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El rol de la burocracia en el proceso de elaboración de

políticas públicas

Background paper para IPES 2005

Laura Zuvanic Mercedes Iacoviello

Banco Interamericano de DesarrolloWashington, DC, 28 de febrero de 2005

Estructura del paper

Sección 1. Desarrollo de las burocracias en LANivel de desarrollo del servicio civil y perspectivas deconsolidación de una burocracia independiente con lascapacidades que garanticen cierta estabilidad de los resultados del PMP.

Sección 2. Roles de la burocracia en el PMPIdentificar los roles que asumen las burocracias de los países de la región en el PMP, su capacidad de iniciativa (agenda setting power) y su capacidad de veto, en función del grado de desarrollo de sus servicios civiles.

Sección 3. Interdependencias entre burocracia y otros actores del PMPAnalizar las interacciones de la burocracia con otros actores relevantes del PMP, tales como los políticos en funciones en el Poder Ejecutivo, los partidos políticos, los poderes legislativo y judicial, los sindicatos y los grupos de interés.

Sección 1Desarrollo de los servicios civiles en AL

Cuál es el grado de institucionalización normativa y de desarrollo efectivo del servicio civil en los países de la región, tomando como parámetro un sistema integrado de gestión de recursos humanos?

Qué perspectivas existen, según el nivel de desarrollo del servicio civil, de la efectiva conformación de una burocracia “independiente y capaz” que garantice la estabilidad de los resultados del PMP?

Sistema integrado de gestión RH

Planificación de los recursos humanos. Información disponible + Previsiones derivadas de estrategia + Planificación flexible + Alta tecnificación + Costos razonables.

Organizacióndel TrabajoDiseño de puestos sobre criterios de Gestión. Puestos “enriquecidos”Perfiles en términos de competencias y sobreestudios técnicos.

Gestióndel EmpleoReclutamiento abierto, en base a idoneidad, garantías contra arbitrariedad. Selección basada en perfiles de Competencias e instrumentos validados. Mecanismos de recepción, movilidad, control ausentismo, disciplinarios. Desvinculación por incumplimiento, no arbitraria.

Gestión delRendimientoObjetivos de rendimiento en base a objetivos estratégicos. Se apoya la gestión y el rendimiento de las personas, y se lo evalúa en relación con los estándares fijados a través de un sistema eficiente y equitativo.

Gestión de la CompensaciónCompensaciónarticulada con la estrategia organizativa. Equidad interna y externa. Costo salarial razonable. Eficiencia de los esquemas de incentivos y beneficios. Reconocimiento no monetario.

Gestióndel DesarrolloPlanes flexibles de carrera, promoción horizontal. Avance en base a rendimiento y desarrollo de competencias.Formación orientada al aprendizaje colectivo diseñada y evaluada en función de la estrategia.

Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales. Sistema de RRLL desarrollado y equilibrado, eficiente, con incidencia sindical en las políticas de RH. Beneficios sociales adecuados al contexto y apreciados por los empleados. Estrategias de mejora de clima laboral y comunicación.

(Longo, 2002)

Situación de los servicios civiles en LA

Planificación de los recursos humanosSerias dificultades en sistemas de información. Desarticulación con estrategia, salvo excepciones.

Esfuerzos de planificación vía presupuesto, con rigideces a la adaptación. Grado de tecnificación variable. Esfuerzos para controlar costos de nómina.

Organizacióndel TrabajoMuy poco desarrollado. Cuando existen manuales son formales y rígidos. Solo por excepción se basan en competencias definidas técnicamente.

Gestióndel EmpleoVariación entre a) politizaciónextrema, b) intentos de sistemas de mérito con dificultades de implementación c) sistemas sólidos de mérito con elementos de flexibilidad. Generalizada rigidez en movilidad y desvinculación.

