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El Municipio Base del régimen interior de los estados

EL MUNICIPIO. BASE DEL RÉGIMEN INTERIOR DE LOS ESTADOS

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Acerca de los coordinadores

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA es Licenciado y doctor en Derecho por la UNAM. Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Miembro del Sistema Na-cional de Investigadores. Actualmente es Magis-trado en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero, maestro y doctor en Dere-cho por la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Actualmente secretario de estu-dio y cuenta en la Sala Superior del Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación.

[email protected]


MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA DAVID CIENFUEGOS SALGADO

coordinadores

Editora Laguna R. Ayuntamiento de Torreón, Coah. R. Ayuntamiento de Saltillo, Coah.

México, 2010


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DR © 2010

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA DAVID CIENFUEGOS SALGADO

Las opiniones y criterios contenidos en los ensayos que integran esta obra colectiva no se corresponden necesariamente con las de las instituciones editoras. Es responsabilidad de cada autor lo expresado en los ensayos.

Primera edición 2010

COEDITORES

2010 © Presidencia Municipal de Torreón, Coah. Ayuntamiento 2010-2013

Av. Matamotros y Galeana s/n CP 27000 Tel. 01 (871) 729 2300 Torreón, Coah.

www.torreon.gob.mx

2010 © Presidencia Municipal de Saltillo, Coah. Ayuntamiento 2010-2013

Francisco Coss No. 745 Col: Centro CP 25000 Tel. 01 (844) 443-2500 Saltillo, Coahuila

www.saltillo.gob.mx

2010 © Editora Laguna, S.A. de C.V. Río Guadalquivir 1501

01 (871) 717 08 70 Torreón Coahuila

[email protected] Las características gráficas de esta edición son propiedad del editor. Queda prohibida la reproducción parcial o total del texto de esta obra por cualquier medio gráfico o magnético sin per-miso de los editores.

ISBN 978-607-7679-17-2

Impreso y hecho en México Made and printed in Mexico

Índice Presentación .................................................................................................... 7

Eduardo Olmos Castro Presentación .................................................................................................... 9

Jericó Abramo Masso Los retos del municipio. A manera de prólogo .............................................. 11

David Cienfuegos Salgado Las elecciones municipales en la democracia mexicana ................................ 21

Manuel González Oropeza Hacia elecciones democráticas de las autoridades auxiliares en los municipios del Estado de México ............................................................. 49

Juan Venancio Domínguez La facultad legislativa municipal de desarrollo urbano y la ga-rantía de propiedad (el caso de inconstitucionalidad del Regla-mento de Construcción de Acapulco) ............................................................. 63

Aquiles Flores Sánchez Trayectoria de la función mediadora-conciliadora en el munici-pio de Toluca .................................................................................................. 91

Miguel Ángel Guzmán Fuz Derecho procesal y procedimental administrativo municipal: Una propuesta de ordenación y de implementación. ...................................... 103

Roberto Gustavo Mancilla Castro Un modelo de turismo municipal. El caso del municipio de Morelia ............................................................................................................ 141

José René Olivos Campos Municipium: célula básica de las organizaciones políticas ............................. 163

Adriana Terán Enríquez


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Municipio y federalismo: La reconfiguración del sistema ............................. 179 Rosa María de la Torre Torres

Alumbrado público: servicio e ingreso municipal .......................................... 193

Sergio A. Valls Hernández Los tribunales contencioso-administrativo municipales en México ............... 211

Mauricio Yanome Yesaki Las atribuciones municipales .......................................................................... 365

Alejandro Zapata Perogordo y Oliver Meade Hervert

Presentación Había ya costumbre en las culturas mesoamericanas, de formar cuerpos de

principales y ancianos para conocer, discutir, recuperar experiencias y apoyar a los Tlatoani, en las decisiones que afectaban a sus pueblos; de esa tradición de discutir lo público mucho se conservó en la cultura política novohispana, cuan-do por efecto de la conquista y colonización hispana se fue imponiendo la es-tructura, organización y concepto de Ayuntamiento que se consignaba en las ordenanzas españolas, y cuya primera expresión concreta se dio en la Villa Rica de la Veracruz, cuando Hernando Cortés fundó, el 10 de julio de 1519, el pri-mer Ayuntamiento de nuestras tierras mexicanas y de la América continental.

Durante los primeros años de la llegada de la hueste indiana al actual Co-ahuila, se fundaron sólo cinco ayuntamientos: el de la Villa de Santiago del Saltillo, alrededor de 1577, el de San Esteban de la Nueva Tlaxcala, pueblo indio, en 1593, pocos años más tarde el de Santa María de las Parras, 1598, y el de Santiago de la Monclova, todos ya bajo lo que estipulaban las Leyes de In-dias. Así que la tradición consistorial tiene carta de ciudadanía en Coahuila hace más de 430 años.

Las tierras de Viesca, en el siglo XVIII, tuvo su Ayuntamiento en El Álamo de Parras, en el año de 1731, y Matamoros en el Siglo XIX, en 1868, fueron los primeros de la Región Lagunera; así, a finales del siglo XIX, también Torreón fue perfilando la integración del suyo, para dirigir los destinos del municipio; el primer Ayuntamiento se asentó en el año de 1893; y el primer electo popular-mente un año después.

Sin embargo, tenemos el privilegio, los coahuilenses, de ser coterráneos del fundador del estado moderno mexicano, Venustiano Carranza Garza, defensor y promotor, desde que fue presidente municipal de su tierra natal Cuatro Ciéne-gas, de la tesis del Municipio Libre, sustento indiscutible de la vida republicana.

Por eso, imbuidos de ese espíritu y de nuestra historia, el Ayuntamiento que me honro en presidir no tuvo ninguna duda en apoyar la edición de El Munici-pio. Base del régimen interior de los estados, que reúne temas de vital trascen-dencia para afrontar las problemáticas de hoy en día.

Coordinados por los experimentados investigadores, doctores en derecho, Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, diez estudiosos de los asuntos municipales ofrecen sus ensayos y artículos; en total once oportunida-des magníficas de repensar el municipio desde la teoría del estado moderno, sus bases constitucionales, su relaciones en cuanto el régimen interior y con la ins-

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tancia estatal y federal, casos específicos, que aunque no incluye ninguno de Coahuila, sí son magníficos referentes para contrastar nuestra experiencia y abrevar de sus planteamientos para elevar la calidad de nuestra tarea republi-cana.

Seguro estoy que el libro que tienen en sus manos, dará mucha luz sobre la institución fundamental del Estado Mexicano enfrentando y resolviendo los retos presentes; por eso el Ayuntamiento de Torreón se congratula de poder participar de esta empresa tan urgente y necesaria.

LIC. EDUARDO OLMOS CASTRO Presidente municipal de Torreón, Coah., 2010-2013

Presentación Con beneplácito presentamos a consideración de nuestros lectores, esta acu-

ciosa investigación, EL MUNICIPIO BASE DEL RÉGIMEN INTERIOR DE LOS ESTADOS, de la autoría de los doctores en derecho, Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, producto de la compilación de artículos sobre derecho municipal, de ameritadas plumas de la academia mexicana; estos investigadores colaboran en instituciones académicas y en recintos universitarios situados en toda la geografía del país y el extranjero.

Como uno de los tantos compromisos más caros contraídos con la sociedad, es la difusión de la cultura, y en este renglón ofrecemos una obra de estudios especializados en derecho municipal, que viene a ser una herramienta importan-te y vital para el desarrollo del conocimiento de nuestra célula básica que es el “municipio” constitucionalmente la base de la organización política de nuestro país.

Que mejor para las actividades que desarrollamos al frente de esta comuna, que poner en sus manos estos temas que inciden directamente en nuestro que-hacer diario y que nos hacen conocer y ayudar a resolver en su caso, la pro-blemática que existe tanto en los diferentes niveles del gobierno municipal para poder lograr una óptima operatividad en la ejecución de nuestra labor que im-pone la Constitución y la legislación conducente, como para poder estar más cerca de nuestra sociedad, para sentir sus reclamos y necesidades y obrar en consecuencia.

Reitero lo antedicho: que lo que nos motiva no es una graciosa dadiva de tiempos y esfuerzos, sino el estricto cumplimiento y acatamiento de las leyes que nos tutelan. Juramos cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes que de ella emanan, ésta será nuestra divisa.

Esta ciudad conocida y reconocida como la Atenas del Norte en todo el país, ha recibido nuevos aires de renovación y progreso, tenemos un lustro que hemos crecido en todos los rubros del quehacer gubernamental y ciudadano, logramos una simbiosis entre “la sociedad civil-gobierno municipal-gobierno estatal” para colaborar en conjunto y lograr más satisfactores que apremian en nuestro crecimiento: tenemos una ciudad más limpia; con más vialidades; más museos; más espacios de esparcimiento; más aulas; más bibliotecas; más cen-tros docentes; más colonias pavimentadas; menos pobreza y más centros de trabajo. Pero queremos más y juntos lo lograremos.

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Tenemos muchas metas por lograr y estamos caminando, esta obra colabora en lo que pretende: abrir nuevos cauces para lograr ampliar el universo cultural de las ciencias jurídicas, la educación nos hará libres, ya que con esa libertad lograremos conocer nuestros derechos para cumplir con nuestras obligaciones.

Agradecemos cumplidamente a los autores que participan en esta obra edito-rial, por su generosidad y su esfuerzo en participar con el municipio en esta labor de difusión de la cultura.

LIC. JERICÓ ABRAMO MASSO

Presidente municipal de Saltillo, Coah., 2010-2013

Los retos del municipio A manera de prólogo

El título de la presente obra colectiva es un recordatorio oportuno de lo pre-

dicado por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de go-bierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre”.

En efecto, en ocasiones pasa desapercibido que el municipio constituye la base fundamental del régimen interior de los estados. Régimen interior garanti-zado en la propia Constitución mexicana, cuyo artículo 40 alude a la República “compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior”.

La idea de gobierno municipal adquiere así una connotación especial y rele-vante: el desarrollo de la institución municipal fortalece al Estado. La reforma constitucional que reconoció la idea de un gobierno municipal es reciente cro-nológicamente, sin embargo, sigue presentando déficits que son difíciles de superar. La presente obra tiene como objeto desarrollar algunos temas relativos al funcionamiento del municipio desde la perspectiva de un gobierno y mostrar su relación con el régimen interior de los estados.

Los temas analizados en los ensayos aquí reunidos, desde la cuestión electo-ral y las atribuciones municipales hasta la discusión sobre la facultad legislativa municipal, pasando por la discusión sobre un procedimiento y justicia adminis-trativa municipal o un modelo de turismo municipal, son relevantes cuando se piensa que estas reflexiones deben realizarse a la luz de las condiciones de alre-dedor de dos mil quinientos municipios distribuidos en treinta y un estados. Ello nos lleva a entender que el municipio es disímbolo y diverso en México, por lo cual habrá que andar con pies de plomo a la hora de hacer afirmaciones en torno a tales temáticas. Entre los municipios de la Montaña de Guerrero y algunos de Oaxaca quizás no haya mucha diferencia, pero con Monterrey o Puebla o Gua-dalajara, la distancia se hace evidente, máxime si se le compara con San Pedro Garza García.

De ahí la necesidad de adelantar las discusiones que aquí se reúnen como parte de los retos que tiene el municipio mexicano en este siglo XXI. Debe in-sistirse que esta discusión resulta necesaria no sólo para la institución municipal sino para los estados mismos, pues el mensaje implícito en el artículo 115 cons-titucional atribuye el fortalecimiento del gobierno republicano, representativo y democrático de los estados al desarrollo del municipio.



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Cuando el ciudadano entra en contacto con la idea de gobierno, el acerca-miento se da necesariamente con el municipio. De hecho, al analizar las diver-sas organizaciones presentes a lo largo de la historia, es la del municipio la que siempre está presente y, sobre todo, se hace evidente. Contrario a lo dicho por Paz, cuando afirmaba en su ensayo sobre la libertad, que las instituciones inamovibles son una forma de tiranía, el municipio se ha hecho presente y ha dado en más de una ocasión muestra de vocación democrática. Eso explica que el municipio no ha dejado de ser tema de actualidad, de debate y de esperanza. Lo es desde su aparición en el escenario jurídico mexicano.

Escriche en su célebre diccionario1 señaló que el municipio era “la ciudad principal que se gobierna por sus propias leyes”. Y añadía que los romanos denominaban así a las ciudades libres y aliadas, cuyos vecinos podían obtener los privilegios y gozar los derechos de la ciudad de Roma. Por supuesto, distin-guía este concepto de los de ayuntamiento y cabildo. Al que dedicó mayor número de notas fue a la figura del ayuntamiento,2 al cual definió como “el congreso o junta de las personas destinadas para el gobierno económico-político de cada pueblo” y señaló que se componía “del alcalde o justicia y de los regi-dores, cuyo nombramiento se hace unas partes por insaculación, en otras por elección de los vecinos, y en otras por designación de la autoridad superior polí-tica de la provincia a propuesta del ayuntamiento que procede”.

El mismo autor desatacaba la limitada temporalidad de los funcionarios mu-nicipales, así como su carácter representativo, al reconocer que el número de integrantes de cada ayuntamiento “varía según el mayor o menor vecindario de cada pueblo”.

Sin embargo, cabe destacar que la edición de Escriche en México, se daba tres siglos después del inicio de la empresa conquistadora. Para entonces, en parte mítica, en parte real, la fundación de la Villa de la Vera Cruz en abril de 1519, era un referente indispensable para tratar de entender el sinuoso camino de la adaptación de una institución que buscaba implantarse válidamente en un escenario, geográfico y social distinto al que lo vio nacer, y cuyo origen parece innegable dados los actores primigenios. 1 Diccionario razonado de legislación civil, penal, comercial y forense o sea resumen de las leyes, usos, prácticas y costumbres, como asimismo de las doctrinas de los jurisconsultos, dis-puesto por órden alfabético de materias, con la esplicacion de los términos del derecho. Obra importante y utilísima, en que todas las personas de cualquiera estado y condicion hallarán fácilmente la necesaria instruccion sobre sus derechos y obligaciones, y la solución de las dudas que les ocurran en sus contratos, pleitos, asuntos mercantiles, disposiciones entre vivos ó testa-mentarías y demás actos de la vida social. Por don Joaquín Escriche y con citas del derecho, notas y adiciones por el licenciado Juan Rodríguez de San Miguel, México: Impreso en la oficina de Galván a cargo de Mariano Arévalo, 1837, p. 459. 2 Ibidem, pp. 62-64.

LOS RETOS DEL MUNICIPIO A MANERA DE PRÓLOGO

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Ochoa Campos nos ofrece datos sobre la fundación de esta villa, no la pri-mera en América, pero sí en lo que sería tres siglos después México. Cortés conocía el proceso para hacerlo, pues había sido normal en los años previos en los territorios insulares. Desde 1512 Velázquez fundó numerosas villas en la isla cubana, ese año, precisamente la primera capital isleña: la villa de Nuestra Señora de la Asunción de Baracoa. Luego vendrían la villa de Bayamo (1513); Sancti Spiritus, Trinidad, Santiago, Puerto Príncipe —Camagüey— (1514); y San Cristóbal de La Habana (1515).

Nos recuerda este autor que para materializar la fundación de la nueva villa en el territorio continental, se levantaron algunas enramadas simulando casas, se marcó la plaza pública erigiéndose en ella una picota y se instaló una horca en los alrededores. Así, la América continental tenía su primer Ayuntamiento, compuesto por dos alcaldes ordinarios, cuatro regidores, un alguacil mayor, un capitán de entradas, un maestro de campo, dos con el cargo de alférez del real, un escribano y un justicia mayor.

El éxito o fracaso del nuevo municipio mexicano sólo se entiende a la luz de las motivaciones y deseos ocultos entre quienes presencian, asisten y actúan en el teatro preparado para escenificar el nacimiento y la separación de tal figura. Cortés fija la institución municipal como objetivo y como herramienta, medio indispensable para conseguir sus fines. El municipio libre no nace tan libre co-mo quiere suponer, nace atado, está supeditado a mayores intereses que los de una población que no se ve por ningún lado aún y que, cuando haga acto de aparición, será vista como extraña y como tal tratada (es decir, maltratada).

El municipio nace así sólo como símbolo. No será real, pero existirá. Vivirá sin vivir, y a su invocación se fraguará un nuevo tiempo. Cortés redacta el acta de nacimiento y de bautizo. La Vera Cruz, la de verdad y la del camino, se anto-ja mítica a la distancia, porque no puede ser que haya sido. Sin embargo, habrá que recordar que Cortés se arropa en tal figura. En Tlaxcala instituyó el ayun-tamiento o cabildo inmediatamente después de su arribo. Luego, cuando Hernán Cortés regresó a Tlaxcala después de la expedición por Puebla, y de la funda-ción de la Villa de Segura de la Frontera (Tepeaca), expidió en la capital tlax-calteca, el 22 de diciembre de 1520, las primeras ordenanzas, prohibiendo los juegos de azar, el no entregar los botines de guerra, reñir, blasfemar, no obede-cer a los superiores. Símbolo, norma, derecho. Tal cual surge el municipio.

A la distancia, el municipio como construcción política y jurídica de natura-leza autónoma, se antoja todavía lejano, a pesar de que todos los manuales han hecho especial énfasis en que por ser el nivel de gobierno más cercano al pue-blo, a la sociedad, es el que está más presente y el que puede pervivir por enci-ma de los demás niveles de gobierno.


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A ello contribuyó la discusión iniciada desde el siglo XIX, cuando se levan-taron lúcidas voces para defender la institución municipal y señalar un nuevo derrotero que contribuyera a su consolidación y desarrollo.

Lejano el día en que Castillo Velasco, en junio de 1856, emitiera en el cons-tituyente aquel voto particular sobre el municipio en el cual fijaba su postura en torno a tres puntos que hoy siguen siendo de relevancia indiscutible: “1ª Toda municipalidad con acuerdo de su colegio electoral puede decretar las obras y medidas que crea convenientes al municipio y votar y recaudar los impuestos que estime necesario para las obras que acuerde, siempre que con ellas no per-judique a otra municipalidad o al Estado. // 2ª Todo pueblo en la República debe tener terrenos suficientes para el uso común de los vecinos. Los estados de la Federación los comprarán, si es necesario, reconociendo el valor de ellos sobre las rentas públicas. // 3ª Todo ciudadano que carezca de trabajo tiene de-recho de adquirir un espacio de tierra cuyo cultivo le proporcione la subsisten-cia y por el cual pagará, mientras no pueda redimir el capital, una pensión que no exceda del 3% anual sobre el valor del terreno. Los estados emplearan para este efecto los terrenos baldíos que haya en su territorio y las tierras de cofradías, comprando, si necesario fuere, a los particulares, y reconociendo el valor de las tierras de cofradía y de particulares sobre las rentas públicas, que pagarán su rédito mientras no se pueda redimir el capital”.

Lejana también es aquella narración de García Cubas, acerca de sus avatares como regidor.3 Función desde la cual pretendía hacer realidad lo que como ciu-dadano había advertido: “…me decía yo, puedo realizar el bello ideal de mis proyectos: propondré y llevaré a cabo todas aquellas mejoras en que se interese la salubridad pública; contribuiré con mis iniciativas a destruir la mendicidad; precaveré con enérgicas disposiciones, las funestas consecuencias del juego, de la prostitución y de la embriaguez; fomentare con toda la fuerza de mi voluntad la instrucción pública, base y sólido asiento de toda sociedad ilustrada; procura-re que el trabajo rehabilite al criminal; tratare de convertir al hospiciano y al huérfano desvalido en buenos ciudadanos, en fin, dirigiré mis esfuerzos para que el que sufre y llora en un hospital, encuentre consuelo en sus dolencias y alivio en sus miserias. Todo esto me dictaban mis sentimientos y mi entusias-mo, como que era en aquellos momentos, todo un alcalde de principios de año”, y que la realidad terminaría por llevarle a renunciar bien pronto.

De igual manera es indispensable citar a Miguel Lira y Ortega, quien en El poder municipal habría de señalar que “una nación es el conjunto de los muni- 3 Antonio García Cubas, “Tribulaciones de un regidor de antaño”, en El libro de mis recuerdos. Narraciones históricas, anecdóticas y de costumbres mexicanas al actual estado social, ilustra-das con más de trescientos fotograbados, México, Imprenta de Arturo García Cubas, Hermanos Sucesores, 1904, pp. 145-152.


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cipios, ligados entre sí por las relaciones que producen el origen, los intereses, los deberes, las necesidades y los sentimientos; por las leyes promulgadas para su beneficio, bajo las bases convenidas que constituyen la sociedad civil; y por el gobierno depositario del poder para administrar los intereses generales”.

Este mismo autor habría de recordar que la fuerza de la democracia america-na estaba en dos elementos: la organización municipal y la educación. Y en cita a John Adams remite a la organización municipal de los Estados Unidos: “Cada municipio contiene por lo general seis millas o dos leguas cuadradas. Los habi-tantes que viven dentro de sus límites deben formar, en virtud de la ley, corpo-raciones o cuerpos políticos que están investidos de ciertos poderes y privile-gios, como por ejemplo, reparar y conservar los caminos, mantener a los pobres, nombrar a los electores (selectmen), a los constables, colectores de contribucio-nes y otros oficios y a sus representantes en la legislatura. Tienen también el derecho de reunirse siempre que sean avisados, formando una asamblea para deliberar sobre los negocios públicos del municipio, o para dar instrucciones a sus representantes. Las consecuencias de esta institución han sido para todos los habitantes, desde su infancia han adquirido el hábito de discutir, de deliberar, y de juzgar de los negocios públicos; y ha sido en los municipios en donde los sentimientos del pueblo se manifestaron primero y sus resoluciones han sido tomadas desde el principio hasta el fin de los debates y de la guerra”.4

Sabía de qué hablaba el tlaxcalteca, no en balde fue promotor de la legisla-ción relativa a la elección de ayuntamientos, en la cual buscaba que los ciuda-danos participaran en las decisiones de éstos, asimismo en su momento estable-ció la existencia de juntas directivas de educación primaria, para hacer frente al problema educativo, ya que más de la mitad de la población del Estado no sabía leer ni escribir. Dos veces gobernador de Tlaxcala, su ejemplo a favor de una idea de democracia participativa se hace palpable tanto en su obra El poder municipal como en su obra de gobierno.

Por cierto, Tlaxcala en su momento incorporaría a la Constitución local la institución del “poder municipal”, siguiendo en parte el modelo de organización del poder que discutieron en Querétaro los constituyentes locales.5

Pero los detalles sobre el municipio no paran ahí, pasan por el arribo de las mujeres al poder municipal esbozado en los momentos posteriores al experi-mento socialista en Yucatán. 4 Miguel Lira y Ortega, El poder municipal. Breves consideraciones históricas políticas sobre el origen, naturaleza, importancia, etc. de dicho poder, manuscrito fechado en 1868. Existen edi-ciones del Gobierno del Estado de Tlaxcala en 1982 y 1983. 5 Véase David Cienfuegos Salgado, “El poder electoral y el poder municipal. La división del poder público en Querétaro, 1868-1869”, en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no. 151, enero de 2008, pp. 69-75.


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Asimismo, debe destacarse la puesta en marcha de la representación propor-cional en el ámbito municipal, impulsada incluso de manera previa a la pro-puesta en 1928 por Plutarco Elías Calles. En el caso particular, en el estado de Guerrero la legislatura local emitió en 1925 una reforma que implantó dicho sistema en la Ley del Municipio Libre, complementándose con un Reglamento para las elecciones de regidores de los ayuntamientos que funcionarán durante el año de 1926.6

La discusión que se dio en el Constituyente de 1916-1917, para dictar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha sido ampliamente recordada por sus perfiles sociales. Pero, además de la cuestión educativa, de la relativa a la propiedad y los derechos de los trabajadores, la de 1917 es la Constitución que incorpora por vez primera en la historia jurídica del país, una regulación sobre la institución municipal. Algunos piensan incluso que lo más relevante de este documento fundacional es la recepción constitucional del municipio.

El municipio libre que aparece configurado en la Constitución federal, habrá de reproducirse en las constituciones locales, siguiendo la lógica necesidad de adecuar las constituciones locales al nuevo contenido constitucional. Así, el debate en los años subsiguientes, que se dio en los estados (incluido el Distrito Federal, que en ese momento tenía municipios, en lugar de las actuales delega-ciones), debió ocuparse del municipio. A pesar de ello, la revisión de los deba-tes constituyentes locales no depara muchos datos sobre la discusión que mere-ció el municipio.

Incluso, una de las discusiones jurídicas recién iniciado el siglo XX no se daría en sede legislativa, sino, paradójicamente, en sede judicial, cuando en 1919 la Suprema Corte de Justicia de la Nación negó al municipio la posibilidad de acceder a las controversias constitucionales.

Más paradójico resulta, a la distancia, que el argumento utilizado en tal oca-sión tenía que ver con la noción de Poder Público aceptada por el máximo tri-bunal. En la controversia planteada entre el Ayuntamiento de Teziutlán y la Legislatura del Estado de Puebla, el 29 de marzo de 1919, el Pleno de la Su-prema Corte decidió, por una mayoría de ocho votos, con la disidencia de los ministros Enrique Colunga y Victoriano Pimentel, negar la posibilidad de que la institución municipal pudiera ser parte en una controversia constitucional.7

De tal asunto se derivarían diversas sentencias que enfatizarían el carácter anómalo, en aquellos momentos, que dentro del modelo federal podía represen- 6 Véase Héctor F. López, La representación proporcional, México, 1930, 39 p. 7 Véase David Cienfuegos Salgado y Manuel Jiménez Dorantes, Antecedentes de la defensa cons-titucional del municipio en México, México, Centro de Estudios del Derecho Estatal y Municipal de la Universidad Autónoma de Chiapas, Fundación Académica Guerrerense, 2007.


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tar la intervención del municipio como parte en las controversias reconocidas por el texto fundamental. La interpretación genérica del máximo tribunal se refería al concepto, aún hoy en debate, del poder público. Haciendo referencia a la institución municipal, aquel órgano colegiado sostuvo que “aceptar la exis-tencia de un poder municipal, con las mismas cualidades de independencia que las de los tres poderes, en que está subdividido el poder público, es confundir la independencia de los municipios con facultades y funciones que están muy lejos de su competencia”.8

Sí reconocía, en el mismo contexto que el poder público era una de las mani-festaciones activas de la soberanía, derivada de la potestad concedida por el pueblo a sus mandatarios, para ejercer ciertos derechos y facultades y, bajo tal aspecto, los municipios tenían poder, gozaban de alguna potestad, en el ejerci-cio de sus funciones.9 Esa interpretación, alentadora prima facie, quedaba inuti-lizada por el criterio de que “analizando el poder como una de las divisiones de la potestad concedida por el pueblo, la ciencia y la legislación positiva, no ad-miten sino las tres funciones de: querer, hacer y juzgar, que corresponden, res-pectivamente, al Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial; sin que los municipios, por más que se consideren comprendidos en alguna de las divisiones del poder, puedan arrogarse el título y prerrogativas de cualquiera de las tres entidades, en que está dividido”.10 Así, el municipio tenía poder, pero un poder obsoleto por cuanto no podía defenderse ante las instancias constitucionales cuando otro órgano del poder público invadía sus competencias, cuando un acto vulneraba las facultades que, tal y como lo reconocía la Suprema Corte, eran derivación directa del pueblo, expresión fiel de la soberanía. La Corte sostenía que el poder público, “cualquiera que sea su origen, examinado a la luz de los preceptos constitucionales, resulta que sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y originariamente la soberanía nacional y que, para su ejercicio, se divide en tres ramificaciones, como funciones inherentes al cuerpo político, las que pueden expresarse con estas palabras: querer, hacer y juzgar”, y en tal tesitura el muni-cipio quedaba fuera, el municipio, en suma, quedaba indefenso.11

8 Pleno, SJF5, tomo IV, p. 730. Controversia constitucional entre el Ayuntamiento de Teziutlán y la Legislatura del Estado de Puebla. 29 de marzo de 1919. Mayoría de ocho votos. El Ministro José M. Truchuelo no votó en este asunto por las razones que se hacen constar en el acta del día. Disidentes: Enrique Colunga y Victoriano Pimentel. La publicación no menciona el nombre del ponente. 9 Idem. 10 Idem. 11 Pleno, SJF5, tomo IV, p. 729. Controversia constitucional entre el Ayuntamiento de Teziutlán y la Legislatura del Estado de Puebla. 29 de marzo de 1919. Mayoría de ocho votos. El Ministro José M. Truchuelo no votó en este asunto por las razones que se hacen constar en el acta del día.


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La situación cambiaría con la reforma de 1994 al artículo 105 constitucional. Dicha reforma amplió el espectro de las hipótesis que podrían llegar a conoci-miento de la Corte para su resolución bajo la forma de controversias constitu-cionales. Interesa destacar la inclusión del municipio como parte en tales meca-nismos de defensa constitucional. Se ha destacado que la reforma, al dotar a los municipios con el carácter de parte, hizo un reconocimiento a las nuevas fuerzas sociales que emergieron y que se expresan, precisamente en la organización elemental de la sociedad mexicana que es el municipio.

Lo anterior también es una consecuencia de las reformas constitucionales al municipio en la década de los ochenta. Como mencionamos al inicio, la idea del municipio como base del régimen interior puede entenderse si advertimos que el fortalecimiento de las capacidades del gobierno municipal tiene como conse-cuente el fortalecimiento de dicho régimen.

Hoy día la vida municipal muestra un nuevo dinamismo. Enfrenta proble-mas, pero también esboza soluciones. Quizá por ello resulta prometedor y lleva a afirmar, que el municipio puede ser una herramienta valiosa para redefinir tanto el federalismo mexicano como nuestro esquema de división de poderes.

Pero la relevancia del municipio, no queda sólo en el plano jurídico-político. A ello debe sumársele todo lo relacionado con la prestación de servicios públi-cos, eje en torno al cual gira la relación ciudad-ciudadano, igualmente debe replantearse sus modelos de organización y respuesta ante las demandas deriva-das de la conurbación municipal, de las peticiones e intentos de “privatización” (concesionamiento) de servicios y de la magra recaudación municipal.

De igual manera, preguntarnos sobre el acervo cultural que representan los municipios a través de sus archivos. Ello sin contar la posibilidad de difusión que puede generarse a partir del aprovechamiento de la infraestructura munici-pal y el establecimiento, por ejemplo, de un padrón municipal de migrantes (así sea sólo con un correo electrónico), que permita la difusión, conservación y reproducción de espacios culturales municipales.

Si pensamos en una revitalización del turismo municipal, la cultural es una opción que puede acrecentar la identidad local y nacional, pero a la que habría que adicionar numerosos proyectos ecológicos, de aventura y rurales, que dis-tintos a los destinos de playa no han sido potenciados en el pasado.

Cierto, las expectativas son otras en más de una ocasión. Los vicios y errores en sus sucesivos y cíclicos cambios dejaron herido de muerte al municipio. Ci-clo tras ciclo se asiste a sus agonías. Deficiente obra pública, especialmente en el rubro de infraestructura; bajo nivel de recaudación; “boquetes” presupuesta-

Disidentes: Enrique Colunga y Victoriano Pimentel. La publicación no menciona el nombre del ponente.


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les por demandas laborales; conflictos electorales; mayores exigencias de servi-cios públicos; mayor incidencia de la delincuencia organizada, son, por citar apenas algunos, ejemplos de esos estertores. Sin embargo, la cuestión sigue presente ¿Cuáles son las posibilidades del municipio en nuestro estado y país? Sólo cuando nos acerquemos al municipio podremos contestar tal cuestión, posibilidades que desde aquí adelanto, son inmensas.

Agradecemos a las instituciones editoras el apoyo para difundir estas re-flexiones, que son aproximaciones a esa institución tan relevante que es el mu-nicipio mexicano, a la que hay que darle mayor atención, para que al final, in-sistimos, fortalezcan el régimen interior de los estados que forman parte de esta República federal.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO

Miembro del Sistema Nacional de Investigadores

Las elecciones municipales en la democracia mexicana

Manuel González Oropeza

La condición de los municipios como nivel de gobierno y base de la organi-

zación política de los estados es instrumental para la democratización de Méxi-co. Sin embargo, las elecciones son organizadas por las autoridades estatales, revisadas por tribunales estatales y, en su caso, por las autoridades administrati-vas y jurisdiccionales de la Federación. Si además agregamos que el panorama electoral municipal lo dominan los partidos políticos nacionales, el proceso de selección de candidatos municipales, así como de las autoridades partidistas municipales, puede estar sometido a las decisiones centralizadoras de tales or-ganizaciones políticas y, lo que es constitucionalmente la base de la organiza-ción política, se puede convertir en un apéndice secundario del cuerpo político-electoral mexicano.

La Sala Superior del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación, conoce de manera creciente un número significativo de juicios iniciados por militantes de los partidos políticos que ocupan posiciones en los comités direc-tivos municipales o estatales contra decisiones de sus directivos nacionales. Lo anterior se ejemplifica con las siguientes cifras:

Número de juicios de protección de derechos motivados por conflictos intrapartidistas1

AÑO

2003 2482004 4152005 6812006 11002007 410

TOTAL 2854

1 Cuadros y gráficas elaborados por la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.



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SENTIDOFUNDADO 595 FUNDADO EN PARTE 75 INFUNDADO 558 DESECHAMIENTO 1367 OTRO 259 TOTAL 2854

Como se aprecia, en los diez años de actuación de la Sala Superior del Tri-

bunal Electoral se han llevado un promedio de 317 juicios por año relacionados con conflictos intrapartidistas, donde el proceso interno de selección de candi-datos lleva la mayor parte, seguido por conflictos derivados de la elección de dirigencias y nombramiento de representantes.

LAS ELECCIONES MUNICIPALES EN LA DEMOCRACIA MEXICANA

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Del primer rubro consistente en conflictos derivados del proceso interno de selección de candidatos, el aspecto litigioso más común ha sido el de selección de candidatos a la renovación de ayuntamientos y jefes delegacionales del Dis-trito Federal con un total de 693 casos de 1996 a la fecha; mientras que del se-gundo rubro, relativo al de elección de dirigencias se reportan 268 casos durante el mismo periodo. En ocasiones, dichos conflictos se derivan de tensiones entre la dirigencia nacional y la estatal o entre ésta y las dirigencias municipales, lo cual crea problemas sobre el federalismo partidista que debe mantenerse en nuestro país.

No obstante, los medios de impugnación al alcance de los municipios contra las leyes electorales son inexistentes, por lo que no pueden impugnar directa-mente la fuente que puede propiciar sus agravios. Aunque la controversia cons-titucional está disponible para los ayuntamientos, ésta no procede en la materia electoral,2 como tampoco procede para impugnar leyes electorales en el control abstracto de constitucionalidad, a través de la acción de inconstitucionalidad.

A continuación se presenta un cuadro con la relación de diversos juicios de controversias constitucionales presentadas con motivos electorales, todas las cuales fueron desechadas por notoriamente improcedentes. En total es un con-junto de 12 controversias presentadas a partir del año 2001, de las cuales llama la atención la abundancia de estos juicios en el año de 2007.

2 El artículo 105 constitucional es claro al establecer en su fracción primera, la competencia de la Suprema Corte de Justicia para resolver las controversias constitucionales “con excepción de las que se refieran a la materia electoral”.


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Controversias constitucionales interpuestas por ayuntamientos

relacionadas con la materia electoral3

DATOS DEL EXPEDIENTE

ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

1. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 27/2001 (PLENO) ACTOR. GABRIEL LUEVANO LÓPEZ EN SU CARÁCTER DE REGIDOR DEL AYUN-TAMIENTO DE LUIS MOYA, ESTADO DE ZACATECAS.

LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO NÚMERO DOSCIENTOS SESEN-TA EMITIDO POR LA LVI LE-GISLATURA DEL ESTADO DE ZACATECAS, EXPEDIDO EN LA SESIÓN ORDINARIA CELEBRA-DA EL NUEVE DE ABRIL PASA-DO Y EN LA CUAL DICHO ÓRGANO DE PODER DECRETA EL NOMBRAMIENTO DE PRE-SIDENTE MUNICIPAL SUSTITU-TO DEL MUNICIPIO DE LUIS MOYA, MISMO QUE RECAYÓ EN LA PERSONA DE JOEL DÍAZ HERRERA, A PESAR DE SER UNA PERSONA INELEGIBLE POR OCUPAR ACTUALMENTE EL CARGO DE SÍNDICO PRO-PIETARIO ELECTO DE ESTE AYUNTAMIENTO.

EL 6 DE AGOSTO DE 2001 SE DESECHÓ POR NO-TORIAMENTE IMPRO-CEDENTE LA DEMANDA DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.

2. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 43/2002 (SEGUNDA SALA) ACTOR. MUNICIPIO DE JUCHITÁN DE ZARA-GOZA, ESTADO DE OAXACA; CONGRESO Y COMISIÓN PERMA-NENTE DE LA QUIN-CUAGÉSIMA OCTAVA LEGISLATURA DEL ESTADO DE OAXACA.

EL ACUERDO APROBADO POR LA QUINCUAGÉSIMA OCTAVA LEGISLATURA DEL ESTADO DE OAXACA DE FECHA 4 DE JUNIO DE 2002, EN SESIÓN ORDINA-RIA EN LA CUAL LA COMISIÓN DE GOBIERNO PRESENTÓ UN PROYECTO DE ACUERDO POR EL QUE REQUIEREN AL PRESI-DENTE DEL CONSEJO DE AD-MINISTRACIÓN QUE RECO-NOZCA COMO AGENTE MUNI-CIPAL A LA PROFESORA GE-ORGINA AQUINO MATUS, ADEMÁS DE QUE RESOLVIERA EL RECURSO DE INCONFOR-MIDAD ELECTORAL INTER-PUESTO EN CONTRA DE LA ELECCIÓN DEL AGENTE MUNI-CIPAL DE LA VENTA.

EL 29 DE OCTUBRE DE 2003 SE RESOLVIÓ SO-BRESEER LA CONTRO-VERSIA CONSTITUCIO-NAL.

3 Cuadro elaborado por Juan Manuel Arreola de la Sala Superior del Tribunal Electoral.


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ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

3. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 111/2003 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE YAUTEPEC, ESTADO DE MORELOS. (PLENO)

1. ACUERDO DE LA MESA DI-RECTIVA QUE NORMA EL PRO-CEDIMINTO PARA LA ELEC-CIÓN DE PRESIDENTE Y CON-SEJEROS ELECTORALES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTI-TUTO FEDERAL ELECTORAL, APROBADO POR LA MAYORÍA DE LOS MIEMBROS PRESENTES DE LA CÁMARA DE DIPUTA-DOS EL DÍA 31 DE OCTUBRE DEL AÑO DOS MIL TRES, PU-BLICADO EN LA GACETA PAR-LAMENTARIA NÚMERO 1365 DEL DÍA 3 DE NOVIEMBRE DEL AÑO 2003. 2. DECRETO RELATIVO A LA ELECCIÓN DE CONSEJERO PRESIDENTE Y CONSEJEROS ELECTORALES, PROPIETARIOS Y SUPLENTES DEL CONSEJO GENERAL DEL IFE PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL DÍA 31 DE OCTUBRE DE 2003.

EL 8 DE FEBRERO DE 2004 SE DECIDIÓ AR-CHIVAR EL EXPEDIENTE COMO ASUNTO CON-CLUIDO.

4. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/2005 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE MISANTLA, ESTADO DE VERACRUZ. (PLENO)

1. LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 53 DE LA CONSTI-TUCIÓN POLÍTICA DE LOS ES-TADOS UNIDOS MEXICANOS EN RELACIÓN CON LOS ARTÍ-CULOS 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 13, 30, 32, 33 Y 36 DE LA LEY DE INFORMACIÓN, ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA. 2. EL ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL IFE POR EL QUE SE ESTABLECE LA DEMARCA-CIÓN TERRITORIAL DE LOS TRESCIENTOS DISTRITOS ELECTORALES FEDERALES UNINOMINALES EN QUE SE DIVIDE EL PAÍS PARA SU UTI-LIZACIÓN EN LOS PROCESOS ELECTORALES.

EL 25 DE ABRIL DE 2005 SE DESECHÓ DE PLANO POR NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE LA CONTROVERSIA CONS-TITUCIONAL PLANTEA-DA POR EL MUNICIPIO DE MISANTLA, ESTADO DE VERACRUZ.

5. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

1. EL ACTO DE FECHA 16 DE AGOSTO DE 2006, DÍA EN QUE

EL 18 DE AGOSTO DE 2006 SE DESECHÓ DE


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ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

127/2006 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE YAUTEPEC, ESTADO DE MORELOS.

LA COMISIÓN PERMANENTE DEL H. CONGRESO DEL ESTA-DO DE MORELOS, SE REUNIÓ PARA DELIBERAR Y ORDENAR LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA DEL CARGO DE ALCALDE MU-NICIPAL DEL MUNICIPIO DE YAUTEPEC, ORDENANDO RE-EMPLAZARLO POR EL SU-PLENTE EN TURNO SEGÚN LA CONSTANCIA DE MAYORÍA EXPEDIDA POR EL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL, SIN QUE SE LE HAYA OÍDO NI VENCIDO AL QUEJOSO CON TODAS LAS FORMALIDADES QUE EXIGE LAS DISPOSICIONES QUE RE-GULAN EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL ESTADO DE MORELOS, DECI-SIÓN QUE NO ES ATRIBUCIÓN DE LA COMISIÓN PERMANEN-TE PORQUE SÓLO A TRAVÉS DEL PLENO SE PUEDE ENJUI-CIAR POLÍTICAMENTE. 2. EL ACTOR TIENE EL TEMOR FUNDADO DE QUE EL ACTUAR DE LA COMISIÓN PERMANEN-TE SEA DOLOSO CON PERJUI-CIO DE LOS DERECHOS QUE ME ASISTE LOS ARTÍCULOS 14 Y 115 FRACCIÓN I PÁRRAFO CUARTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, QUE A LA LETRA DICE: “LAS LEGISLATURAS LOCALES, POR ACUERDO DE LAS DOS TERCERAS PARTES DE SUS INTEGRANTES, PODRÁN SUSPENDER AYUN-TAMIENTOS, DECLARAR QUE ÉSTOS HAN DESPARECIDO Y SUSPENDER O REVOCAR EL MANDATO A ALGUNO DE SUS MIEMBROS, POR ALGUNA DE LAS CAUSAS GRAVES QUE LA

PLANO POR NOTORIA-MENTE IMPROCEDENTE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PLANTEADA POR EL MUNICIPIO DE YAUTE-PEC, MORELOS.


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ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

LEY LOCAL PREVENGA, SIEM-PRE Y CUANDO SUS MIEM-BROS HAYAN TENIDO OPOR-TUNIDAD SUFICIENTE PARA RENDIR LAS PRUEBAS Y HACER LOS ALEGATOS QUE A SU JUICIO CONVENGAN”.

6. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 136/2006 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE YAUTEPEC, ESTADO DE MORELOS.

EL ACTO DE FECHA 08 DE ABRIL DE 2006, QUE FUE CO-MUNICADO DE MANERA VER-BAL POR INTEGRANTES DE LA COMISIÓN DE GOBERNACIÓN Y GRAN JURADO EL DÍA 24 DE AGOSTO DE DOS MIL SEIS, Y QUE DE MANERA VERBAL SÓLO REFIEREN QUE DICHA DECISIÓN TUVO ORIGEN EN LA SESIÓN DEL PLENO DEL H. CONGRESO DEL ESTADO, RE-PRESENTADO POR VEINTI-CUATRO DIPUTADOS QUE ASISTIERON, MEDIANTE EL CUAL SE APRUEBA EL DICTA-MEN DE FECHA 05 DE ABRIL DEL PRESENTE AÑO Y EL PLE-NO DECIDE SUSPENDER DEFI-NITIVAMENTE DEL CARGO DE PRESIDENTE MUNICIPAL DE YAUTEPEC, Y ORDENA SU-PLIRLO POR EL SUPLENTE EN TURNO SEGÚN LA CONSTAN-CIA DE MAYORÍA EXPEDIDA POR EL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL, SIN IMPORTAR LAS VIOLACIONES AL PROCE-DIMIENTO DENTRO DEL JUICIO POLÍTICO REGISTRADO CON EL NÚMERO CGGJ/JPD/04/2005 TRANGREDIENDO CON ELLO LO DISPUESTO POR LOS ARTÍ-CULOS 14, 16 Y 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y AUN CUANDO EL PRESIDENTE MUNICIPAL ENTRÓ EN FUN-CIONES EL 01 DE ABRIL DEL PRESENTE AÑO, SIN QUE SE LE

EL 29 DE SEPTIEMBRE DE 2006 SE DESECHÓ DE PLANO POR NOTORIA-MENTE IMPROCEDENTE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PLANTEADA POR EL MUNICIPIO DE YAUTE-PEC, MORELOS.


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ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

HAYA NOTIFICADO DE MANE-RA FORMAL Y POR ESCRITO DE DICHA SUSPENSIÓN EN SU CARÁCTER DE SÍNDICO Y RE-PRESENTANTE DEL H. AYUN-TAMIENTO DE YAUTEPEC Y SÓLO SE LIMITARON A DAR UNA SIMPLE COPIA DEL DIC-TAMEN DE REFERENCIA

7. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 17/2007 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE GUADALAJARA, JA-LISCO

EL DECRETO 21732/LVII/06 DEL CONGRESO DEL ESTADO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVER-SOS ARTÍCULOS DEL DECRETO 21683/LVII/06 EN VIRTUD DE LAS OBSERVACIONES QUE PRESENTÓ EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTA-DO, EN EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES QUE LE CON-FIERE EL ARTÍCULO 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO, QUE CONTIENE REFORMAS Y ADI-CIONES A LA LEY DE GOBIER-NO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LEY ELECTORAL, TODOS ORDENA-MIENTOS DEL ESTADO DE JALISCO. PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL ‘EL ESTA-DO DE JALISCO’ EL DÍA VIER-NES CINCO DE ENERO DE DOS MIL SIETE, NÚMERO 6 BIS, TOMO CCCLVI.

EL 22 DE FEBRERO DE 2007 SE TURNÓ AL MI-NISTRO JOSÉ FERNAN-DO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y SE ENCUEN-TRA EN TRÁMITE.

8. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 22/2007 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE TLAJOMULCO DE ZÚÑIGA, JALISCO

EL DECRETO 21732/LVII/06 DEL CONGRESO DEL ESTADO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVER-SOS ARTÍCULOS DEL DECRETO 21683/LVII/06 EN VIRTUD DE LAS OBSERVACIONES QUE PRESENTÓ EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTA-DO, EN EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES QUE LE CON-

EL 22 DE FEBRERO DE 2007 SE TURNÓ AL MI-NISTRO JOSÉ FERNAN-DO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y SE ENCUEN-TRA EN TRÁMITE.


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ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

FIERE EL ARTÍCULO 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO, QUE CONTIENE REFORMAS Y ADI-CIONES A LA LEY DE GOBIER-NO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LEY ELECTORAL, TODOS ORDENA-MIENTOS DEL ESTADO DE JALISCO. PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL ‘EL ESTA-DO DE JALISCO’ EL DÍA VIER-NES CINCO DE ENERO DE DOS MIL SIETE, NÚMERO 6 BIS, TOMO CCCLVI.

9. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 24/2007 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO


EL 2 DE MARZO DE/2007 SE DESECHÓ POR EX-TEMPORÁNEA, ME-DIANTE PROVEÍDO DIC-TADO POR EL MINISTRO INSTRUCTOR JOSÉ FER-NANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.

10. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

EL DECRETO 21732/LVII/06 DEL CONGRESO DEL ESTADO QUE

EL 2 DE MARZO DE 2007 SE DESECHÓ POR EX-


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ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

25/2007 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE JOCOTEPEC, JALISCO

REFORMA Y ADICIONA DIVER-SOS ARTÍCULOS DEL DECRETO 21683/LVII/06 EN VIRTUD DE LAS OBSERVACIONES QUE PRESENTÓ EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTA-DO, EN EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES QUE LE CON-FIERE EL ARTÍCULO 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO, QUE CONTIENE REFORMAS Y ADI-CIONES A LA LEY DE GOBIER-NO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LEY ELECTORAL, TODOS ORDENA-MIENTOS DEL ESTADO DE JALISCO. PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL ‘EL ESTA-DO DE JALISCO’ EL DÍA VIER-NES CINCO DE ENERO DE DOS MIL SIETE, NÚMERO 6 BIS, TOMO CCCLVI.

TEMPORÁNEA, MEDIAN- TE PROVEÍDO DICTADO POR EL MINISTRO INS-TRUCTOR JOSÉ FERNAN- DO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.

11. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2007 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE TLAQUEPAQUE, JA-LISCO

EL DECRETO 21732/LVII/06 DEL CONGRESO DEL ESTADO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVER-SOS ARTÍCULOS DEL DECRETO 21683/LVII/06 EN VIRTUD DE LAS OBSERVACIONES QUE PRESENTÓ EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTA-DO, EN EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES QUE LE CON-FIERE EL ARTÍCULO 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO, QUE CONTIENE REFORMAS Y ADI-CIONES A LA LEY DE GOBIER-NO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LEY ELECTORAL, TODOS ORDENA-MIENTOS DEL ESTADO DE

EL 2 DE MARZO DE 2007 SE DESECHÓ POR EX-TEMPORÁNEA, MEDIAN- TE PROVEÍDO DICTADO POR EL MINISTRO INS-TRUCTOR JOSÉ FERNAN- DO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.


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ACTO RECLAMADO

RESOLUCIÓN

JALISCO. PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL ‘EL ESTA-DO DE JALISCO’ EL DÍA VIER-NES CINCO DE ENERO DE DOS MIL SIETE, NÚMERO 6 BIS, TOMO CCCLVI.

12. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 27/2007 (PLENO) ACTOR. MUNICIPIO DE TLAQUEPAQUE, JA-LISCO


EL 1 DE MARZO DE 2007 SE TURNÓ AL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRAN-CO GONZÁLEZ SALAS Y SE ENCUENTRA EN TRÁMITE.

Esta ausencia de medios de defensa federales podría ser una oportunidad pa-

ra que los estados, en su respectiva competencia, crearan los medios de impug-nación idóneos para que los ayuntamientos tuvieran la oportunidad de impugnar las leyes electorales en caso de que dichas leyes redundaran en algún perjuicio hacia las elecciones municipales.4

En la actualidad nueve estados contemplan la acción de inconstitucionalidad interna: Chiapas, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Nuevo León, Quin-

4 En realidad, diversos estados que cuentan con un sistema de control constitucional interno ya han tomado esta protección, a través de la procedencia de acciones de inconstitucionalidad.


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tana Roo, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz. De entre ellos, la Constitución de Chiapas exceptúa del control constitucional a las leyes electorales, de acuerdo al artículo 56 de su Constitución. En otro extremo, la Constitución de Coahuila establece con excelente técnica en su artículo 158, la procedencia de la acción de inconstitucionalidad local para plantear cuestiones de constitucionalidad que se presenten en leyes, decretos o acuerdos legislativos en materia electoral, pu-diendo interponerla el equivalente al diez por ciento de los ayuntamientos o Concejos municipales en el Estado. Las demás entidades federativas regulan la acción de inconstitucionalidad de manera más genérica.5

Repitiendo la jurisprudencia federal, los estados que contemplan la contro-versia constitucional como medio de control interno de la constitucionalidad, excluyen a los conflictos electorales como materia de controversia constitucio-nal de manera expresa: Coahuila (artículo 158), Chiapas (artículo 56) y Estado de México (artículo 88 bis).

Entre más se afinen estos mecanismos de defensa, la democracia en el país se verá beneficiada. Los gobiernos locales son los más próximos a la población, por lo que las elecciones municipales son de fundamental importancia para el resto del sistema electoral. Desde 1822 se tiene noticia de conflictos electorales en la ciudad de Mérida, cuando se solicitó una investigación sobre las irregula-ridades acaecidas en la elección del ayuntamiento, ya que habían votado 400 soldados, se había violentado a la población, se habían suplantado votos y no se había permitido votar a los “pardos”.6

En esa misma época, la diputación provincial de Nueva Galicia anuló las elecciones del ayuntamiento de la ciudad por haber sido electo como alcalde a quien había fungido como regidor, José María López.7

Las legislaturas de los estados fungieron como los jueces en los conflictos electorales municipales, aunque en ocasiones, fue la vía de hecho la que resol-vía un conflicto electoral. A principios del siglo XIX, en el municipio indígena de Otumba, Estado de México, se había impuesto un gobierno mestizo, sin to-

5 El Estado de México establece en el artículo 88 bis la acción de inconstitucionalidad contra leyes y reglamentos estatales y municipales, sin especificar sobre el contenido de los mismos, haciendo procedente dicho juicio al treinta y tres por ciento de los integrantes de un Ayuntamien-to. Por su parte, el Estado de Tlaxcala permite a través de su artículo 81 constitucional el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad a los partidos políticos en asuntos de materia electoral. 6 Que eran así llamados a los mulatos, sobre todo en Centroamérica y Sudamérica. De acuerdo a la diversidad racial de los matrimonios entre mestizos, indígenas, negros y españoles recibían las denominaciones de zambos, moriscos, coyotes, tente en el aire, como representantes de diversas castas a las que genéricamente se le denominaban “pardos”. 7 Alfredo Ávila. Representación y realidad. Transformaciones y vicios en la cultura política mexicana en los comienzos del sistema representativo. Tesis de Maestría en Historia. UNAM.


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mar en cuenta la mayoría de la comunidad indígena, por lo que José Antonio Macías anuló, como “apoderado de los vecinos del pueblo” dicha elección.8

En Guanajuato, tanto en Silao (1843) como en Celaya (1846) se resolvieron por la entonces Asamblea Departamental quejas sobre nulidad de elecciones, así como en los municipios de Guanajuato (1900 y 1917), Jerécuaro (1918) e Iturbide (1918). De tal manera, los municipios siempre han sometido sus dife-rencias al control de la legalidad y constitucionalidad que la legislación les ha permitido.

La Constitución federal ha descansado en el principio de proporcionalidad en la representación poblacional en los órganos de gobierno. Los representantes populares del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los estados deben ser electos de manera proporcional al número de habitantes de la respectiva circunscripción o distrito y, aunque los ayuntamientos debieran responder a mismo principio, la Constitución federal no es explícita respecto a la proporcio-nalidad en cuanto al número de síndicos y regidores, estableciendo en cambio, una regla genérica en el artículo 115, fracción I, que dicho número será el que la “ley” determine. Debe entenderse entonces, que el número de integrantes de un Ayuntamiento puede ser el que la Constitución o las leyes orgánicas municipa-les de cada Estado pudieran establecer, sin necesidad de ceñirse a un criterio de proporcionalidad poblacional, a menos que dichas leyes lo establecieran.

Sin embargo, la mayoría de las leyes estatales establecen la integración de sus ayuntamientos con base en categorías poblacionales de mínimos y máxi-mos, sin tomar en cuenta ningún criterio de proporcionalidad poblacional. Chiapas por ejemplo, establece en el artículo 20 de su Ley Orgánica Municipal distinto número de síndicos y regidores según la población tenga hasta 7,500 habitantes, o 100,000 habitantes o más de dicho tope; estableciendo una inte-gración distinta de ayuntamientos para tres rangos poblacionales, sin guardar ninguna relación entre el voto y el número de electores.

Esta determinación provoca que el peso del sufragio de un ciudadano en un municipio cuente de manera distinta que el de otro ciudadano del mismo Estado en otro municipio, lo que conllevaría a una falta de equidad en los derechos políticos de los ciudadanos que habitan en un municipio respecto de los mismos ciudadanos del Estado que habitan en otro municipio. Esta situación represen-taría una afectación en su derecho a votar protegido constitucionalmente, por lo que la integración democrática de los municipios debiera ser analizada con vista en los derechos políticos de los ciudadanos, de manera que cumplan una pro-porcionalidad poblacional.

8 Idem., p. 23.


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Cuadro comparativo de la proporción de habitantes de los municipios más poblados con los menos poblados de cada Estado9

9 Cuadro elaborado por Carlos Báez Silva, Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Fuentes: a) Por lo que hace a los datos de la población: http://www.inegi.org.mx/lib/olap/general_ver3/MDXQueryDatos.asp b) Por lo que hace a los datos de los integrantes de los ayuntamientos: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Enciclopedia


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41

Cuadro que muestra la proporción de habitantes por integrantes de los ayuntamientos más

poblados de cada Estado


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Cuadro que muestra la proporción de habitantes por integrantes de los ayuntamientos menos poblados de cada Estado

Cuadro mostrando el promedio entre la población y cada integrante de ayuntamiento según

el Estado


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La proporcionalidad poblacional y la igualdad ante la ley ha sido una cons-tante preocupación no sólo en la Constitución mexicana sino también en otros sistemas jurídicos. El principio partió de la jurisprudencia de los Estados Uni-dos que actualmente se identifica con el lema: “Un hombre, un voto”, y que refleja la igualdad ante la ley de parte de los ciudadanos cuando hacen efectivo su sufragio.

La regulación federal de las elecciones en ese país, requirió que los distritos electorales federales tuvieran una igualdad en la población que elegiría a los integrantes del Congreso. Esta igualdad en la distribución poblacional fue confirmada en posteriores leyes de 1901 y 191110 y algunos casos comenzaron a identificar el “efecto salamandra” (gerrymandering) que las leyes electorales estatales instauran, rompiendo la regularidad geográfica de los distritos electorales.

Esta forma irregular de algunos distritos presumía que habían sido elabora-dos para excluir a la minoría o para segregarlas de otros distritos, en detrimento de sus derechos políticos. La Suprema Cote de Estados Unidos se hizo cómplice en un principio de estas intenciones al decidir casos como Smiley v. Hola 285 US 355 (1932) y Word v. Broom 287 US 1 (1932), con base en el argumento formalista de que la ley del 18 de junio de 1929 ya no contenía la disposición de regularidad geográfica en los distritos contenida en la ley de 1911.

