envejecimiento y pensiones: situaciÓn, perspectivas · 2019. 4. 5. · 80 82 84 86 88 90 92 94 96...

DIRECCIÓN GENERAL DE ECONOMÍA Y ESTADÍSTICA

ENVEJECIMIENTO Y PENSIONES: SITUACIÓN, PERSPECTIVAS Y RETOS

Óscar Arce

Director General

“Pensiones actuales y futuras. El sistema a debate”

Palencia, 5 de abril de 2019


- La viabilidad social y financiera del sistema público de pensiones requierereformas de calado, previsiblemente, tanto por el lado de los ingresos comode los gastos.

- El envejecimiento poblacional plantea retos importantes en muchasdimensiones clave de la economía –no sólo en el sistema de pensiones-,e.g.:

• Innovación, empleo, productividad y crecimiento potencial.

•Equilibrios macrofinancieros (ahorro, inversión, composición de lademanda….).

• Mecanismos de transmisión y efectos de las políticas fiscal y monetaria.

• Aspectos de economía política, equidad intergeneracional, etc.

DOS MENSAJES PRINCIPALES

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El sistema público de pensiones español se enfrenta a importantes retostanto en el corto como en el largo plazo:

• El déficit de la Seguridad Social se ha situado en torno al 1,5% del PIB enlos últimos años, frente al superávit promedio del 1,2% del PIB en los añosprevios a la crisis.

• El aumento de la tasa de dependencia, debido al incremento de laesperanza de vida y la jubilación de los baby boomers, continuarápresionando al alza el gasto en pensiones durante las próximas décadas.

Estos desafíos motivaron la aprobación de sendas reformas en 2011 y2013...

…las cuales supusieron un avance sustancial para garantizar lasostenibilidad financiera del sistema.

Sin embargo, recientemente, se ha suspendido la aplicación de losprincipales elementos de la reforma de 2013…

…lo que suscita ciertas cuestiones acerca de la viabilidad financiera delsistema de pensiones en el medio y largo plazo.

LOS RETOS DEL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES

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EVOLUCIÓN RECIENTE DEL SALDO PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

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Las cuentas de la Seguridad Social registraron déficits crecientes a partirdel año 2011, situándose en el 1,4% del PIB en 2018.

Este deterioro se debe a un aumento significativo del gasto en pensionescontributivas y a una ligera caída de las cotizaciones (% sobre el PIB).

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PENSIONES CONTRIBUTIVAS COTIZACIONES SOCIALES

INGRESOS POR COTIZACIONES Y GASTO EN PENSIONES

% del PIB

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SALDO NO FINANCIERO DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

% del PIB

Fuente: Seguridad Social e INE


EL PAPEL FUNDAMENTAL DE LA DEMOGRAFÍA EN EL GASTO EN PENSIONES

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El gasto en pensiones aumentó desde el 7,6% del PIB en 2008 al 10,6% en2018, debido a una menor tasa de empleo, un incremento de la ratio entrepensión media y salario medio, y una mayor tasa de dependencia.

gasto en pensionesPIB

n pensionespoblación ∗

poblaciónn empleados ∗

pensión mediasalario medio ∗

masa salarialPIB

Tasa de dependencia Inversa tasa de empleo Tasa de sustitución α

Fuente: Seguridad Social e INE

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INVERSA DE TASA DE EMPLEO TASA DE DEPENDENCIA

PENSIÓN MEDIA SOBRE SALARIO MEDIO MASA SALARIAL

GASTO EN PENSIONES SOBRE PIB

EVOLUCIÓN DE LOS DETERMINANTES DEL GASTO EN PENSIONES.Tasas de variación acumuladas aproximadas

%


- La tasa de dependencia en España se duplicará en las próximas décadas.

- Manteniendo el resto de factores constantes, la evolución demográficaimplicaría un aumento del gasto en pensiones entre 7,6 y 13,5 pp de PIB en2050 (escenarios en el percentil 20 y 80 de la AIREf, respectivamente).

PROYECCIONES DE LA TASA DE DEPENDENCIA

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AIREF EUROSTAT INE

1 PROYECCIONES SOBRE LA POBLACIÓN TOTAL

Millones de personas

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AIREF EUROSTAT INE

2 PROYECCIONES SOBRE LA TASA DE DEPENDENCIA: (POBLACIÓN +65 SOBRE 15-64)

%

ÓFuente: INE, AIReF y Eurostat


La reforma de 2011 modificó parámetros esenciales del sistema depensiones (periodo transitorio hasta 2027):

• Incremento de la edad legal de jubilación desde los 65 a los 67 años.

• Aumento del periodo considerado para el cálculo de la base reguladoradesde los 15 a los 25 años y obligación de acreditar al menos 37 añoscotizados para acceder al 100% de la pensión.