Gestión delRendimientoMuy poco desarrollado. La evaluación individual,cuando se aplica, es formal y sujeta a comportamientos adaptativos. Casos excepcionales de gestión del rendimiento integral (individual, grupal y organizacional)

Gestión de la CompensaciónBaja articulación con estrategia organizativa. Fuerte inequidad interna. Equidad externa en niveles operativos, baja en niveles gerenciales. Contención del gasto limita incentivos. Reconocimiento no monetario casi inexistente.

Gestióndel DesarrolloVariación entre a) inexistencia de carrera, b) carreras vigentes con problemas de rigidez, c) casos excepcionales de carreras con elementos de flexibilidad.Formación relativamente presente, pero por excepción orientada estratégicamente.

Gestión de las Relaciones Humanas y SocialesVariación entre a) extrema desarticulación de las RRLL y alto conflicto, b) mecanismos que permiten gerenciar el conflicto, c) excepciones de incidencia sindical en las políticas de RH. Beneficios sociales adecuados al contexto, no demasiado apreciados por los empleados.

Prácticas de gestion del clima y comunicación solo por excepción.

Grado de desarrollo de los servicios civiles de la región

Categorías de valoración (menor valoración refleja menor nivel de desarrollo del servicio civil)

0 1 2 3 4 5

Promedio de valoración de los subsistemas analizados

El SalvadorHondurasPanamáParaguayPerú

BoliviaEcuador R.DominicanaNicaraguaGuatemala

ArgentinaColombiaCosta RicaMéxicoUruguayVenezuela

BrasilChile

Nivel de valoración 0 y 1 Burocracias con un desarrollo mínimo. Intentos (muchos fallidos) de incorporar criterios de mérito.Nivel de valoración 2Burocracias con un mediano desarrollo.Han tenido intentos de conformación o están en proceso de reforma actualmente.Nivel de valoración 3Burocracias con una tendencia a la consolidación.Combinan criterios de mérito y elementos de flexibilidad en su diseño.

Gaps entre leyes de servicio civil / empleo público y sus reglamentaciones

País Ley Reglamento

Argentina 1999 2002

Ecuador* 1978 1985

Guatemala* 1968 1998

Honduras 1967 1976

Panamá 1994 1997

Paraguay 2000 -----

Perú* 1984 1990

R. Dominicana 1991 1994

Venezuela* 1975 1999

Venezuela 2002 -----

*Ley reciente reemplaza / reforma el marco normativo

Trayectorias normativasArgentina

- Carrera única vs. flexibilización del sistema de contrataciones - Generalización de decretos de excepción a la carrera.- 8 años entre ley de negociación colectiva y primer convenio.- Ley marco posterior al convenio- Reglamentación 3 años posterior. Conflictos de aplicación.

Bolivia - El Estatuto previsto en la Constitución demora 32 años. - Normas sobre RH se emiten 7 años después de ley SAFCO. - Se modifican nuevamente tres años despues. - Se modifica el estatuto luego de dos años en suspenso

Chile - En los ’80 se establecen las bases del sistema (Ley orgánica del Estado – Estatuto Funcionario Público)- En democracia se mantiene marco normativo – solo leyes complementarias.- Plan Estratégico de Modernización de la GP 1997-2000- Negociación con ANEF- Agenda de modernización del Estado 2003- Ley del Nuevo Trato 2004

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Perfiles de las Áreas de RH

Cambios constante de nombre y dependencia jerárquica

Argentina, Ecuador,Perú

Superposición y falta de claridad de funciones entre áreas

Bolivia, Uruguay, Panamá

Rol netamente administrativo y escasa capacidad técnica para promover cambios

Guatemala, R. Dominicana, Honduras

Recientemente institucionalizadas

México, Nicaragua, Chile

Rol activo y fuerte institucionalización

Costa Rica, Colombia, Brasil

Nivel de institucionalización de las áreas de RH Argentina Organismos sujetos a cambios de dependencia y funciones

Subsecretaría de la Gestión Pública. Creada como SSFP Presidencia, ascendida a SFP, transferida a JGM como SSGP, transferida entre secretarías JGM. INAP. Creado como autárquico Presidencia, transferido a JGM, transformado en unidad centralizada, y actualmente dependiente de SSGP. Rol pasa de provisión a supervisión.

