¿ES OBLIGATORIAla Declaración sobre Medios?Leonard R. SussmanDavid W. Sussman

Siempre propició Ciespal lainformación sobre el NuevoOrden Mundial de laInformación y abrió las páginasde Chasqui para el debate delas dos tendencias contrapuestas.Ciespal lideró la tesis delNuevo Orden pero mantuvo laobjetividad en la informacióny el equilibrio en los espaciosdados al debate. Así, en suprimer número trató sobre elInforme Me Bride y en elsegundo y tercero sobre laposición de los Estados Unidos.A propósito del retiro de estepaís del seno de la UNESCOla controversia ha tomado unsesgo nuevo. El presenteartículo, desde una posiciónalineada con la tesis de losEstados Unidos, ofrece ciertasconciliaciones. El lector tienela palabra.

L a Declaración sobre los Me-dios masivos aprobada por

aclamación por 161 países en 1978 es laúnica declaración oficial sobre el perio-dismo que haya aprobado la Organiza-ción de las Naciones Unidas para laEducación, la Ciencia y la Cultura. Lassecciones operativas de la Declaracióininvocan el acceso para los periodistas alas fuentes de las noticias, y la libertadde reportaje, llamando a una "difu-sión más amplia y mejor equilibrada dela información". El título y los con-tenidos de la Declaración exponenademás "principios fundamentales" conla intención de enrolar a periodistasen "el fortalecimiento de la paz y lacomprensión internacional" y la oposi-ción al racismo y la incitación a laguerra. Algunos críticos occidentalesconsideran que estos objetivos amena-zan con un control del contenido delos medios masivos. Algunos activistassoviéticos y tercermundistas aseveranque este inofensivo documento tiene lavigencia de una ley internacional. No-sotros rechazamos este objetivo comoinapoyable. Pero señalamos que losperiodistas occidentales generalmentehan fracasado en distinguir entre lassúplicas del Tercer Mundo por mayo-res facilidades de comunicación y lasupuesta amenaza de limitación de lalibertad de los medios noticiosos. Deeste modo, los periodistas occidenta-les prestan credibilidad inadvertidamen-te a la crítica de sus actividades, y lu-brican la campaña por impartir a la De-claración la fuerza de una ley.

Una de las justificaciones de los Es-tados Unidos para explicar su retiro dela Organización de las Naciones Unidaspara la Educación, la Ciencia y la Cul-tura el lo. de enero de 1985 fue lasupuesta intención por parte de UNES-CO de imponer limitaciones al perio-dismo independiente. El Reino Unidose retiró un año más tarde con unreclamo similar. Estos retiros señalan

un retroceso en la participación deambos países en la comunidad inter-nacional, particularmente en el campode las comunicaciones. El debate sobrela regulación del flujo de la informa-ción se ventila cada vez más frecuente-mente en la Asamblea General de lasNaciones Unidas. Es probable quecontinúe con menos calor en el foro dela UNESCO, pero sin la intervenciónde los Estados Unidos y del Reino Uni-do. Todo esto desafiará no solamentela preeminencia de los Estados Unidosen varios campos de la comunicacióninternacional, sino también afectará alconcepto de libertad de flujo. En defi-nitiva es posible que veamos esfuerzospor plantear iniciativas como las toma-das ante las Naciones Unidas y UNES-CO a un nivel de ley internacional.Aquí examinaremos la situación legalde la acción más publicitada de UNES-CO en el campo de la comunicacióninternacional.

La única declaración oficial deUNESCO sobre los medios masivos,exceptuadas sus repetidas condenas a lacensura, fue la Declaración sobre losMedios Masivos de 1978 (la "Declara-ción"). La Declaración fue aprobadapor aclamación.

Ha habido intentos antes o despuésde aprobada la Declaración, en el sen-tido de que esta reviste la fuerza deuna ley internacional. Uno de los prin-cipales proponentes de este punto devista (Nordenstreng, 1984) sostiene

Nota del Editor tomado con permiso de losautores, de International Política! ScienceReview, Vol, 7, No. 3,July 1986. Leonard R.Sussman es Director Ejecutivo de FreedomHouse y hasta 1985 fue vice-chairperson de laComisión Nacional de los Estados Unidos parala UNESCO. Entre sus publicaciones de librosy artículos está Mass News Media and theThird World Challenge (Sage, 1977). DavidW. Sussman es miembro asociado de Simpson,Thacher y Barlett en New York City y traba-jó como law clerk to United States DistriaCourt Judge David N. Edelstein en el Distri-to Sur de New York.

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que el preámbulo de la Declaración"enumera muchos otros instrumentosinternacionales, creando así enlaces en-tre la Declaración y el marco existentede la ley y la política internacionales".Subraya la importancia de las referen-cias del preámbulo a la ley internacio-nal aseverando que "todas las partesde una declaración, así como sucedecon una resolución normal, tienen igualpeso". Además, una resolución deUNESCO, 1980, expresa que la for-mulación de un indefinido "nuevo or-den mundial de información y comu-nicación", del que se dice ser la Decla-ración un primer heraldo "deberíabasarse en los principios fundamentalesde la ley internacional expuestos en laCarta de las Naciones Unidas" (UNES-CO 1981; el subrayado es nuestro).El preámbulo de esa misma resolucióndescribe la Declaración sobre los MediosMasivos como una exposición de princi-pios excepcionalmente importantes, porlo que se la pone junto a la Carta delas Naciones Unidas y a la DeclaraciónUniversal sobre los Derechos del Hombre.

Como secuela del retiro de los Es-tados Unidos puede haber el intento desugerir que las anteriores iniciativasde UNESCO apoyadas por Estados Uni-dos tendrían vigencia obligatoria deLey. Solo entonces se podría decir conprecisión que los programas adoptadospor la UNESCO procuran controlar elcontenido de las comunicaciones en elámbito internacional. A nuestro crite-rio, hay que rechazar cualquier intentode convertir la Declaración sobre losMedios Masivos, que no es sino unaafirmación general, en una regla legalobligatoria. Queremos demostrar lossólidos fundamentos de este criteriono solamente en la ley, sino también enla política y el periodismo. Queremostambién mostrar reportajes desequili-brados de periodistas estadounidensesacerca de gran parte de los debates so-bre las comunicaciones en la UNESCOque confunden los aspectos legales conlos políticos, lo cual sin querer viene aservir de apoyo a quienes intentan darvalor legal a documentos puramentepolíticos.

