elecciones presidenciales en américa latina ¿doble vuelta o mayoría relativa? (1978-2010)

ElEccionEs prEsidEncialEs En américa latina (1978-2010) ¿Doble vuelta o mayoría relativa?

Página en blanco a propósito

Elecciones presidenciales en América Latina

(1978-2010) ¿Doble vuelta o mayoría relativa?

Prólogo de Fernando Tuesta Soldevilla

Guido Canchari Obregón

ISBN: 978-612-45845-0-3Hecho el Depósito Legal en la

Biblioteca Nacional del Perú N.º: 2010-11662

Primera ediciónLima, setiembre de 2010

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prólogo, por Fernando Tuesta Soldevilla 11

prEfacio 15

introdUcción 17

i. los sistEmas dE ElEcción prEsidEncial y sUs «EfEctos» 25

Efectos de la elección presidencial por mayoría relativa o plurality 28 Tendencia al bipartidismo 28 Elección de presidentes minoritarios 31

Efectos de la elección presidencial mediante doble vuelta 32 Fortalecimiento de la legitimidad de origen 33 Número de partidos y dispersión parlamentaria 35

Relación de los sistemas de elección presidencial y parlamentario 36

Los sistemas electorales, ¿elementos exógenos o endógenos? 39

ii. la transformación dE los sistEmas dE ElEcción prEsidEncial En américa latina 43

De la elección presidencial por MR a la DV 45

De la elección parlamentaria de mayorías a la RP 51

Contenido

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8

iii. la EVidEncia Empírica En las ElEccionEs prEsidEncialEs por mr y dV 57

Elecciones de MR y legitimidad de origen 58

La legitimidad «reforzada» de las elecciones por DV 61

Elecciones por MR y DV y el contingente parlamentario 63

iV. sistEmas dE ElEcción prEsidEncial y la formación dE gobiErnos Unificados o diVididos 69

Las elecciones por MR y los gobiernos unificados 71

Las elecciones por DV y los gobiernos divididos 72

Gobiernos divididos, ¿quiebre democrático, parálisis o negociación? 75

V. conclUsionEs 81

Vi. bibliografía 87

ANEXOS

1. Resultados de elecciones por mayoría relativa en América Latina realizadas entre 1978 y 2009 94

2. Resultados de elecciones por doble vuelta realizadas entre 1978 y 2009 95

índicE dE cUadros

Cuadro 1. Sistemas electorales por principio de representación 27Cuadro 2. Ciclo electoral presidencial parlamentario y fórmula electoral presidencial en América Latina 38

9

Cuadro 3. Cambios en la regla de elección presidencial en América Latina (1990-2009) 46Cuadro 4. Sistemas electorales en América Latina 1900-2004 51Cuadro 5. Promedio de % de votación de presidentes electos por MR y DV en 109 elecciones en América Latina (1978-2010) 58Cuadro 6. Promedio de % de votación inicial de presidentes electos en segunda ronda frente a los electos por MR 61Cuadro 7. % de curules en Diputados o Asamblea unicameral bajo las reglas de MR y DV en elecciones concurrentes 63Cuadro 8. 26 elecciones por MR y variación del contingente parlamentario obtenido por el gobierno 65Cuadro 9. Promedio de % de curules del presidente según modalidad de DV 66Cuadro 10. % de curules en elecciones concurrentes por MR y DV resueltas en segunda ronda y reversión de resultados 66Cuadro 11. Elecciones por MR y la formación de gobiernos unificados o divididos 71Cuadro 12. Elecciones por DV y la formación de gobiernos unificados o divididos 73Cuadro 13. DV resuelta en segunda ronda y la formación de gobiernos unificados o divididos 74Cuadro 14. Gobiernos unificados y divididos en 26 elecciones concurrentes por MR en América Latina 78Cuadro 15. Gobiernos unificados y divididos en 48 elecciones concurrentes por DV 79

índicE dE gráficos

Gráfico 1. Distribución de niveles de votación en 37 elecciones presidenciales por MR 59Gráfico 2. Distribución de niveles de votación en 38 elecciones por DV resueltas en segunda vuelta 60

Gráfico 3. Distribución de la votación inicial en 38 elecciones por DV resueltas en segunda vuelta 62Gráfico 4. Distribución del % de curules obtenido por el partido de gobierno en 26 elecciones por MR concurrentes con las parlamentarias 64

América Latina es una región en la que las reformas electorales se suceden continuamente. Los desajustes entre las demandas e intereses de los representados y el desempeño de los representantes, muchas veces no se corresponden. De esta manera, muchas autoridades —con independencia del porcentaje de votos que obtuvieron para alcanzar el cargo— logran un bajo desempeño en su gestión, por la que son cuestionadas. Algu-nos países han introducido mecanismos revocatorios, pero como lo muestra el caso peruano, resultan siendo poco útiles, pues sólo son utilizados por circunscripciones pequeñas. Es frecuente escuchar que la segunda vuelta permitiría dotar de mayor legitimidad y fuerza al gobernante, así como facilitar la reducción del número de partidos políticos en el sistema. Es decir, pro-curaría elementos favorables para la gobernabilidad. Esta afirmación se ha vuelto tan común que este año, en nuestro país, el mecanismo se ha extendido a escala regional e incluso algunos solicitan que lo mismo ocurra, en al ámbito municipal. La segunda vuelta electoral conocida como el ballotage se aplicó, por primera vez, en Francia, en el siglo XIX. En la actualidad, en Europa, se emplea en Francia, Austria y Portugal. Originalmente intentaba reducir la cantidad de partidos políticos y así evitar la proli-feración de agrupaciones, obligándolas más bien a establecer alianzas y negociaciones interpartidarias. Sin embargo, hay diferencias entre la aplicación inicial europea, y la versión latinoamericana y peruana. En el caso francés, el ballotage es utilizado para elegir tanto al Presidente de la República como a los representantes en la Asamblea Nacional. Es

Prólogo

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decir, es un método completo y coherente para elegir representantes. Desde que el ballotage comenzó a aplicarse, el número de partidos políticos franceses se ha reducido. En la actualidad, y desde la década de 1980, muchos países de América Latina aplican este sistema. El método se ha vuelto muy popular, pero se diferencia del modelo europeo, pues se trata de sistemas presidencialistas y el ballotage se aplica sólo a la elección presidencial y no así a la elección de miembros del Parlamento. La idea que impera en nuestra región es dotar al Presidente de un incues-tionable respaldo mayoritario. En el Perú, bajo el marco de la Constitución de 1979 se han realizado seis elecciones presidenciales con experiencias distintas de segunda vuelta. Si el objetivo de la norma era evitar la fragmentación política y dotar a la presidencia de un sólido apoyo, ello no se logró. El número de partidos políticos creció hasta tener cerca de trece, en alguna oportunidad. No se ha podido evitar el multipartidismo y no necesariamente los gobiernos elegidos por este sistema podrían calificarse como más legítimos y fuertes. Detrás de tal situación está el hecho de confundir la legitimidad de origen, que la otorga el triunfo electoral, y la legitimidad del desempeño en la gestión gubernamental. Pero ¿cuál es el balance sobre este mecanismo en el ámbito de la región? Guido Canchari, con la publicación de este libro, ofrece la respuesta y aporta claves para entender las reformas electorales en América Latina. Desde la Maestría en Ciencia Política en la Pontificia Universidad Católica del Perú, sigo el trabajo de Guido, quien se graduó con la calificación de excelente con la tesis que hoy toma la forma de libro. He asesorado a Guido, mas, sobre todo, compartido con él preocupaciones e informaciones sobre las reformas electorales en la región. El libro que presenta ahora es el producto de un esmerado esfuerzo, así como un claro y ordenado trabajo de investigación. Guido ha sabido combinar la exploración variada de las posturas sobre el tema del cambio de los sistemas de Mayoría Relativa (MR) a los de Doble Vuelta (DV), en América Latina, con la sistematiza-ción empírica, cuyo resultado es, sin duda, uno de los aportes más sustantivos en este campo de la Ciencia Política. Su demostración sólida y contundente echa por tierra varios supuestos generalmente aceptados en las sustentaciones a favor del ballotage.

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En nuestro país, los trabajos en Ciencia Política son escasos. Todo está por hacer. La comunidad científica, en esta nuestra disciplina, requiere de un esfuerzo por trazar sus propias líneas centrales. Este primer libro de Guido Canchari tiene el valor de colocar buenos cimientos en la construcción de este propósito.

Lima, 6 de agosto de 2010

Fernando Tuesta Soldevilla

Prefacio

Desde fines de la década de 1970, una ola de cambios en el sistema de elección presidencial se realizaba en varios países de América Latina, los cuales dejaban progresivamente un nuevo período de regímenes militares y autoritarios para dar paso a gobiernos electos en las urnas. En la mayoría de estos países, se abandonaba el sistema de mayoría relativa y se adoptaba el de doble vuelta electoral, que planteaba la exigencia de obtener una votación mayoritaria para acceder al poder. Para varios observadores, la reforma se inspiraba en el objetivo de fortalecer la gobernabilidad y prevenir la elección de presidentes minoritarios que fueran presa del «efecto Allende». A tres décadas del inicio de estas reformas ¿cómo evaluar el desempeño del sistema de elección presidencial mediante doble vuelta? El presente estudio aborda este tema comparando los resul-tados de las elecciones bajo esa regla con las de mayoría relativa, en función de la legitimidad de los presidentes electos, el tamaño del contingente parlamentario obtenido, y la formación de gobiernos unificados y divididos. A contrapelo de quienes sostenían que la regla de mayoría relativa reeditaría el «efecto Allende», la evaluación de la eviden-cia empírica revela que, en gran parte de los casos, este sistema ha permitido elegir presidentes con una votación superior o cercana a la mayoría absoluta, lograr un mayor contingente parlamentario en comicios concurrentes, y generar un porcentaje más elevado de gobiernos unificados. Si bien los comicios mediante la doble vuelta han posibilitado la elección de presidentes con una votación mayoritaria, ésta, en su

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mayor parte, contrasta con los resultados minoritarios logrados en la primera vuelta, indicador del real respaldo obtenido; así como con el bajo nivel del contingente parlamentario alcanzado, y por consi-guiente con la mayor probabilidad de formar gobiernos divididos. El libro explora no sólo los efectos atribuidos a estas reglas elec-torales, sino también revisa la reciente literatura sobre la elección de los sistemas electorales, la discusión sobre los gobiernos unificados y divididos y su relación con la gobernabilidad. Compila, además, una amplia base de datos sobre resultados de 109 elecciones presidenciales y/o parlamentarias, realizadas en América Latina desde fines de los años setenta, hasta los primeros meses de 2010, que puede ser útil para posteriores estudios. La investigación en la que se basa este libro es la que presenté para optar el grado de Magíster en Ciencia Política, con especial-ización en Política Comparada, en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Expreso, en ese sentido, mi agradecimiento a Fernando Tuesta Soldevilla, cuya valiosa contribución, como tutor de tesis, ayudó a su desarrollo y aprobación. Por supuesto, las limitaciones de este texto son de mi completa responsabilidad. Asimismo, dejo constancia de mi reconocimiento para con Luis Fernando Nunes, director de la oficina del Instituto Nacional Demó-crata en Perú (NDI, por sus siglas en inglés) por su desinteresado apoyo y contribución para hacer realidad esta publicación. Además, deseo expresar mi gratitud a José Carlos Ballón, por su apertura a la publicación de este trabajo, que deja constancia del compromiso asumido por Universidad Nacional Mayor de San Marcos —en la que estudié el pregrado— con la investigación y producción de conoci-miento en diversas áreas y disciplinas. También a colegas sanmar-quinos, como Rubén Quiroz, cuyo diálogo sobre diversos temas de investigación siempre ha sido intelectualmente enriquecedor y esti-mulante. Finalmente, a Rosa Arguedas, mi esposa y compañera, por su invalorable amor y comprensión.

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Introducción

El propósito de este trabajo es comparar los dos sistemas de elección presidencial existentes en América Latina: el de mayoría relativa (MR) o plurality,1 y la doble vuelta (DV),2 en las tres últimas décadas, tras la caída de los regímenes militares y autoritarios.3 Para ello se pondrán a prueba los principales «efectos» atribuidos a esta última y que expli-carían por qué varios países de la región la adoptaron y abandonaron la regla de MR. Estos son: a) la DV fortalece la legitimidad de los pre-sidentes electos y la elección por MR puede afectarla; b) la DV evita la elección de presidentes minoritarios y la MR la permite y hasta la incentiva; y, c) la DV crea incentivos para formar alianzas electorales, especialemente durante el periodo intraelectivo, que pueden ser la base de coaliciones de gobierno y la MR carece de esos incentivos. Si los supuestos «efectos» de la DV se cumplen deberíamos estar ante gobiernos con fuerte legitimidad de origen y unificados,4 de lograrse trasladar al Parlamento los entendimientos o acuerdos elec-torales alcanzados en la segunda ronda. Ello configuraría condiciones proclives para un escenario de gobernabilidad para los países que adoptaron ese mecanismo de elección. Si lo propio ocurre con el sis-tema de MR, el resultado debería ser gobiernos con débil legitimidad de origen y probablemente divididos, al no tener el mismo incentivo

1 Regla en la que gana la elección quien obtiene el mayor número de votos, sin necesidad de superar un umbral o porcentaje de votos determinados.

2 A diferencia del anterior, bajo este mecanismo es necesario superar un determi-nado umbral para ganar la elección, por lo que es un «sistema electoral que se articula con la potencialidad de dos momentos procedimentales diferenciados para la elección» (martínEz 2004: 16).

3 El proceso de caída de los regímenes militares y/o autoritarios que se inició en los años setenta es considerado como la «tercera ola democrática», en la termi-nología de Huntington (1994). No obstante, como lo señalan hoy Linz y Stepan (1996) y muchos otros autores, en muchos países ese proceso de liberalización no ha llevado a la consolidación de democracias, salvo en el cumplimiento de algunas exigencias formales, como la realización de elecciones.

4 Cuando el gobierno tiene mayoría en el Parlamento.

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que la elección por DV, de articular alianzas que sean trasladadas al Parlamento. Las condiciones, entonces, serían proclives a generar un escenario desfavorable para la gobernabilidad en los países que tuvieron o mantienen ese sistema de elección. ¿Por qué resulta pertinente evaluar desde una perspectiva comparada ambos mecanismos de elección y sus supuestos efectos? Porque las elecciones, siendo uno de los requisitos esenciales de la democracia, pero no el único, contribuyen a configurar el sistema de partidos, a definir la forma en que se expresará la lucha por el acceso al poder, así como la representación, al menos en términos formales. En el caso de los regímenes presidenciales, las reglas de elección de los gobernantes son consideradas las más importantes y, en su inte-racción con las parlamentarias, determinan la forma de la relación entre Ejecutivo y Legislativo. Asimismo, no es un hecho menor que, de 18 países de la región que históricamente usaron la regla de MR, 13 hayan adoptado la DV en cualquiera de sus modalidades (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, Perú y Uruguay). Mientras que hoy sólo cinco mantienen el mecanismo de MR (Honduras, México, Panamá, Para-guay y Venezuela).5 Además, el debate para la adopción del mecanismo de la DV no sólo se mantiene vigente en algunos países, sino que se ha extendido hacia las elecciones subnacionales. En Perú, por ejemplo, el principal argumento para la implementación del mecanismo de la DV en la elección de los gobiernos regionales6 es el supuesto que permitirá tener autoridades con mayor legitimidad y evitará el triunfo de can-didatos minoritarios, que luego se vean desbordados por demandas sociales que no pueden controlar.7 Similar discusión se presenta en

5 Sobre la importancia de los sistemas electorales, Sartori argumenta que si estos fueran de poca consecuencia «¿por qué los políticos disputan tanto acerca de ellos?, y ¿por qué los reformistas luchan insistentemente por cambiarlos?» (1994: 39).

6 Esta reforma se aprobó en diciembre de 2009 y se aplicará para las elecciones regionales de octubre de 2010.

7 Sin embargo, el supuesto interés general de esta reforma, de mejorar las condi-ciones de gobernabilidad en las regiones, parece no ser tal si se toma en cuenta que la elección del consejo regional se definirá en la primera vuelta y, en caso de que haya reversión de resultados en la segunda ronda, el presidente regional electo enfrentará el temible escenario de tener minoría en esa instancia.

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otros países, en un contexto en el que las reformas constitucionales no son episodios raros en la región. El telón de fondo de esta discusión es la creencia extendida de que la adopción de la DV es la panacea que permitirá dotar a las autoridades electas de mayor legitimidad para hacer frente a un escenario político fragmentado; mientras que la regla de MR llevará al poder a presidentes cuya elección sea fácilmente desconocida por el electorado. Se pasa por alto, en este debate, que los «efectos» no siempre son los estimados y que otros factores intervinientes, estructurales, económicos y sociales, pueden ocasionar resultados inesperados. Otro aspecto, menos explícito que el anterior, es la creencia en que las modificaciones y reformas institucionales —en este caso las reglas electorales, durante el tránsito a la denominada “tercera ola democrática” o dentro de ella— tienen como móvil u obedecen al interés general de crear o mejorar las condiciones para permitir o fortalecer la gobernabilidad democrática. Más complejo e inquietante, por el contrario, es considerar que el interés propio de determinados actores políticos dominantes, y su capacidad de imponer o negociar cambios institucionales, está detrás de estas reformas, o que ellas se derivaron de procesos poco estudiados aún en la región, de difusión, imitación o path dependence (mahonEy 2000). Por ello, el objetivo de esta investigación es evaluar el impacto de las elecciones presidenciales por MR y DV sobre la legitimidad de origen de los mandatarios electos, el contingente parlamentario obtenido —cuando las elecciones son concurrentes con los comicios legislativos— y la formación de gobiernos unitarios o divididos. Asimismo, a tres décadas del inicio de la aplicación de la DV en la región, es necesario hacer un balance de su empleo en las elecciones presidenciales realizadas desde finales de los setenta hasta la fecha. En síntesis, hay dos posiciones contrapuestas; la de quienes consi-deran que el tránsito hacia la DV ha sido positivo8 principalmente por fortalecer la legitimidad de origen de los presidentes y evitar la elección de mandatarios minoritarios; y la de quienes ponen eso en duda y señalan que fue un error9 haber abandonado la MR.

8 Al respecto ver Martínez (2004), Colomer (2004) y McClintock (2009).9 En esta posición se ubican, Shugart y Carey (1992) y Jones (1999).

