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Revista Boliviana de Derecho

ISSN: 2070-8157

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Fundación Iuris Tantum

Bolivia

Asbun, Jorge

REFERÉNDUM POR AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL: ALCANCES E

IMPLICACIONES

Revista Boliviana de Derecho, núm. 3, 2007, pp. 49-68

Fundación Iuris Tantum

Santa Cruz, Bolivia

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=427539903004

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Referéndum por Autonomía departamental: Alcances e Implicaciones

REFERÉNDUM POR AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL: ALCANCES E IMPLICACIONES

Jorge Asbun*

SUMARIO.- 1.- Antecedentes del referéndum por autonomías. 2.- La pregunta contenida en la Ley del referéndum por autonomías. 2.2. La fuerza vinculante sobre la Asamblea Constituyente. 2.3. Jerarquía normativa del referéndum por autonomía . 2.4. La Decisión Nacional. 2.5. Espacio territorial de la decisión por autonomías: el departamento. 2.6. El contenido mínimo de la autonomía. 3.- Conclusión

El proceso de participación que implica un referéndum puede ser abordado desde distintas perspectivas: política, sociológica, electoral y otras, la

presente aproximación busca precisar los alcances e implicaciones normativas del mismo.

1.- Antecedentes del referéndum por autonomías

La demanda por autonomía departamental en Bolivia data de muchos años atrás, sin embargo los cabildos abiertos realizados el 22 de junio

del 2004 y el 28 de enero del 2005 en el Departamento de Santa Cruz, en los que participaron alrededor de ciento cincuenta mil y trescientas cincuenta mil personas respectivamente, constituyen dos momentos históricos muy importantes en la evolución de la misma, pues en ellos, la demanda por autonomía se manifestó vivamente en las calles, masifi cándose y generando una conciencia ciudadana más amplia sobre el tema. Se estructuraron instancias para que elaboren y propongan un proyecto de reforma constitucional para crear las autonomías departamentales y a su vez promueva en todo el país

* Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid-España; Master en Derecho Comparado por el Instituto de Derecho Comparado de Madrid y Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad Gabriel René Moreno de Santa Cruz-Bolivia.

Actualmente es Presidente de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales, Vicepresidente del Consejo Técnico del Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Industria, Comercio y Servicios de Santa Cruz (CAINCO), Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y Miembro del Consejo Asesor del Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional del Centro de Estudios Constitucionales de Madrid.

Ha sido miembro del Consejo Nacional Preconstituyente y Preautonómico 2006 y miembro del Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional de 2001.

Es autor entre obras de: Asamblea constituyente y Reforma Constitucional en Bolivia. ABEC, Santa Cruz, 2005, Las constituciones de Bolivia. Actualización de la obra de Ciro Felix Trigo. La Paz, Presidencia del Congreso Nacional, 2004, El recurso directo de nulidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Santa Cruz, ABEC, 2003, Control Constitucional en Bolivia: Evolución y Perspectivas. Santa Cruz, UPSA/El País, 1999; Derecho Constitucional General. Santa Cruz, UPSA/EL País, 1996

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Iuris Tantum - Revista Boliviana de Derecho

el conocimiento y difusión de las mismas, además se logró establecer las bases para llevar adelante la iniciativa sobre el referéndum por autonomías departamentales.

En el marco de las once tareas decididas en el Cabildo del 22 de junio del 2004, la convocatoria a un referéndum por autonomías departamentales tuvo una importancia capital, porque inició el proceso de socialización y formalización de esta demanda, además en el marco de lo decidido en esa oportunidad, el Presidente del Comité Pro Santa Cruz, el 17 de diciembre del 2004, designó un Consejo Preautonómico compuesto por veinticuatro ciudadanos, instancia técnica cuyo objeto fue elaborar una propuesta de reforma constitucional para crear los gobiernos departamentales autónomos.

En el Cabildo del 28 de enero del 2005, el Comité ratifi có la necesidad de realizar todos los esfuerzos para que se efectúe un referéndum por autonomías departamentales a la brevedad posible y además, creó la Asamblea Provisional Autonómica integrada por autoridades que surgieron del voto popular: todos los legisladores del Departamento de Santa Cruz, así como alcaldes y concejales de los municipios que integran el mismo. Entre las funciones asignadas a este nuevo ente, pueden citarse: la difusión del modelo de autonomía que se propone para todos los departamentos de Bolivia; seguimiento al proceso de convocatoria del referéndum nacional vinculante por departamento sobre autonomías, a fi n de asegurar su realización; recopilación de los diferentes proyectos y trabajos sobre autonomía, con la fi nalidad de contar con los insumos necesarios para la elaboración del proyecto de Estatuto Autonómico del Departamento de Santa Cruz y otros.

Los cabildos antes referidos, constituyeron –según expresión de los medios de comunicación- la manifestación ciudadana más numerosa realizada desde la fundación de la República; jurídicamente se puede afi rmar que los mismos constituyen manifestaciones ciudadanas surgidas en ejercicio de los derechos de reunión y expresión contenidos en el artículo 7 incisos b) y c) de la Constitución Política del Estado, y como tales representan demandas o expresiones de los ciudadanos para orientar a los funcionarios públicos, pero carecen de fuerza vinculante hacia los mismos y hacia la Asamblea Constituyente. Es decir, son indicadores de una demanda compartida, pero requieren materializarse en una decisión jurídica a través de alguno de los mecanismos de participación ciudadana contemplados en el ordenamiento.

En ese contexto, hay que recordar que a través de la reforma constitucional de 13 de abril de 2004 realizada mediante la Ley No. 2650, el artículo 4 de

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la Constitución Política del Estado fue modifi cado sustancialmente, dado que se sustituyó el contenido que disponía: “El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por ley…” por el siguiente: “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum….”, es decir, se eliminó la prohibición de deliberación directa del pueblo, al retirarse el término “no” y se incorporó la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum entre otros institutos de participación directa de la ciudadanía.