Desde que Hugo Grotius escribióDe jure belli ac pacis en 1625, el temadel derecho internacional se expandióde la guerra y la paz a la regulación delas relaciones entre Estados. Sin embar-go, la conservación de la paz y la preven-ción de la guerra sigue siendo en estesiglo un objetivo central para los orga-nismos intergubernamentales. Comercio,

viajes, servicios postales, comunicacio-nes y otros canales entre naciones ociudadanos de diferentes estados son,a más de la guerra y la paz, temas cen-trales del de,recho internacional. Enconsecuencia, estas cuestiones se deba-ten con frecuencia en varios forosintergubernamentales. Sin embargo, sonpocas las cuestiones de esta índoleque se debaten allí con la finalidad deestablecer nuevas obligaciones y dere-chos para todos los estados; es decir,para plantear principios que podríancalificarse como dogmas del derechointernacional.

O rganismos como la Unión In-ternacional de Telecomunica-

ciones (UIT) tienen discretas funcionesregulatorias umversalmente aceptadaspara asegurar el uso ordenado de loslimitados espectros de radiodifusión(y el nuevo "estacionamiento" de sa-télites en el espacio extraterrestre) ypara evitar la interferencia con los ser-vicios radiofónicos dentro de cada paísy entre ellos. Asimismo, la Unión Pos-tal Universal brinda una relativa seguri-dad de que la correspondencia enviadaal extranjero será entregada al destina-tario. Ciertamente no cabe afirmar queni la UIT ni la Unión Postal Univer-sal establecen leyes internacionales, si-no son meras reguladoras internaciona-les en esos espacios específicos. Lasdos evitan precisamente interferir en elcontenido de los mensajes que se mo-vilizan a través de los canales interna-cionales por ellas regulados. Y lo que esmás importante, no existe ley interna-cional (aparte de la protección del de-recho del autor) que rija o regule losmedios masivos que llevan y traen noti-cias e información a todos y desde to-dos los países del mundo.

Pero algunos activistas buscan crearuna ley de la comunicación y aplicarlaa los medios masivos noticiosos tantoen las comunicaciones internas, comoen las internacionales. Según su formu-lación, si un estado "tolera" "conduc-tas de los medios masivos dirigidas ainterferir en los asuntos internos deotros estados", el gobierno respectivoserá "responsable de una omisión desu organización". Estos proponentes re-chazan la posición de los Estados Uni-dos en el sentido de que semejante regu-lación estatal de las comunicacionesviola el principio fundamental que rigela relación de los medios en la sociedad

estadounidense; o sea, que la PrimeraEnmienda a la Constitución prohibe algobierno la aprobación de cualquierley "que limite la libertad de expresióno de la prensa". Estos críticos sostienenque las obligaciones internacionales tie-nen consecuencias especiales para la le-gislación nacional. Sin embargo, admi-ten con cierta ambigüedad que esto"no implica interferencia por partedel Estado en los asuntos de los mediosen sí ni una forma especial de censura;únicamente significa que el Estado debeemprender actividades para cumplir consu obligación internacional" (Nordens-treng, 1984 : 165).

Con este fin, el estado debe "promo-ver" una distribución de la informaciónque apoye "la paz, la comprensiónmutua, la distensión, el desarme y coope-ración" y la creación de códigos deética periodística. Por nobles que seanestos sentimientos, la implicación deestos objetivos haría responsable al res-pectivo gobierno del contenido de losmedios masivos que tengan su sede endicho estado. Por ejemplo, el gobiernode los Estados Unidos sería el responsa-ble de los reportajes y análisis de laagencia Associated Press.

Los proponentes de este punto devista citan como evidencia del "cuer-po creciente de leyes sobre las comuni-caciones internacionales" 12 conveniosy acuerdos internacionales, 12 declara-ciones y 18 resoluciones que total oparcialmente, directa o indirectamentese relacionan con los medios masivos.La mayoría de estas referencias tienenque ver con documentos cuya perti-nencia y autoridad son cuestionables.Las excepciones incluyen el ConvenioInternacional Concerniente al Uso de laDifusión por la Causa de la Paz y elConvenio sobre el Derecho Internacio-nal a la Corrección. Sin embargo, amenudo se hace caso omiso de los doscon impunidad. Otras resoluciones quenunca fueron aprobadas por los esta-dos habrían dado un tratamiento másamplio a las cuestiones de la infor-mación. Estas incluyen el Proyecto deConvenio sobre la Libertad de la Infor-mación y el Proyecto de Declaraciónsobre la Libertad de la Información.Las breves y loables referencias al li-bre flujo de la información que apa-recen como el Artículo 19 de la Decla-ración Universal de los Derechos Hu-manos son ignoradas asimismo por lostres cuartos de las naciones que restrin-gen a los periodistas nacionales o extran-jeros. El Artículo declara:

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Todos tienen derecho a la libertadde opinión y expresión; este derechoincluye la libertad de tener opinio-nes sin interferencia y buscar, reci-bir e impartir información e ideasa través de cualquier medio e inde-pendientemente de las fronteras.

Es significativo que, aunque las reso-luciones apoyan principios generalesconcernientes al libre flujo de la infor-mación, ninguna impone restricción al-guna sobre el contenido.