La situación comenzó a cambiar con el precedente de Gomillion v. Lightfoot 364 US 339 (1960), en el cual la Suprema Corte identificó la redistritación de la ciudad de Tuskegee, en el Estado de Alabama, como inconstitucional, por afec-tar los derechos civiles de los afroamericanos.

A diferencia de un anterior caso de Colegrove, v Gree 338 US 549, (1946), donde el aumento poblacional en los distritos electorales de Illinois había sido por la migración y el paso del tiempo lo que había causado su desproporción poblacional, mientras que en Gomillion la redistritación había sido reciente a la resolución, con la evidente intención de excluir a la población negra de la ciu-dad de Tuskegee, formando un distrito de veintiocho aristas, cuando original-mente era un distrito perfectamente regular.11

Lo mismo sucedió en Tennessee cuando en 1962 decidió la Legislatura re-distritar el territorio, a pesar de que la Constitución del Estado obligaba esta redistritación cada diez años, la última redistritación se había hecho hacía 60 10 La Ley del 8 de agosto de 1911, en su sección 3, estableció que con base en el Censo poblacio-nal de 1910, los distritos electorales deberían ser identificados en territorios “contiguos y compac-tos”, conteniendo tan exacto como fuera posible “un número idéntico de habitantes”. 11 La revisión judicial federal opera cuando el poder de un Estado es utilizado como instrumento para evitar la protección de un derecho federal protegido por la ley. Gomillion v. Lightfoot 364 US 346, 347 (1960).


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años. En el caso Baker v. Carr 359 US 186 (1962), se determinó que esta redis-tritación era justiciable, acabando así con la tesis de no justiciabilidad de las cuestiones electorales, y que dicha redistritación era inaceptable pues contra-venía la Enmienda Catorce de la Constitución federal, al provocar una gran desproporción en la distribución poblacional en los distritos electorales, provo-cando con ello, la marginación política de los afroamericanos.

El ministro Wiliam Brennan explicó en el caso Baker, que el hecho de que la Suprema Corte resolviera sobre la protección de los derechos políticos no im-plicaba una “cuestión política”, pues la resolución no se basaba en la cláusula constitucional de la garantía de la forma republicana de gobierno (artículo IV, sección 4), sino en el principio de igualdad ante la ley.

El sur de los Estados Unidos se ha caracterizado por sus tendencias discri-minatorias y su ingeniería segregacionista. Georgia tenía un sistema electoral basado en elecciones primarias en los condados para elegir a las autoridades estatales; lo anterior hacía que los condados más poblados tuvieran el mismo número de votos que los condados más exclusivos y menos poblados, con la consecuente discriminación de los condados pobres y densamente poblados.

En el caso Gray v. Sanders 372 US 368 (1963), el ministro William Douglas se refirió a la proporcionalidad poblacional de la siguiente manera:

“¿Cómo puede una persona tener dos o diez veces más el peso de su voto que otra persona en una elección estatal, sólo por el hecho de que ella vive en un área rural o porque vive en el condado más pequeño? Una vez que la circunscripción geográfica en la cual un representante es electo, todos los que participan en la elección deben tener un voto igualitario, a pesar de la raza, sexo, ocupación, ingreso y sin importar dónde puede estar su domicilio en ese distrito geográfico”.12 Posteriormente, continuaron los precedentes en este mismo sentido, dando

por primera vez en la historia de la justicia de los Estados Unidos, una orienta-ción de total justiciabilidad a las cuestiones políticas y electorales, y consoli-dando el principio de “un hombre, un voto”. En el caso Wesberry v. Sanders 376 US 1 (1964), se analizó la desproporcionalidad de la población en el quinto distrito de Georgia, con sede en Atlanta, que tenía entonces el doble de electo-res que la media de los demás distritos en el Estado.

Fue el Ministro Hugo Black quien escribió la sentencia y acuñó la frase “un hombre, un voto”, el que determinó que el principio de proporcionalidad pobla-

12 Gray v. Sanders 372 US 379-381 (1963).


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cional derivaba del artículo I, sección 2, de la Constitución estadounidense,13 cuya interpretación hacía que los representantes deberían ser electos:

Tanto como fuera posible, de que el voto de un hombre en una elección para el Con-greso, debiera valer tanto como el de otro (un hombre, un voto). Para 1964, el principio e igualdad poblacional en los distritos fue aplicándo-

se con mayor rigidez todavía. Otro ejemplo fue el caso Reynolds v. Sims 377 US 533 (1964), cuya sentencia fue elaborada por el propio Presidente e la Suprema Corte, Earl Warren. La desproporción poblacional era mínima, pero Alabama no había hecho lo posible por disminuirla, por lo que consideró necesario redis-tritar para cumplir con el principio.

Pero quizá el extremo lo representa la resolución en Kirkpatrick v. Preisler 394 US 526 (1969), donde la distritación de Missouri fue considerada inconsti-tucional, porque permitía una desproporción del 3.1% en la población de sus distritos. A partir de este caso, la más mínima variación ha sido considerada contraria al principio de igualdad ante la ley.

La década de los 60 durante el siglo XX, gracias a este principio sostenido por la Suprema Corte de Justicia, 39 de 45 estados que elegían a más de un miembro para el Congreso de los Estados Unidos, modificaron sus distritos

13 El contenido de esta segunda sección, del primer artículo constitucional, señala: “1. La Cámara de Representantes estará formada por miembros elegidos cada dos años por los habitantes de los diversos Estados, y los electores deberán poseer en cada Estado las condiciones requeridas para los electores de la rama mas numerosa de la legislatura local. // 2. No será representante ninguna persona que no haya cumplido 25 años de edad y sido ciudadano de los Estados Unidos durante siete años, y que no sea habitante del Estado en el cual se le designe, al tiempo de la elección. // 3. (Los representantes y los impuestos directos se prorratearán entre los distintos Estados que for-men parte de esta Unión, de acuerdo con su población respectiva, la cual se determinará sumando al número total de personas libres, inclusive las obligadas a prestar servicios durante cierto térmi-no de años y excluyendo a los indios no sujetos al pago de contribuciones, las tres quintas partes de todas las personas restantes). El recuento deberá hacerse efectivamente dentro de los tres años siguientes a la primera sesión del Congreso de los Estados Unidos y en lo sucesivo cada 10 años, en la forma que dicho cuerpo disponga por medio de una ley. El número de representantes no excederá de uno por cada 30 mil habitantes con tal que cada Estado cuente con un representante cuando menos; y hasta que se efectúe dicho recuento, el Estado de Nueva Hampshire tendrá derecho a elegir tres; Massachusetts, ocho; Rhode Island y las Plantaciones de Providence, uno; Connecticut, cinco; Nueva York, seis; Nueva Jersey, cuatro; Pennsylvania, ocho; Delaware, uno; Maryland seis; Virginia, diez; Carolina del Norte, cinco; Carolina del Sur, cinco y Georgia, tres. // 4. Cuando ocurran vacantes en la representación de cualquier Estado, la autoridad ejecutiva del mismo expedirá un decreto en que se convocará a elecciones con el objeto de llenarlas. // 5. La Cámara de Representantes elegirá su presidente y demás funcionarios y será la única facultada para declarar que hay lugar a proceder en los casos de responsabilidades oficiales”.


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electorales. Para la siguiente década, las elecciones de 1972 lograron que 385 representantes fueran electos en distritos cuya variación poblacional era esca-samente del 1%.

En White v. Weiser 412 US 783 (1973), los distritos de Texas tuvieron que ser rectificados, pues observaban una variación de casi el 5%. Aun con una variación del 1%, la desproporción poblacional no fue tolerada en Nueva Jer-sey, porque en consideración de la Suprema Corte, el Estado no había puesto a su alcance ninguna medida para evitarla. Karcher v. Doggett 462 US 725 (1983).

Por lo anterior, la Suprema Corte de los Estados Unidos desechó la tesis de no justiciabilidad de las cuestiones políticas, en lo referente a la distritación electoral, con base en el principio de igualdad ante la ley y la prohibición de prácticas discriminatorias en el ejercicio de derechos políticos. La regla de “un hombre, un voto” ha sido primero definida como una posibilidad más que un principio rigorista, pero se ha venido a convertir en un principio estricto; de esta manera, las resoluciones en los casos Gray y Reynolds aceptaron la regla con un mínimo de variaciones poblacionales, pero con los precedentes Kirkpatrick y Karcher se rigidizó al extremo.

Como se ha observado, el principio se ha desarrollado con relación a las elecciones federales para los integrantes del Congreso federal, pero la Suprema Corte no ha aplicado la misma regla para las elecciones estatales en la integra-ción de las legislaturas locales, ni tampoco para la representación en el gobierno de los condados o municipios.

No obstante, la inconstitucional desigualdad persiste con igual fuerza tratán-dose de ayuntamientos y gobiernos locales, por lo que sería preocupante atender sólo elecciones federales, sin aplicar los mismos principios a las elecciones municipales.

Ejemplo de lo anterior son los siguientes casos: Mahan v. Howell 410 US 315 (1973), en donde la disparidad poblacional del 16.4% en los distritos elec-torales de Virginia se consideró aceptable por el Ministro William Rehnquist. En Gaffney v. Cummings 412 US 736 (1973), se resolvió igual, a pesar de que Connecticut tenía una desproporción del 7.8%. De la misma manera, White v. Register 412 US 755 (1973), para Texas con una variación el 9.9% en los distri-tos de Texas.

Una paradoja resultó la resolución de Brown v. Thomson 462 US 835 (1983), donde la Suprema Corte de Justicia aceptó razonable la disparidad poblacional de los distritos de Wyoming, el mismo día en que decidió el caso Karcher don-de no toleró el 1% de variación para los distritos federales en Nueva Jersey.

Hacia 1970, el principio logró extenderse a elecciones no políticas para ocu-par cargos públicos, sino a otras elecciones comunitarias. En Hadley v. Junior


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Collage District of Metropolitan Kansas City 397 US 50 (1970), se aprobó la resolución de que el principio de “un hombre, un voto” se aplicaba a todo tipo de elecciones, incluso las de los distritos escolares.

Con respecto a los condados, base de la división político-territorial de los Estados Unidos en ese país, la ley de Alabama que modificó las facultades de los “comisionados” o ediles de los condados y que selectivamente privó de fa-cultades a los comisionados negros, la Suprema Corte consideró en Presly v. Etowah County 502 US 491 (1992), que como dicha ley no afectaba directa-mente cuestiones electorales, no se violaba la Constitución ni la Ley Federal de Derechos Políticos.

Con la resolución en Holder v. May 114 S Ct. 2581 (19994), la Corte tampo-co consideró que la forma de gobierno adoptada en Georgia afectara los dere-chos políticos de los electores, a pesar de que había un solo comisionado como representante en cada condado, a pesar de probarse que el 20% de la población negra no tenía ningún representante en el condado Bleckley.

Como se aprecia, muchos de estos precedentes han sido tomados en los últimos años, cuando la integración de la Suprema Corte ha cambiado física e ideológicamente. El legado de Earl Warren, protector de los derechos civiles, ha sido erosionado por la acción de William Rehnquist, quien ha logrado desechar el principio de igualdad en las elecciones estatales así como las ocurridas en los condados.

En algunos casos, los tribunales federales llegaban a ordenar mediante un plan de redistritación, con medidas específicas para eliminar la variación pobla-cional en los distritos locales, pero la Suprema Corte de la época de Warren Burger logró revocar dichos planes, como en el caso Cahpman v. Meier 420 US 1 (1975), donde una disparidad del 20% no fue suficiente para llevarla a cabo legalmente, pues se mencionó que la distritación respetaba las líneas geográfi-cas que los condados habían adoptado históricamente.

El efecto salamandra en el Distrito 11 de Georgia fue aceptado para incluir población minoritaria en el caso Millar v. Jonson 115 S Ct. 2647 (1994). Los efectos salamandras que originaron la jurisprudencia protectora de los derechos civiles, han sido desechados en los últimos casos como en Davis v. Bandemer 478 US 109 (1986), donde algunos distritos fueron rediseñados no en función de la composición étnica de la población, sino de las preferencia políticas que observaban sus electores. En el presente caso, los votantes demócratas acusaron de la redistritación para incluir votantes republicanos en sus distritos. El Minis-tro Byron White desechó la petición.

Por último, es significativo notar que el movimiento de “discriminación in-vertida” que comenzó en el caso Regents of the University of California v. Bak-ke 438 US 265 (1978), para neutralizar la discriminación contra la población


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mayoritaria blanca en el acceso a la educación superior, por medidas de privile-gio hacia las minorías raciales, también ha implantado su peso en los casos elec-torales, comenzando con la resolución en Shaw v. Reno 509 UD630 (1993), donde electores blancos impugnaron doce distritos federales en Carolina del Norte donde, según ellos, se privilegiaba el voto de los electores negros. De la misma manera, en el caso Millar v. Jonson 115 Ct. 2475 (1994), el Ministro Anthony Kennedy sentó el precedente por el cual los electores deberían ser tratados como individuos, más que como miembros de un grupo racial.

Aunque el aserto de Kennedy resulta interesante para el liberalismo mexica-no, la realidad de segregación centenaria de los Estados Unidos hizo necesaria la toma de medidas como las resoluciones de Brennan, Black, Douglas y Wa-rren para lograr la igualdad política de los votantes.

Como se observa de lo anterior, el problema de la desigualdad en la repre-sentación poblacional es preocupante para la protección de los derechos políti-cos de los ciudadanos de cualquier país. Las elecciones municipales que han sido instrumentales de la democracia en México, pueden verse afectadas de estos errores estructurales que resultan de necesaria consideración para las re-formas constitucionales y legales que México requiere.

Hacia elecciones democráticas de las autoridades auxiliares en los municipios del Estado de México

Juan Venancio Domínguez

Introducción En el Estado de México, la organización de la administración pública en los

municipios pasa por las formas tradicionales, es decir, la centralización, la des-centralización, los fideicomisos y las empresas de participación mayoritaria municipal o paramunicipales.

En la administración municipal centralizada, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en su Título III denominado “De las Atribuciones de los Miembros del Ayuntamiento, sus Comisiones, autoridades auxiliares y Órganos de Participación Ciudadana”, trata las atribuciones de:

a) Los presidentes municipales; b) Los síndicos; c) Los regidores; d) Las autoridades auxiliares; e) Las Comisiones, Consejos de Participación Ciudadana y Organizaciones Sociales; f) Los Consejos Municipales de Protección Civil; g) La Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal. En este trabajo, únicamente me referiré a las denominadas autoridades auxi-

liares y en específico a su elección de manera democrática, a partir de la refor-ma electoral publicada en la Gaceta del Gobierno, que es “… el órgano infor-mativo del Gobierno del Estado Libre y Soberano de México, de carácter per-manente e interés público, que tiene por objeto publicar las leyes, Decretos, reglamentos, Acuerdos, Notificaciones, Avisos, Manuales y demás disposicio-nes de carácter general de los Poderes del Estado, Organismos Autónomos, Organismos Auxiliares, ayuntamientos y de particulares”.1 Es decir, es el Perió-dico Oficial de esa entidad federativa.

Esta reforma, posibilita que el Instituto Electoral del Estado de México, sig-ne convenios con los ayuntamientos de los municipios de la entidad para la

1 Gobierno del Estado de México. “Código Administrativo del Estado de México, artículo 15.2, en Prontuario de Legislación Financiera 2008. México. Secretaría de Finanzas, Procuraduría Fiscal. 2008., p. 546.



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realización, desarrollo y vigilancia de las elecciones de autoridades auxiliares municipales.

Esta posibilidad, haría factible que las denominadas autoridades auxiliares municipales, que son los delegados y subdelegados, y los jefes de sector o de sección y jefes de manzana, sean electos democráticamente, ya que en el pasa-do, ante la carencia de reglamentación efectiva y eficaz, la forma en que han sido electas ha sido bastante cuestionable, dado a que las organiza la autoridad municipal constitucionalmente electa.

I. El municipio

El municipio ha sido definido de diversas maneras y conforme a la teoría que sustentan diversos tratadistas. Para efectos de este trabajo me adhiero a la definición de Alfonso Nava Negrete, de que “Es la organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la Federación. Integran la organización política tripartita del Estado mexicano, municipios, estados y Federación”.2

Esta definición indudablemente parte del texto constitucional; es una defini-ción jurídico-política, y nos da los elementos fundamentales del municipio: territorio, población y gobierno. Veámoslos:

a) Territorio Se ha afirmado que “El territorio de un municipio es susceptible de contar

con subdivisiones interiores. El hecho de que se lleve a cabo o no, va a depen-der del número de habitantes o lo reducido del ámbito geográfico. Generalmen-te donde se asienta el Ayuntamiento se le identifica como cabecera municipal, y en los 31 estados federales existe una extensa denominación de demarcaciones internas municipales…”.3

En el Estado de México, la división territorial de los 125 municipios se inte-gra por:

1. La cabecera municipal. 2. Las delegaciones. 3. Las subdelegaciones. 4. Las colonias. 5. Los sectores.

2 NAVA NEGRETE, Alfonso. “Municipio”, en Enciclopedia Jurídica Mexicana. Tomo V (M-P). Segunda edición. México. UNAM-Porrúa. 2004., p. 169. 3 ÁNGELES REYNOSO, María Eugenia. “El Territorio y la Población del Municipio”, en FERNÁN-DEZ RUIZ, Jorge (coord.) Régimen Jurídico del Municipio en México. México. Porrúa. Facultad de Derecho de la UNAM. 2003., p. 72.

HACIA ELECCIONES DEMOCRÁTICAS DE LAS AUTORIDADES LOCALES EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO

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6. Las manzanas. Sobre esta división, trabajaremos adelante al ver la elección de autoridades

auxiliares. Estas localidades, podrán a su vez, tener las categorías políticas de: 1. Ciudad. 2. Villa. 3. Pueblo. 4. Ranchería. 5. Caserío. La categoría se establece en función de los elementos: población, servicios y

equipamiento. En suma, el espacio geográfico, donde se asienta la población, donde ésta lleva a cabo sus actividades, se constituye con base en criterios de orden demográfico, político, social y económico.4

b) Población Es el elemento humano, la serie de personas que se avecinan en el territorio

de un municipio, unidos en torno al concepto vecinal. Dice Carmona Valencia que “Tiene el carácter de vecino, en el recto sentido

gramatical, el que habita con otros en el mismo pueblo, barrio o casa; al hablar de vecindad se presupone la contigüidad material de familias y edificios que forman una agrupación en mayor o menor medida identificable. Ese mismo contacto vecinal ocasiona necesidades especiales y problemas de diversa índole, que hacen imperativo para hacerles frente, una peculiar organización jurídica, que no es otra cosa que el municipio”.5

Esto es, la población es el conglomerado humano, que se vincula mediante relaciones más o menos permanentes, en una zona geográfica determinada; unidos por elementos culturales, políticos, sociales, históricos, económicos, que hacen frente a problemas comunes, para la atención de sus necesidades.

La Constitución estatal, señala que son vecinos: 1. Los habitantes que tengan cuando menos 6 meses de residencia fija en determina-do lugar del territorio de la entidad, con el ánimo de permanecer en él.

4 Artículo 61, fracción XXVI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, y 2 de la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México. 5 VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Municipal. Segunda edición. México. Porrúa. 2006., p. 27.


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2. Los que antes de ese tiempo manifiesten a la autoridad municipal su deseo de ad-quirir la vecindad y acrediten haber hecho la manifestación contraria ante la autori-dad del lugar donde tuvieron inmediatamente antes su residencia. Precisa en el artículo 26, que sólo los vecinos de nacionalidad mexicana

tendrán derecho a servir en los cargos municipales de elección popular o de autoridad pública del lugar de residencia. Esto es importante, para cuando vea-mos los requisitos para ser autoridad municipal auxiliar.

La Ley Orgánica Municipal, menciona que son habitantes del municipio, las personas que residan habitual o transitoriamente dentro de su territorio, y reitera en el artículo 14 el contenido del numeral constitucional supramencionado.

c) El Gobierno Este elemento municipal, se constituye por los órganos municipales, que en

un determinado territorio ejercen la autoridad gubernamental. El gobierno municipal se encuentra previsto en la fracción I del artículo 115

constitucional, encarnado en el ayuntamiento, compuesto por un Presidente, regidores y síndicos, según lo determinen las leyes que expidan las legislaturas de los estados.

En el caso de la entidad mexiquense, el Título Quinto, de la Constitución lo-cal, denominado ‘Del Poder Público Municipal’, nos dice que cada municipio será gobernado por un ayuntamiento, que estará integrado por un jefe de asam-blea que se denominará presidente municipal, y con varios miembros llamados síndicos y regidores cuyo número se determinará en razón directa de la pobla-ción del municipio que representen, como lo disponga la Ley Orgánica respec-tiva. Esto se reitera en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

Analizados así, los elementos del municipio, podemos concluir con lo afir-mado en otra obra que “Es en el municipio y en sus autoridades encabeza- dos por el Ayuntamiento donde inicialmente la población plantea sus necesidades primarias de servicios, los enumerados en la Constitución y los que por disposición legal y reglamentaria asume de acuerdo con sus posibilidades financieras”.6

II. La participación social

Participar, es tomar uno parte en una cosa; recibir una parte de algo; compar-tir, tener algo en común con otro u otros.

6 PALACIOS ALCOCER, Mariano y VENANCIO DOMÍNGUEZ, Juan. Elementos del Municipio Mexica-no. México. Edición de los autores. 2008., p. 6.


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A su vez, participación, es la acción y efecto de participar. Lo social, es lo relativo a la sociedad, que es un agrupamiento de individuos

para un fin común. La participación social ha sido definida “… como aquella en la que los indi-

viduos-ciudadanos con derechos y obligaciones toman parte de los asuntos públicos del Estado. Así, la participación ciudadana apunta, fundamentalmente, a la relación entre el gobierno y los ciudadanos”.7

La participación ciudadana, como está precisada en la Constitución federal, se encuentra prevista en el párrafo segundo, de la fracción II, del artículo 115. Esta factibilidad se dio, en la décima reforma a ese precepto constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999.

A partir de esa fecha, el interés de los ciudadanos por participar en la cosa pública, en los actos de gobierno y de administración municipal es cada vez más notorio. Así vemos que organizada la sociedad demanda mejoras en los servi-cios; se opone a obras infructuosas, de oropel; pide se le tome en cuenta para la realización de obra pública o el establecimiento de servicios. En suma, se opone justificadamente a los actos de gobierno que no le benefician.

Es así, como la sociedad organizada, participa políticamente en la toma de decisiones gubernamentales del ámbito municipal.

Sobre esa reforma, ha dicho Márquez Rábago: “Señala que la atribución de los ayuntamientos para aprobar, los bandos de policía y gobierno, los reglamen-tos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública munici-pal, así como aseguren la participación ciudadana y vecinal, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados. Precisa el objeto de dichas leyes”.8

Mauricio Merino, afirma que “Esta facultad reglamentaria del municipio, abre la posibilidad de dar orden a la participación ciudadana, ahora el ejercicio de esa potestad, se podrá convertir en una invitación a la sociedad a participar, adentrarse y sentirse responsable de su municipio”.9

Entre las formas de organización de la participación ciudadana en los muni-cipios de México, tenemos a los consejos de colaboración, a los consejos o co-

7 ÁLVAREZ, Erendira y CASTRO SOTO, Oscar. “Participación ciudadana y gobierno local”, en Cuadernos de Debate de la Agenda de la Reforma Municipal en México. México. Centro de Estudios para la Reforma del Estado, et. al., p. 8. 8 MÁRQUEZ RÁBAGO, Sergio R. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sus reformas y adiciones. Segunda edición. México, Porrúa. 2006., pp. 222 y 223. 9 MERINO, Mauricio. “El segundo escalón de la transición democrática”, en Diálogo y Debate de Cultura Política. México. Número 4, octubre-diciembre. 1993., p. 36.


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misiones de planeación y desarrollo, a las juntas de mejoramiento moral, cívico y material.

En el Estado de México, el artículo 15 de la Constitución local, alude a las organizaciones civiles, posibilitándoles la participación en la realización de actividades cívicas, económicas y culturales; coadyuvar en la identificación y precisión de las demandas y aspiraciones de la sociedad para dar contenido al Plan de Desarrollo del Estado, a los planes municipales y a los programas respectivos.

Establece además que la ley determinará las formas de participación de estas organizaciones, y la designación de contralores sociales para vigilar el cumpli-miento de las actividades que se mencionan en el párrafo precedente.

La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, señala como órganos de participación ciudadana, a:

1. Los consejos de participación ciudadana. 2. Las organizaciones sociales representativas de las comunidades. 3. Los Consejos Municipales de Protección Civil. 4. La Comisión de Planeación para el Desarrollo Social. 5. Las demás organizaciones que determinen las leyes y reglamentos o los acuerdos del Ayuntamiento. Respecto de las autoridades auxiliares, éstas son: 1. Los Delegados. 2. Los Subdelegados. 3. Los jefes de Sector o de sección. 4. Los jefes de Manzana. De ellos, nos ocuparemos en el siguiente punto.

III. Autoridades auxiliares Las delegaciones, subdelegaciones, colonias, sectores y manzanas, son las

circunscripciones territoriales que establece un Ayuntamiento, para organizar el territorio de un municipio. Sus límites son determinados por el cabildo.

Derivado de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, algunos ayuntamientos como el de Metepec, en su Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno destina un Capítulo que denomina ‘De las autoridades auxiliares”; el de Zinacantepec lo denomina “De las autoridades auxiliares municipales”; otros ayuntamientos como el de Toluca, aluden a ellas, en su Bando de Gobierno y ha expedido el Reglamento de Delegaciones y Subdelegaciones del Municipio de Toluca.


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Veamos pues, si estos cargos son en verdad autoridades auxiliares del Ayun-tamiento.

a) ¿Qué es la autoridad? Comúnmente entendemos por autoridad, el carácter o la representación de

un sujeto, por el empleo o mérito que detenta. Rolando Tamayo y Salmorán nos dice que “Los juristas entienden por ‘auto-

ridad’: la posesión de quienes se encuentran investidos de facultades o funcio-nes o la persona o cosa que goza (o se le atribuye) ‘fuerza, ascendencia u obli-gatoriedad’. Por extensión la expresión autoridad se aplica para designar a los individuos u órganos que participan del poder público, nombrando así a los detentadores (legítimos) del poder”.10

Entonces, nota significativa de esta definición es indicar la facultad o poder o capacidad de una persona o un grupo de personas para modificar una situa-ción jurídica existente, es una relación de dominio.

Alfonso Nava Negrete, nos dice, que “Puede entenderse por autoridad públi-ca: a) el poder público en sí mismo o fuerza pública; b) el funcionario que en representación de un órgano público ejerce dicho poder o fuerza… autoridad para el derecho administrativo, es la persona física, trabajador del Estado, dota-da de poder público por la ley… En rigor, los funcionarios públicos siempre están dotados de autoridad; es decir, están provistos de poder público, de poder de decisión y ejecución. Pueden, si la ley los autoriza, trasladar parte de esa autoridad a otros funcionarios y empleados, públicos a través de un acto de delegación de facultades, en forma temporal o indefinida”.11

En suma, lo que caracteriza a la autoridad, es el poder de decisión, el poder de ejecución, y el poder del uso de la fuerza pública.

Por otra parte, el término auxiliar, significa dar auxilio, que a su vez presu-pone ayuda, apoyo, amparo.

b) ¿Son autoridades, los auxiliares del Ayuntamiento? Veamos, si los delegados, subdelegados, jefes de sector o de sección y jefes

de manzana, en verdad son autoridades auxiliares. La ley menciona que “esas autoridades”, ejercerán en sus jurisdicciones, las

atribuciones que les delegue el ayuntamiento para mantener el orden, la tranqui-lidad, la paz social, la seguridad y la protección de los vecinos, conforme a lo

10 TAMAYO Y SALMORÁN, Rolando. ‘Autoridad’, en Diccionario Jurídico Mexicano. Tomo A-C. México. Porrúa-UNAM. 2007., p. 339. 11 NAVA NEGRETE, Alfonso. ‘Autoridad Pública’, en Diccionario Jurídico Mexicano. Tomo A-C. México. Porrúa-UNAM. 2007., pp. 339 y 340.


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establecido en la Ley Orgánica Municipal, el Bando de Gobierno del Municipio de que se trate, y los reglamentos que emitan los ayuntamientos de la entidad.

Las facultades específicas que tienen los delgados y subdelegados, son: 1. Vigilar el cumplimiento del Bando y los reglamentos municipales y reportar a las dependencias de la administración pública municipal, las violaciones a la misma. 2. Coadyuvar en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal y sus programas. 3. Auxiliar al secretario del Ayuntamiento con la información que requiera para ex-pedir certificaciones. 4. Informar anualmente, sobre la administración de los recursos que en su caso tenga encomendados, y del estado que guardan los asuntos que atienden. 5. Elaborar sus programas de trabajo. Pero, están impedidos para: 1. Cobrar contribuciones municipales 2. Autorizar licencias de construcción y alineamiento, y la apertura de estableci-mientos. 4. Poner en libertad a personas detenidas. 5. Autorizar inhumaciones y exhumaciones. 6. Ir más allá de lo que la ley les permite A su vez, los jefes de sector o de sección, y los jefes de manzana, tienen las

siguientes facultades: 1. Colaborar para mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos de su demarcación. 2. Elaborar y mantener actualizado el censo de vecinos. 3. Informar las deficiencias que presenten los servicios públicos. 4. Participar en la preservación y restauración del medio ambiente, y en la protec-ción civil. Así, podemos comprende que las funciones que realizan son de simple apo-

yo e información a las dependencias de la administración pública municipal, pero que no cuentan con el poder para modificar situaciones jurídicas concretas, ni detentar el uso de la fuerza pública, aunado a que su nombramiento es hono-rario, por tanto no pueden ser reputados ni autoridad ni servidores públicos, pues previsto en la Constitución local, los miembros de los ayuntamientos y demás servidores públicos municipales recibirán una retribución adecuada e irrenunciable por el desempeño de su empleo, cargo o comisión, que será de-terminada en el presupuesto de egresos.


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Por tanto, podemos concluir validamente que los delegados, subdelegados, jefes de sector o de sección, y jefes de manzana, no pueden ser considerados autoridades auxiliares de los ayuntamientos en el Estado de México, y que úni-camente son personas auxiliares de la administración pública municipal; ello con independencia de que en materias como la electoral y de amparo, los tribu-nales les han llegado a dar la connotación de autoridad.

En efecto, el Tribunal Electoral del Estado de México, en la tesis relevante, con clave de control: “TEEMEX.R.ELE03/08, DELEGADOS MUNICIPALES. SU ACTUACIÓN COMO REPRESENTANTES DE PARTIDO GENERA LA PRESUNCIÓN DE QUE SE EJERCIÓ PRESIÓN Y COACCIÓN SOBRE LOS VOTANTES”;12 esta tesis en la parte que nos interesa señala:

“Dado que el delegado municipal es un servidor público, al que la ley le faculta con ciertos poderes de mando en el orden de gobierno municipal que, si bien no son equiparables a los del propio ayuntamiento, le han sido delegados con ese carácter, constituyendo la máxima autoridad en los poblados en los que presta sus servicios”. En este criterio, el Tribunal, otorga el carácter de autoridad suprema a los

delegados en sus comunidades; considera que detentan un poder delegado; y los estima servidores públicos.

Este argumento lo asumen como propio, de la jurisprudencia S3ELJ 03/2004, recaído al Recurso de Reconsideración SUP-REC-009/2003, cuyo texto y rubro es:

“AUTORIDADES DE MANDO SUPERIOR. SU PRESENCIA EN LA CASILLA COMO FUNCIONARIO O REPRESENTANTE GENERA PRESUNCIÓN DE PRESIÓN SOBRE LOS ELECTORES (Legislación de Colima y similares), resuelto por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación”. Esto es, el Tribunal Electoral local, baso su criterio, en uno previamente

asumido por el Tribunal Electoral Federal, que a su vez lo había expresado en relación a la legislación de otra entidad federativa.

Consecuentemente, si no se estudio la legislación electoral y municipal del Estado de México, no podemos asumir que los delegados municipales son auto-ridad, y mucho menos autoridad superior, pues en este Estado, como hemos visto tienen demasiado acotado su ámbito de participación.

12 JUICIO DE INCONFORMIDAD JI/44/2006. Coalición Alianza por México. Unanimidad de votos. Ponente: Magistrado Raúl Flores Bernal. Publicada el 7 de octubre de 2008 en la Gaceta del Gobierno.


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IV. Elecciones Prerrogativa de los ciudadanos, en los estados democráticos, es votar en

las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de elección popular.

En el ámbito municipal mexiquense pueden votar y ser votados, los vecinos de la demarcación de que se trate.

Las elecciones para efectos de este trabajo las entendemos como la emisión de votos para elegir cargos públicos.

Por ser el municipio, el ámbito más cercano a la comunidad, el ciudadano se identifica y ocupa de la problemática que se presenta en su comunidad, ya que esta le afecta o le beneficia directamente. De ahí su activa participación.

Es evidente que a pesar de estar en sede constitucional, la participación ciu-dadana, en la legislación secundaria se ha sido omisa en otorgarle la real impor-tancia que tiene.

Al respecto, Mauricio Merino ha señalado, “… que el edificio democrático en México se ha construido en el ámbito electoral, pero estamos lejos de haber-lo consolidado en la vida interna de las instituciones locales del país”.13

Sobre el mismo tema, López Arciniega ha dicho “… las nuevas acciones de-berán estar encaminadas a dar paso al fortalecimiento democrático del munici-pio, ya que sólo afianzando este rubro se podrá arraigar una cultura política participativa, que tendrá como consecuencia estar a la altura de los procesos de cambio que viven el país y el mundo”.14

Sobre nuestro tema, Carlos Quintana Roldán ha apuntado que “… algunas entidades federativas han extendido el proceso electoral y la contienda de partidos políticos también para la designación de autoridades auxiliares de los ayuntamientos, como serían los llamados delegados, agentes o comisarios municipales.15

Esto como bien lo apunta el autor, debe tenerse cuidado de abrir a votación popular directa la designación de estos auxiliares, ya que por las luchas partidis-tas pueden constituirse en interfirentes de la buena marcha de la administración municipal.

Por tanto, el Ayuntamiento debe ser cuidadoso en la forma en que van a ser electos o designados y en los alcances de su participación, y únicamente dele-garles lo que la ley permite, que es muy poco. 13 MERINO, Mauricio. “El segundo escalón de la transición democrática”, en Diálogo y debate de cultura política. México. Número 4, octubre-diciembre, 1993., p. 34. 14 LÓPEZ ARCINIEGA, Óscar Alfredo. Participación Ciudadana en el Municipio, en Fernández Ruiz Jorge (coord.). Régimen Jurídico Municipal en México. Porrúa-UNAM. 2003., p. 348. 15 QUINTANA ROLDÁN, Carlos F. “Los procesos electorales municipales”, en Cuadernos del Insti-tuto de Investigaciones Jurídicas. México. Año I, número 2, mayo-agosto de 1986., p. 240.


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En el Estado de México, las acciones que se tomen en el ámbito municipal deberán estar encaminadas a fortalecer la democracia en las instituciones de este ámbito de gobierno.

Tres artículos únicamente plasmó el legislador mexiquense para determinar la elección de las mal denominadas autoridades auxiliares.

El artículo 59, se señala que la elección de Delegados y Subdelegados se sujetará al procedimiento establecido en la convocatoria que expida cada Ayuntamiento.

Que esa elección se llevará a cabo entre el último domingo de octubre y el 15 de noviembre del primer año de gobierno del Ayuntamiento.

Que la convocatoria deberá expedirse cuando menos con 10 días de antici-pación a la fecha de la elección.

Los nombramientos de los electos les serán entregados a más tardar el día que entren en funciones, que es el uno de diciembre del año de la elección.

En el artículo 60, se señalan los requisitos para ser autoridad auxiliar, que son mínimos, a saber:

1. Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles. 2. Ser vecino de la delegación, subdelegación, sector o manzana correspondiente. 3. Ser de reconocida probidad. En el artículo 61 se precisa que los jefes de Sector o de Sección y los de

Manzana, serán nombrados por el Ayuntamiento. Esto nos lleva a las siguientes observaciones: El legislador delega en los ayuntamientos de la entidad el establecer el pro-

cedimiento para la elección de autoridades municipales, esto nos da, que hay 125 procedimientos, cada uno de los cuales puede ser diverso de los demás, y puede también ser diverso del que instrumentó o implementó el anterior Ayun-tamiento, lo que de suyo trae consigo incertidumbre e inseguridad jurídica para los potenciales vecinos a participar en este tipo de elecciones, aún cuando en algunos municipios hay reglamentos al respecto.

El hecho de que sea el Ayuntamiento quien expida la convocatoria, le da una tremenda discrecionalidad, no desprovista de tintes partidistas, donde se señalan tiempos cortos para presentar la documentación y se piden requisitos a cumplir, mayores a los que señala la ley, tales ‘carta de antecedentes no penales’; cons-tancia de vecindad; y una denominada ‘carta compromiso de lealtad y honra-dez’, acreditar conocer el entorno de su demarcación y su problemática; y pre-sentar un plan de actividades.


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Dejan que sea una comisión edilicia transitoria quien este a cargo de todo el proceso de elección, pero no señalan su conformación. Esto hace cuestionable las elecciones de estos auxiliares de la administración municipal.

Tiempo de la elección. Entre el último domingo de octubre y el 15 de noviembre.

Esto también deja a la discrecionalidad del Ayuntamiento establecer las fe-chas para la recepción del voto, generalmente acortándolas para elegir subdele-gados y estirándola en cuanto a la elección de los delegados. Por demás al divi-dir la votación, inhiben la participación ciudadana, unas veces para el primer caso y en otras para la segunda votación.

Cuestionable también lo es que quienes presiden la mesa receptora del voto son servidores públicos municipales, representantes del Ayuntamiento, lo que le da un sesgo oficialista y partidista tratase del color de que se trate por el que haya llegado el presidente municipal. Lo ideal sería que el Ayuntamiento sacará las manos de este tipo de elecciones.

a) Reforma municipal Ahora dispone el artículo 114 de la Constitución local que los ayuntamientos

serán electos según lo determine la ley de la materia, en ese sentido como se cambian fechas, la reforma constitucional de 9 de mayo de 2008, señala en sus transitorios sexto y séptimo, que los ayuntamientos que resulten electos el pri-mer domingo de julio del año 2009, iniciarán su ejercicio constitucional el 18 de agosto de ese año y lo concluirán el 31 de diciembre de 2012; y los ayuntamien-tos que resulten electos el primer domingo de 2012, iniciarán su ejercicio cons-titucional el 1 de enero de 2013 y lo concluirán el 31 de diciembre de 2015.

Para efectos de nuestro tema y en tanto no se modificaron los términos del artículo 59 de la Ley Orgánica Municipal, tendríamos varios escenarios:

En cuanto a la elección de las autoridades municipales, en 2009, no habría gran problema, dado a que los ayuntamientos tomarán posesión el 18 de agosto de 2009, las elecciones de autoridades auxiliares se efectuarían entre el último domingo de octubre y el 15 de noviembre de ese año, y tomarían posesión el uno de diciembre de 2009.

El problema estriba en que esas autoridades auxiliares terminarían su fun-ción el 30 de noviembre de 2012, y es aquí donde se presenta la disyuntiva, de persistir estos plazos en la Ley Orgánica Municipal: una , la de que se continúe con estos términos y entonces, las autoridades auxiliares entrarían en funciones un mes antes de las autoridades municipales; o dos, para que sean electos des-pués de las autoridades municipales, a partir de el 1 de diciembre de 2012 se tendrían que designar por el Ayuntamiento saliente, encargados provisionales del despacho en las delegaciones y subdelegaciones de los municipios, pues no


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cabría la posibilidad de que por acuerdo de cabildo se ampliará el plazo de fun-cionamiento, trastocándose la ley.

De cualquier manera, para actualizar plazos, sean los diputados o los ayun-tamientos, deberá haber una iniciativa de reforma al artículo 59 de la Ley Orgá-nica Municipal del Estado de México para modificar esos plazos y hacerlos congruentes con aquellos que marcan el inició y conclusión de las futuras ges-tiones municipales.

Más aún se deberá aprovechar para adicionar diversos artículos 59 bis o 59-A y subsecuentes, donde en ley y para evitar la discrecionalidad de los ayunta-mientos, se establezca todo un proceso electoral de autoridades auxiliares, don-de se precise:

La preparación, que contenga el procedimiento de registro de aspirantes; la campaña; la integración y ubicación de mesas receptoras del voto, donde no figure, ningún representante de los ayuntamientos; el registro de representantes; y la documentación para votar.

La jornada comercial, que precise la instalación y apertura de las mesas re-ceptoras del voto; la manera de votar; el escrutinio y el cómputo.

Respecto de resultados y declaración de validez, lo referente a la clausura de la mesa y la remisión de la documentación a la autoridad municipal, del compu-to y expedición de nombramiento.

Qué modalidades puede haber en la elección de autoridades auxiliares, in-cluyendo lo referente a comunidades indígenas.

Los medios de impugnación y las autoridades competentes para conocer de ello.

Todo ello daría transparencia, legalidad y legitimidad a estas instancias auxi-liares par que pudieran actuar como intermediarios entre la población de su comunidad y la autoridad municipal.

Finalmente, se deberá contemplar, adicionar una fracción al artículo 31 de la Ley Orgánica Municipal, para señalar como atribución de los ayuntamientos el poder signar convenio con el IEEM para que esta autoridad estatal, pueda llevar a cabo la elección de autoridades municipales, ya que ahora es ésta quien esta facultada, pero no los ayuntamientos, esta adición, pudiera ser en estos térmi-nos:

“XLIV. Aprobar los términos en que habrá de celebrar, en sus caso, convenio con el Instituto Electoral del Estado de México, para la realización, desarrollo y vigilancia de las elecciones de autoridades auxiliares municipales”. “XLV. Las demás que señalen las leyes y otras disposiciones legales”.


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Conclusión El marco jurídico municipal del Estado de México debe renovarse y ade-

cuarse a las nuevas necesidades y tiempos que marca el reloj político. En lo interno, la renovación de las denominadas autoridades auxiliares, debe

estar precisada en la ley y no dejar a la discrecionalidad de cada Ayuntamiento, su elección.

La elección deberá transparentarse, de manera que quienes participen en el proceso tengan la certeza de que habrá equidad en la elección, que participarán en condiciones iguales y que en caso de duda, haya instancias que resuelvan conforme a derecho las impugnaciones que se presenten.

Adecuaciones de fechas se requiere para complementar la reforma constitu-cional y electoral local referente al municipio.

Posibilitar a los ayuntamientos el que signen convenio para que el Instituto Electoral del Estado de México, con su estructura, lleven a cabo el proceso de elección de autoridades municipales.

Señalar en la ley, que en caso de que sea la autoridad municipal quien lleve a cabo las elecciones, haya todo un proceso, para garantizar la legalidad de las mismas.

Sólo así, el Estado de México, avanzaría en los procesos electorales democráticos.

La facultad legislativa municipal en materia de desarrollo urbano y la garantía de propiedad

(El caso de inconstitucionalidad del Reglamento de Construcción de Acapulco)

Aquiles Flores Sánchez

I. Consideración preliminar El objetivo del presente ensayo lo constituyen algunas consideraciones en

torno a la eficacia de la garantía de propiedad y audiencia previa que debe tener todo gobernado frente a los actos legislativos y administrativos emitidos por el orden de gobierno municipal en materia de ordenamiento urbano y asentamien-tos humanos; particularmente se tratará el caso en que el referido orden de go-bierno emite actos legislativos en los referidos tópicos como leyes de desarrollo urbano, reglamentos de construcción, bandos de policía y buen gobierno en los que se establecen normativos que restringen e imponen modalidades al derecho de propiedad de los gobernados sin que previamente se hubiese decretado y aprobado legalmente la expropiación o imposición de una modalidad respecto al bien raíz del gobernado; disposiciones legislativas que se traducen en el funda-mento legal para que las autoridades municipales puedan imponer planes o pro-gramas de desarrollo urbano que contienen, verbigracia, la traza futura de áreas destinadas para vialidad peatonal y vehicular —o en su caso ampliación de ellas—, sin que previamente tales restricciones o modalidades al derecho de propiedad se hubiesen aprobado legalmente, todo ello bajo el argumento de dar cumplimiento a principios de desarrollo urbano y orden en los asentamientos humanos.

Para explicar el cometido señalado se impone necesario precisar —en primer lugar— algunas breves notas en torno al alcance y contenido de la garantía de propiedad, para después asentar algunas otras en cuanto al marco constitucional y legal relativo a la emisión de actos legislativos por parte del orden de gobier-no municipal en los tópicos de urbanización y asentamientos humanos.

Finalmente, con base en lo que se expondrá será analizado —en vía de ejemplo expositivo— el caso de la legislación del municipio de Acapulco, Gue-rrero, llegando a la conclusión de que el Reglamento de Construcción de dicho municipio no respeta el marco normativo que al respecto se encuentra estableci-do en el último párrafo de la fracción V del artículo 115 de la Constitución fe-deral, como se explicará en los apartados subsecuentes.



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“La ciudad es la obra maestra del instinto pacífico de la Humanidad”.

Gabriel Alomar

II. Breve nota en torno a la garantía de propiedad Esencialmente el derecho de propiedad en nuestro país, como garantía indi-

vidual, se encuentra establecido en el artículo 27 de la Constitución federal; precepto que en lo que importa al caso dispone lo siguiente:

“Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lími-tes del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha te-nido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constitu-yendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el de-recho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés públi-co, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equita-tiva de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equili-brado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y desti-nos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fracciona-miento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarro-llo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganader-ía, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y pa-ra evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. (…) VI.- Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos. Las leyes de la Federación y de los estados en sus respectivas jurisdicciones, determi-narán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad priva-da, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catas-trales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propieta-rio o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contri-buciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propie-dad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pe-ricial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos

LA FACULTAD LEGISLATIVA MUNICIPAL EN MATERIA DE DESARROLLO URBANO Y LA GARANTÍA DE PROPIEDAD

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cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas. El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes, las autoridades administrativas procederán desde luego a la ocupación, admi-nistración, remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesio-nes, sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes que se dicte sentencia ejecutoriada”. Las letras transcritas ponen de relieve que la nación tiene la propiedad origi-

naria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, y que aquella puede transmitir el dominio de ella a los particulares, constituyendo así la propiedad privada.

Asimismo deriva que si bien es cierto el texto constitucional en diversos dis-positivos como lo son los artículos 14 y 16 —así como en el propio que se co-menta— reconoce como derecho fundamental el de propiedad privada, también lo es que la propia Norma Fundamental, como ocurre con casi todos los dere-chos fundamentales, lo limita fijando su contenido y alcances a fin de garantizar otros bienes o valores constitucionales preponderantes como son el bien común o el respeto al ejercicio de los derechos de los demás integrantes de la sociedad.

En ese sentido las limitaciones o suspensión a los derechos fundamentales sólo puede establecerlos la propia Constitución en los casos y condiciones que ella misma lo establece, o bien autorizar al legislador secundario para hacerlo en determinados casos, pero sin que afecte la esencia del derecho ni impida su ejercicio, tal es el espíritu del artículo 1 de la Constitución federal.

En este sentido —tratándose del derecho de propiedad—, la Constitución fe-deral impone como limitación principal su función social, toda vez que de acuerdo con el propio numeral 27 el Estado puede imponer modalidades a la propiedad por causas de interés público, o bien puede ser objeto de expropia-ción por causas de utilidad pública, y por tanto, es el Texto Fundamental el que delimita el derecho de propiedad en aras del interés colectivo, por lo que es claro que esa prerrogativa legal no es oponible frente a la colectividad, sino que, por el contrario, en caso de ser necesario debe privilegiarse a esta última sobre el interés particular de un gobernado en lo individual en los términos que dispo-ne expresamente la Norma Fundamental.

Para armonizar esa limitación al derecho propiedad individual con el interés social en el propio precepto que se comenta, se prevé la figura jurídica denomi-nada “expropiación”, la que procederá, se reitera, en los casos en que exista causa de utilidad pública para afectar la propiedad individual mediante el pago de una indemnización; en tal caso la facultad legislativa en materia expropiato-


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ria corresponderá tanto a la Federación como a las entidades federativas, en sus respectivas jurisdicciones, quienes podrán determinar precisamente los casos en que sea de utilidad pública expropiar un bien, correspondiendo a la autoridad administrativa realizar la declaración respectiva en el que se contemple la posi-bilidad de que el particular pueda defenderse previo al acto privativo del dere-cho de propiedad; en ese sentido, el propio precepto constitucional que se co-menta proporciona reglas generales sobre la fijación de las causas de utilidad pública y fijación del precio e indemnización que corresponda otorgar al gober-nado afectado.

Por tanto, la expropiación constituye un acto de carácter administrativo que se erige como presupuesto lógico necesario para que el Estado pueda privar a los gobernados de la propiedad de un bien inmueble en aras del interés, necesi-dad o utilidad social, es decir, se trata de una figura jurídica a través de la cual el Estado logra determinados fines relacionados con el interés colectivo sin trastocar de manera arbitraria el derecho individual del gobernado, de ahí que se sujete la expropiación a causas de utilidad pública.

En otro aspecto relacionado con el alcance de la porción constitucional que se viene comentado debe decirse que la norma suprema no prevé otra forma de afectación a la propiedad particular diversa al acto de la expropiación; por tanto, deja a la Federación y a los estados de la República la facultad de establecer las causas de utilidad pública para que la misma opere, esto es, el Constituyente no fijó un concepto de utilidad pública, sino que confirió la facultad a las legislatu-ras de las entidades federativas y al Congreso de la Unión para que determinen los supuestos de tal causa en sus respectivas competencias, atendiendo siempre la naturaleza de los requerimientos sociales, económicos, de desarrollo urbano, etcétera.

Lo precisado es así, en razón de que el concepto de utilidad pública es uno de carácter abstracto o relativo, y por ello de difícil definición práctica, material y casuística, en tanto que no es inmutable ni universal, sino que habrá de deter-minarse según el tiempo y el espacio, es decir, de acuerdo con las condiciones políticas, sociales y económicas que imperen en determinada época, lugar o zona geográfica del país, de ahí que el Constituyente dejó —se reitera— al Congreso de la Unión, así como a las legislaturas estatales, la posibilidad de determinar en las leyes que expidieren las causas de utilidad pública que susten-ten el acto expropiatorio dentro de sus respectivas jurisdicciones, siempre y cuando tales causas se justifiquen en el bien común.

En cuanto al contenido del concepto de utilidad pública, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado diversos criterios en torno a ello, en un primer momento señaló que el contenido de tal concepto no podría constituir en dar a otro particular la propiedad del bien expropiado, sino que debía ser el Es-


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tado —a través de cualquiera de sus tres niveles— quien se sustituyera como propietario del bien a fin de conseguir un beneficio colectivo a través de la pres-tación de un servicio u obra públicos.

En otro momento el Alto Tribunal amplió el concepto de utilidad pública, y lo radica en la circunstancia de que el bien expropiado pudiese ser explotado por el mismo Estado mediante la implementación de un servicio público con la posibilidad de que ese servicio —mediante concesión—, lo brindara un particu-lar, quien fuese en todo caso el encargado de realizar los objetivos del beneficio colectivo.

Los lineamientos apuntados se contienen en la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de ubicación y rubros son los siguientes: tesis visible en la página 1382 del tomo XCII, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, “EXPROPIACIÓN, UTILIDAD PÚBLI-CA EN LA”; tesis que aparece en la página 4798 del tomo XLV, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, de epígrafe: “EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA”; tesis visible en la página 599 del tomo LXV, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “EX-PROPIACIÓN EN BENEFICIO DE PARTICULARES”; tesis que aparece en la página 2571 del tomo L, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federa-ción, de rubro “EXPROPIACIÓN, QUÉ DEBE ENTENDERSE POR UTILI-DAD PÚBLICA”; y finalmente tesis visible en la página 4923 del tomo XLVI de la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, de epígrafe: “EX-PROPIACIÓN, ALCANCE DE LA FACULTAD DE”.

III. Facultades Constitucionales y legales para el orden de Gobierno

municipal en torno a las materias de urbanización y asentamientos humanos

Para realizar una debida exposición en torno a la materia del presente apar-tado conviene iniciar con una explicación genérica en torno al modo en que se encuentra dividido el ejercicio del poder público en México, así como a la es-tructura, funcionamiento y alcances en el sistema de competencias de los órde-nes de gobierno existentes en nuestro país, para lo cual se requiere tener a la vista el contenido de los numerales 40, 41, párrafo primero, 49 párrafo primero, y 115 in capite y fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que disponen lo siguiente:

“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República repre-sentativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental”.


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“Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la pre-sente Constitución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. (…)”. “Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Le-gislativo, Ejecutivo y Judicial. (…)”. “Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de go-bierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división te-rritorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de re-gidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otor-ga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. (…)”. Las letras constitucionales transcritas revelan que en el sistema jurídico

mexicano impera el principio de división de poderes; asimismo, que al tener nuestro país como forma de Estado el federado, la organización del gobierno se estructura en tres órdenes o niveles, esto es, gobierno federal, estatal o local, y municipal.

En armonía con lo anterior debe decirse que las facultades de acción de los diversos niveles de gobierno, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece en el artículo 124 una fórmula que da coherencia al siste-ma de competencias; así, el dispositivo en cita establece lo siguiente:

“Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Cons-titución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”. El dispositivo transcrito evidencia que las facultades no concedidas expre-

samente por la Carta Magna, a la Federación, se entienden reservadas para los estados; en tal sentido, las entidades federativas —por principio de presunción en la génesis de competencias— son en quienes reside de manera originaria toda facultad de acción estadual, esto es, todo tipo de competencias porque pre-cisamente ese es el espíritu que prevalece en los sistemas de organización fede-rados; por ello, siempre y cuando alguna competencia no esté dentro de las cata-logadas para la Federación, se entiende que la unión de las entidades —al formar la Federación— se la reservó, entregando sólo algunas de ellas al ente Federado.

Asimismo, la reproducciones normativas que preceden ponen de manifiesto que dentro del régimen federativo los estados de la república representan por-


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ciones del Estado federal con determinados atributos característicos, quienes tienen personalidad jurídica, esto es, tienen capacidad tanto para adquirir dere-chos y contraer obligaciones en sus relaciones recíprocas frente a la Federación, como en las relaciones de coordinación que tengan con los sujetos particulares.

La estructura normativa interna del Estado miembro es su orden jurídico, el cual se integra con tres tipos de normas, a saber: las constitucionales (Constitu-ción federal y la estatal), Tratados Internacionales aprobados por el Senado (ley interna), las legales y las reglamentarias; la producción normativa estatal des-cansa sobre la base de su autonomía dentro del régimen federal establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que pueden darse sus propias normas sin rebasar el marco de limitaciones, prohibi-ciones y obligaciones que a toda entidad federativa le impone la Constitución federal como documento que sirve de génesis al pacto de Federación, en donde, entre otros, debe observar cada entidad federativa —con mucho cuidado— el catálogo de materias competenciales entregadas a la Federación, las que se en-cuentran esencialmente relacionadas en el artículo 73 de la Carta Magna, además de otras que derivan de otros preceptos constitucionales.

En cuanto al municipio conviene apuntar que además de ser un orden o nivel de gobierno, el mismo representa una especie de circunscripción territorial de carácter político y administrativo que se ubica dentro de las entidades federati-vas del Estado Mexicano, entrañando también una forma de descentralización administrativa de las denominadas por los tratadistas como “descentralización por región”; así, el municipio implica en esencia una forma jurídico-política según la cual se estructura una determinada comunidad asentada sobre el territo-rio de un Estado.

Pero al margen de la concepción administrativista que de suyo siempre se le ha impuesto al municipio por los teóricos del derecho administrativo, en Méxi-co ha cobrado cierta peculiaridad tal orden de gobierno en el aspecto de su au-tonomía; así, en relación a tal característica se han abordado las siguientes ver-tientes, a saber:

a) De gobierno o política; b) Jurídica; c) Administrativa; d) Financiera, y e) Legislativa. En seguimiento a lo expuesto cabe destacar que es bien sabido a través de las

diez reformas constitucionales realizadas al artículo 115 de la Constitución fe-deral, que el poder reformador de la Constitución ha tenido la intención de dotar


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de mayor autonomía al nivel de gobierno de mérito; ello, a fin de que el mismo tenga mayor eficacia en sus finalidades, de tal forma que ha sido evidente la intención que ha caracterizado a las reformas constitucionales en tal sentido, las que han producido efectos jurídicos loables en la temática que se comenta, re-saltando de sobremanera la última reforma constitucional, es decir, la de vein-titrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que ha sido punto de avance destacado.

De los aspectos de autonomía que debe caracterizar al municipio —para efectos de seguimiento y desarrollo del argumento que se vierte en este ensa-yo—, sólo interesa comentar lo relativo a la autonomía o libertad municipal en materia de producción normativa, esto es, de creación de leyes.

Para alcanzar el cometido anotado es necesario señalar —en primer lugar— que la facultad legislativa que tienen los municipios se encuentra establecida en las fracciones II, IV, penúltimo párrafo, y V último párrafo, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que literalmente disponen como sigue:

“Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de go-bierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división te-rritorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: (…). II.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que de-berán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general de-ntro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública mu-nicipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publi-cidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesa-


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ria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, y e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las le-gislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos me-diante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; (…) IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: (…) Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, pro-pondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, de-rechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y cons-trucciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propie-dad inmobiliaria. Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponi-bles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma di-recta por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de de-sarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus re-servas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regio-nal, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la mate-ria. Cuando la Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigi-lar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones te-rritoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y apli-cación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios (…)”. Lo reproducido permite sostener que el orden de gobierno municipal tiene

facultades legislativas en tres supuestos, a saber: - En materia de policía y gobierno; de organización de la administración pública municipal; de regulación en cuanto a materias, procedimientos y funciones de los servicios públicos de su competencia (segundo párrafo de la fracción II); - En materia hacendaria (penúltimo párrafo de la fracción IV), y


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- En las materias relacionadas con los tópicos precisados en los incisos contenidos en la fracción V transcrita, que son substancialmente temas relacionados con el de-sarrollo urbano, uso del suelo y tenencia de la tierra, pues así lo refiere el último párrafo de la citada porción normativa. Ahora bien, si bien es cierto el poder reformador de la Constitución, como se

dijo, ha luchado por brindar mayor autonomía a los municipios para aumentar su capacidad de acción otorgándole mayor autonomía en los aspectos citados en párrafos precedentes, también lo es que tal libertad de acción no se ha estableci-do sin respetar límite alguno, pues al respecto se han puesto barreras para cuidar la coherencia de todo el sistema competencial y de garantías individuales pre-vistas en la Carta federal del país.