Bolivia Multiplicidad de organismos + Superposición de funcionesSNAP - órgano rector - falta respaldo político, inserción institucional y recursos.Superintendencia de Servicio Civil - órgano supervisor – roles superpuestos con SNAPUnidad del PRI coordina proyectos BM e impulsa reforma – superposición con Delegado Presidencial para la Reforma Institucional SNOPE a cargo de personal presidencia – sin articulación con SNAP

Chile Presencia sostenida del área de presupuestoDIPRES, Ministerio de Hacienda, a cargo de gestión RH – alta inserción y respaldo políticoDNSC + CADP creados en 2004 para implementar Sistema de Alta Dirección Pública.

Perfiles por nivel de desarrollo

Burocracias con desarrollo mínimo Alta politización de decisiones de ingreso y

desvinculación No se logra articular nuevos marcos: El Salvador,

Honduras, Guatemala, Paraguay Intentos de reforma sin sustentabilidad: Bolivia,

Ecuador, Nicaragua, Panamá, R. Dominicana, Perú.

Burocracias con mediano desarrollo Intentos de conformación que se han estancado:

Argentina, Uruguay, Venezuela, Costa Rica Reciente actividad de reformulación: México y

Colombia.

Burocracias con tendencia a la consolidación Perfiles diferenciados: Brasil más meritocrático, Chile

más orientado a resultados. Ambos con orientación estratégica clara y consistencia

en las políticas.

Sección 2Roles de la burocracia en el PMP

Qué rol desempeña la burocracia en el PMP en los distintos países de la región?

Qué capacidad de iniciativa y capacidad de veto tiene?

Cómo se relaciona con el nivel de desarrollo del servicio civil en cada país?

Matriz Tipos de Burocracia

CAPACIDAD TÉCNICASe define en un sentido amplio, abarcando implicar saberes adquiridos “formalmente” o por práctica en la función. Combina profesionalidad y habilidades técnicas para el diseño e implementación de políticas

ESTABILIDAD EN EL CARGOSe refiere a la estabilidad en la función que puede tener un grupo de funcionarios, dado por el marco legal en el cual se encuentra comprendido.

Matriz Tipos de Burocracia (cont.)

Los cuatro cuadrantes se observan en la mayoría de los países analizados. Los cuadrantes pueden mostrar mayor desarrollo o incidencia en un país. Al interior de los cuadrantes podemos encontrar matices significativos. La matriz excluye los cargos nombrados directamente por el PEN

Capacidad técnicaBAJA

Capacidad técnica ALTA

Estabilidad en el cargo ALTA

Burocracias de “corte administrativo”

Burocracias “de corte meritocrático”

Estabilidad en el cargo BAJA

Burocracias “clientelísticas” o de los gerentes políticos

Burocracias de los equipos técnicos o paralelas

Burocracias de corte administrativo

Leyes de Servicio Civil de larga data o sin continuidad

Resultado de intentos frustrados o degradados de instalar una base administrativa profesional en el Estado

Ejemplos: Argentina (SINAPA), Peru, Ecuador, Venezuela, Guatemala, Uruguay, Honduras


Capacidad técnica

ALTA


Burocracias de “corte administrativo”


Criterios políticos permean la formalidad meritocrática Generalmente en áreas centrales

Grupos afectados por recortes presupuestarios

Capacidad técnica degradada por falta de carrera y capacitación

Casos de ingresos congelados (Ej. Perú, México, Argentina, Uruguay)

Casos de purgas políticas pese a estabilidad (Centroamerica)

Burocracias de corte administrativo Características:

Burocracias de corte administrativo

Roles asociados Bajo rol en general - “temerosas”ante cambios

políticos

Funciones administrativas – baja ingerencia en diseño de políticas

Apegadas a procesos y normas, pueden frenar implementaciones (Grindle, 2000)

Mediante acción sindical, resistencia al cambio de status normativo (Ej. Costa Rica, Guatemala, El Salvador) o intentos de fortalecerlo (Argentina, Panamá)