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Las hipótesis propuestas en este trabajo son las siguientes:

• H1. Las elecciones por mayoría relativa en América Latina permiten elegir a presidentes con suficiente legitimidad de origen y votaciones cercanas a la mayoría absoluta.

Esta hipótesis apunta a poner a prueba el supuesto de que las elecciones por MR en América Latina generan la elección de presiden-tes con escaso respaldo electoral, lo que afectaría su legitimidad de origen y pondría en riesgo su supervivencia democrática. McClintock (2009: 6) señala al respecto que los defensores de la DV advierten del peligro de la elección de un presidente con menos del 40% de los votos, lo mismo que los defensores de la regla de MR, que, sin embargo, consideran raro o poco probable dicho resultado. Siguiendo la clásica formulación de Duverger (1965), la elec-ción por MR o plurality debería tender a una concentración del voto; mientras que el sistema de DV o majority, tendería a su dispersión. Sin embargo, a contrapelo de esta visión, en la región se apostó por la DV para evitar que la dispersión del voto ocasione la elección de presidentes minoritarios, bajo la regla de MR. El hecho parece paradójico, pues es precisamente la DV la que, de acuerdo con la teoría, alienta la dispersión del voto presidencial, aunque en la segunda ronda lo concentre en uno de los competidores.

• H2. Las elecciones por mayoría relativa permiten elegir a presidentes cuya votación es superior a la obtenida en la primera ronda por los electos mediante doble vuelta.

Si bien las elecciones por DV permiten elegir presidentes con un porcentaje de votos superior a la mayoría absoluta, ello ocurre principalmente como efecto de la definición en la segunda ronda, donde el electorado se ve obligado a elegir entre sólo dos opciones posibles. Así la votación obtenida en la segunda ronda sería más una votación «artificial» generada por el mecanismo electoral, más que la expresión de la verdadera preferencia electoral que se manifiesta en la primera votación. Entonces, si la votación del Presidente en las elecciones por MR es superior a la del mandatario electo en la primera ronda de los comicios por DV, entonces, se puede ver cómo este mecanismo de

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elección en dos etapas no tiende a concentrar el voto sino que lo dis-persa. Además, se puede conocer el «verdadero» respaldo electoral del presidente electo en las elecciones por DV, el cual no debería confundirse con la votación obtenida en la segunda ronda.10

• H3. Las elecciones por doble vuelta generan la elección de presiden-tes con un menor contingente parlamentario que los comicios por mayoría relativa, cuando se trata de elecciones concurrentes.

Si una de las preocupaciones para instaurar la DV en los países de la región fue garantizar las condiciones de gobernabilidad del presidente electo, entonces un aspecto esencial que debió considerarse es cómo ese mecanismo podría influir en la elección del contingente parlamentario. La teoría sugiere que el sistema de MR, al tender a concentrar el voto en las opciones electorales con posibilidad de triunfo, permitiría la elección de presidentes con un razonable res-paldo electoral, en las elecciones concurrentes. En el caso del sistema de DV se esperaría lo contrario, debido a que ese sistema no alienta la concentración del voto en la primera ronda, donde por lo general no se define al ganador. El peor de los casos es cuando hay reversión de resultados, es decir, cuando el segundo en la primera ronda, ter-mina siendo electo presidente en la votación definitiva, pero con un escaso contingente parlamentario, lo que puede poner en riesgo su supervivencia en el gobierno. Si la hipótesis se cumple, entonces, podría asociarse la DV con la construcción de gobiernos divididos, es decir, sin dominio en el Parla-mento; y la elección por MR con la conformación de gobiernos unificados. Entonces, resulta pertinente evaluar la evidencia empírica para ver qué dicen los resultados de las elecciones incluidas en nuestra base de datos. A la fecha se han realizado diversas investigaciones y trabajos sobre las DV en América Latina. Algunos han puesto en cuestión que la DV realmente contribuya a concretar alianzas y coaliciones electorales (chasqUEtti 2001); que sea un elemento útil para fortalecer la gobernabilidad de la región (sabsay 1991); y que la reversión de resultados que ocasiona este mecanismo, al evitar la

10 La evidencia revela que numerosos presidentes electos en segunda ronda, con una legitimidad «fortalecida» por esa regla electoral, al cabo de pocos meses o años terminan con un respaldo sumamente inferior a esta.

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elección de presidentes minoritarios, sea un factor que favorezca la gobernabilidad (pérEz-liñán 2004). Otros trabajos apuntan a señalar que la DV tiende a incremen-tar el número de partidos políticos y candidatos presidenciales (mainwaring y shUgart 2002) y, uno más reciente, que la DV sí cumple la promesa de fortalecer la legitimidad de los presidentes electos, evitando la elección de candidatos débiles y creando un espa-cio para la posible formación de coaliciones (martínEz 2004). El presente estudio aprovecha la ventaja, nada desdeñable, de contar con un total de 109 elecciones presidenciales, desde el año 1978, incluyendo algunas de las realizadas en 2010. De ellas, 72 correspon-den a comicios por DV11 y 37 a elecciones por MR. El libro consta de cuatro capítulos. En el primero se revisarán los diversos planteamientos teóricos acerca de los efectos del sistema de elección presidencial por MR y por DV sobre el número de partidos, la fragmentación parlamentaria y la elección de candidatos antisistema. Se revisará también los recientes estudios que ponen en cuestión que los sistemas electorales puedan ser considerados factores exógenos de los que sólo cabe esperar efectos, cuando estos más bien serían fruto de la elección o negociación producida en determinada configuración partidaria.12

En el segundo capítulo se abordará cómo se produjo el tránsito del sistema de elección por MR a DV. Se explorarán, algunos plan-teamientos que permiten explicar dichas reformas, producidas en el marco de la denominada «tercera ola» democrática, y por qué se ha mantenido el sistema de MR en sólo cinco países de la región. En el tercer capítulo se pondrán a prueba las hipótesis planteadas en esta investigación, contrastándolas con los resultados de más de cien procesos electorales por DV y MR realizados en la región desde fines de los años 70 hasta los obtenidos en 2009. Los aspectos a evaluar son la legitimidad de origen de los presidentes electos, la diferencia entre la votación obtenida en las elecciones por MR y la inicial en los

11 No hemos considerado las elecciones en Haití debido a los cuestionamientos sobre sus resultados, pero sí hemos incluido a Bolivia, como lo hace Martínez (2004), debido a que la DV con sede en el Parlamento es una de las modalidades que dicho mecanismo de elección tiene en América Latina.

12 En esta línea de interpretación véase Boix (1999), Colomer (2004), Negretto (2006), Wills-Otero (2009), entre otros.

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comicios resueltos en segunda ronda, y el número del contingente parlamentario alcanzado en las elecciones concurrentes. En el cuarto capítulo, sobre la base de los resultados obtenidos, se evaluará cómo las reglas de MR y DV se relacionan con la for-mación de gobiernos unificados y gobiernos divididos, y se discute cómo dicha circunstancia puede constituir un escenario favorable o desfavorable para la gobernabilidad. Las conclusiones serán el último capítulo, en el que se discutirá sobre los resultados obtenidos y las posibles líneas de investigación que se abren a partir de los hallazgos de la presente investigación. Este libro forma parte de una investigación mayor en curso sobre la adopción de las reglas de elección presidencial en América Latina en las últimas décadas. Dicho estudio, pretende abordarlas como variable endógena, como producto de determinadas apuestas parti-darias y condicionamientos institucionales y estructurales. El objetivo es contribuir a complementar las investigaciones sobre los sistemas electorales, que han estado concentradas básicamente en los efectos atribuidos a estos mecanismos institucionales.

Capítulo I

Los sistemas de elección presidencial y sus «efectos»

«The tendency of the second ballot to give rise to multi-

partism appears to admit of no doubt»

Maurice dUVErgEr

El sistema electoral es la forma de transformar los votos en escaños, pero también en cargos de representación individuales, como el de Presidente de la República. En los países de régimen parlamentario existe, en esencia, un solo sistema electoral para elegir al cuerpo legis-lativo, el cual, a su vez, definirá la conformación del gobierno. Sin embargo, en los regímenes presidencialistas, como los de los países de América Latina, existen dos tipos de sistemas: uno para la elec-ción del Presidente y otro para la del Congreso —lo que supone dos legitimidades distintas, la del Poder Ejecutivo y la del Legislativo. Tanto el sistema de elección presidencial como el parlamentario tienen diversos elementos: la circunscripción, tipo de candidatura, fórmula de conversión de votos en escaños, entre otros. Su com-binación puede multiplicar enormemente la variedad de sistemas electorales, más aún en los países donde se elige por separado al Poder Ejecutivo y al Parlamento. Sin embargo, pueden diferenciarse fácilmente por su principio básico de representación, en sistemas elec-torales de mayorías y sistemas de representación proporcional (RP). El primero, el sistema electoral de mayorías, tiene por objetivo la conformación de gobiernos y se basa en que el ganador obtiene la totalidad o la mayor parte de los cargos de representación en disputa. Puede emplearse tanto para la elección presidencial como para las parlamentarias.13 El segundo, el sistema de representación

13 Aunque cada vez es más raro encontrar un sistema electoral que aplique el principio mayoritario para la elección del cuerpo legislativo. De acuerdo con Colomer (2004), ello se debe a que es más previsible que los cambios de los sistemas electorales de produzcan más hacia reglas más incluyentes como las de la RP.

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proporcional, busca reflejar, en mayor o menor grado, la heterogeneidad de las fuerzas políticas o sociales en los cargos de representación en disputa. Se aplica, básicamente para las elecciones parlamentarias y los puestos de representación divididos. La elección del cargo de Presidente en los países de América Latina se realiza través de dos variantes del sistema de mayorías.14 Uno de ellos es el sistema electoral de mayoría relativa (MR) o plura-lity, donde es elegido presidente quien obtiene la primera minoría de votos o, eventualmente, una votación superior a la mayoría absoluta. El otro es el de mayoría con doble vuelta (DV), donde necesariamente se requiere ganar con una votación superior a un umbral determi-nado15 para ser elegido en primera vuelta o, de lo contrario, habría una segunda ronda definitoria entre los dos candidatos más votados.16 Para las elecciones del cuerpo legislativo se usa principalmente el sistema de RP. Pese a que a inicios del siglo pasado casi todos los países usaban el sistema de MR, se ha extendido ya en todo el mundo, incluido América Latina, el empleo de la regla de RP, con el objetivo de hacer que el Parlamento refleje más la composición de las fuerzas políticas y sociales existentes.17

Aunque en el pasado reciente se subestimó la importancia de los sistemas electorales para explicar la política, debido a la creencia extendida de que sólo podía ser descifrada por factores estructurales «relevantes» como las condiciones económicas o los conflictos sociales; hoy existe un consenso básico respecto a que dichos sistemas, y la forma como están configurados, tienen ciertos «efectos» potenciales.18

14 Existe una tercera variante, el voto alternativo, pero se aplica fuera de la región, en Australia. Véase Sartori (1994). Este tipo de voto consiste en usar las segun-das preferencias de los electores para lograr a un ganador, si ninguno superó la mayoría absoluta.

15 En la mayoría de los casos se debe superar el 50% de los votos. Este tipo de DV es conocido como majority runoff.

16 En Bolivia, desde 1980 hasta 1994, la elección del Presidente en la segunda ron-da se produjo entre los tres candidatos más votados en la primera vuelta.

17 Una explicación más amplia del tránsito de los sistemas de mayorías a los de representación proporcional en las elecciones parlamentarias puede verse en Wills-Otero (2009) y Colomer (2005).

18 Los efectos directos de los sistemas electorales tienen que ver con la forma como se desarrolla la votación y como se dan sus resultados.

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Sin duda, no se trata de consecuencias que puedan ser derivadas a partir de leyes deterministas, sino de reconocer que los sistemas electorales son una variable institucional que influye en la represen-tación política y la conformación de los sistemas de partidos, como lo hacen también otras variables de tipo cultural, histórico, económico y social (nohlEn 1993). Asimismo, son las reglas elementales del juego que condicionan y restringen las estrategias que pueden desarrollar los candidatos. Sobre la representación política, particularmente en los regímenes presidencialistas, varios autores han reparado en el efecto que los sistemas electorales tienen para la legitimidad del presidente electo. Este tema ha sido abordado, precisamente, en contextos como el de América Latina, donde se sostiene que el sistema de DV puede for-talecer la legitimidad de presidentes que, de haber sido electos por la regla de MR, y con escasa votación, verían en riesgo su supervivencia democrática.19

En el caso de la estructuración del sistema de partidos, la visión tradicional ha sido considerar a los sistemas electorales como elemen-tos exógenos que influyen o generan «efectos» sobre ellos. Un ejemplo de ello son las famosas «leyes» de Maurice Duverger (1965 [1954]) y las reformulaciones que se han hecho de ellas. Sin embargo, otros estudios (colomEr 2005; nEgrEtto 2006; wills-otEro 2009, entre

19 Al respecto, véanse los planteamientos de Martínez (2004) y McClintock (2009).

Cuadro 1Sistemas electorales por principio de representación

A. representación por mayoría B. representación proporcional

1. Sistema mayoritario con doble vuelta

1. Sistema proporcional puro

2. Sistema de pluralidad o mayoría relativa

2. Sistema proporcional impuro

3. Sistema proporcional con barrera inicial

Fuente: Nohlen (1993).

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otros) muestran que es necesario también observar esa relación desde otra perspectiva: la de cómo determinada configuración de partidos, bajo ciertas circunstancias, sería proclive a adoptar cierto sistema electoral. Así, tenemos una relación circular entre sistemas electora-les y de partidos, y no la relación unidireccional de causa y efecto. A continuación, revisaremos y discutiremos los principales planteamientos sobre los sistemas electorales presidenciales y sus «efectos».

«Efectos» de la elección presidencial por mayoría relativa o plurality

Esta variante de los sistemas de electorales de mayorías permite elegir como presidente al candidato que obtenga la mayor proporción de votos, sin considerar un umbral mínimo. Es decir, triunfa el postu-lante que logre la primera minoría o, eventualmente, sin que ello sea necesario, una votación por encima de la mitad de los electores.20 De acuerdo con Colomer (2004: 77), Colombia y Brasil fueron los casos más tempranos en América Latina de uso del sistema de MR para la elección directa de gobernantes en regímenes presidencialistas, donde el Poder Ejecutivo está separado del Legislativo. En el primero, se implementó en 1853; y, en el segundo, en 1892. Aunque este fue el principal sistema electoral usado en América Latina durante el siglo pasado, hoy sólo 5 de 18 países lo emplean: Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela.

Tendencia al bipartidismo

Duverger fue el primero en formular una «ley» a propósito de este sistema electoral, en 1954, cuando publica Les partis politiques.21 De acuerdo con su planteamiento, el sistema de vuelta única (mayoría

20 Hacemos esta mención porque, como se mostrará en esta investigación, las elecciones por MR sí permiten en muchos casos la elección de Presidentes con mayorías absolutas.

21 La edición en castellano citada en este trabajo corresponde a 1965, editada en México por el Fondo de Cultura Económica.

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relativa o pluralidad) tiende al dualismo partidista. La lógica sobre la que descansa su tesis es que en un sistema electoral donde el puesto o los puestos de representación22 se definen en una sola votación, los electores tenderán a concentrar sus votos en las opciones con mayor viabilidad del triunfo. Dicha decisión llevará al electorado a votar, incluso, más allá de sus verdaderas preferencias si estas no parecen tener expectativa de triunfo, porque de lo contrario estarían desperdi-ciando su voto. Desde esta perspectiva, este sistema electoral tendería, además a una polarización de las dos principales corrientes políticas, volviendo difícil el surgimiento de terceras alternativas. Douglas Rae (2005 [197723]) introdujo algunas observaciones a esta y otras leyes de Duverger, diferenciando entre «efectos próximos» de los sistemas electorales, que se producen en la distribución de los escaños, y los «efectos lejanos», que se producen tras varias elecciones. Entre estos últimos, están los efectos de la ley electoral en las pautas de la competencia partidaria, pese a que es difícil decidir su importancia con relación a otros factores, como los económicos, psicológicos y aun los fortuitos. De esta manera, cuando la pauta de integración del sistema electoral es fuerte, éste ejerce presión hacia la competencia bipartidista. ¿Y cuándo el impulso integrador es fuerte?, cuando se tiene un sistema electoral con distrito uninominal que favorece a los partidos. En otras palabras, cuando se emplea la regla de MR. Rae, quien tenía por objetivo dar una mayor rigurosidad a los efectos postulados por Duverger sobre los sistemas electorales, pre-cisó aún más de qué manera el sistema de MR está vinculado con una competencia bipartidista. Así señaló que esta fórmula concede a los primeros partidos mayor ventaja que los sistemas de RP,24 y además origina sistemas bipartidistas, salvo allí donde existen partidos fuertes minoritarios en el ámbito local, que dificultan la estructuración de solo dos partidos. Sartori (1994) también abordó el tema de las consecuencias del sistema electoral en el sistema de partidos, y advirtió insuficiencias en las leyes de Duverger y en los esfuerzos de Rae por reformularlas

22 Hablamos en plural debido a que, en este caso, se está considerando la aplica-ción de ese sistema electoral para la elección parlamentaria.

23 La edición en castellano citada en este trabajo corresponde al artículo que apa-reció publicado en la revista Zona Abierta.

24 Cuando se trata de elección parlamentaria.

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en una multiplicidad de veintidós proposiciones. La principal crítica es que los planteamientos de ambos no precisan efectos controla-bles, y no puede establecerse ninguna relación causal a partir de una correlación, que carece de valor explicativo. Así, siguiendo a Sartori, para pretender establecer leyes, en el sentido sociológico del término, debe precisarse con nitidez la causa y el efecto; además incluir en su formulación la condición necesaria que limite su aplicabilidad o las excepciones a la misma. En el caso específico del efecto del sistema de MR en los partidos políticos, plantea, en su ley 1, que «con estructuración sistémica y dispersión similar en todos los distritos electorales (como dos condi-ciones necesarias conjuntamente), los sistemas pluralistas causan (son una condición suficiente de) un formato bipartidista» (sartori 1994: 61-62). Además una estructuración sistémica fuerte es una condición suficiente para originar dicho formato de competencia bipartidaria. En su ley 2 establece que, sin una dispersión similar de los partidos en todos los distritos, pero con estructuración sistémica, los sistemas de MR o plurality causarán «la eliminación de los partidos inframa-yoritarios pero no pueden eliminar y, por lo tanto, permiten tantos partidos añadidos a dos como concentraciones supra-mayoritarias relevantes haya» (sartori 2005: 300). Así, los planteamientos de estos tres autores parecen coincidir, más allá de las diferencias o condiciones expuestas, en que el sistema de elección de MR o plurality genera o tiende a generar un sistema partidario bipartidista, el cual para algunos es considerado como pro-picio para la competencia centrípeta y con poca distancia ideológica. No obstante, hay que tomar en cuenta que dichas leyes o efectos han sido concebidas sobre la base de regímenes parlamentarios con par-tidos estructurados, y no teniendo en mente escenarios de regímenes presidencialistas con sistemas partidarios poco institucionalizados, como los de América Latina. Sin embargo, con la construcción de bases de datos sólidas sobre las elecciones presidenciales y parlamentarias de la región,25 se puede observar que la regla de MR, más allá de si tiende o no al bipartidismo, sí fomenta que el presidente electo obtenga un mayor contingente

25 Véase al respecto el trabajo de Nohlen (2005) que cubre datos de todas las elec-ciones y los sistemas electorales de todos los países de América.