El valladar más genérico que impuso el Constituyente en torno a ello es aquél que explicó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al in-terpretar la facultad legislativa contenida en la fracción II del artículo 115 Cons-titucional que se viene comentando, para lo cual es necesario acudir a lo dicho por el Alto Tribunal porque es el criterio interpretativo que en la actualidad prevalece y obliga.

Así, en torno a la mencionada libertad legislativa el Pleno del Alto Tribunal de la Nación, al resolver la controversia constitucional número 14/2001, emitió la jurisprudencia P./J. 129/2005, visible en la página 2067 del tomo XXII, octu-bre de 2005, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gace-ta, de rubro: “LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL”, en donde estableció que los municipios —como nivel u orden de gobierno— tienen autonomía para expedir la legislación nece-saria tendente a lograr sus cometidos siempre y cuando se ajustasen a “las bases generales de la administración pública municipal” que al respecto sienten las legislaturas locales.

Siguiendo con lo expuesto se destaca que también dijo el Alto Tribunal que dentro del tipo de legislación estatal que se debería expedir para normar la producción legislativa de los municipios estarían englobadas las siguientes materias:

- Las que regulen la población de los municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; - Las relativas a la representación jurídica de los ayuntamientos; - Las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; - Las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por par-te de los munícipes;


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- Las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; - El periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, en-trega y recepción; - La rendición de informes por parte del cabildo; - La regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y or-den entre los municipios de un mismo Estado, entre otras. En ese tenor, el Alto Tribunal concluyó que los municipios tendrían que res-

petar el contenido de esas bases generales al expedir sus reglamentos, pues lo establecido en ellas resulta plenamente obligatorio por preverse como marco que sirve para dar uniformidad a los municipios de un Estado en aspectos fun-damentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento de tal nivel gubernamental, sin que esa facultad legislativa de la entidad federativa le otorgue intervención en las cuestiones específicas de cada municipio, toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último.

El criterio referido en realidad constituye reiteración de la jurisprudencia P./J. 132/2001, visible en la página 1041 del tomo XV, enero de 2002, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

“FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cier-to que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Cons-titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los ayuntamientos están faculta-dos para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas ju-risdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulato-ria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter gene-ral: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los esta-dos, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben ade-cuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas de los estados, y 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los municipios”. De lo expuesto válidamente puede concluirse que la Corte federal estableció

que la facultad legislativa que tienen los municipios debe tener como límite el marco normativo que al efecto esté sentado por la legislatura de la entidad fede-rativa correspondiente; lo anterior, para proporcionar una especie de uniformi-


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dad local a toda las ordenanzas municipales que se expidieren por los ayunta-mientos correspondientes a los municipios que integren el territorio de la enti-dad federativa del caso; además, para que con ello se diese coherencia al siste-ma y organización de competencias establecidas en la Constitución federal.

Apoya a lo anterior la jurisprudencia P./J.132/2005 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 2069 del tomo XXII, octubre de 2005, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo epígrafe y texto sostienen lo siguiente:

“MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLA-MENTARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera com-petencial de los municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los ayunta-mientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradi-cional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los go-bernadores de los estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida, y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor ex-tensión normativa, ya que los municipios, respetando las bases generales estableci-das por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específi-cos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adop-tar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo re-ferente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclu-sivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características so-ciales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos ―lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Es-tado―, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la fa-cultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II”. A manera de conclusión de lo hasta aquí expuesto es necesario precisar las

siguientes premisas: - Que en materia de expropiación, además del titular del Ejecutivo Federal sólo los correspondientes a los de las entidades federativas son quienes únicamente tienen facultades para emitir el acto administrativo denominado expropiación;


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- Que el acto de expropiación es uno de carácter administrativo, y que para imponer-lo se requiere ―como presupuesto lógico jurídico necesario― una causa de utilidad pública en beneficio del interés social o colectivo; - Que para la eficacia de la expropiación debe existir la posibilidad de que el afecta-do se pueda defender mediante un procedimiento en forma de juicio, y luego de ello, de satisfacerse el requisito de utilidad pública, se realice la indemnización a favor del particular; - Que tanto la legislatura federal, como las de las entidades federativas tienen facul-tades para emitir leyes en materia de expropiación determinando el procedimiento para su imposición, así como para precisar las causas de utilidad pública, todo ello en el ámbito de sus respectivas competencias; - Que existen tres órdenes de gobierno, el federal, estatal y municipal; que las facul-tades no precisadas a favor de la Federación se entienden reservadas a las entidades federativas; - Que en relación al sistema competencial los municipios sí tienen facultades legisla-tivas sólo en el ámbito de las competencias precisadas en el artículo 115 de la Carta Magna, y atendiendo siempre al propio marco constitucional, así como al sistema normativo que al respecto hubiese señalado la legislatura local, pues es lo que da coherencia y unidad a toda la legislación municipal de una entidad federativa. De igual modo es conveniente reseñar que el municipio —como orden de

gobierno— tiene facultades que esencialmente se relacionan en materia legisla-tiva con el desarrollo urbano, uso del suelo y tenencia de la tierra urbana —haciendo excepción del inciso h) en que se prevé lo relativo a la intervención en el aspecto del transporte público—, fortaleciéndose dicha facultad en tales as-pectos no sólo como interventor, regulador o administrador, sino como ente decisorio al proveerle de facultades legislativas en tal materia, pues así lo revela el texto del último párrafo de la citada fracción V del artículo constitucional referido.

Los lineamientos precisados respecto a la fracción II del artículo 115 de la Carta Magna, a juicio del que estas líneas escribe, también debe considerarse operante en tratándose de la facultad legislativa que tienen los municipios con los tópicos del desarrollo urbano, tenencia y uso de la tierra que está prevista en la fracción V del artículo 115 de la Carta federal.

Ello es así, porque la propia literalidad del texto de la porción normativa en cita revela que el poder reformador de la Constitución estableció en el acápi-te de la fracción V en comento que “Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para” regular las temáti-cas ahí presentadas, esto es, las que van de los incisos del a) al i), cuyo conteni-do es el desarrollo urbano, la utilización del suelo, el régimen de construccio-nes, la regulación ecológica, etc., concluyendo el dispositivo en el último párra-


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fo de la fracción V que para emitir su legislación es necesario ajustarse igual-mente a “…los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución”.

Sostener lo contrario implicaría admitir que los municipios pueden crear le-gislación municipal en las materias referidas contrariando principios elementa-les contenidos en la Carta Magna, como son —verbigracia— el derecho de pro-piedad particular que a su vez exige para su privación del acto administrativo denominado expropiación de parte de autoridad competente y mediando todas los requisitos y formalidades que el mismo lleva implícitas.

Luego, resulta inconcuso afirmar que en las materias establecidas en la frac-ción V del referido artículo 115 Constitucional, el municipio podrá legislar res-petando el siguiente cuadro normativo:

a) Lo previsto en el artículo 27 de la Constitución federal; b) Las leyes federales, y c) Las leyes estatales. Apoya el punto argumentado en párrafos precedentes, en lo conducente, la

tesis P.LVI/2000 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 78 del tomo XI, abril de 2000, Novena Época del Semanario Judi-cial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguiente:

“MUNICIPIOS. LA LEY DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN QUE ESTABLECE LAS BASES PARA EL CONTROL Y VIGI-LANCIA DEL USO DEL SUELO EN EL TERRITORIO DE AQUÉLLOS, NO VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN V, CONSTITUCIONAL. De conformi-dad con el artículo 115, fracciones II y V, de la Constitución Federal, los munici-pios están facultados para expedir los bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los estados, obligación que ha sido recogida en la Constitución y en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, que disponen las bases generales a las que deberán sujetarse los ayuntamientos para la formulación de sus reglamentos, entre ellas las relativas al control y vigilancia del uso del suelo dentro de los municipios. Ahora bien, la circunstancia de que en los artículos 22, apartado B, fracción XX, inciso i), y 195 de la Ley de Desarrollo Ur-bano del Estado de Nuevo León, se atribuya al secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas de ese Estado, la potestad para autorizar, modificar o rechazar los usos o cambios de uso o destino del suelo y de diversas edificaciones y se faculte a la Secretaría de Desarrollo Urbano para aplicar las medidas de seguridad que co-rrespondan, no resulta violatoria del referido artículo 115, fracción V, constitucio-nal. Ello es así, porque al conferir dichos preceptos esa potestad al citado secreta-


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rio, que sólo se ejerce tratándose de la “modalidad general” de administración de municipios a que se refiere la fracción I del artículo 15 bis 1 de la ley impugnada y apoyado en el Sistema Estatal de Coordinación Urbana previsto en los artículos 15 y 15 bis de la misma ley, se actualiza la norma constitucional referida, es decir, se establecen las bases conforme a las cuales se debe controlar y vigilar la utilización y uso del suelo dentro de los municipios correspondientes”.

IV. Régimen normativo del Estado de Guerrero en torno a la materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos

Con base en el parámetro constitucional precisado en el apartado que prece-de, se impone necesario destacar enseguida que en el Periódico Oficial del Es-tado de Guerrero, el diecisiete de octubre de mil novecientos cuarenta y cinco, fue publicada Ley de Expropiación del Estado de Guerrero número 25; cuerpo normativo respecto del que, por razón de orden y método en el desarrollo de este argumento, más adelante se harán algunos comentarios para efecto de sus-tentar el argumento de nuestro ensayo.

De igual modo es de referirse que la legislatura local de la entidad federativa de Guerrero expidió la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Guerrero núme-ro 211, de la que es necesario destacar —por el momento— el contenido de los artículos 1, fracción I, 2 en cuanto a los conceptos de traza urbana, vialidad y desarrollo urbano, 51 y 60, fracciones III y VII, que son del tenor siguiente:

“Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen los siguientes objetivos: I.- Establecer las normas básicas para regular el or-denamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población; (…) III.- Establecer las causas de utilidad pública que fun-damenten la expropiación de inmuebles de propiedad privada para incorporarlos al desarrollo urbano y regional;”. “Artículo 2. Para los efectos de esta ley se entenderá por: (…) Desarrollo Urbano: Proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento equilibrado de los centros de población, que hace posible la elevación del nivel de vida de la población urbana, utilizando para ello el ordenamiento terri-torial, la determinación de los usos de suelo; la asignación consecuente de los re-cursos fiscales; la promoción de la inversión pública, social y privada; la mejoría de los servicios públicos; la sistematización del mantenimiento de la infraestructura urbana y su ampliación al ritmo de las nuevas necesidades y demandas; el mante-nimiento y conservación del patrimonio cultural, artístico e histórico; la participa-ción de la población del futuro por medio del sistema de planeación democrática. (…) Traza Urbana: Estructura básica de una ciudad o parte de ella, en lo que se re-fiere a la vialidad y demarcación de manzanas o predios limitados por la vía públi-ca. Representación gráfica de los elementos mencionados para un medio urbano existente o en proyecto. (…) Vialidad: Conjunto de las vías o espacios geográficos


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destinados a la circulación o desplazamiento de vehículos y peatones; distinguién-dose generalmente en el medio urbano como vialidad vehicular, vialidad peatonal y vialidad especial, destinada esta última a la circulación de vehículos especiales. En cuanto a la extensión territorial considerada puede ser: local, urbana, suburbana, regional, estatal y nacional”. “Artículo 51. Para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero, del artícu-lo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, el ejercicio de los derechos de propiedad y posesión sobre bienes inmuebles ubica-dos en dichos centros, se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que determinen los Planes de Desarrollo Urbano”. “Artículo 60. A los municipios corresponde formular, aprobar y administrar la zo-nificación de los centros de población en su territorio. La zonificación deberá esta-blecerse en los Planes de Desarrollo Urbano y determinar: (…) III.- Los usos y des-tinos permitidos, prohibidos o condicionados; IV.- Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados; (…) VII.- Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de inmuebles de propiedad pública;”. Tanto de lo reproducido como de la revisión exhaustiva al cuerpo íntegro del

ordenamiento denominado Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Guerrero, se pone de manifiesto que el legislador de dicha entidad —en congruencia con el marco constitucional federal y local ya señalado— estableció las normas básicas que deben servir para regular el ordenamiento territorial de los asenta-mientos humanos y centros de población precisando diversos tópicos al respec-to, como son la precisión de conceptos relacionados a los rubros señalados; la concurrencia y coordinación de facultades —en ciertos casos— entre autorida-des locales y municipales en la materia correspondiente, así como que se seña-laron las atribuciones específicas al titular del ejecutivo estatal así como al órgano de gobierno municipal en torno a dicha temática. De igual modo se re-guló la precisión de órganos auxiliares en la materia de trato; las bases para el sistema de planeación y desarrollo urbano de zonas conurbadas e interestatales; las bases para los planes de desarrollo estatal, municipal, regional y sectorial, así como su respectiva reglamentación jurídica; las bases para el régimen de la propiedad privada, entre otros tópicos.

Como se observa, el legislador local detalló y reglamentó el ámbito de com-petencia en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y centros de población que corresponde ejercer esencialmente al municipio, para lo cual señaló las bases esenciales a las cuales debe sujetarse la legislación municipal.

En ese sentido, para explicar la problemática propuesta en este ensayo con-viene destacar que uno de los lineamientos jurídicos señalados por el Congreso


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del Estado de Guerrero, es el relativo a los procedimientos que deben satisfacer-se a efecto de imponer restricciones a la propiedad particular, pues esto induda-blemente tiene relación cuando el tema principal de la reglamentación lo es el ordenamiento de tierras y asentamientos humanos para su desarrollo urbano; así, es necesario traer a glosa el contenido del numeral 61, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Municipio libre del Estado de Guerrero, que literalmente dis-pone lo siguiente:

“Artículo 61. Son facultades y obligaciones de los ayuntamientos en materia de Gobernación y Seguridad Pública las siguientes: (…) XVII.- Solicitar del Estado la expropiación de bienes por causa de utilidad pública;”. De igual modo es conveniente tener a la vista el contenido de los dispositi-

vos 1, fracción III, 2 en cuanto al concepto declaratoria, 4, fracción I, y 7, frac-ciones VI y XV, de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Guerrero, que disponen lo siguiente:

“Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen los siguientes objetivos: (…) III.- Establecer las causas de utilidad pública que fundamenten la expropiación de inmuebles de propiedad privada para incorpo-rarlos al desarrollo urbano y regional;”. “Artículo 2. Para los efectos de esta ley se entenderá por: (…) Declaratoria: Acto administrativo por el cual la autoridad competente en razón del interés social y en ejercicio de las facultades que le confieren las leyes de la materia, determina las áreas o predios que serán utilizadas para la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, así como los fines públicos o particulares a los que se prevean o puedan dedicarse dichas áreas o predios conforme a lo pre-visto en los programas de desarrollo urbano de los cuales deriva”. “Artículo 4. Se consideran causas de utilidad pública: I.- La aplicación de Planes de Desarrollo Urbano;”. “Artículo 7. Son atribuciones del Ejecutivo del Estado: (…) VI.- Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con los municipios del Estado, en las materias a que se refiere esta ley; (…) XV.- Proceder, conforme a la ley respectiva, a la expropiación de bienes inmuebles de propiedad privada, por causa de utilidad pública, previo dictamen de compatibilidad urbanística e integración del expediente técnico que al respecto elabore la Secretaría;”. Finalmente también es importante traer a glosa lo precisado en los artículos

1, fracción II, 2, 3, 4 y 7 de la vigente Ley de Expropiación del Estado de Gue-rrero, cuya literalidad reza de la manera siguiente:


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“Artículo 1. Se consideran causas de utilidad pública en el Estado: (…) II. La aper-tura, ampliación o alineamiento de calles y calzadas y la construcción de puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito”. “Artículo 2. En los casos comprendidos en el artículo 1°, el Ejecutivo del Estado, por sí, a pedimento de algún municipio o de algún particular, previo estudio del ca-so, hará la declaración de utilidad pública y decretará la expropiación, la ocupa-ción temporal, definitiva, total o parcial o la simple limitación de los derechos de dominio para beneficio del Estado, de la colectividad de un municipio o de una cla-se particular”. “Artículo 3. La declaratoria a que se contrae el artículo anterior, se hará previa la formación del expediente respectivo con los datos e informes que sean aportados por el Estado, municipio o particular que solicitare la medida y se publicará en el Periódico Oficial del Estado, notificándose personalmente a los interesados. En ca-so de ignorarse el domicilio de éstos, surtirá efectos de notificación personal una segunda publicación del acuerdo en el Periódico Oficial”. “Artículo 4. Los propietarios o personas afectadas, podrán interponer, ante el C. gobernador del Estado y dentro de los quince días hábiles siguientes a la notifica-ción del acuerdo, recurso administrativo de revocación contra la declaratoria co-rrespondiente, acompañando a su instancia todos los documentos y pruebas en que lo apoyen”. “Artículo 7. En los casos a que se refieren las fracciones II, V y IX del artículo 1°, de esta ley, el Ejecutivo del Estado, hecha la declaratoria, podrá ordenar la ocupa-ción de los bienes objeto de la expropiación o de la ocupación temporal o imponer la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de dominio, sin que la in-terposición del recurso administrativo de revocación suspenda los efectos de la declaratoria”. Los dispositivos reproducidos ponen de manifiesto que si bien es cierto el

Estado de Guerrero —por conducto del orden de gobierno municipal— tiene la facultad para imponer modalidades y restricciones a la propiedad particular a efecto de cumplir compromisos con el interés social relativos al ordenamiento de tierras y asentamientos humanos para el desarrollo urbano, pudiendo expedir el municipio planes directores en tal materia, en donde puede determinar a dis-creción la afectación total o parcial de la propiedad de un particular en casos necesarios, estimándose tal determinación de afectación como de utilidad públi-ca tal y como lo refiere el numeral 4 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Guerrero transcrito.

También es cierto que, para lograr tal cometido, el orden de gobierno muni-cipal no puede ―de propia autoridad― afectar jurídica o materialmente la propiedad de un gobernado sin que previamente exista el acto administrativo de expropiación proveniente del titular del ejecutivo estatal, y en su caso el


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desahogo del procedimiento de audiencia y defensa previa que la norma expro-piatoria respectiva establezca.

Lo anterior es así, porque la revisión exhaustiva y minuciosa del marco constitucional y legal local apuntado revela que el orden de gobierno municipal si bien puede afectar la propiedad particular en aras de la satisfacción en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo y ordenación urbana que debe cumplir en beneficio del interés general, pudiendo establecer afectaciones a la propiedad privada en sus programas o planes directores de desarrollo urbano; también lo es que sin la existencia de una declaratoria de expropiación por parte de la autoridad administrativa local competente no puede materializar la afecta-ción, pues no existe dispositivo normativo que le faculte en tal sentido.

Así, el gobierno municipal sólo tiene facultad para planear el desarrollo ur-bano, lo que le posibilita para emitir proyectos y declaraciones programáticas en tal materia, en donde puede establecer ―entre otros aspectos relacionados― los usos de suelo y precisión de las superficies de tierras que deban ser propiedad pública a efecto de destinarlas ―por ejemplo― a zonas recreativas, de reserva urbana, para vialidades vehiculares o peatonales, etc., constando tal programa en un documento denominado plan director urbano, el que en muchas ocasiones le sirve de fundamento para la emisión de otros actos como son la expedición de licencias o autorizaciones para los particulares a efecto de realizar construccio-nes, explotar yacimientos pétreos, etc.

Sin embargo, esa facultad y documento (plan director de desarrollo urbano) no posibilitan a la autoridad municipal para que pueda materializar físicamente sus planes o programas hasta sus últimas consecuencias, sobre todo cuando se trata de afectar la propiedad particular de un gobernado y éste no está de acuer-do con dicha restricción ofreciendo resistencia al verse privado de su derecho, pues de hacerlo se violarían las garantías que contiene el artículo 27 de la Cons-titución federal, entre las que destaca, comos se anotó en apartado precedente, que la restricción del derecho de propiedad debe realizarse mediante un acto administrativo denominado expropiación, emitido por autoridad competente y cumpliéndose el objetivo de que la afectación se debe a una causa de utilidad pública, y mediante el pago de una indemnización correspondiente.

Pero al margen de lo expuesto, lo cierto es que tal defecto jurídico es producido de manera directa y necesaria por el ordenamiento municipal, esto es, el Reglamento de Construcciones para el municipio de Acapulco, cuya invalidez constitucional se pone de manifiesto en el siguiente apartado, según se explicará.


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V. Inconstitucionalidad del Reglamento de Construcciones

del municipio de Acapulco En efecto, no obstante que el orden de Gobierno municipal tiene facultades

constitucionales y legales para emitir legislación respecto a la materia que nos ocupa —según se demostró en apartado precedente—, en donde como también se precisó debe constreñirse al valladar que en la materia hubiese emitido la legislatura local, según el texto e interpretación del artículo 115 fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; lo cierto es que el órgano municipal de gobierno de Acapulco (cabildo) no respetó tales lineamien-tos al momento de emitir el Reglamento de Construcciones, entre los que se encuentra la fórmula y procedimiento que se debe satisfacer por parte de la au-toridad competente antes de afectar jurídica y materialmente la propiedad parti-cular de un gobernado bajo el motivo de dar cumplimiento a los planes de desa-rrollo urbano que hubiese establecido la autoridad municipal en su plan de go-bierno director en materia de desarrollo urbano.

Para patentizar lo anterior conviene tener a la vista los artículos 3 fracción XIII, 6, 7, 8, 16, 17, 29, 34, 35 y 340 fracciones IV y V, del Reglamento de Construcciones para el municipio de Acapulco, así como la fracción VIII del artículo 83 del Bando de Policía y Gobierno del Municipio de Acapulco, entre los que aparecen los preceptos impugnados, cuya literalidad dicen:

Reglamento de Construcciones. “Artículo 3. De conformidad con lo dispuesto por la ley, y por la Ley Orgánica, la aplicación y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de este reglamento co-rresponderán al Ayuntamiento, para lo cual tendrá las siguientes facultades: (…) XIII.- Ordenar y ejecutar demoliciones de edificaciones en los casos previstos por este reglamento;”. “Artículo 6. Vía pública, es todo espacio de uso común que por disposición del Ayuntamiento se encuentre destinado al libre tránsito de conformidad con las leyes y reglamentos de la materia, así como todo inmueble que de hecho se utilice para ese fin. Es característica propia de la vía pública el servir para la areación, ilumi-nación y asoleamiento de los edificios que la limiten, para dar acceso a los predios colindantes, o para alojar cualquier instalación de una obra pública o de un servi-cio público. Este espacio está limitado por el plano virtual vertical sobre la traza del alineamiento oficial o el lindero de dicha vía pública. Todo inmueble consigna-do como vía pública, en algún plano o registro oficial existente en cualquiera de las unidades administrativas del Ayuntamiento, o en otro archivo, museo, biblioteca o dependencia oficial, se presumirá salvo prueba en contrario, que es vía pública y pertenece al Ayuntamiento. Esta disposición será aplicable a todos los demás bienes de uso común o destinados a un servicio público a que se refiere la Ley Orgánica”.


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“Artículo 7. Los inmuebles que en el plano oficial de un fraccionamiento aprobado por el Ayuntamiento, aparezcan destinados a vías públicas, al uso común o a algún servicio público, se considerarán por ese solo hecho, como bienes del dominio público del Ayuntamiento, para cuyo efecto, la unidad administrativa correspon-diente, remitirá copias del plano aprobado al Registro del Programa y al Registro Público de la Propiedad y a la Secretaría de Administración y Finanzas Municipal, para que hagan los registros y las cancelaciones respectivas”. “Artículo 8. Las vías públicas y los demás bienes de uso común destinados a un servicio público, son bienes de dominio público del Ayuntamiento, regidos por las disposiciones contenidas en la ley y en la Ley Orgánica. La determinación de vía pública oficial la realizará el Ayuntamiento a través de los planos de alineamientos, números oficiales y derechos de vía que formen parte integrante de la documenta-ción técnica de los programas parciales y de las declaratorias que, en su caso, se dicten”. “Artículo 16. El Ayuntamiento dictará las medidas administrativas necesarias para mantener o recuperar la posesión de las vías públicas y demás bienes de uso común o destinados a un servicio público del propio Ayuntamiento, así como para remover cualquier obstáculo, de acuerdo con la legislación vigente. Las determinaciones que dicte el Ayuntamiento, en uso de las facultades que le confiere este artículo, podrán ser reclamadas mediante el procedimiento que prevé las Ley Orgánica”. “Artículo 17. El que ocupe sin autorización la vía pública, con construcciones o instalaciones superficiales, aéreas o subterráneas, estará obligado a retirarlas o a demolerlas. En su caso, el Ayuntamiento llevará a cabo el retiro o demolición de las obras con cargo al propietario o poseedor”. “Artículo 29. El Alineamiento Oficial, es la traza del terreno que limita el predio respectivo con la vía pública en uso o con la futura vía pública, determinada en los planos y proyectos debidamente aprobados. El alineamiento contendrá las afecta-ciones y restricciones de carácter urbano que señalen el Reglamento de Zonifica-ción y el Plan Director Urbano, vigente en el municipio. Para la obtención de la constancia de alineamiento, bastará con la presentación de la solicitud debidamente requisitada, acompañada de una copia simple de escrituras, la documentación se dará por recibida, y en un plazo no mayor de quince días hábiles y una vez cubierto los derechos correspondientes, la autoridad deberá extender la constancia de ali-neamiento correspondiente. (…)”. “Artículo 34. El Ayuntamiento tendrá facultad de fijar las distintas zonas en las que por razones de planificación urbana se divida el municipio y determinará el uso al que podrán destinarse los predios, así como el tipo, clase, altura e intensidad de las construcciones o de las instalaciones que puedan levantarse en ellos sin perjuicio de que se apliquen las demás restricciones establecidas en la ley y sus reglamentos”. “Artículo 35. El Ayuntamiento establecerá en los Programas Parciales las restric-ciones que juzgue necesarias para la construcción o para uso de los bienes inmue-bles ya sea en forma general, en fraccionamientos, en lugares o predios específicos,


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y las hará constar en los permisos, licencias o constancias de alineamiento o zonifi-cación que expida, quedando obligados a respetarlas los propietarios o poseedores de los inmuebles, tanto públicos como privados. (…)”. “Artículo 340. En caso de que el propietario o poseedor de un predio o de una edi-ficación, no cumpla con las órdenes giradas con base en este reglamento y las de-más disposiciones legales aplicables, el Ayuntamiento, previo dictamen que emita u ordene, estará facultado para ejecutar, a costa del propietario o poseedor, las obras, reparaciones o demoliciones que haya ordenado; para clausurar y para to-mar las demás medidas que considere necesarias, pudiendo hacer uso de la fuerza publica en los siguientes casos: (…) IV.- Cuando se invada la vía pública con una construcción. V.- Cuando no se respeten las afectaciones y las restricciones físicas y de uso impuestas a los predios en la Constancia de Alineamiento, número oficial y uso del suelo Oficial. Si el propietario o poseedor del predio en el que el Ayunta-miento se vea obligado a ejecutar obras o trabajos conforme a este artículo, se ne-gare a pagar el costo de dichas obras, el Ayuntamiento, por conducto de su Teso-rería, efectuará su cobro por medio de procedimiento económico coactivo”. Bando de Policía. “Artículo 83. Para la realización de todo tipo de obras, la autoridad municipal tendrá, además de las facultades que le otorgan otras disposiciones legales admi-nistrativas, las siguientes: (…) VIII.- Cuando la edificación que invada la vía públi-ca se encuentre en zona de restricción o ponga o pueda poner en peligro la vida de las personas que la habiten o de otras, el Ayuntamiento deberá ordenar su demoli-ción o tomar las medidas precautorias más idóneas a fin de obtener se garantice plenamente la seguridad de la población”. Los preceptos transcritos revelan de nueva cuenta la existencia de diversas

premisas ya explicadas con anterioridad, entre las que destaca el hecho de que el orden de gobierno municipal tiene facultades en materia de regulación, plani-ficación y destino del desarrollo urbano del municipio de Acapulco; en tal sen-tido, el cuadro normativo recién transcrito detalla la existencia de facultades que tiene el Ayuntamiento de Acapulco para tal efecto, como son —entre otras— la de establecer programas parciales de desarrollo urbano donde podrá establecer restricción o afectación a la propiedad particular que juzgue necesarias, ya sea —entre otros motivos— por alineamiento de calles, uso de suelo, atendiendo a la densidad poblacional, tipo de zona, etc, las que podrá hacer constar en diver-sos documentos como son licencias, permisos de construcción, constancias de alineamiento, zonificación y uso de suelo; de igual forma se precisa qué es lo que se debe entender por alineamiento y vía pública, estableciendo su alcance jurídico y material, así como las facultades que la autoridad municipal tiene a efecto de hacer respetar tales conceptos, como son el desalojo de personas, co-


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sas, demolición de construcciones, la no autorización de ocupación de edifica-ciones, etc.

Todo lo anterior se encuentra apegado al marco constitucional precisado en páginas precedentes; sin embargo, el motivo de inconstitucionalidad que adole-cen en lo particular los dispositivos 6, 7, 8, 17, 29, 35 y 340 fracciones IV y V del Reglamento de Construcciones del Municipio de Acapulco, así como la fracción VIII del artículo 83 del Bando de Policía y Gobierno del referido mu-nicipio, es que hacen posible que el orden de gobierno municipal pueda mate-rializar la afectación al derecho de propiedad particular de los gobernados sin respetar los requisitos que establece el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, que antes de imponer materialmente los programas de desarrollo urbano en que se estime necesario restringir propiedad privada es necesario que se respete una de las prerrogativas que derivan del artículo constitucional citado, que lo es la existencia del acto administrativo denominado expropiación proveniente de una autoridad competente para emitir-lo, que —como se expuso en páginas precedentes del presente ensayo— lo es el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero, esto es, el gobernador de la referida entidad federativa, según deriva de la interpretación concatenada de los numerales transcritos de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Guerrero y de la Ley de Expropiación de la misma entidad.

En el orden de ideas expuesto es plausible sostener que en los numerales im-pugnados se contiene implícitamente la posibilidad para que el Ayuntamiento de Acapulco, como autoridad municipal, pueda imponer materialmente afecta-ciones a la propiedad particular de los gobernados derivada de sus programas de desarrollo urbano consignados en su plan director con motivo de ampliación de calles, banquetas o de determinación de uso de suelo, sin que para ello —cuando se trate de privar del derecho de propiedad en forma total o parcial— se satisfagan las garantías contenidas esencialmente en los artículos 14 y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, se insiste, si es el caso que la autoridad municipal esté interesada en ampliar la vía peatonal o vehicular de un lugar atendiendo al Plan Director de Desarrollo Urbano, y con tal ejecución se pueda ver afectado el derecho de propiedad de un particular en relación con un bien raíz, la autoridad municipal habrá de coordinarse con el titular del Ejecutivo del Estado de Guerrero, a efec-to de gestionar la declaratoria de utilidad pública y consecuentemente la emi-sión del acto expropiatorio respecto a la porción de inmueble afectado y hasta que tal acto quede firme puede llevar hasta sus últimas consecuencias materiales las facultades que derivan de los numerales cuya inconstitucionalidad se apunta, esto es, el decretar una orden de demolición o desalojo parcial del inmueble


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afectado, pues sólo así se habrán de respetar las garantías constitucionales que a favor del gobernado contempla el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En congruencia con lo dicho, esto es, en lo relativo a que el orden de gobier-no municipal pretenda llevar a cabo hasta su materialidad los actos relacionados con la ejecución de sus planes de desarrollo urbano, pero cuando para hacerlo así implique una afectación a la propiedad particular, habrá de coordinarse en-tonces, se insiste, con el gobernador del Estado a efecto de llevar a cabo el acto administrativo denominado expropiación; lo que es así porque la potestad del ayuntamiento está colocada en un plano de inferioridad en relación con el orden de gobierno estatal, tal y como lo pone de manifiesto el contenido de la fracción XIX del artículo 73 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Gue-rrero, que dispone lo siguiente:

“Artículo 73. Son facultades y obligaciones del Presidente Municipal las siguientes: (...) XIX. Someter a la consideración del Ejecutivo del Estado, para su aprobación, el programa municipal de desarrollo urbano y las declaratorias de provisiones, re-servas, usos y destinos de áreas y predios;”. En ese sentido, aunado a lo precisado es evidente que el orden de gobierno

municipal no puede realizar afectaciones a la propiedad particular porque no tiene facultad para expropiar los derechos que los gobernados tienen en relación con los bienes raíces.

Como motivación reforzada de este argumento también es necesario destacar que los numerales cuestionados parten de una premisa errónea que constituye el propio motivo de su infracción constitucional, toda vez que estiman presunti-vamente como propiedad pública perteneciente al municipio a todo aquél in-mueble que así esté consignado en algún registro o asiento oficial de la autori-dad municipal —siendo en el caso en el Plan Director de Desarrollo Urbano para el municipio de Acapulco—, llegando a la conclusión implícita de que lo son también aquellas afectaciones municipales con motivo de alineamiento de vialidades vehiculares o peatonales, y que por ese solo hecho el particular afec-tado ya no puede gozar del derecho de propiedad que le asiste, que lo puede ser el hecho de construir en esa porción del inmueble que supuestamente está pro-gramada como vía pública, o que si lo hizo debe retirar (demoler) lo ahí cons-truido, sometiéndolo a un estado material y formal de privación de su derecho de propiedad sin haberse seguido el procedimiento expropiatorio previsto en la Carta Magna.

Es en tal grado —concreta en lo material y en lo formal— tal presunción que en el propio artículo 7 del reglamento de construcción de mérito en que se regu-


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la que la autoridad municipal debe comunicar al Registro Público de la Propie-dad, remitiendo los planos oficiales municipales aprobados donde se consigne tal restricción a la propiedad a efecto de que, al parecer, tal situación surta efec-tos a terceras personas, sin que —se insiste— se haya previamente dado satis-facción al procedimiento que permite la afectación de la propiedad particular previsto en la Constitución federal.

En tal caso, como deriva de los dispositivos recién transcritos, se insiste, el que estas líneas escribe, estima que la autoridad municipal deberá coordinarse con el titular del ejecutivo local (Gobernador de Guerrero) a efecto de que éste emita el acto administrativo que jurídicamente exige como presupuesto el artí-culo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, la declaratoria de expropiación en la que se decrete como pública la propiedad total o parcial del inmueble que en el plan director de desarrollo urbano munici-pal esté considerada o destinada a fungir como vialidad peatonal, y una vez realizado ello, y en su caso desahogado el procedimiento de audiencia y defensa frente a tal acto, y habiendo quedado firme el mismo, hasta entonces la autori-dad municipal estará en condiciones de generar todo tipo de consecuencias jurí-dicas y materiales que estime conveniente al respecto, que lo pueden ser —entre otras— la de desalojar el área de terreno ya declarada como pública, pudiendo implicar a su vez la orden de demolición de lo que ahí se encuentre construido, a efecto de que esa porción de tierra se destine a la vialidad peatonal pública (banqueta) o se dé cumplimiento con el respectivo objetivo de desarrollo urbano que se encuentre precisado en el plan de gobierno municipal.

A mayor abundamiento debe decirse que el inconstitucional alcance de fa-cultades que los numerales del reglamento de construcciones de Acapulco pro-porciona a la autoridad municipal, se debe —en gran medida— al hecho de que su redactor o expedidor no respetó directamente el texto de los artículos 14 y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del que derivan garantías individuales de respeto a la propiedad particular, sino que tampoco observó las mismas como de manera indirecta ordena su respeto el propio texto constitucional vía el marco de atribuciones que señala el Constituyente para el legislador municipal en la fracción V del artículo 115 de la Carta Magna, que a su vez se pormenoriza tanto en la Ley de Expropiación y Ley de Desarrollo Urbano, ambas del Estado de Guerrero, en los numerales comentados en pági-nas precedentes; así, la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados es por motivo de inobservancia doble al texto Constitucional.

El motivo de inconstitucionalidad apuntado no encuentra obstáculo en la fórmula establecida en el artículo 6 del reglamento de mérito en cuanto a que ahí se dispone que la presunción de referencia operará salvo prueba en contra-


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rio; lo que es así, dado que dicha salvedad se refiere a la posibilidad que de hecho pudiere resultar en el sentido de que el objeto de duda materialmente no corresponda al que formalmente está consignado como propiedad pública en un asiento o registro de la autoridad municipal, esto es, sólo tiende a hacer posible para el gobernado la posibilidad de una defensa jurídica en materia de precisión de hechos o ubicación geográfica, sin embargo, cuando no hay duda de que material y formalmente existe coincidencia en que el objeto a discusión (in-mueble) total o parcialmente sí es el mismo que está pretendidamente consigna-do en un registro como propiedad pública, la salvedad referida en el numeral que se comenta no se traduce en un aspecto por el que tal dispositivo pudiera encontrar su apego al texto constitucional al pensarse que por ello no se contie-ne en el mismo una especie de disposición expropiatoria en perjuicio del gober-nado, pues contrariamente debe insistirse en que la salvedad es para una prueba de hechos en cuanto incoincidencia entre realidad y formalidad, pero cuando no existe tal, y por ello se estima que el objeto a discusión (inmueble) sí es vía pública porque está consignado en un registro de la autoridad municipal, es evidente que en el precepto de mérito sí se permite a la autoridad municipal imponer una especie de presunción expropiatoria afectando el derecho de pro-piedad sin reunir los requisitos señalados en el artículo 27 de la Carta Funda-cional de México.

En otro aspecto que sirve para apoyar el motivo de inconstitucionalidad en que incurren los dispositivos de mérito es la diferencia que deriva del tipo de sanción que se contiene en el numeral 340 fracciones IV y V, esto es, aun cuan-do el expedidor del reglamento —como se apuntó— establece preceptos que dan facultades al municipio para afectar la propiedad particular sin respetar las garantías constitucionales, de manera lejana percibió la diferencia entre hacer respetar lo que actualmente está declarado y materialmente es vía pública, con lo que en su caso, de manera programática lo será también y que así está estipu-lado en cuanto a materia de alineamiento y restricciones a propiedad particular.

Lo anterior es así porque distinguió tales casos en las fracciones de referen-cia, luego, es innegable que cuando invadido o no respetado por el particular sea evidentemente vía pública, el ayuntamiento está en condiciones de libertad para hacer respetar tal propiedad del Estado (vía pública), pero cuando la misma sólo opera por efecto de una previsión en algún registro programático de desa-rrollo urbano, estando en lo material y formal todavía como propiedad particu-lar a favor de un gobernado —como sucede en el caso que nos ocupa—, es in-negable que esa distinción de situaciones lleva a estimar que el Ayuntamiento no puede obrar de la misma forma genérica en que está previsto en los artículos tildados de inconstitucionales para el caso de que se trate de vía pública ya de-clarada y que en lo material así funja.


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En las relatadas consideraciones, el Reglamento de Construcciones para el Municipio de Acapulco, establece preceptos que permiten a la autoridad muni-cipal afectar la propiedad privada sin respetar las garantías que derivan del artí-culo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, el procedimiento de expropiación, pues confunde lo que es la vía pública material y formalmente así destinada con aquella que está consignada en forma pro-gramática en alguno de los planes de desarrollo urbano municipal.

Trayectoria de la función mediadora-conciliadora en el municipio de Toluca

Miguel Ángel Guzmán Fuz

I. El primer oficial conciliador en la ciudad de Toluca en 798 Desde la antigüedad la administración de justicia ha estado presente en la

sociedad. En la época de la dominación española, la función de juzgar no fue estática ni recaía siempre en la misma persona, en el caso de Toluca, correspon-dió a los corregidores o bien a los alcaldes el administrar la justicia y pronunciar las sentencias en nombre del rey.

Habida cuenta de esto, los ciudadanos del municipio acudían a los juzgado-res, tratando de obtener a sus problemas, una sentencia o solución favorable. Principalmente el público acudía a denunciar o bien a informar sobre algún acontecimiento, preferentemente el que ocurría en Toluca y por supuesto en sus alrededores, como es el caso de los poblados de Huixila, San Sebastián, San Bernardino, Calixtlahuaca, Santa Ana Tlapaltitlán, San Mateo Oxtotitlán, Azca-pozaltongo, entre otros.

La situación económica que prevalecía en esa época corresponde a un nivel eminentemente bajo y como la única figura de autoridad real que la población veía eran los corregidores, es, por consiguiente, que le tenían una fe tan pareci-da a la que la religión les proporcionaba, es por lo cual si dicha autoridad se dejaba llevar por sus propios intereses, la gente muy difícilmente se daba cuenta de la arbitrariedad que había en la impartición de la justicia, por su bajo nivel de conocimientos.

Así pues los juzgados conciliadores operaban atendiendo al público en cual-quier asunto jurídico tanto en el plano civil como en el penal y en la aplicación de diferentes sanciones; cada asunto se resolvía de acuerdo a las costumbres que prevalecían y los estereotipos culturales que regionalmente se implantaron en Toluca.

Asimismo por causa de la injusticia, inconformidad, maltratos y la ausencia total de un marco jurídico que sirviera para canalizar los problemas de una lu-cha de independencia que costó miles de vidas surge la necesidad de contar con un órgano que garantice la imparcial y sensata deliberación y juicio de los pro-blemas sociales de un nuevo país que era ya independiente.

Y es que en esta etapa de la historia de Toluca hacia los años de 1780, exis-tieron los corregidores que eran funcionarios locales del gobierno español que además de impartir justicia a la población en general, desempeñaban diversos



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cargos administrativos como recaudar tributos, requerir informaciones, entregar una merced de tierra, asignar tareas específicas a los indios, comunicar órdenes reales o virreinales.

Frecuentemente tales autoridades locales para los años de 1800 hacia delante ostentaban el título de alcaldes mayores, como era el caso de Toluca. A los co-rregidores y a los alcaldes los designaba el Virrey, la Audiencia de México o el mismo Rey de España. Sobre este punto conviene recordar que el Virrey tenía el mando en lo administrativo y lo militar, mientras que la Audiencia impartía justicia en asuntos graves y de apelación. Pero faltando el Virrey, la audiencia gobernaba también en lo demás.1

El principal negocio de ser Corregidor o Alcalde Mayor no era tanto el suel-do, sino en cuanto se refiere a las actividades comerciales que a la sombra del cargo ejercían aquellos funcionarios. A pesar de estar prohibido por las leyes, no eran raros los casos en que el Alcalde Mayor exigiera servicios personales o impusieran compra-ventas forzosas.2

La razón por la cual se menciona a los corregidores y los alcaldes mayores es porque eran las autoridades que debían resolver los problemas, por lo que las actas administrativas y juicios de toda índole los resolvían dependiendo del caso.

De lo anterior se desprende que de acuerdo al primer documento relacionado con el Oficial Conciliador (Alcalde), data éste de 1798 en la ciudad de Toluca, dicha acta enmarca una controversia de tierras en el pueblo de Tlacopam, entre el Sr. Ambrosio de la Concepción y Simón Tadeo, vecino de Huixcila. Pero también existen documentos que eran depositados ante al alcalde, como lo eran los testamentos, de esto tenemos referencia de un testamento que data del año de 1791 realizado por el C. Bartolo Florentino.3 Considero que es un docu-mento de gran valor histórico en virtud de que constituye las primeras formali-dades de un testamento y que fue llevado ante el Virrey, para que el mismo le diera validez.

II. Los juzgados municipales de Toluca en 1806

El órgano que se encargaba de dirimir las controversias jurídicas que se sus-citaban entre los particulares eran los juzgados llamados municipales, que en primer término se les llamó así porque tenían la facultad de juzgar bajo los prin-cipios tanto de igualdad como de justicia y en segundo término municipal por-que se ubicaban o estaban establecidos en un municipio determinado. 1 HERREJÓN PEREDO, Carlos. Historia del Estado de México, editorial Administración Pública Estatal, México, p. 54. 2 Ob. cid., p. 55. 3 Anexo No. 1.

TRAYECTORIA DE LA FUNCIÓN MEDIADORA‐CONCILIADORA EN EL MUNICIPIO DE TOLUCA

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Los juzgados, aunque no existió una excelente organización, se dividieron en ramas de diferentes índoles, la civil, penal entre otras. Principalmente se resolv-ían de las dos principales ramas la civil como la penal. La rama civil contem-plaba asuntos tanto en materia familiar, agraria entre otras; y el penal se encar-gaba de los delitos que cometían los particulares durante finales del siglo XVIII.

Los juzgados referidos son los conciliadores, que realizaban manuscritos que servían como actas, ya que eran declaraciones de los pobladores, respecto a hechos que les ocurrió o les afectaba. Por otra parte en este capítulo es impor-tante la figura de los alcaldes o corregidores que fueron el antecedente de lo que es ahora el presidente municipal, los cuales eran y siguen siendo las autoridades superiores dentro del municipio, y que tenían la función juzgadora en el muni-cipio, por lo que enunciaré cuáles fueron los más importantes.

Aunque existen referencias de que el primer ayuntamiento de Toluca insta-lado conforme a lo dispuesto por la Constitución de Cádiz, funcionó a partir del 13 de diciembre de 1812, el historiador municipal José Luis Alanis Boyso no consigna datos para el periodo de 1813-1820, y da la siguiente lista de alcaldes a partir del año de la consumación de la independencia. 1821, Juan M. Assorrey y Pascual I. Pino; 1822, José María Mejía; 1823, Agustín de la Fuente, Pascual I. Pino y Juan M. Assorrey.4 Éstas fueron las autoridades que durante este pe-riodo de tiempo se encargaron aparte de organizar el ayuntamiento, también de impartir justicia.

Es por lo cual, enseguida enmarcaré algunos documentos (actas), que ser-virán para enriquecimiento de dicha investigación del periodo de 1806- 1824:

- Documento de 1806 en donde la señora María Josefa expone que está en desacuer-do con la forma en cómo la trata su marido y asimismo solicita que su marido le proporcione dinero para su manutención.5 - Documento de 1806 el C. José Clemente de la Cruz en donde el Señor denuncia que su vecino lo insulta y lo amenaza, por lo que él solicita la comparecencia de di-cha persona para que cite los motivos por los cuales realiza tal conducta.6 - Documento de 1813 la C. Petra Digollo manifestó en su declaración que su esposo murió, por lo que declara su muerte y denuncia los bienes que poseía para que se abra el Sucesorio.7 - Documento, el cual consistía en un testamento, en donde la C. María Agustina asiste ante la autoridad, en donde su marido fallece en 1813, en principio de cuenta relata las cláusulas en que se estipuló el testamento, así como algunas otras desave-

4 SÁNCHEZ GARCÍA, Alfonso. Toluca Monografía Municipal, Editorial Administración Pública Estatal. 1999, p. 73. 5 Anexo No. 2. 6 Anexo No. 3 7 Anexo No. 4.


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nencias con otras personas que tenían negocios con su difunto esposo, lo anterior se desarrolló en la delegación de Capultitlán.8 - Documento de 1814, mediante el cual se narra que ciertos individuos no cumplie-ron con las labores que se les encomendó en la hacienda, esto es en el plano laboral, y el patrón los denuncia, en virtud de que en este tiempo el dejar de realizar algunas actividades por rebeldía era sancionado. - Documento de 1818 del ramo civil, en donde la C. María Sixila del poblado de San Antonio Buenavista, denunció que antes de contraer matrimonio con el C. José Simón, él abuso sexualmente de ella, por lo cual levanta la presente acta para justifi-carse y con esto que la sociedad no la tache de una ramera. - Documento del 20 de julio de 1820, en el cual se informa la operación de una compra-venta de un rancho, el acta constituye la declaración para informar que tiene todos los documentos necesarios para la realización de la dicha compra; el rancho lleva el nombre del Maxtleca y está ubicado en el pueblo de Tenango del Valle y el vendedor es el C. Antonio Gómez, dicha acta se levanta en Toluca en razón de que el comprador tenía su domicilio en Toluca. - Documento de marzo de 1822 en donde la C. María Josefa López le entrega a repa-ración alguna alhajas al C. Francisco López, el cual se dedica a la reparación de artí-culos de plata, por lo que lo manda citar para que el mencionado señor le regrese las alhajas.9 - Documento de 1822, el C. Cayetano Santa Ana, informa que existe un conflicto de tierras por las que él ha venido trabajando durante muchos años y no había tenido impedimento para cultivarlas, dichas tierras le fueron rentadas, con lo que demuestra que él jamás se ha apropiado de ninguna de ellas. - Documento de 1822 en donde la C. María de la Luz, declara que sufre maltratos por parte de su esposo, por lo que no soporta más esa situación que está viviendo, y en tal situación se irá de su casa para obtener tranquilidad tanto ella como sus hijos. - Documento de 1822, el C. Cruz originario del pueblo de Huixila declaró que tuvo un pleito con un vecino, causa por la cual, vino a manifestar ésta ante el Conciliador.10 - Documento de 1824, en donde ya se plasmaban las actas en un libro de concilia-ciones celebradas ante el alcalde de la ciudad de Toluca, que en aquella época era Felipe Ortigoza, asimismo existían más formalidades, ya que contaban con una se-llo, el cual uno era real y el otro describía que el país era un México Independiente. La presente acta describía un fraude realizado por un administrador de aguardiente.11

III. Juzgados conciliadores de Toluca

Los juzgados municipales de Toluca, los enuncie con anterioridad, por lo que para los años de 1825 se cambia el nombre de dichos juzgados y se llama- 8 Anexo No. 5. 9 Anexo No. 6. 10 Anexo No. 7. 11 Anexo No. 8.


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ron juzgados conciliadores de Toluca hasta los años de 1957, la esencia no cambia, ya que seguían teniendo la misma finalidad que eran las conciliaciones como forma de solución de los problemas, por lo que en el desarrollo de este apartado señalaré el grado de evolución que fueron teniendo los juzgados conci-liadores.

Respecto de las actas, enunciaré lo siguiente: - Documento de 1827, en donde se seguían llevando las actas, pero ahora como cua-dernos en donde se asientan las conciliaciones, se puede decir que era una forma más detallada de explicar las referidas actas, para esta época el Alcalde era José Ma-nuel González. - Documento de 1830, en donde el membrete de las hojas decía la siguiente cita tex-tual: “Estado libre de México”. - Documento de 1831, en donde se sigue manejando el libro de conciliaciones y el nuevo sello del Alcalde, y se resolvían problemas sobre adeudos, tanto por servicios que no fueron bien hechos así como por negocios. - Documento de fecha 3 de febrero de 1831, se desarrolla un juicio conciliatorio en-tre María Antonieta González y Cesáreo Terán de Valdez, en el cual dirimen una controversia en razón de que la antes citada es propietaria de un inmueble pero lo dio en arrendamiento, por lo que es su deseo que termine el arrendamiento porque el inmueble lo va a ocupar para vivir y colocar un negocio; el Alcalde resuelve que ella puede vivir, pero no podrá arrendar el inmueble en un término de un año. - Documento de 1832 en donde las conciliaciones se llevan por medio de libro de conciliaciones con la leyenda de Estado Libre de México.12 - Documento realizado en 1834 para ser más exacto el 2 de septiembre, en el cual se desarrolla lo siguiente: el Lic. José Urbano Fonseca demanda a José Guadalupe Do-rantes para que le cubra unos réditos respecto de una cantidad de dinero que le pres-ta el actor. - Libro de Conciliaciones de fecha 1835, de donde se desprende un conflicto por el pago de una raya (sueldo) a un trabajador, de lo anterior se busca que se llegue a un acuerdo conciliatorio entre el patrón y el trabajador. - Documento de fecha 19 de diciembre de 1837, en donde Antonio demanda a Ramón Flores el pago de $247 pesos en razón de que el plazo para que pagara se había vencido, por lo que pide un arreglo conciliatorio y le sea restituido la parte que se le afectó a su patrimonio o peculio. - Documento de 1845, en donde ya existía el sello del Juzgado 1° de Toluca, así co-mo un libro especial para convenios de corta cuantía; en qué consistía esto, en que en el libro de conciliaciones se señalaban las causas por las cuales se llegó al con-flicto y en el libro de convenios se estipulaba qué es lo que deberían de hacer los

12 Anexo No. 9.


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demandados. Asimismo también se encontraban los deudores y la fecha cuando ten-ían que pagar.13 - Documento de fecha 1850 en el cual existe un conflicto en razón de injurias entre dos personas del sexo femenino, las cuales eran Juana Yieta y Jesús Urresti, en don-de manifiesta la C. Juana que le habían robado, pero defendiéndose la otra parte se-ñaló que comprobara dicho robo, porque de otra forma lo estaban injuriando en su persona.14 - Documento de 1858, en donde los ciudadanos que querían ejercer el cargo de Juez conciliador se proponían para que el pueblo decidiera quién era la persona idónea que debía desempeñar el puesto antes señalado y es que se manejaba esto como una elección, porque se debía proponer un Juez conciliador propietario y un suplente, asimismo se implementaría un juez por sección, esto quiere decir que eran delega-ciones que conformaban a Toluca, y para aquella época eran 14 secciones. - Documento de 1859, compareció ante el C. Oficial Conciliador el C. Francisco Vences y Diego Montes de Oca, respecto a un situación de una servidumbre de paso en la cual para el primero de los comparecientes afecta y al detectar el actor que en esta instancia no encontrara solución, renuncia a la conciliación. - Documento de 1860, en donde ante al juez se le podían presentar inventarios y avalúos, así como la descripción de los bienes muebles e inmuebles, sus característi-cas y su valor comercial, para concluir una de las etapas del juicio sucesorio.15 - Documento de 1866 en donde cambia la denominación por juez de paz, en dicho documento el cónyuge denuncia a su pareja por maltratos y por embriaguez consue-tudinaria, por lo cual la promovente solicita una copia para debida constancia. - Documento de 1876 en donde la C. Dalia Pérez acudió ante el juez para denunciar a Miguel Montes de Oca por el incumplimiento de la pensión alimenticia y de los gastos que originaron el presente juicio.16 Para esta época las actas se fundamentaban de acuerdo al asunto que se trata-

ra, podía ser en el Código Civil o en el Penal del Estado de México, asimismo a las actas se les colocaba un timbre que servía como sello de seguridad.

Para los años de 1884 el Juez conciliador era el C. Lic. Carlos Martínez, si-guen las actas membretadas y con un sello nuevo.17

- Documento de 1894 en donde las hojas tenían el logo de Juzgado Primero de Pri-mera Instancia en la parte central y en el costado Izquierdo el sello de Juzgado Con-ciliador, en dicho documento se resolvió la custodia de un menor.18

13 Anexo No. 10. 14 Anexo No. 11. 15 Anexo No. 12. 16 Anexo No. 13. 17 Anexo No. 14. 18 Anexo No. 15.


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En los libros se registraban en un índice el nombre tanto del actor como del demandado, así como el monto de la multa que se le imponía al demandado por haber cometido una infracción.

- Documento del 19 de diciembre de 1910, el C. Refugio Guerrero demanda a Isabel Montes por injurias, advirtiéndole que se abstenga de realizar ese tipo de conducta, por lo que la demandada da promesas de no volver a realizar dicha acción.19 - Documento de 1912, el cual consiste en una letra de cambio consignada a favor del Sr. Gregorio Mondragón a favor de Tienda Galatra con vencimiento de 60 días des-pués de su suscripción; documento que contenía las formalidades de los títulos eje-cutivos empleados en esa época.20 También existen documentos que se presentan como anexos como son las

actas de nacimiento las cuales son muy diferentes a las que actualmente se co-nocen, ya que el llenado del acta era totalmente en letra de molde.

- Documento de 1915 en donde comparece el C. Bernardino Reyes a exponer que se saldrá de su casa toda vez que tiene muchos problemas con su esposa por lo que adopta el separarse de ella. Durante este tiempo se desarrolla la Revolución Mexicana en busca de la

igualdad de clases sociales y bienestar para todo el desprotegido, por lo que en estos años por los acontecimientos que se suscitaron con motivo de este suceso histórico se destruyo toda documentación hasta los años de 1949 en razón de las conciliaciones.

- Documento del 11 de octubre de 1949 en donde el Juez conciliador era el C. Ramón Miranda Román, concilia a dos ciudadanos que tuvieron conflictos de inju-rias y los exhorta a que se conduzcan con respeto o les impondrá el arresto.21 - Documento de 1955, el Juez conciliador quien era Antonio García Lovera, levanta la presente audiencia entre Melchor Sánchez y su hija por desavenencias familiares. - Documento de 1957, el Juez conciliador era el C. Isaac Sánchez Colín, en donde Francisca Bernal expone que es su voluntad separase de su esposo en virtud de que no se ha podido entender con él. La mayoría de los problemas que resolvía eran de esta índole en la que se

avenían los problemas maritales.

19 Anexo No. 16. 20 Anexo No. 17. 21 Anexo No. 18.


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IV. Juzgados menores municipales Durante el régimen del gobierno del Licenciado Juan Fernández Albarrán,

existen algunas reformas, para el objeto de que la administración de justicia en cada municipio, fuera impartida por uno o más funcionarios de elección popular y directa que se denominaran jueces menores municipales.

Asimismo se disponía que por cada juez menor municipal propietario debía haber dos suplentes que llevarían su respectivo número de orden y cuando ocu-rriera falta absoluta o temporal del juez propietario y de los jueces suplentes, la legislatura realizara la designación de un substituto a propuesta del ejecutivo municipal.