Burocracias de corte administrativo Casos

El Salvador Resistencia a los intentos de reforma LSC (1961) en los ’90. Estabilidad limitada por el “pase a contrato” MéxicoFuncionarios de base: régimen “sindicalizado”, criterios políticos y sindicales para ingreso, inamovilidad. Panamá FENASEP impulsa proyecto de reforma LCA para responsabilizar a superiores por despidos injustificados. Menos del 20% está acreditado como personal de carrera. HondurasPico de conflictividad en 2004 obliga a retroceder en la reforma LSC y en la reducción del gasto ChileLNT surge de diagnóstico sobre carrera “desplazada hacia abajo y estrecha” (DIPRES, 2001)

Burocracias clientelísticas o de los“gerentes políticos”

Grupos que acceden por períodos limitados

Contratación temporal o designación política

Afiliación partidaria y confianza política

Casos: países centroamericanos, Argentina en

funciones ejecutivas “por excepción”.





Burocracias “clientelísticas” o de los

gerentes políticos

Burocracias clientelísticas Roles asociados

Se diluye la distinción entre burocracia y PEN

Bajo conflicto con el PEN

Bajo rol nivel de implementación de políticas

Burocracias clientelísticas - Casos

R. DominicanaConstitución da amplias atribuciones al presidente.ONAPLAN – solo 20 a 30% de personal del gobierno anterior. Cancelación de 3000 funcionarios de la carrera

PanamáDIGECA en período Moscoso: falta de impulso a la carrera, intentos de disolución. Reemplazo de funcionarios por“conocidos de los altos mandos”

Guatemala ONSEC – cambios permanentes de conducción

Burocracias de los “equipos técnicos”

o paralelas

No responden estrictamente a un partido político Conocimiento experto en algun área temática Incorporados por contratación temporaria Pueden permanecer en el tiempo más allá de los cambios

políticos. Presente en la mayoría de los países Chile “sistema de contrata”, México “grupos de confianza”;

Argentina contratos Dec. 1184/01, centroamérica: contratos OIC.





Burocracias de los "equipos técnicos" o paralelas

Burocracias de los “equipos técnicos” o paralelas – Roles asociados

Participación en grupos técnicos impulsores de reformas desde visión “no sectorial”. Ej: Reformas de salud en Colombia, México y Chile.

Participación en diseño intelectual de reformas. Ej. Trabajadores “simbólicos” en las reformas de educación - Argentina, Chile, Brasil y Uruguay (Cox, 1997; Cosse Braslavsky 1996).

Implementación y mantenimiento de reformas. Ej. MINEDUC Chile: equipos técnicos de la reforma educativa con permanencia de más de 10 años. (Huidobro 2000, Cox 1997)

Participación en tareas técnicas “permanentes”. Ej. Ministerios Economía y Desarrollo Social en Argentina

Burocracias de los “equipos técnicos” o paralelas – Casos

México. Burocracia de nivel medio o “de confianza” Profesionales semi-independientes en cargos técnicos, legales y administrativos, sin certidumbre laboral (Arellano y Guerrero, 2003).Tecnocracia fuerte en los puestos de mayor nivel, posgrados en exterior, en especial en las áreas económicas (Philip 2003), que constituyen verdaderos “enclaves técnicos.”

Chile. Funcionarios “a contrata” Derechos semejantes a funcionarios de carrera, salvo estabilidad.De hecho, estabilidad semejante a carrera (Rajevic et al., 2000). Abarca 40% de la planta (DIPRES 2001)

Burocracias de los “equipos técnicos” o paralelas – Casos (cont.)R. Dominicana Funcionarios “nominales” financiados con recursos secretarías. Representan 24% de los funcionarios. Área Salud: nominales superan a funcionarios “fijos”.

El Salvador40% del total de empleados públicos bajo contratación temporaria.

GuatemalaContratos categoría 029. Contratación de personal calificado para productos definidos. En la práctica ejercen tareas permanentes.