El alcance y sentido de esta reforma fue explicada por el Tribunal Constitucional, al resolver la demanda planteada contra el decreto supremo que convocaba al referéndum del gas; en la sentencia constitucional No. 69/2004 de 14 de julio del 2004, expresó que luego de la reforma de 2004 el orden constitucional boliviano tuvo un cambio profundo en lo concerniente al régimen democrático, ya que a partir de esa fecha la participación ciudadana no se agotaba en el derecho al voto, sino que otros institutos como el referéndum y la iniciativa popular que constituyen mecanismos de una democracia participativa fueron incorporados al orden jurídico nacional, constituyendo entonces la participación política un derecho político fundamental y por tanto de aplicación directa, esto es, no requiere la existencia de una ley para ser ejercido.

Asimismo, hay que recordar que las demandas por profundizar el orden democrático en el nivel departamental, tuvieron un nuevo hito con la decisión del Presidente Carlos D. Mesa Gisbert, de aprobar el decreto supremo No. 27988 de 28 de enero del 2005, a través del cual expresó que en uso de la potestad constitucional reconocida por el artículo 109 de la Constitución Política del Estado, de nombrar a los Prefectos de los Departamentos, determinó que dicha designación recaería en la persona que obtenga más votos en una elección departamental, por lo que convocó a “…elección para la selección de prefectos.” Norma que fue impugnada ante el Tribunal Constitucional, habiendo declarado esta instancia jurisdiccional constitucional el mismo, a través de la sentencia constitucional No. 0075/2005 de13 de octubre del 2005.

La elección popular de prefectos, si bien implica una mayor profundización de la democracia -dado que permite que los ciudadanos se expresen decidiendo quién debe ser el Prefecto en su departamento- tuvo y aún tiene el grave inconveniente de que la estructura jurídica de competencias del Prefecto y del Consejo Departamental no se modifi có y continua respondiendo a una fórmula

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centralizada, en consecuencia, existe incongruencia entre una autoridad cuya legitimidad tiene origen en el voto popular y por el otro existe una ausencia total de un marco de competencias propias.

En la evolución por obtener una decisión directa de la ciudadanía en relación a la necesidad incorporar las autonomías departamentales en la Constitución Política del Estado, sería capital la gestión del Comité Pro Santa Cruz, el cual a través de su –entonces- Vicepresidente Dr. Germán Antelo, al realizar la apertura de libros para recabar fi rmas con el objeto de exigir al Legislativo que convoque a un referéndum sobre autonomías departamentales. Los libros con los cuales se solicitó la adhesión llevaban consignado el siguiente contenido:

… con el objeto de que a través de la iniciativa legislativa ciudadana se pida al Congreso Nacional se convoque a un referéndum nacional vinculante departamentalmente y que defina y establezca la constitución en el país de autonomías departamentales con transferencia efectiva de competencias y atribuciones, las mismas que tendrán por objeto, en su jurisdicción territorial, disponer libremente de sus recursos, elegir a sus autoridades y darse su propia administración, con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes de cada departamento y del país, todo de conformidad con las atribuciones que otorga al pueblo el articulo cuarto de la Constitución Política del Estado.

Se establece que la firma de los ciudadanos en este libro de consulta constituye su expresión de voluntad, deseo, aspiración y aceptación para la constitución e

implementación de los gobiernos departamentales autónomos en Bolivia

Luego de obtenerse el respaldo de más de cuatrocientas mil adhesiones y para que las mismas sean verifi cadas conforme a ley, se remitieron los libros conteniendo la iniciativa y las fi rmas a la Corte Nacional Electoral. Esta instancia pública, una vez realizó el respectivo proceso de verifi cación la remitió al Presidente del Honorable Congreso Nacional el 4 de abril del 2005, expresando que la misma había cumplido las exigencias correspondientes, por lo que el Congreso debía elaborar la convocatoria al referéndum por autonomías departamentales.

El Legislativo no logró consenso para emitir la convocatoria, por lo que frente a los reclamos y medidas de presión de quienes llevaron adelante dicha iniciativa, el Presidente de la República a través del decreto supremo No. 28195 de 02 de junio del 2005, dispuso:

Artículo 2.- Referéndum autonómico.

1. Convocar a la ciudadanía a Referéndum Nacional vinculante sobre el régimen de autonomías el día domingo 16 de octubre del 2005, en las condiciones que

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establezca el Congreso Nacional, sobre la base de la iniciativa popular realizada en Santa Cruz.

2. El resultado del Referéndum Nacional sobre el régimen de autonomías es

vinculante para la Asamblea Constituyente.

Como se observa, el decreto únicamente fi jaba la fecha para la realización del referéndum, intentando así “motivar” al Legislativo para que “…establezca las condiciones del mismo, en base a la iniciativa popular de Santa Cruz.” Naturalmente, ello implicaba que mientras el Legislativo no estableciera la modalidad y condiciones en las que se realizaría dicho referéndum, la fecha fi jada carecía de sentido. El Legislativo Nacional, el 05 de julio del 2005 emitió la resolución congresal No. 26/2004-2005 que en su artículo único expresaba: “Fijar como fecha de realización del referéndum autonómico, el primer domingo del mes de julio del 2006, debiendo sujetarse su convocatoria al procedimiento establecido por la Ley Marco del Referéndum”. Estableciendo así una fecha posterior, a la fi jada en el decreto antes referido y además encuadraba el referéndum por autonomías departamentales dentro de la Ley Marco del Referéndum.