Los requisitos para ser juez menor municipal debía cubrir, que fuera ciuda-dano mexicano y vecino del municipio en ejercicio de sus derechos y los jueces de los municipios que fueran cabeceras deberían ser abogados o pasantes de derecho.22

Señalare algunos ejemplos de actas del juzgado municipal: - Documento de 1965, en donde el juez era el C. Armando Morán Moreno, se desa-rrolla una audiencia de avenimiento para la reconciliación entre una pareja que bus-ca divorciarse.23 - Documento de 1970 en donde Juana Terrón Vega y la C. Paula Rodríguez Esqueda tuvieron un problema vecinal en el cual la primera de las mencionadas insulta a la segunda por lo que el C. Oficial las previene para que en lo subsiguiente se conduz-can con respeto.24

V. Juzgados populares Para el régimen del gobierno del profesor Carlos Hank González se da una

iniciativa en la cual se crean los juzgados populares que servirían como auxilia-res del los juzgados menores municipales.

Los juzgados populares deberían resolver los asuntos conforme a normas de conciencia y de equidad que los alejara de los procedimientos estrictos y rígidos imperantes en el ámbito superior judicial.

Los funcionarios integrantes de esos órganos jurisdiccionales deberían ser nombrados por el Tribunal Superior de Justicia a propuesta, como ya se men-cionó de los diversos sectores de la población a través del ayuntamiento respec-tivo y en elección popular directa. La duración del cargo sería de tres años.

22 El poder Judicial del Estado de México, Historia, Doctrina, Legislación, Tomo I Ed. Pliego 1991, p. 498. 23 Anexo No. 19. 24 Anexo No. 20.


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La administración pública interior de los municipios habrá de ejercitarse por los ayuntamientos, los presidentes municipales, los jueces menores municipales y los jueces populares, estos últimos ejercerían sus funciones dentro de cada municipalidad y localidades con la competencia que les señalara la Ley Orgáni-ca del Poder Judicial, quienes se considerarían como auxiliares de los jueces y tribunales del Estado, lo mismo en materia civil como en penal.

Para los años de 1972 en donde se dieron reformas a la Ley Orgánica de Po-der Judicial, a los jueces menores municipales, cuya jurisdicción sólo se ejercía dentro del territorio del municipio y sus atribuciones eran: conocer y determinar en procedimiento verbal o escrito, de todos los asuntos civiles y mercantiles cuyo interés fuera de cien hasta mil pesos y cuando no funcionaran los juzgados populares, con excepción del estado civil de las personas, in matriculación ad-ministrativa, información ad-perpetuam, juicios sucesorios y los que la ley en-comiende a juez de otro grado.

En el ramo penal, conocerían de los delitos que tuvieran como sanción aper-cibimiento, caución de no ofender, multa cuyo máximo sea de quinientos pesos y prisión que no excediera de seis meses.

Para los jueces populares disponía la ley que cada municipio del Estado co-locara juzgados populares determinando las necesidades y capacidad económica del lugar donde se radicaron dichos juzgados.

Los juzgados populares están integrados por tres jueces y por cada propieta-rio un suplente. Estos funcionarios judiciales dependerían del Tribunal Supe- rior de Justicia y del juez de primera instancia del distrito judicial al que perte-nezcan.

Sin embargo para el gobierno del Doctor Jorge Jiménez Cantú, se realizaron nuevas reformas para fijar la función que correspondía a los jueces menores municipales en la impartición de justicia llamada menor, el objeto era que los jueces menores municipales no formaran parte de los ayuntamientos y que no fueran designados por elección popular, por lo que se propuso eliminar este sistema de elección, ya que en la mayoría de los casos las personas que ejercían esa función, eran electos por simpatía o interés de tipo político.

Asimismo desaparecen los juzgados populares para 1981, seguramente una de las razones que justifican su derogación, consistió en el ineficaz funciona-miento de los jueces populares en los municipios, dando lugar a graves interfe-rencias con los juzgados menores municipales.

VI. La creación de las oficialías conciliadoras

La función conciliadora desapareció por un tiempo, sin embargo, conside-rando que la conciliación es un medio preventivo para evitar que los problemas tengan que llegar a otras instancias, con el fin de sustentarla, la Legislatura del


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Estado de México faculta al Ayuntamiento, por lo que las oficialías conciliado-ras se crean bajo el decreto No. 68 expedido por el Lic. Ignacio Pichardo Paga-za, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de México, el 13 de marzo de 1992, en donde se adiciona la Ley Orgánica Municipal con la función conciliadora y calificadora en los municipios.

La creación se debió también en razón de que si bien es cierto los juzgados municipales aplicaban leyes sustantivas y adjetivas tanto en materia civil como penal en asuntos de cuantía menor, en ese tiempo fue necesario la regionaliza-ción de los juzgados con lo cual desaparecieron los juzgados menores munici-pales, convirtiéndose a su vez en juzgados de cuantía menor, con la anterior evolución fue necesario la creación de las oficialías conciliadoras que en lo subsecuente se convirtieron en las oficialías medidoras-conciliadoras como un órgano administrativo que media, concilia y realiza tareas de ayuda importante para el ayuntamiento dentro del ámbito de sus facultades y obligaciones.

VII. Contenido de la Ley Orgánica en cuanto a la función medidora

La Ley Orgánica Municipal del Estado de México en su Título V establece la función mediadora-conciliadora en los artículos 148 párrafo segundo y terce-ro, 149 fracción I, 150 fracción I, 152 y 153, de la siguiente manera:

Título V

De la función mediadora-conciliadora y calificadora de los ayuntamientos

Capítulo Primero De las oficialías mediadoras-conciliadoras y de las oficialías

calificadoras municipales Artículo 148. Asimismo podrá nombrar a los oficiales mediadores-conciliadores en materia comunitaria que requiera, los cuales durarán en su cargo tres años con posi-bilidad a ser nombrados para otros periodos. La forma de concluir la mediación y la conciliación, será por convenios suscritos o por acuerdo de las oficialías en caso de advertir simulación en el trámite. Artículo 149. Las oficialías se dividirán en mediadoras-conciliadoras y calificadoras. I. Para ser oficial mediador-conciliador, se requiere: a) Ser ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos; b) No haber sido condenado por delito intencional; c) Ser de reconocida buena conducta y solvencia moral; d) Tener cuando menos treinta años al día de su designación, y e) Ser licenciado en derecho, en psicología, en sociología, en antropología, en traba-jo social, o en comunicación y tener acreditados estudios en materia de mediación.


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II. Artículo 150. Son facultades y obligaciones de: I. Los oficiales mediadores-conciliadores: a) Evaluar las solicitudes de los interesados con el fin de determinar el medio alter-nativo idóneo para el tratamiento del asunto de que se trate; b) Implementar y substanciar procedimientos de mediación o conciliación vecinal, comunitaria, familiar, escolar, social o política en su municipio, en todos los casos en que sean requeridos por la ciudadanía o por las autoridades municipales; c) Cambiar el medio alterno de solución de controversias, cuando de acuerdo con los participantes resulte conveniente emplear uno distinto al inicialmente elegido; d) Llevar por lo menos un libro de registro de expedientes de mediación o conci- liación; e) Redactar, revisar y en su caso aprobar, los acuerdos o convenios a que lleguen los participantes a través de la mediación o de la conciliación, los cuales deberán ser firmados por ellos y autorizados por el oficial mediador-conciliador; f) Negar el servicio en las materias que son competencia del Poder Judicial del Esta-do de México o en donde se pueda perjudicar a la hacienda pública, a las autorida-des municipales o a terceros; g) Dar por concluido el procedimiento de mediación o conciliación en caso de ad-vertir alguna simulación en su trámite; h) Asistir a los cursos anuales de actualización y aprobar los exámenes anuales en materia de mediación y conciliación, y i) Recibir asesoría del Centro de Mediación y Conciliación del Poder Judicial del Estado de México. III. Artículo 152. Para el debido cumplimiento de las atribuciones que en este capítulo se previenen, cada ayuntamiento determinará la forma de organización y funciona-miento de las oficialías conciliadoras y calificadoras de su municipio. Artículo 153. Las faltas temporales de los oficiales conciliadores y calificadores serán cubiertas por el secretario de la propia oficialía o por el servidor público que el ayuntamiento designe, quienes estarán habilitados para actuar en nombre del titular, siempre y cuando cumplan los requisitos de ley.

VIII. Reglamento de las oficialías conciliadoras y calificadoras del municipio de Toluca

Publicado el 11 de diciembre de 1993, no se encuentra actualizado, contiene 63 artículos permanentes y uno transitorio; está estructurado en 8 capítulos, relativos a: disposiciones generales; de la integración y funcionamiento; de la competencia y atribuciones; del procedimiento de conciliación; del procedi-miento de arbitraje; de las pruebas; de la resolución; de los recursos.


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Este ordenamiento debe actualizarse para desarrollar el contenido de la Ley Orgánica Municipal en cuanto a la actuación de las dos oficialías mediadoras-conciliadoras con que cuenta actualmente el municipio de Toluca.

IX. Conclusiones

Esto es de manera somera la reseña evolutiva de la actividad mediadora-conciliadora en la ciudad de Toluca, desde fines del siglo XVIII a los albores del siglo XXI.

Bibliografía

El Poder Judicial del Estado de México, historia, doctrina, legislación. To-mo I. Editorial pliego 1991., p. 498.

HERREJÓN PAREDO, Carlos. Historia del Estado de México, Editorial Admi-nistración Pública estatal, México., p. 54

SÁNCHEZ GARCÍA, Alfonso. Toluca, monografía municipal, Editorial Admi-nistración Pública Estatal, 1999., p. 73

Legislación Gaceta de Gobierno. Decreto No. 68. Gobernador Ignacio Pichardo Pagaza.

13 de marzo de 1992. Prontuario de Legislación Fiscal. Ley Orgánica Municipal 2008. Documentos archivísticos Documentación de 1806 en donde se denota la figura del oficial conciliador. Libros en donde se registraban las actas de conciliación de 1807-1818, asi-

mismo documentos referentes a estas actas. Documentos de 1824-1913 referente a la creación de los juzgados municipa-

les en la ciudad de Toluca. Documentos referentes a la creación de los juzgados menores municipales.

Derecho procesal y procedimental administrativo municipal: Una propuesta de ordenación

y de implementación

Roberto Gustavo Mancilla Castro

Introducción El propósito del presente trabajo es proveer un marco teórico para la reorga-

nización de la administración pública municipal, esto se logra implementando dos teorías: la teoría ejerciva del Estado y la teoría aplicativa de la norma.

La teoría ejerciva del Estado explica la existencia del mismo por medio de la idea del ejercicio del poder por medio de la voluntad. Dentro de este marco teórico se conceptualizan las estructuras canalizadoras del ejercicio del poder, las cuales se dividen en: estructuras enfocadas en cómo se ejerce el poder y estructuras enfocadas a quién ejerce el poder.

Se analiza el sistema federal como estructura del quién y la división de fun-ciones como estructura del cómo y por medio de su conjunción se justifica al municipio como nivel de poder.

Después se hace una concepción doctrinaria del municipio, se ven sus bases constitucionales, se analiza desde un punto de vista ejercivo, se relaciona con la división de funciones, se ve su función jurisdiccional y se analiza al municipio como objeto de estudio científico.

También se conceptualiza el derecho municipal, como ciencia y como claus-tro normativo, se analizan sus fuentes y se corrobora su autonomía como cien-cia del derecho.

Acto seguido se analiza la teoría aplicativa de la norma, la cual la conceptua-liza desde el punto de vista de su aplicación. Según esta teoría, la norma se pue-de conceptualizar de tres maneras: por su implementación, por su objeto y por su duración.

Respecto al enfoque implementativo de la norma, en el que ésta se divide en sustantiva y adjetiva, se analizan estos conceptos y se visualiza el derecho adje-tivo desde el punto de vista del proceso y procedimiento, aplicando la teoría del paradigma de Tomas Kuhn, explicada por Pedro Serna.

El resultado de la aplicación del procedimiento como paradigma es la divi-sión de derecho adjetivo en procesal y procedimental, de los que se hace análi-sis y se explican sus bases constitucionales.

Después se entra de lleno al análisis del derecho municipal adjetivo, el cual se divide en procesal y procedimental.



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En el análisis del derecho procesal municipal se analiza la idea de instituir al Tribunal Contencioso Administrativo Municipal para sustituir el conocimiento que tiene el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León.

Se ve el antecedente de la controversia constitucional 46/2002 y la ejecución de su sentencia. También se comentan los aspectos relevantes de la propuesta de implementación del Tribunal Contencioso Administrativo realizada por Mauricio Yanome Yesaki.

Por ultimo, se analizan los procedimientos municipales y sus alcances, además de establecer los procedimientos que realicen los tribunales municipales fuera de un juicio, además de proponerse una jurisdicción consultiva por parte del Tribunal Municipal.

El Estado y el ejercicio del poder

Teoría ejerciva del Estado Dice el diccionario de la lengua española que poder es “tener expedita la fa-

cultad o potencia de hacer algo”, mientras que voluntad es la “facultad de deci-dir y ordenar la propia conducta”. ¿En qué se diferencian estos dos conceptos? ¿O acaso estas dos palabras son sinónimos?

En primer lugar, poder es la capacidad libre de obstáculos de hacer algo. Una persona que posee un cuerpo tiene la capacidad de estar vivo, hasta que un hecho biológico o material propio o ajeno determinen el cese de su vida.

Una persona puede tener el deseo de seguir viviendo a pesar de que su cuer-po se encuentre biológicamente alterado y le sea imposible seguir avante.

De lo anterior se puede deducir que poder es la capacidad, voluntad es la ca-pacidad aplicada a un deseo o un fin.1 La palabra poder, por si sola no puede subsistir, no es un termino absoluto. El poder se utiliza para lograr una finali-dad, de manera que la voluntad es la finalidad que se le da al ejercicio del poder.

Sin embargo, la voluntad no es única, existen miles de millones de volunta-des. Todo ser vivo esta provisto de un poder y una voluntad. El poder se lo otorgan sus capacidades biológicas, mientras que la voluntad es consecuencia de un querer.

Un animal puede decidirse a alimentarse o a echarse a dormir con la misma facilidad que una persona puede escuchar una canción porque así lo decidió. Sin embargo, el poder y voluntad de una persona o ser vivo puede imponerse a otro

1 Es decir, dentro de la misma existe una posibilidad de realizar un acto y el propósito de que se efectúe.

DERECHO PROCESAL Y PROCEDIMENTAL ADMINISTRATIVO MUNICIPAL: UNA PROPUESTA DE ORDENACIÓN Y DE IMPLEMENTACIÓN

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a medida que los seres vivos interactúan, ya sea una interacción inteligente (animales) o una interacción racional (seres humanos).

Debido a que se interactúa en un mismo medio, una voluntad puede impo-nerse a otra y por ello se puede concluir que el alcance de la voluntad se en-cuentra circunscrito al poder sobre el cual esté sostenida. De la misma manera, la voluntad puede ser frustrada por la imposibilidad material.

Un ejemplo de lo anterior es el que un animal se alimente de otro, en este esquema, existe un choque de poderes y de voluntades. La voluntad del depre-dador de matar a su presa y su capacidad biológica para lograrlo y el de la presa de sobrevivir y su capacidad de evadir las intenciones de su cazador.

Una manifestación individual de voluntad no se encuentra circunscrita a la razón. Sin embargo, por medio del raciocinio, es decir, poder comprender y explicarse la actuación propia, se puede dirigir un conjunto de manifestaciones de voluntad. Es decir, por medio de la interacción con sus pares, el hombre puede dirigir los poderes y voluntades de los mismos para la consecución de un fin.

El Poder del Estado reside dentro de sus elementos estructurales: población, territorio y gobierno. La primera es el espacio territorial en que existirá la mani-festación de la voluntad estadual, del segundo proviene el agente por medio del cual se efectuará dicha voluntad y el tercer elemento es la forma en que será canalizada.

La finalidad del Estado constituye la meta de la voluntad colectiva.2 Los ac-tos del Estado que tienden a este fin forman el espacio existente entre la capaci-dad del Estado y la aplicación de dicha capacidad para la consecución de un objetivo.

Sin embargo, la voluntad del Estado y su consecuente poder puede ser sub-yugado, sea por medio de la voluntad y poder de otro ente estadual o por medio del ejercicio de poder dentro de la población, por una voluntad individual ajena a la colectiva o por un sector no representativo de individuos.

De lo anterior se puede constar que puede existir una triple manifestación de la voluntad: una colectiva, una social y otra individual, las cuales son coetáneas y que pueden sobreponerse la una a la otra.

La soberanía es la concreción de una voluntad colectiva y su subsecuente poder para la consecución de un fin determinado. La soberanía se divide a su vez en dos: autodeterminación y autolimitación. La primera es la capacidad de

2 Basave nos dice el fin primordial del Estado es el bien común: que se divide en orden y paz social y en coordinación de intereses. (Teoría del Estado, Editorial Jus 8ª edición, 1985 México D.F., p. 131)Aunque de ninguna manera se descartan otros fines determinados por circunstancias históricas y culturales propias de la población del Estado.


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un Estado para dirigirse a sí mismo, la segunda es la capacidad de un Estado para limitarse asimismo a favor de los individuos que lo integran.

La Constitución es la cristalización de la voluntad y el poder de una colecti-vidad propiamente organizada, es el resultado de un ejercicio de soberanía. Pues establece la forma en que se organizan los recursos de un Estado para lograr sus fines (autodeterminación) y la protección de los individuos que la conforman al proveerles espacios de libertad (autolimitación).

La Constitución señala las formas en que el ejercicio de la soberanía se pue-de dar. La democracia, la forma de Estado, de gobierno, los mecanismos de control constitucional y los mecanismos de acatamiento constitucional son for-mas en que se controla el ejercicio de la soberanía.

El termino control del poder es equivocado, el termino correcto es control del ejercicio del poder. El control del poder significa la fiscalización de los re-cursos del Estado, pero control del ejercicio del poder recae sobre el uso que se da a la fuerza del Estado para la consecución de sus finalidades.

Si un acto de una autoridad no cuadra dentro de las disposiciones en que se puede manifestar la voluntad estatal (Constitución), ese acto es ilegal y debe ser declarado nulo, pues no existe nada superior a la voluntad soberana.

Del poder se pasa a la voluntad, la cual le da sentido al primero y de ésta se parte hacia la concreción, que consiste en la realización material de la voluntad. Es decir, es la manifestación perfeccionada de la voluntad.

Sí existe una capacidad, pero no se encuentra dirigida a un propósito deter-minado, sólo existe poder. Si se encuentra dirigida a un fin existe la voluntad, pues hay posibilidad y propósito y si éstos no quedan frustrados por otras vo-luntades o alguna circunstancia, se encuentran concretizados.

Los fines del Estado son manifestaciones de voluntad que se actualizan constantemente, es decir, se van concretando día a día, por medio de los actos que sus estructuras establecen y realizan.

De la exposición anterior se entiende que la teoría ejerciva del Estado lo vi-sualiza como la conjunción de poder y voluntad por medio de una estructura canalizadora. La soberanía se estudia como la voluntad del Estado, la cual se dirige a un fin general (bien común) y un fin específico (determinado por la cultura y la historia de un Estado).

La Constitución es el instrumento por el cual se estructura la canalización del ejercicio del poder para la consecución de dicho fin.

Estructuras conductoras del ejercicio del poder ¿Qué debe entenderse por estructura conductora del ejercicio del poder?

Como se dijo anteriormente, el poder por sí sólo carece de sentido, pues no se le orienta a un propósito el cual es determinado por la voluntad.


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Las estructuras conductoras son el nexo entre uno y otro elemento, puesto que permiten la materialización de los dictados de la voluntad y permiten el direccionamiento del poder.

Si se hiciera una comparación con el cuerpo humano, estas estructuras vendrían siendo las terminales nerviosas que pasan las órdenes del cerebro (vo-luntad) al resto del cuerpo (poder).

Aplicado al ámbito del Estado, estas estructuras se centran en dos aspectos fundamentales: ¿Cómo se ejerce el poder? ¿Por medio de quien? Lo primero se da respecto a los métodos a utilizarse para lograr la consecución de los fines del Estado. Los agentes del Estado que van a buscar la consecución de los antes mencionados fines conforman el segundo aspecto.

El aspecto del cómo se debe regir con respecto a una metodología determi-nada, mientras que el quién se da con un esquema organizacional con respecto a la acción que se desea realizar.

Estos dos aspectos son complementarios entre sí, puesto que uno determina la manera en que aquellos potestados por el Estado deben obrar y el otro mate-rializa el conjunto de conocimiento o procederes por medio de las cuales se tiende a un fin.

Respecto de su naturaleza, es decir, si son parte de la voluntad o del poder, esto depende del objeto de la estructura. Por ejemplo, una estructura determina-da hacia el quién, tiende más hacia el poder, puesto que habla del recurso humano por el cual se busca la consecución de un fin.

En cambio, una estructura que verse en el cómo se tiende más hacia la vo-luntad, puesto que existe la determinación de cómo se va a llevar a cabo el obje-tivo planteado.

Hay distintas maneras de conducir el ejercicio del poder del Estado: por me-dio de la democracia, las formas de Estado, de gobierno, el control constitucio-nal, entre otros.

A continuación se hará un análisis de dos en particular por ser relevantes al tema a desarrollar: El federalismo como una manifestación del quien y la divi-sión de funciones representando el cómo.

La división de funciones como una estructura conductora del ejercicio del

poder Primeramente es de notar que se recurre al termino “división de funciones” y

no división de poderes puesto que el poder es único e indivisible. La división de funciones obedece a un control respecto de las estructuras

conductoras referidas al quién, puesto que se establecen tres funciones separa-das y distintas que se deben llevar por órganos especializados y que no se pue-


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den concentrar dos en un solo órgano o conjunto de órganos que desarrollen otra función.

Cada función puede recaer en uno o varios órganos y desarrolla una activi-dad específica de utilidad para el ejercicio del poder y la consecución del Esta-do. Aunque también resulta cierto que un órgano que desempeña una función puede realizar actos de naturaleza diversa a la misma, esto con el propósito de crear pesos y contrapesos, procurando un balance dentro de los órganos que desempeñen las funciones antes mencionadas.

Los conceptos de atribución y función se encuentran íntimamente relaciona-dos, de manera que resulta prudente tener una noción de la primera, para definir a la segunda. Fraga la entiende como los “medios que el Estado tiene para al-canzar determinados fines”.

Las funciones son la forma en que el Estado hace efectivas sus atribuciones.3 Las atribuciones son el poder que tiene el Estado para alcanzar sus fines, el cual se encuentra estatuido en la Constitución, mientras que las funciones son la estructura por la cual se ejerce ese poder y se encuentra contenida en el orde-namiento jurídico tanto constitucional como legal.

Las funciones pueden dividirse en tres: administrativa, legislativa y jurisdic-cional. La primera consiste en la satisfacción del interés público mediante una conjunción de actos jurídicos y materiales que repercuten en los particulares y su entorno. La segunda función consiste en la emisión de normas generales que rigen la actividad del Estado, previa deliberación de un órgano colegiado. La función jurisdiccional consiste en la intervención en un conflicto en calidad de tercero imparcial para resolverlo por medio de una sentencia, la cual será obli-gatoria para ambas partes.

Relacionando las anteriores con las finalidades del Estado, se puede observar que: la función administrativa mediante los actos de policía mantiene el orden y la paz social, mientras que por medio de una estructura de servicios públicos procura que los particulares tengan libertad de buscar la coordinación de sus intereses. La legislativa mediante las normas generales fija el rango de acción de las actividades de los órganos que desarrollan las tres funciones. La función jurisdiccional permite el orden y la paz social al evitar la autotutela de los intereses particulares y al resolver conflictos que se susciten entre el Estado y los particulares, evitando así la anarquía.

Dentro del ordenamiento constitucional mexicano, la división de funciones se encuentra establecida en su Título Tercero y dentro de éste el Capítulo Pri-mero que lleva el título “La división de poderes” en el artículo 49 que establece lo siguiente: 3 Idem., p. 14.


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“El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Eje-cutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordina-rias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán fa-cultades extraordinarias para legislar”. El sistema federal como una estructura conductora del ejercicio del poder Andrade Sánchez al iniciar el capítulo referente al sistema federal en su libro

de derecho municipal comenta acertadamente que éste es una forma organizati-va del Estado. El mismo autor comenta que a grandes rasgos esta forma de or-ganización se da a partir de la asociación de diversos estados que ceden su sobe-ranía para formar un Estado-Nación que se denomina Federación.4

En una concepción ejerciva, el sistema federal es una estructura conductora del poder respecto al quién. Ésta permite que se ejerza el poder soberano de un Estado en distintos ámbitos, que resultan complementarios unos de otros e in-dependientes unos de otros. El grado de poder soberano que se deposita en cada sub-estructura depende del territorio que se le circunscriba.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 43 enuncia a las entidades federativas que conforman la Federación, de los artícu-los 50 al 114 las diversas facultades y limitaciones de la Federación respecto a la división de sus funciones, en el artículo 115, se establecen las bases del mu-nicipio, en el 116 las bases que rigen a los estados (aunados a sus respectivas constituciones), mientras que en el artículo 2º se establecen las bases para la determinación de las comunidades indígenas.

De las anteriores disposiciones se ensambla el sistema federal mexicano, en el que se coordinan los siguientes niveles de gobierno: Federación, entidades federativas, Distrito Federal, municipio y comunidades indígenas.

Como se hizo mención en párrafos anteriores, el grado de ejercicio de poder de cada nivel de gobierno depende de su territorio, pero también de sus compe-tencias y su propósito.

Los municipios son niveles de gobierno, a pesar de que han sido concebidos anteriormente como formas de descentralización administrativa por región. Lo son primeramente porque ejercen el poder por medio de la realización de las tres funciones, lo son porque en su conjunto los municipios conforman una en-tidad federativa de la misma manera que una conjunción de las anteriores con-forma a la Federación, es decir, forman parte de un grado de federalización.

4 ANDRADE SÁNCHEZ , J. Eduardo. Derecho municipal. 1ª ed. Oxford. México D.F. 2006., p. 78.


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El sistema federal es una estructura conductora del poder centrada al quién porque establece la forma en que distintos agentes del Estado se organizarán territorial y competencialmente para ejercer el poder de manera que aspire a la concreción de los fines del Estado.

Esta estructura debe coordinarse obligatoriamente con aquellas que confor-men el cómo para que exista un ejercicio efectivo del poder. Relacionando el párrafo anterior con el tema relativo a la división de funciones, cada nivel de gobierno en el sistema federal debe de tener órganos especializados que lleven a cabo las tres funciones primordiales.

Para terminar de complementar la noción del municipio como un nivel de gobierno es necesario citar y desglosar lo dicho por Carpizo5 cuando establece las características de un Estado, diciendo que son:

a) Existencia de la soberanía, con distribución precisa de competencias. b) Dos gobiernos diferentes, independientes. c) El federalismo son dos partes diferentes, pero no separadas. d) Su origen es por agregación o por segregación. e) Dos constituciones, una general y una particular. El primer inciso se cumple puesto que el municipio tiene delimitado su

ámbito competencial en la Constitución general, en la de la entidad federativa y alguna ley ordinaria estadual.

Respecto del segundo inciso, existe el gobierno de la entidad y el del muni-cipio. Del tercer postulado se difiere del maestro, puesto que se contempla que pueden ser varias partes diferentes, mas no separadas.

El cuarto punto se cumple puesto que pueden agregarse nuevos municipios o separase un municipio, sin embargo, en la quinta caracteristica debe notarse que si existen dos constituciones, no como un documento escrito, sino como una forma de organización política. La Constitución general se refleja en las norma-tivas antes mencionadas que pueden regular al municipio y la particular se en-cuentra depositada en los reglamentos expedidos por el propio municipio.

El municipio

Concepción doctrinaria La acepción “municipio” proviene del latin municipium y munus, que signi-

fican cargo, carga, oficio, deber. Rendón Huerta lo define como la “entidad político-juridica integrada por una población asentada en un espacio geográfico 5 LEON HERNANDEZ, Marco Antonio. Constitucionalismo particular. 1ª ed. FUNDAp. México D.F. 2006, p. 30.


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determinado administrativamente, que tiene una unidad de gobierno y se rige por normas jurídicas de acuerdo con sus propios fines”.6

Esta definición resulta certera, puesto que el aspecto político resulta de la conducción del poder, al ser éste una estructura del quién, mientras que el as-pecto jurídico se da con respecto a la reglamentación de sus actividades de parte de diversos ordenamientos.

En el aspecto sociológico, Andrade Sánchez7 comenta que el municipio sur-gió con la sedentarización del hombre y fue complicándose con respecto a sus estructuras directivas, generando sus propias normas hasta volverse una unidad política.

En un enfoque legalista, el municipio es una figura jurídica que organiza y regula a una población asentada en un territorio o la creación del mismo.8

En un enfoque ejercivo, el municipio es una subestructura conductora del poder soberano que se enfoca en el aspecto de quien debe ejercer el poder. De-riva del establecimiento del sistema federal como una estructura conductora del poder, su objetivo es el correcto ejercicio del poder con el propósito de cumplir los fines del Estado.

Bases constitucionales Dentro del ordenamiento jurídico mexicano, la Constitución federal en su

artículo 115 establece una serie de bases para el desarrollo del Municipio Libre. Primeramente, este artículo le da la forma de gobierno republicano, representa-tivo y popular, lo cual significa que son estructuras canalizadoras del poder en el aspecto relativo al cómo.

Después, se crean fracciones en las cuales se basan las anteriores estructuras. Con un propósito didáctico y debido a que no constituye el objeto esencial de este trabajo, se establecerá una lista general del contenido de cada fracción:

Fracción I 1. Integración del ayuntamiento, por presidente municipal, síndicos y regidores. 2. Régimen electoral de los mismos. 3. Suspensión de ayuntamiento o del presidente municipal, síndicos y regidores. 4. Ausencia, enfermedad, desaparición y sustitución de presidente municipal, síndi-cos y regidores. Fracción II 1. Personalidad y patrimonio de los municipios.

6 RENDÓN HUERTA, Teresita. Derecho municipal. 4ª ed, Ed. Porrúa. México D.F. 2007., p. 13 7 ANDRADE SÁNCHEZ, J. Eduardo., op cit., p. 100. 8 ANDRADE SÁNCHEZ, J. Eduardo., op cit., p. 101.


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2. Aprobar bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposicio-nes administrativas de observancia general que organicen su administración públi- ca y aspectos de su competencia además de asegurar la participación ciudadana y vecinal. Fracción III 1. Funciones y servicios públicos del municipio. 2. Coordinación intermunicipal para mejorar el ejercicio de sus funciones y de los servicios públicos. 3. Coordinación intercomunitaria indígena dentro del ámbito municipal. Fracción IV 1. Hacienda municipal y su libre administración. Fracción V 1. Aspectos territoriales y urbanísticos municipales. Fracción VI 1. Planeación regional y coordinación federativa para su consecución. Fracción VII 1. Policía municipal. Fracción VIII 1. Principio de representación proporcional en la elección de ayuntamientos de los municipios. 2. Régimen laboral municipal. El municipio y el ejercicio del poder Se dijo anteriormente que el municipio es una subestructura que forma parte

la estructura federal y cuyo propósito es el ejercicio correcto del poder para el cumplimiento de los fines estatales.

En el municipio se ejerce el poder por medio de un conjunto de individuos que están protestados para realizar diversas funciones. El poder que en la estruc-tura federal se asigna a cada nivel de poder se da en base a su territorio, compe-tencia y propósito. De manera que la estructura estadual difiere en su ejercicio del poder de la municipal y a su vez ambas difieren grandemente de la federal.

Han existido conflictos doctrinarios sobre la autonomía o soberanía de cada nivel federal. En realidad lo que se da, es la repartición del poder soberano en proporción a los parámetros antes mencionados. Por ello, la autonomía que ejerce el Estado dentro de su territorio, el cual es una porción significativa del


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nacional, no es lo mismo que la soberanía que la Federación ejerce como el todo.

En el ejercicio del poder, el municipio tiene la peculiaridad que por tener ju-risdicción sobre un fragmento territorial de una entidad federativa, puede coor-dinarse con otros municipios para lograr de manera más eficiente su propósito.

Sin embargo, este ejercicio conjunto de poder no constituye la formación de un nivel intermedio, sino de una asociación municipal, puesto que los munici-pios siguen determinándose a sí mismos.

El municipio y la división de funciones En el ejercicio de su proporción del poder soberano, el municipio está obli-

gado a la utilización de estructuras conductoras centradas en el cómo. Testa-mento de ello es el primer párrafo del artículo 115, del cual se hizo una síntesis.

Dentro de las múltiples maneras en que se puede regular el ejercicio del po-der, resulta particularmente relevante la división de funciones. Ésta evita el aglutinamiento excesivo de poder en un individuo o conjunto de individuos y reduce el riesgo de un ejercicio arbitrario del poder.

Bien es sabido que la división de funciones se divide en tres: administrativa, legislativa y jurisdiccional. No resulta tan conocido el hecho de que dentro del municipio el poder se ejerce de esa manera.

En el ámbito administrativo, el municipio realiza diversos servicios públicos y acciones que en conjunto procuran el beneficio colectivo. La función legisla-tiva la ejercen por medio de la expedición de bandos de policía y buen gobierno y reglamentos. Sin embargo, la función jurisdiccional no se ejerce por el muni-cipio, aunque existe la facultad de así realizarlo.

La función jurisdiccional del municipio Actualmente el aspecto jurisdiccional del ejercicio del poder municipal suele

ser ejercido por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo del Estado de procedencia del municipio, cuando los hay.

A juicio de quien escribe, a menos que exista una cesión de competencia ex-presa por parte del municipio, el que un tribunal contencioso administrativo conozca de una controversia entre municipio y particular efectúa una invasión de competencias.

Yanome Yesaki señala que existen órganos jurisdiccionales de lo contencio-so administrativo en Tijuana, Manzanillo, León, Torreón, Querétaro y Tlaxcala, sin embargo, a su juicio, no se encuentran propiamente constituidos, puesto que


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sus resoluciones carecen de definitividad para efectos del amparo directo, de manera que no se les considera como órganos jurisdiccionales.9

La función jurisdiccional del municipio queda contenida en la fracción II in-ciso a) del artículo 115 Constitucional, que al efecto establece lo siguiente:

… “Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la admi-nistración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y ser-vicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;” (énfasis añadido) Un órgano que dirime una controversia debe actuar como un tercero impar-

cial, de manera que este precepto habla de un órgano jurisdiccional. Si se tratara de una revisión de actos de un subordinado, podría pensarse que se busca insti-tuir una autoridad revisora de todo recurso administrativo, pero ese no es el caso.

Derecho municipal

El municipio como objeto de estudio Una ciencia supone un objeto de estudio, de manera de que si se puede estu-

diar el municipio con una metodología de este tipo, se puede decir que existe el derecho municipal.

Visto desde una metodología de ciencia social, se puede considerar que el derecho municipal es un objeto de estudio si se reúnen los siguientes requisitos:

1. Que se pueda estudiar su funcionamiento de manera independiente y no como parte de algo.

9 YANOME YESAKI, Mauricio. Acerca de los Requisitos de Existencia del Tribunal Municipal de lo Contencioso Administrativo en México. Revista IUSTITIA. No 17. Octubre del 2007. Departa-mento de Derecho del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.


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2. Que se puedan estudiar sus interacciones con el medio en que se encuentra im-plantado 3. Que se puedan estudiar las repercusiones que provocan sus acciones. El municipio es una institución autónoma de una entidad federativa, puesto

que a pesar de que se encuentra regulado en parte por legislación federal y local, posee regulación propia y sus actos deben de realizarse sin que medie gestión del gobierno local.

El municipio puede estudiarse en el contexto de un sistema federal o en un contexto regional, con respecto de otros municipios y de otras maneras.

Los actos de los municipios y sus repercusiones pueden ser objeto de estudio de la ciencia jurídica y de otras ciencias sociales, tales como la economía, socio-logía y las ciencias políticas, por no mencionar otras.

Concepto El derecho municipal, como todas las ramas del derecho posee una doble

significación: Puede referirse como un conjunto normativo o como una ciencia jurídica.

Como conjunto normativo Andrade Sánchez aporta la siguiente definición: “Conjunto de normas que regulan la actividad administrativa y gubernamental del ayuntamiento o de otros órganos constitucionales en relación con la actividad de éste, así como las que dictan los órganos municipales para la regulación de la convi-vencia en el municipio”.10 Aunque esta definición resulta bastante completa, se ignora por completo el

ejercicio de las funciones legislativas y jurisdiccionales que puede realizar el municipio, por ello se propone la siguiente definición:

El derecho municipal es un conjunto de normas que tienen como objeto regular al municipio en el ejercicio de sus actividades, tanto administrativas y de gobierno, como las que resultan de la emisión de normas generales, su coordinación con otros municipios, la revisión de sus actos administrativos y la solución de controversias suscitadas entre el municipio y los particulares. Como ciencia jurídica, Rendón Huerta proporciona una definición completa cuando dice que es la “disciplina autónoma en lo legislativo y didáctico, cuyo objeto de co-nocimiento es el municipio como institución jurídica, de la cual estudia su evolu-ción, sustantividad jurídica, elementos, atributos, competencia, ser y deber ser”.11

10 ANDRADE SÁNCHEZ, J. Eduardo., op. cit., p. 106. 11 RENDÓN HUERTA, Teresita., op. cit., pp. 9 y 10.


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Esta definición comprende el enfoque científico al municipio en su aspecto institucional, tomando en cuenta su desarrollo histórico, su legislación positiva y caracteres abstractos determinados por la doctrina, que se empeñan a delimitar parámetros sobre los cuales la conducta de las instituciones se amolde con el propósito de lograr una efectividad máxima en su desarrollo.

Fuentes del derecho municipal Para el estudio del derecho municipal se puede decir que hay dos tipos de

fuentes: las que se aplican a la disciplina jurídica en general y las que se aplican a un conjunto de normas positivas, pertenecientes al sistema jurídico de un Es-tado determinado.

De lo anterior se desprende entonces que existen las fuentes generales del derecho municipal y las fuentes del derecho municipal mexicano.

Fuentes generales del derecho municipal Rendón Huerta hace una clasificación de las fuentes del derecho municipal,

sin embargo, hace una mezcla y omite algunas, pues no distingue de las que se aplican en el estudio científico de las que se puedan usar en el ámbito práctico del ordenamiento jurídico mexicano.

Para el estudio científico del derecho municipal se entienden como fuentes las siguientes:

1. La Constitución general de la Republica; 2. La Constitución particular de cada entidad federativa; 3. Leyes que distribuyen competencias entre Federación, entidades federativas y municipios; 4. Tratados internacionales que tengan aplicación al ámbito municipal; 5. Leyes orgánicas municipales; 6. Leyes estaduales; 7. Jurisprudencia; 8. Convenios municipales; 9. Reglamentos municipales, bandos de policía y buen gobierno, ordenanzas, decre-tos, etc.; 10. Usos y costumbres; 11. Doctrina; 12. Derecho comparado; 13. Principios generales de derecho. Fuentes del derecho municipal mexicano En la siguiente lista, se encuentran enumeradas, por orden jerarquico, lo que

el que suscribe considera son las fuentes del derecho municipal mexicano:


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1. La Constitución general de la Republica; 2. La Constitución particular de cada entidad federativa; 3. Leyes que distribuyen competencias entre Federación, entidades federativas y municipios; 4. Tratados internacionales que tengan aplicación al ámbito municipal; 5. Leyes orgánicas municipales; 6. Leyes estaduales; 7. Convenios municipales; 8. Reglamentos municipales, bandos de policía y buen gobierno, ordenanzas, decre-tos, etc.; 9. Jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación;12 10. Principios generales de derecho; 11. Usos y costumbres, cuando la ley les da carácter de fuente jurídica. Fuentes del derecho municipal de Nuevo León Respecto del Estado de Nuevo León, existe una particularidad, de la que se

debe hacer nota, el artículo 152 de la Constitución estadual, le da jerarquía constitucional a diversas leyes secundarias, el texto establece lo siguiente:

“Las leyes a que se refieren los artículos 45, 63 fracción XIII, 94, 95 y 118, son constitucionales y en su reforma guardarán las mismas reglas que en las de cualquier artículo de la Constitución, pudiendo ser discutidas y votadas en el mismo periodo en que sean propuestas, si así lo acordare el Congreso”. El artículo 118 de la Constitución local dice: “Los municipios que integran el Estado son independientes entre sí. Cada uno de ellos será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que otorga esta Constitución al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y los Poderes del Estado. La administración pública municipal se conformará y organizará según determine la ley respectiva. (Énfasis añadido)”. La ley que conforma y organiza la administración pública de Nuevo León es

la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, la cual de acuerdo a las interpretaciones anteriores tiene grado constitu-cional y se tiene que interpretar como parte de la Constitución local. 12 Cuando la tesis jurisprudencial senale la invalidez de una norma, reglamento o disposición general de cualquier tipo, se entiende que la jurisprudencia se encuentra más arriba que dicho ordenamiento invalidado.


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Haciendo a un lado este aspecto, las fuentes del derecho municipal en Nuevo León son iguales a las del ordenamiento mexicano.

Autonomía científica La autonomía científica es bien definida por Sáinz de Bujanda, cuando dice

que una rama del derecho sólo goza de autonomía cuando “las normas que la constituyen se aplican a un sector bien acotado de la realidad social y se funda-mentan en un conjunto de principios propios”.13

Yanome Yesaki14 indica que deben concurrir tres clases de autonomía para estar frente a una ciencia autónoma: a) autonomía científica o dogmática con-cebida como el agrupamiento sistemático de normas en función de la existencia de institutos y principios propios, en el sentido de que una rama del derecho forma un sistema en sí; b) autonomía didáctica, en el sentido de que aquéllas normas constituyan un campo distinto de especulación y enseñanza respecto a otras ramas del derecho y c) autonomía legislativa, en cuanto a que las nor-mas relativas a esa rama del derecho constituye un cuerpo de leyes separado y orgánico.

La autonomía científica se logra, puesto que existen institutos que le estu-dian, tales como el del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, el cual ha desarrollado una valiosa herramienta como lo es el Siste-ma Nacional de Información Municipal, la cual provee información sociológica, económica y política respecto de los municipios en general y de los más rele-vantes de cada entidad federativa.

La autonomía didáctica se da, puesto que existe enseñanza del derecho mu-nicipal como disciplina, la cual se da en varias instituciones educativas a nivel nacional a nivel profesional y posgrado, además de que existen numerosas obras que tienen como objeto de estudio el municipio, tales como las publicadas por FUNDAp o las pertenecientes a autores como Rendón Huerta, Robles Martínez, Quintana Roldan, Andrade Sánchez y López Sosa, por mencionar a algunos.

Legislativamente el derecho municipal tiene autonomía, puesto que el dere-cho municipal se encuentra regulado a nivel federal, estadual y municipal. Tan-to en las constituciones federal y locales, como en las leyes orgánicas municipa-les o códigos municipales de cada entidad federativa, así como en los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos de cada institución municipal.

Estos tres elementos se cumplen, de manera que el derecho municipal es una ciencia autónoma. 13 Cit. Mauricio Yanome Yesaki. Compendio de derecho fiscal. México, Ed. Elsa G. de Lazcano, 2002., p. 10. 14 YANOME YESAKI, Mauricio. Compendio de derecho fiscal. México, Ed. Elsa G. de Lazcano, 2002., p. 11.


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Teoría aplicativa de la norma Esta teoría estudia la norma desde el enfoque de su aplicación, sea por la

forma que se aplica o el propósito que cumple dicha aplicación. Este análisis se hace tomando en cuenta los elementos de la norma y el enfoque que poseen con cada tipo distinto de norma.

La norma se conceptualiza como instrumento regulador de la conducta humana, que se encarga de encausarla a la realización de ciertas acciones de una doble manera: puesto que se puede imponer una obligación a un particular, pero también se puede imponer un deber al titular de un órgano de autoridad. En todas formas se encamina el proceder del hombre.

A esta concepción de norma también se le puede dar un giro ejercivo, si se ve como el instrumento por el cual se crean y se regulan las estructuras conduc-toras del ejercicio del poder, además de ser la herramienta que permite la mani-festación de la voluntad soberana.

Las normas se encuentran integradas por dos elementos: los supuestos jurí-dicos y consecuencias de derecho.

Los primeros son “las hipótesis de cuya realización dependen las consecuen-cias establecidas por la norma”.15 Y los segundos, los derechos y obligaciones que derivan de la existencia de un hecho que cumple la hipótesis.16

Máynez dice, respecto la relación entre supuesto jurídico y su realización, que es contingente, ya que la existencia de la norma no determina el hecho de la realización del supuesto,17 es decir, los hechos que prevé la norma pueden darse o no darse.

Tomando como base los elementos de la norma, se puede conceptualizar a la misma de distintas maneras, de acuerdo a la forma en que se hagan valer, en ello consiste la teoría aplicativa de la norma.

Conceptualización de la norma por medio de su forma de implementación Por su implementación, la norma se divide en sustantiva y adjetiva. Las pri-

meras contienen disposiciones directas encaminadas a la regulación de una con-ducta específica, mientras que las segundas se encuentran encaminadas a hacer efectivas esas disposiciones.

La norma sustantiva y la adjetiva se distinguen por la conformación de sus elementos.

La norma sustantiva tiene una relación mediata entre su supuesto jurídico y sus consecuencias son mediatas, es decir, son próximos, mas no sucesivos el 15 GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Introducción al estudio del derecho. 53ª ed. Ed. Porrúa. 2002. México D.F., p. 172. 16 Op. cit. GARCÍA MÁYNEZ, p. 174. 17 Op. cit GARCÍA MÁYNEZ, p. 175.


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uno del otro. El trayecto que se da del amoldamiento de una conducta a las con-secuencias se denomina cumplimiento o ejecución.

El cumplimiento de la norma no es materia sustantiva, puesto que ésta sólo regula la conducta de los individuos y sus relaciones. La que tiene como objeto aquella actividad es la norma adjetiva.

La norma adjetiva tiene una relación inmediata entre su supuesto jurídico y las consecuencias de derecho, de manera que ésta actúa de puente entre el su-puesto jurídico y las consecuencias de la norma adjetiva.

El hecho que actualiza la hipótesis de la norma adjetiva, es precisamente el amoldamiento de una conducta al supuesto jurídico de la norma sustantiva, es decir, el que exista un derecho que se ejerce y una obligación que es necesaria ejecutar. La consecuencia de la norma adjetiva consiste en la ejecución del ins-trumento necesario para la realización de la consecuencia de la norma jurídica.

Conceptualización de la norma por medio de su objeto Si se conceptualiza la norma por su propósito, se puede observar que puede

ser de tres tipos: institutivas, regulatorias, declarativas y auxiliares o comple-mentarias.

El primer tipo de normas se encarga a grandes rasgos, de la creación de insti-tuciones, de cargas y derechos que no necesariamente encaminan una conducta, sino que se encargan de sentar bases para que las normas regulatorias procedan. Pueden poseer o no un supuesto jurídico y una conducta definida.

El segundo tipo tiene como propósito el delinear una conducta. La segunda emite una manifestación de un hecho. La tercera tiene por propósito ayudar a delimitar las normas regulatorias, sin tocar directamente la normatividad de la conducta.

Las normas regulatorias poseen un supuesto jurídico y una conducta bien de-limitada, por medio de las cuales efectúan su propósito. La regulatoriedad es el poder delinear una conducta por medio de una sancion o de un procedimiento aplicativo.

Las normas declarativas no poseen un supuesto jurídico, ni una conducta. Su contenido es metanormativo y su propósito es el de ser interpretadas de manera conjunta con las normas regulatorias.

Un ejemplo de una norma declarativa podría ser el conjunto de definiciones que se establecen en algunas leyes administrativas, tales como la Ley Federal de Acceso a la Información Pública, las cuales se interpretan junto con el resto del articulado.

Las normas auxiliares o complementarias poseen un supuesto jurídico y una conducta, pero están centradas hacia aspectos que terminen de definir a las normas regulatorias. Un ejemplo de ello son las disposiciones transitorias, sin


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embargo, se debe hacer notar que no se encuentran circunscritas exclusivamente a ellas.

Se diferencian las normas declarativas de las complementarias en que las primeras pueden referirse a la regulación de la conducta y las segundas no, puesto que ponen las bases para delimitar las normas regulatorias.

Conceptualización de la norma por medio de su duración Por la temporalidad de la norma, se puede hablar de normas permanentes y

normas transitorias. Las normas permanentes son aquellas que tienen un supuesto jurídico y una

consecuencia centrados a una conducta pendiente de realizar, de manera que su actualización es constante. Son normas cuya materia está, de manera que su duración se da hasta que sean abrogadas.

Las normas transitorias tienen un supuesto jurídico y una consecuencia cen-trados no en una conducta a realizar, sino en una conducta realizada, de manera en que no existe una actualización constante, por lo que la norma está destinada a una duración temporal.

El transcurso de la norma no necesariamente se fija de antemano, simple-mente la norma deja de existir en el momento en que pierda su objeto por el transcurso del tiempo. Esto puede definirse como transitoriedad.

Las normas transitorias se usan para adaptar una ley a un sistema jurídico existente, de manera que el supuesto jurídico es la existencia de la norma, por lo que su actualización sólo se da una vez.

Ya terminada de implementar la norma, la disposición transitoria pierde efectos y fácticamente deja de existir, por carecer de objeto, aunque siga incor-porada a un texto jurídico.

Derecho sustantivo

Dentro de la teoría aplicativa de la norma, en la concepción implementativa de la norma, existen las normas sustantivas y adjetivas. Las primeras determi-nan una conducta y las segundas hacen efectivas esas disposiciones.

Dentro de la doctrina existe poca mención del derecho sustantivo. Para Ca-lamandrei derecho sustantivo “es el conjunto de normas jurídicas que discipli-nan directamente la conducta de los individuos en la convivencia social regu-lando las relaciones de intereses en que las mismas vienen a encontrarse en vista de la distribución y del goce de los bienes de la vida”.18

18 CALAMANDREI, Piero. Derecho Procesal Civil t. I. 1ª ed en español. Ediciones Jurídicas Euro-pa-América. 1973. Buenos Aires., p. 366.


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Al respecto, el penalista Fernando Castellanos no define el derecho sustanti-vo, puesto que solamente habla de su aplicación al derecho penal, pero sí dice que la normativa sustantiva no debe aplicarse de forma caprichosa o arbitraria, sino que se requiere aplicación estructurada y que ello es materia de otra regla-mentación.19

La utilidad de lo anteriormente dicho reside en que se terminan de delimitar efectivamente los limites del derecho sustantivo, el cual sólo establece las regu-laciones sobre la conducta de los particulares, sin establecer los mecanismos que se deben utilizar para aplicarla, aunque vale la pena mencionar que dicho sistema debe regirse por una lógica normativa (por ser un área del derecho).

Derecho adjetivo

El concepto de derecho adjetivo es difícil de encontrar en la doctrina, igual de difícil es encontrar que se haga mención del mismo. Esto se da por la in-fluencia de las escuelas procesalistas, que han dominado buena parte de la doc-trina mexicana del siglo XX y tienen por sinónimos el derecho adjetivo y el derecho procesal.

Partiendo de la idea de la norma adjetiva, se entiende por derecho adjetivo al conjunto de normas que tienen como propósito el crear mecanismos que im-plementen los postulados del derecho sustantivo.

La problemática del derecho adjetivo es la siguiente: ¿Cómo se instrumenta la norma sustantiva? ¿Existe un mecanismo universal o hay varios mecanismos que puedan aplicar la norma?

Los paradigmas en el derecho adjetivo

El proceso como paradigma Para resolver las anteriores cuestiones planteadas es necesario repasar algu-

nas bases científicas: La teoría es la respuesta a un conjunto de problemas.20 Las teorías aspiran a reflejar la realidad o sector de la realidad a cuyo estudio se aboca la disciplina concreta en que dichas teorías se enmarcan, pero tomando como punto de partida otras teorías precedentes, sometiéndolas a crítica y al advertir aspectos insatisfactorios, proce-diendo a rectificarlas parcialmente o a sustituirlas por completo.21

19 CASTELLANOS, Fernando. Lineamientos elementales de derecho penal. 45ª ed. Ed. Porrúa Mexico D.F. 2004., p. 22. 20 SERNA, Pedro. Filosofía del derecho y paradigmas epistemológicos. 1ª ed. Ed. Porrúa. 2006. México D.F., p. 8. 21 Idem.


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Serna define al paradigma como “aquella teoría que, por su virtualidad, atrae a un grupo duradero de partidarios y simultáneamente es lo suficientemente incompleta para permitir el desarrollo de nuevos trabajos en su interior”.22

La imperfección del paradigma deriva a la creación de anomalías, las cuales son problemas a los que el paradigma no puede aportar una solución sin modifi-carse a sí mismo, lo cual trae consigo la creación de nuevos paradigmas.23

En el siglo XIX surge el procesalismo, con la obra de Oscar Bulow La teoría de las excepciones procesales y los presupuestos procesales. Esta escuela de pensamiento jurídico, propone al proceso como única solución a la pregunta sobre cómo debe implementarse la norma sustantiva.

Por proceso se entiende: “un conjunto de relaciones jurídicas entre las partes, los agentes de la jurisdicción y los auxiliares de ésta, regulado por la ley y diri-gido a la solución de un conflicto susceptible de ser dirimido por una decisión pasada en autoridad de cosa juzgada”.24

El proceso tiene como supuesto fundante al conflicto o litigio y puede apli-carse para los siguientes tipos de conflictos: entre particulares, entre un particu-lar y una autoridad, entre autoridades.

Este mecanismo es llevado a cabo ante el órgano jurisdiccional, el cual pue-de encontrarse dentro o fuera del Poder Judicial. De lo anterior, se deducen los parámetros del proceso

1. El derecho procesal estudia la actividad del Estado por medio de la función ju-risdiccional tendiente a resolver un conflicto. 2. El derecho procesal estudia la actividad de las partes tendientes a lograr su pretensión. 3. La naturaleza del órgano que interviene como tercero imparcial es irrelevante pa-ra el derecho procesal, si la ley lo faculta para conocer del asunto. 4. Al ser una aplicación del derecho sustantivo, el derecho procesal estudia el desa-rrollo del proceso hasta su ejecución. De la aplicación del proceso como un paradigma derivan la teoría general

del proceso y el derecho procesal. La primera refiere al estudio científico del proceso, mientras que la segunda alude a un conjunto de normas reguladoras del proceso. Si bien su enfoque es distinto, su contenido es el mismo.

El hecho de que sólo puede aplicar la norma sustantiva en la resolución de un conflicto es lo que le da imperfección al proceso como paradigma, para per-mitir el advenimiento de otro: el procedimiento como paradigma.

22 Ídem. 23 Op cit. SERNA., p. 9. 24 COUTURE, Eduardo J. Vocabulario Jurídico. 3ª ed. Ed. Iztaccihuatl. 2004. Buenos Aires.


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El procedmiento como paradigma El procedimiento es definido por Couture como “Actuación, tramitación, se-

cuencia de actos ante los órganos del Poder Publico”.25 La amplitud de esta definición permite deducir que el rango del procedimiento se da con respecto a los actos realizados ante cualquiera de los tres poderes.

Existen tres tipos de procedimientos: a) los procedimientos que conforman un juicio, b) los procedimientos en forma de juicio (recursos administrativos) y c) los procedimientos autónomos que no forman parte de un juicio y no tienen forma de juicio.

El procedimiento como paradigma se manifiesta: con el procedimiento en su sentido amplio como medio único para aplicar la ley sustantiva. El procedi-miento en sentido estricto resulta el complemento del proceso para la completa realización de la norma adjetiva.

Del paradigma del procedimiento surgen: la teoría general del procedimiento al aplicar el procedimiento en su acepción amplia, el derecho procedimental emana del procedimiento en sentido estricto, mientras que el procedimentalismo es la corriente de pensamiento jurídico que propone el procedimiento como paradigma solucionador de la aplicación del derecho sustantivo.

La teoría general del procedimiento difiere del derecho procedimental, en que la primera estudia la aplicación del procedimiento en su sentido amplio, mientras que la segunda estudia la aplicación del procedimiento en su sentido estricto, es decir, aquel que no se encuentra contenido dentro de un juicio.

Derecho procesal

El derecho procesal es el conjunto de normas que tienen el propósito de la aplicación de la norma sustantiva por medio de la intervención de un órgano jurisdiccional en un conflicto.

El derecho procesal clasificado por la materia en que se aplica puede ser: de-recho procesal privado, derecho procesal privado público, derecho procesal social.

Bases constitucionales del proceso A continuación, se hará un análisis detallado de los fragmentos de artículos

constitucionales en los que se consolida el proceso. Al área que estudia la normativa constitucional del proceso se le denomina derecho constitucional procesal.

25 COUTURE, Eduardo J. Vocabulario Jurídico. 3ª ed. Ed. Iztaccihuatl. Buenos Aires. 2004.


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Artículo 17 “Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para re-clamar su derecho”. El primer párrafo de este artículo establece la prohibición de la autotutela, la

cual solamente es procedente en los casos en que el Estado no se encuentre en posibilidades materiales de proveer medios para defender los intereses del parti-cular. Un ejemplo de lo anterior es la legítima defensa.

“Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que es-tarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitien-do sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratui-to, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales”. Este párrafo establece la intervención de un órgano jurisdiccional para la in-

tervención en un conflicto. Esta disposición tiene el propósito de evitar la anar-quía, ya que evita que los particulares utilicen medios violentos para tutelar sus derechos.

También establece los parámetros de la administración de la justicia, la cual debe ser pronta, completa, imparcial y gratuita.

“Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garan-tice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones”. Para proveer una administración de justicia desprovista de intereses particu-

lares, debe de permitirse la independencia del órgano jurisdiccional, este pará-metro tiene un sentido jurídico, económico y político. Jurídico porque no debe estar supeditada su actuación ante los dictados de órganos ajenos a la función jurisdiccional. Económico, respecto a su presupuesto y político, respecto a que debe ser ajeno a intereses de grupos políticos.

Artículo 13. “Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales”. Establece un derecho de seguridad jurídica respecto a la administración de la

justicia en el aspecto del órgano jurisdiccional que interviene y la aplicación de la ley conducente. De manera indirecta se puede deducir que las normas deben de ser de carácter general.