E ,n esta época a la que algunosllaman la de la revolución de la

información, cualquier nación que noprocura capacidades modernas de comu-nicación y acceso a los sistemas mundia-les de comunicación sirve indecuadamen-mente a sus ciudadanos. Pero desafortu-nadamente, durante toda la década delos 70, el punto de mejorar el desequi-librio de las facilidades de informaciónfrecuentemente se combinó con lacuestión de alterar el contenido de lainformación. Cualquier discusión guber-namental de cambiar —e incluso mejo-rar— el contenido despertó inmediata-mene en Occidente sospechas de censu-ra. A nuestro criterio, la confusión delos objetivos tocantes al control de laprensa, con súplicas por mejor reporta-je e infraestructura es culpa simultá-neamente de la secretaría de la UNES-CO (que rara vez hizo participar a pe-riodistas del tercer mundo en los análi-sis de puntos referentes a las cuestionesde los medios noticiosos), de los gobier-nos (que no lograron reconocer las dis-tinciones innegociables entre el perio-dismo independiente del gobierno y elperiodismo controlado por el gobierno),y de los periodistas occidentales queresaltaron las amenazas a la libertad dela prensa que fueron expresadas, perorara vez reportaron con igual fervor oprominencia la derrota en la UNESCOde todas las propuestas de censura, deexigencias de que los periodistas solici-ten licencias y otras medidas similaresde control de la prensa. El hecho deque no trataran por separado estas doscuestiones ha producido un malenten-dido de la naturaleza de la Declaracióny de la UNESCO. Es un hecho históri-co que únicamente la insípida Declara-ción sobre los Medios Masivos de 1978fue aprobada después de ocho años dereñido debate sobre el flujo de noticiase información.

La impresión negativa generada en

los Estados Unidos por la Declaraciónpuede apreciarse mejor examinando eltexto a la luz de la respuesta del NewYork Times. Si bien reconocía que losnegociadores occidentales "eliminaronde esta Declaración de la UNESCO lospasajes más ofensivos que sancionabanel control estatal de los medios masi-vos", el Times caracterizó la Declara-ción como "una afrenta para la mismaidea de comunicación". El editorialdice que la Declaración "es tan opacaque será difícil documentar sus prejui-cios residuales" (New York Times,1978). Para lograr un consenso entre161 delegados, se empleó a veces unlenguaje "opaco". ¿Qué es entonces,lo que la Declaración sí dijo, y lo queno dijo? Apoya, inequívocamente, a losmedios noticiosos independientes delgobierno y omite propuestas sobre elcontrol de la prensa como las plantea-das en un proyecto soviético anteriorque declaraba (Artículo): "Los esta-dos son responsables de las actividadesen la esfera internacional de todos losmedios masivos bajo su jurisdicción"(UNESCO, 1976). En resumen, el con-trol estatal de la información fue re-chazado como norma universal. El pro-yecto penúltimo fue reemplazado con laversión de orientación occidental graciasa la activa mediación del Director Ge-neral de la UNESCO, Amadou MahtarM'Bow, quien se hizo acreedor a unapluso estruendoso cuando la Declara-ción fue aprobada por aclamación, yno solamente por consenso.

La solución fue honorable. Se yer-gue claramente por el lado del perio-dista independiente y el libre flujo,mientras hace un llamado a una "difu-sión más amplia y mejor equilibradade la información". La Declaraciónquiere mejorar el reportaje en los paí-ses en desarrollo y fortalecer sus capaci-dades de comunicaciones. La Declara-ción deja enteramente a los propiosmedios la determinación de cómo mejo-rar el equilibrio. Efectivamente, reco-mienda garantías para la seguridad delos medios noticiosos y su desempeño.Los periodistas, según dice la Decla-ración, "deben tener la libertad de re-portar y las facilidades en lo posiblemás plenas de acceso a la información"(UNESCO, 1978).

Esto vendría a ser una limitación alos gobiernos, para que estos asegurenel derecho del público a una diversi-dad de "fuentes y medios de informa-ción disponibles al público". Este prin-cipio se opone directamente a la aseve-

ración colectivista de que el estado esla única entidad con capacidad para de-terminar qué es lo que el pueblo debever o escuchar. En el mismo artículose exhorta a los periodistas a mostrarse"sensibles a las preocupaciones de lospueblos e individuos, para así promoverla participación del público en la elabo-ración de la información". De este mo-do, la Declaración urge a un mayoracceso del público a los medios masivos,negando —al mismo tiempo— al gobier-no el control para asegurar dicho acceso.

Junto con alabar el valor de los me-dios noticiosos en el fortalecimientode objetivos pacíficos, los periodistasdeberían también brindar una expre-sión a quienes "sean incapaces de hacerescuchar sus voces dentro de sus pro-pios territorios". Esto se aplicaría nosolamente a los negros en Sudáfricasino también a los que discrepen con lasopiniones oficiales dentro de la UniónSoviética y otros lugares en Europaoriental.

La "contribución" de los mediosmasivos, descrita detalladamente en elArtículo 3, ya no implica que el gobier-no asegure que los medios se desempe-ñen de la manera estipulada. Si bienpuede argumentarse que la determina-ción del contenido de la prensa o ladifusión no debe entrar a ser de laincumbencia de los gobiernos median-te declaraciones intergubernamentalescomo ésta, la enumeración de las con-tribuciones de los medios en el Artí-culo 3 puede considerarse como unadeclaración de principio únicamentepara guiar a los periodistas.

Asimismo, el llamado en el Artícu-lo 5 a la difusión de puntos de vistacontrarios a los ya publicados, debeverse como un objetivo loable, que sedeja para que los propios periodistaslo cumplan.

La Declaración no incluye las deman-das anteriores de un código internacio-nal de ética periodística.

El Artículo 10, que anteriormentehabía incorporado las estipulacionesmás fuertes sobre el control de la pren-sa, fue atenuado significativamente.Ahora pide mantener "en todo elmundo aquellas condiciones que haganposible que las organizaciones y perso-nas que participen profesionalmente enla difusión de información puedan lo-grar los objetivos de esta Declaración".Así, la Declaración anima al mejora-miento de las facilidades y los recursosde las comunicaciones en los países endesarrollo.