Un día después o sea el 6 de julio del 2005, se aprobó la Ley 3089 de reforma constitucional, a través de la cual se determinó que en los casos de sucesión presidencial, cuando dicho cargo sea asumido por el Presidente de la Corte Suprema, éste deberá convocar a una elección general, esto es, tanto para Presidente de la República, como para Senadores y Diputados y no solamente de Presidente y Vicepresidente como establecía la Constitución Política del Estado antes de la reforma; en aplicación de dicho contenido normativo se formalizó la convocatoria a nuevas elecciones generales.

Luego de una postergación generada por la necesidad de cumplir con el artículo 60 de la Constitución Política del Estado, relativo a la redistribución de diputados por departamento conforme al último censo, el 18 de diciembre del 2005 se efectuó la elección, oportunidad en la que el Movimiento al Socialismo (MAS) obtuvo más del cincuenta por ciento de la votación y por tanto, su candidato Evo Morales fue investido Presidente para el período 2005-2010.

En los primeros meses del nuevo gobierno, el legislativo aprobó la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley del referéndum por autonomías departamentales y fi jó el 02 de julio del 2006 como fecha de realización del mismo.

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2.- La pregunta contenida en la Ley del referéndum por autonomías

La Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley del referéndum por autonomías departamentales, constituye la norma jurídica expresamente dictada para

normar dicho proceso, su contenido puede sintetizarse así:

En el artículo 1, denominado objetivo se establece el marco normativo en el cual se enmarca la misma, haciéndose referencia al artículo 4 de la Constitución Política del Estado; el artículo 2 señala que la consulta tendrá carácter vinculante para los departamentos que así lo aprueben “por simple mayoría de voto”, y también será vinculante para la Asamblea Constituyente, expresando además que la entrada en vigencia de las autonomías “…se realizará cuando se apruebe la reforma a la Constitución Política del Estado”; el artículo 3 fi ja la fecha en la cual se realizaría el referéndum: el 2 de julio del 2006; el artículo 4 de la misma contiene la pregunta sobre la cual los ciudadanos debían expresarse, señalando textualmente:

¿Está Ud. de acuerdo en el marco de la unidad nacional en dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomías departamentales, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado competencias ejecutivas, atribuciones normativas, administrativas y los recursos económicos financieros que les asigne la nueva

Constitución Política del Estado y las leyes.?

El artículo 5 de la norma reitera que la decisión para la implementación de las autonomías será por departamento, requerirá simple mayoría de voto y será vinculante a la Asamblea Constituyente; el artículo 6 encarga la administración de referéndum a la Corte Nacional Electoral; el artículo 7 determina que aquella instancia emita los resultados nacionales y departamentales y que el Poder Ejecutivo asigne los recursos correspondientes; fi nalmente el artículo 8 habilita a la Corte Nacional Electoral a regular la propaganda.

Entrando al análisis de la Ley del referéndum por autonomías departamentales hay que destacar el valor jurídicamente superior del artículo 4 o con mayor precisión de la pregunta allí establecida, frente al resto del articulado o contenido de la referida Ley, dado que por un lado la pregunta constituye el objeto de la misma y por otro la ciudadanía se expresará aprobándola o rechazándola,

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otorgándole esa manifestación una jerarquía jurídica diferenciada, pues será una decisión aprobada en forma directa por el titular de la soberanía, esto es, por el pueblo. Este es un aspecto jurídico muy relevante para comprender luego el alcance y sentido de la Ley. Entre los aspectos más importantes de la pregunta antes citada, pueden detallarse los siguientes:

2.2. La fuerza vinculante sobre la Asamblea Constituyente

El primer aspecto a considerar es si la decisión expresada en el referéndum o más genéricamente en cualquier referéndum, es vinculante u obligatoria para la Asamblea Constituyente, por lo que para abordar ese aspecto es necesario identifi car la naturaleza de esta, pues es muy frecuente afi rmar que la misma es soberana, plenipotenciaria y por tanto no esta sujeta a ninguna norma o decisión que no emerge de ella misma.

La Asamblea Constituyente establecida en el artículo 232 de la Constitución Política del Estado tiene asignada la potestad de reforma total de la Constitución Política del Estado; a pesar que el término reforma según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española implica “…aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora de algo…” y en el ámbito jurídico reformar es sinónimo de modifi car, cambiar, reparar y reponer, por lo que literalmente podría concluirse que la Asamblea Constituyente tiene potestad para actualizar toda la Constitución en oposición a la reforma parcial, esto es, de una parte de la Constitución que se tiene asignada al Órgano Reformador. Esta conclusión que se basa en los “espacios físicos o espaciales” que ocuparían los cambios, es decir cambio “total” o cambio “parcial”, resulta insostenible desde una perspectiva jurídica, ya que una reforma parcial también puede abordar todo el texto, en tanto y cuanto no sustituya o cambie los supuestos ideológicos en que una Constitución Política se asiente; a través de la reforma parcial se puede actualizar o modifi car formalmente “toda” la Constitución, mientras que el sólo hecho de sustituir, esto es de eliminar los derechos y garantías pregonados por un Estado determinado, como por ejemplo: la dignidad, igualdad, libertades, pluralismo, propiedad privada, etc. supone una reforma total de la Constitución Política del Estado, ya que ello supondría nuevos o diferentes derechos para los ciudadanos.