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parlamentario que los electos por DV, cuando se producen elecciones concurrentes con las parlamentarias. La lógica que lo sustenta es la siguiente: que al definirse la elección presidencial en una sola y defini-tiva ronda, lo racional es que el electorado no sólo debería concentrar su voto en el candidato con más posibilidades de triunfo, para no des-perdiciar su voto, sino también en la lista al Congreso que lo acompaña.

Elección de presidentes minoritarios

Como vimos previamente, al contrastar la regla de MR con otras variables propias de la región, como el régimen presidencialista, el sistema de partidos poco institucionalizados, y la heterogeneidad social, algunos autores han creído ver en esta fórmula electoral un riesgo más para la gobernabilidad de las incipientes democracias de la región, antes que un instrumento para generar las condiciones de gobernabilidad bajo formato bipartidista. Ello debido al supuesto de que el sistema de plurality abriría las puertas a la eventual elección de presidentes minoritarios, carentes de una legitimidad de origen que los proteja de una oposición que, muchas veces, sigue una lógica de polarización abierta, poco proclive a la cooperación y al consenso. Es decir, si en contextos de regímenes parlamentarios el sistema de MR tiende al fortalecimiento del bipartidismo; en los regímenes presidencialistas de América Latina, caracterizados por tener sistemas multipartidistas, dicha regla de elección permitiría la replicación del denominado «efecto Allende» (martínEz 2004: 558). En otras pala-bras, la elección de un presidente minoritario que, al no ser fruto de un consenso amplio del electorado, podría ser víctima de un golpe de Estado. El argumento no es nada desdeñable considerando la acciden-tada experiencia democrática de la región y la incipiente transición iniciada hace pocas décadas. De acuerdo con Leticia Ruiz, esa fue una de las razones para que en Chile se decidiera abandonar la regla de plurality, pues «se trató de un cambio apoyado en el recuerdo de la elección que, con el anterior sistema electoral, llevó a Allende a la presidencia con un apoyo inferior al peso total del electorado contrario y que muchos chilenos sitúan en el origen del proceso que se desencadenó años siguientes» (2004: 153). Así, el riesgo de la elección de presidentes minoritarios parece ser uno de los argumentos empleados para justificar el abandono de

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la regla de la MR y la adopción de la DV, la cual permitiría fortalecer la legitimidad de origen de los presidentes electos. Así, para Daniel Sabsay «el ballotage aparece, entonces, en varios países, como uno de los elementos que junto a muchos otros de variada índole, han sido pensados como anticuerpos válidos para hacer frente a las causas que tradicionalmente han acompañado la descomposición de los sistemas democráticos en América Latina» (1991: 40-41). También Daniel Buquet (2004: 487) consideró que el riesgo de la elección de presidentes minoritarios podría explicar la propagación de la regla de la DV en América Latina y el abandono del sistema de plurality. Para este autor, en países con una fuerte fragmentación política, sistema multipartidista y regla de MR, podría ocurrir que ganaran la presidencia candidatos con muy bajos índices de apoyo popular; pero dicho peligro podría ser conjurado introduciendo un sistema de mayoría con DV.

«Efectos» de la elección presidencial mediante doble vuelta

Esta regla mayoritaria, a diferencia del sistema de plurality, establece la necesidad de superar determinado umbral de votos para acceder a la presidencia o, de lo contrario, los dos candidatos más votados deberán enfrentarse en una segunda ronda, donde ganará el que sen-cillamente quede primero.26 El sistema de DV tiene sus antecedentes en el sistema semipresidencialista francés, donde se aplica tanto a la elección del Presidente como del Parlamento. En América Latina se empezó a adoptar desde fines de los años setenta, pero sólo para la elección presidencial. Actualmente, de 18 países 13 utilizan esta regla electoral27 en cualquiera de sus modalidades: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Perú y Uruguay. Las modalidades de DV existentes en la región son las siguientes: Doble vuelta de majority runoff (DVmr), que exige superar el 50% de la votación o ir a una nueva ronda electoral. Doble vuelta de umbral

26 En el caso de Bolivia, hasta 1980 pasaban a la segunda ronda los tres candidatos más votados si ninguno superaba la mayoría absoluta y este segundo procedi-miento electoral se realizaba en la Asamblea legislativa.

27 Sin considerar a Haití, que también emplea el sistema de DV.

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(DVu), que fija una votación a superar menor a la mayoría absoluta, por ejemplo un 40%. Doble vuelta de umbral y distancia (DVu+d), que establece el requisito anterior o un porcentaje de ventaja entre el primero y el segundo para ganar la elección y no ir a una siguiente ronda. Y, finalmente, doble vuelta de mayoría absoluta en el Parla-mento (DVmp), que traslada al cuerpo legislativo la definición de la elección si ninguno supera el 50% de la votación.

Fortalecimiento de la legitimidad de origen

Este efecto del sistema de DV ha sido destacado ampliamente por los defensores de esta regla electoral. Rafael Martínez (2004), en un amplio estudio en el que se analizaron 54 elecciones bajo ese meca-nismo, aportó evidencia empírica respecto a que la legitimidad de origen del Presidente resultó fortalecida con el uso de ese mecanismo pues permitió que el vencedor obtuviera un porcentaje mayor de votos en la segunda ronda. No obstante, dicha legitimidad fortalecida, fruto de una «mayoría artificial»28 producida en la segunda votación, es más un respaldo a la principal institución ejecutiva del país y no un apoyo a la persona electa; por lo que dicho autor reconoce que cometería un error el mandatario electo que olvide el origen de esos votos que lo llevaron al poder. Pero el fortalecimiento de la legitimidad el Presidente, debido a la segunda ronda electoral, va estrechamente de la mano con otros dos efectos: castigar la elección de los partidos opuestos al sistema, y evitar la elección de presidentes minoritarios. El primer caso ya había sido advertido teóricamente por Sartori en sus «reglas» sobre la DV: «La doble ronda electoral fuerte eliminará la importancia de los partidos opuestos al sistema y subrepresentará en forma importante a los “terceros” partidos dispersos que carecen de núcleos regionales o distritales de consideración» (1994: 85). Aunque este autor no estaba pensando en los regímenes presidencialistas de esta región cuando formuló este planteamiento, sí señaló que el sistema de DV era apli-cable sin fricciones a contextos fuertemente polarizados. Así, parece

28 Por mayoría artificial se entiende aquí al voto estratégico por un candidato que no es necesariamente la primera preferencia de los votantes. Por esa razón, el au-tor considera que dicho fenómeno también es atribuible al sistema de plurality.

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tener sentido su lógica de que este sistema electoral castigará a los partidos ubicados en los extremos del continuo izquierda-derecha, pues es esperable que si uno de estos pasa a la segunda ronda, pierda debido a que se encuentra en una zona prohibida de transferencia de votos. Es decir, que siendo una minoría importante por haber pasado a la segunda ronda, se encuentran alejados de las otras familias ideo-lógicas, lo que les impide captar votos de los partidos que quedaron al margen en la primera ronda. Por ello, Sartori considera que esta regla electoral facilita la gobernabilidad en condiciones adversas, mejor que la regla de plurality. En el segundo caso, Martínez y más recientemente McClintock plantearon que esta regla electoral evita la elección de presidentes minoritarios, lo cual es beneficioso para la estabilidad de los regí-menes democráticos de la región. De un lado, Martínez concluyó en su investigación que la DV ha «impedido la elección de presiden-tes extremadamente débiles en razón de su apoyo electoral» (2004: 551). Por otro, McClintock estableció en su último estudio sobre la materia que la adopción de este sistema electoral «es una útil sal-vaguardia contra la elección de presidentes minoritarios» (2009: 32) y le otorgó el crédito a las democracias de la región por reco-nocer sus realidades políticas y adaptarlas a sus reglas electorales. Sin embargo, algunos autores ponen en duda la importancia de la legitimidad reforzada del presidente electo en la segunda ronda de este mecanismo. Flavia Freidenberg reconoce, en la experiencia ecuatoriana, que si bien este sistema evita que candidatos con una cuarta parte del apoyo electoral resulten elegidos en una primera ronda; también lo es que la mayoría creada «tiene que ver más con la ilusión de un gobierno mayoritario que la de una verdadera coalición mayoritaria que respalda a un presidente […]. La DV en Ecuador promueve el voto en contra más que un apoyo sincero y leal al pre-sidente elegido» (2004: 269). En una línea similar, Pérez-Liñán planteó que el efecto benévolo que la DV podría tener sobre la gobernabilidad democrática no tenía tanto que ver con la legitimidad fortalecida del presidente electo, sino con la capacidad de esta regla electoral de prevenir el ascenso de presidentes «excesivamente débiles». Advirtió, además, que este sistema sí permite la elección de presidentes débiles y sometidos a un serio riesgo democrático, particularmente cuando son electos producto de una reversión de resultados en contextos fragmentados

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y polarizados. Es decir, cuando accede al poder un candidato con «legitimidad fortalecida», pero que había sido derrotado en la pri-mera ronda y que, además, tiene una clara minoría en el Parlamento al llegar al gobierno. En otras palabras, allí donde la DV puede evitar la elección de mandatarios minoritarios, no podía hacer nada para prevenir su debilidad legislativa, la cual podía agravarse de revertirse los resultados de la primera ronda.

Número de partidos y dispersión parlamentaria

Varios autores han pretendido establecer una relación entre el sis-tema de DV y el número de partidos. El primero en plantearlo fue Duverger, quien en su segunda ley estableció que el sistema de doble vuelta y el de representación proporcional tendían al multiparti-dismo. Rae, quien se ocupó en amplitud de los efectos de los sistemas electorales, no tomó una posición clara en este tema, como sí lo hizo en relación con el sistema de MR que vinculó con la competencia bipartidista. Para Sartori «no es posible predecir con precisión el efecto reductor de la doble vuelta electoral», aunque sí se puede avizorar con bastante exactitud «qué partidos (qué clases de parti-dos) estarán muy subrepresentados, ya que la doble ronda electoral castiga gravemente a los partidos que se oponen al sistema estable-cido»» (1994: 82-84). Más explícitos han sido otros autores como Mainwaring, para quien la regla de DV genera menores incentivos para el voto estra-tégico en la primera ronda, lo cual alienta la dispersión del voto en las verdaderas preferencias de los electores, lo cual favorece el incre-mento en el número de partidos (mainwaring y shUgart 2002). Charles Kenney (1998), sin embargo, puso en cuestión los resultados presentados por Mainwaring para fundamentar su posición, pues el efecto de la DV sobre el número de partidos debe ser establecido a partir de una comparación entre el antes y el después de la instau-ración de ese mecanismo de elección, y no mediante el cotejo de la media del número de partidos existentes en un grupo de países con sistema de MR y DV. En una línea similar a la Mainwaring, Mark Jones también apeló al análisis de los resultados electorales en 147 comicios entre 1938 y 1997, para concluir que el uso del sistema de DV en lugar de la regla de plurality

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resulta «en un significativamente alto número efectivo de candidatos presidenciales» (1999: 182-183) y, por ende, de partidos políticos. Una posición diferente es sostenida por autores como Martí-nez, quien en su investigación encuentró que la media del índice del número efectivo de partidos parlamentarios es de 3,76, lo que «a todas luces revela la inexistencia del bipartidismo e igualmente desdice la hipótesis de fragmentación extrema» (2004: 551). Desde este punto de vista, la doble vuelta no hace sino respetar el sistema de partidos preexistente, aunque conceda espacio a la aparición de nuevos actores políticos, que es algo que el sistema de MR penaliza. McClintock (2009) concluyó en una reciente investigación que si bien en los países de la región que usan la DV se incrementa el número de partidos, también sucede lo mismo en los que usan el sistema de plurality. Así, en los países que adoptaron el sistema mayoría absoluta ya existía previamente un número amplio de partidos, por lo que no podría atribuirse la fragmentación a la regla electoral. Además, consideró que no puede establecerse una significativa relación entre el número de partidos y los niveles de gobernabilidad. Sin embargo, más allá de si se puede hallar una relación clara entre el sistema de DV y la fragmentación de los partidos en el Parlamento, sí se puede observar que hay una diferencia significativa entre el número de curules que obtienen los presidentes electos bajo la regla de MR frente a los que llegan al poder a través de la doble ronda electoral, cuando hay elecciones concurrentes. La lógica que permite entender esta diferencia es sencilla: cómo es muy difícil que alguien gane en la primera ronda, hay incentivos para que más candidatos presidenciales y sus listas al Parlamento se presenten, no con la esperanza real de ganar, sino de negociar su apoyo en la segunda ronda electoral. Así, con la regla de DV la fragmentación en el Congreso puede ir más allá del pluralismo ideológico existente en el sistema de partidos, y es más probable que el partido del Presidente tenga un menor contingente parlamentario bajo la regla de DV que mediante la de MR.

Relación de los sistemas de elección presidencial y parlamentario

Además de los efectos atribuidos a las reglas electorales sobre el sis-tema de partidos, existe también una interrelación que se produce

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entre las elecciones presidenciales y las parlamentarias que es impor-tante tomar en cuenta. La amplia mayoría de los países de la región usa el sistema de representación proporcional (RP) para la elección del Poder Legislativo, ya sea la Cámara baja o el Senado. Las excepciones, como detalla Nohlen (1993), son Chile, que elige a sus diputados en distritos electorales binominales y a los integrantes del Senado por mayoría relativa; y también México que combina el sistema mayori-tario y de RP para elegir a su Cámara de diputados y para el Senado el sistema de distritos electorales binominal. Argentina, Bolivia y República Dominicana también se apartan del sistema de RP, pero sólo para la elección del Senado. Esta relación entre los sistemas de elección presidencial y parla-mentaria debe considerar el hecho innegable que los comicios para elegir al mandatario son los más importantes y terminan influyendo en la elección del cuerpo legislativo, particularmente cuando los procesos eleccionarios son concurrentes. De hecho, los postulantes al Congreso son conscientes de ello y suelen vincular sus campañas a la del candidato presidencial de su partido. Además, los propios votantes también prestan más atención a las campañas de los can-didatos presidenciales y las utilizan como una especie de atajo de información al decidir su voto al Legislativo. Este efecto, la teoría de presidential coattails, señala que los partidos en su competencia hacia el Congreso «serán más exitosos mientras más grande sea el apoyo electoral que obtenga su candidato presidencial» (goldEr 2006: 36). Esta influencia de una elección a la otra es más o menos fuerte dependiendo de si ambos comicios son simultáneos o separados, es decir, de si se realizan el mismo día o no; y del grado de intensidad con que se concreta dicha coincidencia. De acuerdo con un estudio rea-lizado por Raúl Molina sobre los efectos del calendario electoral, las elecciones simultáneas «tiende[n] en mayor grado que las elecciones separadas a estar asociada[s] a gobiernos con mayoría parlamentaria estable, por lo cual es favorable a la eficacia y a la gobernabilidad, al mismo tiempo que propicia[n] un sistema de partidos de multiparti-dismo moderado» (2001: 27). Por el contrario, las elecciones separadas generarían condiciones menos favorables para la gobernabilidad y la eficacia, debido a que tienden a crear parlamentos controlados por una oposición más vigilante del Poder Ejecutivo, aunque ello signifique una mayor fragmentación política.

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Cuadro 2Ciclo electoral presidencial parlamentario y fórmula electoral

presidencial en América Latina

Simultáneas Separadas

Mayoría Relativa

DobleVuelta

Siempre o generalmente

Mixtas

Honduras Bolivia1 Chile2 Argentina3

Panamá Brasil Colombia4 México5

Paraguay Costa Rica6 El Salvador7

Ecuador8 Haití9

Guatemala R. Dominicana10

Nicaragua11 Venezuela12

Perú

Uruguay

Tres países Ocho países Seis países Dos países1 La segunda vuelta se produce en el Parlamento entre los dos primeros, si ninguno obtiene la

mayoría absoluta. 2 El mandato presidencial es de 6 años. Las elecciones parlamentarias son cada cuatro años

para la Cámara de diputados y la mitad del Senado. Son simultáneas cada 12 años, pero sólo para la mitad del Senado.

3 Mandato presidencial de cuatro años. La mitad de la Cámara de diputados se elige simultá-neamente con el Presidente, y la otra a los dos años.

4 Las elecciones parlamentarias se realizan unos tres meses antes de las presidenciales. 5 Período presidencial de 6 años. Hay elecciones parlamentarias simultáneas con las presiden-

ciales, pero el período de los diputados es de tres años, y hay elecciones separadas a mitad del mandato. El Senado se renueva cada 6 años. El Presidente es electo por MR.

6 Hay DV si ninguno de los candidatos es electo por más del 40% de los votos válidos. 7 El mandato presidencial es de 5 años y el de la Asamblea Legislativa es de 3 años. Cada

quince años hay elecciones simultáneas.8 Hay DV si ninguno de los candidatos obtiene más de 40% de los votos válidos y una ventaja

de diez puntos. Hasta 1998 se exigía mayoría absoluta para ganar las elecciones. 9 Período presidencial de 5 años, de la Cámara de diputados de 4 y del Senado 6, pero con

renovación por tercios cada dos años. Son totalmente simultáneas cada 20 años. 10 Período presidencial y parlamentario de 4 años, pero las elecciones del cuerpo legislativo se

realizan siempre a mitad del período presidencial. 11 Hay DV si ninguno de los candidatos supera el 40% de los votos válidos, o el 35% con una

ventaja de 5 puntos del porcentaje sobre el segundo. 12 Período presidencial de 6 años. El de la Asamblea Nacional es de cinco años. Son simultá-

neas cada treinta años. Fuente: Elaboración propia a partir de Molina (2001).