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Artículo 8. “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de peti-ción, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Re-pública”. Es opinión del suscrito que el derecho de petición es base fundamental del

derecho de acción, puesto que si la acción es el derecho subjetivo por el cual se pide la intervención del Estado en un conflicto, dicha petición debe seguir los requisitos antes señalados.

“A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya di-rigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario”. De igual manera, es obligación del órgano jurisdiccional comunicarle al ac-

cionante si es procedente o no su petición. Artículo 14. “A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”. Esta medida tiene el propósito de brindarle seguridad al particular que se en-

cuentre en un juicio, aunque si se interpreta a contrario sensu, también implica el derecho de que al particular se le aplique la ley retroactiva de manera favora-ble (pro homine).

“Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho”. Se establece la figura del debido proceso, la cual es una medida de seguridad

jurídica que recae sobre los bienes de los particulares. También se establecen las formalidades esenciales del procedimiento, que aplicándolo al ámbito de estu-dio, son las etapas mínimas que debe seguir el proceso.

“En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamen-te aplicable al delito que se trata”. Se fijan los criterios por medio de los cuales se debe de interpretar la ley

dentro de un proceso en materia penal. Debido a la delicadeza del objeto de


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estos juicios (la libertad del reo), se tiene una interpretación rígida, que no per-mita flexibilidades que le puedan perjudicar.

“En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho”. Al igual que en el párrafo anterior, se fijan criterios interpretativos que debe

seguir el juzgador para el dictado de la sentencia. Artículo 16. “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y mo-tive la causa legal del procedimiento”. Este artículo establece el principio de legalidad, por virtud del cual, la auto-

ridad debe fundar (establecer el precepto legal por medio del cual actúa) y mo-tivar (explicar su proceder) sus actos.

Esto se establece como limitante a la autoridad en general (y aplicable a la jurisdiccional) para evitar que se den actos arbitrarios de autoridad.

Derecho procedimental

Es la rama del derecho adjetivo que norma el procedimiento. Esto lo realiza mediante un conjunto de normas mediante las cuales se hace efectivo el derecho sustantivo, de la forma antes mencionada.

El derecho procedimental contempla dos tipos de procedimientos: el proce-dimiento en forma de juicio y el procedimiento autónomo (aquel que no tiene la forma anterior, pero que tampoco forma parte del proceso).

Esta rama del derecho adjetivo también admite la clasificación que por mate-ria se explicó en el capítulo de derecho procesal.

Bases constitucionales del procedimiento De la misma manera que se explicaron los fundamentos del proceso por me-

dio de las normas que al efecto consagra la Carta Magna, se analizaran los pre-ceptos constitucionales que contienen disposiciones que regulan el procedi-miento.

Muchas de las normas constitucionales analizadas para el proceso son apli-cables al procedimiento, admitiendo una interpretación distinta. Así como el derecho constitucional procesal estudia los aspectos constitucionales del proce-


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so, el derecho constitucional procedimental estudia los aspectos constituciona-les del procedimiento.

Artículo 13. “Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales”. Aunque este artículo es de aplicación jurisdiccional, se puede aplicar al

ámbito procedimental, puesto que a nadie debe aplicársele una ley privativa, ni tampoco debe substanciársele un procedimiento por medio de un órgano creado exclusivamente para ese individuo. Se instituye en pro de los particulares un derecho general de seguridad jurídica respecto de los actos de autoridad.

Artículo 8. “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de peti-ción, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Re-pública”. Los procedimientos que realice un particular ante una autoridad, obligada-

mente inician con la petición y deben de ceñirse a los parámetros señalados en este artículo.

“A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya di-rigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario”. La falta de contestación o la contestación verbal de la autoridad a un particu-

lar lo deja en estado de indefensión, puesto que no tiene una resolución a im-pugnar y hacer valer su derecho, para evitar ello, se establece esta obligación de la autoridad.

Artículo 14 “A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”. Este artículo consagra un derecho de seguridad jurídica respecto a la ley

que se le aplica a un particular, sea en un proceso o procedimiento. Como se comentó anteriormente, la norma retroactiva puede aplicarse en beneficio del particular.

“… en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho”.


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En el aspecto procedimental, las formalidades esenciales del procedimiento aplican para la resolución de procedimientos en forma de juicio, puesto que aunque en éstos no existe contención como en el proceso, sí existe un interés jurídico tutelado.

Para el procedimiento en forma de juicio, las formalidades esenciales del procedimiento son las etapas mínimas que debe de seguir, para que se substan-cie un procedimiento que no sea violatorio de sus derechos constitucionales.

“En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamen-te aplicable al delito que se trata”. En la averiguación previa se utiliza este tipo de interpretación, a pesar de que

no se encuentra dentro del proceso penal, sino que es un preludio del mismo. “En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho”. Dentro de la mal llamada jurisdicción voluntaria (que por no tener un litigio

debe considerarse un procedimiento sustanciado ante un juez) se aplican estos criterios interpretativos, de manera que se deben de considerar base del proce-dimiento.

Artículo 16 “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y mo-tive la causa legal del procedimiento”. De la misma manera que aplica en el proceso, también resulta aplicable al

procedimiento en sentido estricto, siendo cualquier acto que realice la autoridad y que deriva en una disminución temporal de los derechos de un particular de manera justificada y lícita.

Derecho municipal adjetivo

El derecho municipal adjetivo es aquella rama del derecho municipal que tiene como propósito la implementación de las disposiciones municipales sustantivas por medio de cualquier mecanismo jurídico del que exista conoci-miento.

Actualmente, los mecanismos jurídicos existentes para la implementación de la norma municipal son el proceso, el procedimiento.


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Derecho procesal municipal Es el conjunto de normas que tienen como propósito la cimentación de las

normas municipales por medio de la actuación de un órgano jurisdiccional en un conflicto existente entre el municipio o municipios y un particular. Pertenece al derecho procesal público.

Tribunales de lo contencioso administrativo del Estado y tribunales munici-

pales Antecedentes en Nuevo León Se dijo anteriormente, que la idea de los tribunales municipales se funda-

menta en el artículo 115 fracción II inciso a), puesto que faculta la creación de órganos que resuelvan controversias entre la administración pública municipal y los particulares.

También se dijo que no existen verdaderos órganos jurisdiccionales munici-pales en el ordenamiento mexicano, puesto que los existentes en otros munici-pios substancian un procedimiento en forma de juicio y no son considerados tribunales para los efectos del juicio de amparo directo.

El antecedente en Nuevo León de la lucha por la creación de un tribunal mu-nicipal existe la Controversia Constitucional 46/2002, en la que el municipio de San Pedro Garza García hizo, valer contra el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León por motivo de una omisión legislativa en lo que respecta a la re-glamentación del ya mencionado artículo 115 fracción II inciso a).

El 23 de diciembre de 1999 se publica un decreto en el Diario Oficial de la Federación, en el que se reforma el artículo 115 de la Constitución, al agregar la obligación del legislador estadual de expedir leyes en materia municipal, en las que se establezcan los medios de defensa de los particulares contra actos de la administración pública municipal y los órganos, en el ámbito municipal, que diriman las controversias entre dicha administración y los particulares.

En los transitorios, la Carta Magna establece que el cumplimiento de esta obligación se debe dar a más tardar a un año de la entrada en vigor del decreto.

El Legislativo local no tomó las medidas necesarias para hacer cumplir esa orden de la Constitución, de manera que el municipio de San Pedro interpuso la controversia constitucional.

La actora arguyó que existe una violación a la Constitución ante la negativa de legislar, cuando ésta le ha impuesto la obligación de obrar (omisión legislati-va). Como es el caso del artículo 115 fracción II inciso a) y el Segundo transito-rio de la reforma del 23 de diciembre de 1999. El H. Congreso del Estado de Nuevo León dejó precluir su derecho de excepción.


131

Se dio resolución favorable a la actora, obligando al Congreso del Estado de Nuevo León a acatar el mandato constitucional.

El Congreso del Estado, procurando cumplir con la sentencia de la Corte, re-formó el artículo 170 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Munici-pal del Estado, al establecer que, de no existir un órgano contencioso adminis-trativo en los municipios, el particular podrá acudir ante el Tribunal Contencio-so Administrativo del Estado.

Respecto de esto, el municipio de San Pedro promovió una denuncia de in-cumplimiento de la sentencia de controversia constitucional, en el que argumen-ta, que la reforma en comento, va en contra de las disposiciones del artículo 115, porque no establece un contencioso administrativo municipal, sino que simplemente delega esas funciones al Tribunal Contencioso Administrativo del Estado.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió un auto el 13 de junio del 2007 diciendo que se tiene por cumplida la controversia constitucional.

Opinión respecto a la ejecución de la sentencia de la controversia constitu-

cional 46/2002 La forma en que la sentencia fue ejecutada fue errónea y atenta contra la au-

tonomía municipal, puesto que el legislador se abstuvo de cumplir con su deber, solamente creando una cláusula residual que dirigiera la competencia al Con-tencioso Administrativo del Estado.

Aunado a esto, si el sentido de la reforma al artículo 115 es consolidar la au-tonomía municipal, resulta extraño pensar que se va a lograr dicho propósito otorgando a un órgano ajeno a la misma, la facultad de conocer conflictos que tenga la administración pública municipal con los particulares.

Incompetencia del tribunal contencioso administrativo del Estado para co-

nocer de conflictos municipales. El Tribunal Contencioso Administrativo de Nuevo León no debe conocer de

los conflictos municipales por las siguientes razones: En primer lugar, las competencias están mal planteadas, puesto que en vez

de una cláusula residual, debe existir una delegación competencial expresa del municipio al Tribunal Contencioso Administrativo del Estado. Al reformar el artículo 170 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, el Legislador se arrogó una competencia que no le pertenecía.

En segundo lugar, la naturaleza jurídica del Tribunal Contencioso Adminis-trativo del Estado de Nuevo León sólo le permite conocer de actos propios de la administración pública local centralizada y paraestatal.


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Puesto que el federalismo implica que un nivel no debe intervenir en las ges-tiones de otro, no debe conocer, sobre todo cuando se demostró que efectiva-mente el municipio es un nivel de gobierno capaz de emprender las tres funcio-nes de gobierno.

Puede un municipio gestionar con la entidad federativa la cesión de la com-petencia por no tener una capacidad material para instituir un órgano, sin em-bargo, no se puede permitir la intervención de un nivel de gobierno dentro de los asuntos de otro.

Tribunal municipal Bases esenciales para su creación e implementación. Bonilla López 26 enumera las características que debe poseer un tribunal en

general: a) El órgano en cuestión debe ser de naturaleza pública y estar prefigurado genéri-camente en el texto constitucional. b) Ha de ser de carácter permanente, y no circunstancial, efímero o especial. c) Su existencia, atribuciones y organización han de estar previstas en una norma jurídica general, abstracta e impersonal, expedida por los órganos legislativos fede-rales y locales. d) Entre sus funciones ha de estar la de aplicar el derecho para solucionar disputas jurídicas concretas (litigios), seguidos siempre a instancia de parte. e) Debe gozar de autonomía, a efecto de resolver la disputa con imparcialidad e independencia. f) La solución de tales conflictos ha de hacerse mediante resoluciones en los que se individualicen normas jurídicas (esto es, que se asignen derechos y obligaciones) dotadas de sentido de autoridad (obligatorias y coercibles), con fundamentación y motivación. g) Tales resoluciones han de emanar de procedimientos seguidos en forma de jui-cio, previstos expresamente en leyes emitidas por los órganos legislativos. h) En ese procedimiento deben respetarse ciertas garantías procesales a las que se les califica de “formalidades esenciales”. i) Deben actuar, expedita, pronta, imparcial y gratuitamente. Con los anteriores puntos se coincide, haciendo solamente la observación,

que cuando Bonilla se refiere a “procedimiento en forma de juicio” se refiere en realidad a un proceso o juicio. Ya se ha mencionado que existe confusión doc-trinal respecto a los términos.

26 Citado por Yanome Yesaki Mauricio. Acerca de los Requisitos de Existencia del Tribunal Municipal de lo Contencioso Administrativo en México. Revista IUSTITIA. No 17. Octubre del 2007.


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Constitucionalmente, los tribunales administrativos tienen espacio para su creación en los artículos 73 fracción XXIX-H, 115 fracción II inciso a), 116 fracción V y 122 Base Quinta.

La Corte ha sostenido respecto a los tribunales administrativos, que el artícu-lo 17, donde se proscribe la autotutela y se permite el acceso a la justicia, no especifica la naturaleza del órgano jurisdiccional que resuelva, es decir, no im-porta que se encuentre adscrito al Poder Ejecutivo o al Legislativo.27

Por ultimo, se ha hecho repetida mención de la desnaturalización de los tri-bunales municipales existentes, puesto que no cumplen los requisitos para ser impugnados en amparo directo, sino en indirecto, lo cual implica que su proce-dimiento es en forma de juicio y que por ello, no son propiamente tribunales.

Esto implica que la figura de un tribunal contencioso administrativo munici-pal no se ha establecido propiamente dentro del ordenamiento jurídico estadual.

Implementación en el Estado de Nuevo León De los autores que existen en el claustro doctrinal mexicano, Yanome Yesa-

ki es el único en hacer una propuesta de implementación de tribunal en forma de la iniciativa de ley contenida en su libro denominado “La inconstitucionali-dad del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León para conocer y resolver controversias y conflictos que se susciten entre la Ad-ministración Publica y los particulares”. A la cual se adhiere quien suscribe, con ciertas adiciones y observaciones, implementándola de acuerdo a los esquemas de derecho procesal y procedimental anteriormente expuestos y haciendo algu-nas adiciones propias.

El citado autor, en su libro, menciona las ventajas que conlleva la institución de los tribunales de lo Contencioso Administrativo Municipal:28

1. “Los municipios del Estado de Nuevo León obtendrían autonomía plena en ma-teria jurisdiccional y ya no dependerían del Estado para ejercer esa función. 2. La carga de trabajo de los tribunales federales disminuiría, al no entablarse el mismo número de controversias constitucionales por invasión de esferas compe-tenciales. 3. Los ayuntamientos pertenecientes al Estado de Nuevo León, podrían directamen-te dirimir sus controversias y conflictos con sus gobernados, asimismo, se agilizaría la justicia administrativa estatal al tener menos carga de trabajo el Tribunal de lo

27 Idem. 28 YANOME YESAKI, Mauricio. La inconstitucionalidad del Tribunal de lo Contencioso Adminis-trativo del Estado de Nuevo León para conocer y resolver controversias y conflictos que se susci-ten entre la Administración Publica y los particulares. Ed. Elsa G. de Lazcano., pp. 265 y 266.


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Contencioso Administrativo del Estado al conocer éste solamente de controversias y conflictos de índole estatal. 4. Los particulares tendrían una mayor seguridad jurídica al momento de interponer sus demandas, al tener el Tribunal Contencioso Administrativo Municipal un proce-dimiento confiable, claro y preciso en cuanto hace a la impartición de justicia admi-nistrativa municipal”. Como desventajas, se expone solamente una: 1. “Debido a la precaria situación económica que tienen algunos municipios del Es-tado de Nuevo León y atendiendo a que todos ellos se rigen por un presupuesto de egresos, será necesario destinar una partida para su instauración en los municipios, razón por la que la propuesta elegida dependerá de ello”. El sistema propuesto por Yanome en su iniciativa consiste en un Tribunal de

lo Contencioso Administrativo Municipal integrado por tres Salas Unitarias, de las cuales una será la Sala Superior a cargo del presidente del Tribunal y dos Salas Ordinarias, a cargo de cada uno de los magistrados restantes.

Quien suscribe prefiere la conformación mínima, que el autor de la iniciativa propone dentro de su libro, pero no en su iniciativa de ley contenida en el mis-mo, cuando divide al Tribunal en una Sala Superior y tres salas regionales divi-didas en las regiones Centro, Norte y Sur.

En esta sección preferida por el autor del presente trabajo, no se hace men-ción del número de magistrados que debe contener cada sala. Se propone que las salas regionales se integren por 3 magistrados y la Superior por 5.

La distribución regional queda dentro del libro, pero fuera de la iniciativa y se realiza de la siguiente manera:29

Sala Regional del Centro. Con sede en el municipio de Monterrey, con competen-cia territorial en los municipios de San Nicolás, Escobedo, San Pedro, Santa Catari-na, Guadalupe, Abasolo, Benito Juárez, Cadereyta Jiménez, el Carmen, General Zuazua, Doctor González, García, Higueras, Hidalgo, Marín, Pesquería Chica y Los Ramones. Sala Regional del Sur. Establecida en Linares y con competencia en los siguientes municipios: Aramberri, China, Doctor Arroyo, Galeana, General Bravo, Noriega, Montemorelos y Zaragoza. Sala Regional del Norte. Establecida en Sabinas Hidalgo competente en: Cerralvo, Agualeguas, Ciénega de Flores, Doctor Coss, Bustamante, Anahuac, Lampazos, Los Aldabas, General Treviño, Melchor Ocampo, Mina, Los Herrera, Salinas Victoria, Parás, Villaldama y Vallecillo.

29 YANOME YESAKI, Mauricio., op cit., pp. 266 y 267.


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El proyecto se aplicaría por medio de una ley expedida por el Congreso del Estado y habría que existir un acuerdo intermunicipal respecto del financiamiento de dicha instancia, además de encontrarse como rubro en el presupuesto de egresos. Los magistrados Requisitos de designación Los magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo son inamovibles.

Dentro de la iniciativa se enlistan los siguientes requisitos para ser magistrado:30 I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, nativo de la entidad o con residencia en la misma 3 años con anterioridad a la fecha de designación y en pleno ejercicio de los derechos políticos y civiles. II. Poseer al día de la designación título profesional de licenciado en derecho, y que hayan transcurrido cuando al menos cinco años de su expedición por autoridad o institución legalmente facultada para ello. III. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena corporal de más de un año en prisión. IV. No ser ministro de algún culto o asociación religiosa. V. No haber desempeñado cargo de elección popular, federal, estatal o municipal, secretario de despacho del Ejecutivo o Procurador General de Justicia, cuando me-nos los dos años previos al día de su nombramiento. De los anteriores requisitos, el suscrito propone doblar el requisito de la se-

gunda fracción e instituir una edad mínima de 35 anos. Duración en el cargo Se propone que la duración en el cargo sea de 6 años, con opción a ratifica-

ción y que para cada Sala se elijan magistrados de forma escalonada. Designación La iniciativa en comento prevé que el titular del Poder Municipal proponga

al magistrado y lo elija el cabildo. Sin embargo, se propone en la concepción particular de las salas regionales que se ha expuesto, que cada municipio que conforma una región, tenga derecho a elegir un magistrado a medida que se vayan creando vacantes, haciendo un ciclo de municipios.

Por ejemplo, si la duración en el cargo es de 6 años y se elijen de forma es-calonada, cada tres años un municipio determinado por una lista o un sorteo elegirá un magistrado de un conjunto que se determine por los municipios de la región, que no debe pasar de 5. El municipio que eligió a un magistrado, no

30 Yanome Yesaki, Mauricio. op cit., pp. 292 y 293.


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tiene derecho a elegir otro, hasta que todos los demás municipios hayan tenido la oportunidad de elegir.

En el caso de las ratificaciones, el municipio que le toque elegir presidente municipal decidirá si ratifica o no al magistrado en turno y por ello perderá su turno. En el caso de que se niegue la ratificación, será otro municipio el que elegirá llenar la vacante.

La elección de magistrados de la Sala Superior, se hará por la misma sesio-nando en Pleno, mientras que la elección del Presidente de la Sala Superior, se hará por medio de los magistrados de las salas regionales.

Juicio de nulidad Contra actos de autoridad administrativa Dentro de su iniciativa, Yanome hace una extensa enumeración de lo que

puede ser discutido en un juicio de nulidad interpuesto ante una Sala del Tribu-nal Contencioso Administrativo Municipal. A continuación, la lista de los actos o resoluciones de la autoridad municipal que resultan combatibles mediante el juicio de nulidad:31

I. Que determinen la existencia de una obligación fiscal, la fijen en cantidad líquida o den las bases para su liquidación. II. Que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por las leyes fiscales indebidamente percibidos por el municipio; o cuando se niegue por las mismas auto-ridades la devolución de un saldo a favor del contribuyente. III. Los dictados en el procedimiento administrativo de ejecución, siempre y cuando se afirme: a) Que el crédito que se exige se ha extinguido legalmente, o que su monto real es inferior al imputable a la oficina ejecutora o se refiera a recargos, gastos de eje- cución o a la indemnización a que se refiere el artículo 22 del Código Fiscal del Estado. b) Que se es poseedor, a título de propietario, de los bienes embargados en el proce-dimiento administrativo de ejecución seguido contra otras personas; o que se es acreedor preferente al fisco, para ser pagado con el producto de los mismos. El tercero que afirme ser propietario de los bienes o negociaciones, o titular de los derechos embargados, podrá promover el juicio en cualquier tiempo antes de que se adjudiquen los bienes a favor del fisco municipal. El tercero que afirme tener derecho a que los créditos a su favor se cubran preferen-temente a los fiscales municipales, podrá promover el juicio antes de que se haya aplicado el importe del remate a cubrir el crédito fiscal. c) Que el procedimiento administrativo de ejecución no se encuentre ajustado a la ley. En este caso, las violaciones cometidas antes de la etapa del remate sólo podrán

31 Yanome Yesaki, Mauricio., op cit., pp. 294 a 297.


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hacerse valer hasta el momento de la convocatoria en primera almoneda, salvo que se trate de actos de ejecución sobre bienes legalmente inembargables o de actos de imposible reparación material, en cuyo caso el juicio podrá interponerse contra el acta en que conste la diligencia de embargo. Si las violaciones tuvieran lugar con posterioridad a la mencionada convocatoria o se trate de venta de bienes fuera de subasta, el juicio se interpondrá contra la resolución que finque el remate o la que autorice la venta fuera de subasta. En los juicios que se promuevan por alguna de las causas a que se refieren los dos últimos incisos de esta fracción, no podrá discutirse la existencia del crédito fiscal. IV. Que causen un agravio en materia fiscal o administrativa, distinto a los precisa-dos en los incisos anteriores, así como todos aquellos actos realizados por cualquier autoridad administrativa municipal, fuera del procedimiento de ejecución fiscal. V. Que impongan sanciones no corporales por infracción a las leyes y reglamentos municipales, de carácter administrativo o fiscal. VI. Que determinen responsabilidad administrativa en contra de los servidores públicos. VII. Los dictados en materia de pensiones con cargo al erario de los municipios de la entidad, o de las instituciones municipales de seguridad social. VIII. Que se refieran a la interpretación, cumplimiento o incumplimiento de contra-tos administrativos, en los que sean parte los municipios, o sus entidades paraestata-les y paramunicipales. IX. Los relativos a la responsabilidad patrimonial extracontractual reclamada a los municipios, o a las entidades para municipales. X. Los que se promueven contra cualquier acto u omisión definitivos de las autori-dades administrativas de los municipios y de sus entidades paramunicipales, que afecten los intereses jurídicos de los particulares. XI. Los que se promueven contra cualquier acto u omisión definitivos de las autori-dades administrativas o fiscales municipales, al resolver los recursos establecidos por las leyes y reglamentos respectivos. XII. Los que promuevan las autoridades municipales o los titulares de sus entidades paramunicipales, para que sean nulificadas las resoluciones administrativas o fisca-les dictadas por ellas mismas, favorables a los particulares. XIII. Los que se promuevan en contra de las resoluciones negativas fictas, configu-radas por el silencio de la autoridad para dar respuesta a la instancia de un particular en el plazo que la ley fije o a falta de término de cuarenta y cinco días. XIV. Los demás que se promueven de contra de actos o resoluciones que por su naturaleza o por disposición de otras leyes se consideren como competencia del Tribunal. Contra normas generales Haciendo una contribución a la propuesta de Yanome, se propone el que un

reglamento, bando de policía o buen gobierno o cualquier disposición general emitida por la autoridad municipal pueda ser impugnado por medio del juicio de


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nulidad, aludiendo una violación al principio de legalidad contenido dentro de la Constitución del Estado de Nuevo León, en su artículo 15.

Respecto del órgano competente para conocer de este juicio de nulidad, se considera competente a las salas que conocen de ordinario el juicio, para que sean revisadas a su vez por la Sala Superior.

Contra acuerdos intermunicipales También se agrega a la propuesta adherida el que sean combatibles los

acuerdos realizados entre dos o más municipios cuando se afecte el antes men-cionado principio de legalidad, contenido dentro de la Constitución del Estado de Nuevo León.

En este juicio solamente se considera competente a la Sala Superior, por la delicadeza de las circunstancias que rodean al acto impugnado.

Partes en el procedimiento El citado proyecto de iniciativa también hace mención a quienes pueden ser

parte del juicio contencioso administrativo, pudiendo serlo:32 I. El demandante II. Los demandados. Tendrán ese carácter: a) La autoridad que dicte, ordene, así como la que ejecute, trate de ejecutar u omita la resolución o acto impugnado, o en su caso, quienes la sustituyan. b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa. III. Siempre será parte en el caso de que la resolución o acto impugnado provenga de una autoridad municipal, la representación de ésta corresponderá al síndico del Ayuntamiento, observándose lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado. IV. Los terceros. Tienen ese carácter: a) Cualquier persona cuyos intereses jurídicos sean o puedan ser afectados por las resoluciones del tribunal. b) Quien se apersone en el juicio como coadyuvante de las autoridades administrati-vas o fiscales, con un interés jurídico directo en la modificación o anulación de un acto favorable a un particular, o en la confirmación de uno que le es desfavorable.

Derecho procedimental municipal Se entiende así al conjunto de normas que regulan la implementación de las

disposiciones municipales por medio de procedimientos en forma de juicio, ajenos a un proceso, llevados ante distintas autoridades municipales.

32 YANOME YESAKI, Mauricio., op cit., pp. 303 y 304.


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Actos contenidos dentro de esta rama del derecho Se vio con anterioridad que los supuestos contenidos dentro del derecho pro-

cedimental resultan muy amplios, lo cual en el derecho municipal implica que van a existir una gran multitud de los mismos.

Entre otros actos, pueden ser materia del derecho procedimental municipal: recursos administrativos (derecho procedimental administrativo municipal), permisos de construcción (derecho procedimental urbanístico municipal), pro-cedimientos determinativos de un crédito fiscal (derecho procedimental fiscal municipal).

Una lista comprensiva de la gran cantidad de procedimientos es aquella utilizada para determinar la procedencia del juicio de nulidad, salvo la fracción XIII, puesto que la negativa ficta no es un procedimiento sino una presunción y la resolución de los recursos de revisión y queja, que lleva a cabo la Sala Superior.

También resultan procedimientos la expedición de normas generales muni-cipales y los acuerdos intermunicipales, los cuales se proponen como impugna-bles, por vía de juicio de nulidad.

Gestión interna del Tribunal Contencioso Administrativo Municipal Los actos que emanen del Tribunal Contencioso Administrativo Municipal

cuando no tengan el propósito de la substanciación de un juicio o la emisión de sentencia, deben considerarse dentro del rango del derecho procedimental municipal.

En específico, los actos de gestión del tribunal, son procedimientos. Ejem-plos de lo anterior son que el tribunal: Presente su proyecto de presupuesto de egresos, expida su reglamento interno, designe personal, haga cambios de ads-cripción, entre otros.

Jurisdicción consultiva del Tribunal Municipal Otra adición que se considera pertinente al proyecto de Yanome Yesaki es la

de crear una jurisdicción consultiva en la que las autoridades municipales y puedan solicitar a las salas regionales la interpretación de un reglamento, bando o disposición general o de un acuerdo intermunicipal, cuyos efectos solamente serán respecto a las partes solicitantes.

Conclusión

PRIMERO. La teoría ejerciva del Estado justifica la existencia del municipio como nivel de gobierno dentro del sistema federal.


140

SEGUNDO. La teoría aplicativa de la norma, en su aspecto implementativo logra una sistematización completa de los actos que pueden emanar de la admi-nistración pública municipal.

TERCERO. El objeto de estudio del derecho adjetivo consiste en el proceso y procedimiento. Ambos instrumentos poseen sólidas bases constitucionales.

CUARTO. El derecho municipal adjetivo puede ser procesal y procedimen-tal.

QUINTO. La competencia de los tribunales de lo contencioso administrativo de Nuevo León respecto de conflictos entre administración pública municipal y los particulares se encuentra mal fundada.

SEXTO. Es factible la implementación de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo Municipales.

SÉPTIMO. Son procedimientos, no sólo los actos emprendidos por la admi-nistración pública municipal, sino aquellos que realiza el Tribunal de lo Con-tencioso Administrativo Municipal fuera del proceso.

Un modelo de turismo municipal El caso del municipio de Morelia

José René Olivos Campos

I. Introducción El paradigma centralista del Estado mexicano que concentra atribuciones,

recursos y decisiones en el orden del gobierno federal, persiste de manera per-versa, sigue siendo productor de graves desequilibrios municipales, entre ellos, el turismo municipal, como atribución que no se otorga de manera exclusiva a los municipios, sino de forma concurrente con los otros órdenes del gobierno por la Constitución federal. De tal modo que el turismo municipal, se rige fun-damentalmente con la coordinación intergubernamental desde la visión el go-bierno federal, quien formula las políticas públicas y planes turísticos, con lo que algunos municipios que han sido considerados dentro de las mismas, han permanecido como receptores de los planes y programas que se diseñan desde el gobierno federal y se canalizan al nivel de las entidades federativas, mientras la gran mayoría ni siquiera son considerados en materia turística.

No obstante, que el turismo representa una actividad económica relevante para todos los municipios en México, la relación entre los diferentes órdenes del gobierno en materia turística tiene una dinámica normativa asimétrica. Mientras los gobiernos federal y estatales tienen responsabilidades claramente definidas en materia turística, y los gobernadores se han convertido en actores políticos con capacidad de influir, en cierta medida, en la toma de decisiones de las polí-ticas públicas nacionales en materia turística; los gobiernos municipales no se han fortalecido en la misma medida, incluso la gran mayoría carece de medios reglamentarios, administrativos y recursos para impulsar dicha actividad.

Con la ausencia de una política integral, sistemática y permanente para trans-formar las condiciones de los municipios en materia turística, ciertos gobiernos municipales han dado muestras de impulsar iniciativas que se proponen cam-bios a fin de fortalecer su desarrollo.

En este contexto, el presente trabajo tiene por objetivo analizar el caso del municipio de Morelia, cuyo gobierno municipal asumió la conducción del tu-rismo municipal desde el año de 2002, de una forma innovadora, al generar iniciativas reglamentarias, adecuaciones a las estructuras administrativas y el establecimiento de mecanismos de vinculación con la organizaciones de presta-dores de servicios turísticos, lo que produjo un nuevo escenario institucional para gobernar y con ello elevar el nivel de gobernabilidad democrática. Aspec-



142

tos que nos plantean un paradigma para el desarrollo turístico y que puede re-sultar de referencia para otros municipios, en la mejora de este sector tan impor-tante, capaz de constituirse en un factor de promoción del desarrollo.

II. El entorno del turismo

El turismo representa una de las actividades económicas de mayor importan-cia para todo el mundo, en la cual se inscribe México y los municipios que lo conforman, cuyas características se distinguen por las asimetrías mundial, na-cional y local, como enseguida se describen.

1. El entorno del turismo mundial En los tiempos presentes, el turismo adquiere una dimensión relevante a es-

cala mundial que incide en los distintos órdenes de la vida de la sociedad con-temporánea. El turismo es una de las principales actividades de servicios que se realiza en el planeta tierra, con una expansión impresionante, lo cual, en térmi-nos generales, se puede caracterizar del siguiente modo.

a) El gasto generado por el turismo internacional fue del orden de 800 mil millones de dólares en el año de 2002; b) El turismo es un factor que permite crear millones de puestos de trabajo en em-presas trasnacionales y negocios locales, generando empleos directos como en transportes, restaurantes, alojamiento, empresas de viajes; así como ocupación en puestos indirectos en la agricultura, comercio y manufactura; y produce actividades inducidas como la construcción de carreteras e instalaciones básicas de infraestruc-tura; c) El turismo mundial comprendió el 40% del comercio mundial de servicios y el 6% del comercio mundial en el año de 2005; d) El turismo internacional, en el año 2002 se registraron 715 millones de llegadas internacionales en todo el mundo, lo que significó un incremento del 3.1 por ciento con relación al año 2001. Cifra considerable, si se tiene en cuenta que no se toma en consideración los desplazamientos internos en un país;1 e) El turismo mundial, en el año de 1999, representó el 8% de los ingresos mundia-les totales por exportaciones y el 37% de las exportaciones del sector servicios, con lo que el turismo internacional es el primer sector de exportaciones del mundo y un factor importante en la balanza de pagos de muchos países; f) El turismo destaca entre las cinco categorías superiores de las exportaciones para el 83% de los países y es la fuente más importante para al menos el 38% de ellos;

1 Los datos de los incisos a, b, c y d, se obtienen de la Organización Mundial de Turismo, ver: página web: [http://www.world-tourism.org/español/newsroom/campaign/enriches.htm]. Consul-tada en septiembre de 2007.

UN MODELO DE TURISMO MUNICIPAL EL CASO DEL MUNICIPIO DE MORELIA

143

g) La participación del turismo en el PIB mundial se estima conservadoramente en el 5%. El Consejo Mundial de Viajes y Turismo considera que para el año de 1999 el total de empleos generados por la economía de los viajes y el turismo fue de 192.3 millones, equivalentes al 8.2% del total mundial; h) El informe que emite: Turismo: Panorama 2020 de la Organización Mundial de Turismo, las perspectivas para la actividad turística en estas dos décadas son muy favorables, estimándose que para el año 2020 las llegadas de turistas internacionales se ubicarán por encima de 1,560 millones, en tanto que los ingresos turísticos alcan-zarán los dos billones de dólares, e i) En la tendencia de crecimientos para el año 2020 se estima que América ocupará el tercer lugar regional con más llegadas, superada por Europa, Asia oriental y el Pacífico, perdiendo con ello el segundo lugar que ocupa en la actualidad y disminu-yendo en un punto porcentual su cuota en el total.2 Estas cifras sobre el turismo internacional resultan elocuentes sobre la relevancia que tiene esta actividad para contribuir al crecimiento económico y en la generación de fuentes de empleo. 2. El entorno del turismo en México México se inscribe en el contexto del turismo internacional con una impor-

tante participación, cuya actividad a su vez constituye un papel destacado en la economía nacional, pero con tendencias que se manifiestan no siempre al alza. Algunos índices económicos ponen de manifiesto este escenario.3

a) Los ingresos por visitantes internacionales en el año 2005 alcanzaron la cifra de 11 mil millones de dólares, 18.8% más que en 1999 y equivalentes a la mitad del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos (17,690 millones de dólares), colocándose como la tercera actividad económica del país en captación de divisas, sólo después del petróleo y las manufacturas; b) El saldo de la Balanza Turística alcanzó en el año 2004, los 3000 millones de dólares, lo que significó el 10.0% más que en el año 2003; c) La actividad turística ha significado un aumento en la generación de empleos, según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en los últimos años alcanzó 1.9 millones de ocupaciones; d) Informes del Consejo Nacional Empresarial Turístico, refieren que la inversión privada acumulada en el sector turístico alcanzó en el año de 1999, los 35 mil millo-nes de dólares; e) En la integración de la Cuenta Satélite de Turismo se considera una amplia gama de bienes y servicios entre los elementos componentes del consumo en actividades

2 Los datos de los incisos e, f, g, h e i, se toman de: Secretaría de Turismo, El turismo en México, Cifras preliminares, México, 2006, pp. 6 y ss. 3 La situación nacional turística se considera lo más destacado de lo consignado en el Programa Nacional de Turismo 2001-2006. Ídem.


144

turísticas, destacando los transportes, los restaurantes y bares, el comercio y el alo-jamiento como los principales; f) La Cuenta Satélite de Turismo señala que la participación del Producto Interno Bruto turístico con relación al Producto Interno Bruto total nacional representó para el año 2000, el 8.9%; g) El volumen de llegadas de turistas internacionales al país en el año 2000 fue de 20.641 millones, lo que equivale a un 8.4% superior a lo alcanzado el año anterior, de las cuales 10.591 millones correspondieron a turismo receptivo al interior y 10.050 millones al turismo fronterizo. Adicionalmente, se registraron 81.565 millones de excursionistas fronterizos y se recibieron 3.467 millones de pasajeros en cruceros; h) La comparación en tasas de crecimiento por llegadas de turistas internacionales a México, frente a la media mundial y a la experimentada en Norteamérica, revela que en el periodo 1999-2000 existe recuperación al sobrepasar con el 8.4% la media mundial, del 7.4% y la norteamericana situada en un 6.9%. Sin embargo, en la déca-da de los noventa, México creció por debajo de la media mundial; i) La actividad turística ha crecido en forma sostenida. Por ejemplo, la oferta hotele-ra prácticamente se duplicó en veinte años, pasando de 237,000 cuartos de hotel en 1980 a 421,850 en el año 2000, y la demanda pasó de 13 millones en 1980 a 20.6 millones de turistas internacionales en el año 2000. En suma, se advierte la importancia del turismo a nivel nacional que impacta

la económica y el crecimiento de manera sostenida, sin embargo enfrenta pérdi-da de competitividad en el escenario mundial, con lo que afecta su expansión económica de este sector a nivel nacional. Esto último se expresa fundamental-mente por los aspectos siguientes:

a) México pasó del lugar 10 en ingresos por visitantes a escala mundial en el año de 1990, al lugar 7 en el año 2005; b) En el renglón de llegadas de turistas internacionales en el ámbito mundial, nues-tro país ha mantenido un lugar protagónico, ubicándose en el lugar 10 en 1990, el 7 en 1996 y el 8 en el año 2000; existe pérdida en participación del mercado, pasando del 3.75% en 1990 al 3.0% en 2000; una reducción de poco más del 1.9 por ciento; c) La participación de mercado con relación al total de ingresos por visitantes a es-cala mundial, se pasó del 2.05% en el año de 1990 al 1.7% en el año 2000, lo que representa una pérdida de casi 1.8 por ciento; d) El turismo receptivo de internacional creció en la década de los noventa al 4.2% como tasa media anual, pero su gasto promedio se redujo sensiblemente, pasando de $608.9 dólares americanos en el año de 1992 a $549.2 en el año 2000; e) Por lo que toca al gasto medio del turismo internacional que arriba por vía aérea, ha decrecido de $ 718.4 dólares en 1991 a $ 655.6 en 2000. Actualmente, en el rubro del gasto medio por turista, México ocupa el lugar 40 en el ámbito mundial;


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g) Del total de llegadas de pasajeros en vuelos internacionales regulares al país en el año 2000, el 83.7% lo hicieron únicamente en cinco aeropuertos: el Distrito Federal, Cancún, Guadalajara, Los Cabos y Puerto Vallarta, lo cual muestra una alta concen-tración de los flujos; h) El desarrollo turístico de México presenta, entre otras características, una alta de-pendencia de la demanda proveniente de los Estados Unidos, pero también una mar-cada concentración de la oferta en pocos destinos, lo cual provoca fragilidad y dependencia.4 3. El entorno del turismo municipal En México, los municipios no son ajenos a la actividad turística que se pro-

duce en los escenarios internacional y nacional, son actores fundamentales para regir su desarrollo, pues es ahí donde se asientan los centros turísticos, aunque esto pereciera más utópico que real, ante la poca o nula capacidad que tienen los gobiernos municipales para atender dicha actividad, que ha quedado práctica-mente a cargo de los gobiernos federal y estatal, con una participación munici-pal que resulta más receptora de las decisiones políticas de dichos órdenes de gobierno.

En los 2,4365 municipios no se tienen las mismas variables de crecimiento de la actividad turística aludidas anteriormente, tanto en ingreso, producto, ge-neración de empleo, inversión, infraestructura, gasto turístico, oferta de servi-cios, entre otros, debido a los desequilibrios municipales generados por el cen-tralismo del Estado mexicano en materia turística.

Lo anteriormente expuesto, se puede ilustrar del modo siguiente: a) Al considerar la oferta hotelera de 55 centros turísticos seleccionados, el 71.1% de ellos se concentra en sólo 15 ciudades. Esto significa que el 27.3% de las locali-dades con vocación turística concentra siete décimas partes de la oferta hotelera. El 58% de las habitaciones de los centros turísticos seleccionados se localizan en playas; b) El 52% de las habitaciones ubicadas en playas concentran los destinos tradicionales; c) Cinco grandes ciudades concentran el 56% del total de habitaciones en centros urbanos, las del Distrito Federal, Quintana Roo, Jalisco, Veracruz y Guerrero; d) El 67% de la oferta de cuartos se concentra en los centros turísticos integralmente planeados, que son centros tradicionales de playa y en grandes ciudades; e) En tanto los municipios con destinos turísticos al contar con ciudades coloniales, zonas arqueológicas y centros de playa, enfrentan los problemas del crecimiento del

4 Ídem. 5 Ver, http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC/Los últimos municipios creados.


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comercio informal, que afecta el turismo al producir la sensación de inseguridad, mala imagen y hostilidad sobre los visitantes nacionales y extranjeros.6 En suma, la política turística centralista responde parcialmente a la realidad

de todos los municipios del país, al no considerar las necesidades y potenciali-dades de la actividad de la diversidad y heterogeneidad local. El enfoque turísti-co orientado al desarrollo físico y territorial de algunas localidades ha conduci-do a un desarrollo limitado, que se expresa por los rendimientos decrecientes del modelo centralista adoptado para la promoción turística, como se puede advertir por la falta de competitividad a escala internacional que tiende a pre-sentarse. La complejidad creciente y la globalidad de dicha actividad exigen la definición de políticas turísticas desde una nueva percepción centrada en los desafíos del desarrollo turístico municipal.

III. Restricciones de los atributos municipales en materia turística

El paradigma turístico centralista conducido por el gobierno federal ha dado por resultado un modelo ambivalente, que tiene por base el desarrollo de pro-yectos turísticos en municipios con grandes urbanizaciones de playa, inversio-nes hoteleras y obras de infraestructura; en tanto la gran mayoría de los munici-pios carecen de crecimiento turístico, al no impulsar esquemas integrales de turismo a pesar de contar con amplias posibilidades de aprovechar los recursos naturales y culturales de que disponen con vocación turística.

En el modelo turístico ambivalente nacional, la gran mayoría de los munici-pios en México presentan determinados factores que retrasan el desarrollo turís-tico, dentro de los cuales se pueden establecer fundamentalmente la insuficien-cia de normatividad legislativa que otorgue atribuciones en materia turística, las debilidades municipales para las relaciones intergubernamentales, las deficien-cias de servicios e infraestructura turística, insuficiente información para el crecimiento turístico, falta de personal apto para el desempeño de los servicios turísticos y bajos niveles de conservación patrimonial con vocación turística. Estos aspectos se caracterizan en términos generales enseguida.

1. Normatividad legislativa insuficiente Los municipios no disponen de la facultad exclusiva en materia turística, al

no preverlo el artículo 115 constitucional, se deja a las legislaturas de los esta-dos en última instancia para determinar otros servicios, en el que se puede con-siderar al turismo, que conforme a la fracción III de dicho artículo, los congresos locales lo determinarán conforme a las condiciones territoriales y so-

6 Secretaría de Turismo, op. cit., Capítulo II.


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cio-económicas de los municipios, así como por su capacidad administrativa y financiera.

Las legislaturas estatales han hecho poco para ampliar las competencias de los municipios en México, que se traduzcan en una legislación y políticas que propicien más autonomía y ámbito de acción de los ayuntamientos. Los congre-sos locales en su mayoría sólo se han concretado a adaptarse a las disposiciones constitucionales del artículo 115, “sin ir más allá en la promoción de una auten-tica reforma municipal”.7

Las legislaturas estatales no han determinado los términos legales de “condi-ciones de territorialidad y socio-económicas” y las “capacidades administrativas y financieras” que sirvan de criterio para que las legislaturas estatales desarro-llen el sistema competencial municipal; 8 y no existen criterios jurídicos que consideren la diversidad municipal en términos del tamaño de las ciudades; si son metropolitanas, urbanas, semiurbanas, rurales e indígenas, que permita de-terminar las competencias que mejoren sus capacidades normativas municipales para regular sus entornos de acuerdo a sus condiciones de vida específicas. Esto tampoco se ha dado en materia turística.

2. Débiles relaciones intergubernamentales El escenario de constituir las relaciones intergubernamentales de coopera-

ción entre los distintos órdenes de gobierno, está dado por las facultades consti-tucionales coincidentes en materia turística que se prescribe en el inciso K de la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, que faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia turística, señalando las bases generales de coor-dinación entre la Federación, estados y municipios y Distrito Federal, así como de la participación de los sectores social y privado. Esto plantea que el desarro-llo turístico del país se realice por los distintos órdenes de gobierno: federal, estatal, municipal y el Distrito Federal, así como los actores que intervengan en dicha actividad económica, como lo establece la propia Constitución.

Sin embargo, esta normatividad cooperativa constitucionalmente prevista, dista mucho de constituirse en factible desde la perspectiva municipal, es decir, los municipios no se encuentran en condiciones de decidir el rumbo de las polí-ticas públicas con los órdenes de gobierno federal y estatal, y con los actores involucrados en la actividad turística. La interlocución de los ayuntamientos que pueda darse con los órdenes de gobierno federal y estatal se encuentra pre-

7 VALENCIA CARMONA, Salvador, “Derecho Municipal”, en Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, coedición Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, 2002, p. 146. 8 COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús, La autonomía municipal en México, México, Porrúa, 1998, pp. 164 y 165.


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determinada por las leyes, los programas o los procedimientos administrativos en los cuales no interviene para su diseño y definición de políticas.9

IV. El contexto turístico del municipio de Morelia

El entorno del municipio de Morelia, identifica la situación geográfica, el perfil demográfico y las dimensiones económicas, la oferta y la demanda del subsector turístico, lo cual constituye el contexto estratégico que se inscribe en el desarrollo del turismo municipal.

El municipio de Morelia se localiza en la región centro-occidente de la Re-pública Mexicana, lo que le permite ocupar una posición geográfica estratégica para impulsar su desarrollo. Es el paso de importantes flujos entre las ciudades de México y Guadalajara, al contar con buenas vías de acceso crea condiciones para favorecer el desarrollo económico y en particular del sector turístico con el arribo de visitantes de origen estatal, nacional e internacional.

La localización del municipio de Morelia en la zona centro-norte del Estado de Michoacán y siendo la capital de éste, es una región de influencia económi-ca, política, social y cultural muy importante con respecto a los 113 municipios que integran al Estado de Michoacán.

La superficie del municipio de Morelia es de 1,199 kilómetros cuadrados y representa el 2.03 por ciento del total del Estado de Michoacán.

La población del municipio de Morelia, en el año 2005 fue de 684,145 habi-tantes, con una ligero aumento de la población femenil y llegar al 52.3% habi-tantes, con respecto a la masculina, 47.7%.10 La explicación puede ser la emi-gración varonil tanto interna como extranjera, principalmente a los Estados Unidos de Norteamérica.

La distribución de la población del municipio para los años de 1990 y 1995, de acuerdo al tamaño de los asentamientos humanos, se puede observar un cre-cimiento de las localidades y gran dispersión poblacional en el medio rural, excepto la ciudad de Morelia que concentra el 88.6 por ciento de los habitantes en 1995. En los años de 1990 a 1995 aumentan las localidades de 160 a 194. En el año de 1995 la dispersión que se tiene es de 101 localidades entre 1 y 99

9 GUILLEN LÓPEZ, Tonatiuh, La reforma del artículo 115 constitucional. El gobierno municipal, federalismo y relaciones intergubernamentales, en GUERRERO AMPARÁN, Juan Pablo y GUILLÉN LÓPEZ, Tonatiuh (coordinadores), Reflexiones en torno a la reforma municipal del artículo 115 constitucional, México, Miguel Ángel Porrúa, 2000, p. 252. 10 Elaboración propia con datos de los Censos de población y vivienda IX, X, XI y XII y proyec-ciones 2005 del INEGI; 1970-2005.


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habitantes, 61 localidades entre 100 y 499 habitantes, 17 que corresponden en-tre 500 y 999 habitantes y 12 que cuentan entre 1,000 y 1,999.11

La situación económica del municipio de Morelia, se puede observar con-forme a la estructura sectorial, de la cual el sector primario ocupa el 6.9 por ciento de la Población Económicamente Activa, en las actividades agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas, y silvícolas. De esta población, el 36% no recibe ningún ingreso, el 24% gana menos de un salario mínimo; el 18% de 1 a 2.5 salarios mínimos; sólo el 12% recibía más de 2.5 salarios mínimos; el 13% no especificó si recibía o no ingresos. El sector secundario ocupa el 25.9 por ciento de la población económicamente activa, dedicado fundamentalmente a las acti-vidades de la minería, el petróleo, la manufactura, la electricidad, el gas, el agua y la construcción. El sector terciario de la economía del municipio de Morelia comprende el 63.7 por ciento de la población ocupada en esta actividad, inte-grada por el comercio y los servicios públicos y privados.12

El turismo es un sector importante del sector terciario, para el desarrollo del municipio de Morelia. Esta actividad presenta un constante crecimiento. En el último lustro se observa un aumento del turismo nacional e internacional con una tasa del 1.5 por ciento en promedio durante el periodo de 1996 a 2005.

Oferta del Sector Turístico del municipio de Morelia El Estado de Michoacán, en el año de 2007, contaba con un total de 466 es-

tablecimientos de hospedaje con una capacidad de 11,265 habitaciones disponi-bles en promedio. De este total, el municipio de Morelia le corresponde el 16 por ciento de los establecimientos y el 29 por ciento de las habitaciones de los totales de la entidad federativa.

En el año de 1999, se tiene la oferta turística de 73 hoteles, con un incremen-to de 2 hoteles (uno de 5 y otro de 3 estrellas) y un decremento de 2 hoteles de 2 estrellas, manteniéndose las demás categorías constantes. El número de cuartos de hospedaje presenta un aumento en 132 unidades. Las categorías que se vie-ron favorecidas fueron las de 5, 4 y 3 estrellas, aunque hubo un descenso en las categorías de 2 y una estrella. 13

La oferta hotelera en el municipio de Morelia se concentra en las categorías de 2, 3 y 4 estrellas, lo cual representa el 73.5 por ciento del total de los hoteles, sólo el 5 por ciento es de la categoría de cinco estrellas.

11 INEGI. Michoacán, Resultados Definitivos; Tabulados Básicos; Tomo I. Conteo de Población y Vivienda 1990 y 1995. 12 INEGI. Cuaderno Estadístico Municipal. 13 Elaboración con base a INEGI, Anuario Estadístico del Estado de Michoacán, Ediciones de 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999.


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El factor de cuartos de hospedaje se concentra en las categorías de 3 y 4 es-trellas, las cuales ocupan el 54.9 por ciento de las habitaciones. Resulta impor-tante la ocupación hotelera, que se ha incrementado de 1995 a 1999, la tenden-cia ha sido de 13 puntos porcentuales a nivel estatal y 17 puntos porcentuales a nivel municipal.

El municipio de Morelia dispone de 28 restaurantes con especialidades en comida internacional, 10 en comida mexicana, 9 de especialidades del mar, 2 en comida brasileña, 2 en comida italiana, 2 en comida japonesa, 2 en comida chi-na y 12 de comida rápida, 12 cafeterías, 7 centros nocturnos, 4 peñas, 58 agen-cias de viajes, 6 agencias operadoras y 1 agencia mayorista, 23 agencias de guías de turistas, 4 clubes deportivos, 12 museos; 7 teatros, 7 bazares, 3 balnea-rios, Centro de Convenciones, Planetario, Orquidario, parque zoológico, 6 cen-tros culturales, 6 centros comerciales,14 monumentos históricos (arquitectóni-cos, arqueológicos y esculturales); obras de arte (pinturas, esculturas, literatura, arte plumario, textil y cerámica); ruinas arqueológicas; Centro Histórico; fies-tas, danzas y tradiciones; artesanías; gastronomía y una variedad de centros turísticos.

La ciudad de Morelia subraya su gran valor histórico y cultural, por su traza urbana, se destaca el centro histórico que conserva la arquitectura monumental de carácter colonial desde el siglo XVI, cuyo conjunto de edificaciones con estos rasgos representan 482.3 hectáreas, las cuales forman parte del Patrimonio Cultural de la Humanidad, consideración otorgada por la UNESCO desde 1991, por lo cual se le considera un importante atractivo a escala nacional e interna-cional.

El centro histórico con numerosos espacios abiertos, concentra numerosas edificaciones con una arquitectura que data desde el siglo XVI. Esto sitúa a Morelia como una de las ciudades monumentales más bellas de México.

Dentro de La infraestructura representativa se destaca la Catedral de estilo barroco y el Acueducto, con sus 253 arcos. Ambos recursos son considerados como los más emblemáticos de la ciudad.

Los monumentos religiosos como las Iglesias de la Merced y de las Rosas, ambas de estilo barroco con elementos churriguerescos; los ex-conventos de San Agustín, que destaca por la influencia gótica de su torre; las Capuchinas, construcción de estilo barroco y en la que se han llevado a cabo importantes trabajos de rescate y conservación del inmueble; de San Diego, el cual alberga actualmente la Escuela de Derecho de la Universidad Michoacana; y el ex-convento del Carmen, la actual Casa de la Cultura de Michoacán.

14 Ayuntamiento de Morelia, Morelia y sus tenencias, pp. 14-28.


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Demanda Turística La afluencia de visitantes nacionales y extranjeros al municipio de Morelia

muestra un incremento del 5.7 por ciento para el periodo de 2000 a 2005. La afluencia de visitantes nacionales es mayor que la del turista extranjero. Aquélla se incrementa en promedio 11 por ciento anual, mientras el turismo extranjero ha decrecido en cinco puntos porcentuales por año, para el periodo de 2000 a 2005.15

Los rasgos que asume el turista que visita el municipio de Morelia,16 son que el 97.3 por ciento fue de procedencia nacional y el 2.7 por ciento de proceden-cia extranjera.

Son dieciocho estados de la República Mexicana de donde provienen los tu-ristas nacionales, fundamentalmente de la ciudad de México y las entidades federativas colindantes. El Distrito Federal (18%); Jalisco (12.50%), Guanajua-to (9.05%), Nuevo León (6.90%), Querétaro (6.03%), Veracruz (5.60%), Estado de México (5.17%), Michoacán (4.31%), Sinaloa (3.45%), Tamaulipas y Chihuahua (3.02% cada uno), Puebla y Colima (2.59% cada uno), Baja Califor-nia e Hidalgo (2.16% cada uno), Aguascalientes, Morelos y Sonora (1.72% cada uno) y el resto (8.19%) proviene de Guerrero, Yucatán, Zacatecas, Coahui-la, Nayarit, Campeche, Durango, Quintana Roo, Tabasco y Tlaxcala.

El turismo extranjero proviene principalmente de los Estados Unidos de Norteamérica (67.29%), después de Europa, Francia (5.61%), Inglaterra (4.67%), Alemania (3.27%), España e Italia (2.80% cada uno), le sigue Japón (1.40%), luego los países de América Latina, Argentina, Costa Rica, Chile y Guatemala (0.94% cada uno) y el 3.73% restante de Holanda, Dinamarca, Sue-cia, Venezuela, Bélgica, Australia y África.

La forma de viaje de los turistas nacionales lo hace mayoritariamente con la familia (55.92%), y en menor porcentaje, solos (15.17%), con amigos (11.37%), con familiares y/o amigos (9.95%), con compañeros de trabajo (6.64%) u otra forma (0.95%). Los turistas extranjeros viajan con la familia (35.98%), solos (24.30%), con amigos (20.56%), con familiares y amigos (12.15%), con com-pañeros de trabajo (2.34%) u otra forma (4.67%).

El principal motivo de la visita es el descanso, seguido de los motivos fami-liares. Los motivos culturales ocupan el tercer lugar. El primer motivo represen-ta el 68.57% en nacionales y el 84.11% en extranjeros. Esto confirma la voca-ción turística del municipio. Para los visitantes estatales, los motivos secunda-rios refieren a cuestiones de carácter empresarial (11.43%), académico (5.71%),

15 INEGI. Anuario Estadístico del Estado de Michoacán, ediciones 1996, 1997 al 2005. Secretaría de Turismo del Estado. 16 Secretaría de Turismo del Estado de Michoacán, El perfil del turista en Michoacán 2005.


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compras personales (4.29%), convenciones (2.38), salud (2.38%) y religiosas (0.95%).

El flujo turistas que acuden a Morelia motivados por la celebración de con-gresos y convenciones de diferente índole, es incipiente Este turista aprovecha el tiempo que le deja el evento para visitar la ciudad. En ocasiones acude acom-pañado de su pareja que ejerce de turista mientras se celebra el Congreso.

La población turista nacional y extranjera que visita el municipio de Morelia es joven, ya que, alrededor de una tercera parte de ella, se ubica en el grupo comprendido entre los 25 y 34 años de edad. Y mayoritariamente conformada por varones.

El principal medio de transporte utilizado por el turista nacional es el auto-móvil propio (58.37%), le continúa el autobús (34.93%), después el avión (6.22%) u otro tipo de transporte (0.48%). Los extranjeros, principalmente utili-zan el transporte aéreo (57.01%), le sigue el autobús (23.83%), luego el auto-móvil propio (17.29%) u otro tipo (1.87%).

Para los turistas nacionales, el segundo y tercer lugar de preferencia ha sido Acapulco y el Distrito Federal. Para el turismo internacional es Guadalajara y el Distrito Federal.

La mayoría de los turistas nacionales se hospedan en hoteles (63.68%), lo hacen con familiares y amigos en menor proporción el 28.86%, departamento o casa rentada el 4.97% y en campamentos el 2.49%. La categoría del hospedaje utilizado principalmente fue de cuatro estrellas, el 81.24%, seguido el de cinco, tres, dos y una estrellas con el 4.69% respectivamente.