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La Declaratoria de la UNESCO sobre los Medios Masivos (1978)es significativa porque refleja las aspiraciones de los países no alineados,

y, en lo posible, compagina los intereses de sistemas muy dispares

L a Declaración sobre los MediosMasivos de la UNESCO (1978)

es la formulación mencionada con ma-yor frecuencia por los tres directamenteinteresados: (1) los medios masivosque son independientes de los gobier-nos, y los gobiernos en los paísesrespectivos; (2) las naciones del bloquesoviético; y (3) el movimiento de losno alineados, o el Tercer Mundo. Ellargo título de la Declaración (Declara-ción sobre los Principios Fundamenta-les concernientes a la Contribución delos Medios Masivos para el Fortaleci-miento de Paz y Comprensión Inter-nacional, la Promoción de los Dere-chos Humanos y la Oposición al Racis-mo, el Apartheid y la Incitación a laGuerra) conecta íntimamente la decla-ración con las preocupaciones tradicio-nales de las relaciones internacionales(guerra y paz) mientras que añade va-rios temas más nuevos: "oposición alracismo, al apartheid y a la incitacióna la guerra".

Los críticos de ella sostenían queesta vaga declaración de 2.300 pala-bras, expresada en términos jurídicosoccidentales, representaba una amenazaa la libertad de la prensa precisamenteporque suponía que el contenido y losprocedimientos de la práctica periodís-tica eran un tema propicio para regula-ción por un foro intergubernamental.Quienes la apoyaban y otros que no laconsideraban como un peligro, creíanque la declaración encaraba el verdade-ro desequilibrio en el flujo de noticiase información alrededor del mundo:que por motivos históricos y económi-cos, si no como resultado de una conspi-ración como alegaban algunos, los ser-vicios occidentales de noticias e infor-mación mundiales dominan el flujomundial de noticias. Se podría coinci-dir entonces en que, para remediareste desequilibrio, los medios occiden-

tales deberían compartir más sus tecno-logías y capacitación con los periodis-tas de los países en desarrollo. Ideal-mente, tales cambios no implicaríanrestricciones sobre los periodistas ex-tranjeros y nacionales. La Declaraciónsobre los Medios Masivos es significati-va porque es:— la declaración más debatida que ja-

más haya sido aprobada sobre el pe-riodismo y la comunicación masiva;

— un reflejo de las aspiraciones políti-cas, económicas y periodísticas delmovimiento no alineado, el que pri-mero expresó la necesidad de unadeclaración como parte de algún"nuevo orden mundial de informa-ción y comunicación" vagamente de-finido;

— el resultado de un esfuerzo imposi-ble por compaginar los intereses yobjetivos de sistemas socio-políticosfundamentalmente dispares (y susorientación respectiva —estatal ode mercado libre— al periodismo);

— el centro del debate de décadas sobreel papel de los medios masivos, par-ticularmente en el ámbito internacio-nal - debates que opacaban cadavez más algunas críticas válidas delTercer Mundo acerca de la coberturade noticias mundiales en la prensaoccidental dominante, y ocultabanlas peticiones de los países en desa-rrollo de ayuda para adquirir moder-nas infraestructuras de comunica-ciones;

— el blanco de los periodistas inde-pendientes que veían la Declaracióncomo una amenaza, como una impo-sición de una norma universal queharía de los gobiernos los reguladoresde los medios impresos y de difu-sión radial y televisiva, limitando deeste modo o destruyendo la libertadde prensa y el libre flujo de noticiasentre las fronteras nacionales.Esta última percepción, alimentada

por el reportaje sesgado y a veces ávi-do de titulares impresionantes en la

prensa diaria, ayudó a crear una imagenabrumadoramente negativa en los Esta-dos Unidos sobre el resultado de losdebates acerca de los medios masivos.

El Consejo Nacional de Noticias,el monitor ahora desaparecido de laprensa norteamericana, examinó estefenómeno. El análisis del Consejo deNoticias encontró que la coberturanoticiosa en los Estados Unidos de laConferencia General de 1980 de laUNESCO:

indica una fuerte correspondenciaentre el criterio de los directores denoticias sobre lo que constituye no-ticias sobre la UNESCO y los temo-res que expresan en forma tan uná-nime sus periódicos en sus páginaseditoriales en cuanto al impacto po-siblemente adverso sobre la prensade las tentativas de la UNESCO porlograr un consenso mundial de losproblemas de las comunicacionesinternacionales. La primera elimina-ción selectiva de material que no en-cuadrara con las ideas fijas del perio-dismo occidental la realizaron losreporteros en su evaluación de cuá-les aspectos eran dignos de menciónen las noticias. El proceso de exclu-sión de material contrario fue refor-zado entonces por la tendencia delos editores de las secciones de noti-cias extranjeras en los periódicosnacionales, de descartar las crónicasque no resaltaran el ángulo conflic-tivo. Se dio el máximo de atencióna las crónicas que indicaban que elOccidente quedaba a la zaga en lasmaniobras en materia de libertad yse dio poco espacio a las exposicio-nes de puntos de vista que se opu-sieran.Concluía el Consejo de Noticias quesin poner en tela de juicio la sinceri-dad, ni siquiera la validez de lasaprehensiones de los directores y edi-tores estadounidenses sobre el rum-bo que tiene la UNESCO - era sinembargo pertinente la observaciónde que el aparente reflejo de dichasaprehensiones en la decisión de losperiódicos estadounidenses sobre quédebían imprimir en sus columnasnoticiosas sobre la UNESCO erainconsistente con el espíritu deobjetividad que invariablemente seexpone como la piedra de toque de

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un criterio válido en cuanto a lasnoticias. El desequilibrio que carac-terizó la mayoría de la cobertura no-ticiosa sobre Belgrado en los Esta-dos Unidos venía a ser una base ina-decuada para el juicio independientede los lectores estadounidenses sobrela exactitud de las posiciones edito-riales que tomaban sus periódicosacerca de la cuestión de las comuni-caciones que se ventilaban en laUNESCO. Igualmente molesto fue elhecho de que este desequilibrio sen-tara un mal ejemplo para los perio-distas del Tercer Mundo y otrosescépticos en cuanto a lo que po-drían hallar de admirable, como mo-delo de libertad de prensa e inmuni-dad de control gubernamental, en lapráctica periodística de Occidente.(Raskin, 1981).Los programas de comunicaciones no

fueron el único objeto de intensas críti-cas en los Estados Unidos, pero unaactitud tan negativa no se estableciócon ningún otro aspecto del manejoo la programación de la UNESCO (Sus-sman, 1984 : 158-63), ni tampoco conningún segmento de la sociedad nortea-mericana más influyente que los mediosnoticiosos impresos y de difusión.