Pero el efecto de las elecciones realizadas el mismo día también depende del grado de simultaneidad que, de acuerdo con Nohlen, puede ser de tres tipos: Alta simultaneidad, que se produce cuando la

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elección del Presidente y del Parlamento se hace con el mismo voto; moderada simultaneidad, cuando el voto para ambas elecciones se efectúa en una misma boleta; y baja simultaneidad cuando dichos comicios se realizan el mismo día, pero sin voto ni boleta única. Además, Tuesta —y también otros autores— indica que cuando existe un alto grado de simultaneidad entre ambas elecciones es más pro-bable que se produzcan escenarios de mayorías (2005: 47). En un contexto de elección con DV, sin embargo, no es improbable que pese al alto grado de simultaneidad, el presidente electo resulte con una minoría en el Congreso, particularmente, si se produce una reversión de resultados. De allí que la variable de simultaneidad esté condicio-nada a muchos otros factores que intervienen en la compleja relación entre elecciones presidenciales y parlamentarias.

Los sistemas electorales, ¿elementos exógenos o endógenos?

Los planteamientos o la discusión sobre los efectos de los sistemas electorales en el sistema de partidos parten, por lo general, del supuesto de que las reglas de elección son elementos exógenos, que generan consecuencias en la estructuración de las agrupaciones políticas. Así, las diferentes leyes o tesis de Duverger, Rae, Sartori establecen, con mayor o menor rigurosidad o poder predictivo, consecuencias para los partidos que se derivan de los sistemas electorales. Quizá el más conocido y simplificado planteamiento es el que señala que la regla de plurality tiende a un sistema bipartidista, siempre que exista una dispersión de los partidos más grandes similar en todas las circunscripciones. En general, estos planteamientos abonan la consigna institucio-nalista de que las instituciones, en este caso las reglas electorales, importan. Así, el nuevo institucionalismo, en dirección opuesta al conductismo, ha desarrollado toda una agenda de investigación, vasta y minuciosa, respecto a cómo las instituciones moldean las posibi-lidades de acción de los agentes, en la medida que son concebidas como un conjunto de constricciones, pero también oportunidades, en función de las cuales se organizan las preferencias, deseos y motiva-ciones. El supuesto de esta visión, sin embargo, es la existencia de una «dirección de la causalidad presente en la relación instituciones/

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agentes: las instituciones condicionan las acciones y las estrategias de los agentes y son resistentes a éstas» (marEnco 2006: 55). Pero ¿puede cambiarse esa perspectiva y considerar más a las instituciones, en este caso las reglas electorales, como un elemento endógeno, fruto y efecto de determinadas circunstancias, antes que como generadora de efectos, por ejemplo, en el sistema de partidos? Desde ese punto de vista, ¿puede el sistema de partidos u otros fac-tores contextuales explicar la génesis de los sistemas electorales? Recientes estudios han echado luz sobre esta materia y permitido plantear hipótesis de cómo las reglas electorales son elementos endó-genos, generados por los partidos bajo determinadas circunstancias y coyunturas. Así, serían determinadas configuraciones partidarias las que explicaría la elección de los sistemas electorales, y éstos a su vez tenderían a mantener dicha configuración partidaria o a modificarla, reforzando o atenuando ciertas tendencias ya existentes. Aunque se tratará de manera más amplia en el siguiente capítulo, explicaremos brevemente algunos de los principales planteamientos realizados sobre la materia. Desde esta interpretación, la instauración del sistema electoral de representación proporcional (RP) para las elecciones parlamentarias en los países de esta región, en detrimento de la regla de plurality, habría obedecido al interés de los partidos oligárquicos de asegurar su participación en el cuerpo legislativo en las siguientes elecciones. Ello ante el progresivo declive de su poder y el surgimiento de nue-vos partidos, de arraigo más popular, que podrían desplazarlos del control de la asamblea, bajo la regla de MR (colomEr 2005, bEnoit 2004, boix 1999, wills-otEro 2009). De acuerdo con Negretto (2006), el sistema de elección presi-dencial de DV fue adoptado en los países de América Latina, no tanto para evitar la elección de presidentes minoritarios, sino para asegurar la mayor inclusión de las fuerzas políticas en los procesos de transición democrática. Desde este punto de vista, la idea de los reformadores militares y sus aliados —donde los hubo— fue ins-taurar un sistema de elección presidencial mayoritario con segunda vuelta que alentara la participación de diversas fuerzas políticas y les diera a las minoritarias capacidad de negociación en el período interelectivo de la segunda vuelta. Incluso, en contextos de elecciones concurrentes, dificultar que el nuevo gobierno democrático tuviera el control mayoritario de la asamblea, lo cual podría ocasionar que se

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tomaran eventuales represalias contra el régimen pasado. Allí donde se mantuvo el sistema de plurality fue porque el control del cuerpo constituyente estuvo en manos de los partidos más grandes, que consideraron que dicho sistema les favorecía más que el de DV. Entonces, a la luz de este enfoque resulta pertinente considerar a los sistemas electorales de la región no sólo como un elemento exógeno, sino también endógeno, y que los efectos de los mismos no necesariamente son unidireccionales, sino que tienden a tener una trayectoria circular, sobre la que todavía hay mucho que investigar.

Capítulo II

La transformación de los sistemas de elección presidencial en América Latina

«The change of electoral rules can be a rational strategy for likely losers or threatened winners…»

Josep colomEr

Los sistemas electorales en la región —presidencial y parlamenta-rio— han pasado por dos principales períodos de reformas, que siguen la tendencia señalada por Colomer (2004: 29) de que «los cambios de sistema electoral se producirán en su mayor parte a favor de fórmulas más incluyentes29 que permitan la representación de un número relativo alto de partidos». La más notoria de estas reformas, es la que se produjo en América Latina desde finales de los años setenta y que significó el paso del sistema de mayoría relativa (MR) o plurality al de mayoría con doble vuelta (DV). Sin embargo, en las primeras décadas del siglo pasado se había producido también otra ola de cambio en las reglas para la elección del cuerpo legislativo, con el paso progresivo del sistema de mayorías al de representación proporcional (RP). Aunque no todos los países de la región modificaron sus reglas electorales, el cambio que se produjo en ambos sistemas fue de tal amplitud que, en sus términos más sustanciales, puede advertirse cierta homogeneidad, salvando algunas diferencias. En el caso del sistema de elección presidencial, de 18 países30 de la región que en el siglo pasado usaban el sistema de mayoría relativa, sólo 5 lo siguen empleando y 13 han adoptado una de las variantes de la DV. Es decir, en la gran mayoría de estos países, para ser electo se requiere superar un umbral de 50% de los votos —o en

29 Las cursivas son del autor.30 Sin considerar a Cuba ni a Haití.

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algunos casos un umbral menor— para ser elegido, de lo contrario la definición se realizará en una segunda elección.31 Respecto a la regla de elección parlamentaria, de ese mismo grupo de países, 15 han dejado el sistema de MR, que garantizaba el control de la legislatura al partido que obtenía la mayor cantidad de votos, y han adoptado el de RP, que permite que el Parlamento refleje mejor la composición de las fuerzas electorales. Los otros tres países restantes no preservaron el sistema de mayoría, sino que han adoptado un sis-tema mixto proporcional para la elección de su cuerpo legislativo. La interrogante que salta de inmediato, al ver en perspectiva la tendencia de estos cambios en las reglas de elección de la Presidencia y el Parlamento, es ¿por qué se produjeron?, ¿qué causas las explican?, ¿por qué varios países de una misma región cambian de manera casi homogénea sus reglas electorales?, y ¿por qué se han realizado esos cambios en un período casi similar? En el ámbito de los países europeos, Stein Rokkan fue uno de los primeros en responder a esta interrogante, pero con relación al cambio de reglas electorales de elección del Parlamento. Su hipótesis, formulada en 1970, plantea que la introducción del sistema de RP en reemplazo de los sistemas de mayoría se debió a dos factores: Los cambios en la arena electoral por la ampliación del voto y la pre-sión de estos nuevos votantes, procedentes de la clase trabajadora, para acceder el poder a través de nuevos partidos que reflejaran sus intereses; así como el objetivo de los viejos partidos de proteger sus posiciones en el cuerpo legislativo y evitar una derrota total. Desde esta perspectiva, que ha sido desarrollada con más precisión por otros autores (bEnoit 2004, boix 1999, colomEr 2004), la adopción de una regla electoral más inclusiva posibilitaba que los nuevos partidos accedieran al Parlamento, reduciendo el riesgo que estos infligieran una derrota aplastante a las viejas fuerzas políticas, que al modificar la regla electoral en ese sentido aseguraban su cuota en el cuerpo legislativo. En América Latina, el supuesto del por qué de la introducción de la DV para las elecciones presidenciales se basaba en el interés general

31 En el caso de Bolivia, la segunda elección se producía en el Parlamento. Con la ley 4021, emitida por el gobierno de Evo Morales en 2009, esta se producirá si ningún candidato supera el 50% de los votos u obtiene al menos más de 40% con una distancia de 10% respecto del segundo. Además, la segunda vuelta se realizará «con el mismo padrón electoral».

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de los reformadores de evitar el riesgo de que la elección de presi-dentes minoritarios bajo el sistema de MR pudiera echar por tierra los procesos de transición a la democracia iniciados desde finales de los setenta. Desde esa perspectiva, se buscaba dotar a los presidentes de una legitimidad reforzada que les permitiera contar con un mayor consenso social para ejercer su mandato. Recientemente, y siguiendo la línea de interpretación planteada por Rokkan (1970), nuevos estudios han diseñado modelos para expli-car el salto de la MR a la DV en las elecciones presidenciales. Basados en la racionalidad de los actores políticos, se plantea que el cambio del sistema electoral obedeció al interés de quienes estaban en el poder de hacer reglas menos restrictivas para que, cuando dejaran el gobierno, los otros partidos no tuvieran una hegemonía total y así asegurar su participación en una arena electoral más fragmentada.

De la elección presidencial por mayoría relativa a la doble vuelta

El cambio en el sistema de elección presidencial en América Latina se empezó a producir desde fines de los años setenta, coincidiendo con lo que se ha dado en llamar, siguiendo a Huntington (1994), como la tercera ola democrática, pese a que fue más exactamente un periodo de liberalización y transición que no siempre ha concluido en la con-solidación de una democracia. El surgimiento de esta se produce en un período en que la matriz de desarrollo nacional-popular-estatal (garrEtón 2004) empieza a entrar en crisis, en medio de la cual se produce la caída de varios gobiernos militares o autoritarios. No pocos de estos procesos de transición en América Latina estuvieron acompañados por reformas constitucionales promovidas desde arriba o bajo la presión de las fuerzas políticas, y se llevaron a cabo en asambleas constituyentes o juntas de expertos. La instaura-ción de nuevas reglas incluyó, en algunos casos, el cambio del sistema de elección presidencial, instituyéndose la regla de la doble vuelta (DV) en cualquiera de sus modalidades. Así, desde fines de los años setenta y hasta la década de 1990 hubo un progresivo tránsito en los países de la región del sistema de mayoría relativa (MR) al de DV. El primero en adoptar la DV para la elección presidencial fue Ecuador, país que desde 1946 había empleado el mecanismo de MR.

46

La iniciativa partió de una junta de notables que recibió el encargo del régimen militar, que en los años setenta gobernaba es país, de hacer un nuevo diseño institucional. La propuesta de DV, que fue ratificada por referéndum, fue de majority runoff (DV mr), es decir, con exigencia de superar el 50% de los votos válidos para ser electo Presidente, de lo contrario se debería ir a otra ronda definitiva.

Cuadro 3 Cambios en la regla de elección presidencial en América Latina

(1990-2009)

Países Fórmulas

1900-1939 1940-1977 1978-2009

Argentina _ MR1 (1949)/ DV ud2 (1994)Bolivia _ MR (1961) DV mp3 (1994)Brasil _ MR (1946) DV mr4 (1988)Chile DV mp (1925) DV mp DV mr (1980)Colombia MR (1910) MR DV mr (1991)Costa Rica DV mp (1913) DV u5 DV u

DV u (1936)Rep. Dominicana _ MR (1963) DV mr (1994)Ecuador _ MR (1946) DV mr (1979)

DV ud (1998)El Salvador _ DV mp (1962) DV mr (1983)Guatemala _ DV mp (1945) DV mr (1985)Honduras _ MR (1957) MRMéxico _ MR (1917) MRNicaragua _ _ MR (1987)

DV ud (1995/2000)Panamá _ MR (1946) MRParaguay _ _ MR (1992)Perú DV mp (1933) DV mp DV mr (1979)Uruguay MR (1918) MR DV mr (1997)Venezuela - MR (1947) MR

Elaborado sobre la base de Negretto (2006). * El año de elección de la regla electoral figura entre paréntesis. 1 Mayoría relativa. 2 Doble vuelta con umbral y distancia. 3 Doble vuelta majority parliament. 4 Doble vuelta majority runoff. 5 Doble vuelta con umbral.

47

Los argumentos que justificaron la adopción de dicho mecanismo fueron casi los mismos que se emplearían posteriormente en otros países. El principal de ellos, evitar que un candidato presidencial con insuficiente respaldo electoral asumiera la Presidencia (frEidEnbErg 2004: 248), situación que en teoría podría haber ocurrido de mantener el sistema de plurality. Asimismo, y de la mano con lo anterior, se buscaba dotar de mayor legitimidad al presidente electo, haciendo que su elección fuera por mayoría absoluta. De esta manera, el caso ecuatoriano reflejaba el supuesto temor que se tenía de que los nuevos gobiernos nacidos de las urnas sucum-bieran ante un golpe militar debido, entre otros factores, a la falta de legitimidad y respaldo ciudadano al presidente electo. De allí que se prefiriera una regla de elección presidencial que fortaleciera la legitimidad del mandatario electo (bUqUEt 2004, martínEz 2004, sabsay 1991), en vez del sistema de MR que podría abrir las puertas del poder a un presidente minoritario. Colomer sostiene que, precisamente, las crisis políticas y quiebres de los incipientes gobiernos electos en América Latina, así como en otros contextos geográficos como Asia y África, se produjeron «tras la elección de presidentes minoritarios y extremos por la regla de la mayoría relativa, especialmente a mediados del siglo XX» (2004: 77). Desde ese punto de vista era una verdadera preocupación para quienes estaban a cargo del diseño institucional que el sistema de plurality permitiera la reedición del denominado «efecto Allende» (martínEz 2004: 558). Es más, en la región estaba aún fresco el recuerdo del sangriento golpe de Estado de 1973 en Chile contra un presidente minoritario como Salvador Allende y la instauración de la férrea dictadura militar de Augusto Pinochet. A eso abonaba la propia historia de los países de la región, con una constante irrupción militar contra los gobiernos nacidos de las urnas. Precisamente, ese argumento también es mencionado a propósito de la introducción de la DV para la elección del Presidente en la Cons-titución de 1980 de Chile, aprobada por una junta militar y sometida a plebiscito ese año.32 Como ya mencionamos citando a Leticia Ruiz (2004), fue un cambio impulsado por el terrible recuerdo del golpe

32 Aunque la DV fue aprobada ese año, la primera elección bajo esa nueva regla se realizó en 1989.

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de Estado chileno en 1973, ante un presidente electo con un apoyo electoral insuficiente. La adopción de esta regla electoral en la mayoría de los países de América Latina, entonces, podría explicarse como una apuesta por un mecanismo preventivo de la elección de presidentes minoritarios. Como señala Buquet (2004: 487), en países con una fuerte fragmenta-ción política y sistemas multipartidistas podría ocurrir que ganaran la presidencia, bajo la regla de MR, candidatos con muy bajos índices de apoyo popular. Además, para algunos, la DV tenía la ventaja de evitar la elección de candidatos antisistemas, efecto ya mencionado por Sartori, y de dotar al presidente electo de una fuerte legitimidad de origen. Así, como señaló Sabsay en un texto antes citado, el ballotage aparece y fue pensado como anticuerpo ante las amenazas al sistema democrático (1991: 40-41). Esta línea de interpretación, sin embargo, deja sin una explicación clara el caso de los países que mantuvieron la regla de plurality. Los presidentes electos por ese mecanismo, en muchos casos, superaron la mayoría absoluta de la votación o, en la mayor parte de las veces, sus votaciones eran cercanas a estas. Además, parece inconsistente que los esfuerzos para fortalecer la gobernabilidad de los países de la región, a través de las DV, no hayan ido de la mano con un mecanismo para asegurar mayorías parlamentarias que permitieran gobernar con eficacia y evitar la parálisis e incluso el enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. En ese sentido, hubiera sido más lógico aplicar la segunda vuelta también a las elecciones parlamentarias, como se hace en el modelo francés. Otra visión sobre el tránsito de los sistemas de elección de MR a DV ha sido recientemente ensayada. Esta se inspira en la denominada «hipótesis de Rokkan», y sustenta que es determinada configuración del sistema de partidos lo que permite entender la elección de los sistemas electorales. Desde esta perspectiva, los actores políticos con capacidad de hacer cambios en las reglas electorales las modifican o las mantienen dependiendo de los cambios en la arena electoral, bajo el supuesto de la racionalidad de sus decisiones. Negretto (2006) ensaya un modelo en el cual el tránsito del sistema de MR a DV no se explica ya por la preocupación de evitar la elección de un presidente minoritario o de dotar de mayor legitimidad a los man-datarios electos; sino más bien que depende del número de partidos con control sobre el diseño institucional o del cálculo de los reforma-

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dores militares y sus aliados civiles de instaurar reglas electorales que les sean favorables cuando se produzca la transición a la democracia. Así, si es el partido dominante o los grandes partidos los que tienen el control de las asambleas constituyentes es probable que escojan mantener reglas electorales restrictivas, como el sistema de elección presidencial de MR con comicios concurrentes con el Parla-mento. El supuesto es que esa sería la elección más racional de estos partidos para evitar el surgimiento de terceros partidos que puedan desafiar su poder. El planteamiento, como vemos, parece conjugarse con la tesis de Duverger respecto a que el sistema de MR tiende al dualismo partidista. La idea es que si la elección se define en una sola votación, los electores tenderían a concentrar sus votos en las opciones con mayor viabilidad de triunfo. Si por el contrario, el diseño institucional está en manos de varios partidos, es más probable que las negociaciones para definir el sistema electoral lleven a preferir reglas más permisivas, es decir, la adopción del sistema de DV. Dicho sistema de elección, a diferencia de la MR, no tiende a concentrar las preferencias sino que las dispersa en la primera ronda, y otorga a los partidos pequeños capacidad de negociación para la definición en segunda vuelta. Además, si la DV no es aplicada a la elección parlamentaria, sino que se realiza mediante representación proporcional, entonces se dispersa más el poder en el cuerpo legisla-tivo, lo que favorece al interés de los partidos pequeños. Y cuando son los reformadores militares y sus aliados civiles los que dominan el diseño de las nuevas reglas, tenderán a actuar siguiendo las preferencias de los partidos pequeños de adoptar las normas más inclusivas. Esa preferencia se explicaría por el hecho de que, muchas veces, los gobernantes militares carecen de apoyo partidario, y entonces esas reglas pueden prevenir que un partido grande acumule suficiente poder «para revertir los resultados de la política del anterior régimen o tomar acciones contra sus autoridades» (nEgrEtto 2006a: 425). Así, la investigación realizada por el mencionado autor, sobre la base de un análisis estadístico de 49 casos de cambio constitucional en 18 países de América Latina en el siglo pasado, otorga fundamento a su hipótesis de que el número de partidos con control sobre el diseño constitucional sería un factor clave para explicar la elección del sistema electoral; y que los gobernantes militares estarán a favor de reglas más permisivas.