• Revisión de las condiciones de acceso a la jubilación parcial y anticipada.

La reforma de 2013 introdujo dos nuevos elementos estructurales:

• El factor de sostenibilidad, que vincula el importe inicial de las pensionesde jubilación a la evolución de la esperanza de vida.

• El Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones (IRP):

• Obtenido a partir de la restricción presupuestaria del sistema, es decir, de la

igualación de ingresos y gastos.

• El incremento anual de las pensiones no puede ser inferior al 0,25% ni superior

a la variación del IPC + 0,50%.

LAS REFORMAS DE 2011 Y 2013

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Todo ello supuso un avance muy considerable en la sostenibilidad financieradel sistema de pensiones…

…si bien, el mecanismo de ajuste descansaba en una caída notable de latasa de sustitución (en ausencia de ingresos adicionales) – desde el 57,7%en 2016 hasta el 37,7% en 2050 (en este periodo, la tasa promedio de laUE28 caería desde el 43,5% al 34,7%).

LAS REFORMAS DE 2011 Y 2013

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2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060MASA SALARIAL PENSIÓN MEDIA SOBRE SALARIO MEDIO

INVERSA DE TASA DE EMPLEO FACTOR DEMOGRÁFICO

GASTO EN PENSIONES SOBRE PIB

PROYECCIONES DEL INFORME SOBRE ENVJECIMIENTO 2018

Tasas de variación acumuladas, aproximadas

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2009 2015 (TRAS REFORMA 2013)

GASTO EN PENSIONES SEGÚN EL INFORME SOBRE ENVEJECIMIENTO

DIFERENCIAS CON RESPECTO A 2015 (% DEL PIB)

Fuente: The 2018 Ageing Report


En 2018, se suspendió la aplicación del IRP:

• Las pensiones mínimas y no contributivas se revalorizaron un 3% en 2018-2019, mientras que el resto de las pensiones contributivas lo hicieron un1,7% en 2018 y un 1,6% en 2019.

En ausencia de medidas adicionales, se estima que vincular nuevamente laspensiones al IPC aumentaría el gasto en, aproximadamente, 2 pp del PIB enel año 2030 y en más de 3 pp del PIB en 2050.

LA SUSPENSIÓN DE LA REFORMA DE 2013

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Fuente: Banco de España e INE

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ESCENARIO BASE PGE 2018 Y REVALORIZACIÓN CON IPC

PROYECCIÓN DEL GASTO EN PENSIONES

% del PIB


LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES

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La futura reforma del sistema de pensiones debería sostenerse sobre dospilares fundamentales:

• Sostenibilidad financiera y social.

• Es importante el diseño de un mecanismo automático que garantice el

equilibrio financiero del sistema, una vez incorporadas las preferencias

sociales sobre el grado de suficiencia del sistema.

• Contributividad, predictabilidad y transparencia.

• Los beneficiarios deben poder contar con información clara y detallada

sobre sus derechos futuros para poder planificar con suficiente anticipación.


MECANISMOS DE AJUSTE (I): TASA DE SUSTITUCIÓN

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Dado un nivel de ingresos, la restricción presupuestaria impone un límite a latasa de sustitución que el sistema puede proveer.

• Mantener la tasa de sustitución actual requería un aumento importante delos ingresos, incluso en escenarios relativamente optimistas (en torno a 2,4pp en 2035 y entre 3,5 y 5,9 pp en 2050 en los escenarios señalados).

d=44% (INE) ó 43% (AIREf); c=1,010; e=70% y alfa=40%. d=58% (INE) ó 50% (AIREf); c=1,023; e=75% y alfa=40%.Ó

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gasto

en p

enio

nes

tasa de beneficio %

INE PERCENTIL 20 TASA DEPENDENCIA AIREF

1 TASA DE BENEFICIO Y GASTO EN PENSIONES SEGÚN SUPUESTOS Y PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS DEL INE Y LA AIREF (2035)

% del PIB

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gasto

en e

penis

ones

tasa de beneficioINE PERCENTIL 20 TASA DE DEPENDENCIA AIREF

2 TASA DE BENEFICIO Y GASTO EN PENSIONES SEGÚN SUPUESTOS Y PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS DEL INE Y LA AIREF (2050)

% del PIB

Situación actual (2017)

Situación actual (2017)

Fuente: Banco de España


- Dada la relativamente baja edad efectiva de jubilación (en torno a 64años), podrían considerarse incrementos adicionales en esta variable.

- Varios países de la UE han ligado la edad de jubilación a la esperanza devida (Italia, Portugal, Dinamarca, Finlandia...).