Sin embargo, en enero de 1979, elSecretario de Estado cumplió con unaexigencia del Congreso al reportar acer-ca de la posición oficial de los EstadosUnidos sobre la Declaración aprobadahacía solo dos meses.

El producto de las negociaciones fueun texto no solamente depuradodel lenguaje que implicaba autoridadestatal sobre los medios masivos,sino que incluía además un lenguajepositivo sobre la libertad de infor-mación. Más bien que imponer de-beres y responsabilidades sobre elperiodista, como lo habían intentadovarios proyectos, proclamó que de-ben contar con la libertad de repor-tar, con las facilidades más plenasposibles de acceso a la informacióny con la protección necesaria que lesgarantizara las mejores condicionespara el ejercicio de su profesión.(Schultz, 1979).

Pese a la naturaleza amortiguada dela Declaración, y al hecho de que,en gran medida, desapareció de vistaen el Occidente después de 1978, lamemoria de los amargos debates fuemucho más allá que la comprensión deltexto del documento final. Se creyóque la UNESCO buscaba controlar laprensa independiente, no obstante el he-cho de que la UNESCO había recha-zado el proyecto de la Declaración queincluyó el control de la prensa. Estacreencia se fortaleció en febrero de1981, cuando se convocó a una peque-fta reunión en París bajo el auspicio de

la UNESCO para tratar sobre la protec-ción a los periodistas, particularmenteen las misiones peligrosas. Aunque,años antes grupos de los medios occi-dentales habían urgido a la UNESCO aconsiderar maneras de proteger a perio-distas, hasta el año 1981 la prensa occi-dental temía que la "protección" serelacionara con la emisión de tarjetasde identificación, esto es, con el equi-valente a otorgar licencias a la prensay a los periodistas, y con la creaciónde códigos periodísticos de ética y suscorrespondientes sanciones.

Y efectivamente, la reunión de1981 trató todos estos obje-

tivos. Los cuatro representantes occi-dentales disintieron, y por primeravez en los programas de la UNESCOsobre la comunicación, no se llegó aningún consenso. La cuestión se apaci-guó hasta mediados de 1984, cuando losEstados Unidos estaban a punto de salirde la UNESCO. Uno de los autores deeste artículo supo que la UNESCO es-taba considerando auspiciar otra discu-sión de "protección" en la Ciudad deMéxico en marzo de 1985. En otro in-tercambio de cartas desde el 8 de agos-to hasta el 20 de octubre de 1984,el Director General M'Bow respondióa las consultas que el co-autor le hiciera(Sussman y M'Bow, correspondenciapersonal). Escribía en su carta final:

Usted indicaba en su carta que, yaque no existe unanimidad entre lasorganizaciones profesionales sobre eltema de la conferencia propuesta, laUNESCO debe dejarlo enteramentepara que las organizaciones profesio-nales mismas lo analicen y posible-mente resuelvan los asuntos relacio-nados. En efecto, esta es exacta-mente la posición adoptada por laUNESCO.No obstante, debo manifestar quehemos estado recibiendo solicitudesde varios organismos no guberna-mentales, invitándonos a intervenirde una u otra manera.Además, a mí personalmente, se meha propuesto en numerosas ocasio-nes a comunicarme con varios go-biernos, a fin de que los periodistaspudieran realizar sus funciones bajomejores condiciones. Como usted sa-be, siempre se han realizado estoscontactos con completa discrecióny sin anuncio público.Actualmente, la UNESCO se encuen-tra en medio de una controversiapor una decisión tomada por variasorganizaciones profesionales, de con-vocar a una conferencia sobre estetema, y porque expresaron su deseo

de que la UNESCO, conjuntamentecon otro organismo de la familiade las Naciones Unidas fOIT) y elComité Internacional de la Cruz Ro-ja, fueran los co-auspiciadores de es-ta conferencia.Se dará cuenta, por lo tanto, quecualquier decisión con relación a lapreparación de la conferencia, y másaun los puntos de su agenda, estáen manos de las organizaciones pro-fesionales respectivas".Esta afirmación abre nuevas perspec-

tivas pues1.- Acepta la premisa de los que apo-

yan el libre flujo de la información enel sentido de que, a falta de "unanimi-dad" entre las organizaciones profesio-nales, la UNESCO debe dejar el asunto"enteramente" a los propios periodistasa que lo discutan y posiblemente loresuelvan.

2.- Señala correctamente que losperiodistas occidentales siguen pidien-do que la UNESCO ayude a los perio-distas que están en problemas, y que elSr. M'Bow ha procurado silenciosamen-te prestar esta ayuda. Dichos esfuerzosno han recibido ningún reconocimien-to público por parte de los medios no-ticiosos, ni para él ni para la UNESCO.

3.- El Sr. M'Bow ha sugerido, efec-tivamente, que los medios noticiososoccidentales tienen un poder virtualde veto sobre el contenido de las confe-rencias internacionales futuras en mate-ria de comunicaciones que financie laUNESCO, y en las que la UNESCOparticipe. El recomienda que se realiceuna reunión de planificación (para laconferencia de México) en los EstadosUnidos con la participación de repre-sentantes de "editoriales, difusores yagencias de noticias". Estos serían occi-dentales, y sería improbable que aproba-sen una agenda o contenido para cual-quier conferencia si tienen objecionesal respecto. Eso haría de veto de factopara el apoyo y la participación de laUNESCO en la conferencia, si posterior-mente se celebrara sin la aprobación delOccidente.

En el lenguaje y protocolo de laUNESCO, esto representa una señal alta-mente significativa de progreso — nosolamente en cuanto a la cuestión limi-tada pero vital de la protección, sinopara todas las cuestiones relacionadascon el sector de las comunicaciones.