Los visitantes extranjeros se hospedan preferentemente en los hoteles, el 62.13%, con familiares y amigos el 26.21%, departamento o casa propia y trai-ler park, 3.40% cada uno, departamento o casa rentada el 1.46%, u otro tipo 3.40. La categoría del hospedaje de mayor uso es el servicio de cuatro estrellas con el 78.13%, seguido por el de tres y dos estrellas, 7.81% ambos, 5 estrellas, el 5.47% y una estrella, el 0.78%.

El medio de comunicación mayormente consultado por el turista a la hora de realizar la visita a la ciudad, lo constituye la televisión. El segundo medio de difusión fue a través de familiares y amigos, el 36.18%, seguido por el trabajo o viaje de prácticas, el 7.04%, los folletos el 5.53%, la radio el 2.51%, periódicos y/o revistas, 2.51%, y asesores turísticos, 1.51%.

V. Un modelo de turismo municipal

Del entorno del sector turístico del municipio de Morelia, anteriormente examinado, permite perfilar el potencial turístico establecido y que el gobierno municipal desde el año 2002, emprendió acciones en esta materia para impulsar su desarrollo, para ello conjugó los aspectos reglamentarios, administrativos, de


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planeación estratégica turística y el establecimiento de mecanismos de vincula-ción del gobierno con los actores privados del sector, que dan por resultado un paradigma de turismo municipal, cuyos rasgos se caracterizaron por los siguien-tes aspectos.

La dimensión normativa-administrativa En materia reglamentaria, la conducción para el desarrollo turístico del mu-

nicipio de Morelia, tuvo como antecedente el Bando de Gobierno Municipal de Morelia, que fue expedido el 12 de julio de 2002, mediante el cual considera la creación de la Secretaría de Turismo, con lo que se constituyó en una depen-dencia centralizada de la administración pública municipal, cuyo precedente fue la Secretaría de Fomento Económico y Turismo, creada mediante el Reglamen-to de Organización de la Administración Pública Municipal de Morelia, publi-cado el 15 de enero de 1999.

Posteriormente se expide el Reglamento de Organización de la Administra-ción Pública del Municipio de Morelia, el 2 de febrero de 2005, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán, en el que se prevé en el artículo 27, a dicha Secretaría y el artículo 40 se otorgan las atribuciones a dicho órgano de gobierno municipal.

En el citado reglamento se consignó que la estructura de la Secretaría de Tu-rismo la compondría: la Dirección de Cultura con tres departamentos; la Direc-ción de Turismo con dos departamentos y una Delegación Administrativa, pre-visto en el artículo 40 de referido ordenamiento, el cual señala textualmente como atribuciones de la Secretaría, las siguientes:

“Artículo 40. A la Secretaría de Turismo le corresponden las facultades y obligacio-nes siguientes: “I. Elaborar y presentar ante el secretario el Programa Operativo Anual de la Secre-taría; “II. Formar parte de los órganos de gobierno de las entidades cuando así lo determi-nen sus respectivos acuerdos de creación o funcionamiento; “III. Coordinar las áreas a su cargo para el cumplimiento del Plan Municipal de Desarrollo; “IV. Organizar, coordinar, supervisar y promover las actividades y acciones necesa-rias para lograr un desarrollo turístico sustentable en el municipio; “V. Promover la celebración de convenios con particulares, dependencias y entida-des públicas, para realizar programas de fomento al turismo; “VI. Promover la ejecución de programas federales, estatales y municipales de apo-yo al turismo; “VII. Fomentar el turismo en el municipio en coordinación con las autoridades com-petentes de los gobiernos federal y estatales;


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“VIII. Desarrollar, coordinar y promover las acciones de fomento turístico involu-crando a todos los sectores, en especial a los prestadores de servicios; “IX. Impulsar la preservación y conservación de tradiciones, centros y lugares de atractivo turístico del municipio, y “X. Las demás que le señalen otras normas jurídicas vigentes o que le sean delega-das por el presidente”. Así, a dicha Secretaría, se le dota de amplias facultades tales como: el prever

los recursos de egresos en el programa operativo anual en materia turística; el formar parte de los órganos de gobierno de las entidades paraestatales a fin de orientar el desarrollo turístico de forma integral dentro de la administración pública municipal; para la aplicación de políticas de turismo sustentable; de aptitud para la coordinación de acciones con los otros órdenes de gobierno; para efectuar la participación de los particulares que son los prestadores de servicios, en la formulación e implementación de políticas públicas turísticas; formular convenios con personas físicas o morales, públicas o privadas a fin de impulsar el desarrollo turístico; el desempeño de las funciones de fomento turístico; lle-var a efecto la atención de preservar y conservar tradiciones y atractivos turísti-cos como el patrimonio del Centro Histórico, considerado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO; así como aquellas que pudieran ser comprendidas en otras disposiciones legales o bien las que el presidente municipal les delegue en esta materia.

De este modo, la nueva Secretaría es establecida como un órgano de la ad-ministración municipal centralizada, con amplias atribuciones para acelerar la incorporación del municipio a una de las actividades fundamentales económi-cas, el turismo. Aspecto que no había sido considerado como uno de los servi-cios que debía de prestar el gobierno municipal, por lo que no había dirección ni rumbo por parte del municipio de Morelia en esta materia.

De esta forma se reactiva lo público en las acciones turísticas del gobierno municipal, al establecer una relación más directa entre la administración muni-cipal y la sociedad, al establecer un órgano responsable para esta actividad de-ntro de la administración pública centralizada, así como al asignar recursos para reactivar este sector, con lo que se emprendió una reingeniería organizacional para elevar la calidad de los servicios turísticos.

Con esto se percibe un esfuerzo por fortalecer la actividad turística a partir de la innovación de las estructuras administrativas que se encontraban limitadas a las funciones y servicios previstas en el artículo 115 constitucional, que no prevé dicha actividad. Con lo que se modifica el formato homogéneo y centra-lista que se tiene en esta materia, sustentado en el ancestral centralismo que consideraba que no se realiza ninguna acción si no es impulsada y coordinada


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por el gobierno federal ante la concentración de recursos y atribuciones que dispone.

Esta notoria innovación administrativa fue acompañada con el estableci-miento de la planeación estratégica turística y por la creación del mecanismo del vinculación con el Consejo Turístico Municipal, con lo que se trata de su-primir la falta de dar rumbo al turismo municipal y la ausencia de vinculación entre los actores de este sector con el gobierno municipal, que normalmente se encontraban relacionados con el Gobierno del Estado de Michoacán a través de la Secretaría de Turismo del Estado, con lo que se carecía de las orientaciones e intereses municipales.

La dimensión de la Planeación Estratégica Turística El primer Plan Estratégico Turístico del Municipio de Morelia fue formulado

en el año 2002, por la Secretaría de Turismo Municipal, que tuvo por antece-dente el primer Programa Sectorial de Turismo del Municipio de Morelia 2000-2001, elaborado por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Municipio a través de Subcomité de Turismo, en el que participaron los regidores del ayun-tamiento, las instancias del gobierno federal y estatal en dicha materia, y las distintas organizaciones privadas del sector turístico. En el referido Programa Sectorial se consignó la situación del turismo del municipio de Morelia, el obje-tivo general, la estrategia general y las líneas de acción de mediano plazo.

El Plan Estratégico Turístico del Municipio de Morelia incorpora el diagnos-tico previsto en el Programa Sectorial e ingresa los elementos de la visión, mi-sión, objetivo sectorial, ejes estratégicos y acciones para el desarrollo turístico.

El referido Plan que estuvo a cargo de la Secretaría de Turismo Municipal, significó desplazar el modelo tradicional de administración pública municipal carente de la planeación turística al modelo de la nueva gestión pública, es de-cir, representa reestructurar y reorientar progresivamente la administración pública tradicional conforme a las tesis de la nueva gerencia pública que consi-dera en la nueva administración a la planeación y a la participación en las ac-ciones y decisiones gubernamentales.

En el paradigma de la nueva gestión pública, impuesto por el Plan Estratégi-co Turístico del Municipio de Morelia, comprendió un nuevo enfoque de la cultura administrativa en las operaciones que implica el proceso de moderniza-ción, con la noción de visión del servicio turístico sustentado en el posiciona-miento de la actividad turística municipal en el contexto nacional, basado en la diversificación de sus productos turísticos como elemento estratégico en el de-sarrollo económico, social y humano; cuyo desenvolvimiento se fundamenta en la participación corresponsable de los agentes públicos y privados del sector y


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con respeto a la sustentabilidad de los recursos históricos, culturales y naturales puestos en valor turístico.

Con la noción de “visión del servicio turístico” reconoce explícitamente que el referente y destinatario de la administración turística es el desarrollo econó-mico y social, pero también el humano y prevé el respeto a la sustentabilidad histórica, cultural y natural de la comunidad municipal.

En esta misión, la entidad gubernamental, restablece su memoria y convic-ción pública al consignar que la conducción, promoción, coordinación de las actividades del turismo en el municipio de Morelia, se hará a través de las ac-ciones de planeación, programación y proyectos factibles de realización que mejoren la oferta, la demanda y la ejecución de los servicios turísticos, coor-dinándose a los distintos agentes y órdenes de gobierno.

En tanto su objetivo sectorial de constituir al municipio de Morelia en un efectivo destino turístico patrimonio de la humanidad, capaz de satisfacer las necesidades e intereses de la población local, visitantes y turistas nacionales y extranjeros, dio rumbo y sentido a la acciones en esta materia.

La puesta en marcha de cinco ejes estratégicos derivado del objetivo secto-rial del referido Plan, contempló todas las vertientes para el desarrollo turístico del municipio. Así, en el Eje Estratégico 1, incluyó el Desarrollo de la oferta turística; en el Eje Estratégico 2, consideró el Fomento y promoción de la de-manda de servicios turísticos; el Eje Estratégico 3, fijó la Coordinación del Sec-tor Turismo; en el Eje Estratégico 4, estimó la vinculación intergubernamental para el desarrollo turístico del municipio de Morelia, y en el Eje Estratégico 5, previó el financiamiento para el desarrollo turístico. Cada Eje Estratégico in-cluyó distintas acciones en la que se considera la participación de los actores privados del sector turístico y de los demás agentes gubernamentales, federales y estatales.

En suma, la perspectiva del paradigma del turismo municipal, se combina y complementa con el Plan Estratégico, que es el otro elemento constitutivo de la nueva gestión pública municipal, que en términos de la planeación estratégica, esto significa que la organización pública municipal analiza y evalúa las condi-ciones y dinámica de su Contexto en que opera, en este caso el turismo; define su visión (imagen del futuro deseado en un corte de tiempo determinado); reco-noce y precisa su misión (razón de ser), tomar conciencia de su posición actual en el campo de su actividad; diseñar con inteligencia sus estrategias centrales y, por ende, definir con realismo sus objetivos centrales, ubicar en el tiempo su realización, precisar agentes y secuencia de acciones e identificar el monto, tipo y oportunidad de los recursos.

El enfoque estratégico genera que el gobierno municipal deje atrás la obser-vación y la concentración en la gestión de los asuntos de forma intraguberna-


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mental o al interior, lo ubica en un entorno, en los componentes de lo social, muestra que el gobierno no tiene necesariamente ni siempre el control de todos los acontecimientos y tendencias que se desarrollan en el contexto (político, económico, social y cultural).

La reflexión de la planeación estratégica induce a los altos directivos y al personal de las organizaciones públicas a interrumpir su inercia y rutina admi-nistrativa y a preguntarse de nuevo, no en abstracto sino de cara a las nuevas circunstancias, de su contexto social y económico; y en lo interno, acerca de su razón de ser, su imagen actual y futura, sus objetivos, sus destinatarios, sus es-trategias cruciales, sus puntos débiles y fuertes. En el lenguaje de la planeación estratégica municipal se concretiza en los aspectos de: la visión, la misión, los objetivos, las estrategias y, en conexión, las estrategias básicas, que fueron denominadas y clasificadas como Acción y en programas que incluyen subpro-gramas, objetivos, actividades, metas, recursos y agentes participativos públi-cos, privados, sociales y ciudadanía involucrados en los servicios prioritarios del turismo.

La dimensión del Consejo de Turismo Municipal La constitución del Consejo de Turismo Municipal del Municipio de More-

lia, fue otro eje en el que se sustenta el paradigma del turismo municipal, que se instituye como parte de la nueva gestión municipal.

La creación de referido Consejo, en el año 2002, retoma los elementos en que se basa la planeación estratégica como son; la visión, la misión, objetivos que deben regir a dicho Consejo para que exista congruencia con lo propuesto por el Plan Estratégico y se oriente hacia el desarrollo turístico compartido.

1) La visión del Consejo fue: constituir un órgano de participación que in-corpore los diversos esfuerzos y perspectivas de los actores públicos, privados, sociales y la ciudadanía que existan a favor del desarrollo turístico y cultural del municipio.

2) La misión formulada previó: fortalecer la promoción y el fomento turísti-co, cultural y artístico del municipio, a través del trabajo conjunto entre todos los agentes públicos y privados, organizaciones de la sociedad civil, ciudadanía y residentes.

3) Los objetivos del Consejo de Turismo Municipal fueron: a) coordinar la formulación, instrumentación, seguimiento, evaluación de los planes, progra-mas y proyectos de sector turismo y cultura en el municipio de Morelia; b) co-ordinar que la acciones que efectúa la administración pública del municipio de Morelia, en materia turística, cultural y artística sean congruentes con las que realizan las instancias de los gobiernos federal y del Estado de Michoacán; c) promover la participación de la sociedad civil y ciudadanía residente en las


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decisiones y acciones en el proceso de la planeación, programación y evalua-ción de la actividad turística, cultural y artística del municipio de Morelia.

4) La estructura del Consejo se integró por: un presidente que será el presi-dente municipal; un coordinador que será el secretario de turismo del munici-pio; un Secretariado Técnico que serán el secretario de turismo de la adminis-tración pública del Estado y el delegado de la Secretaría de Turismo federal; los consejeros serán el síndico y los regidores del H. Ayuntamiento y los que invite el presidente municipal por conducto del secretario de Turismo, los cuales, fue-ron representantes de la administración pública central y paraestatal del gobier-no federal ubicada en el municipio de Morelia, del Gobierno del Estado, así como 30 organismos de prestadores de servicios tales como organizaciones patronales del comercio e industria restaurantera, de hoteles, agencias de viajes, transportes terrestre y aéreo, universidades públicas y privadas, y banca involu-cradas con el turismo.

5) Las funciones consignadas al Consejo de Turismo Municipal fueron: a) coordinar los planes, programas y proyectos que formulen las instancias admi-nistrativas del los tres órdenes de gobierno federal, estatal y municipal, con objeto de que sean congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan de Desarrollo del Estado y el Plan de Desarrollo Municipal, en materia turística, cultural y artística del municipio; b) formular y convenir entre las dependencia y entidades paraestatales de los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal los planes, programas y proyectos de gasto, inversión y financiamiento que impulse el desarrollo turístico, cultural y artístico del municipio; c) promover la celebración de acuerdos de concertación entre los agentes públicos y privados orientados al fomento y la promoción turística, cultural y artística del munici-pio; d) coordinar y validar con los instancias administrativas federal, estatal y municipal, así como con el sector turístico y agentes sociales los programas operativos a fin de evitar su duplicidad, ampliar la cobertura de los mismos, sumar esfuerzos y recursos, para fortalecer el desarrollo turístico, cultural y artístico del municipio; e) Ser el órgano de consulta de los tres órdenes de go-bierno y de la sociedad en materia turística, cultural y artística del municipio; f) Informar a la población del municipio de Morelia sobre los logros, requerimien-tos y propuestas de las acciones turísticas, culturales y artísticas; g) proponer y acordar las medidas jurídicas, administrativas, financieras y fiscales para forta-lecer el desarrollo del sector turismo y cultural del municipio, y h) coordinar las propuestas de inversión que formule el sector y los agentes sociales a fin de concretar su ejecución y financiamiento.

De este modo, la organización del Consejo de Turismo Municipal forma par-te de la estructura de la administración municipal que se integra como un órga-no de participación para la planeación y programación; de instrumentación


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normativa a través de convenios; de publicidad de las acciones que se realicen; de fomento e inversión en materia turística; de coordinación intergubernamen-tal; de un sistema de vínculos empresariales; de seguimiento y evaluación, que incluye principios de la planeación estratégica y determinan su estructura con una base amplia de participación, que incluye las relaciones entre los distintos órdenes del gobierno y con las organizaciones de la sociedad civil en materia turística. Lo que concretiza principios de cooperación y corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad en un sector tan importante.

En este mecanismo de participación turística municipal se suman voluntades, esfuerzos, recursos públicos y privados. Es ahí donde se desprenden los compo-nentes de planeación, programáticos y presupuestarios, metas, indicadores y beneficiarios. En el seno del Consejo, se reciben información de los planes y programas y de proyectos de fomento turístico que realizan los gobiernos fede-ral y estatal en materia de turismo. Es además un espacio en donde se discute y delibera sobre la conveniencia de realizar un proyecto, programa o propuestas de inversión.

El Consejo de Turismo Municipal, constituye un mecanismo en que sustenta la nueva gerencia municipal al dar el seguimiento, control y evaluación de los procesos, operaciones, desempeños y resultados en materia turística, con base en los criterios de legalidad, economía, eficiencia, eficacia, publicidad, respon-sabilidad y participación en la prestación de dicho servicio público municipal.

De este modo, dicho Consejo, vincula aspectos que desarrolla la nueva ges-tión municipal, cuya distinción es que se apega a la realidad local pertinente, en la renovación del compromiso del gobierno municipal de fortalecer el sistema nacional de planeación, no únicamente para empatar la planeación nacional y la planeación del Estado de Michoacán, sino para fortalecer la participación social en el escenario del municipio de Morelia. Se promueve la participación ciuda-dana en el diseño, elaboración, implementación y evaluación de las políticas del gobierno y las políticas públicas municipales.

Los logros del modelo turístico municipal Dentro de lo realizado por dicho paradigma turístico del municipio de More-

lia, se realizaron múltiples programas en donde existió la cooperación, la co-rresponsabilidad y la cogestión de los asuntos públicos en materia turística, que no hubieran sido posible su concreción fuera de este proceso de innovación y de nueva gestión municipal.

Por destacar algunos de ellos, se pueden mencionar los siguientes: • El establecimiento de un mecanismo de participación turística municipal, como fue el Consejo de Turismo Municipal, abierto y público que involucra a las instan-


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cias de gobierno y las organizaciones de la sociedad civil con una sinergia para esta-blecer acciones vinculantes e institucionales. • En el desarrollo de la oferta turística se logró compartir y difundir con los agentes del sector turismo y residentes, los valores históricos y culturales para trasmitir al visitante la imagen municipal de un destino turístico cultural de primer orden. • Se rehabilitó y mejoró la infraestructura histórica, cultural, natural y turística del municipio de Morelia. • Se elevó la calidad la infraestructura de los servicios turísticos del municipio de Morelia, para lo que se formuló programas de mejora de calidad de alojamiento, res-taurantes y servicios. • Se promueve y organiza eventos de diversa índole de especial relevancia de modo que favorezca al mercado turístico del municipio, eventos como Nuestra Belleza Mexicana, festivales internacionales, congresos, convenciones, simposios, foros y seminarios. • Se coordina, organiza y efectúan actos culturales, artísticos y cívicos que promue-van, fomenten y difundan los valores e identidad nacional y regional. • Se acuerdan esquemas institucionales de colaboración de recursos y acciones para fortalecer el desarrollo turístico municipal. • Se formula el proyecto y se crea el Patronato de Turismo de Morelia, con empre-sarios del sector, con el fin de proponer iniciativas, generar proyectos y gestionar fondos para la ejecución de proyectos con factibilidad técnica, financiera, de merca-do y socioeconómica. • Se establecen acuerdos de coordinación y/o administrativos entre las agencias de la administración pública federal, estatal y municipal para vigorizar el sector turismo. • Se promueve la información, estudios y mecanismos para el financiamiento de proyectos y programas de desarrollo turísticos. Hoy en día, este modelo de turismo municipal es viable lograr en un sistema

democrático, donde la gobernabilidad no se realiza de forma vertical, del centro a la periferia, sino a partir de la articulación de intereses, actores comprometi-dos y participativos con el desarrollo y bienestar, con proyectos y consensos, para conducir lo diverso de la sociedad y asegurar así, legitimidad, la legalidad, la transparencia y un grado creciente de institucionalización a favor del desarro-llo turístico del municipio.

VI. Conclusiones

Primera. La experiencia de la gestión municipal en materia turística, en el escenario mundial, nacional y local tienen como principal ingrediente los cam-bios institucionales, normativos, organizativos y funcionales que sustentan nue-vas formas de gobernar a la sociedad.


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Segunda. Las reformas de la gestión municipal se sustentan en un marco le-gal, administrativo y con mecanismos de participación que legitima e institu-cionaliza las propuestas de reforma, con lo que se obtienen resultados tangibles centrados a los beneficios y requerimientos de los ciudadanos.

Tercera. En el caso del municipio de Morelia, la nueva gestión pública en materia turística constituye una respuesta a la preocupación por orientar la pla-neación, programación, presupuestación local de forma participativa, para obte-ner acciones públicas efectivas, eficientes, económicas, con cobertura y transpa-rencia en el ejercicio de los recursos públicos.

Cuarta. La autonomía de los gobiernos locales adquiere vigencia al reformas los procesos y procedimientos en la nueva gestión pública que busca responder a un contexto social, económico, político y cultural de manera específica, tra-tando de lograr congruencia de las acciones y la coordinación con organizacio-nes gubernamentales nacional y estatales, así como con organizaciones de la sociedad y la ciudadanía para responder a las exigencias de la realidad turística local.

Quinta. Los esfuerzos que han realizado las instituciones públicas, privadas, prestadores de servicios y la ciudadanía en materia turística municipal, son los que fortalecen y dan vida a la actividad turística de cada municipio.

Sexta. Hoy en día, el turismo constituye un factor decisivo para impulsar el desarrollo social y económico municipal, por lo que se requiere consolidar lo logrado, aprovechar óptimamente lo existente y desarrollar sus potencialidades para llegar a un mejor nivel de beneficios para los habitantes del municipio.

Séptima. En esta óptica podemos establecer que los municipios requieren contar con instituciones y un régimen jurídico que considere la participación amplia en cualquier materia sea un servicio o una obra pública, para multiplicar los esfuerzos, las acciones, los recursos y beneficios a fin de responder a las exigencias de cualquier actividad, como la que se ha destacado que es la del turismo municipal, lo que conduce a elevar los niveles de gobernabilidad de-mocrática, crecimiento y desarrollo.

Municipium: célula básica de las organizaciones políticas*

Adriana Terán Enríquez

I. Antecedentes Se han escrito tratados minuciosos y de sobra conocidos sobre el derecho

privado romano. Las propuestas hechas por Roma relativas a las personas, a los bienes, a las obligaciones, a los contratos o a las sucesiones, han sido estudiadas con sumo interés, teniendo en consideración el claro reflejo que se tiene de ellas en nuestros códigos actuales. Sin embargo, el derecho público romano ha que-dado rezagado en cuanto a la minuciosidad en su estudio, quizás porque erró-neamente se ha considerado que las instituciones propuestas por él tienen poco impacto en la forma de constituir los modernos modelos estatales.1 Resulta rela-tivamente fácil rebatir esto. Continuamente se ha tenido la necesidad de revisar el gran modelo político que representa la evolución de Roma para extraer de la experiencia pasada enseñanzas que nos orienten hacia un mejor futuro, final-mente ese es el objetivo de los estudios históricos. De este modo hay ejemplos muy claros de aquellos que acuden a la historia de Roma para reflexionar sobre la evolución estatal romana como lección para los momentos históricos que les correspondía vivir. Nombres importantes que hoy marcan la historia de la filo-sofía política, pudiesen ser mencionados. En el periodo bautizado como Rena-cimiento podemos recordar a Nicolás Maquiavelo,2 o en el periodo ilustrado a Montesquieu.3 Quienes se remitieron al pasado europeo representado por Roma para analizar su propia propuesta política. No en vano ambos personajes tuvie-ron luego teorías que podemos catalogar de clásicas sobre las formas de gobier-no y Estado. Ello nos sugiere la importancia del derecho público romano. Sin

* Ponencia presentada en el XV Congreso Latinoamericano de Derecho Romano en Morelia Michoacán, agosto de 2006. 1 La doctora Sara Bialostosky, directora del seminario de Derecho Romano de la Facultad de Derecho de la UNAM, está preparando un texto sobre Derecho Público Romano, que será sin duda novedoso, importante y útil para la comunidad jurídica mexicana. 2 Nicolás Maquiavelo, en pleno renacimiento europeo, escribe “Discurso de las décadas de Tito Livio”, añorando el pasado romano, y en este contexto humanista del retorno a lo clásico, Ma-quiavelo piensa en la república romana como la asociación política ideal. 3 En las “Consideraciones sobre la grandeza y decadencia de los romanos”, Montesquieu siente la necesidad histórica, en pleno esplendor del Estado francés, de explicar los motivos de la caída de Roma, y analizar con ello su derecho público.



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lugar a dudas, merecería la pena proponer un análisis “postmoderno” de tal periodo histórico.4

Ciertamente hay figuras de derecho público romano que se han quedado co-mo parte del pasado europeo y tienen relativamente poca aplicación en nuestro haber contemporáneo, pero el municipio es el ejemplo de esa célula política que subsiste en nuestras organizaciones públicas contemporáneas, con una fuerza que lejos de debilitarse, continuamente se revitaliza, en virtud de la bondad de su adaptabilidad a diversas formas de Estado y gobierno.

El llamado municipium, fue empleado por los romanos para organizar su te-rritorio, en la medida en que se expandían por provincias lejanas al corazón itálico, a las que necesitaban dominar, sin ahogar del todo. Es una figura que corresponde a la sencillez y a la practicidad que distinguieron a las creaciones jurídicas romanas.5

II. El municipio como célula política

Ya en la antigüedad griega Aristóteles definía al ser humano como un Zoon Politikon, aludiendo al instinto gregario de estos seres que requieren desarro-llarse en sociedad con otros individuos de la misma especie. El filósofo deducía su reflexión de la experiencia que la polis o ciudad griega, en la que vivía inser-to, le brindaba.

Los grupos sociales creados naturalmente buscaron formas de organización que les permitiesen a sus miembros subsistir como especie y a la vez aprove-char las ventajas de su unión en las interrelaciones con otros grupos. Superado el periodo en que el hombre era cazador y recolector de víveres, una vez descu-bierta y valorada la agricultura, los hombres de estas culturas primarias europe-as y de oriente, solieron mantenerse unidos por protección y por un genuino sentido de pertenencia a una comunidad.6 Considerando el fortalecimiento del

4 El parangón contemporáneo que tiene la evolución estatal de la Roma antigua, se identifica con el desarrollo imperial de los Estados Unidos de América, con las grandes diferencias que el con-texto espacial y temporal nos impone. Habrá que reflexionar sobre el colapso paulatino de Roma por la penetración de hordas bárbaras que veían a Roma como el gran imperio al que debían integrarse, y las situaciones contemporáneas de migración ilegal a Norteamérica. Otra vertiente puede ser la comparación entre la Comunidad Económica Europea como una forma sui generis de revivir el esplendor de Roma. 5 Con respecto a estas características del Derecho Romano ver SCHULZ, Fritz, Principios del Derecho Romano, 2ª ed., España, Civitas, 2000, 298 pp. 6 Este arraigo adquirió una importancia capital, lo que se demuestra al reflexionar sobre el castigo tan severo que representaba el destierro, pues prácticamente era un equivalente a la pena de muer-te. Particularmente los romanos fueron un pueblo que veneró a sus muertos y los convertía en dioses domésticos, lo que nos refleja la fuerte raíz que tenían en el lugar en que éstos habían sido enterrados.

MUNICIPIUM: CÉLULA BÁSICA DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS

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poder teocrático, al valorarse a los sacerdotes como intermediarios entre los dioses y el hombre, y a los primeros como los responsables de los fenómenos naturales, entre ellos los que propiciasen una buena cosecha o por el contrario un periodo de carencias, se fundaron diversas ciudades en la antigüedad. Cada una se desarrollará de modo distinto, y por azar o por atributos de diversa índo-le, habrá algunas que destacarán sobre otras. Roma será sin duda una de las destacadas.

La familia representaba el núcleo social original y aunque los roles diversos tanto de hombres como de mujeres y niños cambiaron según la época y el lugar de desarrollo del pueblo, la comunidad biológica que representaba la unión de un hombre y una mujer para reproducción, solía constituir familias de sangre que se juntaban con otras, formando pequeñas sociedades, que Roma nombró como gens.7

Si atomizamos las organizaciones sociales al máximo, llegaríamos a las fa-milias nucleares vinculadas naturalmente, pero ascendiendo grados en ellas, deducimos el modo en que estas familias se juntaron creando una filiación “ci-vil” con lazos jurídicos artificiales, que llevó finalmente al nacimiento de insti-tuciones de organización política elementales, las cuales tuvieron un contacto directo tanto con los integrantes de la comunidad, como con los órganos políti-cos superiores, siendo destacable su papel de intermediario entre las altas esfe-ras de gobierno y la gente común, haciéndolo un elemento clave en la negocia-ción política. De este modo surgen figuras de organización social como la del municipio, cuyas otras nomenclaturas nos revelan el modo en que se crean célu-las unidas por múltiples factores, que dejan atrás la mera vinculación sanguínea. El municipio es llamado también: ayuntamiento,8 cabildo, común, concejo o inclusive corporación.9 Todos estos vocablos hacen referencia a una unión de personas que se organizan para una actividad política, entendiendo por política aquella referente al gobierno de una sociedad.

Hay autores que opinan que el nacimiento del “municipio” (en general) se remonta a Grecia, donde las domus fungían como células políticas; otros más coinciden en que esta figura nace propiamente en la expansión romana para controlar los territorios conquistados, mientras habrá quienes piensen que el municipio romano tiene poco que ver con los fueros medievales y aún menos

7 Es una organización formada por un conjunto de familias vinculadas entre sí por antepasados comunes por lo que están unidas por antepasados propios. 8 Aunque propiamente de este modo se les llama a las autoridades que lo integran, muchas veces se hace equivalente el vocablo a municipio, y es muy clara su raíz etimológica que se refiere a “juntar”. 9 MURO OREJÓN, Antonio, Lecciones de Historia del Derecho Hispano-Indiano, México, Porrúa, 1989, p. 223.


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con aquel fundado en Hispanoamérica, que será la base de nuestra organización política contemporánea. Mi propuesta es la de intuir la esencia de esta institu-ción y observarla como una organización social no consanguínea, que nace naturalmente por una necesidad humana en las culturas primarias y se conserva hasta ahora.

El municipio romano propiamente, sólo es aquel fundado en los territorios sobre los que se iba extendiendo el imperio. Sin embargo esta figura lleva detrás antecedentes naturales en los que uniones de individuos se organizaban políti-camente para subsistir, y dicha subsistencia generalmente iba relacionada con el pago de tributos a un pueblo o señor dominante.10 A su vez tiene claro impacto en el futuro y nos basta con echar una mirada al artículo 115 de la Constitución mexicana vigente para percibir su importancia. Nos afiliamos al pensamiento de Vázquez de Mella quien afirma que:

“el municipio es el primer grado de lo que llamo soberanía social; es la primera es-cuela de la ciudadanía que nace espontáneamente de la congregación de familias que sienten necesidades múltiples y comunes, que ellas no pueden satisfacer aisladamen-te y que les obliga a juntarse y producir una representación común, que es sociedad natural”.11 Esta célula política será bautizada por los romanos como Municipium en el

siglo IV a.C, y su etimología nos sugiere el sentido que se le pretendía dar: “munus” —cargo, ciudadanía y “capio”— tomar. Ello nos indica el modo en que los romanos reconocían estas células sociales creadas naturalmente, dándo-les el nombre de municipios, otorgando con ello la ciudadanía romana, los dere-chos y privilegios que ello implicaba. No fue una creación romana, lo que fue realmente una aportación del Imperio, fue el modo en que se utilizó esta figura para cohesionarlo, tornándose en la estrategia política que sin duda fue uno de los factores primordiales de la magnificencia de la Roma eterna. Modestino recordaba a los munícipes de las colonias y a los partícipes políticos del centro, que Roma era, finalmente, la patria común.12

10 Podemos relacionar inclusive el vocablo tribu con tributo, como lo hace el mismo Tito Livio en sus Décadas: “La ciudad fue, en efecto, dividida en cuatro zonas, según las regiones y colinas habitadas; a dichas zonas las llamó el monarca “tribus”, palabra que a mi entender deriva de “tributo”, porque el fue quien estableció el modo de pagar el tributo a proporción del censo” (Se refiere a la institución del censo por Servio Tulio, sexto rey romano –578 a .C-535 a. C) Cfr. TITO LIVIO, Desde la fundación de Roma, Libros I-II (versión de Agustín Millares Carlo), Méxi-co, UNAM, 1998, p. 62. 11 VAZQUEZ DE MELLA Y FANJUL, Juan. , Regionalismo y Monarquía, Madrid, Eds. Rialp, 1957, 502 pp. 12 Digesto, 50,1,33.


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III. Roma Sin lugar a dudas el pueblo europeo que se hará notar con respecto a su or-

ganización política y a sus tradiciones jurídicas, será el fundado por Rómulo y Remo en la bota continental entre el Adriático y el Tirreno. Estas uniones ele-mentales a las que nos referimos en el apartado anterior quedaron consagradas por un vínculo legal que hizo nacer la figura política a la que nos referimos, al fundarse la ciudad de Roma por Rómulo, quien invitará a los habitantes de esta tierra a unirse.

Para Bonfante. “la familia funcionaría como una organización política seme-jante al Estado o comunidad política, que tendría una finalidad de orden en el interior y defensa hacia el exterior, y en la que se entraría y se saldría de acuer-do con unos criterios políticos previamente establecidos”.13

Esta ciudad iniciará con un “adiunctus”, en donde se juntaron las tribus fun-dadoras, ante la convocatoria de Rómulo. La narración de Tito Livio sobre el establecimiento de la ciudad es elocuente en este sentido, al mencionarnos la asamblea en la que se decidió su fundación:

“Instituídas las ceremonias religiosas según el ritual y habiendo reunido en asam-blea a aquella multitud que sólo la fuerza de las leyes podía convertir en una nación, dictóle normas jurídicas; y pensando que aquellos hombres agrestes habrían de mi-rarlas como sagradas si él mismo realzaba su autoridad con las insignias del mando, no sólo se rodeó de mayor pompa, sino que se hizo acompañar de doce lictores”.14 Dicha organización política primaria irá creciendo, cambiando, evolucio-

nando, otras veces involucionando, transitando en fin por el tiempo histórico, ampliando su espectro tanto territorial como personal, de tal modo que logrará asimilar a casi todo el mundo conocido en la antigüedad, y en esa medida su organización administrativa será poco a poco más compleja.

La mayoría de los autores consideran al municipio como esa estructura polí-tica surgida a consecuencia de la expansión romana hacia el siglo IV a.C, e

13 BONFANTE, La gens e la familia, Scritti giuridici varii, I, Turín, 1929, pp.1 ss. Cit. por FERNÁNDEZ DE BUJÁN, Antonio, Derecho Público Romano, 5ª ed., España, Civitas, 2000, p. 65. 14 TITO LIVIO, op. cit., p. 15. El traductor nos señala que lictores eran elementos de la guardia personal del monarca, y que después de la expulsión de los reyes acompañaban a los magistrados supremos como el dictador, cónsules, procónsules, etc. Es interesante leer este pasaje en latín ya que la palabra que Agustín Millares traduce como “asamblea” es concilium, que se refiere a esa junta, a esa unión de personas para tratar asuntos políticos: “Rebus diuinis rite perpetratis uocataque ad concilium multitudine, quae coalescere in populi unius corpus nulla re praeterquam legibus poterat, iura dedit; quae ita sancta generi hominum agresti fore ratus si se ipse uenerabilem insignibus imperii fecisset cum ceteru habitu se augusti-orem, tum máxime lictoribus duodecim sumptis fecit”.


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insertada en un órgano político superior, por la inminente necesidad de control de las provincias.15 Podría pensarse también en el proceso inverso, es decir, la Roma que se inicia con una junta de asamblea primaria que decide la funda-ción de la ciudad y que fue creciendo paulatinamente generando organizaciones políticas de mayor envergadura, pero conservando como núcleo aquellas asam-bleas de familias primero, luego de vecinos y posteriormente de ciudadanos, que finalmente tenían de una u otra forma acceso al ejercicio del poder público, fuese restringidamente como en la Monarquía o en medida más amplia en la República.

Papiniano refiere que “se entiende que los munícipes saben lo que saben aquellos a quienes se les encomendó todo el cuidado de la república”,16 lo que nos hace pensar la importancia que daban los ciudadanos que hacían política a procurar la cosa pública, cuidarla y protegerla, en la medida de que era la clave para el mantenimiento del orden político.

Cada núcleo tendrá un diverso tratamiento según la época y el lugar en el que se desarrollen pero finalmente formaron una unidad de carácter primor-dialmente fiscal para conservar el aparato estatal que se dibujó con claridad en Roma y que se expresó mediante sus estructuras jurídicas. La historia del muni-cipio romano se empalma pues con la de otras figuras como los tributos, los fueros, las provincias e inclusive la forma democrática de gobierno.

En sentido propiamente nominal no son equiparables los municipios con los comicios (que es la asamblea legal del pueblo), pero si lo pensamos en el senti-do organizativo funcional, podríamos hallar parangones válidos, como diversas facultades comunes de ejercicio de poder, y más aún si tenemos en cuenta que ambas estaban integradas por ciudadanos romanos, siendo el reconocimiento de la ciudadanía la forma en que los romanos hacían partícipes del poder del impe-rio, a las oligarquías de los lugares conquistados.

Se cree que la primera vez que se empleó propiamente el sistema de munici-pium fue en el año 181 a.C en una tribu llamada Tusculana.17 Mediante la insti-tución municipal, el Imperio Romano concedió a sus localidades autonomía sin independencia, permitiéndoles de este modo, desarrollar las identidades propias de su vida social y cultural sin perder el control.

15 Beatriz Bernal y José de Jesús Ledesma lo consideran una “creación genial del espíritu práctico de los romanos”, en virtud de que mediante ella “se pretendió permitir un gobierno regional más ajustado a las necesidades locales” BERNAL, Beatriz, LEDESMA, José de Jesús, Historia del dere-cho romano y de los derechos neorromanistas, 5ª ed. México, Porrúa, 1992, p. 104. 16 Digesto, 50,1,14. 17 HERNÁNDEZ ANTONIO, María, El municipio, Instituto de investigaciones jurídicas, UNAM, p. 92.


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El destacado municipalista español Adolfo Posada, señala como característi-cas del municipio romano las siguientes:

1. Un territorio o espacio geográfico propio. 2. Un pueblo que se manifestaba en su asamblea general. 3. Una organización, representada en un cuerpo deliberante (Curia) con sus autori-dades (magistraturas). 4. El culto a los dioses.18 Durante la República, la fundación de municipios se restringió al territorio

itálico, pero a partir del Principado, la fórmula imperante fue el municipio. Desde el siglo VIII el municipio fue considerado como una ciudad19 con una administración autonómica de magistrados, curias y comicios. Porte Petit la equipara con las prefecturas que son municipios cuyo Poder Judicial se ejecuta por un prefectus enviado de Roma.20

Muchos autores coinciden en que uno de los factores que permitió que Roma llegase a conquistar casi todo el mundo conocido de la época, fue que solía res-petar el derecho de los territorios conquistados. Las leyes datae se distinguían de las rogatae en que no eran votadas por las asambleas y eran dadas por un magistrado para organizar un territorio como los municipios,21 por lo que las leyes que los organizan pertenecen a esta clasificación.

Fernández de Bujan define a los municipios romanos como “aquellas ciuda-des que anexionadas a Roma pierden su independencia política, conservando una cierta autonomía en su administración territorial y en su Derecho”.22

La voz municipium, tiene también una connotación que nos sugiere aspectos fiscales: la carga o imposición a que se refiere la manus y el capere de estable-cer. Por lo que podemos inferir la obligación de los habitantes del municipio o íncolas de tributar al imperio romano, justificando la idea de dominio y adqui-riendo los derechos propios de la ciudadanía.23

Pero los romanos sabían de la importancia de su derecho y del impacto de su aplicación en sus conquistas territoriales. Citamos a Ulpiano, que nos habla de

18 POSADA, Adolfo, Conceptos municipalistas de la vida local, IEAL, Madrid, 1979. consultado en: http://www.municipium.cl/Pensamiento/quees.html 19 Para Paulo la denominación “ciudad” se limita a los muros, pero la de “Roma” se amplía a los edificios inmediatos, lo que es mas extenso. Digesto 50,16,2. 20 PETIT, Eugene, Tratado elemental de Derecho Romano, México, Editora nacional, 1961, p. 85. 21 FERNÁNDEZ DE BUJÁN, Antonio, Derecho Público Romano, 5ª ed., España, Civitas, 2000, p. 128. 22 Ibidem, p. 136. 23 Ibidem, p. 137.


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sus orígenes, pero también del gran privilegio que significaba para un europeo de la antigüedad sentirse parte del gran imperio creado por Roma:

“Se ha de saber que hay algunas colonias de derecho itálico, como es la Siria Feni-cia, la muy ilustre colonia de los Tirios, de donde soy originario, noble por sus re-giones, antiquísima por una serie de siglos, poderosa en las armas, tenacísima en la alianza que hizo con los romanos; porque a ella le dio el derecho itálico el Divino Severo y Emperador nuestro por su egregia insigne fidelidad a la república y al im-perio romano. Pero también la colonia de los Beritenses en la misma provincia, agraciada con los beneficios de Augusto y, como dijo en cierta ocasión el Divino Adriano, colonia Augustana, la cual tiene el derecho itálico....”, y de este modo Ul-piano menciona a otras colonias como la Heliopolitana, Laodicena, Emesena, Pales-tina, Dacia o Cicilia.24

IV. Hispania municipal Ulpiano nos abre la posibilidad de hablar de Hispania. Bordear naturalmente

al Mediterráneo hasta sus límites, impulsará a los romanos a llegar y habitar esta península, cuyo proceso de colonización durará casi seis siglos, del II a.C al IV d.C, periodo en el que los territorios más romanizados serán los cercanos a las costas del Mediterráneo, resistiendo con mayor decisión a la presencia ro-mana, los más interiores.

Las campañas de Escipión dejaron en Hispania dos zonas claramente dife-renciadas que en 197 a.C. alcanzaron el estatus de provincias, la Citerior y la Ulterior. Posteriormente la Ulterior será dividida por Augusto en el 27 a.C, en la Baética (provincia senatorial) y en la Lusitania (provincia imperial),25 para lue-go seguir subdividiendo el territorio conquistado. Debemos tener en considera-ción que más que una vigencia territorial, el derecho romano tenía una vigencia personal, sistema en el que a cada persona se le aplicaba el derecho que le co-rrespondiese según su origen. España se organizó territorialmente por medio de la lex provinciae del año 133 a.C. que establecía la forma en que se asociaban con el imperio. Las leyes datae26 mejor conocidas que se refieren a Hispania fueron promulgadas en el siglo I a.C. y son la Lex Ursonensis (de Osuna ac-

24 Digesto 50,15,1. 25 CORTIJO CEREZO, Ma. Luisa, El municipio romano de Ulia, España, Diputación Provincial de Córdoba, 1990, p. 97. Paulo refiere que en la Lusitania eran de derecho itálico los Pacenses (Bejar) y también los Emeritenses (Mérida); el mismo derecho tenían los Valentinos (Valencia) y los Ilicitanos (Elche); “también son allí mismo inmunes los Barcelonenses”. Digesto 50,15, 8. 26 A las que nos hemos referido ya, que organizaban las colonias y municipios y eran dadas por un magistrado autorizado por los comicios.


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tual), Lex Salpensana (Salpensa próximo a Utrera), Lex Malacitana (Málaga actual) y la Lex Irnitana (Irni, próximo a Sevilla).27

Esta última fue hallada en la primavera de 1981 en Sevilla. El modo en que físicamente se encontraron nos dice mucho de cómo estas leyes eran conocidas por los habitantes del municipio y el modo en que eran formuladas y asentadas gráficamente en superficies legibles:

“Las tablas son seis y miden 57/58 cms., de altura y 90/91 de largo; constan de tres columnas con unas 50 líneas, más o menos por columna; tenían una moldura, con-servada en algunos trozos, y tres orificios en la parte alta y otros tres en la baja, para su fijación con clavos en un muro, formando probablemente una larga banda hori-zontal, similar al volumen manuscrito del que se copió el texto legal”.28 DÓrs, que ha estudiado con detenimiento varias leyes municipales, nos re-

fiere que esta ley específica para Irni, sigue un modelo municipal único, cuyas variantes dependían de la importancia que los romanos le dieran a cada munici-pio y de las circunstancias particulares que los habitantes pidieran a Roma que resolviese.29 Por ejemplo, la última parte de la lex Irnitana es propiamente una epístola de Domiciano en la que resuelve la inquietud de los munícipes de Irni con respecto a la extensión de la ciudadanía a las mujeres peregrinas casadas con un munícipe, y su descendencia. El emperador decidió que habrán de tole-rarse tales matrimonios pero evitarse en el futuro.30

Los municipia fueron pues, estas ciudades integradas por indígenas a quie-nes se les concedió la ciudadanía romana o la latinidad.31 La diferencia entre colonia y municipio quedaba en la teoría, ya que en la práctica funcionaban de manera muy similar, rigiendo el ius civile en ambas. Contaban con tres órganos fundamentales de gobierno: el pueblo, las magistraturas y la diputación local.32 Vespasiano en el 74 d.C otorgó la latinidad menor (ius latii minor) a toda His-pania, por lo que las ciudades indígenas se convirtieron en municipios latinos, dando la posibilidad a sus integrantes de adquirir la ciudadanía.33

27 FERNÁNDEZ DE BUJAN, Antonio, op. cit, p. 128. 28 DÓRS, Álvaro, Lex Irnitana, España, Universidad de Santiago de Compostela, 1988, p. 2. 29 Ibidem, p. 3. 30 Íbidem, pp. 7 y 86. Resulta muy interesante ver la traducción de lo hallado de la lex Irnitania que está incluido en el citado texto de DÓrs. 31 CRUZ BARNEY, Oscar., Historia del Derecho en México, México, Oxford, 1999, p. 37. 32 Ibidem. 33 En el 212 d.C. Antonio Caracalla concedió la ciudadanía romana a todos los habitantes libres del Imperio y sus descendientes, teniendo muchos más la posibilidad real de incorporarse al impe-rio como ciudadanos. Esto nos permite vincular el tema del municipio con el de la ciudadanía romana.


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Los conflictos bélicos constantemente cambiaban a las ciudades de status jurídico, según fuesen en contra o a favor de Roma, se les daban castigos o con-cesiones. Sin duda ser designado municipio romano era una concesión.

Reforzando nuestra tesis de organización consuetudinaria en la que se basa-ba el municipio romano, asentándose sobre figuras políticas previamente crea-das, y de antigua tradición en las colonias, Ulpiano expone:

“Los magistrados municipales, como representan una sola magistratura, representan también las veces de una sola persona; y esto se les concede de ordinario ciertamen-te por la ley municipal, pero aunque no se les haya sido concedido, con tal que no les haya sido denegado, compete por la costumbre”.34 El Derecho aplicable en la península fue el llamado “vulgar” por representar

ya una mezcla con los derechos provinciales y tradiciones locales. La paulatina decadencia de la Roma de Occidente propiciará la formación de monarquías de grupos germánicos, los visigodos particularmente en España, que se conside-rarán sucesores de los emperadores romanos y se organizarán tomándolos como ejemplo, siendo una de las bases en las que asentaron su dominio, la misma organización administrativa romana constituida por provincias, municipios y colonias.

V. Los fueros hispánicos

El sincretismo jurídico entre lo germano y lo romano, dará forma al derecho medieval que aportará en materia de derecho público la figura de los fueros. Así como Roma afianzó su dominio gracias a la creación de municipios en las pro-vincias, los hispanos que ganaban terreno a los árabes en el periodo de recon-quista fundaron ciudades y concedieron privilegios o fueros para asegurar su avance.35 Los fueros municipales se otorgaban por el rey y daban la posibilidad a una ciudad para regularse a sí misma estableciendo su propio derecho, que el Rey les respetaba, aunque no dejaron de tener un fin fiscal. Los “fueros munici-pales” propiamente establecían el derecho en ese territorio, mientras las llama-das “cartas pueblas” daban la posibilidad de fundar una ciudad o villa en cierto lugar con la posibilidad de formar un ayuntamiento, que para atraer a vecinos nuevos ofrecían una serie de estímulos, los más de carácter fiscal. Ello nos re-cuerda claramente el modo de actuar de Roma con sus colonias.

34 Digesto, 50,1,25. 35 DE LA TORRE RANGEL, José Antonio, Lecciones de Historia del Derecho Mexicano, México, Porrúa, 2005, p. 64.


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Simpson compara los municipios medievales hispánicos con una “asociación de seguro social combinado con un espíritu pronunciado de patriotismo local”.36

Las Partidas de Alfonso X, serán el gran ejemplo de esta combinación entre lo romano, ya tomado directamente del Corpus Iuris Civile y sus comentadores, lo germano y lo canónico.

En el tránsito del siglo XIII al siglo de los descubrimientos, el municipio o ayuntamiento tuvo una evolución importante. Si bien los fueros hispánicos se-guían constituyendo la célula política de organización estatal, se pretendió limi-tar sus atribuciones con los llamados corregidores, que si bien los encabezaban, también los supervisaban y les restaban en cierto modo autonomía.37 Sin em-bargo, y como bien señala Ots y Capdequi, esta figura tomó nuevos bríos en las empresas de población del continente recién descubierto, volviéndose una herramienta para la organización administrativa indiana, que se convertiría fi-nalmente en la base de los sistemas políticos en los países hispanoamericanos.38

VI. La Villa Rica de la Veracruz

Cada hombre lleva a cuestas su cultura, cada uno de nosotros llevamos en la espalda siglos de evolución humana que se traducen en nuestra forma de actuar, ser y pensar. En las naves españolas que llegaron a América para la gran empre-sa de conquista, viajaban organismos racionales que llevaban con ellos la semi-lla de su cultura, tanto en la realidad fáctica como en mera alegoría.

Es bien sabido que la empresa de Cortés dejó de ser legal al tener diferencias con el gobernador de Cuba, Diego de Velásquez. Al llegar propiamente al ma-cizo continental debió legitimar su empresa y Cortés aprovechó los conocimien-tos jurídicos que de una u otra manera había adquirido en su paso por Salaman-ca, o en su experiencia laboral en una notaría en Valladolid, para traer una figu-ra de hondo raigambre jurídico como lo era el municipio.39

De este modo fundó el 22 de abril de 1519 el ayuntamiento de la Villa Rica de la Vera Cruz, con el objetivo de legalizar su empresa. Aludió pues a una tradición castellana que venía desde el derecho romano y que se asentaba en las partidas alfonsinas, la unión de vecinos y su acuerdo para determinados actos de organización y gobierno daban nacimiento a los ayuntamientos que debían so-

36 FLORIS MARGADANT, Guillermo, INTRODUCCIÓN A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO, 12ª ed., México, Esfinge, p. 71. 37 PÉREZ DE LOS REYES, Marco Antonio, Historia del Derecho Mexicano, México, Porrúa, Vol. 2, 2003, p.122. 38 Cfr. OTS Y CAPDEQUI, José Ma. Historia del Derecho español en América y del Derecho India-no, Madrid, Aguilar, 1969, p. 129. 39 Cfr. MARTÍNEZ, José Luis, Hernán Cortés, México, Fondo de Cultura Económica, 1995, 634 pp.


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meterse al rey. Al convertir a los integrantes de su hueste en munícipes, les sugiere la posibilidad de nombrarlo Capitán General y Justicia Mayor, lo que hacen sin dudar, pues en esa empresa de conquista iban comprometidos sus propios bienes. Desde el momento de hacer legal a este ayuntamiento deja de depender del gobernador de Cuba, y el mismo municipio de la Villa Rica es quien configura el sujeto de la capitulación.

En el plano indiano, Muro Orejón define a los municipios urbanos como “aquellos organismos colegiados, o corporativos, que gobiernan las poblaciones tanto de españoles como de indios y que se rigen por sus correspondientes or-denanzas dadas por ellos mismos aunque aprobadas por el rey o por sus delega-dos, las autoridades superiores del gobierno”.40 Y su función principal es la de gobernar determinada población y territorio.

Los ayuntamientos de indios o de naturales, también llamados en Nueva Es-paña agregaciones41 son el ejemplo claro de las múltiples posibilidades de adaptación de los ayuntamientos con el mero fin de organizar a la gente, lo que implicaba en cierto modo el respeto de la cultura nativa siempre que no afectase a la religión o al Rey, limitantes que parecían excesivas pero que dejan intuir una conciencia regia de lo que implicaba colonizar a un grupo distinto al propio, conciencia que seguramente es heredada del gran ejemplo del máximo coloni-zador europeo: Roma.

VII. Consideraciones finales

Todas las sociedades en el momento de pretender organizarse tienen un núcleo político próximo a los gobernados, que armoniza su vida y funge como intermediario con el poder político superior, llámese Domus, municipio, cabildo o Ayuntamiento. Éstas son instituciones que cumplen una función análoga, e incluso en comunidades ajenas a las europeas, podríamos encontrar figuras equivalentes en algunos sentidos como el calpulli en el gobierno azteca o la popolna en la administración pública maya.

Consideramos las grandes diferencias entre culturas, épocas, lugares de de-sarrollo, cosmovisiones, etc., pero también intuimos esa necesidad común del ser humano de organizarse políticamente por un interés tanto de los gobernados como del gobernante, al considerar la facilidad de tratar con un representante cabeza de este organismo político, que facilita a su vez el pago de tributos, que finalmente resultan la columna vertebral de cualquier organización política.

40 MURO OREJÓN, Antonio, Lecciones de Historia del Derecho Hispano-Indiano, México, Porrúa, 1989, p. 228. 41 Ibidem, p. 232.


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Ninguna figura jurídica puede trascender incólume de la antigüedad a nues-tros días. El derecho es un organismo vivo en constante transformación y adap-tación para la sociedad o el gobierno que lo usa, y de este modo cada forma de organización humana será distinta en la medida de que somos seres distintos cada vez. Pero tampoco dejamos de ser humanos, hay un núcleo duro que hace homogénea a la especie y que motiva a que muchas de las soluciones de antaño ante problemas desatados en la natural convivencia social, sean factibles de uso actualmente.

Es innegable que la gran aportación de este antiguo mundo romano a los humanos contemporáneos es este tejido jurídico que hasta hoy se entrelaza con las fibras de nuestros valores y leyes. El tejido se tornó peculiar en la tierra des-cubierta por los europeos luego de la caída del imperio romano de oriente. Se distinguen con claridad las hebras del derecho romano en lo que se refiere a las relaciones entre particulares; sin embargo se pierden cuando nos referimos al derecho público.

Eventos como el presente nos obligan de nuevo a voltear al pasado y con ello revalorar instituciones que tienen su nacimiento en culturas primarias y que el derecho romano supo emplear con astucia para engrandecer y mantener una figura política de magnitudes importantes, tanto que su imperio jurídico nos sigue absorbiendo.

La experiencia de los romanos en relación con la vida pública debe recupe-rarse con mayor interés en nuestros días, tomando en cuenta la lección que nos deja la capacidad de este pueblo de expandir su dominio por África, Europa y Asia. Aunque su gobierno se impuso por la fuerza, con argumentos que hoy no nos resultan válidos, aunque muchas veces en política internacional son inevitables, supo mantener unidos en una entidad política parte de los tres continentes formados del otro lado del Atlántico, hasta la paulatina penetración de grupos externos, que no obstante su relativa independencia política sirvieron de conducto para que el Derecho Romano fuese adoptado por generaciones posteriores.

El municipio es una de esas instituciones emblemáticas que mantiene mu-chas de las características que tuvo en sus orígenes. Es una célula política que trae a un plano micro los elementos de un Estado. Funciona en un territorio determinado, en el que habitan cierto número de personas organizadas, gene-ralmente con una cultura e identidad local, que lo aceptan y con ello le dan legi-timación. Está encabezado por una persona llamada de distintas formas: presi-dente municipal o alcalde. Su grado de autonomía es alto, y cuando se ha res-tringido, esta situación ha generado problemas sociales. Tiene cierta indepen-dencia inclusive fiscal. Percibe los problemas locales con la sensibilidad propia de quien convive con ellos y está cercana a sus integrantes.


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El municipio pues representa esa célula básica de las organizaciones políti-cas, que debemos conservar y proteger, incorporándole ahora los valores pro-pios de nuestra época y cultura, entre los que destacamos los relativos a los derechos humanos y a la tolerancia activa en materia multicultural.

Fuentes directas

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D´ORS, Álvaro, Lex Irnitana, España, Universidad de Santiago de Compos-tela, 1988, 95 pp.

TITO LIVIO, Desde la fundación de Roma, Libros I-II (versión de Agustín Millares Carlo), México, UNAM, 1998, 171 pp.

Fuentes consultadas

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DE LA TORRE RANGEL, José Antonio, Lecciones de Historia del Derecho Mexicano, México, Porrúa, 2005, 269 pp.

FERNÁNDEZ DE BUJÁN, Antonio, Derecho Público Romano, 5ª ed., España, Civitas, 2000, 318 pp.

FLORIS MARGADANT, Guillermo, Introducción a la Historia del Derecho Mexicano, 12ª ed., México, Esfinge, 295 pp.

HERNÁNDEZ ANTONIO, María, Derecho Municipal, México, Instituto de In-vestigaciones Jurídicas, UNAM, 2003, 548 pp.

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2000, 298 pp.


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VAZQUEZ DE MELLA Y FANJUL, Juan, Regionalismo y Monarquía, Madrid, Eds. Rialp, 1957, 502 pp.