A partir de esas diferencias, es evidente que la Asamblea Constituyente estatuida en el artículo 232 de la Constitución Política actual tiene potestad para redactar una nueva Constitución Política del Estado. Lo expuesto permite también absolver el complejo tema de califi cación como “originaria” de la Asamblea Constituyente Boliviana, y es que la aparente distinción entre

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originaria o derivada no tiene sustento alguno -a pesar de su frecuente uso en la doctrina- porque quienes hacen esa clasifi cación no analizan las competencias asignadas a la Asamblea Constituyente, sino que se refi eren a un hecho anterior a la misma, esto es, si la misma surge de una revolución o dicta por primera vez una Constitución, alegan que será “originaria” y si se halla inserta en una norma expresan que será “derivada”. En verdad, estos aspectos no hacen ni conciernen a la potestad de la Asamblea Constituyente y menos puede afi rmarse “racionalmente” que es necesaria una revolución es decir una ruptura violenta del orden establecido para asignar potestad de redactar una nueva Constitución a una Asamblea, la que tampoco tienen por mandato fundar países, su función es redactar una constitución, esto es, establecer los derechos fundamentales, principios y valores de convivencia de una sociedad y la estructura de gobierno. Entonces el elemento clave es identifi car si la Asamblea Constituyente tiene competencia para crear una nueva Constitución Política del Estado, resultando indiferente que provenga de una revolución o de una norma jurídica; es más, no existe Asamblea Constituyente que no esté regulada por una norma jurídica, sea un decreto, resolución, ley o como quiera llamarse a la norma que le da origen, dado que la Asamblea Constituyente requiere para formalizarse de un acto de convocatoria previo y ello necesariamente debe estar contenido en una norma, la misma que establecerá mínimamente los siguientes aspectos: las requisitos de elegibilidad de los candidatos, el sistema electoral, el órgano que administrará la elección, el lugar de la cesión y naturalmente, la competencia que se le asigna a la misma. Así por ejemplo al fundarse la República de Bolivia para constituir la Asamblea Constituyente que aprobaría la nueva Constitución fue necesario regular su conformación a través de los decretos del 9 de febrero y de 26 de noviembre de 1825, dictados por el Mariscal Antonio José de Sucre y Simón Bolivar, respectivamente.

Sin embargo y este es otro elemento importante, el que se reconozca a la Asamblea Constituyente de Bolivia una capacidad para crear una nueva Constitución, no puede llevar a interpretaciones arbitrarias como aquellas expresadas por el propio Presidente de la República, en el diario La Prensa del día martes 30 de mayo del 2006 (pagina 2a), en sentido de que la Asamblea Constituyente en ejercicio de esa potestad superior que se le reconoce, puede destituir a las autoridades judiciales, legislativas o ejecutivas e incluso administrar el país. Como se tiene explicado, a la Asamblea Constituyente le está asignado la redacción de un nuevo texto constitucional y la misma norma le asigna esa atribución, esto es la Constitución Política del Estado, también atribuye la función de administración al Ejecutivo, de Legislar al Parlamento y de Juzgar a los Jueces, entonces asignar a la Asamblea Constituyente otras

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tareas ajenas a la redacción del nuevo texto constitucional, signifi caría no solo ignorar la función asignada por las normas a la Asamblea Constituyente, sino desconocer la base en que se sustenta la misma y bajo esa premisa, entonces se niega la existencia de la propia Asamblea Constituyente, dado que negada la norma, se niegan los entes creados por ella.

Aclarado esos aspectos, corresponde precisar que la Asamblea Constituyente es, como su nombre lo indica, un conjunto de representantes o sea una asamblea (en el caso actual 255 miembros), los cuales tienen por delegación del soberano, del pueblo o del Poder Constituyente la función de redactar una nueva Constitución Política del Estado, siendo por tanto la Asamblea un ente representativo del Poder Constituyente, está y estará siempre sujeto a la decisión del mismo y ello explica por ejemplo que en la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente se haya establecido en el artículo 26 que la Constitución Política que apruebe la Asamblea Constituyente, podrá ser aprobada o rechazada por un referéndum ciudadano. Es decir, el trabajo de la Asamblea Constituyente es realizado por mandato del pueblo, por lo que eventualmente éste puede rechazarlo.

La diferencia esencial entre el titular de la soberanía y sus representantes (asambleístas) antes explicada, es la que permite que toda manifestación del pueblo realizada conforme al derecho tenga fuerza vinculante sobre los representantes o asambleístas, la Ley del referéndum por autonomías establezca el deber jurídico o la vinculación de los representantes de la Asamblea Constituyente de cumplir con la voluntad de cada uno de los departamentos

2.3. Jerarquía normativa del referéndum por autonomía

Acreditado así que la voluntad popular expresada conforme al ordenamiento tiene carácter vinculante para la Asamblea Constituyente, corresponde señalar que el pretender incluir las autonomías departamentales en el orden jurídico boliviano requiere necesariamente de una modifi cación de la Constitución Política del Estado dado que frente a la forma unitaria de Estado habrá que adoptar una forma basada en la descentralización político-administrativa de carácter autonómico, por ello en la misma pregunta contenida en la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 se afi rma “….un régimen de autonomías departamentales, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado”; expresando así la jerarquía constitucional del referéndum por autonomías departamentales.

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El artículo 4 inciso I) de la Constitución Política del Estado vigente, textualmente expresa:

El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum,

establecidos por la Constitución y normados por ley.

El artículo antes citado reconoce el instituto del referéndum sin restricción alguna, esto es, a través del mismo pueden consultarse normas de jerarquía constituyente (cuando se refi eren a la aprobación de una Constitución), constitucional (si se atiende a la revisión o reforma de la Constitución) o legislativa (si concierne a leyes) entre otras. Entonces, dada la jerarquía superior de la Constitución, ésta era la única norma que eventualmente podía establecer un límite al nivel de las normas que eventualmente podrían consultarse a través del referéndum y no lo hizo. Es justamente atendiendo a ello, que el artículo 1 de la Ley del referéndum sobre autonomías departamentales, expresa que la misma surge en “…aplicación del artículo 4 de la Constitución Política del Estado.” Lo expuesto precedentemente signifi ca que la pregunta relativa al referéndum por autonomías departamentales tiene rango constitucional, dado que se refi ere a un contenido que eventualmente debe incluirse en la Constitución Política del Estado.