50

Daniel Buquet (2007) también se ocupa del tránsito de los sis-temas de MR a DV ocurridos en la década de 1990, y lo enmarca en un proceso de negociación política entre coaliciones de partidos. Estas coaliciones no pueden ser concebidas como actores unitarios y ni puede atribuírseles una racionalidad perfecta. De acuerdo con el modelo propuesto, la transformación del sistema de elección pre-sidencial se produce en un contexto de crisis con fuerte volatilidad electoral que conduce a dos posibles direcciones. En la primera de ellas la reforma es promovida por una coalición declinante, conformada por viejos partidos amenazados por el cambio electoral, que buscan instaurar reglas electorales más inclusivas, como la elección por DV, pero también un mandato presidencial más corto y la no-reelección, bajo el argumento de que es necesario dotar de más legitimidad al sistema. De acuerdo con tal perspectiva, estas reformas favorecen los intereses de las coaliciones gobernantes amenazadas en situaciones de crisis. En la segunda, una coalición ascendente, integrada por nuevos partidos favorecidos por el cambio en la arena electoral, impulsa la adopción de reglas electorales más excluyentes, como la elección por MR o un umbral más reducido de la DV, la ampliación del mandato presidencial y la reelección inmediata, enarbolando la bandera de la eficacia para gobernar. Así, dichas reformas tenderían a afirmar su presencia en la arena electoral y su reciente acceso al poder. Según Buquet, el resultado de las reformas que promuevan ambas coaliciones «depende también del proceso político a través del cual se concrete la reforma, en función del poder y la homogeneidad con los que cuente la coalición reformista» (2007: 41). De esta manera, si el pro-ceso es por negociación, es decir, si la coalición debe concertar con otros actores para hacer viable la reforma, entonces, el resultado de la misma será mixto; pero el resultado será puro cuando la coalición tenga sufi-ciente poder para desarrollar un proceso de reforma por imposición. Los aportes de Negretto y Buquet permiten enfocar el estudio de los sistemas de elección presidencial en América Latina desde una mirada distinta, no como variables que causan efectos en el sistema de partidos, sino como resultados de una apuesta realizada por determi-nada configuración partidaria para asegurar sus intereses. Asimismo, complementan otros estudios, que veremos más adelante, sobre el salto del mecanismo de elección parlamentaria de MR a representa-ción proporcional (RP) en la región.

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Sin embargo, puede resultar insuficiente asumir que la adop-ción de la DV o la preservación de la regla de MR pueden explicarse esencialmente a partir del supuesto cálculo estratégico de los parti-dos políticos que actúan racionalmente para preservar sus intereses. Como señala García-Diez (2006: 10), las actitudes hacia la democracia, los posicionamientos ideológicos, así como el grado de incertidumbre pueden ser limitantes del puro interés racional. Además, como indica Goodin, el cambio institucional puede producirse por accidente, evolución o producto de una intervención intencional, siendo lo más seguro que sea una combinación de estos tres elementos. Y aun si la intención primara, las instituciones pueden ser «subproductos imprevistos, derivados de ciertas acciones inten-cionales que se superponen entre sí, de intenciones mal dirigidas o, simplemente, de un error» (2003: 45).

De la elección parlamentaria de mayorías a la representación proporcional

Así como desde finales de los años setenta se observó una progre-siva transformación en los sistemas de elección presidencial en la región, también ocurrió algo similar respecto de la regla de elección del cuerpo legislativo en casi todos los países de América Latina, pero en un periodo de tiempo mucho más largo, de casi un siglo. El más lejano antecedentes data de 1893, cuando Costa Rica adoptó la regla de RP para sus distritos electorales con más de dos diputados. El más reciente es de 1990, cuando Paraguay usó este sistema de elección por primera vez (nohlEn 1993: 46).

Cuadro 4Sistemas electorales en América Latina 1900-2004

País Período Fórmula electoral

Argentina1900-1962 Sistema mayoritario1963-2004 Sistema proporcional

Bolivia1900-1955 S. semiproporcional 1956-1966 Sistema proporcional1997-2004 S. proporcional mixto

Brasil1990-1944 S. semiproporcional 1945-2004 Sistema proporcional

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País Período Fórmula electoral

Chile1900-1924 S. semiproporcional 1925-2004 S. mayoritario binominal

Colombia

1900-1930 S. semiproporcional 1931-1957 Sistema proporcional1958-1977 S. semiproporcional 1978-2004 Sistema proporcional

Costa Rica1900-1912 Elecciones indirectas1913-2004 Sistema proporcional

Cuba1902-1907 Sistema mayoritario1908-1957 Sistema proporcional1976-2004 Sistema mayoritario

Rep. Dominicana1900-1913 Elecciones indirectas1924-2004 Sistema proporcional

Ecuador1900-1944 S. semiproporcional 1946-2004 Sistema proporcional

El Salvador1900-1951 S. semiproporcional 1952-1961 Sistema mayoritario1962-2004 Sistema proporcional

Guatemala1900-1944 S. semiproporcional 1945-2004 Sistema proporcional

Haití1900-1917 Elecciones indirectas1918-2004 Sistema mayoritario

Honduras1900-1953 Sistema mayoritario1957-2004 Sistema proporcional

México1900-1911 Elecciones indirectas1912-1963 Sistema mayoritario1964-2004 S. semiproporcional

Nicaragua1900-1984 Sistema mayoritario1985-2004 Sistema proporcional

Panamá1904-1927 S. semiproporcional 1928-2004 Sistema proporcional

Paraguay1900-1992 Sistema mayoritario1993-2004 Sistema proporcional

Perú1900-1918 S. semiproporcional 1919-1962 Sistema mayoritario1963-2004 Sistema proporcional

Uruguay1900-1917 Sistema mayoritario1918-2004 Sistema proporcional

Venezuela

1900-1945 Elecciones indirectas1946-1992 Sistema proporcional1993-2004 S. proporcional mixto

Fuente: Wills-Otero (2009).

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En la actualidad, de 20 países de la región33 que usaron siste-mas de mayoría para la elección del Parlamento, 15 emplean hoy la RP (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay). Los cinco restantes emplean un sistema proporcional mixto (Bolivia, Venezuela), de mayoría (Cuba y Haití), o mayoritario binominal (Chile). El tránsito en las reglas de mayoría a RP en la región se produjo en medio de importantes procesos políticos. El primero de ellos fue la progresiva ampliación del voto universal para todos los varones en la región,34 que se inició muy temprano en el caso de Venezuela y México, en el año 1857, mientras que en la mayor parte de los países se produjo en la primera mitad del siglo XX, a excepción de Bolivia, donde ocurrió en 1952. El segundo proceso fue el surgimiento de partidos políticos de masas sobre la base de este nuevo electorado, los cuales presionaban por lograr acceder al poder. De acuerdo con Rokkan (1970), la principal razón para la adop-ción de la RP en Europa fue el interés de los grandes partidos conser-vadores de preservar su cuota en el Parlamento, ante el surgimiento de nuevas fuerzas políticas más aptas (los partidos socialistas) para capitalizar el voto obrero, una vez que ese derecho fuera concedido. De esa manera, dicha regla electoral les aseguraría seguir teniendo fuerza en el Parlamento y evitar una derrota catastrófica bajo un sistema electoral de mayoría. En América Latina, según Wills-Otero (2009), el proceso fue similar que en los países europeos. Es decir, la transformación se produjo debido al cálculo racional de los partidos gobernantes ante cambios significativos en la arena electoral que podrían poner en riesgo su permanencia en el poder si se continuaba con la regla de mayoría. Según esta perspectiva —que también ha sido desarrollada con ciertos matices y en otros contextos geográficos por autores como Benoit (2004), Boix (1999) y, Colomer (2004)— los cambios en la arena electoral que empujaron a los partidos gobernantes a considerar el cambio del sistema de mayoría fueron: la ampliación del voto a

33 Considerando a Haití y Cuba.34 La ampliación del voto a para las mujeres se produjo en promedio a mediados

del siglo pasado y el de los iletrados fue posterior. En el caso de Perú se dio en 1979, y en Brasil en 1988. Al respecto véase Nohlen (2005: II, 12).

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nuevas capas de la población, el surgimiento de nuevos partidos y los cambios en las preferencias del electorado. Estos factores, entre otros, configuraron escenarios en los cuales el dominio de los viejos partidos se vio amenazado. Siguiendo la lógica de la elección racional, en la que se encuadran estas interpretaciones, los viejos partidos elitistas, entre ellos los hasta entonces gobernantes, reaccionaron y modificaron las reglas electo-rales cuando percibieron que ese cambio en la arena electoral era un peligro que los empujaría a una derrota total. La adopción de la regla de RP, que tiene la virtud de reflejar mejor la diversa composición de las fuerzas políticas en el Parlamento, les permitió, por el contrario, asegurar su cuota en el cuerpo legislativo cuando irrumpieran con más fuerza los nuevos partidos. Sin embargo, estas agrupaciones políticas no tuvieron incentivos para adoptar la RP cuando fueron lo suficientemente fuertes para sobrevivir a la competencia con las nuevas agrupaciones, pese a los cambios producidos en la arena electoral. Como señala Boix (1999), ello ocurrió cuando los nuevos partidos no fueron lo suficientemente fuertes para desafiar a los viejos, o cuando, pese a serlo, los ya esta-blecidos mantuvieron tal capacidad de coordinación que pudieron hacer frente al desafío. Así, como apunta Colomer, la selección de los sistemas electo-rales puede ser consecuencia «de expectativas, cálculo e inventos de líderes políticos, organizaciones y partidos ya existentes» (2004: 178); entonces, los actores políticos con capacidad de decisión se inclinaron por seleccionar reglas que favorecieran su poder político. Desde esa perspectiva, Colomer sostiene que en América Latina el establecimiento o la permanencia de un sistema electoral mayori-tario en las elecciones parlamentarias fue el resultado «de decisiones tomadas en el seno de sistemas con un solo partido dominante35 o con dos partidos balanceados, es decir, en situaciones susceptibles de alimentar la expectativa de los líderes establecidos de mantener el control de la competencia política» (2004: 178-179). Y el salto hacia sistemas de RP se produjo como consecuencia de negociaciones en sistemas multipartidistas o en cuerpos constituyentes pluralistas.

35 Considérese el sistema partidario de México y su sistema de elección parlamentario.

55

El referido autor sugiere, además, que el tránsito desde sistemas mayoritarios hacia los mecanismos de RP constituiría una especie de evolución en los sistemas de elección que, retrocediendo en la historia, se remontan hasta la regla de la unanimidad que regía en la antigüedad. Ello debido a que la mayor parte de las transformacio-nes ocurrieron desde sistemas excluyentes a reglas más incluyentes y menos arriesgadas para los actores políticos: «desde las elecciones indirectas a las directas, desde la regla de la unanimidad hacia la de la mayoría, y desde ésta a los sistemas mixto y de representación proporcional» (2004: 27). Sin embargo, también puede ensayarse, y de hecho se ha hecho, otras interpretaciones sobre la elección de los sistemas electorales, más allá del supuesto de actores políticos interesados en maximizar sus propias ganancias. Uno de esos enfoques es el sociológico, que plan-tea que la heterogeneidad social —ya sea étnica o religiosa— puede presionar hacia la adopción de un sistema electoral más incluyente. Otra explicación posible es la de imitación o difusión, que supone que la elección del sistema electoral u otras instituciones se hace sobre la base de la reciente experiencia de otros países. De hecho, autores como Sartori han sostenido que la elección del régimen presidencialista en América Latina fue realizada basándose en la experiencia de otro país, es decir, Estados Unidos, que proporciona «el original del que se derivaron todos los demás sistemas presidenciales» (1994: 101). Asimismo, cuando varios países de la región empezaron a adoptar la DV, se empezó a hablar de la difusión de una tendencia que «lejos de detenerse continúa creciendo» (sabsay 1991: 15). Un enfoque distinto adicional es el denominado path dependence, que sugiere que las modificaciones institucionales, una vez elegi-das las reglas, son infrecuentes y cuando se producen tienden a ser incrementales, debido a los costos de información y aprendizaje que supone el cambio.36 Aunque esta interpretación parece poco útil para explicar el salto de un sistema electoral a otro distinto, sí ayuda a comprender la resistencia a hacer ulteriores modificaciones una vez que se produce una situación de estabilidad y equilibrio.

36 Cabe indicar que el enfoque del path dependence supone un momento previo, de coyuntura crítica, donde las puertas están abiertas para diferentes desenlaces posibles, luego de lo cual, una vez echadas las cartas se entra un período «de-terminista» de dependencia de la senda. Al respecto véase a Mahoney (2000).

56

* * *

La revisión del proceso de transformación del sistema electoral presidencial y parlamentario en la región nos permite constatar que, en efecto, ha habido un mayoritario tránsito desde reglas más res-trictivas, como la plurality o MR para ambas elecciones, hacia más inclusivas, como de DV para el caso de la elección presidencial y la de RP para la elección del Parlamento. ¿Ha sido positiva esa tendencia? ¿Ha fortalecido la gobernabilidad en los países de la región? Colomer, considerando este tema desde una perspectiva histórica y en su conjunto, hace una evaluación favorable de dichos cambios debido a que «han ayudado [a] que los resultados electorales sean ampliamente aceptables» en la región, en contraste con lo que hubiera sido bajo las reglas más restrictivas. De esa manera la transformación realizada «[ha] favorecido una más amplia aceptación y una mayor duración de los regímenes democráticos que en períodos pasado de la región» (2004: 183). Sin embargo, autores como Jones (1999) consideran que los países de América Latina, al adoptar la regla de DV, han hecho una equivo-cada elección y han abandonado una fórmula que es superior como la MR. Citados por Nohlen (2005: II, 38), Blais y Dion, consideran que no es una coincidencia que la introducción de la RP ocurra junto a la inestabilidad de la democracia en América Latina. Mientras que Lijphart, también parafraseado por el mencionado autor, señala que la combinación de presidencialismo con RP «es la peor de las com-binaciones posibles de las básicas formas de gobierno democrático y de los básicos sistemas electorales». Ambas posiciones contrapuestas, las que consideran favorable la introducción de normas más inclusivas y las que deploran dicha apuesta, en detrimento de las fórmulas mayoritarias, parecen reflejar, entonces, el dilema que plantea toda la elección institucional cuando son vistos ya sea desde la óptica de la eficacia o la de la legitimidad.

Capítulo III

La evidencia empírica en las elecciones presidenciales por mayoría relativa y doble vuelta

«Los miembros de una sociedad otorgan o retiranlegitimidad de día en día»

Juan linz

El presente estudio se inició con el objetivo de poner a prueba los principales supuestos sobre el progresivo abandono del sistema de elección presidencial por mayoría relativa (MR) hacia el de doble vuelta (DV). Estos son: a) la DV fortalece la legitimidad de los pre-sidentes electos y la elección por MR puede afectarla; b) que la DV evita la elección de presidentes minoritarios y la MR la permite y hasta la incentiva; y c) que la DV crea incentivos para formar alianzas electorales que pueden ser la base de coaliciones de gobierno y la MR carece de esos incentivos. Para ese fin hemos considerado un total de 109 elecciones presi-denciales realizadas en 18 países de América Latina desde finales de la década de 1970 hasta los comicios de los primeros meses de 2010. No se ha considerado a Haití ni a Cuba por los cuestionamientos a sus procesos electorales. Tampoco algunas elecciones cuyos resultados han sido puestos en duda. De la muestra de 109 elecciones, 37 corresponden al sistema de MR. 27 de ellas fueron realizadas en los países que mantienen hasta hoy esa regla, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela; y 10 corresponden a elecciones realizadas bajo esa norma por algunos países que luego adoptaron la DV, como son Colombia, Nicaragua, Perú y Uruguay. Otras 72 elecciones incluidas en dicha muestra fueron realizadas por el sistema de DV, de las cuales 38 se resolvieron en la segunda ronda. Del total, la gran mayoría, 45 comicios, se realizó a través de la modalidad de DVmr, que exige superar la mayoría absoluta o de lo contrario se debe realizar una nueva ronda; 9 por la de DVu, que

[ 57 ]

58

fija un umbral a superar menor a la mayoría absoluta; 11 por la de DVu+d, similar a la anterior pero con exigencia de superar por un porcentaje al segundo candidato; y 7 por DVmp, en el cual la segunda ronda se realiza en el Congreso. Con esa amplia gama de elecciones que abarcan tres décadas, hemos procedido a evaluar las hipótesis planteadas al inicio del pre-sente trabajo, sobre la base de los supuestos mencionados:

Elecciones de MR y legitimidad de origen

• H1. Las elecciones por mayoría relativa en América Latina permiten elegir a presidentes con suficiente legitimidad de origen y votaciones cercanas a la mayoría absoluta.

Cuadro 5Promedio de % de votación de presidentes electos por MR y DV

en 109 elecciones en América Latina (1978-2010)

%

del presidente

% del

segundo

% diferencia entre 1 y 2

37 elecciones por MR 49,5 35,2 14,4

38 DV resueltas en 2da ronda1, 2 56,3 - -

Fuente: Elaboración propia.1 Pudieron ser 40 elecciones pero en dos de ellas uno de los candidatos renunció ir a la segunda

ronda. 2 Debido a que no hay información disponible del porcentaje que obtuvo el segundo candidato

en seis comicios en Bolivia no es posible obtener el promedio del segundo en las elecciones resueltas en la segunda ronda.