- Potenciales incrementos en la edad de jubilación deberían tener en cuenta,en todo caso, la heterogeneidad en el ciclo laboral de los individuos.

MECANISMOS DE AJUSTE (II): EL PAPEL DE LA EDAD DE JUBILACIÓN

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Fuente: INE y elaboración propia a partir de los microdatos de la EPA

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TASA DE PARTICIPACIÓN POR EDAD

%

Implementación de la reforma de 2011

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EDUCACIÓNPRIMARIA

EDUCACIÓNSECUNDARIA

EDUCACIÓNTERCIARIA

55-59 AÑOS 60-64 AÑOS

TASA DE PARTICIPACIÓN POR EDUCACIÓN Y GRUPOS DE EDAD

%


Eliminar el tope máximo de cotización tendría un potencial recaudatorio alto,pero podría afectar negativamente a la demanda de trabajo.

• Además, generaría un aumento del gasto de pensiones a futuro, a no serque se mantenga el límite impuesto por la pensión máxima, en cuyo caso elcarácter contributivo del sistema se vería minorado.

Un incremento de la imposición podría ser una alternativa:

• Las cotizaciones sociales están por encima de la media de la UE, siendomenor el tamaño de los impuestos indirectos (López-Rodríguez y García-Ciria, 2018).

• Podría afectaría a toda la población, incluyendo a los propios pensionistas.

• Podría tener implicaciones sobre el carácter contributivo del sistema.

MECANISMOS DE AJUSTE (III): ALTERNATIVAS POR EL LADO DE LOS INGRESOS

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MECANISMOS DE AJUSTE (IV): EL PAPEL DE LOS MECANISMOS DE PREVISIÓN PRIVADOS

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- En un contexto de posible caída de la tasa de beneficio, podríaconsiderarse extender el papel del ahorro para la jubilación.

- En España, en 2017, los activos de los fondos de pensiones privadosalcanzaban el 13,6% del PIB, frente al 50% en la media simple de la OCDE.

- Un cambio en la composición del ahorro, desde activos inmobiliarios aactivos financieros (más líquidos) podría contribuir en este sentido,especialmente, en la parte baja de la distribución de ingresos.

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% hogares

DISTRIBUCIÓN DE HOGARES PROPIETARIOS DE ACTIVOS FINANCIEROS CON RIESGO POR EDAD DE LA PERSONA DE REFERENCIA DEL HOGAR (b)

Años de la persona de referencia

PORCENTAJE DE ACTIVOS FINANCIEROS SOBRE EL TOTAL

POR CUANTILES DE LA DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS

España Zona Euro

0-20% 8.9% 13.4%

20-40% 10.8% 13.8%

40-60% 11.3% 15.7%

60-80% 12.1% 16.6%

80-90% 12.9% 18.5%

90-100% 23.7% 21.7%

Fuente: The Household Finance and Consumption Survey

(HFCS) 2017Fuente: Barceló et al. (2019)

Nota: cada color representa una cohorte distinta.


La evidencia señala que los incentivos fiscales al ahorro tienen un efectolimitado en la generación de nuevo ahorro.

• Por ejemplo, la introducción en España de la deducción por aportaciones afondos de pensiones en España en 1988 habría generado un efectomoderado sobre le flujo de ahorro nuevo (Ayuso et al., 2007).

Dichos incentivos están concentrados en la parte alta de la distribución dela renta.

MECANISMOS DE AJUSTE (V): LOS INCENTIVOS FISCALES AL AHORRO

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Fuente: Banco de España a partir de la muestra de declarantes IRPF-AEAT.


Los modelo conocidos genéricamente como de “cuentas nocionales”incorporan elementos útiles para :

• Proporcionar una relación más estrecha entre cotizaciones y pensiones.

• Aumentar la transparencia en la determinación de los derechos de pensión.

• Favorecer la toma de decisiones prudentes por parte de los individuos.

Sin embargo, esto no elimina per se la disyuntiva entre la suficiencia ylos recursos disponibles del sistema público de pensiones.

HACIA UN SISTEMA MÁS TRANSPARENTE Y PREDECIBLE

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ÍNDICE

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Evolución reciente y escenarios futuros del sistema de pensiones

Posibles alternativas para reforzar la sostenibilidad del sistema

Los retos del envejecimiento poblacional (más allá de las pensiones).


El gasto asociado al envejecimiento se extiende mucho más allá del sistemade pensiones.

• De acuerdo con el Informe sobre Envejecimiento de la Comisión Europea,el gasto asociado a sanidad y cuidados de larga duración aumentará casi 2pp de PIB en 2016-2050.

Además, el envejecimiento supone un reto en el manejo de la políticaeconómica, por su efecto en:

• Política fiscal bases y multiplicadores fiscales.