Si a modo informativo se analiza el derecho comparado, la Constitución de Portugal en el inciso 3) del artículo 118 reconoce el referéndum constitucional, pero excluye su uso sobre determinados contenidos de la Constitución Política del Estado, al expresar: “Están excluidas del ámbito del referéndum, especialmente las modifi caciones a la Constitución, las materias previstas en los artículos 164 y 167…”. La Constitución de Colombia en su artículo 170 reconoce únicamente el referéndum de rango legislativo.

Volviendo al análisis, lo expuesto en relación a la jerarquía normativa de la pregunta, permite explicar por qué la resolución congresal No. 26/2004-2005 de 05 de julio del 2005 que en su artículo único expresó: “Fijar como fecha de realización del referéndum autonómico, el primer domingo del mes de julio del 2006, debiendo sujetarse su convocatoria al procedimiento establecido por la Ley Marco del Referéndum”, si bien no precisaba exactamente la modalidad del cómputo de los resultados y se refería básicamente al procedimiento de ejecución contenido en la Ley Marco del Referéndum, generó una confusión grave, dado que llevó a la conclusión de que el referéndum sobre autonomías departamentales debía realizarse cumpliendo la Ley Marco del Referéndum o Ley 2769 de 06 de julio del 2004, cuando en realidad esta norma únicamente regula los referéndum de carácter legal, es decir los contenidos de jerarquía

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inferior a la Constitución Política del Estado, pues no otra cosa implica que en el artículo 9 de dicha ley, se asigne al Tribunal Constitucional competencia para verifi car si la iniciativa es constitucional o no. Esta norma regula los referéndum de contenido infraconstitucional, por lo que pretender luego que los efectos que esta norma prevé alcancen al referéndum del 02 de julio del 2006, es desconocer el rango normativo de la pregunta sobre autonomías e ignorar que por esa razón, dicha consulta ha sido reglado por una norma propia como es la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley del referéndum por autonomías departamentales.

2.4. La Decisión Nacional

El artículo 1 de la Constitución Política del Estado expresa en su inciso primero que Bolivia es una “República Unitaria”, a partir de dicho contenido normativo no es posible que un departamento, dos o más puedan efectuar un referéndum sobre autonomías sin contar primero con una decisión nacional que -como expresión del carácter “unitario” del Estado determine el alcance y sentido del mismo-. Este aspecto de primer orden, fue absuelto por el Legislativo Nacional, que luego de evaluar las manifestaciones y reclamos de diferentes sectores e instituciones y considerando que el país debía avanzar hacia una decisión formal de la ciudadanía sobre la pertinencia o no de incorporar las autonomías departamentales en la Constitución Política del Estado, dictó la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley del referéndum por autonomías departamentales, que es una norma nacional o -si se quiere la decisión nacional- que materializa la voluntad de todo el país de realizar una consulta sobre la incorporación o no de las autonomías departamentales.

La Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 es una norma general emitida por los representantes de todos los bolivianos, tiene la virtud de reconocer la necesidad de construir un Estado de autonomías, constituye entonces el instrumento normativo que expresa la visión nacional y que determina que los sujetos para adoptar o rechazar esa decisión son los ciudadanos en distritos o circunscripciones departamentales.

2.5. Espacio territorial de la decisión por autonomías: el departamento

La pregunta contemplada en la Ley del referéndum por autonomías, expresamente señala “…el régimen de autonomías departamentales

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será aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría,…” es decir, si se considera como se ha señalado precedentemente que la pregunta contenida en la Ley constituye el objeto de la misma y dado que es sobre ella que se expresa la ciudadanía, es evidente que ésta es categórica al afi rmar que se otorgará autonomía una vez promulgada la nueva Constitución Política del Estado a “…los departamentos donde éste referéndum tenga mayoría.”

En el artículo 2 de la misma norma que lleva por título “carácter vinculante”, se expresa: “…. aquellos departamentos que, a través del presente referéndum, aprobarán por simple mayoría de votos, accederán al régimen de autonomías departamentales inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado.”

El artículo 5 que titula “Resultado” y que por tanto fi ja el modo en que deberán computarse los resultados del referéndum, expresamente dispone: “Los resultados del referéndum nacional vinculante a la Asamblea Constituyente serán adoptados por simple mayoría de votos válidos. Los departamentos que así lo aprueben accederán a las autonomías departamentales una vez promulgada la nueva Constitución Política del Estado.” Es evidente de lo transcrito, que la Ley del Referéndum dispone en forma expresa que la decisión de cada uno de los departamentos que votaron mayoritariamente por el sí, obtendrán un régimen de autonomía departamental, contenido que se encuentra reiterado varias veces en la misma norma y la única condición adicional es de carácter temporal, ya que ello se producirá cuando se apruebe la nueva Constitución Política del Estado.

Es evidente entonces que el ámbito territorial en el que se aplicarán las autonomías será el departamento; ello implica que el espacio territorial de las mismas son los departamentos al día de la consulta el 02 de julio del 2006; por lo que en los departamentos que ganó el sí, inexcusablemente debe implementarse un régimen autonómico respetando los límites geográfi cos que ese departamento poseía a esa fecha. Ese contenido implica también que no es posible crear con posteridad al 02 de julio del 2006, otro u otros departamentos, allí donde ganó el sí, dado que ello signifi caría violentar la voluntad popular expresada en el referéndum en sentido de que el departamento en su integridad –y no otro, ni parte de él- debía ser autónomo. En ese mismo orden, la elección del modelo de autonomías departamentales implica también que ésta se ha impuesto sobre otras modalidades de distribución del gobierno que se encontraban en el debate y que no fueron consultadas a la ciudadanía,

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como pueden ser las regionales, indígenas, etc. o cualquier otra que puede diseñarse en el futuro que como las anteriores -por no haberse consultado a la ciudadanía- se encuentran en un rango absolutamente inferior de legitimidad que las autonomías departamentales. Esto no quiere decir, que no es posible incorporar otras formas de autonomías; pero debe hacerse en el marco y bajo el abrigo de las autonomías departamentales, salvo naturalmente las autonomías municipales y las universitarias, las cuales deben ser respetadas porque constituían parte del orden constitucional y sobre ellas no se realizó ninguna consulta ciudadana.