Referencias electrónicas

http://www.municipium.cl/Pensamiento/quees.html

Municipio y federalismo La reconfiguración del sistema

Rosa María De La Torre Torres

I. Configuración histórica y jurídica del municipio El municipio es una figura jurídica, política y administrativa que tiene sus

más remotos orígenes en la Grecia antigua, en donde la polis se considera como un Estado-Ciudad y la demos se ha identificado con el municipio.1

Sin embargo, el auge del municipio vino conjuntamente con la expansión de Roma, que tras ser una ciudad, se extendió a los pueblos del Lacio y luego a todo Italia; dominando después a Grecia, España, las Galias y más tarde a todo el mundo conocido hasta entonces. Así, dentro de los diversos tipos de relacio-nes que Roma desarrolló con los pueblos conquistados estaban las de sumisión (deditti) y las de alianza (socii) quienes conservaban su régimen municipal y sus instituciones aunque recibían ciertas órdenes de Roma.

Es en el proceso de alianza de los pueblos conquistados por Roma donde surge el rasgo fundamental del municipio: un gobierno local inserto en una uni-dad política superior.

Las cargas económicas de Roma a que las ciudades debían contribuir eran denominadas munera y de ahí se derivó el nombre de munícipes a los habitantes y de municipia a éstas.

Con esta figura, Roma hizo gala de una gran sapiencia política, porque para mantener el equilibrio en un imperio tan vasto como llegó a ser el romano, era necesario conservar una figura administrativa, política y jurídica como el muni-cipio. Así, las características que encontramos en el municipio romano eran: a) Un territorio, b) Una asamblea general, voz de los habitantes, c) Una Curia, cuerpo colegiado deliberativo integrado por varias magistraturas, d) El culto a los dioses, tanto locales como romanos, e) Una personalidad jurídica propia.

Es destacable que desde el primer periodo de conformación de imperio ro-mano, el municipio tuviese una personalidad jurídica propia, así se manifiesta en la Lex Julia Municipalis,2 promulgada por Julio César año 45 a.C., que regu-

1 Véase MARÍA HERNÁNDEZ, Antonio, Derecho municipal. Parte General, Serie Doctrina Jurídica No. 159, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2003, pp. 91 y ss. 2 Esta es la primera legislación en Roma, con carácter general, que contempla aspectos adminis-trativos y sociales en virtud de los cuales algunas colonias romanas y ciudades conquistadas alcanzaron el rango de municipio. Establecía, asimismo, reglas de tránsito y circulación al interior



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laba la organización de ciudades de Italia y la Galia Cisalpina,3 aunque tuvo influencia, también, en otros municipios de la provincia.

En la Edad Media el municipio es un territorio homogéneo y continuo, con límites naturales, cuya homogeneidad impone una producción, por tanto a los habitantes unas mismas costumbres, y cuya continuidad hace concurrir todos los caminos a un mismo punto, la ciudad o villa que por lo común le da nombre. En realidad, un municipio no se distinguía de un señorío feudal sino en residir el gobierno municipal en un cuerpo social, y en estos últimos en un señor feu-dal; pero en ambos casos se ejercían idénticos derechos sobre los vasallos, in-cluso los ciudadanos, asimismo, se prestaban homenaje a un magistrado muni-cipal, la ciudad les concedía fuero, a la ciudad se pagaban los tributos cuando las milicias ciudadanas iban a la guerra; la ciudad era su señora como el señor feudal lo era de los pueblos de la baronía.

Un fenómeno característico, y muy peculiar, del municipio medieval es el otorgamiento de fueros, que constituían verdaderos estatutos políticos que regu-laban la relación entre el fundador y los pobladores, la terminación de las servi-dumbres, las competencias especiales y particulares, así como los derechos señoriales. Así, una característica del municipio medieval es que cada ciudad adquirió, aisladamente, sus privilegios, recibe su constitución peculiar y tiene una configuración propia.

Sin embargo, por la importancia que guardan para el entorno latinoamerica-no, debemos centrar nuestra atención en la especial conformación del municipio leonés y castellano. Estos gobiernos locales alcanzaron el grado máximo de autonomía entre el siglo XII y los inicios del XIV. Estas figuras recibieron una fuerte influencia del municipia romano y de ciertas instituciones germánicas, mantenidas por los visigodos, como el concilium o asamblea judicial y el Con-ventus publicus vicinorum.4

En el territorio americano, desde la época prehispánica, encontramos antece-dentes directo análogos a la figura del municipio griego o romano.

En el territorio que ahora ocupa México, dentro del sistema político y admi-nistrativo azteca destaca el calpulli, cuyo gobierno estaba formado por el conse-jo de ancianos.

de la urbe, reglas para el transporte de mercancías y materiales de construcción, normas de salu-bridad, entre otras, características de la reglamentación municipal hasta nuestros días. 3 Ubicada al Norte de Italia, antes de cruzar los Alpes. Conocida como la Galia Itálica, la confor-maban todas las tierras del norte de los ríos Arnus (Arno) y Rubico (o Rubicón). 4 La Conventus publicus vicinorum era la figura visigoda consistente en la asamblea de todos los hombres libres de cada población o distrito rural, especialmente destacable por las instituciones judiciales que aportó a los modelos municipales posteriores.

MUNICIPIO Y FEDERALISMO. LA RECONFIGURACIÓN DEL SISTEMA

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El calpulli era una organización social y territorial autosuficiente, las fami-lias integrantes producían bienes necesarios y suficientes para su subsistencia cuya organización recaía en las siguientes figuras: a) el tecuhtli, quien era res-ponsable de la milicia, adiestraba a los jóvenes y dirigía las tropas en caso de guerra; b) los tequitlatos, que eran los encargados de dirigir los trabajos comu-nales; c) los calpizques, quienes recaudaban los tributos; d) los tlacuilos, consi-derados como los cronistas de la época, y e) sacerdotes y médicos hechiceros, quienes estaban al cuidado de los habitantes del calpulli.

Llegada la conquista española a territorios indianos, fue, precisamente, a través de la figura municipal como se justificó jurídicamente el proceso de co-lonización. Así, con la fundación del primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 22 de abril de 1519, se dio el primer paso a la organiza-ción de este cuerpo político y jurídico en el continente americano.

En un principio se realizó la división, por medio de los señoríos ya existentes y en las extensiones territoriales donde no existía tal división, la milicia se en-cargaba de ello por medio de las capitulaciones reales, es decir por contratos realizados por la corona. Más tarde la división territorial se organizó en provin-cias, que se conformaban por pueblos, los que debían tener una cabecera llama-da alcaldía mayor, siendo obligatorio establecer un cabildo o concejo municipal.

Los cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones como:

a) Recaudar y entregar los tributos a los españoles. b) Distribuir el trabajo para construcciones o tareas agrícolas. c) Cooperar en el proceso de evangelización. Además de las anteriores tenían facultades en materia penal tales como

aprehender a los delincuentes y consignarlos. Las funciones de los cabildos de españoles consistían en: ejecución de justi-

cia; los alcaldes ordinarios abocados a la administración y los regidores a las obras públicas.

El ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las activida-des de los trabajadores artesanales.

El municipio que se trasplanta en América desde España recoge tres corrien-tes que son: a) la visigótica, con el concilium; b) la romana con el régimen edi-licio, y c) la árabe con la figura del alcalde.

Respecto a la división del territorio, los españoles tomaron como anteceden-te ciertas entidades precortesianas, la llamada división antigua, a las que se añadieron las conquistas militares realizadas a través de las llamadas capitula-ciones reales.


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Finalmente se hizo la división en provincias internas de oriente y occidente y de las 12 intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la cons-tituyó como organización territorial de la administración colonial.

Es de resaltar que durante todo el periodo colonial el ayuntamiento estuvo subordinado a las autoridades centrales de la Monarquía española siendo sola-mente una instancia de organización administrativa y territorial. Sin embargo, pese a lo anterior, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, las reivindica-ciones de carácter municipal y regionalista, fueron una parte importante del ideario que nutrió el proceso de emancipación política de España y la posterior conformación de la nación mexicana.

II. Antecedes Constitucionales del Municipio en México

1. La Constitución de Cádiz La Carta Fundamental Gaditana fue un documento inspirado por la ideología

promovida por el sector liberal español, constituyendo una fase relevante de la evolución jurídica y política del ayuntamiento, tratando de restaurar y transfor-mar el régimen local, tanto en la península como en las colonias españolas.

La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en Espa-ña; y el 30 de septiembre del mismo año, en la Nueva España. En este docu-mento constitucional se estableció la organización de los municipios, se conso-lidó la institución de los mismos como instancia básica de gobierno, así como una organización territorial y poblacional, dando fin a las regidurías perpetuas, y promoviendo ese tipo de representación donde no la hubiera.

Hablando específicamente de la figura municipal, encontramos dentro de la Constitución gaditana los siguientes rasgos definitorios:

a) El ayuntamiento se integraba por: alcalde o alcaldes, regidores, un procurador síndico, presididos por el jefe político o el prefecto donde lo hubiese, que era el re-presentante del gobierno central en el departamento o partido. b) Atribuciones del ayuntamiento: administrar en áreas de salubridad, orden público, instrucción primaria, beneficencia, obras públicas, cárceles municipales. Las atribuciones de los ayuntamientos estaban limitadas, debido a la suje-

ción de los jefes políticos y diputados respectivamente. Esta Constitución se creó en la Nueva España, posteriormente México, la

institución de los jefes políticos, actuando éstos durante todo el siglo XIX y la primera década del siglo XX.


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2. Plan de Iguala Uno de los resultados jurídico-políticos del movimiento insurgente en Méxi-

co fue la promulgación del Plan de Iguala el 21 de febrero de 1821, en este do-cumento se establece la independencia del país y su forma de organización en una monarquía constitucional la cual reconoció la existencia de los ayuntamien-tos dejando subsistentes las normas establecidas en la Constitución española de Cádiz.

En esta época el ayuntamiento se vio afectado por las finanzas públicas, se redujeron y suprimieron algunas de las contribuciones, por ende se dio una dis-minución de las fuentes de ingresos.

3. El México Independiente Los ayuntamientos fueron principales protagonistas del proceso para

conformación del Congreso constituyente del nuevo Estado mexicano. Es así como se puede hablar ya de la existencia del municipio con la denominación de mexicano.

En el periodo intermedio entre el Plan de Iguala y la Constitución de 1824, sube al poder Agustín de Iturbide quien suscribió en 1822 el Reglamento Provi-sional Político del Imperio Mexicano en el que estableció que las elecciones de ayuntamientos para el siguiente año se llevaran a cabo de acuerdo con un decre-to promulgado por dicho reglamento. Posteriormente nombró a un jefe político por cada provincia, confirmando así el régimen municipal de la Constitución Gaditana.

4. Constitución de 1824 El 4 de octubre de 1824 se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación

Mexicana, estableciéndose como forma de gobierno la República federal. En lo que fue la primera Constitución del México independiente se manifiesta en el artículo IV: La Nación Mexicana adopta para su gobierno la forma de repúbli-ca representativa, popular y federal. Así, México se convirtió en un país inte-grado por diecinueve estados, cuatro territorios y un Distrito Federal.

Al no hacerse referencia a la forma del gobierno local, dejó en plena libertad a los estados para organizar sus gobiernos y administraciones, regulándose los municipios por la normatividad de la Constitución de Cádiz.

5. Las Siete Leyes Constitucionales En 1836 se promulgaron las Siete Leyes Constitucionales, las cuales dieron

las bases de funcionamiento del nuevo régimen centralista. A través de esta legislación se dividió el territorio de la república en departamentos, éstos en distritos, a la vez organizados en partidos.


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Las leyes de 1836 consagraron constitucionalmente a los ayuntamientos, disponiendo que sus representantes fueran popularmente electos y que los hubiera en todas las capitales de los departamentos así como en los puertos con más de cuatro mil habitantes y en los pueblos con más de ocho mil.

En este régimen centralista se incorporó el Distrito Federal al Departamento de México.

Por Decreto del 22 de agosto de 1846, se restableció el Distrito Federal y sus ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, año en el que Santa Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de México.

6. La Constitución de 1857 En esta Constitución se precisó la organización del país en forma de repúbli-

ca representativa democrática, federal y popular. El artículo 72 menciona que se elegirá popularmente a las autoridades públi-

cas municipales y judiciales; el artículo 31 menciona que todo mexicano debe contribuir a los gastos de la Federación, Estado o municipio, así que estos últi-mos podían exigir impuestos para sus funciones y cierta independencia econó-mica; y el artículo 36 establecía la obligación de todo ciudadano de inscribirse en el padrón de su municipio. Lo anterior pone en evidencia que eran los esta-dos de la Federación quienes normaban y reglamentaban sus respectivos regí-menes municipales.

7. El Segundo Imperio Mexicano. La Intervención Francesa trajo como consecuencia el establecimiento del se-

gundo Imperio en México. Maximiliano a través de su Estatuto Provisional, designaba la soberanía en la persona del Emperador.

La división política del territorio era en departamentos, divididos en distritos y a su vez en municipalidades. Dicha estructura era administrada jerárquica-mente por los prefectos imperiales, un consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y para los ayuntamientos, alcaldes elegidos por la jefatura de los departamentos. Las contribuciones, eran designadas por el Emperador de acuer-do a propuestas de los concejos municipales y se estableció que ninguna carga ni impuesto municipal podía implantarse, sino a propuesta del concejo munici-pal respectivo.

El dominio imperial no alcanzó a consolidarse en todo el territorio mexicano y no fue sino hasta la toma de Querétaro cuando se derrocó al régimen imperial. En julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello el régimen republicano.


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8. Periodo Porfirista Durante el Porfirismo (1876-1880; 1884-1911) el municipio fue la parte más

débil de la estructura económica y política mexicana, careciendo de toda inde-pendencia en materia administrativa o presupuestaria.

En este periodo se dan proyectos que sujetan la actividad de los municipios. En 1897, se publicó la Ley General de Ingresos Municipales, estableciéndose los siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales, impuestos federa-les, subvenciones del gobierno federal, e ingresos extraordinarios.

En 1903 la organización municipal se daba de la siguiente forma: Los pre-fectos eran los jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban subordinados al Gobierno del Estado.

La autonomía y libertad no la ejercían en él, quienes determinaban verdade-ramente las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos.

III. El municipio en la Constitución de 1917

1. El Movimiento Social de 1910-1917 La libertad municipal fue una de las causas por las que se luchó durante el

movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Plan de Partido Liberal Mexi-cano, el 1º de julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal; y así, en los artículos 45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los jefes políticos y la reorganización de los municipios que habían sido suprimidos en el periodo por-firiano y restablecer el poder municipal.

El Plan de San Luis expresaba el ideario liberal de la época que se reflejaba en los principios de la división de los poderes, la soberanía de los estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano.

En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de los once que se expresaban: el principio de no reelección desde el Presidente de la República, de los gobernadores de los estados y de los presidentes municipales.

El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911, dictara la Ley General sobre Libertades Municipales en el Estado de Morelos, en esa ley se reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio.

Asimismo, en el Plan de Guadalupe y, más específicamente en las adiciones a este plan del 12 de diciembre de 1914, se dan medidas para el establecimiento de la libertad municipal como una institución constitucional.

2. La Constitución de 1917 El Congreso Constituyente de 1916 y 1917 aborda la elaboración del artículo

115 de la Constitución en el que se trata de la organización de los estados y de los municipios.


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El 1º de mayo de 1917 se inicia la vigencia de la Constitución, ocupando el municipio un sitio muy destacado en la vida política, jurídica, económica y social de México.

Es importante mencionar como en esta Constitución se habla del Municipio Libre como la base de la organización política y de la administración pública de los estados, adoptando para su régimen interior la forma de gobierno republica-no, representativo y popular, tendiendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, conforme a las tres bases siguientes:

a) Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular dire-cta y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. b) Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los im-puestos y contribuirán al gasto público del Estado en la proporción y término que señale la legislatura local. c) Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. Desde el punto de vista constitucional, los ayuntamientos, como órganos de

gobierno, gozan de autonomía en cuanto a su régimen interior y son libres en cuanto a la administración de su hacienda. Sin embargo, la autonomía y la liber-tad municipal que se estipulan en el texto constitucional son relativas, porque se ven seriamente limitadas por el marco jurídico secundario ―leyes orgánicas municipales, por ejemplo― que las regula y que emana directamente de las legislaturas locales.

Las atribuciones de los congresos locales sobre los ayuntamientos pueden clasificarse en tres tipos: político-electorales, hacendarias y administrativas. Las primeras se refieren a facultades sobre la integración de los ayuntamientos y a mandatos e injerencias sobre las decisiones de los mismos. Las segundas son facultades sobre la conformación, administración y fiscalización del patrimonio y hacienda municipales. Y, finalmente, las terceras son facultades relativas a las funciones sustantivas y adjetivas de los gobiernos municipales, como los servi-cios públicos y la administración interna.

IV. Reformas constitucionales en materia municipal

A partir de 1917, la definición de la institución municipal se ha desenvuelto en dos ámbitos constitucionales: el nacional y el de las entidades federativas, la consecuencia de este cambio de paradigma es muy importante, las cuestiones municipales dejaron de ser competencia exclusiva del régimen interior de los estados y se configura el municipio como una institución del Estado nacional.


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Lo anterior representa un avance cualitativo que permitió reconocer al Munici-pio Libre como una institución delimitada desde la Constitución federal.

Sin embargo, pese al nuevo escenario “dual” para el municipio, en el siglo XX la inercia legislativa dominante en las entidades federativas se caracterizó por no desarrollar los conceptos fundamentales de la libertad municipal: las bases de su autogobierno y el reconocimiento de su autonomía. Así, el desarro-llo conceptual y jurídico del municipio ha emanado de las reformas a la Consti-tución federal, tal como lo muestran las experiencias de 1983 y 1999. Y ha sido especialmente después de las reformas de 1999 que algunas entidades federati-vas han corregido el rumbo y se han preocupado por fortalecer, desde su Consti-tución local, la figura municipal.5

El proceso de la reforma municipal en México reviste una gran complejidad no solamente jurídica sino también política. La reforma al artículo 115 de la Constitución federal en 1999 sucede en la etapa inicial de la pluralidad política, en la que por primera vez en la historia de nuestro país las fuerzas de oposición en el Congreso de la Unión eran mayores a la fuerza del partido que hasta hacía muy poco había dominado el escenario político nacional; así la primera gran expresión del cambio de dinámica entre los poderes federales, ocurrió precisa-mente en la Cámara de Diputados, en la legislatura vigente entre 1997 y 2000. En este entorno inicial, los partidos de oposición estrenaban nuevas capacidades políticas al interior del Poder Legislativo federal. Al disponer de mayoría en la Cámara de Diputados, asumieron el control de una de sus atribuciones funda-mentales, la delimitación del presupuesto federal.

La iniciativa que reformó el artículo 115 en 1999 fue promovida por el Par-tido Acción Nacional y éste la consideró su logro.6 Se trató de un proyecto ne-gociado en un contexto sujeto aun a importantes limitaciones políticas, y el contenido del nuevo artículo refleja las tensiones derivadas de la fase inicial de la nueva coyuntura política de pluralidad política del país. Sin embargo, la prin-cipal limitación que tuvo esta reforma fue que los municipios, los principales interesados, no formaron parte de los debates, ni tampoco fueron convocadas las organizaciones sociales relacionadas con el tema. En el Senado de la Re-pública la aprobación del proyecto tuvo un momento de tensión por las dudas

5 Vale la pena señalar las reformas que en esta materia se han hecho en Coahuila como resultado de las reformas hechas al texto del 115 de la constitución federal. Véase QUISTIÁN FLORES, Tizoc, “La reforma municipal en Coahuila”, en GUILLÉN, Tonatiuh y ZICCARDI, Alicia (Coordinadores), Innovación y continuidad del municipio mexicano. Análisis de la reforma municipal de 13 Esta-dos de la República. México, Cámara de Diputados-UNAM, 2004, pp. 113 y ss. 6 Véase el discurso del diputado Juan Marcos Gutiérrez González, presidente de la Comisión de Fortalecimiento Municipal, Cámara de Diputados, 16 de junio de 1999.


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que manifestaba el Partido Revolucionario Institucional sobre algunos puntos específicos de la reforma.

La reforma constitucional fue aprobada en la Cámara de Diputados con una votación de 387 votos a favor y 17 en contra. En la Cámara de Senadores la votación fue de 86 votos a favor y cero en contra. El resolutivo de ambas Cáma-ras fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999.

En cuanto a la aprobación las legislaturas locales, en el proceso no se pre-sentó ninguna objeción. Dentro de beneficios obtenidos por la reforma constitu-cional para los gobiernos locales se encuentran los siguientes:

a) Se reconoce al municipio la facultad de gobernar y no sólo de administrar a través del ayuntamiento. b) Se reconocen competencias exclusivas del municipio. c) Se reconoce al municipio como ámbito de gobierno. d) Se protege al municipio no sólo de autoridades intermedias, sino de cualquier organismo distinto a los ayuntamientos. e) Se crea la figura de leyes estatales en materia municipal, delimitadas a un objeto cuyo contenido se enumera en cinco incisos, de lo que se destaca que la ley no va a poder ir más allá del objeto constitucional, propiciando el robustecimiento de las ca-pacidades reglamentarias (cuasilegislativas o materialmente legislativas) de los ayuntamientos. En este aspecto sobresale que para la desincorporación y disposición del patrimonio inmobiliario municipal o la realización de actos que comprometan al municipio más allá del periodo del ayuntamiento que se trate, dichas determinacio-nes no estarán a cargo de la legislatura sino de las dos terceras partes de los miem-bros de un ayuntamiento. f) Se actualizan algunos de los conceptos de la fracción III, destacando que las ma-terias que ahí aparecen son, por principio, competencia exclusiva de los municipios y no concurrente con el Estado como prevalecía en el texto anterior. Es decir, por ejemplo, que el agua potable, obra pública (calles, parques, jardines, y su equipa-miento), policía preventiva, entre otros servicios, son exclusivamente municipales. g) Las materias exclusivas municipales se entienden en su doble carácter de función y servicio público. Ejemplo, en materia de agua potable o limpia no se trata sólo de prestar el servicio sino de ejercer su función de autoridad reglamentaria de promo-ción y desarrollo, y de participación comunitaria. h) A diferencia del texto anterior, en donde los municipios dependían verticalmente de la voluntad del Congreso local para conservar o no una competencia, se establece un mecanismo subsidiario mediante el cual los municipios pueden transferir a los es-tados algunas funciones o servicios exclusivos, siempre que sea voluntad calificada de los ayuntamientos. i) Tratándose de municipios de distintos estados se elimina la limitante que existe para la asociación en la prestación de servicios o ejercicio de funciones.


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j) Se incorpora al pago de predial al sector paraestatal, así como los bienes públicos utilizados por particulares (concesión). k) Se garantiza para el municipio el derecho de iniciativa en materia tributaria, fa-cultándolo para proponer a la legislatura local los elementos de sus contribuciones fiscales. l) Se garantiza que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien ellos autoricen. m) Se reordena la fracción V actualizando conceptos de materias concurrentes, tales como el transporte, la planeación del desarrollo regional y la ecología. n) Se resuelve a favor de los presidentes municipales el mando de las policías pre-ventivas municipales, dejando un vínculo de mando de éstas con los gobernadores sólo para casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público, a diferencia del texto anterior que confería el mando ilimitado a gobernadores. No se puede negar que se han generado esfuerzos importantes en el trabajo

legislativo para el fortalecimiento del federalismo mexicano, un ejemplo de ello lo constituye la reforma constitucional de 1999. No obstante, sigue siendo esca-so el número de iniciativas aprobadas en las tres últimas legislaturas, y la ma-yoría de ellas tuvo lugar en la LVII Legislatura.

V. Municipio y federalismo en México

Un concepto bastante común en el léxico mexicano desde mediados del siglo XX es federalismo. Como señala Jacinto Faya,7 el término federalismo se utiliza para designar nuevos campos jurídicos y de organización política; por ejemplo, se insiste en la idea de un nuevo “federalismo fiscal y hacendario”, se habla de un “federalismo educativo”, entre otros.

Lo que resulta evidente de lo anterior es la necesidad de reconfigurar las dis-tribuciones competenciales en México entre la Federación, las entidades federa-tivas y los municipios. La mayor autonomía municipal es uno de los focos prin-cipales del debate legislativo contemporáneo.

Nuestro país se encuentra inmerso actualmente en un ambicioso proyecto de Reforma del Estado, uno de cuyos ejes principales es la reforma en materia municipal, se percibe y se comprende la necesidad de reconfigurar constitucio-nalmente al municipio. Sin embargo, con una perspectiva desde el siglo XXI, México requiere fundamentar las propuestas de reforma en las necesidades re-ales municipales y en la concepción de lo local como nuevo eje del desarrollo nacional. Desde estos parámetros la reforma municipal no es una cuestión local 7 FAYA VIESCA, Jacinto, “La necesidad de reformas la Constitución federal, a fin de lograr un equilibrio competencial”, en Bazdresch Parada, Miguel y Díaz Montes, Fausto, El Gobierno local del futuro: Nuevo diseño del municipio. Memoria del 3er congreso de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, IGLOM- Fundación Ford, 2005, pp. 23-48.


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con efectos limitados, por el contrario, es un amplio proceso que promueve la descentralización de la vida pública y modifica el conjunto de la estructura y funcionamiento del Estado mexicano. En síntesis la reforma municipal debe comprender una nueva visión del Estado mexicano y del desarrollo nacional.

Toda Constitución es el reflejo de distintos momentos históricos y de diver-sas concepciones de temas fundamentales como la estructura del Estado y la forma de gobierno, aspectos que pueden ser adaptados a las nuevas realida- des sociales, económicas, culturales, entre otras. Del balance de lo planteado en el presente trabajo se deduce que la Constitución federal aún tiene que consoli-dar su congruencia respecto al municipio como ámbito de gobierno y desarro-llar el concepto de libertad municipal, con sus implicaciones de autogobierno y autonomía.

VI. Reflexiones finales sobre la reconfiguración

constitucional del municipio en México Reconfigurar el municipio no puede limitarse a un proceso político y jurídi-

co únicamente. También ha de ser social, cultural, económico, regional, nacio-nal e incluso internacional. Se debe proponer un federalismo de nuevo cuño, basado en un municipio fortalecido con reformas fiscales, de corte recauda- torio y hacendario. La relevancia política del municipio en la estructura del Estado mexicano requiere ser correspondida con la estructura de la Carta Constitucional.

Como he señalado a lo largo de este texto, el municipio ha incrementado progresivamente su peso institucional en el marco del Estado nacional, como muestra su inclusión en el artículo 115 de la Constitución federal y las progresi-vas reformas que se han hecho en la materia, las que han ratificado, aunque sea de manera ligera, su definición como ámbito de gobierno en sí mismo, como en particular sucedió con la reforma de 1999.

La consolidación del municipio como ámbito de gobierno, considerando un contexto histórico que continuamente ha acotado su existencia o que ha repro-ducido las inercias de control político, requiere de recursos jurídicos y concep-tuales que garanticen su entorno propio. A lo largo de la historia legislativa se ha insistido y utilizado el concepto de autonomía municipal.

La evolución alcanzada por el municipio en el marco constitucional debe fortalecerse con la categoría de autonomía como parámetro para regular en me-jores términos sus relaciones con los otros ámbitos de gobierno. El concepto de autonomía fortalece las bases de la auto-organización municipal y de la función reglamentaria y es, asimismo, un principio valorado internacionalmente por su contribución a la democracia local y al desarrollo de las naciones en la medida


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que fortalece el autogobierno y promueve el despliegue de las capacidades loca-les para atender los asuntos públicos inmediatos.

La propuesta que se ha venido haciendo en diversos foros especializados en materia municipal y que se ha intenta recoger en este apartado, es la relativa a la consolidación del concepto de autonomía municipal como una garantía institu-cional constitucional. La propuesta sugiere así, introducir un concepto de muni-cipio que en particular lo reconozca como un espacio de la organización de-mocrática de la sociedad, junto con los elementos de un gobierno responsable, eficiente y como demarcación territorial. Esto incluye incorporar una definición de ayuntamiento que trascienda a la actual, enfatizando los siguientes aspectos: el ayuntamiento considerado como institución que representa la voluntad de-mocrática de la sociedad municipal para la organización y gestión de sus intereses, que tiene una naturaleza colegiada en su integración y funcionamiento; y como institución titular de las facultades reconocidas al municipio.

La globalización es un fenómeno jurídico, político, social y cultural que también tiene repercusiones importantes dentro de la figura municipal. El terri-torio municipal es sede de muchos planes a nivel internacional.

El municipio juega un papel muy importante en la globalización y en los procesos de integración regional tanto como receptor de inmigrantes, como expulsor de emigrantes, así como semillero de opciones para la migración labo-ral. Por ello, el municipio debe cobrar una relevancia cada vez mayor y una voz contundente en el concierto internacional tanto en el contexto de las relaciones intergubernamentales, culturales, económicas, jurídicas y comerciales.

VII. Fuentes de consulta

GUILLÉN, Tonatiuh y ZICCARDI, Alicia, Innovación y continuidad del muni-cipio mexicano. Análisis de la reforma municipal de 13 estados de la Repúbli-ca, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México D.F., 2004.

UGARTE CORTÉS, Juan, La reforma municipal y elementos para una teoría constitucional del municipio, Editorial Porrúa S.A., México, 1985.

VALENCIA CARMONA, Salvador (Coordinador), El Municipio en México y en el Mundo. Primer Congreso Internacional de Derecho Municipal, Serie Doctri-na Jurídica No. 267, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Universidad Nacio-nal Autónoma de México, 2005.

CHÁVEZ JIMÉNEZ, Pedro, Cómo administrar un municipio, Editorial Trillas, México, 2005.

MARÍA HERNÁNDEZ, Antonio, Derecho municipal. Parte General, Serie Doctrina Jurídica No. 159, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2003.


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BAZDRESCH PARADA, Miguel y DÍAZ MONTES, Fausto, El Gobierno local del futuro: Nuevo diseño del municipio. Memoria del 3er Congreso de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, IGLOM-Fundación Ford, 2005.

Alumbrado público: servicio e ingreso municipal*

Sergio A. Valls Hernández En los últimos años nuestro país ha registrado una serie de transformaciones

que no tienen precedente, tanto por la vertiginosa rapidez de su impacto cultu-ral, como por la profundidad de los cambios que han generado en las estructuras y en la organización de la sociedad mexicana.

Se han visto avances notables en la consolidación de la democracia nacional, con un renovado marco legal, otorgando claridad y, sobre todo, legitimidad a los procesos electorales nacionales, para que adquieran su valor central de ser canales confiables y auténticos de las decisiones soberanas de la voluntad popular.

Sin embargo, no todas las instituciones han evolucionado al mismo paso; los rezagos, anacronismos y formas pasadas aún campean en múltiples manifesta-ciones jurídicas, económicas, políticas y sociales de la realidad del país.

Desafortunadamente el municipio mexicano no ha adquirido, para la teoría administrativa y para la investigación científica, la relevancia que su naturaleza y fin social ameritan, por tratarse de la institución del poder público más cerca-na al pueblo y sus necesidades.

El municipio es la escuela de la democracia y del civismo. Su fortalecimien-to aparece como objetivo indispensable en el camino de la construcción del Estado y de las sociedades modernas, a más de ser la base de la organización política y de la división geográfica y administrativa de las entidades federativas que integran nuestra República mexicana. Por ello, el municipio es cimiento y culminación de nuestra estructura gubernamental.

No se puede concebir un Estado fuerte con municipios débiles y empobreci-dos, que no tengan la capacidad de atender los más elementales requerimientos de su población ni puedan satisfacer las necesidades primarias de la convivencia social de grupos y comunidades.

En ese orden de ideas, resulta importante destacar los diez aspectos más relevantes para promover el desarrollo de los municipios del país, ya que estos objetivos definen, en mucho, la política federal en torno de estas entidades locales:

* Palabras del Ministro Sergio A. Valls Hernández, con motivo del Seminario de Derecho Consti-tucional Tributario en Iberoamérica, celebrado en Acapulco, Guerrero el 04 de julio de 2008.



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1. Fortalecer la unidad nacional a partir de reivindicar la función compensatoria del Pacto federal. Ello, porque el federalismo representa un eficaz instrumento para el desarrollo nacional y regional, marco institucional idóneo para distribuir capacida-des públicas, recursos y oportunidades que impulsen las aspiraciones políticas, económicas, sociales, administrativas y culturales de todos los estados integrantes de la Unión. 2. Vigorizar la autonomía política de las entidades federativas como espacio idóneo para el tratamiento de asuntos públicos relacionados con las aspiraciones de las so-ciedades locales. 3. Impulsar una redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y municipales. 4. Actualizar el Sistema Nacional de Planeación Democrática, con base en los prin-cipios de cooperación y coordinación de las relaciones intergubernamentales de los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal. 5. Desplegar un amplio proceso de descentralización de funciones, para preparar los aspectos administrativos que requiere la transferencia de funciones a los estados federados. 6. Transformar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria, con el propósito de otorgar simultáneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto a las entidades federativas, en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y sus funciones públicas. 7. Emprender un proceso de redistribución de la inversión y el gasto federal para de-tonar el desarrollo regional, con prioridad para las zonas con mayores necesidades de infraestructura regional. 8. Impulsar las capacidades institucionales de las entidades federativas en materia de desarrollo social, con especial referencia a la descentralización de las funciones de educación, salud y medio ambiente, bienestar social y combate a la pobreza extrema, desarrollo urbano y vivienda. 9. Promover el desarrollo administrativo de la gestión pública en los tres ámbitos de gobierno mediante sistemas efectivos de control y evaluación, probidad en la cultura de rendición de cuentas, así como en la ampliación de nuevos espacios de participa-ción social. 10. Revisar las atribuciones y responsabilidades del municipio, para fortalecerlo como el espacio político y administrativo más cercano a las comunidades. Con lo anterior, se ha pretendido que el municipio se convierta en un actor

más estratégico y más definitivo en la toma de decisiones del gobierno mexica-no, vigorizando su autonomía política y su autarquía administrativa, lo que re-dundará en un nivel de gobierno más democrático y eficiente.

De acuerdo con ello, los servicios públicos a cargo del municipio se verán reforzados en su planeación y prestación, así como en su control. Todo ello, con repercusiones de beneficio para la población de las diversas circunscripciones municipales.

ALUMBRADO PÚBLICO: SERVICIO E INGRESO MUNICIPAL

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De conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el municipio tendrá a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos. d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento. h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito. i) Los demás que las legislaturas locales determinen, según las condiciones territo-riales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Por su parte, la fracción IV del artículo 115 de la Norma Fundamental

dispone: Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de

los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribucio-nes y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolida-ción, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los munici-pios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contri-buciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas... Como podemos observar, una fuente de ingresos de los municipios se en-

cuentra constituida, precisamente, con los obtenidos por la prestación de los servicios públicos a su cargo.

En ese contexto, uno de los servicios a cargo del municipio, que por sus ca-racterísticas propias debiera representar una fuente importante de ingresos, es el correspondiente al alumbrado público. Servicio que consiste en el estableci-


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miento de iluminación por medio de la energía eléctrica en los sitios públicos, que permita a los habitantes de una localidad tanto la visibilidad nocturna como su seguridad. Implica, además, iluminar las dependencias y áreas públicas, vigi-lar los programas de mantenimiento de las redes de alumbrado público, necesa-rias para su buen funcionamiento.

Este servicio es prestado a la población en general, ya que además de dar se-guridad y comodidad a la población, brinda una buena imagen del poblado y “genera” ingresos al municipio por el cobro de derechos de alumbrado.

Así, resulta evidente que si el servicio de alumbrado público a cargo del mu-nicipio, lejos de representar una fuente de ingresos para sufragar el gasto públi-co, se constituye en una carga que afecta las finanzas públicas municipales ante la ausencia de recursos, traerá como consecuencia la búsqueda de recursos, ya sea vía endeudamiento, o bien redireccionando otros rubros de gasto, para poder hacer frente a sus necesidades públicas.

Lo anterior se señala, toda vez que la contribución que se ha instrumentado a nivel municipal por concepto de alumbrado público ha sido debatida, existiendo pronunciamiento por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como a conti-nuación expondré.

El Código Fiscal de la Federación establece, en su artículo 2º que las contri-buciones se clasifican, para lo que interesa, en impuestos y derechos.

Para tales efectos, se entenderá por impuestos “las contribuciones estableci-das en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o el hecho prevista por la misma” y que sean distintas de las aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.

Por derechos se entiende a “las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, ex-cepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcen-trados”; esto es, en este último caso, cuando se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son dere-chos “las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado”.

Al caso que interesa, podemos afirmar que en las contribuciones denomina-das derechos, el hecho imponible lo constituye una actuación de los órganos del Estado a través del régimen de servicio público, o bien, el uso o aprovecha-miento de los bienes del dominio público de la nación.

En el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por hechos o actos que sin tener una relación directa con la actividad del ente público como tal, pone de manifiesto de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo.


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Así, el hecho imponible de las contribuciones reviste un carácter especial en-tre los componentes que integran el tributo, toda vez que no sólo constituye el presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que además, sirve como elemento de identificación del tributo, pues en una situación de normatividad evidencia e identifica la categoría de la contribución a la que per-tenece; esto es, si estamos en presencia de un impuesto, un derecho, una contri-bución de mejora, etcétera, existiendo congruencia entre dicho elemento —hecho imponible— y la base imponible.

La distorsión entre tales elementos nos llevará a una imprecisión respecto de lo que pretendió gravar el legislador, pues mientras el hecho imponible atiende a un objeto, la base mide un objeto distinto.

Ahora bien, en el caso particular de los derechos por servicio, como lo es el diverso de alumbrado público, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que son una especie de contribución que tiene su origen en la recep-ción por parte del particular de una actividad del Estado —municipio—, por la cual se genera una relación entre sus habitantes obligados al pago y la adminis-tración de aquél, que justifica precisamente dicha remuneración por ese concep-to; debe estimarse entonces que la base para calcularlo debe ser el costo genera-do por la prestación del servicio otorgado por el ente público, según se despren-de del criterio sostenido en la tesis de rubro: “DERECHOS TRIBUTARIOS POR SERVICIOS. SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA”.

En ese sentido, debe tenerse en mente, con relación a las contribuciones de-nominadas derechos, lo siguiente:

a) Conforme al principio de proporcionalidad tributaria que los rige, éste se funda, generalmente, en que el monto de las cuotas o tarifas respectivas guarden una co-rrespondencia razonable con el costo del servicio que presta el ente público —municipio—; b) El costo que para el ente público tenga la ejecución del servicio; c) La correspondencia entre dicho costo y el monto de la cuota o tarifa no debe en-tenderse como en derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamen-te al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se otorgan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares. Todo lo anterior cobra sentido al reseñar la situación que guarda en nuestro país tan-to la contribución municipal denominada “derechos de alumbrado público”, como las iniciativas de reformas constitucionales para resolver la problemática que se ha presentado en relación con los derechos de alumbrado público.

I. Marco constitucional Recordemos que el marco constitucional para el establecimiento de la con-

tribución por concepto de alumbrado público lo encontramos en el artículo 115,


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fracciones III, inciso b) y IV, inciso c) de la Norma Fundamental, que señala lo siguiente:

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: (...) b) Alumbrado Público; (...) IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y en todo caso: (...) c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

II. Base utilizada para el cálculo del derecho - Consumo de energía eléctrica, de acuerdo con el monto que se le deba pa-

gar a la Comisión Federal de Electricidad por el mismo. - La base no es igual para todos, ya que dependerá de la tarifa que se pague

por consumo de energía eléctrica, pues el costo dependerá de si el servicio es para uso doméstico, comercial o industrial.

En este punto se debe tener cuidado que la base del derecho esté construida conforme a un derecho por servicio que, como ya se señaló, el monto de la con-tribución debe guardar relación con el costo que para el Estado representa, en este caso el municipio, ya que ante una eventual impugnación, podría llegarse a la conclusión de su inconstitucionalidad.

Esto es, si el derecho está construido sobre la base del consumo de energía eléctrica del sujeto pasivo de la contribución, sin que tenga una relación con su costo, pudiera considerarse una desnaturalización del derecho, al compartir de mejor manera las características de un impuesto que grava la energía eléctrica, provocando con ello una invasión a las facultades exclusivas de la Federación.

Lo anterior, al recordar que el artículo 73, fracción XXIX, punto 5, inciso a), establece como facultad exclusiva del Congreso de la Unión establecer contri-buciones especiales sobre la energía eléctrica.

III. Forma en que se recauda el derecho

Es generalizado el cobro del derecho por el servicio de alumbrado público, a través del propio recibo que emite la Comisión Federal de Electricidad, ya que al aprovechar la infraestructura de dicha Comisión, el municipio incurre en


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menos gastos de operación y administración que le permiten aprovechar al máximo los recursos que se pueden obtener a través del derecho que venimos comentando.

En relación con lo anterior y como dato de importancia, el derecho de alum-brado público representa para algunos municipios más del 20% de sus ingresos propios, mientras que para otros pueden llegar a representar más del 30% de sus ingresos totales por concepto de derechos.

IV. Propuestas de reforma constitucional en materia de contribuciones por

concepto de alumbrado público En el seno de la Primera Convención Nacional Hacendaria se recomendó el

establecimiento de medidas tendientes a fortalecer las finanzas públicas muni-cipales mediante la obtención de mayores recursos para cumplir cabalmente con sus obligaciones de gasto, entre las que se destacó, precisamente: “lograr plena certeza jurídica para que las autoridades municipales puedan cobrar efectiva-mente el Derecho de Alumbrado Público, promoviendo e impulsando la refor-ma constitucional respectiva”.

Así, las reformas constitucionales que me di a la tarea de analizar para la presente exposición, tendrían como objetivo:

- Evitar la invasión de espacios tributarios federales, al establecer, ya sea una excep-ción al artículo 73 de la Constitución federal para permitir a las entidades federativas el establecimiento de impuesto a la energía eléctrica, o bien, modificando el diverso 115 de la Norma Fundamental para especificar que las contribuciones que se esta-blezcan por la prestación del servicio de alumbrado público podrán utilizar como base el consumo de energía eléctrica. - Establecer límites máximos a la contribución que se establezca por concepto de alumbrado público, para evitar que las entidades federativas puedan establecer car-gas fiscales excesivas por ese concepto. - Evitar que se transgredan los principios de proporcionalidad y equidad contenidos en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior traería como consecuencia: a) Dar respaldo a nivel constitucional del esquema que actualmente utilizan los mu-nicipios para cobrar el derecho por los servicios de alumbrado público, esto es, sobre la base del consumo de energía eléctrica; b) Que los municipios tengan certeza de los ingresos que por concepto de alumbrado público van a percibir;


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c) Facilitar el pago de los adeudos que los municipios tienen con la Comisión Fede-ral de Electricidad por el suministro de la energía eléctrica necesaria para la presta-ción del referido servicio; d) Legitimar las contribuciones que actualmente son combatidas por los contribu-yentes, sujetos pasivos.

V. Criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Finalmente, y por constituir fuente del derecho mexicano, hago mención a

los diversos criterios que la Suprema Corte ha sustentado en materia de dere-chos por la prestación del servicio de alumbrado público.

Es importante señalar que los criterios sustentados por esta Suprema Corte encuentran su fundamento y medida en la problemática que actualmente repre-senta la contribución que hemos venido comentando.

Así, creo que no vale la pena detenernos a exponer el contenido de cada uno de los criterios sustentados, pero sí darles a conocer el rubro de cada uno de ellos:*

- DERECHOS TRIBUTARIOS POR SERVICIOS, SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA. - CONTRIBUCIONES SOBRE ENERGÍA ELÉCTRICA. EL ARTÍCULO 33 DE LA LEY DE INGRESOS DE SALINA CRUZ, TEHUANTEPEC, OAXACA, AL ESTABLECER MATERIALMENTE UN IMPUESTO DE DICHA NATURALE-ZA, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX, NUMERAL 5, INCISO A) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. - ALUMBRADO PÚBLICO, LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FIS-CAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN. - ALUMBRADO PÚBLICO PARA EL MUNICIPIO DE LEÓN, GUANAJUATO. EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO EN CONTRA DE LA LEY ANUAL DE INGRESOS, QUE ESTABLECE LA TASA DE LA CONTRIBUCIÓN RELA-TIVA. - DERECHOS POR SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 83, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL MUNICIPIO DE GUAYMAS, SONORA, QUE ESTABLECE LOS DERECHOS RELATIVOS PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2007, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA. - COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LA EMISIÓN DEL AVISO-RECIBO RELATIVO AL PAGO DE DERECHOS DE ALUMBRADO PÚBLI-

* Estos criterios se trascriben al final de esta colaboración en texto completo.


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CO, DERIVADO DE UNA LEY DE INGRESOS MUNICIPAL, CONSTITU- YE UN ACTO DE APLICACIÓN DE LAS NORMAS QUE ESTABLECEN LOS DERECHOS. - COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. ACTÚA COMO PARTICULAR EN AUXILIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL CUANDO DETERMINA Y RECAUDA EL DERECHO POR EL SERVICIO DE ALUM-BRADO PÚBLICO. - DERECHOS POR SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO MUNICIPALES IMPROCEDENTE LA REVISIÓN INTERPUESTA POR LA COMISIÓN FEDE-RAL DE ELECTRICIDAD AL NO TENER EL CARÁCTER DE TERCERO PER-JUDICADO EN EL AMPARO CONTRA LA LEY DE INGRESOS PARA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MICHOACÁN. Desafortunadamente el tiempo se agota y no quisiera distraerlos por más

tiempo, sino sólo concluir, si me lo permiten, que sin lugar a dudas los munici-pios, cómo células base de la división territorial y organización política de nues-tro país, deben ser fortalecidos a través de diversos mecanismos, ya sean consti-tucionales o legales, con el objeto de dotarlos de mayores recursos económicos para que puedan enfrentar no sólo sus necesidades primarias, sino los retos que el desarrollo nos va dejando en el camino, evitando que ante la falta de las re-formas adecuadas, tales recursos se vean mermados, a tal grado que les impida desempeñarse adecuadamente.

Reitero mi más sincero agradecimiento por la invitación a participar en este Cuarto Seminario de Derecho Constitucional Tributario en Iberoamérica y esperando que todos estos interesantes temas continúen abriendo campo al de-bate y sano intercambio de opiniones, agradezco a todos ustedes el favor de su atención.

——o—— Novena Época Registro: 200083 Instancia: Pleno Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: IV, julio de 1996 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: P./J. 41/96 Página: 17


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DERECHOS TRIBUTARIOS POR SERVICIOS. SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA. Las características de los derechos tributarios que actualmente prevalecen en la ju-risprudencia de este alto tribunal encuentran sus orígenes, según revela un análisis histórico de los precedentes sentados sobre la materia, en la distinción establecida entre derechos e impuestos conforme al artículo 3º del Código Fiscal de la Federa-ción del año de mil novecientos treinta y ocho, y su similar del Código del año de mil novecientos sesenta y siete, a partir de la cual se consideró que la causa genera-dora de los derechos no residía en la obligación general de contribuir al gasto públi-co, sino en la recepción de un beneficio concreto en favor de ciertas personas, deri-vado de la realización de obras o servicios (“COOPERACION, NATURALEZA DE LA.”, jurisprudencia 33 del Apéndice de 1975, 1ª Parte; A.R. 7228/57 Eduardo Aro-chi Serrano; A.R. 5318/64 Catalina Ensástegui Vda. de la O.; A.R. 4183/59 María Teresa Chávez Campomanes y coags.). Este criterio, sentado originalmente a propó-sito de los derechos de cooperación (que entonces se entendían como una subespecie incluida en el rubro general de derechos), se desarrollaría más adelante con motivo del análisis de otros ejemplos de derechos, en el sentido de que le eran inaplicables los principios de proporcionalidad y equidad en su concepción clásica elaborada pa-ra analizar a los impuestos, y que los mismos implicaban en materia de derechos que existiera una razonable relación entre su cuantía y el costo general y/o específico del servicio prestado (“DERECHOS POR EXPEDICION, TRASPASO, REVALIDA-CIÓN Y CANJE DE PERMISOS Y LICENCIAS MUNICIPALES DE GIROS MERCANTILES, INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 14, FRAC-CIONES I, INCISO C), II, INCISO D), DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNI-CIPIO DE TECATE, BAJA CALIFORNIA, PARA EL AÑO DE 1962, QUE FIJA EL MONTO DE ESOS DERECHOS CON BASE EN EL CAPITAL EN GIRO DE LOS CAUSANTES, Y NO EN LOS SERVICIOS PRESTADOS A LOS PARTI-CULARES”, Vol. CXIV, 6ª Época, Primera Parte; “DERECHOS FISCALES. LA PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE ÉSTOS ESTÁ REGIDA POR UN SIS-TEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS”, Vol. 169 a 174, 7ª Época, Prime-ra Parte; “AGUA POTABLE, SERVICIO MARÍTIMO DE. EL ARTÍCULO 201, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE HACIENDA PARA EL TERRITORIO DE BAJA CALIFORNIA, REFORMADO POR DECRETO DE 26 DE DICIEMBRE DE 1967, QUE AUMENTÓ LA CUOTA DEL DERECHO DE 2 A 4 PESOS EL ME-TRO CUBICO DE AGUA POTABLE EN EL SERVICIO MARÍTIMO, ES PRO-PORCIONAL Y EQUITATIVO; Y POR LO TANTO NO ES EXORBITANTE O RUINOSO EL DERECHO QUE SE PAGA POR DICHO SERVICIO”, Informe de 1971, Primera Parte, página 261). El criterio sentado en estos términos, según el cual los principios constitucionales tributarios debían interpretarse de acuerdo con la na-turaleza del hecho generador de los derechos, no se modificó a pesar de que el artí-culo 2º, fracción III del Código Fiscal de la Federación del año de mil novecientos ochenta y uno, abandonó la noción de contraprestación para definir a los derechos como “las contribuciones establecidas por la prestación de un servicio prestado por el Estado en su carácter de persona de derecho público, así como por el uso o apro-


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vechamiento de bienes del dominio público” (A.R. 7233/85 Mexicana del Cobre, S.A. y A.R. 202/91 Comercial Mabe, S.A.). De acuerdo con las ideas anteriores ava-ladas por un gran sector de la doctrina clásica tanto nacional como internacional, puede afirmarse que los derechos por servicios son una especie del género contribu-ciones que tiene su causa en la recepción de lo que propiamente se conoce como una actividad de la Administración, individualizada, concreta y determinada, con motivo de la cual se establece una relación singularizada entre la Administración y el usua-rio, que justifica el pago del tributo. Amparo en revisión 998/94. Cementos Anáhuac, S.A. de C.V. 8 de abril de 1996. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Humberto Román Palacios por estar desempeñando un encargo extraordinario. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Adela Domínguez Salazar. Amparo en revisión 1271/94. Especialidades Industriales y Químicas, S.A. de C.V. 8 de abril de 1996. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Humberto Román Palacios por estar desempeñando un encargo extraordi-nario. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Luz Cueto Martínez. Amparo en revisión 1697/94. Club de Golf Chapultepec. 8 de abril de 1996. Unani-midad de nueve votos. Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Humberto Román Palacios por estar desempeñando un encargo extraordinario. Ponente: Sergio Salva-dor Aguirre Anguiano. Secretaria: Luz Cueto Martínez. Amparo en revisión 479/95. Seguros Comercial América, S.A. de C.V. 8 de abril de 1996. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Hum-berto Román Palacios por estar desempeñando un encargo extraordinario. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Rocío Balderas Fernández. Amparo en revisión 1875/95. Corporación Industrial Reka, S.A. de C.V. 8 de abril de 1996. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Humberto Román Palacios por estar desempeñando un encargo extraordinario. Po-nente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticuatro de junio en curso, aprobó, con el número 41/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y seis. Nota: Véase la ejecutoria relativa al amparo en revisión 1875/95. Corporación In-dustrial Reka, S.A. de C.V., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, mayo de 1996, página 58. Observaciones Nota: En el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, julio de 1996, página 17, dentro del texto de la tesis aparece la expresión “... pág. 71 ...”, re-ferencia incorrecta, la cual se corrige como se observa en este registro, con apoyo en la propia publicación.


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Novena Época Registro: 174923 Instancia: Pleno Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, junio de 2006 Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 73/2006 Página: 919 CONTRIBUCIONES SOBRE ENERGÍA ELÉCTRICA. EL ARTÍCULO 33 DE LA LEY DE INGRESOS DE SALINA CRUZ, TEHUANTEPEC, OAXA-CA, AL ESTABLECER MATERIALMENTE UN IMPUESTO DE DICHA NATURALEZA, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX, NUMERAL 5º, INCISO A) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El referido numeral, establece una contribución a la que otorga la naturaleza jurídi-ca de derecho, cuyo hecho imponible, de acuerdo con el contenido del artículo 31, lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio. No obstante lo anterior, el artículo 33 de dicho ordenamiento, al estable-cer que la base para el cálculo de este derecho es el importe del consumo que los propietarios y poseedores de predios cubran a la empresa que suministre la energía eléctrica, revela que la base gravable se encuentra relacionada con un hecho imponi-ble que no corresponde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado público, sino a un hecho, acto, situación o actividad denotativos de capa-cidad contributiva ajenos a la actividad del ente público —hecho imponible carac-terístico de los impuestos y no de los derechos— y, que en el caso, consiste en dicho consumo de energía eléctrica. En este sentido, debe concluirse que el artículo 33 de la Ley de Ingresos del Municipio de Salina Cruz, Tehuantepec, Oaxaca, contiene una contribución perteneciente a la categoría de los impuestos, y en concreto, un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, por lo que es violatorio del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5º, inciso a) de la Constitución Federal, ya que dicho precepto dispone que es facultad del Congreso el establecimiento de las contribucio-nes sobre energía eléctrica. Acción de inconstitucionalidad 23/2005. Procurador General de la República. 27 de octubre de 2005. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón y Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel; en su ausencia hizo suyo el asunto Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretarios: Makawi Staines Díaz y Marat Paredes Montiel. El Tribunal Pleno, el dieciséis de mayo en curso, aprobó, con el número 73/2006, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciséis de mayo de dos mil seis. Nota: El artículo 33 de la Ley de Ingresos del Municipio de Salina Cruz, Tehuante-pec, Oaxaca, a que se refiere esta tesis corresponde al ejercicio fiscal de 2005.


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Novena Época Registro: 182038 Instancia: Segunda Sala Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XIX, marzo de 2004 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2ª/J. 25/2004 Página: 317 ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRI-BUCIÓN ESPECIAL, INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de juris-prudencia 2ª/J. 158/2002, estableció que si no se impugnó oportunamente la Ley de Hacienda para los Municipios de esa entidad federativa, que prevé los sujetos, obje-to, base y época de pago de la “contribución especial por servicio de alumbrado público”, debe tenerse por consentida, y que al emitirse anualmente las Leyes de In-gresos para cada Municipio de ese Estado, surge la posibilidad de impugnar en am-paro sólo respecto de la tasa ahí prevista; ahora bien, en virtud de que los porcenta-jes de dicha tasa se hacen depender de las tarifas que para la venta del servicio público de energía eléctrica establece la Ley de Servicio Público de Energía Eléctri-ca y su Reglamento, cuya emisión compete al ámbito federal, así como las contribu-ciones correspondientes según lo establece el artículo 73, fracciones X y XXIX, in-ciso 5º, subinciso a) de la Constitución Federal, cuando se impugnen las citadas le-yes de ingresos, en cuanto a este elemento, también es aplicable, en términos del artículo 76 bis, fracción I, de la Ley de Amparo, la tesis jurisprudencial temática P./J. 6/88 de rubro: “ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFEREN-CIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVA-DEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN”. Contradicción de tesis 137/2003-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Cole-giados Primero, Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto, todos del Décimo Sexto Circui-to. 27 de febrero de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Óscar Rodríguez Álvarez. Tesis de jurisprudencia 25/2004. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribu-nal, en sesión privada del cinco de marzo de dos mil cuatro. Nota: Las tesis 2ª/J. 158/2002 y P./J. 6/88 citadas, aparecen publicadas en el Sema-nario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVII, enero de 2003, página 219 con el rubro: “ALUMBRADO PÚBLICO PARA EL MUNICIPIO DE LEÓN, GUANAJUATO. EL AMPARO SÓLO ES PROCEDENTE EN CON-TRA DE LA LEY DE INGRESOS QUE ANUALMENTE FIJA LA TASA, SI NO


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SE IMPUGNÓ OPORTUNAMENTE LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MU-NICIPIOS DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA QUE CON ANTERIORIDAD YA HABÍA ESTABLECIDO LOS DEMÁS ELEMENTOS DEL TRIBUTO.”, la prime-ra de ellas y en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo I, Pri-mera Parte-1, enero a junio de 1988, página 134, la segunda. Novena Época Registro: 185274 Instancia: Segunda Sala Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XVII, enero de 2003 Materia(s): Administrativa Tesis: 2ª/J. 159/2002 Página: 151 ALUMBRADO PÚBLICO PARA EL MUNICIPIO DE LEÓN, GUANAJUA-TO. EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO EN CONTRA DE LA LEY ANUAL DE INGRESOS, QUE ESTABLECE LA TASA DE LA CONTRIBU-CIÓN RELATIVA. Los elementos de este tributo están previstos en dos leyes diferentes, que son la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, donde se establecen como partes esenciales el sujeto, el objeto, la base y la época de pago, y la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado, que año con año fija la tasa, que es el otro elemento esencial. Ahora bien, cuando se otorga el amparo en contra de la Ley de Ingresos en lo que se refiere a la tasa, los efectos de la protección constitucional am-paran al quejoso en contra de todo el tributo aunque no se haya impugnado la Ley de Hacienda (que estatuye los otros elementos) o se haya sobreseído respecto de ésta, pues si bien es cierto que la nueva Ley de Ingresos no da derecho a impugnar los preceptos de aquélla que no fueron reformados y que ya se consintieron tácitamente, igualmente cierto resulta que en el supuesto que se examina, el otorgamiento del amparo en contra de la tasa, que es un elemento esencial de la contribución, impide que ésta subsista jurídicamente en perjuicio del quejoso. Contradicción de tesis 136/2002-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Cole-giados Primero, Segundo, Tercero y Cuarto del Décimo Sexto Circuito, con residen-cia en Guanajuato, Guanajuato y el Quinto Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, con residencia en León, Guanajuato. 6 de diciembre de 2002. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Óscar Rodríguez Álvarez. Tesis de jurisprudencia 159/2002. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribu-nal, en sesión privada del nueve de diciembre de dos mil dos.


