación, proyectosy estrategias compartidas.

En el contexto socioeconómico imperante, pensar en un estado moderno que enfrente losnuevos desafíos de un desarrollo sostenido, exige la implementación de un nuevo modelo degestión provincial con una nueva cultura institucional, apoyada en tres ejes fundamentales racio-nalmente articulados: descentralización, regionalización y fortalecimiento del estado municipal.

Los gobiernos locales se enfrentan, de este modo, a la necesidad de superar una viejatradición de municipios débiles y fragmentarios remplazándola por una nueva estructura com-puesta por municipios fortalecidos, en donde los procesos de descentralización y regionalizaciónse ven impulsados con una nueva energía. Descentralización que no debe confundirse condesconcentración, y que debe ser entendida bajo una concepción amplia e integral como estra-tegia y herramienta para la consecución de objetivos de democratización, desarrollo y equidadsocial. De lo contrario, podrá traer aparejado serios riesgos y no producirá los beneficios y ven-tajas que de ella se esperan.

Por su parte, la regionalización debe ser entendida como una red funcional y flexible derelaciones de cooperación, complementación y coordinación, y como instrumento paraimplementar nuevas formas de gestión de la relación entre lo local y lo provincial, potenciandola voluntad asociativa de los municipios, y transformándola en un proceso basado en las auto-nomías locales. Pero, al igual que en la descentralización, los procesos de regionalización debenimplementarse teniendo en consideración los diversos problemas que frecuentemente surgencuando éstos se llevan a cabo, en pos de su superación y del desarrollo regional.

En la provincia de Buenos Aires, la heterogeneidad y diversidad que presentan sus muni-cipios en cuanto a su situación geográfica, social, económica y cultural plantea la necesidad desuperar la fuerte centralización provincial existente y avanzar en procesos de descentralización,en el marco de un nuevo modelo de gestión provincial, sustentado en la regionalización y elfortalecimiento del estado municipal. Proceso de modernización y fortalecimiento que debebasarse en tres puntos fundamentales: a:la promoción del desarrollo local y regional; la descen-tralización y participación ciudadana; y la modernización de la gestión municipal.

En este sentido, consideramos que uno de los grandes desafíos que tiene la provinciapara los próximos años será el fortalecimiento de los municipios como entidades políticas autó-nomas y la manifestación de dicha autonomía en instituciones asociativas regionales que cons-tituyan escalas territoriales apropiadas para la gestión del desarrollo.

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En relación a este último punto, y pese a ser el tema de la regionalización de la pro-vincia una permanente preocupación de los gobiernos, ésta se ha caracterizado por la debi-lidad institucional y la escasa interacción de los gobiernos locales entre sí. Situación que haderivado en la pérdida de los beneficios excedentes de la cooperación y de oportunidadesfrente a otras regiones.

Aún en el caso de presentarse propuestas de descentralización que incluyeran la visiónprovincia - región - municipio, formalmente se carece de un marco legal apropiado para elreconocimiento de las regiones como niveles formales de organización territorial, dificultandola implementación de políticas de regionalización. Hasta el momento, el mejor instituto de ca-rácter jurídico que poseemos para avanzar en la institucionalización de la región a partir de lospropios municipios es la figura del consorcio intermunicipal o consorcio productivo.

En el presente trabajo se ha representado la situación de autonomía financiera de unaregión del Interior bonaerense como la del CODENOBA donde los municipios integrantes pre-sentan en la totalidad de los casos, indicadores de dependencia financiera por debajo de lospromedios provinciales tanto los calculados para el universo completo de municipios bonae-renses como de los que conforman el conurbano y el interior provincial. Incluso el resultado dela comparación intraregional arroja la conformación de subgrupos de municipios con diferen-tes realidades de dependencia financiera cada una de las cuales requieren programas de fortale-cimiento de las capacidades de adminis tración locales ya que los fondos provenientes de fuerade su jurisdicción son muy importantes para las actividades de cada uno de estos municipios.Sin embargo, al mismo tiempo que son necesar ias políticas provinciales dirigidas a robustecerlas situaciones individuales las mismas deben también tener en cuenta los desequilibrios hori-zontales existentes tal como se ve en el caso CODENOBA donde coexis ten municipios como unaacentuada debilidad f inanciera junto con otros con una mejor situación relativa respecto de losmismos indicadores.

En este sentido, el programa de Descentralización Administrativa Tributaria que llevó acabo la provincia de Buenos Aires con la Ley 13.010, constituyó una propuesta de fortaleci-miento de los gobiernos locales a través de incentivos para lograr su adopción individual porparte de los municipios desarrollando, en muchos casos, conductas proactivas frente a lamisma. En el caso del CODENOBA, una región con importantes limitaciones de financiamientode origen local y regional junto con una fuerte dependencia de las transferencias de nivelprovincial, el grado de adhesión a la experiencia de la Ley 13.010 es mayor que el de otrasregiones, tal como lo prueba el aumento de su participación respecto de las anteriores pro-puestas de descentralización aún dentro de un mismo conjunto de municipios como es el delinterior bonaerense y el total provincial. El impacto de la exper iencia descentralizadora hasido contundente respecto de iniciativas anteriores según surge de las cifras descriptas en elcuadro 28 lo cual contribuyó a fortalecer las administraciones municipales con montos y re-cursos que antes no eran asequibles pudiendo de este modo dar curso a la atención de políti-cas públicas con fuerte impacto local. V isto de este modo, el programa de descentralizaciónadminis trativa ha logrado un fuere impacto positivo en la disponibilidad de recursos con quecuentan los ejecutivos particulares sin embargo esta exper iencia descentralizadora ha mani-festado su voluntad de ser meramente administrativa y simétrica, sin considerar en su concep-ción y aplicación cuestiones de índole regional.