A fi n de precisar ciertas interpretaciones que aluden a la exigencia de una decisión nacional por el sí, conviene observar que la Ley del referéndum por autonomía departamentales utiliza la expresión “unidad nacional” en los siguientes contenidos: al inicio de la pregunta del referéndum aparece dentro del siguiente contexto: “¿Esta usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente….” Aquí, la referencia a la unidad nacional no está relacionada con los efectos de la decisión del referéndum en cada uno de los departamentos, sino a la necesidad de que todo el proceso de autonomías departamentales se desarrolle sin fragmentar ni dividir el país, situación que es absolutamente respetada en un proceso autonómico, porque quien reclama autonomía reconoce que es parte de una entidad superior -en este caso Bolivia- y naturalmente es dentro de ella que busca obtener autonomía, por lo que la fi nalidad buscada por la expresión “en el marco de la unidad” se cumple estricta y cabalmente.

La expresión “referéndum nacional” aparece en el artículo 3 titulado “fecha de realización” y textualmente señala: “El referéndum nacional se realizará el 02 de julio del 2006, simultáneamente a la elección de los miembros de la Asamblea Constituyente.” Este artículo fi ja únicamente la fecha de realización del referéndum y alude a lo nacional en sentido de que el mismo se realizará en toda Bolivia, como efectivamente aconteció, al haberse efectuado el mismo en los nueve departamentos, pero nada dice ni expresa sobre el cómputo y los efectos de la consulta.

También en el artículo 5 de la misma norma se hace alusión al referéndum nacional, al determinarse: “Los resultados del referéndum nacional vinculante a la Asamblea Constituyente serán adoptados por simple mayoría de votos válidos. Los departamentos que así lo aprueben accederán a las autonomías departamentales una vez promulgada la nueva Constitución Política del Estado.” Es evidente que la Ley del referéndum por autonomías departamentales precisa que el referéndum debe realizarse en todo Bolivia,

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esto es, en los nueve departamentos, pero como señala el mismo artículo 5 en la segunda parte: “Los departamentos que así lo aprueben accederán a las autonomías departamentales una vez promulgada la nueva Constitución Política del Estado.” Es evidente que esta norma distingue entre un acto que debe efectuarse en los nueve departamentos, esto es, a nivel nacional y el modo en que se computarán los resultados del mismo: por departamento.

En el artículo 6, que lleva por título Administración, expresa: “La Corte Nacional Electoral, tendrá a su cargo la organización y ejecución del referéndum y escrutará y declarará los resultados del mismo a nivel nacional y departamental conforme a lo dispuesto por el Código Electoral.” El primer aspecto a resaltar aquí es que el artículo en cuestión se refi ere a la administración del proceso, el cual conforme a las Constitución y las leyes específi cas como el Código Electoral, corresponde a la Corte Nacional Electoral; en lo que respecta a la expresión que dicha instancia “…declarará los resultados (…) a nivel nacional y departamental,” conviene precisar que el objeto de esa frase no es defi nir la modalidad de cómputo de los resultados, sino regular un aspecto operativo del referéndum: la administración. El artículo 6 también afi rma que la Corte Nacional Electoral “…debe actuar conforme al Código Electoral”, obligándose así a relacionar el contenido antes referido de la Ley del Referéndum con el Código Electoral. Esta norma en su artículo 1 que lleva por título: Alcance legal, expresa: “El presente código norma el procedimiento, desarrollo, vigilancia y control del proceso electoral para la formación del Poder Legislativo, elección del Presidente y Vicepresidente de la República, de los Gobiernos Municipales y la realización del referéndum”, estableciendo así en forma expresa los alcances de dicho cuerpo legal que no es otro que regular el “procedimiento”, “desarrollo”, “vigilancia” y “control”, términos éstos que están referidos al proceso electoral. Hay que destacar, que esta norma no regula el cómputo de resultado, ni atribuye a ningún órgano atribuciones para defi nir efectos o alcances de ninguno de esos procesos electorales o de participación ciudadana. En el contexto normativo antes referido, es evidente que el sentido del término nacional, contenido en el artículo 6 de la Ley por el referéndum autonómico, está referido al hecho de que el referéndum se realizó en todo Bolivia y en consecuencia existe tácticamente un resultado nacional; hay que precisar que al mismo no se le reconoce ni otorga ningún efecto jurídico, como en cambio sí acontece con el resultado departamental.

La pregunta que constituye el objeto del referéndum y que como se ha observado expresamente reconoce que la decisión de cada departamento defi nirá el status autónomo o no del mismo, está además expresamente ratifi cada en la misma norma a través de los artículos 2 y 5. Unido a ello, se

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observa que la Ley del referéndum por autonomías departamentales en ninguna parte, ni siquiera implícitamente, señala que la decisión de los departamentos que voten por el sí para acceder a la autonomía, requiere una aprobación mayoritaria del mismo en toda Bolivia, de allí que una interpretación que pretenda el cumplimiento de una exigencia no solo no prevista en la ley, no solo no tiene asidero alguno, sino además resulta contraria al contenido expreso e inequívoco de los artículos 2, 4 y 5 de la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006, que disponen que el departamento en el que el sí obtenga mayoría, accederá a la autonomía una vez sea aprobada la nueva Constitución Política del Estado, sin condición o requisito ulterior alguno.