Sea que los Estados Unidos y el ReinoUnido permanezcan fuera de la UNES-CO durante un período prolongado oregresen pronto, las cuestiones del flujointernacional de noticias e informaciónseguirán siendo tema de discusión en la

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un criterio válido en cuanto a lasnoticias. El desequilibrio que carac-terizó la mayoría de la cobertura no-ticiosa sobre Belgrado en los Esta-dos Unidos venía a ser una base ina-decuada para el juicio independientede los lectores estadounidenses sobrela exactitud de las posiciones edito-riales que tomaban sus periódicosacerca de la cuestión de las comuni-caciones que se ventilaban en laUNESCO. Igualmente molesto fue elhecho de que este desequilibrio sen-tara un mal ejemplo para los peño-,distas del Tercer Mundo y otrosescépticos en cuanto a lo que po-drían hallar de admirable, como mo-delo de libertad de prensa e inmuni-dad de control gubernamental, en lapráctica periodística de Occidente.(Raskin, 1981).Los programas de comunicaciones no

fueron el único objeto de intensas críti-cas en los Estados Unidos, pero unaactitud tan negativa no se estableciócon ningún otro aspecto del manejoo la programación de la UNESCO (Sus-sman, 1984 : 158-63), ni tampoco conningún segmento de la sociedad nortea-mericana más influyente que los mediosnoticiosos impresos y de difusión.

Sin embargo, en enero de 1979, elSecretario de Estado cumplió con unaexigencia del Congreso al reportar acer-ca de la posición oficial de los EstadosUnidos sobre la Declaración aprobadahacía solo dos meses.

El producto de las negociaciones fueun texto no solamente depuradodel lenguaje que implicaba autoridadestatal sobre los medios masivos,sino que incluía además un lenguajepositivo sobre la libertad de infor-mación. Más bien que imponer de-beres y responsabilidades sobre elperiodista, como lo habían intentadovarios proyectos, proclamó que de-ben contar con la libertad de repor-tar, con las facilidades más plenasposibles de acceso a la informacióny con la protección necesaria que lesgarantizara las mejores condicionespara el ejercicio de su profesión.(Schultz, 1979).

Pese a la naturaleza amortiguada dela Declaración, y al hecho de que,en gran medida, desapareció de vistaen el Occidente después de 1978, lamemoria de los amargos debates fuemucho más allá que la comprensión deltexto del documento final. Se creyóque la UNESCO buscaba controlar laprensa independiente, no obstante el he-cho de que la UNESCO había recha-zado el proyecto de la Declaración queincluyó el control de la prensa. Estacreencia se fortaleció en febrero de1981, cuando se convocó a una peque-ña reunión en París bajo el auspicio de

la UNESCO para tratar sobre la protec-ción a los periodistas, particularmenteen las misiones peligrosas. Aunque,años antes grupos de los medios occi-dentales habían urgido a la UNESCO aconsiderar maneras de proteger a perio-distas, hasta el año 1981 la prensa occi-dental temía que la "protección" serelacionara con la emisión de tarjetasde identificación, esto es, con el equi-valente a otorgar licencias a la prensay a los periodistas, y con la creaciónde códigos periodísticos de ética y suscorrespondientes sanciones.

Y efectivamente, la reunión de1981 trató todos estos obje-

tivos. Los cuatro representantes occi-dentales disintieron, y por primeravez en los programas de la UNESCOsobre la comunicación, no se llegó aningún consenso. La cuestión se apaci-guó hasta mediados de 1984, cuando losEstados Unidos estaban a punto de salirde la UNESCO. Uno de los autores deeste artículo supo que la UNESCO es-taba considerando auspiciar otra discu-sión de "protección" en la Ciudad deMéxico en marzo de 1985. En otro in-tercambio de cartas desde el 8 de agos-to hasta el 20 de octubre de 1984,el Director General M'Bow respondióa las consultas que el co-autor le hiciera(Sussman y M'Bow, correspondenciapersonal). Escribía en su carta final:

Usted indicaba en su carta que, yaque no existe unanimidad entre lasorganizaciones profesionales sobre eltema de la conferencia propuesta, laUNESCO debe dejarlo enteramentepara que las organizaciones profesio-nales mismas lo analicen y posible-mente resuelvan los asuntos relacio-nados. En efecto, esta es exacta-mente la posición adoptada por laUNESCO.No obstante, debo manifestar quehemos estado recibiendo solicitudesde varios organismos no guberna-mentales, invitándonos a intervenirde una u otra manera.Además, a mí personalmente, se meha propuesto en numerosas ocasio-nes a comunicarme con varios go-biernos, a fin de que los periodistaspudieran realizar sus funciones bajomejores condiciones. Como usted sa-be, siempre se han realizado estoscontactos con completa discrecióny sin anuncio público.Actualmente, la UNESCO se encuen-tra en medio de una controversiapor una decisión tomada por variasorganizaciones profesionales, de con-vocar a una conferencia sobre estetema, y porque expresaron su deseo

de que la UNESCO, conjuntamentecon otro organismo de la familiade las Naciones Unidas (OIT) y elComité Internacional de la Cruz Ro-ja, fueran los co -auspiciadores de es-ta conferencia.Se dará cuenta, por lo tanto, quecualquier decisión con relación a lapreparación de la conferencia, y másaun los puntos de su agenda, estáen manos de las organizaciones pro-fesionales respectivas".Esta afirmación abre nuevas perspec-

tivas pues1.- Acepta la premisa de los que apo-

yan el libre flujo de la información enel sentido de que, a falta de "unanimi-dad" entre las organizaciones profesio-nales, la UNESCO debe dejar el asunto"enteramente" a los propios periodistasa que lo discutan y posiblemente loresuelvan.

2.- Señala correctamente que losperiodistas occidentales siguen pidien-do que la UNESCO ayude a los perio-distas que están en problemas, y que elSr. M'Bow ha procurado silenciosamen-te prestar esta ayuda. Dichos esfuerzosno han recibido ningún reconocimien-to público por parte de los medios no-ticiosos, ni para él ni para la UNESCO.