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En este sentido podría considerarse que exis ten estímulos cuasi-indirectos en el proyectode descentralización para las regiones que poseen indicadores débiles de autonomía financiera.Sin embargo, los municipios a nivel región como el caso CODENOBA, manifiestan influenciaspositivas en sus finanzas debido a la adopción individual de la propuesta de descentralización.El hecho de que se obtengan benef icios regionales sobre bases de decisión locales tomadasindividualmente podría inducir a la inclusión en futuras políticas de este tipo, de estímulosregionales que complementen a los de carácter individual de modo tal de propender a provo-car, además de los resultados a nivel municipio, de conductas regionales acordes con loslineamientos de política establecidos por el nivel de gobierno provincial para la atención dedemandas de bienes o servicios que incluso pueden ser de aplicación extramunicipal y quecontribuyan al desarrollo regional.

Un ejemplo de ello podría ser la introducción de un porcentaje mayor a los fondos delibre disponibilidad que br inda la Ley, donde un conjunto de municipios encuadrados en unafigura legal de región determinada, y bajo el cumplimiento mancomunado de determinadascondiciones, podría por caso recibir un porcentaje compuesto por cesiones mutuas de los por-centajes municipio-provincia vigentes, destinado al financiamiento de actividades con impactono solo ya local, sino regional donde las atribuciones de decisión y ejecución del gasto sea unapotestad de los integrantes de la región en cuestión.

Consideramos que lograr esta articulación de las instancias provincia-región-municipiorequiere avanzar en la creación de instituciones u organismos a nivel provincial que atiendanespecíf icamente a la problemática regional y cuyas funciones específicas se basen en la elabora-ción de una agenda económica, una agenda política y una agenda cultural para las regionesbonaerenses. Esto comporta una visión integral y sistémica del desarrollo, que presupone undespliegue de las potencialidades económicas de la región en forma indisociable con el desarro-llo político y cultural de la región, y en la cual los municipios tomarán un rol preponderante.

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5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS- Boisier, Sergio. “La gestión de las Regiones en el Nuevo Orden Inter nacional. Cuasi Estados y Cuasi Empresas” en Modernidad y Territorio.Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social-ILPES. Santiago de Chile, 1996- Bonini, Celina. Capítulo “Municipalismo, Descentralización y Región” En: Descentralización y Fortalecimiento Municipal. Ministerio de Gobier no.Gobier no de la Provincia de Buenos Aires. Pp. 11-32. La Plata, 2005.- Cuar tango, O. y Cuartango, G. “Los gobier nos locales en Argentina” En: Desar rollo Local. J efatura de Gabinete de Ministros. Pp. 27-36. BuenosAires, 2003.- Hernández, Ruby. Un modelo de desar rollo regional: Buenos Aires. Grupo Bancos de la Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires, 1996.- Legnini, Claudia. “Municipalismo, Descentralización y Región”. En: Revista Eje de Desarrollo “Cr uz del Sur”. Instituto de Cs. Políticas, Sociales yEconómicas para el Desarrollo Bonaerense (INDEB). 2004.- Llorens Cor valán, Margarita. Modernización de las estructuras y del funcionamiento de la administración municipal. VI Congreso Internacionaldel CLAD sobre la Refor ma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 de Noviembre de 2001.- Longo, Gustavo. “Cómo for talecer al Estado para mejorar la producción institucional. El caso de la provincia de Buenos Aires”. Unidad deProgramas de Innovación de la Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires, 2005.- López Valladares, M. “Potencialidades del Municipio para el desarrollo local en Venezuela”. En: Re vista Venezolana de Gerencia (RVG). Año 6.Nº15, Año 2001. Pp. 446-461. Universidad del Zulia. ISSN 1315-9984.- Matus, Carlos. “Política, Planificación y Gobierno”. Ed. OPS. Caracas, 1988.- Porto Alberto. “Finanzas Públicas Locales en la Arg entina”, Documentos de Trabajo, Departamento de Economía. UNLP. 2004.- Plan Trienal de la Gestión Pública. Subsecretaría de la Gestión Pública de la Provincia de Buenos Aires. 2004.- Reca, Ricardo Pablo. Derecho Urbanístico, Volumen II- Área Metropolitana. Ed. La Ley, 2002.- SEPLADE. Desarrollo y planeamiento regional en la provincia de Buenos Aires: teoría y aplicación, 3ª Edición, La Plata, 1980.- Tauber, Fernando. Autonomía, Descentralización y Regionalización: un Desafío Institucional para el Estado. En: Revista CONTACTAR Nº 2, Julio de1999.- Trapé Alejandro, Botteón, Claudia N. y Molina, Raúl Antonio. “Autonomía financiera municipal: Aspectos metodológicos y aplicación al caso delos municipios de la provincia de Mendoza”, Serie de Estudios en Finanzas Públicas. Departamento de Economía. UNLP.- Zuccherino, Ricardo. “Evolución de la problemática municipalista” En: Desar rollo Local. Jefatura de Gabinete de Ministros. Pp. 73-77. BuenosAires, 2003.

Este libro se terminó de imprimir en el mes dediciembre de 2005, en los talleres de la DIEBO,Gobierno de la provincia de Buenos Aires.

esta publicación recoge las ponencias presentadas en el...

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