Hay que destacar que el entendimiento de que cada departamento decida voluntariamente por el sí o no en el referéndum, sin relación con el resultado nacional, guarda además plena armonía con la precisión realizada al analizar el sentido y alcances de la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006, ya que la misma como tal constituye la decisión nacional que consideró necesario que el país avance en dirección de las autonomías departamentales y a partir de allí ya no es necesario nuevamente la voluntad nacional, pues ésta decidió habilitar a cada uno de los departamentos para que adopte la decisión que convenga a los intereses del mismo y conforme a los resultados ofi ciales emitidos por la Corte Nacional Electoral, votaron por el si en el referéndum del 02 de julio del 2006 los departamentos de Beni, Pando, Tarija y Santa Cruz, conforme al siguiente detalle:

Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Beni

Pando

SI

59,55737.768%256,66426.556%194,46136.965%39,48624.518%51,88626.88%82,97260.799%446,82671.114%74,05973.833%11,40157.689%

NO

98,13562.232%709,84873.444%331,60063.035%121,56475.482%141,14173.12%53,49839.201%189,62228.886%26,24726.167%8,36242.311%

Válidos

157,692100%966,512100%526,061100%161,050100%193,027100%136,470100%656,448100%100,306100%19,763100%

Blancos

9,951

33,205

19,957

7,796

15,694

6,99919,957

3,369

440

Nulos

8,391

32,108

21,791

6,013

12,002

5,077

15,782

2,107

356

Emitidos

176,034

1,031,825

567,809

174,859

220,723

148,546

692,187

105,782

20,559

Respuesta por Departamento

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Sobre el tema en análisis también conviene precisar que el cómputo de los resultados únicamente puede hacerse aplicando la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley de Convocatoria al referéndum por autonomías departamentales y de ninguna manera puede aplicarse la Ley No. 2769 de 06 de julio del 2004 o ley Marco del referéndum, las razones que explican éste aspecto son las siguientes: la Ley Marco del Referéndum únicamente regula –como se tiene explicado- los referéndum legales y en el referéndum por autonomías departamentales se planteó una consulta de jerarquía constitucional, además de ello y conforme a lo preceptuado en el artículo 5 de la Ley de Organización Judicial en sentido que: “Los magistrados y jueces, en el conocimiento y decisión de las causas, aplicarán la Constitución Política del Estado con preferencia a las leyes y éstas con preferencia a cualesquiera otras disposiciones. La Ley especial será aplicada con preferencia a la Ley general.” Es evidente que por aplicación del principio de especialidad corresponde computar los resultados del referéndum por autonomías departamentales conforme a la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006 o Ley del Referéndum por autonomía, que es la norma expresa y específi ca para regir el mismo, mientras la Ley Marco del Referéndum es una norma general y fi nalmente la Ley Marco del Referéndum fue aprobada el 06 de julio del 2004, mientras que la Ley del referéndum por autonomías departamentales fue aprobada casi dos años después, más precisamente el 06 de marzo del 2006, debiendo en consecuencia tenerse presente la máxima jurídica que ley posterior deroga ley anterior.

2.6. El contenido mínimo de la autonomía

La pregunta contemplada en el artículo 4 de la Ley 3365 de 06 de marzo del 2006, utiliza la expresión “autonomía” para referirse al objeto de la consulta y posteriormente describe mínimamente el alcance de dicho término, al afi rmar:

….. de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado competencias ejecutivas, atribuciones normativas, administrativas y los recursos económicos financieros que les asigne la nueva Constitución Política del

Estado y las leyes.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española expresa que autonomía es: “…la potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios.” Y el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, expresa que es el “...estado del pueblo o territorio que, sin gozar de libertad absoluta, disfruta del derecho de dirigir sus

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asuntos, según leyes propias.” En consecuencia, cuando se utiliza el término autonomía necesariamente se alude: al reconocimiento a un espacio territorial determinado de la capacidad para tener su propio gobierno, con competencias propias y por tanto con capacidad para realizar la gestión conforme a sus determinaciones.

Si se analiza el contenido de la pregunta, se tiene que la expresión “…y reciban del Estado competencias”, permite constatar que a partir del reconocimiento del carácter unitario del Estado boliviano y la concentración de las competencias públicas en el nivel nacional de gobierno que ello conlleva, la incorporación de las autonomías departamentales signifi cará la transferencia efectiva de competencias y atribuciones a favor del nuevo nivel de gobierno; naturalmente debe entenderse que las competencias y atribuciones que se transfi eren deben responder al ámbito y naturaleza del carácter departamental del gobierno autónomo.

La expresión “…y reciban del Estado competencias...” además de lo expuesto, implica que en la Constitución Política del Estado se deben detallar las competencias asignadas al gobierno departamental autónomo, esto es, requiere que las mismas sean defi nidas en forma expresa en la Constitución Política del Estado; se podría afi rmar entonces que busca que la distribución de competencias entre el gobierno nacional, departamental y municipal se halle consignada en dicha norma.

Ello se explica tanto por las exigencias propias de una distribución funcional de las competencias, cuyo núcleo o competencias básicas debe consignarse en la Constitución Política del Estado, como por el hecho de que la creación de instituciones sin un contenido constitucional expreso, suele dar lugar que a través de leyes las mismas queden disminuidas sustancialmente y lo que es más grave, a veces vacías. Así ha sucedido por ejemplo en los últimos años con el nivel municipal de gobierno, que si bien está reconocido en la Constitución Política del Estado, como entidad autónoma, la misma norma establece en el artículo 205: “La Ley determina la organización y atribuciones del Gobierno Municipal”, habilitándose entonces a ésta norma jurídica, para determinar las atribuciones del Gobierno Municipal, permisión constitucional que ha llevado a que las competencias más importantes del municipio, como por ejemplo la referida a la regulación del transporte urbano dentro de su jurisdicción, sea asignada a un ente nacional, como es la Superintendencia Nacional de Transporte.