De acuerdo con las cifras obtenidas, en las 37 elecciones por MR analizadas la hipótesis parece confirmarse. Así, los presidentes electos bajo esa regla obtienen una media de 49,5% de la votación; es decir, menos de 1% para llegar a la mayoría absoluta. Sin duda, se trata de una votación importante y parece desdecir los pronósticos respecto a que esta regla electoral generaría el gran riesgo de elegir mandatarios minoritarios con una escasa legitimidad de origen. Evaluando en detalle los guarismos, tenemos que en más de la mitad de los 37 comicios por MR, en 19 elecciones, la votación superó

59

la mayoría absoluta; y en 25 —incluyendo a las anteriores— la vota-ción fue superior al 45% de los votos. Es decir, en casi el 70% de las elecciones por MR evaluadas en la región, la votación obtenida por los presidentes electos superó el 45%. Una votación menor a ese porcentaje se alcanzó en 12 elecciones presidenciales por MR. Sin embargo, sólo en 6 de ellas —lo que repre-senta poco más del 15% del total evaluado— la votación fue menor al 40%.

Gráfico 1Distribución de niveles de votación

en 37 elecciones presidenciales por MR

En el caso de las 72 elecciones realizadas mediante el sistema DV, se puede observar que en más de la mitad de ellas, en 40 comicios, los presidentes electos no superaron el umbral establecido por cualquiera de las cuatro modalidades de esa regla; razón por la que se tuvo que llevar a cabo una segunda ronda definitoria, lo cual ocurrió en 38 casos.37 De este universo, los presidentes electos alcanzaron una media en la primera ronda de 34,9, que pasó a una de 56,3% en la siguiente

37 No ocurrió en 40 casos porque en dos elecciones, República Dominicana 2000 y Argentina 2003, uno de los candidatos que pasó a la segunda ronda declinó a participar y admitió su derrota.

0

3 3

6 6

10

6

1 1 1 0

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0

2

4

6

8

10

12

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

Frec

uen

cia

de

elec

cion

es

% de votación


en 37 elecciones presidenciales por MR

Frecuencia % acumulado

60

vuelta, es decir, poco más de 6 puntos porcentuales de la mayoría absoluta. A primera vista, este resultado es superior a la media obte-nida en las elecciones por MR, pero no significativamente mayor, tomando en cuenta que en más de la mitad de las elecciones bajo esa regla sí se superó la mayoría absoluta. Desagregando las cifras, observamos que en más del 50% de las 38 elecciones que llegaron a la definición en segunda ronda, el Presidente fue elegido con una votación menor al 55% del total. Así, en 23 elecciones que se resolvieron en la ronda adicional, la votación «reforzada» apenas superó por menos de 5% a la mayoría absoluta y la media de las votaciones logradas bajo la regla de MR.


en 38 elecciones por DV resueltas en segunda vuelta 38

Además, sólo en el 29% de las elecciones por DV, equivalente a 11 elecciones, la votación del presidente electo superó el 60% de los votos.

38 Los dos casos de elecciones con votaciones menores al 50% que aparecen en el gráfico corresponden a las segundas vueltas realizadas entre tres candidatos, en Bolivia 1980 y 1985.

Frec

uen

cia

de

elec

cion

es

% de votación

Gráfico 2Distribución de niveles de votación en 38 elecciones

por DV resueltas en segunda ronda


0 1 0 1

21

4 5 5

1 0 0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0

5

10

15

20

25

35

40

45

50

55

60

65

70

75

61

Estas cifras, entonces, parecen estar más en la línea con los plantea-mientos teóricos que indican que las elecciones por MR tienden a con-centrar el voto en las opciones con verdaderas posibilidades de triunfo electoral, lo que se reflejaría en votaciones que permiten gozar a los pre-sidentes electos por esa regla de una razonable legitimidad de origen. Asimismo, los resultados confirman que las elecciones por DV permiten que los mandatarios electos obtengan una mayor votación en las segundas rondas, viendo de esa manera «reforzada» su legi-timidad de origen. Sin embargo, la evidencia empírica revela que en más de la mitad de estas elecciones la votación, en esta segunda etapa, no supera el 55% de los votos, y es apenas superior a la media de las realizadas por MR. De esta manera, tenemos que si bien las elecciones por MR pue-den permitir la elección de presidentes con una votación menor a la mayoría absoluta, la evidencia empírica revela, en más del 50% de estos comicios, que sí favorecen la elección de presidentes por encima o cerca de ese umbral, lo cual es da una razonable legitimidad de origen.

La legitimidad «reforzada» de las elecciones por DV

• H2. Los presidentes electos en segunda votación bajo la regla de DV, obtienen un respaldo inicial significativamente menor a la votación de los elegidos por mayoría relativa.

Cuadro 6Promedio de % de votación inicial de presidentes electos

en segunda ronda frente a los electos por MR

Sistema de elección% a una sola

ronda% final en

segunda rondaIncremento

obtenido

38 DV en segunda ronda* 34,9 56,3 21,4

37 elecciones por MR 49,5 - -

Fuente: Elaboración propia.* Pudieron ser 40 elecciones pero en dos de ellas uno de los candidatos renunció ir a la segun-

da ronda.

La evaluación de esta hipótesis permite apreciar la diferencia entre la votación inicial que obtuvo el presidente electo que no ganó

62

en primera ronda, con la que finalmente alcanzó en la segunda ronda. El objetivo es ver cómo, a la luz de los resultados de los comicios por MR, la votación obtenida en la segunda ronda sería más un resultado «artificial» generado por el mecanismo electoral, más que la expresión de la verdadera preferencia electoral, manifestada en la primera votación. Las cifras obtenidas de 38 elecciones resueltas en segunda vota-ción confirman nuestro planteamiento. Así, el respaldo inicial obte-nido por los presidentes electos en la segunda etapa de la DV llega a 34,9%. Esta cifra es significativamente menor al 49,5% de votación media obtenida por los mandatarios elegidos por MR. Sin embargo, debido a la particularidad del mecanismo de la DV, este minoritario respaldo inicial se transforma en una votación mayor en la segunda elección. De acuerdo con las cifras, la media de la votación obtenida en esta segunda elección asciende a 56,3%, lo que representa un crecimiento de 21,4 puntos porcentuales.

Gráfico 3Distribución de la votación inicial

en 38 elecciones por DV resueltas en segunda vuelta

Frec

uen

cia

de

elec

cion

es

% de votación

Gráfico 3Distribución de la votación inicial en 38 elecciones

por DV resueltas en segunda ronda


0

8

5

7 7

2

9

0 0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

10

20

25

30

35

40

45

50

De esta manera, los datos confirman que la regla de la DV permite que los presidentes electos en la segunda ronda logren construir una votación superior a la mayoría absoluta, pero esta, como se observa, no

63

se corresponde con el respaldo inicial obtenido en la primera vuelta. Interpretar, a partir de estos datos, que la elección por dicha regla per-mite tener más «legitimidad», respaldo o aceptación ciudadana para el presidente electo, que los comicios por MR, no parece muy seguro. Numerosos son los casos de presidentes electos en la segunda ronda, cuya votación reforzada y supuesto mayor respaldo o acepta-ción ciudadana se desplomó al cabo de pocos meses. Un ejemplo, entre muchos, es el caso del peruano Alejandro Toledo, electo en segunda ronda, en junio de 2001, con 53,1% de los votos. Su respaldo electoral en las encuestas39 fue de 59% al inicio de su mandato, en agosto de ese año; 12 meses después se derrumbó al 16%, y en abril de 2004 llegó a sólo 8%, en medio de reiterados pedidos e intentos para vacarlo del cargo. Por otro lado, la reducida votación inicial obtenida por los pre-sidentes que necesitaron acudir a la segunda ronda revela hasta qué punto la regla de la DV facilita la dispersión del voto, más que con-centrarlo en los candidatos con más opción de ganar, como sí ocurre en los comicios por MR.40

Elecciones por MR y DV y el contingente parlamentario

• H3. Las elecciones concurrentes por doble vuelta generan la elección de presidentes con un menor contingente parlamentario, que en los comicios por mayoría relativa en esa misma circunstancia.

Cuadro 7

% de curules en Diputados o Asamblea unicameral bajo las reglas de MR y DV en elecciones concurrentes

Sistema de elección% del partido del presidente

% del p. opositor más fuerte

Diferencia

26 elecciones por MR 50,4 34,2 16,248 elecciones por DV 40,3 28,6 11,7

Fuente: Elaboración propia.

39 Para este caso se tomó como fuente a las encuestas nacionales realizadas por Ipsos Apoyo.

40 Aunque esto podría deberse también al número de partidos existente y a la pluralidad social que estos reflejan, sin duda la regla menos restrictiva también juega un papel en dicha dispersión.

64

Sobre esta hipótesis, la evidencia empírica revela notorias dife-rencias entre el contingente parlamentario que se obtiene con eleccio-nes presidenciales por DV concurrentes con las legislativas, y el que se logra cuando los comicios son por MR. Precisamente es esta regla la que permite, de acuerdo con las cifras, que el mandatario electo goce de una mayor fuerza en el Poder Legislativo, factor clave para asegurar la gobernabilidad y eficacia de su mandato.

Gráfico 4Distribución del % de curules obtenido por el partido de gobierno

en 26 elecciones por MR concurrentes con las parlamentarias

Frec

uen

cia

de

elec

cion

es

% de curules del partido de gobierno

Gráfico 4Distribución del % de curules obtenido por el partido de gobierno

en 26 elecciones por MR concurrentes con las parlamentarias


0

2 2 3

6 5

6

1 0 0 0

1 0

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0 1 2 3 4 5 6 7

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

De las 37 elecciones por plurality incluidas en nuestra base de datos, 26 fueron concurrentes con las parlamentarias. En ellas, el pre-sidente electo obtuvo una media de 50,4% de las curules ya sea en la Cámara de diputados o la Asamblea unicameral. Desagregando los datos, en más de la mitad de estas elecciones, el mandatario electo tuvo una bancada mayor a la mayoría absoluta. Sólo en tres casos, la bancada gobiernista ocupó menos del 40% de las curules. Asimismo, la ventaja entre la bancada del presidente electo y la del segundo partido más grande en el Congreso es significativa. Mientras el mandatario obtiene una media de 50,4% de las curules, la segunda bancada más importante obtiene un promedio de 34,2%; lo que parece otorgar una importante ventaja al gobernante electo

65

para poner en marcha su programa. Sólo en un caso el oficialismo obtuvo una bancada menor a otro grupo político.41

Cuadro 826 elecciones por MR y variación del contingente parlamentario

obtenido por el gobierno

PaísPromedio de bancada de

gobierno

Bancada de gobierno menos

numerosa

Bancada de gobierno más

numerosa

Honduras (7) 52,1 47,7 (Maduro)

55,5 (Reina)

México (5) 55,7 41,4(Calderón)

80,4 (La Madrid)

Nicaragua (2) 59,5 55,4 (Chamorro)

63,5 (Ortega)1

Panamá (4) 48,4 33,8 (Moscoso)

59,2 (Martinelli)

Paraguay (4) 46,6 36,2 (Lugo)

56,3(Cubas)

Perú (1) 54,4 --- ------- 54,4 (Belaúnde)

Uruguay (3) 37,7 32,3 (Sanguinetti)2

41,4 (Sanguinetti)2

Fuente: Elaboración propia.1 Corresponde a la primera administración de Ortega, que se inició en 1984.2 Sanguinetti tuvo dos períodos. En el primero, iniciado en 1984, tuvo una mayor bancada que

en el segundo, en 1994.

Una situación diferente se observa en las elecciones por DV, pues en 45 comicios concurrentes, el mandatario fue electo con un contingente parlamentario promedio de 40,3%. Cuando las eleccio-nes fueron por la modalidad de DVmr, la media fue aún menor, de 37,4%; pero significativamente mayor cuando fue por la modalidad de DVu, con 47,2% de los escaños. La diferencia refleja que la DVmr, así como la DVmp, incentivan a los partidos pequeños a presentar

41 Ello ocurrió en 1999 con la presidenta de Panamá, Mireya Moscoso, cuya banca-da ocupó el 33,8 por ciento de las curules, frente al 57,7 por ciento obtenido por otra agrupación.

66

candidatos y listas al Congreso bajo la expectativa de que es difícil obtener la mayoría absoluta para ganar en primera ronda; mientras que la DVu o la DVu+d hacen menos apetecible esa apuesta, pues es más factible que uno de los candidatos sí pueda superar un umbral menor —por ejemplo de 40%— en la primera elección.

Cuadro 9Promedio de % de curules del presidente

según modalidad de DV

Tipo de DV y N.º de elecciones

% curules del partido del Presidente

% curules del partido del

segundoDiferencia

21 dvmr 37,4 26,4 11,1

9 dvu 47,2 37,3 9,9

11 dvu+d 43,6 26,9 16,8

7 dv mp 35,2 27,0 8,1


En el caso de las 27 elecciones concurrentes donde el Presidente fue electo en la segunda ronda electoral, la media de la bancada de gobierno obtenida fue todavía menor, llegando a 31,9% de las curules.

Cuadro 10% de curules en elecciones concurrentes por MR y DV resueltas

en segunda ronda y reversión de resultados

Sistema de elección% del

partido del presidente

% del partido opositor más

fuerteDiferencia

26 elecciones por MR 50,4 34,2 16,2

27 DV en segunda ronda1 31,9 26,6 5,0

9 DV reversión de resultados2 21,9 31,8 –6,9

Fuente: Elaboración propia. 1 Pudieron ser 28 elecciones concurrentes resueltas en segunda ronda, pero en una no hubo

balotaje por renuncia de un candidato.2 Sin considerar la elección de Ecuador 2006, donde Rafael Correa no presentó candidatos al

Congreso, las cifras serían de 24,7 para el partido del Presidente y 32,3 para el opositor más fuerte.

67

El escenario resulta todavía más complicado y desfavorable para el presidente electo cuando, bajo la regla de DV, se produce una rever-sión de resultados. En 9 de estos casos, con elecciones concurrentes, la media del contingente obtenido es de 21,9% de los escaños, mientras que la principal bancada opositora obtiene el 31,8 de las curules. Si bien el estudio de casos permite ver cómo algunos presidentes con un reducido contingente parlamentario fueron capaces de sobre-llevar esa situación —lo que dependió de factores como su habilidad para maniobrar políticamente, crear coaliciones o alianzas ad hoc, la capacidad y disciplina de la oposición y la coyuntura política parti-cular— resulta claro que la obtención de una bancada mayoritaria es un aspecto clave para conformar un gobierno unificado que puede aplicar con mayor posibilidad su programa de gobierno. De hecho, Sartori advierte que la relación entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento es el problema esencial de los regímenes presidencia-listas, debido a que las democracias contemporáneas «han aceptado el gobierno bajo la forma de la ley, es decir, la transformación de las decisiones políticas en leyes». Esto significa que «es imposible gober-nar sin que se aprueben leyes y por tanto el apoyo parlamentario es indispensable para gobernar» (1994: 176). Por ello, consideró que el gobierno por legislación resultaba algo «muy arriesgado» debido a que implicaba la existencia de dos legisladores que gobiernan y el riesgo que uno de ellos, en este caso el Parlamento, decidiera poner en marcha prácticas obstruccionistas. Así, la evidencia muestra que los presidentes electos por MR, al obtener un mayor contingente parlamentario en elecciones con-currentes, gozan de una envidiable ventaja sobre los mandatarios que llegan al poder por elecciones bajo la regla de DV, que pueden encontrar serias dificultades a la hora de desarrollar su programa de gobierno y conseguir apoyo en el Congreso.

* * *

En su conjunto, la evaluación de estas 109 elecciones no parece confir-mar los supuestos usualmente empleados para explicar la adopción de la DV en los países de América Latina. Los datos revelan que la legitimidad de origen de los presidentes electos por MR, en su mayo-ría, no se ve afectada dramáticamente por esa regla. La media de la votación obtenida en nuestra muestra de 37 comicios es de 49,5%, y en

68

más de la mitad de los casos se supera la mayoría absoluta. Además, son muy pocos los casos, en total 6, en que el Presidente es electo con menos del 40% de los votos. Además, si bien las elecciones por DV permiten obtener una mayor votación en la segunda ronda, esta no es significativamente mayor a la media de las elecciones por plurality, ni equivale a un respaldo al mandatario electo. Así, el incremento promedio de 21,4 puntos porcentuales entre la votación inicial y la final en 38 eleccio-nes resueltas en la segunda ronda, no puede interpretarse como una adhesión al nuevo gobernante, que tendrá que forjar con sus actos una buena legitimidad de gestión, antes que basar su confianza en la de origen. Además, si la adopción de la DV fue pensada para mejorar las condiciones de gobernabilidad, además de fortalecer la legitimidad de los presidentes electos, la evidencia muestra resultados contradicto-rios en relación con la elección del cuerpo parlamentario en elecciones concurrentes. Los datos demuestran que son los presidentes electos por MR los que obtienen un mayor contingente parlamentario, que sus pares electos en DV. De esta manera, los resultados apuntan a que es más probable que la elección por MR configure un escenario de gobierno con una razonable legitimidad de origen y mayor contingente parlamentario, que debería traducirse en una mejor situación de gobernabilidad, que en los casos de elecciones por DV. Discutiremos este hallazgo en el siguiente capítulo.

Capítulo IV

Las elecciones presidenciales por MR y DV y los gobiernos unificados o divididos

«Los problemas del presidencialismo no se encuentran en el campo del Ejecutivo, sino en el del Legislativo»

Giovanni sartori

La evidencia empírica respecto a que las elecciones concurrentes por mayoría relativa (MR) permiten elegir presidentes con un mayor contingente parlamentario que aquellas realizadas por doble vuelta (DV), nos lleva a preguntar si es posible asociar dichas reglas con una mayor o menor conformación de gobiernos unificados o divididos. De ser así, podríamos tener un elemento valioso para determinar cuál sistema electoral podría resultar más ventajoso para la formación de un gobierno eficaz. Así, un gobierno unificado, donde el partido del Presidente tiene la mayoría de los escaños en la Cámara de diputados o en la Asamblea unicameral, permite en teoría ejecutar con mayor eficacia el programa propuesto ya que las medidas pueden ser aprobadas de manera cohe-rente y oportuna en la legislatura y, asimismo, posibilita una relación fluida y de cooperación entre el Ejecutivo y el Parlamento. Por el contrario, un gobierno dividido, que se configura cuando una fuerza política distinta a la del Presidente domina la legislatura, podría significar un importante obstáculo para implementar las medi-das del gobernante electo, que pueden ser aprobadas en el Parlamento con dificultad y de manera desnaturalizada, o bloqueadas por una oposición intransigente. En el ámbito de la confrontación política, un Presidente con gobierno unificado sería capaz de hacer frente con mayor éxito a cualquier crisis que pudiera poner en riesgo su mandato; mientras que uno con gobierno dividido podría estar expuesto a iniciativas de juicio político que, eventualmente, desencadenen en su destitución del gobierno por parte de un Congreso dominado por la oposición.