3.- El Sr. M'Bow ha sugerido, efec-tivamente, que los medios noticiososoccidentales tienen un poder virtualde veto sobre el contenido de las confe-rencias internacionales futuras en mate-ria de comunicaciones que financie laUNESCO, y en las que la UNESCOparticipe. El recomienda que se realiceuna reunión de planificación (para laconferencia de México) en los EstadosUnidos con la participación de repre-sentantes de "editoriales, difusores yagencias de noticias". Estos serían occi-dentales, y sería improbable que aproba-sen una agenda o contenido para cual-quier conferencia si tienen objecionesal respecto. Eso haría de veto de factopara el apoyo y la participación de laUNESCO en la conferencia, si posterior-mente se celebrara sin la aprobación delOccidente.

En el lenguaje y protocolo de laUNESCO, esto representa una señal alta-mente significativa de progreso — nosolamente en cuanto a la cuestión limi-tada pero vital de la protección, sinopara todas las cuestiones relacionadascon el sector de las comunicaciones.

Sea que los Estados Unidos y el ReinoUnido permanezcan fuera de la UNES-CO durante un período prolongado oregresen pronto, las cuestiones del flujointernacional de noticias e informaciónseguirán siendo tema de discusión en la

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El Consejo Nacional de Noticias, el ahora desaparecido monitor de la prensanorteamericana, halló que directores y editores de los Estados Unidos al

informar sobre UNESCO no guardaban el principio de la objetividad

UNESCO, en el Tercer Comité de laAsamblea General de la ONU en NuevaYork, en la UIT y probablemente enotros foros internacionales.

En la Conferencia General de laUNESCO en Sofía en 1985, la UniónSoviética y sus aliados intentaron repe-tidas veces invertir la tendencia, inicia-da hacía dos años, de amortiguar losamargos debates sobre las comunica-ciones internacionales. Esta tendenciamoderadora se demuestra en la defi-nición formal de la UNESCO acercade un "nuevo orden mundial de la in-formación y la comunicación" como"un proceso continuo de evolución".Estos términos cuidadosamente selec-cionados tienen la intención de disiparlos temores de Occidente sobre quealgún día los gobiernos impondránalgún "orden" pre-establecido sobrelos medios de comunicación. Uno delos autores de este artículo participóen 1983, en el procedimiento de nego-ciación que adoptó por primera vez lafórmula. Fue debatida y apoyada nue-vamente por la junta ejecutiva de laUNESCO en 1984 y 1985.

En la Conferencia General de 1985,dicha formulación fue atacada repeti-das veces por el bloque soviético comoun "retroceso" y una concesión al"consumismo". Bielorusia quiso "esta-blecer" un "nuevo orden" más bienque considerarlo como un proceso evo-lutivo. Los alemanes orientales tambiénoptaban por "establecer" un "orden"(lo que refleja la falta de memoria delos alemanes orientales sobre el "nue-vo orden" que proponía los nazis)y además estipular "derechos y respon-sabilidades" de los comunicadores. Es-tas propuestas, así como otras simila-res, fueron rechazadas. Quizá para elanálisis presente, la propuesta más per-tinente fue la introducida por separadopor la Unión Soviética, Checoslovaquia,Polonia, y la República DemocráticaAlemana. La conferencia aprobó supropuesta de estudiar "los problemas

profesionales y legales que surgen (enel trabajo de comunicadores) en cadauna de las regiones geográficas por laaplicación del Artículo 19 de la Decla-ración Universal de los Derechos delHombre y de los Artículos 19 y 20 delConvenio Internacional sobre DerechosPolíticos y Civiles".

Esto claramente representa un esfuer-zo de las delegaciones del bloque orien-tal para dar alguna base legal a un"nuevo orden" de la comunicación y,por extensión, a la Declaración sobrelos Medios Masivos. Las negociacionesque produjeron este acuerdo son revela-doras. Las resoluciones del bloqueoriental mencionaban únicamente elConvenio Internacional sobre los Dere-chos Civiles y Políticos. Los delegadosoccidentales tuvieron éxito al insistirsobre la inclusión de la DeclaraciónUniversal (véase el texto citado másarriba).

El Convenio repite las garantías de laDeclaración Universal, pero agrega que"el ejercicio de dichos derechos conlle-va deberes y responsabilidades especia-les". Por lo tanto, puede haber "cier-tas restricciones... dispuestas por la ley",incluyendo "el respeto a los derechos ya la reputación de los demás; a la pro-tección de la seguridad nacional, o delorden público, o de la salud y la moral".El Artículo 20 indica que "cualquierpropaganda de guerra quedará prohibi-da" y que la "instigación" al "odio,que constituye incitación a la discri-minación, hostüidad o violencia, seráprohibida por la ley".

Las limitaciones del Convenio sobrela libertad de las comunicaciones evo-cada en la Declaración Universal hansido la causa, repetidas veces, de que losEstados Unidos (pero no el Reino Uni-do) se rehusara a ratificar el Convenio.Algunas de las mismas frases que apare-cen como limitaciones en el Conveniose mencionan en la Declaración de laUNESCO sobre los Medios Masivos(1978). Estas amonestaciones en el

Convenio no tienen fuerza de una ley;y solo tienen una función política enla Declaración.

Pero eso no inhibe a algunos deutilizar los foros de la UNESCO y laONU para trabajar por alguna ley inter-nacional de las comunicaciones. En laAsamblea General de 1985, el bloqueoriental y las delegaciones del TercerMundo invirtieron exitosamente la defi-nición de "nuevo orden" de las comu-nicaciones de la UNESCO. La fórmulalaboriosamente creada (un "procesocontinuo de evolución") fue rechazadapor una votación de 96 a 18 y 6 absten-ciones. Porque todas las resolucionessobre comunicaciones han sido modifi-cadas en la UNESCO por el uso de laregla del consenso, el Comité Políti-co Especial de la ONU sobre informa-ción usó la votación de la mayoríapara denotar abrumadoramente la opo-sición unánime del occidente. El Comi-té lo sustituyó con un llamado al"establecimiento" de un nuevo ordende las comunicaciones, reviviendo asíel apoyo a una nueva norma universalque describa los objetivos del conteni-do de las comunicaciones.

or sus términos, se hace clara-mente evidente que la Declara-

ción reviste la intención de ser una am-plia exposición de propósitos. Asimismo,está claro que la Declaración carece decualquier derecho, deber, obligación uotras disposiciones específicas que apo-yen la tesis de que se le reconozca el mis-mo trato que a un instrumento legal. Elpropósito de semejante resolución (y dela Declaración sobre los Medios Masi-vos) es principalmente político: articu-lar la política del organismo sin compro-meterlo a una legislación específicasecundariamente, es un mecanismo parainformar posteriores expresiones de in-tención sin que por ello se involucreun proceso legislativo.