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La pregunta en análisis identifi ca la naturaleza de las competencias que le serán asignadas al gobierno departamental autónomo a través de los términos: ejecutivas, normativas y administrativas al referirse “….reciban del Estado competencias ejecutivas, atribuciones normativas, administrativas.” En lo que concierne a la función ejecutiva y administrativa, signifi ca que el nuevo Ejecutivo departamental tendrá plena potestad para dirigir la gestión política del gobierno departamental autónomo, materializar las decisiones del Consejo o Asamblea Departamental y defi nir y dirigir a todos los funcionarios bajo su cargo. En lo que concierne al término “normativas”, no han faltado quienes expresan que el mismo desnaturaliza una verdadera autonomía; entre otros, el estudioso Franz Barrios Zúbelza aborda así el tema en su obra “Propuesta autonómica de Santa Cruz. Balance de fortaleza y debilidades.” Alegando que “normar” implica una simple competencia de carácter reglamentario de modo tal que el Consejo o Asamblea departamental carecería de una potestad legislativa. Esta interpretación parte de una lectura restrictiva del término normativo, además de excluirla del contexto en el que se encuentra, dado que si la pregunta del referéndum busca defi nir la instauración de régimen de autonomías departamentales y el termino autonomía -como se ha precisado precedentemente- contiene en sí mismo la función legislativa, no puede luego ignorarse este alcance porque signifi caría negarla. Es decir, no es posible instaurar una autonomía sin competencias legislativas, entonces restringir el término “normar” a un sentido reglamentario, resulta una interpretación que cercena el alcance natural de dicho término y además la excluye del contexto en el que se plantea la pregunta, “normar” en el contexto en que se encuentra, implica que el Consejo o Asamblea Departamental tiene funciones legislativas en el ámbito de las competencias, porque justamente este es un elemento inexcusable de un régimen autonómico.

Otro aspecto muy importante de la creación de los gobiernos departamentales autónomos, lo otorga la expresión: “…elegir a sus autoridades…”, que implica que tanto el Prefecto o Gobernador, como los Consejeros o Asambleístas Departamentales, deberán ser electos por voto popular, es decir que en aplicación del principio democrático que informa la Constitución Política vigente, serán todos y cada uno de los ciudadanos quienes mediante su voto, elijan a las autoridades, profundizándose así la participación política ciudadana y por tanto el sistema democrático en su conjunto, este aspecto que hoy se ha materializado a través de la “elección para la selección de prefectos”, permite observar que quienes alegan que la autonomía serviría para imponer la voluntad de ciertos grupos, desconocen absolutamente los supuestos elementales en los que se asienta la misma y su carácter sustancialmente democrático.

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La pregunta del referéndum contiene también una referencia expresa a que en la normativa que regule dicho nivel de gobierno deben contemplarse “…los recursos económicos fi nancieros” esto es, el Gobierno Departamental contará con ingresos económicos propios, incluyéndose entre otros, la cooparticipación que posea o pueda poseer en impuestos nacionales, regalías, tributos departamentales y en suma, todos aquellos ingresos propios que le permitan contar con los recursos para cumplir sus atribuciones, recursos que en aplicación del concepto de autonomía deben disponerse y administrarse exclusivamente por el gobierno autónomo, conforme a las necesidades y prioridades de sus órganos de gobierno.

Efectivamente, la pregunta no contiene el detalle de cada una de las atribuciones que debiera asignarse al Gobierno Departamental autónomo, este aspecto responde a diversas razones, cuyo análisis no corresponde a éste trabajo, sin embargo cabe señalar que el Consejo Preautonómico del Comité Pro Santa Cruz presentó el 14 de junio del 2005 una propuesta expresa y detallada de las reformas constitucionales necesarias para instaurar el régimen autonómico departamental, la misma que fue ampliamente difundida en todo el país; también se publicó una separata en el semanario “El Juguete rabioso”, de 10 de julio del 2005 y Franz Xavier Barrios Suvelza realizó en diciembre del mismo año, un interesante y profundo análisis de la misma, en su obra: “Propuesta autonómica de Santa Cruz. Balance de fortaleza y debilidades.” publicado por el ILDIS y Plural.

3.- Conclusión.

La decisión ciudadana expresada en el referéndum por autonomías departamentales ha sido regida por una ley de la República, los alcances

y contenido de la misma se han explicado precedentemente y ahora al haberse efectuado el mismo ha precluido cualquier posibilidad de impugnarlo. Como se ha referido precedentemente, una decisión ciudadana realizada a través del referéndum implica la manifestación directa y expresa del titular de la soberanía o del Poder Constituyente, por lo que dicha decisión tiene un valor jurídico superior a las leyes y a las decisiones de una Asamblea Constituyente que no es otra cosa que un ente representativo y por tanto no es titular de la soberanía. En ese contexto resulta, extremadamente delicado que en un país como Bolivia, muy proclive en califi car como manifestación del pueblo y generosamente dotar de legitimidad a toda marcha, bloqueo y cuanta manifestación espontánea ocurra, más allá de que las mismas se efectúen incluso fuera del marco jurídico vigente y de que quienes las realicen

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no representen ninguna mayoría ni departamental ni nacional legalmente comprobada, se pretenda luego –como esta sucediendo con algunos asambleístas- desconocer la voluntad popular que es el origen de todo orden jurídico y autoridad, expresada –en el caso del referéndum por autonomías departamentales- en el estricto marco del orden jurídico vigente, por tanto con las formas y contenidos propios de un Estado de Derecho.

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