[ 69 ]

70

Sin embargo, un gobierno unificado también puede significar, por otro lado, el riesgo del avasallamiento de la oposición.42 El problema de fondo parece radicar en el principio de la sepa-ración de poderes que, de acuerdo a Sartori «mantiene a los pre-sidencialismos de la América Latina en una perenne e inestable oscilación entre el abuso de poder y la falta del mismo» (1994: 110). Por ello, en su evaluación general, considera que el presidencia-lismo, particularmente el presidencialismo puro, es una estructura propensa al estancamiento debido a la competencia por el poder entre ambas legitimidades. Así, la conformación de gobiernos divididos en el presidencia-lismo latinoamericano ha sido considerada por autores como Linz y Valenzuela (1997)43 como un factor desencadenante tanto de la parálisis del gobierno, debido a la dificultad de conciliar las propues-tas del Ejecutivo con las del Parlamento, como de la confrontación entre ambos poderes del Estado con el riesgo de generar la caída del Presidente y la quiebra del régimen democrático.44

De hecho, a diferencia de los regímenes parlamentarios, donde el gobierno es conformado por la asamblea, «los sistemas presidencialis-tas carecen de los medios para asegurar que el presidente cuente con el apoyo de una mayoría parlamentaria» (mainwaring y shUgart 2002: 38). Desde esta perspectiva, se pone en cuestión el supuesto de que los regímenes presidencialistas latinoamericanos son todopode-rosos. Mainwaring advirtió al respecto que, bajo condiciones demo-cráticas, los presidentes latinoamericanos han tenido problemas para llevar a cabo sus programas, lo cual indica una debilidad significativa de las presidencias democráticas (1999: 162).

42 No obstante, hay diversos elementos que pueden contribuir a reducir ese so-juzgamiento, como el desgaste ante la opinión pública, el plazo electoral, así como las acciones de accountability vertical y horizontal. Asimismo, no es muy frecuente que la formación de un gobierno unificado lo sea tanto en el ámbito horizontal (Ejecutivo-Parlamento) como vertical (gobierno central-regiones).

43 Este enfoque constituye lo que puede considerarse una primera generación de estudios comparativos sobre el presidencialismo latinoamericano. Desde esta perspectiva, los sistemas presidencialistas, a diferencia de los parlamentarios, son poco favorables para la construcción de democracias estables.

44 Por esa razón, Sartori (1994) sostiene que el sistema semipresidencial está en mejores condiciones que el presidencial para enfrentar el problema de los go-biernos divididos; pues con mayoría unificada es el Presidente el que prevalece, y con mayoría dividida es el Primer ministro el que lo hace.

71

Recientes investigaciones, sin embargo, revelan que si bien la generación de gobiernos divididos puede no ser el mejor de los esce-narios, no necesariamente debe ocasionar la parálisis o un enfrenta-miento que desencadene la caída del Presidente. Desde esta visión menos dramática, como veremos más adelante, existen algunos fac-tores que harían posible la acción del mandatario en medio de la desventajosa situación de tener un gobierno dividido. De esta manera, tenemos dos enfoques sobre la situación de los gobiernos divididos a la luz de los cuales podemos ver los resultados obtenidos en las elecciones por MR y DV en América Latina.

Las elecciones por MR y los gobiernos unificados

De acuerdo con nuestra base de datos, en 26 elecciones concurrentes realizadas por MR, en más de la mitad de ellas (53,8%), se conformó gobiernos unificados; mientras que en el 46,2% se gestó un gobierno dividido. Es decir, en poco más de la mitad de los casos de elecciones por MR se conformó un gobierno con dominio en la legislatura, con un promedio de 57,5% de los escaños.

Cuadro 11Elecciones por MR y la formación de gobiernos unificados o divididos

Situación de

gobierno

N.º de casos(26 en total)

%

Promedio de curules de bancada oficialista %

Promedio de la 2.ª bancada más fuerte %

Diferencia

Gobierno unificado 14 53,8 57,5 32,6 24,9

Gobierno dividido 12 46,2 42,1 36,0 6,0


Las ventajas de la situación de los presidentes que obtuvieron un gobierno unificado son obvias, de darse las condiciones de disci-plina partidaria y unidad de criterio entre el gobernante y el partido. Se puede decir, que podría esperarse razonablemente una mayor

72

facilidad para aprobar el paquete de medidas iniciales del gobierno, hacer prevalecer su poder de veto y afrontar con éxito los desafíos de la oposición que pretendiera afectar su mandato. Por su parte, los presidentes electos por MR que conformaron gobiernos divididos carecieron de esas cómodas ventajas, por lo que tendrían que haber negociado con las otras bancadas para intentar aprobar sus medidas iniciales, cediendo a las exigencias de los otros grupos, y haciendo esfuerzos para hacer prevalecer su poder de veto ante intromisiones de otros grupos. Siendo la media de las curules obtenidas en estos casos de 42,1%, lo cual representa más del tercio de la legislatura, existen buenas posibilidades de hacer transacciones fructíferas para sacar adelante las medidas de gobierno en el Congreso, ya sea mediante coaliciones o alianzas ad hoc, considerando, además, que la media del segundo partido más fuerte es de 36%. Aunque el éxito o el fracaso para implementar las medidas ini-ciales de gobierno, o para hacer frente a las amenazas al mandato presidencial, depende de cada caso particular; sin duda parece que los gobiernos unificados están en mejor condiciones para moverse en ambos escenarios, que los divididos. Y según revelan las cifras, en más de la mitad de las elecciones por MR el presidente electo tuvo el control de la legislatura.

Las elecciones por DV y los gobiernos divididos

Si en el caso de las elecciones por MR, la distribución de la conforma-ción de gobiernos unificados y divididos era de casi la mitad por lado, en lo que respecta a las elecciones por DV las cosas están mucho más claras. Las cifras indican que en 48 elecciones concurrentes por esta regla electoral, en el 66,7% de los casos se conformó el gobierno divi-dido; mientras que en el 33,3% que resta se alcanzó el unificado. Los resultados indican, entonces, que ha habido una mayor ten-dencia de la regla de la DV a crear gobiernos divididos, lo que parece tener su explicación en el incentivo creado por ese mecanismo electo-ral de dispersar el voto del electorado en las verdaderas preferencias, a la espera de un voto más estratégico en la segunda y definitiva ronda. Si a ello se le añade elecciones parlamentarias concurrentes, entonces, la receta para la dispersión no parecer ser mejor. Ello debido a que

73

cada partido tiene el incentivo adicional de presentar su candidato presidencial, para que sea la locomotora que arrastre a su lista de postulantes al Congreso. La alta incidencia de gobiernos divididos supone, en teoría, la seria dificultad de obtener el respaldo en el Legislativo a las medidas iniciales del gobierno, la inevitable caída en la política de pork barrel spending o de transacciones e intercambios de favores para tratar de aprobarlas, así como el riesgo de enfrentar eventuales amenazas contra la supervivencia del gobierno. Esa circunstancia, convierte en urgente la conformación de alian-zas para revertir ese desfavorable escenario, lo que muchas veces se traduce en la incorporación de representantes de otra agrupación en el equipo ministerial45 o puestos importantes en el aparato estatal. No obstante, la probabilidad de que estas alianzas se gesten dependerá de diversos factores, entre ellos, la ubicación y el grado de polarización ideológica de los actores en la arena política. Siendo la media del contingente parlamentario poco menos del tercio de la Asamblea para los gobiernos divididos electos en la segunda vuelta, el panorama parece ser muy complicado. Pero si la diferencia entre ambas reglas respecto a la conformación de gobiernos unificados o divididos es grande, lo es aún más si se compara

45 Sin embargo, nada asegura que la incorporación de un político de otro partido en el gabinete garantice al Presidente tener el apoyo disciplinado de ese grupo en el Congreso, ya que el respaldo puede ser sólo a ciertas políticas o los legis-ladores de esa bancada pueden aludir libertad de conciencia en sus votos.

Cuadro 12Elecciones por DV y la formación de gobiernos unificados o divididos

Situación de

gobierno

N.º de casos

(48 en total)%


Promedio de la 2.ª

bancada más fuerte %

Diferencia




74

a las elecciones realizadas por MR con aquellas de DV que tuvieron que resolverse en la segunda ronda electoral, como se verá en el cuadro 13.

Cuadro 13DV resuelta en segunda ronda y la formación

de gobiernos unificados o divididos

Situación de gobierno

N.º de casos(27 en total)

%


Promedio de la 2.ªa

bancada más fuerte %

Diferencia



Fuente: Elaboración propia 1 Tres de estos casos corresponden a elecciones en Guatemala (1985, 1995 y 1999), y uno a Uru-

guay (2009).

Así, en los casos de elecciones resueltas mediante la segunda ronda definitoria, es casi segura la conformación de gobiernos divi-didos, con las dificultades y riesgos que ello representa. De 27 casos de elecciones concurrentes resueltas en la segunda ronda, en el 85,2% se creó un gobierno dividido; mientras que en el 14,8% el presidente electo logró asegurar su dominio en la legislatura. Estos últimos casos parecen ser más la excepción, pues de los cua-tro en que se formaron gobiernos unificados, tres de ellos ocurrieron en Guatemala y sólo uno en Uruguay.46 La regla, vistos los resultados, parece ser la de la conformación de gobiernos divididos. De 23 gobiernos divididos que se conformaron en las elecciones resueltas en la segunda ronda, la media del contingente parlamen-tario del presidente electo fue de apenas 28,2%, cifra menor al tercio de las curules en la legislatura. Por su parte, el segundo partido más grande en el Congreso obtuvo el 27,2% de los votos, es decir, tiene casi la misma fuerza que la del partido de gobierno. Estos resultados apenas dejan entrever el difícil escenario que deben enfrentar los presidentes electos por el mecanismo de la doble

46 Ello ocurrió en la reciente elección de José Mujica en Uruguay, en 2009.

75

ronda que, al llegar al gobierno, encuentran que tienen una bancada exigua, menor al tercio del Congreso. En dichas circunstancias parece muy difícil que el nuevo gobernante pueda realizar una gestión eficaz, pues su prioridad debe ser la de formar alianzas, sino duraderas, ad hoc para ciertos temas, y sortear los peligros que pueden amenazar su mandato. Una salida posible aunque complicada para implementar las medidas de gobierno es el uso de poderes unilaterales, como la emi-sión de decretos,47 pero estos, finalmente, pueden ser revisados y revertidos por una legislatura donde el partido del Presidente estará en situación de debilidad. Así, resulta notoria la ventaja que repre-senta tener un gobierno unificado a uno dividido, y cómo la confor-mación de uno u otro se asocia más a una que a otra regla electoral.

Gobiernos divididos, ¿quiebre democrático, parálisis o negociación?

¿Es posible asociar los casos de gobiernos divididos, que en su mayor parte provienen de elecciones por DV, con la parálisis o quiebras democráticas? O, por el contrario, ¿hay en esa difícil circunstancia espacio para la negociación y el juego político que permita el funcio-namiento del gobierno? Desarrollaremos los argumentos menciona-dos al inicio del capítulo. De acuerdo con Linz y Valenzuela (1997), entre otros autores, el presidencialismo, particularmente el latinoamericano, tiende a la inestabilidad política, esencialmente, por dos factores: Uno, la imposi-bilidad de remover, hasta que cumplan su mandato, a los Presidentes que por cualquier razón hayan defraudado al electorado; y dos, el desarrollo de un intenso conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo. En el primer caso, la denominada «rigidez del presidencialismo», que alude a la imposibilidad legal de cambiar al gobernante electo por un mandato fijo, ya no es un incentivo para desencadenar la quiebra de la democracia. Según Pérez-Liñán (2009), si bien eso podía ocurrir

47 Este es el caso de Collor de Mello, en Brasil, que al tener un débil apoyo en el Congreso apeló al uso excesivo de decretos para dar las medidas iniciales de su gobierno. Una situación similar se observó también en Perú, durante el primer gobierno de Fujimori, antes del golpe del 5 de abril de 1992.

76

en el pasado, en el nuevo contexto internacional adverso a dicho tipo de intervenciones, se han encontrado salidas constitucionales, casi «parlamentarias», para remover o destituir a los Presidentes de sus cargos.48 De esta manera, puede ocurrir el cambio del gobierno, como sucede en las democracias parlamentarias, pero no la caída del régimen democrático. En el segundo argumento, que es más relevante para nuestra investigación, puede advertirse que no es inherente al presidencia-lismo el desarrollo de un conflicto entre el Ejecutivo y Legislativo, pues ello no tendría que producirse cuando el gobernante es electo con un buen contingente parlamentario, en elecciones presidenciales y legislativas concurrentes. En esas circunstancias, y considerando el supuesto de que existe disciplina y coherencia partidaria, debería emerger un gobierno uni-ficado que permita al mandatario electo una relación más fluida con la legislatura; lo cual, lejos de ser un factor de inestabilidad, lo será de estabilidad y potencialmente de eficacia en la acción de gobierno. Al respecto, nuestros datos revelan que la tendencia a conformar gobiernos unificados, que harían poco probable el conflicto Ejecutivo-Legislativo, es mayor bajo la regla de MR; y que la posibilidad de conformar gobiernos divididos, propensos a dicho enfrentamiento de poderes, se incrementa cuando se usa la regla de DV y, más aún, cuando las elecciones se resuelven en la segunda ronda. Entonces, si es cierta la hipótesis del conflicto entre ambos poderes como un factor de inestabilidad de los regímenes presidenciales, esta se encontraría más asociada a las elecciones por DV que a las de MR. Sin embargo, de acuerdo con recientes investigaciones, no nece-sariamente la conformación de gobiernos divididos tiene que desen-cadenar la parálisis y la quiebra de la democracia o del gobierno. De hecho, Morgenstern y Domingo (2000) realizaron un estudio que pone en cuestión las tesis de Linz y Valenzuela, pues se encon-tró, tras analizar nueve países de la región, que no existe evidencia concluyente que asocie el derrumbe del régimen democrático con

48 Una excepción parece ser el golpe contra el presidente de Honduras, Manuel Zelaya, en junio de 2009, a un año de terminar su mandato, por —según sus adversarios— violar la Constitución al pretender convocar a una Asamblea constituyente para reelegirse en el cargo, y por dejar las banderas liberales para pasarse a la izquierda.

77

la existencia de un gobierno sin mayoría en el Parlamento. Dicha investigación mostró que se produjeron 12 golpes de Estado bajo situación de gobierno unificado y 17 en un escenario dividido, cifras que no permiten establecer una significativa relación entre gobierno dividido y quiebra democrática. Además, existen factores que permitirían en ese desfavorable escenario maniobrar inteligentemente para lograr impulsar la acción del gobierno. Negretto (2006) señala, en ese sentido, que cuando el Presidente carece de control propio del Congreso, el éxito o fracaso de la relación entre el Ejecutivo y Legislativo puede depender de tres factores: la posición política del partido del Presidente, la preserva-ción del poder de veto de las iniciativas del Congreso y la capacidad de trasladar a la asamblea la alianza formada en el gabinete. Así, un Presidente con gobierno dividido puede forjar una rela-ción fructífera con el Parlamento si su bancada tiene una posición mediana en el espectro político del Congreso; es decir, que le permita contar con el apoyo de otras bancadas en temas donde hay coinci-dencia programática. También puede evitar la imposición de políticas ajenas a su programa si retiene el poder de veto ante las intromisio-nes de la oposición, es decir, tiene la fuerza necesaria para bloquear la legislación opositora. Además, puede lograr poner en marcha su agenda, si es capaz de construir una coalición congresal por medio de la inclusión de figuras de otros partidos en su gabinete. Sin embargo, cuando un gobierno dividido carece de esos tres factores hay un grave potencial de conflicto con el Parlamento, lo cual puede desencadenar una crisis presidencial, lo que no necesariamente implica una quiebra del régimen democrático. ¿Está, entonces, asociada la ocurrencia de crisis o caídas presi-denciales a la generación de gobiernos divididos? De acuerdo con este enfoque no necesariamente, pues ello dependerá de la concu-rrencia de los mencionados factores. De hecho, puede apreciarse, en el estudio de casos, que algunos Presidentes con gobierno dividido han logrado no sólo sortear el enfrentamiento con el Congreso, sino derrotarlos en esa pugna.49

49 Un ejemplo extremo es el de Rafael Correa, quien llegó el año 2006 al poder sin lista parlamentaria propia y, pese a ello, fue capaz de afrontar con éxito el enfrentamiento con el Congreso, apoyado en la opinión pública y, ciertamente, en medidas que afectaron la institucionalidad democrática.

78

Al respecto, Pérez-Liñán sostiene que un factor esencial para el desarrollo de crisis que desemboquen en juicio político del Presidente tiene que ver con una característica de los gobiernos divididos: la ausencia de un «escudo parlamentario», es decir, la falta de control de la legislatura, porque la bancada de gobierno es muy pequeña y la oposición domina el Congreso.