Perú40% del total de empleados bajo contratos (Informe Comisión, 2001).

Uruguay15% bajo contratos temporarios, llega a 85% en Min. Transporte, 50% Min Turismo (CEPRE 2001). Proyecto de ley aprobado en Senado (PL, sesión 19/7/04) reconoce carácter de “contratados permanentes” a becarios, pasantes y contratados.


“Regímenes especiales” o estatutos aseguran estabilidad y establecen requisitos profesionales para el ingreso y permanencia.

A nivel nacional:

- Burocracia federal brasileña fuertemente meritocrática (tanto estatutos como CLT), “insulamento burocrático” da poder y

autonomía a las agencias (Nunez 1997)- Servicio civil costarricense (con menor énfasis)

A nivel sectorial dentro de cada paísCarreras del servicio exterior; profesionales de la salud; docentes, Bancos Centrales; área económica en PEN,

carreras profesionales (Ej. Cuerpo de AG en Argentina)

Capacidad técnica

BAJA Capacidad técnica

ALTA



Estabilidad en el cargo

BAJA

Burocracias “de corte meritocrático” Roles asociados

Conforman más claramente un actor, presentan culturas específicas.

Tendencia a rol de veto player por motivos técnicos o ideológicos, o ante posibles restricciones a su accionar.

Posible participacion en diseño e implementación de políticas vía integración selectiva en gabinetes políticos.

Generalmente alto grado de sindicalización en sectores

de salud y educación, o representadas por asociaciones profesionales (diplomacias, AG)

Posible acceso a “networking” con PL (en especial diplomacias)

Burocracias “de corte meritocrático” Casos

MéxicoÁreas meritocráticas (excepciones en entorno politizado). Relaciones exteriores, Educación pública, Procuradurías, Hacienda, Consejos Judicatura (Benton, 2002, Iacoviello, Rodríguez Gusta, 2005).

Brasil “Insulamento burocrático” da poder y autonomía a las agencias (Nunez 1997).Resistencia burocrática demora cuatro años la EC 19/88 (Bresser Pereira, 2004).Sostenimiento de múltiples carreras especiales pese a intentos deinstalar perfiles generalistas (Casa Civil y SEGES 2004).

Resistencia a la instrumentación de desvinculación por mala evaluación individual (Iacoviello, Rodríguez Gusta, 2004).

HondurasPresión áreas salud y educación (bajo “estatutos especiales”) para frenar cambios LSC. (Iacoviello, Iturburu, Orozco,2005).

El gobierno no avanza en proyectos sin contar con aval de estas áreas.

Sección 3Interdependencias entre burocracia y otros actores del PMP

Qué interrelaciones pueden identificarse entre la burocracia y otros actores del PMP, tales como el PEN, PL, PJ, sindicatos?

Interdependencias en PMP Servicio Civil

Intervención del PJ en la definición de marcos regulatorios del servicio civil

Casos: Corte en Colombia, Tribunal Constitucional en Ecuador, Corte en impugnaciones LSC Paraguay

Intervención del PEN en los ingresos a la Función Pública

Casos: Ingresos por excepción en Colombia, en funciones ejecutivas en Argentina, mecanismo informal para“recomendados políticos” en Honduras.

Participación del PL en la conformación y desarrollo de la burocracia

Presencia de comisiones especiales en el PL. Cambios en los proyectos de ley, Casos: comisiones especiales en Perú, rol PL en nombramiento de funcionarios (ej. Servicio exterior argentino)

Intervención del PEN en las desvinculaciones de personal permanente

Casos: purgas en Perú (Fujimori), despidos por referendum en Venezuela, retiros voluntarios en Uruguay y Argentina (juego entre voluntad PEN y manejos de la burocracia)

Intervención de los sindicatos (en interrelación con la burocracia) en la política de servicio civil

Status legal de la representación sindical en los países de la región. Relación entre el status formal y la participación efectiva en la definición e implementación de políticas.Casos: Comparación Chile vs. Argentina

Interdependencias en PMP Servicio Civil - Cont.

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