• Política monetaria ahorro, inversión, tipos de interés e inflación.

• Crecimiento potencial.

• Adopción de determinadas políticas y reformas estructurales.

LOS RETOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL

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El gasto en sanidad y cuidados de larga duración aumenta generalmentecon la edad de la persona.

Los principales determinantes del gasto en sanidad son:

• Aumento de la longevidad: mayor demanda de servicios durante mástiempo, dependiendo del estatus de salud (Breyer et al., 2010, y Zweifel etal. 2005).

• Un mayor PIB per cápita esta asociado a un mayor gasto (Clements et al.,2012).

• El progreso tecnológico constituye el factor no demográfico másimportante (Smith et al., 2009).

• Efecto sustitución: introducción de tratamientos más eficientes vs.

• Extensión de los tratamientos a condiciones médicas antes no tratadas, por

razones científicas (nuevos tratamientos) o económicas (tratamientos más

baratos).

GASTO EN SANIDAD Y CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN

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El envejecimiento afecta a la composición de las bases fiscales…

• Menor base fiscal asociada al trabajo, por la caída en la participación delos salarios en el PIB (Wang et al. 2017, Glover y Short, 2018) y aumento delporcentaje de contribuyentes con tipos efectivos menores.

• Los patrones de consumo difieren a lo largo del ciclo vital, generandovariación en el tipo efectivo sobre el consumo (p.ej. mayor consumo deproductos sanitarios y menor de combustible).

… y puede afectar a la transmisión de la política fiscal, por ejemplo,alternado los multiplicadores fiscales (Basso y Rachedi, 2018).

IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA FISCAL

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16-25 25-35 35-45 45-55 55-65 > 65

IRPF IMPUESTOS AL CONSUMO

%

TIPOS EFECTIVOS MEDIOS PROMEDIOS POR GRUPOS DE EDAD

Fuente: Banco de España


El envejecimiento poblacional, por el aumento de la oferta relativa de ahorro,explica buena parte de la caída del tipo de interés natural (r*).

Un r* muy bajo o negativo implica nuevos desafíos para las políticas deestabilización:

• El límite nominal inferior del tipo de interés se puede alcanzar másfrecuentemente.

IMPLICACIONES PARA LA INTERACCIÓN ENTRE POLÍTICA MONETARIA Y POLÍTICA FISCAL

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Fuente: Fiorentini et al. (2018).


El envejecimiento influye en la economía política de las reformas:

• Votantes más mayores tienden a favorecer pensiones más altas (Mulligan ySala y Martín, 2003; Sorensen, 2013).

IMPLICACIONES PARA LA ADOPCIÓN DE POLÍTICAS ESTRUCTURALES

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DATOS PREVISIONES

EDAD DEL VOTANTE MEDIANO

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Fuente: INE y CIS

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18 y 24 25 y 34 35 y 44 45 y 54 55 y 64 65 y más

2 PARTICIPACIÓN ELECTORAL POR EDAD (a)

% de los encuestados

AñosEntre


El envejecimiento puede tener un efecto considerable sobre el crecimientopotencial:

• Se asocia a menores tasas de empleo e innovación, con un impactonegativo sobre el crecimiento económico (Aksoy et al. (2015)).

• Dado el ciclo vital de las habilidades cognitivas, las políticas educativasson clave para impulsar la adopción de los nuevos desarrollos tecnológicos.

IMPLICACIONES PARA EL CRECIMIENTO POTENCIAL

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30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-65

BAJO MEDIO ALTO

1 PUNTUACIÓN PIAAC EN MATEMÁTICAS POR NIVEL EDUCATIVO (a)

Grupo 30-34 años = 100

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Planificación Lectura Escritura HabilidadesTIC

Matemáticas Esfuerzo

50-54 55-59 60-65

2 CAMBIO EN LOS ÍNDICES DE USO DE HABILIDADES CON RESPECTO AL GRUPO DE EDAD 30-34 (b)

Fuente: OCDE (PIACC 2013).


El envejecimiento poblacional plantea una serie de retos importantes paraEspaña y el resto de economías avanzadas:

• El sistema de pensiones deberá conjugar la viabilidad financiera con laprovisión de una renta socialmente sostenible y equitativa entregeneraciones.

Los retos del envejecimiento deben afrontarse desde una estrategia ampliaque incluya:

• Retomar la senda de consolidación fiscal.

• Avanzar en las reformas estructurales que permitan mejorar el empleo y laproductividad.

• Articular políticas que favorezcan la natalidad y la participación laboral.

• Diseñar políticas de inmigración flexibles y acordes con las necesidadesdel mercado laboral.

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COMENTARIOS FINALES

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