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Cualquier movimiento hacia un nuevo orden mundial de la información ycomunicación debe ser totalmente voluntario departe de los comunicadores,

quienes, es de esperar, se mostrarán profesionales y equilibrados

Más específicamente, la Declaraciónsobre los Medios Masivos no debe arro-garse la fuerza y vigencia de una leyporque no satisface los criterios gene-ralmente reconocidos del derecho inter-nacional. El Artículo 38 del Esta-tuto del Tribunal Internacional de Jus-ticia define las siguientes como fuentesgeneralmente aceptadas del derechointernacional:

1.-Tratados Internacionales;

2.-Derecho Consuetudinario Internacio-nal; y

3.-Principios Generales de Derecho Re-conocidos por las Naciones Civili-zadas.

N o puede disputarse que la De-claración sobre los Medios Ma-

sivos no se encuadra dentro de la defini-ción de un tratado internacional. Asi-mismo, el tercer criterio, los principiosgenerales de la ley, no ha sido adoptadopor la Corte Internacional de Justiciacomo una fuente independiente de le-yes. Por consiguiente, la única base re-conocida para tratar la Declaración so-bre los Medios Masivos como equiva-lente a una regla legal es que se la pudie-ra interpretar en el sentido de que in-corpore "Derecho Consuetudinario In-ternacional". Según los principios de la

jurisprudencia internacional, esta fuentede derecho internacional también es ina-plicable a este caso. La existencia deuna costumbre presupone dos condicio-nes: 1.- que una práctica uniforme ocasi uniforme haya evolucionado a ni-vel interestatal, y 2.- que los estadosestimen que tienen una obligación le-gal de observar dicha práctica.

La Declaración sobre los Medios Ma-sivos hace marcado contraste con ladefinición de costumbre internacional.La Declaración no cumple con ningunode los requisitos identificados para cos-tumbre. No incorpora ninguna prácti-

ca uniforme a nivel interestatal, sinomás, bien procura establecer una prácti-ca interestatal. Por lo tanto, al no exis-tir ninguna práctica uniforme, no hayninguna compulsión legal por parte delos estados para la observancia de dichapráctica.

Quizá lo más importante es que elTribunal Internacional de Justicia no hareconocido la condición de leyes a lasdeclaraciones adoptadas por organismosinternacionales como fuente del dere-cho internacional. Más bien, se conside-ra que tales declaraciones son mera-mente decisiones informativas, pero queno constituyen un precedente para de-cisiones. A diferencia de la Declara-ción sobre los Medios Masivos de laUNESCO, está claro que las declaracio-nes y resoluciones internacionales quetratan sobre obligaciones legales espe-cíficas dentro de áreas delineadas deexperiencia especializada reciben consi-deración de leyes.

Aunque la Declaración sobre losMedios Masivos contiene objetivos loa-bles y terminología elevada, su condi-ción jurídica es, como son algunosde sus términos, poco definida. Princi-pios y definiciones bien establecidosdel derecho internacional privan a laDeclaración de gozar de la condiciónde ley. Es más, no se la debe conside-rar como ley porque su contexto estan general que no proporciona ningu-na base para exigir conducta específi-ca alguna.

Las noticias y la información sonnecesarias para la plena participaciónde los ciudadanos en todas las socieda-des, para el desarrollo de sus países y larelación mutua entre las naciones. Sibien tales exámenes del contenido yprocedimientos de los medios noticio-sos —nacionales e internacionales—son de vital importancia, nada ni en lanaturaleza ni en la propiedad de losmedios de comunicación apoya la ase-veración de que el contenido de susmensajes deba regularse o controlarse

como cuestión de derecho internacio-nal. Cualquier movimiento hacia algúnnuevo orden mundial de informacióny comunicación debe ser enteramentecuestión de cumplimiento voluntariopor parte de los comunicadores, dequienes se puede esperar que demues-tren niveles profesionales de integridady equilibrio en su trabajo, y de acciónvoluntaria por parte de los países indus-trializados para compartir tecnologíay capacitación con las naciones menosdesarrolladas.

Ciertas referencias recientes a unorden "internacional" más bien que"mundial" de comunicaciones represen-tan un esfuerzo semántico más por im-partir la condición jurídica de ley anteel derecho internacional a diversas discu-siones de medios noticiosos y flujo denoticias. Asimismo, la palabra "orden"de por sí sugiere erróneamente uncontrol ordenado de los medios y elflujo de noticias por parte de las entida-des gubernamentales. Mucho mejor seriasubrayar la acción de compartir tecnolo-gías de comunicaciones y la informaciónque estas proporcionan. Irónicamente,en el mismo momento en que los Esta-dos Unidos abandonaba la UNESCO,estaba dedicado calladamente a comen-zar a examinar las cuestiones sobre eldesarrollo de las comunicaciones quecontribuyeron a generar dicho retiro.

Las cuestiones tocantes a los me-dios noticiosos y al flujo de noticias yano son descuidadas por los funciona-rios norteamericanos ni británicos, nipor los delegados de los países quepermanecen dentro de la UNESCO queestán reformando los programas de laorganización en materia de comuni-cación. Pero sigue existiendo la nece-sidad de reconocer los valores positi-vos del propio texto y la limitada fuer-za de la Declaración sobre los MediosMasivos de 1978, y distinguir entre lanaturaleza puramente exhortativa de laDeclaración y una fuerza de ley inter-nacional que algunos quisieran dotarlel

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