Cuadro 14Gobiernos unificados y divididos en 26 elecciones concurrentes por MR

en América Latina

País / año Presidente (agrupación política)

% de asientos del presidente en Congreso

unicameral o en Diputados

% de curules

del segundo

Diferencia de % de curules

entre 1.º y 2.º

Honduras / 1981 Suazo, Roberto (PL) 53,7 41,5 12,2Honduras / 1985 Azcona del Hoyo, José (PL) 50,0 47,0 3,0Honduras / 1989 Callejas, Rafael (PN) 55,5 43,8 11,7Honduras / 1993 Reina, Carlos (PL) 55,5 43,0 12,5Honduras / 1997 Flores, Carlos (PL) 54,1 41,4 12,7México / 1982 2 De la Madrid, Miguel (PRI) 80,4 13,7 66,7México / 1988 Salinas de Gortari, Carlos (PRI) 52,0 20,4 31,6México / 1994 Zedillo, Ernesto (PRI) 60,0 23,8 36,2Nicaragua / 1984 1 Ortega, Daniel (FSLN) 63,5 14,6 48,9Nicaragua / 1990 Chamorro, Violeta (UNO) 55,4 42,4 13,0Panamá / 2004 Torrijos , Martín (PRD) 54,8 11,0 43,8Panamá / 2009 Martinelli, Ricardo (APC) 59,2 38,0 21,2Paraguay / 1998 Cubas Grau, Raúl (ARN-PC) 56,3 43,8 12,5Perú / 1980 1, 3 Belaúnde, Fernando (AP) 54,4 32,2 22,2 Honduras / 2001 Maduro, Ricardo (PN) 47,7 43,0 4,7Honduras / 2005 Zelaya, Manuel (PL) 48,4 42,2 6,25México / 2000 Fox Quesada, Vicente (APC) 44,6 42,2 2,4México / 2006 Calderón, Felipe (PAN) 41,4 25,4 16,0Panamá / 1994 2 Pérez, Ernesto (APU) 45,8 19,4 26,4Panamá / 1999 Moscoso, Mireya (AUPP) 33,8 57,7 –23,9Paraguay / 1993 2 Wasmosy, Juan Carlos (ARN-PC) 47,5 41,3 6,2Paraguay / 2003 Duarte, Nicanor (ARN-PC) 46,3 26,3 20,0Paraguay / 2008 Lugo, Fernando (APC) 36,25 37,5 –1,25Uruguay / 1984 1, 2 Sanguinetti, Julio María (P. Colorado) 41,4 35,4 6,0Uruguay / 1989 La Calle, Juan (P. Nacional) 39,4 30,3 9,1Uruguay / 1994 Sanguinetti, Julio María (P. Colorado) 32,3 31,3 1,0

Fuente: Elaboración propia. 1 Países que posteriormente abandonaron el sistema de MR para adoptar la DV.2 No se consideraron elecciones anteriores por denuncias de fraude o existir regímenes militares.3 Aunque la regla de la DV se adoptó en Perú en 1979, en la práctica la elección de 1980 fue por MR.

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Cuadro 15Gobiernos unificados y divididos en 48 elecciones concurrentes por DV

Tipo de DV País / año Presidente (agrupación política)

% de curules del Presidente

en Congreso unicameral

o en Diputados

% de curules

del segundo

Diferencia en % de curules

DV mr Guatemala / 1985 Cerezo, Marco Vinicio (DCG) 51,0 22,0 29,0DV mr Guatemala / 1995 Arzú Yrigoyen, Álvaro (PAN) 53,8 26,3 27,5DV mr Guatemala / 1999 Portillo, Alfonso (FRG) 55,6 32,7 22,9DV mr Perú / 1985 García Pérez, Alan (APRA) 59,4 26,6 32,8DV mr Perú / 1995 Fujimori, Alberto (C’90) 55,8 14,2 41,6DV mr Uruguay / 2004 Vázquez, Tavaré (EP-Frente Amplio) 56,7 33,3 23,4DV mr Uruguay / 2009 Mujica, José (EP-Frente Amplio) 50,5 30,3 20,2DV u Costa Rica / 1982 Monge Álvarez, Luis Alberto (PLN) 57,9 31,6 26,3DV u Costa Rica / 1986 Arias Sánchez, Óscar (PLN) 50,9 43,9 7,0

DV u Costa Rica / 1990Calderón Fournier, Rafael Ángel (PUSC)

50,9 43,9 7,0

DV u+d Argentina / 1995 Menem, Carlos (PJ) 51,0 26,5 24,5DV u+d Argentina / 2003 1 Kirchner, Néstor (FPV) 50,2 17,5 32,7

DV u+d Argentina / 2007Fernández de Kirchner, Cristina (FPV)

50.2 9,4 40,8

DV u+d Bolivia / 2009 Morales, Evo (MAS) 67,7 28,5 39,2DV u+d Nicaragua / 2001 Bolaños, Enrique (PLC) 56,5 41,3 15,2DV mp Bolivia / 2005 Morales, Evo (MAS) 55,4 33,1 22,3DV mr Ecuador / 1979 Roldós, Jaime (CFP) 47,8 21,7 26,1DV mr Ecuador / 1984 2 Febres Cordero, León (PSC) 12,7 33,8 –21,1DV mr Ecuador / 1988 Borja, Rodrigo (ID) 43,7 11,3 32,4DV mr Ecuador / 1992 Durán-Ballén, Sixto (PUR) 15,6 27,3 –11,7DV mr Ecuador / 1996 2 Bucarám-Ortíz, Abdalá (PRE) 19,0 27,0 –8,0DV mr Ecuador / 1998 Mahuad, Jamil (DP) 26,7 21,7 5,0DV mr Guatemala / 1990/91 2 Serrano, Elías (MAS) 15,5 35,3 –19,8DV mr Guatemala / 2003 Berger Perdomo, Óscar (GANA) 31,0 25,9 5,1DV mr Guatemala / 2007 Colom, Álvaro (UNE) 22,8 16,5 6,3DV mr Perú / 1990 2 Fujimori, Alberto (C’90) 17,8 29,4 –11,6DV mr Perú / 2000 Fujimori, Alberto (Perú 2000) 43,3 24,2 19,1DV mr Perú / 2001 Toledo, Alejandro (Perú Posible) 37,5 23,3 14,2DV mr Perú / 2006 2 García Pérez, Alan (APRA) 30,0 37,5 –7,5DV mr Uruguay / 1999 2 Battle, Jorge (P. Colorado) 40,0 33,3 6,7DV u Costa Rica / 1978 Carazo, Rodrigo (PU) 47,4 43,9 3,5DV u Costa Rica / 1994 Figueres, José María (PLN) 49,1 43,9 5,2DV u Costa Rica / 1998 Rodríguez, Miguel Ángel (PUSC) 47,4 40,4 7,0

Fuente: Elaboración propia.1 La segunda vuelta no se realizó por renuncia de uno de los candidatos.2 Elecciones en la que se produjo reversión de resultados.

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Tipo de DV País / año Presidente (agrupación política)

% de curules del Presidente

en Congreso unicameral

o en Diputados

% de curules

del segundo

Diferencia en % de curules

DV u Costa Rica / 2002 Pacheco, Abel (PUSC) 33,3 29,8 3,5DV u Costa Rica / 2006 Arias Sánchez, Óscar (PLN) 43,9 29,8 14,0DV u Costa Rica / 2010 Chinchilla, Laura (PLN) 43,85 28,07 15,8DV u+d Argentina / 1999 De la Rúa, Fernando (UCR-Frepaso) 46,3 38,5 7,8DV u+d Ecuador / 2002 Gutiérrez, Lucio (SP-MUPP/NP, MPD) 23,0 24,0 –1,0DV u+d Ecuador / 2006 2 Correa, Rafael (Alianza País) 0,0 28,0 –28,0DV u+d Ecuador / 2009 Correa, Rafael (M Alianza País) 47,6 15,3 32,3DV u+d Nicaragua / 1996 Aleman, José (AL) 45,2 38,7 6,5DV u+d Nicaragua / 2006 Ortega, Daniel (FSLN) 42,2 27,8 14,5DV mp Bolivia / 1980 Siles Suazo, Hernán (UDP) 36,2 26,2 10,0DV mp Bolivia / 1985 2 Paz Estensoro, Víctor (MNR) 33,1 31,5 1,5DV mp Bolivia / 1989 2 Paz Zamora, Jaime (MIR) 29,2 30,8 –1,5DV mp Bolivia / 1993 Sánchez de Lozada, Gonzalo (MNR) 40,0 26,8 13,2DV mp Bolivia / 1997 Bánzer Suárez, Hugo (ADN) 24,6 20,0 4,6DV mp Bolivia / 2002 Sánchez de Lozada, Gonzalo (MNR) 27,6 20,8 6,8

Fuente: Elaboración propia.1 La segunda vuelta no se realizó por renuncia de uno de los candidatos.2 Elecciones en la que se produjo reversión de resultados.

Sin embargo, como Pérez-Liñán (2009) argumenta, para que se desencadene el juicio del Presidente, con su correspondiente remo-ción del cargo, es necesario que a su vez existan otros dos factores: denuncias mediáticas de escándalos y una coalición social, movilizada por esas denuncias, que exija la salida del Presidente. De esta manera, las elecciones por DV, por su tendencia a generar gobiernos divididos, pueden estar más asociadas a la generación de condiciones propicias para la inestabilidad, el enfrentamiento entre poderes y el juicio del Presidente, particularmente cuando esta es resuelta en la segunda ronda. No obstante, ello no quiere decir que necesariamente dicha crisis tenga que producirse, debido a la inter-vención de otros factores. Asimismo, la regla de MR para la elección del Presidente, por esa misma tendencia a formar gobiernos unificados, puede estar aso-ciada a una relación más fluida entre el Ejecutivo y Legislativo, lo cual, bajo el supuesto de coherencia y disciplina partidaria, puede ser una condición suficiente para la realización de un gobierno eficaz; aunque también podría abrir las puertas a eventuales excesos del oficialismo.

Las instituciones políticas en América Latina no han sido un producto endógeno, que emergió de un proceso evolutivo y que con el paso del tiempo se cristalizó en reglas y pautas que configuraron la esencia y la mecánica del ejercicio del poder, así como el juego de los actores políticos ante la sociedad. Fueron más bien adaptaciones, apropia-ciones de otras realidades, incluso injertos.50

Desde esta perspectiva no siempre explícita, el estudio compa-rativo de la política se ha planteado preguntas acerca de lo acertado o no de la elección de determinadas instituciones que, curiosamente, en América Latina se han adoptado de manera casi unánime en la región, dándoles un cierto aire de familia. Así, estudios como los de Linz y Valenzuela (1997), sobre el fra-caso del sistema presidencialista latinoamericano debido a sus «con-tradicciones internas», y sus planteamientos para adoptar el parla-mentarismo —o como propone Sartori, el semipresidencialismo— nos remiten a ese enfoque. Desde una perspectiva similar, se han hecho algunas investi-gaciones sobre la implementación de la DV en la gran mayoría de países de América Latina, desde el inicio de la llamada tercera ola democrática. Estas han cubierto diversos ángulos del tema, aunque

50 Al respecto, véase a Sartori (1997) cuando advierte, por ejemplo, que el sistema presidencialista fue más una copia inspirada del diseño institucional —que se-ría «original»— de los Estados Unidos. De hecho, cabe observar cómo la adop-ción de la DV en América Latina se aplica sólo a la elección del Presidente y no también del Parlamento, como ocurre en Francia.

[ 81 ]

Capítulo V

Conclusiones

82

poco se ha estudiado esta regla electoral a la luz del mecanismo de MR, que fue abandonado en la mayor parte de la región. En nuestra investigación, que sigue ese camino, hemos visto que uno de los principales argumentos para la adopción de la DV en los regímenes presidencialistas de América Latina fue el de fortalecer la legitimidad presidencial, que se consideró peligraba bajo el sis-tema de MR. El riesgo, de hecho, parecía probable ante la experiencia próxima y dolorosa del derrocamiento de casi todos los gobiernos electos debido a la intervención de los militares. La evidencia empírica revela que no es cierto que las elecciones por MR generen inevitablemente la elección de presidentes con escaso porcentaje de votación. De hecho, la media de la votación obtenida por los mandatarios electos bajo esta regla, en 37 elecciones revisadas, es de 49,5%. Incluso, en la casi mitad de esas elecciones, los gober-nantes son electos por una votación superior a la mayoría absoluta. Si bien los datos muestran que los comicios por DV permiten «fortalecer» la legitimidad del presidente electo en la segunda ronda, con un promedio de 56,3% para 38 comicios, esta «legitimidad refor-zada» suele ser frágil y puede desvanecerse o mantenerse en pie dependiendo de la capacidad de gestión del mandatario. Las cifras también señalan que el respaldo inicial de los presi-dentes electos en la segunda ronda, con un promedio de 34,9%, es significativamente menor a la votación que obtienen los mandatarios electos por MR, de 49,5%. Esto apuntala la tesis de quienes sostienen que la DV tiende a fragmentar las opciones electorales más que a concentrarlas en las que tienen posibilidades de éxito. Los resultados también reflejan que cuando existe concurren-cia entre las elecciones presidenciales y las parlamentarias, es más probable que los mandatarios electos por MR obtengan un mayor contingente parlamentario, que cuando su elección se produce bajo la regla de DV. La evidencia muestra que en 26 elecciones concurrentes por MR, la media del contingente parlamentario obtenida por los presidentes en la Cámara de diputados o la Asamblea unicameral es de 50,4%. Mientras que en 48 elecciones por DV esta se reduce 40,3%, y en las 27 que se resolvieron en la segunda ronda cae a 31,9% de las curules, es decir, menos de un tercio de la Asamblea. El tipo de DV también influye en estos resultados. Así cuando se exige superar la mayoría absoluta para ganar las elecciones en primera ronda, hay un incentivo

83

para que los partidos pequeños presenten candidatos presidenciales y listas al Parlamento, así no tengan posibilidades de ganar, pues es difícil que alguien supere dicho umbral. El objetivo, en este caso, es lograr que haya una segunda vuelta y negociar el respaldo a uno de los candidatos. De esta manera, la fragmentación resulta mayor y el presidente electo bajo la modalidad de DVmr obtiene un contingente parlamentario bajo, con una media de 37,4% de las curules. Pero cuando la elección es por otra modalidad, DVu y DVu+d, el porcentaje es un poco mayor. Sin embargo, el peor escenario ocurre cuando se produce la rever-sión de resultados obtenidos en la primera ronda. De acuerdo con nuestras cifras, en nueve casos de elecciones por DV con reversión de resultados, la media de bancas obtenidas por el partido del presidente fue de 21,9%, cifra exigua para poder gobernar con eficacia, pues incluso es un partido de la oposición el que tiene un mayor número de legisladores. Este hallazgo es un aspecto clave al momento de evaluar uno de los problemas considerados más serios del presidencialismo lati-noamericano: la generación de gobiernos divididos, sin mayoría del partido del Presidente en el Congreso. Según Linz y Valenzuela (1997), este es uno de los factores que desencadenan la parálisis en los siste-mas presidenciales y que pueden ocasionar el colapso del gobierno. Nuevas investigaciones, sin embargo, señalan que ello puede ser una condición necesaria, pero no suficiente para ese desenlace, pues hay varios factores que permiten maniobrar aún en ese difícil escenario. De acuerdo con nuestros datos, son las elecciones por DV, espe-cialmente las resueltas en segunda ronda, las que presentan el mayor número de casos de gobiernos divididos. Así, en 27 elecciones resuel-tas en la segunda votación, se formó un gobierno dividido en el 85,2% de los casos; mientras que 26 elecciones concurrentes por MR, en el 53,8% de los casos emergió un gobierno unificado. En los casos de gobiernos divididos, el contingente parlamentario del gobierno fue mayor al tercio de la asamblea cuando las elecciones fueron por MR, que cuando se realizaron por DV. De acuerdo con Sartori y otros autores, los problemas del presi-dencialismo no necesariamente están en el campo del Poder Ejecutivo, sino en del Legislativo, en la relación de conflicto o cooperación que pueda establecerse entre ambos poderes. Desde esa perspectiva, la formación de gobiernos unificados podría configurar un escenario

84

más propicio para un gobierno eficaz, bajo el supuesto de que existe disciplina y coherencia partidaria en el partido oficialista. Y, según la evidencia empírica, la formación de gobiernos unificados es más probable con la regla de MR, y menos con la de DV. ¿Significa eso que los gobiernos divididos —que emergen en un mayor porcentaje cuando la concurrencia se produce con elecciones presidenciales con DV— están condenados a la parálisis y el colapso democrático? Creemos que no necesariamente y, como lo señalan recientes estudios (nEgrEtto 2006, chEibUb 2002), aunque la confor-mación de un gobierno dividido puede crear condiciones para esa situación, no necesariamente debe ocasionarla, pues hay siempre un margen para la acción política que permita superar ese escenario. Entonces, los hallazgos de esta investigación nos llevan a pregun-tarnos si hubo un error de cálculo respecto a los efectos esperados en el tránsito de la MR a la DV o si, como postulan algunos autores, la adopción de esta regla electoral obedeció a algo más que a la supuesta preocupación por evitar que los nuevos gobiernos que emergieron desde finales de los años setenta, corrieran el riesgo de verse erosio-nados por la elección de presidentes con escasa legitimidad. ¿Fue, como señalan algunos, el «efecto Allende» el que motivó el cambio de la MR por la DV, a fin de garantizar la elección de pre-sidentes con un mayor respaldo social y electoral? ¿Si el objetivo fue la gobernabilidad, por qué no se adoptó la segunda vuelta también para la elección del Parlamento, como se aplica en Francia?¿O es que la adopción de la DV obedeció al objetivo poco explícito de cerrarle el paso a las opciones políticas que amenazaban el statu quo, y de desconcentrar el poder ad portas de dejar el paso a otras fuerzas? Aunque podamos inferir que ambas interpretaciones están rela-cionadas, sólo el estudio más detallado de casos podrá echar mayor luz en el tema. Podemos mencionar, a modo de ejemplo, que en el caso de Uruguay, la adopción de la DV parece obedecer más a un intento de evitar el acceso al poder de una fuerza política emergente (el Frente Amplio) y tratar de dividir el poder para preservar el espacio para los partidos que representaban el statu quo.51

51 De hecho, eso fue lo que ocurrió en las elecciones uruguayas de 1999, cuando el cambio de regla de MR por DV impidió el triunfo del Frente Amplio, que pese a que obtuvo una mayor votación en la primera vuelta, perdió en la segunda ante el tradicional Partido Colorado.

85

* * *

Consideramos, finalmente, que los hallazgos presentados en esta investigación sobre los sistemas de elección presidencial en América Latina, han de considerarse en un marco más amplio de variables pues en ciencia política, como en toda ciencia social, no existen leyes deterministas. Así, los resultados expuestos pueden ser vistos como una contribución adicional para el estudio de los sistemas electorales en la región, que deben complementarse con ulteriores investigaciones.

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Anexos

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1993

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dura

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2001

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1988

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en 2.

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Dife

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1988

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rigo (

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1996

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/ 19

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1990

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1995

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1999

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rGu

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2007

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1985

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1990

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ncia

. 17

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18

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ada

en e

l Par

lam

ento

.

elecciones presidenciales en américa latina ¿doble vuelta o mayoría relativa? (1978-2010)

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