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Novena Época Registro: 170766 Instancia: Pleno Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXVI, diciembre de 2007 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: P./J. 120/2007 Página: 985 DERECHOS POR SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. EL ARTÍCU-LO 83, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE INGRESOS Y PRESUPUES-TO DE EGRESOS DEL MUNICIPIO DE GUAYMAS, SONORA, QUE ES-TABLECE LOS DERECHOS RELATIVOS PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2007, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA. La citada porción normativa, al establecer en relación con el pago del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, que tratándose de propietarios o pose-sionarios de predios baldíos, urbanos y suburbanos, debe cuantificarse mediante una tasa del .05% del valor catastral del predio, o bien, tratándose de propietarios de predios que hubieren resultado favorecidos al amparo de una resolución constitucio-nal respecto de lo establecido en el primer párrafo del artículo 83 de la citada Ley, mediante una tasa de .08% del valor catastral del predio, transgrede los principios de proporcionalidad y equidad tributaria contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no toma en cuenta el costo global del servicio que presta el Municipio, sino un elemento ajeno, como es el valor catastral del predio, lo que conduce a que por un mismo servicio los contri-buyentes paguen una mayor o menor cantidad, pues se fija en términos de la capaci-dad contributiva del destinatario del servicio, lo que da una escala de mínimos a máximos en función de dicha capacidad, por el valor catastral del predio respectivo, siendo esto aplicable a los impuestos, no a los derechos cuya naturaleza es distinta. Incluso, se hace más evidente el trato inequitativo y desproporcional, porque la norma establece dos tasas distintas a aplicarse sobre el valor catastral del predio (.05% o .08%, dependiendo del caso), sin que sea una razón objetiva de distinción entre ambos tipos de causantes que reciben en última instancia un mismo servicio por el que tendrán que pagar cantidades disímiles; es decir, no se atiende al costo global del servicio prestado, pues si bien los derechos no necesariamente deben fi-jarse con exactitud matemática en relación con el costo del servicio prestado, sí de-ben guardar vinculación con éste. Acción de inconstitucionalidad 132/2007. Procurador General de la República. 28 de junio de 2007. Once votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretarios: Fernando Silva García y Alfredo Villeda Ayala. El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso, aprobó, con el número 120/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete.


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Novena Época Registro: 174532 Instancia: Segunda Sala Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIV, agosto de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2ª/J. 113/2006 Página: 294 COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LA EMISIÓN DEL AVISO-RECIBO RELATIVO AL PAGO DE DERECHOS DE ALUMBRADO PÚBLICO, DERIVADO DE UNA LEY DE INGRESOS MUNICIPAL, CONSTITUYE UN ACTO DE APLICACIÓN DE LAS NORMAS QUE ES-TABLECEN DICHOS DERECHOS. La Ley de Ingresos Municipal que establece como ingresos de la hacienda pública el pago de derechos por el servicio de alumbrado público, cuyo monto se conoce hasta la notificación del recibo, es heteroaplicativa, ya que por su sola entrada en vigor no causa perjuicio ni modifica alguna situación jurídica existente, sino que la obliga-ción de contribuir al gasto público ocasionado por ese servicio será exigible hasta que el gobernado conozca el monto de esa contribución respecto de determinada pe-riodicidad cuando la Comisión Federal de Electricidad, mediante el aviso-recibo que para ese efecto emita, realice su cobro; por tanto, dicho aviso constituye el acto con-creto de aplicación de las normas que establecen los derechos por el servicio de alumbrado público, porque en él se encuentran especificadas la determinación y cuantificación de los referidos derechos. Contradicción de tesis 92/2006-SS. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Co-legiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer Tribunal Colegia-do del Décimo Octavo Circuito. 23 de junio de 2006. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretario: Roberto Martín Cordero Carrera. Tesis de jurisprudencia 113/2006. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribu-nal, en sesión privada del cuatro de agosto de dos mil seis. Novena Época Registro: 174533 Instancia: Segunda Sala Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIV, agosto de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2ª/J. 112/2006 Página: 293


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COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. ACTÚA COMO PARTICU-LAR EN AUXILIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL CUANDO DETERMINA Y RECAUDA EL DERECHO POR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Cuando la Comisión Federal de Electricidad, en observancia de lo dispuesto en la Ley de Ingresos Municipal respectiva y conforme al acuerdo o contrato celebrado con el Ayuntamiento, determina y recauda el pago de derechos por el servicio de alumbrado público, emitiendo el aviso-recibo correspondiente, no realiza actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, porque no crea, modifica o extingue, unilateralmente, una situación que afecte la esfera legal del particular, sino que actúa en un plano de coordinación como particular en auxilio de la administración pública municipal, toda vez que ni del artículo 9º de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ni de la legislación municipal aplicable se advierte que la Comisión Fede-ral de Electricidad tenga facultades coercitivas para exigir al contribuyente el pago de los derechos por el servicio de alumbrado público, sino que se establece cierto procedimiento administrativo de ejecución por parte de las autoridades municipales. Contradicción de tesis 92/2006-SS. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Co-legiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer Tribunal Colegia-do del Décimo Octavo Circuito. 23 de junio de 2006. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretario: Roberto Martín Cordero Carrera. Tesis de jurisprudencia 112/2006. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribu-nal, en sesión privada del cuatro de agosto de dos mil seis. Novena Época Registro: 199208 Instancia: Segunda Sala Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: V, marzo de 1997 Materia(s): Administrativa Tesis: 2ª XXI/97 Página: 488 DERECHOS POR SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO MUNICIPAL. ES IMPROCEDENTE LA REVISIÓN INTERPUESTA POR LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD AL NO TENER EL CARACTER DE TER-CERO PERJUDICADO EN EL AMPARO CONTRA LA LEY DE INGRESOS PARA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MICHOACÁN. De conformidad con ese ordenamiento, los derechos por el servicio de alumbrado público, provenientes de las contraprestaciones que exige en el caso por ese servicio, constituyen una contribución que no beneficia directamente a la Comisión Federal de Electricidad, pues aunque es cierto que dicho organismo tiene a su cargo, por mandato legal, el cobro de la contribución, no es titular del derecho, además de que


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carece de los atributos necesarios para considerársele tercero perjudicado en el juicio de garantías, al no ubicarse en alguno de los supuestos del artículo 5º, fracción III, de la Ley de Amparo, pues no gestionó en su favor los actos contra los cuales se so-licitó el amparo, ni tiene interés jurídico en que subsistan y tampoco emanan de un juicio o controversia en el que dicho organismo haya figurado como contraparte de la quejosa. Por tanto, no existe lesión a sus intereses jurídicos, al no ser titular de de-recho protegido por la ley, que resulte afectado por la insubsistencia de los actos re-clamados con motivo de la concesión de la protección de la Justicia Federal y, en esa medida, carece de legitimación para interponer recurso de revisión contra la sen-tencia concesoria del amparo. Amparo en revisión 2712/96. Poliductos de Morelia, S.A. de C.V., y otras. 31 de enero de 1997. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: José Manuel Arballo Flores.

Los tribunales contencioso-administrativos municipales en México

Mauricio Yanome Yesaki

Sobre el concepto de “tribunal” en el sistema jurídico mexicano De la lectura a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no

se desprende que exista una definición formal de tribunal, sí existen elementos que permiten definirlo y que son esenciales.

Conforme a la Constitución, —siguiendo lo sostenido por Miguel Bonilla López—1 los tribunales son órganos estatales de carácter permanente, dado que se prohíben los especiales y se obliga a que estén previamente establecidos (artículos 13 y 14), con autonomía de decisión (artículos 13, 14 y 17) previstos en la ley, cuya función es resolver —de manera pronta, expedita, completa, imparcial y gratuita (artículo 17)— litigios concretos sobre derechos y obliga-ciones (artículo 14 y 17) siempre a instancia de parte (artículo 17) mediante resoluciones dotadas de autoridad (artículo 17), fundadas y motivadas (artículo 16), emanadas de procedimientos en los que se cumplan ciertas formalidades (artículo 14).

De lo anterior, se concluye que la misión de los órganos jurisdiccionales, re-vistan o no la característica de tribunal, es resolver controversias jurídicas, según lo marcado por la ley, sin importar en qué lugar del territorio nacional surja una controversia jurídica.

Sin embargo, las características que distinguen a los tribunales de otros órganos jurisdiccionales estatales, permiten determinar la procedencia ya sea del amparo directo o indirecto en contra de las resoluciones que emitan, en con-secuencia, se estima conveniente transcribir los preceptos relativos de la Consti-tución federal y de la Ley de Amparo.

Así se tiene que, en cuanto al amparo directo o uniinstancial, el artículo 107 fracción V, de la Carta Magna, y los numerales, 44, 46 y 158 de la Ley de Am-paro, establecen lo siguiente:

“Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

1 Miguel Bonilla López. Sobre el concepto de “tribunal” en el sistema jurídico mexicano. El caso del Consejo Tutelar de Menores. México, Juez. Cuadernos de Investigación del Instituto de la Judicatura Federal. Volumen I, número 1, otoño de 2002., p. 136.



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V. El amparo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, con-forme a la distribución de competencias que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en los casos siguientes: a) En materia penal, contra resoluciones definitivas dictadas por tribunales judicia-les, sean éstos federales, del orden común o militares. b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias defini-tivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal. c) En materia civil, cuando se reclamen sentencias definitivas dictadas en juicios del orden federal o en juicios mercantiles, sea federal o local la autoridad que dicte el fallo, o en juicios del orden común. En los juicios civiles del orden federal las sentencias podrán ser reclamadas en am-paro por cualquiera de las partes, incluso por la Federación, en defensa de sus intereses patrimoniales, y d) En materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por las Juntas locales o la Federal de Conciliación y Arbitraje, o por el Tribunal Federal de Conciliación y Ar-bitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado”. “Artículo 44. El amparo contra sentencias definitivas o laudos, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, o contra resoluciones que pongan fin al juicio, se promoverá por conducto de la autoridad responsable, la que procederá en los términos señalados en los artículos 167, 168 y 169 de esta ley”. “Artículo 46. Para los efectos del artículo 44, se entenderán por sentencias definiti-vas las que decidan el juicio en lo principal, y respecto de las cuales las leyes comu-nes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modifica-das o revocadas. También se considerarán como sentencias definitivas las dictadas en primera instan-cia en asuntos judiciales del orden civil, cuando los interesados hubieren renunciado expresamente la interposición de los recursos ordinarios que procedan, si las leyes comunes permiten la renuncia de referencia. Para los efectos del artículo 44, se entenderán por resoluciones que ponen fin al jui-cio, aquéllas que sin decidir el juicio en lo principal, lo dan por concluido, y respec-to de las cuales las leyes comunes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modificadas o revocadas”. “Artículo 158. El juicio de amparo directo es competencia del Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, en los términos establecidos por las fracciones V y VI del artículo 107 constitucional, y procede contra sentencias definitivas o laudos y re-soluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrati-vos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda ningún recurso ordinario por el

LOS TRIBUNALES CONTENCIOSO‐ADMINISTRATIVOS MUNICIPALES EN MÉXICO

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que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascen-diendo al resultado del fallo, y por violaciones de garantías cometidas en las propias sentencias, laudos o resoluciones indicados. Para los efectos de este artículo, sólo será procedente el juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dicta-dos por tribunales civiles, administrativos o del trabajo, cuando sean contrarios a la letra de la ley aplicable al caso, a su interpretación jurídica o a los principios genera-les de derecho a falta de ley aplicable, cuando comprendan acciones, excepciones o cosas que no hayan sido objeto del juicio, o cuando no las comprendan todas, por omisión o negación expresa. Cuando dentro del juicio surjan cuestiones, que no sean de imposible reparación, sobre constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda en contra de la sentencia de-finitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio”. Por su parte, la procedencia del juicio de garantías indirecto o biinstancial, en mate-ria administrativa, se encuentra en los artículos 107, fracción VII, de la Constitución federal, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, rezan: “Artículo 107…VII. El amparo contra actos en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra leyes o contra actos de autoridad administrativa, se interpondrá ante el Juez de Distrito bajo cuya jurisdic-ción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se ejecute o trate de ejecutarse, y su tramitación se limitará al informe de la autoridad, a una audiencia para la que se citará en el mismo auto en el que se mande pedir el informe y se recibirán las prue-bas que las partes interesadas ofrezcan y oirán los alegatos, pronunciándose en la misma audiencia la sentencia;”. “Artículo 114. El amparo se pedirá ante Juez de Distrito: II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo. En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por vir-tud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los dere-chos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia”. De los preceptos transcritos, se desprende que una de las diferencias funda-

mentales entre el amparo directo y el indirecto, obedece al hecho de que la auto-ridad responsable sea o no considerada como un verdadero “tribunal”.

Así se colige, de las hipótesis previstas por los artículos 158, párrafo prime-ro, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace referencia a


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tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como condición de proce-dencia para la vía directa; y, el segundo, en concordancia con aquél, reserva la vía indirecta para la impugnación de los actos que “no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo”.

Miguel Bonilla López,2 ha enumerado las características que deben reunir los órganos jurisdiccionales denominados propiamente “tribunales” y que son los siguientes:

a) El órgano en cuestión debe ser de naturaleza pública y estar prefigurado genéri-camente en el texto constitucional. b) Ha de ser de carácter permanente, y no circunstancial, efímero o especial. c) Su existencia, atribuciones y organización ha de estar prevista en una norma jurídica general, abstracta e impersonal, expedida por el órgano legislativo federal o local. d) Entre sus funciones ha de estar la de aplicar el derecho para solucionar disputas jurídicas concretas (litigios), seguidos siempre a instancia de parte. e) Debe gozar de autonomía, a efectos de resolver la disputa con imparcialidad e independencia. f) La solución de tales conflictos ha de hacerse mediante resoluciones en las que se individualicen normas jurídicas (esto es, que se asignen derechos y obligaciones) dotadas de sentido de autoridad (obligatorias y coercibles), con fundamentación y motivación. g) Tales resoluciones han de emanar de procedimientos seguidos en forma de juicio, previstos expresamente en leyes emitidas por los órganos legislativos. h) En ese procedimiento deben respetarse ciertas garantías procesales a las que se califica de “formalidades esenciales”. i) Deben actuar expedita, pronta, imparcial y gratuitamente. En conclusión, se estará en presencia de un “tribunal” propiamente dicho

cuando reúna las características antes apuntadas y contra sus resoluciones pro-ceda el amparo directo o uniistancial.

Sobre el concepto de “tribunal administrativo”

en el sistema jurídico mexicano Para conceptualizar la acepción tribunal administrativo, conviene advertir

que al igual que no precisa el vocablo tribunal la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tampoco contempla una definición formal, no obs-tante, sí existen elementos que permiten definirlo y que son esenciales.

2 Miguel Bonilla López. Sobre el concepto de “tribunal” en el sistema jurídico mexicano. El caso del Consejo Tutelar de Menores. México, Juez. Cuadernos de Investigación del Instituto de la Judicatura Federal. Volumen I, número 1, otoño de 2002., p. 136.


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Tradicionalmente, los tribunales se han identificado como órganos pertene-cientes al Poder Judicial, sin embargo, la propia Carta Magna autoriza a los órganos de gobierno, con facultades para legislar, para que puedan crear tribu-nales administrativos.

Lo anterior es así, pues siguiendo lo resuelto en la sentencia de fecha 25 de agosto de 2004, relativa al Amparo en Revisión número 2444/2003, promovido por José Enrique Corella Gordillo, el Ministro Ponente Juan N. Silva Meza sostuvo, que:

“Es verdad que en términos del artículo 17 de la Carta Magna, toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para im-partirla en los plazos y términos que fijen las leyes. Empero, de este precepto no se desprende que los órganos pertenecientes al Poder Judicial son los únicos encarga-dos de administrar e impartir justicia, ni que los organismos que formalmente son integrantes del Poder Ejecutivo tienen impedimento para sustanciar procedimientos administrativos y emitir resoluciones o fallos. Tanto es así que en el artículo 73, fracción XXIX-H de la propia Constitución, se fa-culta al Congreso de la Unión para expedir leyes que instituyan tribunales de lo con-tencioso-administrativo, que no pertenecen al Poder Judicial, dotados de plena auto-nomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para es-tablecer las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. En esas condiciones, es incuestionable que la garantía de la tutela jurisdiccional pre-vista en el artículo 17 de la Carta Magna, que radica en el derecho público subjetivo que todo gobernado tiene en los términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a obtener el servicio público de administración e impartición de justicia, está a cargo del Poder Público del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones: Po-der Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, mas no únicamente a cargo de es-te último, como una correlativa obligación de instituir la administración de justicia con el carácter de servicio público, para lo cual debe crear tanto los tribunales como los demás organismos que por razones de economía, prontitud y especialización ma-terial, coadyuven en la tarea de administrar justicia. Es por ello que aun cuando no forman parte del Poder Judicial federal existen en el sistema jurídico nacional varios organismos que participan en tareas jurisdicciona-les, tales como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Junta Fe-deral de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Superior Agrario, el Supremo Tribunal Militar, entre otros. De lo expuesto en los párrafos que anteceden se deduce que la administración e im-partición de justicia que tutela el artículo 17 de la Constitución federal, puede llevar-se a cabo por órganos del Estado que aunque no son formalmente integrantes del Poder Judicial, están en aptitud de realizar actos en sentido material e intrínsecamen-te jurisdiccionales, sin importar que el órgano estatal que los realice pertenezca al


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Poder Legislativo, al Poder Judicial, o al Poder Ejecutivo, siempre y cuando la ley les autorice la realización de esta actividad”. Para una mejor comprensión de lo resuelto en el Amparo en Revisión antes

citado, resulta oportuno transcribir los artículos 73, fracción XXIX-H, 115, fracción II, inciso a) 116, fracción V, y 122, Base Quinta, todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales disponen a la letra lo siguiente:

“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administra-tivo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo di-rimir las controversias que se susciten entre la administración pública Federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones;”. “Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobier-no republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: (...) II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patri-monio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en ma-teria municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de po-licía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de ob-servancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la adminis-tración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servi-cios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los prin-cipios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;”. “Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Eje-cutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: V. Las Constituciones y leyes de los estados podrán instituir tribunales de lo conten-cioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública es-


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tatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funciona-miento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones;” “Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento, la naturaleza jurí-dica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los poderes federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Go-bierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia… …La distribución de competencias entre los poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:… A.… B.… C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: …Base Quinta. Existirá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que tendrá plena autonomía para dirimir las controversias entre los particulares y las autorida-des de la administración pública local del Distrito Federal. Se determinarán las normas para su integración y atribuciones, mismas que serán desarrolladas por su Ley Orgánica”. En síntesis, el artículo 17 en armonía con los numerales 73, fracción XXIX-

H, 115, fracción II, inciso a) 116, fracción V, y 122, Base Quinta, todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permiten el estable-cimiento de los órganos jurisdiccionales denominados “tribunales administrati-vos” los cuales deberán reunir las mismas características apuntadas en el apar-tado que antecede para los “tribunales”, sin embargo, se exige, entratándose de “tribunales administrativos municipales”, además de los requisitos anteriores, el que las legislaturas locales en las leyes que en materia municipal expidan, esta-blezcan las bases generales para la existencia de tribunales municipales de lo contencioso administrativo, es decir, bastará con que dicha ley previera su exis-tencia, sin necesidad de que se detallara su estructura y organización, puesto que el funcionamiento de tales tribunales, será regulado mediante la aprobación del reglamento municipal respectivo.

Se arriba a esta conclusión, de la lectura hecha a la interpretación realizada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al contenido del inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la sentencia fallada en sesión del 22 de octubre del 2004, al resolver la contradicción de tesis 147/2004 que se suscitaron entre el Cuarto Tribunal Colegiado y el Primer Tribunal Colegiado ambos del Déci-mo Circuito con residencia en la Ciudad de Tijuana Baja California, la cual en la parte conducente señaló:


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“… De lo que se infiere, que las legislaturas de los estados tienen la obligación de expe-dir leyes con el objeto de establecer: - Las bases generales de la administración pública municipal, y - Las bases generales “del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administra-ción y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, au-diencia y legalidad”. Resultando importante destacar, que el precepto en cuestión no hace referen-

cia específica a recursos administrativos, ni a autoridades competentes para conocer de ellos, sino que alude expresamente a la existencia de órganos especí-ficos encargados, no de revisar la legalidad de los actos de la administración, sino de dirimir controversias entre la administración y los particulares, que es la nota característica del contencioso administrativo, por lo que el texto constitu-cional puede entenderse referido tanto al recurso como al juicio contencioso administrativo, lo que corresponderá determinar a cada legislatura en las bases generales que al efecto emita.

En efecto, si las leyes expedidas por las legislaturas locales en materia muni-cipal pueden válidamente establecer las bases generales relativas a los órganos encargados de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares, debe necesariamente entenderse que no existe impedimento alguno para que tales “órganos” tengan carácter de tribunales administrativos.

Debiendo quedar precisado, que el Legislador al modificar el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución federal de la República, tuvo la inten-ción de otorgar a los ayuntamientos, facultades amplias para normar en forma directa y espontánea las materias de su competencia, así como los procedimien-tos y servicios necesarios para ello, esto es, como “el procedimiento contencio-so administrativo”, como se infiere de la exposición de motivos relativa, que en lo conducente, dice:

“a) Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos que regulen la organización de la administración pública mu-nicipal, el funcionamiento de sus órganos administrativos, desconcentrados y des-centralizados, la distribución de competencias y facultades entre las dependencias y el nombramiento de sus titulares; así como aquellos que sean necesarios para normar las materias, procedimientos y servicios de su competencia; circulares y disposicio-nes de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. b) Las legislaturas expedirán las bases normativas conforme a las cuales los munici-pios ejercerán las facultades que esta Constitución les confiere, limitándose al


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establecimiento de principios generales de procedimiento administrativo, garanti-zando los principios de igualdad, transparencia, audiencia y defensa y de legalidad, de acuerdo con la ley que para tal efecto deberán establecer las legislaturas de los estados. c) Las bases normativas municipales a que se refiere la fracción anterior, no podrán en ningún caso, establecer procedimientos de nombramiento o designación de servi-dores públicos municipales que no sean miembros del ayuntamiento; ni podrán esta-blecer la organización administrativa interna, ni constituir a la propia legislatura ni algún otro órgano distinto a los ayuntamientos como instancia de decisión o resolu-ción administrativa por encima del propio ayuntamiento”. Establecido lo anterior, es importante establecer que el artículo 115, fracción

II, inciso a), de la Constitución federal, únicamente faculta a las legislaturas locales para expedir leyes en materia municipal en las que se contengan “bases generales”, lo que significa que, en caso de que la Legislatura local decidiera depositar en tribunales de lo contencioso-administrativo la función de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares, bas-taría con que la ley previera su existencia y diera las bases, sin necesidad de que se detallara su estructura y organización.

En tales condiciones, debe concluirse que, en términos de lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Esta- dos Unidos Mexicanos, las legislaturas locales pueden válidamente consagrar, en las leyes en materia municipal que expidan, las bases generales para la existencia de tribunales municipales de lo contencioso-administrativo, encarga-dos de dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, lo que se traduce, a su vez, en que los ayuntamientos tienen facul-tades para aprobar reglamentos en los que se regule el funcionamiento de tales tribunales.

Ahora bien, para que los tribunales así concebidos puedan considerarse co-mo verdaderos “tribunales de lo contencioso administrativo” para efectos de procedencia del amparo directo, será necesario que ejerzan una verdadera fun-ción jurisdiccional, la cual se caracteriza porque a través de ella se dirimen con-troversias por un órgano dotado de plena autonomía e independencia”.

Los requisitos de existencia de los tribunales de lo contencioso

administrativo municipales Sobre este apartado, cabe hacer referencia a la interpretación constitucional

realizada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que al re-solver la contradicción de tesis 18/97 sustentada entre los Tribunales Colegia-dos Primero y Segundo del Décimo Noveno Circuito con residencia en la Ciu-dad de Victoria, Tamaulipas, dictada en fecha 04 de noviembre de 1997, esta-


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bleció las notas distintivas de los tribunales de lo contencioso administrativos en el ámbito federal, del Distrito Federal y el estadual, es decir, se indican, los requisitos que deben reunir estos tribunales en los diferentes ámbitos de gobier-no, para que sus resoluciones sean revisadas en alzada mediante el juicio de amparo directo.

La jurisprudencia nacida con motivo de aquella contradicción, a la letra se-ñaló lo siguiente:

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. Los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las legislaturas locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos. De con-formidad con esas normas supremas, para que una autoridad administrativa, al reali-zar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las legislaturas locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su impar-cialidad e independencia, y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se sus-citen entre la administración pública y los particulares. No. Registro: 196,515. Ju-risprudencia. Materia(s): Administrativa, Constitucional. Novena Época. Instan-cia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VII, abril de 1998. Tesis: P./J. 26/98. Página: 20. Contradicción de tesis 18/97. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo del Décimo Noveno Circuito. 4 de noviembre de 1997. Unani-midad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Juan José Franco Luna. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el treinta de marzo en cur-

so, aprobó, con el número 26/1998, la tesis jurisprudencial que antecede. Méxi-co, Distrito Federal, a treinta de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

Ahora bien, si el objetivo que perseguimos en este trabajo consiste por una parte, en determinar y analizar los requisitos que deben reunir los órganos juris-diccionales que se instituyan para impartir la justicia administrativa municipal, para que las sentencias por ellos emitidas sean revisadas en alzada a través del amparo directo o uniistancial; y por la otra, estudiar si los tribunales o juzgados administrativos municipales establecidos en la actualidad en la República Mexicana, —con anterioridad al desarrollo de esta investigación,— se encuen-tran constituidos atendiendo al espíritu de la reforma municipal de 1999.


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Por lo tanto, antes de entrar al estudio de cada uno de los requisitos que de-ben reunir los tribunales municipales de lo contencioso administrativo, es nece-sario precisar la clasificación de los mismos, siendo éstos los requisitos consti-tucionales y los complementarios.

1. Requisitos constitucionales. Los requisitos constitucionales son aquellas características que deben reunir

ineludiblemente los órganos jurisdiccionales encargados de impartir la justicia administrativa municipal, para que sean considerados formalmente verdaderos tribunales. Entre los requisitos que deben concurrir descuellan, los siguientes:

1.1. Que sea creado, estructurado y organizado por las constituciones loca-

les y las leyes expedidas por las legislaturas de los estados. Este requisito tiene por objeto que los congresos estatales establezcan las ba-

ses generales del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de im-pugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, dejándole a los municipios la facultad de emitir reglamentos, que, entre otras cosas, organicen la administración pública municipal y regulen sus procedimientos de conformidad con las leyes que para tal efecto expida la legislatura local a la cual pertenecen.

1.2. Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía para fallar. Es importante señalar que a diferencia de los artículos 73, fracción XXIX-H,

116, fracción V y 122, Base Quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que imponen expresamente la obligación de instituir tribu-nales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos en el ámbito federal, como estadual y del Distrito Federal, el artículo 115, fracción II, inciso a) del mismo Magno Ordenamiento, simplemente enco-mienda a las legislaturas estatales a dar las bases generales del procedimiento administrativo municipal, incluyendo medios de impugnación y órganos para dirimir controversias entre la administración y los particulares pero, se insiste, no se refiere de manera expresa el requisito de plena autonomía para dictar sus fallos, como una característica sine qua non que deban gozar los tribunales mu-nicipales de lo contencioso administrativo para que sean considerados verdade-ros tribunales.

Cabe agregar, que del contenido del artículo 115 constitucional, se despren-de que la justicia municipal sólo está sujeta a los principios de igualdad, publi-cidad, audiencia y legalidad, mas nunca se señala, como sí lo hacen los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, Base Quinta, de la Carta Magna,


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tratándose de los tribunales contencioso-administrativos, el requisito de auto-nomía plena para fallar.

Pero, como ya ha quedado apuntado, ese requisito de autonomía plena para fallar, si bien no es obligatorio en términos constitucionales para que se pueda considerar como un verdadero tribunal municipal de lo contencioso administra-tivo, también lo es que dicho elemento es indispensable en primer lugar porque garantiza independencia en las resoluciones que emite y en segundo término para que sus sentencias puedan ser ejecutadas, lo que hace que concatenados dichos requisitos, se impone obligatorio el mismo para el efecto de hacer cum-plir las sentencias dictadas por dicho órgano jurisdiccional.

Por tanto, se deben instaurar los órganos jurisdiccionales municipales sin dependencia jerárquica del presidente municipal, ya que se pretende que exista un órgano imparcial cuya actuación esté basada siempre en la ley y en la capa-cidad de llevar a cabo un procedimiento debidamente fundado y motivado que no responda a las consignas directas o indirectas de las autoridades administra-tivas en turno, pues lo contrario genera la ausencia del requisito de autonomía plena para fallar.

1.3. Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la ad-

ministración pública y los particulares. Finalmente, como tercer requisito constitucional se tiene la característica re-

lativa a que el objeto del proceso administrativo que se lleve a cabo por los órganos jurisdiccionales administrativo municipales es el de resolver las con-troversias y los conflictos que se susciten entre la administración pública muni-cipal y los particulares exclusivamente, es decir, es uno de los medios de defen-sa con que cuenta el gobernado para protegerse de un acto lesivo de la autoridad municipal, distinto de los recursos administrativos en sede administrativa.

Consecuentemente, deberá otorgarse a los tribunales municipales de lo con-tencioso administrativo la competencia exclusiva para conocer de los asuntos relativos a la materia municipal como se expuso en otra ocasión,3 a través de las leyes que al efecto expida la Legislatura estadual a la que pertenezcan los ayun-tamientos, para que se encuentren ad hoc con la interpretación dada al conteni-do de la fracción II inciso a) del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por parte del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en definitiva en sesión del día 10 de marzo de 2005 la controversia constitucional 46/2002 promovida por el municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, en contra del Poder Legislativo del Estado de Nue-vo León. 3 Mauricio Yanome Yesaki. Ob. cit., pp. 1267-1271.


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2. Requisitos complementarios en el ámbito de su actuación. Los requisitos complementarios, si bien no son indispensables para que el

órgano jurisdiccional que se constituya pueda funcionar, también lo es que, resultan necesarios para que dicho órgano jurisdiccional revista la denomina-ción de un verdadero “tribunal”.

2.1. Que se garantice su autonomía, independencia e imparcialidad. Este requisito se refiere a la autonomía e independencia que debe existir en-

tre el tribunal municipal de lo contencioso administrativo frente a la administra-ción pública municipal activa, es decir, deben de ser constituidos de manera preferente como órganos constitucionales autónomos,4 con el objeto de evitar la dependencia jerárquica entre el presidente del citado órgano jurisdiccional con el presidente municipal y lograr a la vez una mayor independencia al resolver los asuntos de su competencia.

Siguiendo el mismo orden de ideas, para que exista verdaderamente inde-pendencia e imparcialidad en el órgano jurisdiccional municipal, necesario será que dicho órgano se integre por personal calificado distinto de la administración pública municipal activa. Inclusive para el nombramiento de sus funcionarios se estima conveniente crear un instituto de capacitación, el cual tenga como una de sus funciones principales seleccionar al mejor de los candidatos para ocupar los puestos vacantes, así como su renovación periódica.

Es de hacer notar que, el requisito de autonomía orgánica del tribunal muni-cipal de lo contencioso administrativo frente a la administración pública muni-cipal activa, —que es distinto del similar para fallar—, no es exigido constitu-cionalmente para la impartición de la justicia municipal, ya que se debe partir de la idea de la limitación presupuestal que tienen los municipios —por regla general—, lo que materialmente les impide contar con órganos jurisdiccionales autónomos.

Por ello, si los órganos jurisdiccionales municipales con la denominación que se les asigne, se constituyen dentro de la esfera de la administración pública municipal activa, se genera la ausencia de este requisito, situación que pudiese crear un escenario similar al del entonces denominado Tribunal Fiscal de la Federación, cuando éste fue establecido allá por el año de 1936, por lo que de-berá procurarse que dicho órgano jurisdiccional municipal, sea constituido co-mo un órgano constitucional autónomo —siguiendo la definición apuntada por 4 Sobre este particular, véase el artículo elaborado por el suscrito intitulado: Fundamentos para transformar a los tribunales administrativos en órganos constitucionales autónomos en México. Propuestas y justificación para su consecución. Revista Iustitia No. 14. correspondiente al mes de abril de 2006 publicada por el Departamento de Derecho del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Monterrey., pp. 229-289.


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Yasbe Manuel Carrillo Cervantes––5 para evitar las suspicacias que en su mo-mento generó la instauración del ahora denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Por ello se propone que los tribunales de lo contencioso administrativo municipales se instauren como órganos constitucionales autónomos con fun- ción jurisdiccional y consecuentemente independientes del Poder Ejecutivo municipal.

Por ende, constituyendo los tribunales de lo contencioso municipales con las características de un órgano constitucional autónomo se garantiza de manera eficiente el requisito de autonomía orgánica que debe contener todo tribunal administrativo.

Finalmente, los requisitos de autonomía e independencia deben considerarse atributos que garanticen la seguridad jurídica que persigue la división de pode-res y el sistema jurídico que rige la vida de la nación mexicana, de modo que, si el órgano jurisdiccional que se constituya, no los reúne, entonces ha de ubicarse a dicho órgano como una autoridad administrativa y no como tribunal, para efectos del amparo.

2.2. Que se constituya en forma permanente para el fin que fue creado. Para colmar dicho requisito necesario será que los funcionarios nombrados

duren en su encargo un periodo mayor a aquél que ocupará el funcionario que los designe, particularmente el presidente municipal.

Lo anterior, impide que los funcionarios del órgano jurisdiccional municipal sean nombrados para durar en el cargo, únicamente el periodo constitucional que dure el ayuntamiento que los nombró, sin ser suficiente que dichos funcio-narios puedan ser ratificados, ya que no existe ninguna garantía objetiva de ello.

Por otra parte, el nombramiento de los integrantes designados para laborar en el órgano jurisdiccional, deberán ser designados para ocupar ese cargo exclu-sivamente.

5 A decir de Yasbe Manuel Carrillo Cervantes, los órganos constitucionales autónomos son aque-llos: “órganos públicos con independencia en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios de funciones estatales que se buscan despolitizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y hacer más transparentes ante la sociedad, teniendo la misma igualdad constitucional ante los otros tres depositarios tradicionales del poder público y, por tanto, deben ser considerados como órga-nos inmediatos del Estado”. La división de poderes y los órganos constitucionales autónomos en México, propuestas para la reforma del Estado. Alegatos, núm. 39, mayo-agosto de 1998., p. 331.


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2.3. Que tenga un lugar o sede específico de funcionamiento. Este requisito consiste en que exista un lugar cierto donde se realice la acti-

vidad jurisdiccional municipal. Lo que se pretende evitar es que exista incerti-dumbre para los ciudadanos del lugar físico a donde puedan asistir a interponer sus demandas.

Además, se trata de impedir que dicho Tribunal Municipal de lo Contencioso Administrativo, funcione como un tribunal especial, de los prohibidos por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que sólo se erige cuando tiene que resolver ciertos asuntos puestos a su consideración.

2.4. Que sus resoluciones tengan la fuerza de cosa juzgada. Una condición indispensable para el funcionamiento de los órganos jurisdic-

cionales es la obligatoriedad de sus decisiones plasmadas en las sentencias y otras clases de resoluciones judiciales. En esta ocasión la atención, se centrará en el primer tipo de decisión apuntado, por ser la sentencia por antonomasia, “el acto jurisdiccional en el cual se expresa la manera más característica de la esen-cia de la jurisdictio: el acto de juzgar”.6

Una sentencia emanada de un órgano jurisdiccional sea judicial o adminis-trativo, contiene —escribe Carlos Báez Silva— una decisión que obliga a quie-nes intervinieron en el proceso y aun a quienes no lo hayan hecho. Se dice que una sentencia obliga en virtud de que tiene que ser obedecida. ¿Por qué tiene que ser obedecida una sentencia? La respuesta nos la da el propio Carlos Báez Silva en los siguientes términos:

“Debido a su naturaleza de decisión estatal, la sentencia presupone la existencia de un monopolio de la violencia legítima; el juzgador tiene tras de sí todo el aparato coercitivo del Estado para obligar a que sus decisiones se acaten. Las decisiones ju-diciales, pueden hacerse acatar sólo por la fuerza legítima. La legitimidad de la fuer-za de la que puede disponer el juzgador para hacer obedecer sus decisiones deriva, en primer lugar de la legalidad de la misma, y en segunda instancia de las razones que justifican la existencia de tal fuerza; pero esto no es suficiente para tornar obli-gatoria una decisión judicial, pues es preciso que se particularice la legitimidad de la decisión concreta que se ha tomado en un caso específico… Si se afirma que las sentencias judiciales se obedecen normalmente debido a la posi-bilidad de coacción, se sigue que la validez de la decisión judicial descansa en el temor a la coacción y a la posible sanción. Por validez de la norma jurídica en-tiendo la aceptación interna por parte del individuo de la obligatoriedad de la norma jurídica…

6 Cit. OVALLE FAVELA, José. Derecho Procesal Civil. México, Ed. Oxford, 2001., p. 186.


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Una de las características básicas de las normas jurídicas consiste en que “son reputadas importantes porque se las cree necesarias para la preservación de la vida social o de algún aspecto de ella al que se atribuye gran valor”; sólo cuando esta característica se pierde, las normas jurídicas son objeto de un cálcu-lo racional maximizador por parte de los individuos, pues son percibidas como meras expresiones de puro poder, de pura fuerza, desnudas de cualquier valor.

De los varios significados del concepto de validez del derecho sólo el senti-do ético puede generar en el ámbito interno de los destinatarios de la misma, ese sentimiento de obligatoriedad de la norma. Sólo de esta forma es posible soste-ner que “el derecho vale” en virtud de su obligatoriedad, su fuerza obligante interiormente aceptada.

Una norma jurídica individualizada, tal como una sentencia, es eficaz, es de-cir, acatada, debido a que se considera válida, es decir, obligatoria, independien-temente de la amenaza de coacción que le subyace.

La validez de la decisión judicial… tiene su origen en las razones que justi-fiquen tal decisión; de aquí se puede desprender que no es la legalidad, sino la justificabilidad lo que es esencial para la validez de las decisiones judiciales en particular y del resto de normas jurídicas en general”.7

Una vez expuesto desde el punto de vista ético, el contenido del requisito consistente en que sus resoluciones tengan la fuerza de cosa juzgada, desde la óptica jurídica, esta característica, consiste en que no exista medio de defensa alguno en contra de dichas sentencias al menos en la misma instancia que dictó la resolución o sentencia en cuestión.

Explicado con otras palabras, significa atendiendo al federalismo judicial imperante en el país, que el requisito de fuerza de cosa juzgada de que gozan las resoluciones y sentencias dictadas por un tribunal, solamente se circunscribe a la instancia judicial en la cual se actúa, es decir, que no exista medio de defensa legal alguno ante la referida instancia jurisdiccional, por lo que sí es factible la interposición del juicio de amparo en contra de dichas resoluciones y senten-cias, con la única salvedad de que dependiendo si es considerado un tribunal propiamente dicho o un procedimiento seguido en forma de juicio, lo que hace la distinción entre el amparo directo o el indirecto.

7 BÁEZ SILVA, Carlos. La motivación y la argumentación en las decisiones judiciales. Revista del Instituto de la Judicatura Federal. Número 13. Año 2003., pp. 113-114. Visible también en la dirección electrónica siguiente: http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/Revista13.pdf


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2.5. Que esas resoluciones puedan ser ejecutadas por sí o por autoridades designadas en la ley respectiva.

Este requisito es de suma importancia porque frecuentemente se presenta una resistencia de la autoridad demandada a cumplir con una obligación de hacer, de no hacer o de dar, que se le impuso en una sentencia, como puede ser, el otorgamiento de un permiso, una devolución de impuestos, en tal caso, una vez que haya causado ejecutoria la sentencia, la Sala del conocimiento del Tri-bunal Municipal de lo Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte, según se establezca en la ley y reglamento respectivo, deberá aplicar los medios de apremio en caso de incumplimiento a lo ordenado en la referida sentencia.

Para cumplir con las determinaciones dictadas por el Tribunal Municipal de lo Contencioso Administrativo, éste deberá contar con los medios de apremio para imponer el orden durante las actuaciones, así como para hacer cumplir las sentencias que dicta.

Los medios de apremio son “el conjunto de instrumentos jurídicos a través de los cuales el juez o tribunal puede hacer cumplir coactivamente sus determi-naciones. En el ordenamiento mexicano no existe un criterio uniforme para regular las medidas de apremio que pude utilizar el juzgador, pues si bien algu-nos preceptos las fijan con precisión en otros las dejan a la discreción del Tribunal”.8

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la aplicación de los medios de apremio ha de ser gradual, y que se haga uso de aquellos que resulten suficientes para la finalidad perseguida; en consecuencia, la aplicación del arresto como medida de apremio, sin agotar antes los otros medios coactivos legalmente establecidos constituye una violación del artículo 16 constitucional. Por último, el auxilio de la fuerza pública es el acudir en apoyo de las institu-ciones competentes, como la policía, para que el particular o la autoridad cum-plan con lo establecido por el Tribunal.

Ahora bien, en la iniciativa presentada en fecha 09 de marzo de 2006, se ex-pusieron como medidas de apremio, las siguientes: amonestación, multa, arresto hasta por veinticuatro horas y auxilio de la fuerza pública, las cuales podrán ser utilizadas de manera indistinta al arbitrio del juzgador.

En consecuencia, la amonestación en este sentido, se define como una re-prensión para que no se reitere un comportamiento que se considera indebido dentro de un procedimiento. Por otro lado, la pena pecuniaria consistente en el pago al Estado de una cantidad de dinero es la multa, mientras que el arresto se

8 CASTILLO LARRAÑAGA, José y DE PINA, Rafael. Instituciones de derecho procesal civil. México, Ed. Porrúa, 1985., p. 53.


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define como la detención, con carácter de provisional, de una persona culpable o sospechosa, en nombre de la ley o de la autoridad. Finalmente, el auxilio de la fuerza pública consiste precisamente en que en ocasiones para hacer cumplir las determinaciones dictadas por los juzgadores de lo contencioso administrativo municipal, se requiere el auxilio de la fuerza pública para cumplir a cabalidad tales resoluciones, pues la insistencia en la negativa de la parte perdedora así lo requiere.

En síntesis, adminiculando la postura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 18/1997, con los requisitos que la doctrina señala para considerar que un órgano jurisdiccional reviste la carac-terística de tribunal administrativo, se reputan requisitos constitucionales los siguientes: a) el órgano en cuestión debe ser de naturaleza pública y estar prefi-gurado genéricamente en el texto constitucional; b) su existencia, atribuciones y organización han de estar previstas en una norma jurídica general, abstracta e impersonal, expedida por los órganos legislativos federal o locales; c) entre sus funciones ha de estar la de aplicar el derecho para solucionar disputas jurídicas concretas (litigios), seguidos siempre a instancia de parte; d) sus resoluciones han de emanar de procedimientos seguidos en forma de juicio, previstos expre-samente en leyes emitidas por los órganos legislativos, y e) en ese procedimien-to deben respetarse ciertas garantías procesales a las que se califica de “formali-dades esenciales”. En cambio se consideran requisitos complementarios los que a continuación se señalan: a) ha de ser de carácter permanente, y no circunstan-cial, efímero o especial; b) debe gozar de autonomía, a efectos de resolver la disputa con imparcialidad e independencia; c) la solución de los conflictos ha de hacerse mediante resoluciones en las que se individualicen normas jurídicas (esto es, que se asignen derechos y obligaciones) dotadas de sentido de autori-dad (obligatorias y coercibles), con fundamentación y motivación; d) deben actuar expedita, pronta, imparcial y gratuitamente. Por tanto, se pasará a anali-zar cada uno de ellos de manera detallada.

Los tribunales municipales de lo contencioso administrativo que existen en

la actualidad en México Si los requisitos constitucionales y complementarios que se analizaron con

anterioridad, se reúnen al instituir los tribunales municipales de lo contencioso administrativo, dichos órganos jurisdiccionales serán considerados verdaderos tribunales y contra sus resoluciones procederá el juicio de amparo directo.

Por tanto, se requerirá analizar las constituciones estaduales, leyes ordinarias y reglamentos municipales que sirven de sustento jurídico a los juzgados o tri-bunales municipales de lo contencioso administrativo establecidos hasta ahora


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en las distintas entidades federativas del país, para estar en aptitud de determi-nar si estos órganos jurisdiccionales cumplen o no con dichos requisitos.

Sin embargo, analizar cada uno de los órganos jurisdiccionales administrati-vos de índole municipal que existen en la actualidad en el país, rebasa el alcance de esta investigación, razón por la que se examinan de manera aleatoria los municipios de León, Manzanillo, Querétaro, Tijuana, Tlaxcala y Torreón, que si bien no son todos, permiten esbozar un panorama general de la exégesis dada por los diversos poderes legislativos estaduales a la reforma municipal de 1999.

1. Municipio de León. El marco jurídico que rodea a los diversos juzgados administrativos munici-

pales que se encuentran dentro del territorio del municipio de León, Guanajuato es el siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Consti-tución Política para el Estado, Ley Orgánica Municipal para el Estado, Ley de Justicia Administrativa del Estado, Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los municipios y Reglamento de Justicia Administrativa Municipal de León, todos del Estado de Guanajuato.

Dichos artículos con excepción de lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte conducente señalan lo siguiente:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO

TÍTULO QUINTO

DE LA DIVISION DE PODERES

CAPÍTULO TERCERO DEL PODER EJECUTIVO

SECCIÓN SEGUNDA

DE LAS DEPENDENCIAS DEL EJECUTIVO Artículo 82. Para la defensa de los derechos de los particulares frente a los actos de las autoridades administrativas, estatales y municipales, se podrá crear un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con la competencia, jurisdicción, organización, número de magistrados y Salas que la ley de la materia establezca.

TÍTULO OCTAVO DEL MUNICIPIO LIBRE

CAPÍTULO PRIMERO

DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO


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Artículo 106. El Municipio Libre, base de la división territorial del Estado y de su organización política y administrativa, es una Institución de carácter público, consti-tuida por una comunidad de personas, establecida en un territorio delimitado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, autónomo en su Gobierno Interior y libre en la administración de su Hacienda. Artículo 107. Los municipios serán gobernados por un Ayuntamiento. La compe-tencia de los ayuntamientos se ejercerá en forma exclusiva y no habrá ninguna auto-ridad intermedia entre los ayuntamientos y el Gobierno del Estado.

CAPÍTULO SEGUNDO DEL GOBIERNO MUNICIPAL

SECCIÓN TERCERA

DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL AYUNTAMIENTO Artículo 117. A los ayuntamientos compete: I. Aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado; los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general; que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

LEY ORGÁNICA MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO

CAPÍTULO SÉPTIMO DE LAS ATRIBUCIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS

Artículo 69. Los ayuntamientos tendrán las siguientes atribuciones: I. En materia de gobierno y régimen interior: a) … b) Aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado, los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposi-ciones administrativas de observancia general; que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal; h) Crear las dependencias administrativas centralizadas y constituir entidades para-municipales; II. … VI. Las demás que le confieran las leyes y reglamentos para el cumplimiento de sus funciones.


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TÍTULO SEXTO

CAPÍTULO PRIMERO DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Artículo 108. Las dependencias y entidades de la administración pública municipal, ejercerán las funciones que les asigne esta ley y el reglamento respectivo, o en su caso, el acuerdo de ayuntamiento que para el efecto se expida, en el que se regule la creación, estructura y funcionamiento de éstos.

TÍTULO NOVENO

CAPÍTULO ÚNICO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA

Artículo 202. Los ayuntamientos están facultados para elaborar, expedir, reformar y adicionar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado, los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposicio-nes administrativas de observancia general, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. Artículo 203. Para la expedición de los bandos de policía y buen gobierno, de los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, los ayuntamientos deberán sujetarse a las siguientes bases normativas: I. Respetar las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las del Estado de Guanajuato, así como las leyes federales o estatales, con estricta observancia de las garantías individuales; II. Delimitación de la materia que regulan; III. Sujetos obligados; IV. Objeto sobre el que recae la reglamentación; V. Derechos y obligaciones de los habitantes; VI. Autoridad responsable de su aplicación; VII. Facultades y obligaciones de las autoridades; VIII. Sanciones y procedimiento para la imposición de las mismas; IX. Medios de impugnación, y X. Transitorios, en donde se deberá establecer, entre otras previsiones, la fecha en que inicie su vigencia. Artículo 204. Los ayuntamientos podrán expedir y promulgar, entre otros, los si-guientes reglamentos municipales: I. Los que regulen las atribuciones, organización y funcionamiento del Ayuntamien-to, en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado y esta ley;


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II. Los que establezcan y regulen la estructura y funciones de la administración pública municipal centralizada y paramunicipal; III. Los que tiendan a asegurar la creación, funcionamiento y prestación de los ser-vicios públicos municipales y el ejercicio de las funciones que la ley confiera al mu-nicipio y al propio Ayuntamiento; IV. …

TÍTULO DÉCIMO

CAPÍTULO PRIMERO DE LA JUSTICIA MUNICIPAL

Artículo 206. La justicia administrativa en los municipios del Estado de Guanajuato se imparte a través de los juzgados administrativos municipales, conforme a las dis-posiciones del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los municipios de Guanajuato. Artículo 206-A. Los actos y resoluciones administrativas dictadas por el Ayunta-miento, podrán ser impugnadas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo cuando afecten intereses de los particulares. Los actos y resoluciones dictadas por el Presidente Municipal y por las dependen-cias y entidades de la administración pública municipal podrán ser impugnados ante los juzgados Administrativos municipales, cuando afecten intereses de los particulares. Las resoluciones de los juzgados municipales que pongan fin al proceso administra-tivo podrán ser impugnadas por las partes, mediante el recurso de revisión ante las Salas de lo Contencioso Administrativo.

CAPÍTULO TERCERO DE LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS MUNICIPALES

Artículo 216. Los juzgados administrativos municipales son los depositarios de la función jurisdiccional del municipio, están dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, así como de plena jurisdicción e imperio para hacer cumplir sus resolu-ciones, siendo órganos de control de legalidad que tienen a su cargo dirimir las con-troversias administrativas que se susciten entre la administración pública municipal y los gobernados. La actuación de los juzgados administrativos municipales se sujetará a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Artículo 217. Los juzgados administrativos municipales serán unitarios; su organi-zación y funcionamiento se establecerá en el reglamento que para el efecto expida el Ayuntamiento.


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El Ayuntamiento acordará lo conducente, para que los juzgados administrativos mu-nicipales cuenten con el personal jurídico y administrativo, así como con los recur-sos financieros y técnicos, necesarios para el cumplimiento de su función. Artículo 218. Los jueces administrativos municipales serán nombrados por el Ayun-tamiento por mayoría calificada, de entre la terna que presente el presidente munici-pal y únicamente podrán ser removidos en los términos del artículo 110 B de esta ley. Artículo 219. Los jueces administrativos municipales, deberán satisfacer los si-guientes requisitos: I. Ser ciudadano guanajuatense, en pleno ejercicio de sus derechos civiles y políti-cos; II. Ser mayor de veinticinco años de edad; III. Contar con título de licenciado en derecho o su equivalente académico, legal-mente expedido por la institución facultada para ello, con por lo menos, tres años de práctica profesional, y IV. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito intencional que amerite pena privativa de libertad por más de un año; pero si se trata de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama públi-ca, quedará inhabilitado para el cargo, cualquiera que haya sido la pena.

CAPÍTULO CUARTO DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES

Artículo 221. La aplicación de las sanciones corresponderá al presidente municipal, y en su caso a la unidad administrativa en la que delegue esta facultad, cuyo titular se denominará oficial calificador; en los términos de esta ley y de los reglamentos aplicables. Artículo 223. En el procedimiento de calificación de la infracción e imposición de la sanción correspondiente, se respetará la garantía de audiencia del infractor.


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CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO9

LIBRO PRIMERO

DE LAS DISIPOSICIONES COMUNES PARA EL PROCEDIMIENTO AD-MINISTRATIVO Y LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

TÍTULO PRIMERO

DISPOSICIONES PRELIMINARES Artículo 1. Las disposiciones de este Código son de orden público e interés general y tienen por objeto regular: I. Los actos y procedimientos administrativos de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y paraestatal del Estado de Guanajuato y de sus municipios, y II. La justicia administrativa en el Estado de Guanajuato, la cual se impartirá a través del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de los juzgados administra-tivos municipales.

LIBRO SEGUNDO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TÍTULO SEXTO

DEFENSA DE LOS PARTICULARES

CAPÍTULO ÚNICO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD

Artículo 226. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autorida-des administrativas podrán, a su elección, interponer el recurso de inconformidad previsto en este Título o impugnar ante la autoridad jurisdiccional.

9 Conforme a los artículos tercero y cuarto transitorios del Decreto por el cual se expide el presen-te Código publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa con No. 132 de fecha 17 de agosto de 2007, tercera parte, se advierte que se derogan los Títulos Segundo y Tercero de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, contenida en el Decreto Legislativo número 110, emitido por la Quincuagésimo Séptima Legislatura del Congreso de ese Estado, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 101, segunda parte, de fecha 18 de diciem-bre de 1998; asimismo, “en todos los casos en que las leyes secundarias, reglamentarias o cuales-quiera otras disposiciones de carácter general remitan de manera supletoria en materia de actos y formalidades procesales y de procedimiento a la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, se entenderá que aluden al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, contenido en el presente Decreto.


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Cuando se haya interpuesto el recurso de inconformidad, previo desistimiento del mismo, el interesado podrá impugnar el acto o resolución de que se trate ante la au-toridad jurisdiccional. Para los efectos de este Título, también tienen el carácter de interesados los servido-res públicos a quienes se les atribuya alguna causal de responsabilidad administrati-va y los integrantes de los cuerpos de seguridad pública que sean molestados en sus derechos e intereses, en términos de las leyes aplicables.

LIBRO TERCERO DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

TÍTULO PRIMERO

DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO ÚNICO DE LAS DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 249. Los procesos administrativos que se promuevan ante el Tribunal o los juzgados se regirán por las disposiciones de los Libros Primero y Tercero de este Código.

LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO

CAPÍTULO PRIMERO

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 123 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; sus disposiciones son de orden público e interés general. La responsabilidad patrimonial a cargo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judi-cial del Estado, los municipios, y los Organismos Autónomos por su actividad ad-ministrativa irregular, es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia. Las indemnizaciones por pago de daño a cargo del Estado o de los municipios, pre-vistas en otros ordenamientos y que no se regule la forma de su cuantificación, se determinarán aplicando las disposiciones contenidas en la presente ley. Artículo 2. Son sujetos obligados por las disposiciones contenidas en la presente ley, los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Estado, los ayuntamientos, las dependencias y entidades de las Administraciones Públicas estatal y municipales y los Organismos Autónomos que constitucional o legalmente tengan este carácter.


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En el caso de los Poderes Legislativo y Judicial, Organismos Autónomos, así como los Tribunales Administrativos, la obligación de indemnizar a que se refiere el artí-culo anterior, se entenderá exclusivamente por las funciones y actos irregulares ma-terialmente administrativos que realicen.

CAPÍTULO TERCERO DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 21. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se iniciará a petición de parte interesada, debiendo presentar la reclamación ante: … Por responsabilidad de las autoridades municipales, será optativo para el particular acudir ante el Juzgado Administrativo Municipal correspondiente, o ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

REGLAMENTO DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL DE LEÓN, GUANAJUATO

TÍTULO PRIMERO

CAPÍTULO ÚNICO

DISPOSICIONES GENERALES. Artículo 1. El presente ordenamiento tiene por objeto regular en el municipio de León, Gto., la impartición de la justicia administrativa; la creación, organización y funcionamiento de los juzgados administrativos municipales; y, establecer los me-dios para hacer efectivo el recurso de inconformidad previsto en el Título Décimo de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato. Artículo 2º. La justicia administrativa municipal se impartirá por: El Presidente Municipal, al calificar las infracciones a los reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, y demás disposiciones administrativas de observancia gene-ral, e imponer las sanciones correspondientes; Las Unidades Administrativas en las que el Presidente Municipal delegue la atribu-ción señalada en la fracción anterior, y Los juzgados administrativos municipales, al tramitar y resolver el recurso de incon-formidad en los términos de la Ley Orgánica Municipal y del presente reglamento. Artículo 4º. Los juzgados administrativos municipales son los órganos jurisdiccio-nales de control de la legalidad en el municipio de León, Gto., estarán dotados de autonomía para dictar sus fallos. Conocerán y resolverán del recurso de inconformi-dad que promuevan los particulares en contra de actos y resoluciones emitidos por el


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Presidente Municipal y por las dependencias centralizadas y entidades paramunici-pales de la administración pública municipal, que afecten sus intereses jurídicos.

TÍTULO SEGUNDO

CAPÍTULO PRIMERO DE LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS MUNICIPALES.

Artículo 5. Los juzgados administrativos municipales serán unitarios, y tendrán la organización y funcionamiento que les confiere este reglamento.

TÍTULO TERCERO

CAPÍTULO PRIMERO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD

Artículo 28. El recurso de inconformidad que se promueva ante los Jueces Adminis-trativos municipales, procederá en contra de: I. Actos y resoluciones jurídico-administrativos que el Presidente Municipal, titula-res de las dependencias centralizadas y entidades de la administración pública muni-cipal dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en agravio de los particulares; II. Las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales municipales, en que se de-termine la existencia de una obligación fiscal en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación, nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido o cualquier otra que cause agravio en materia fiscal; III. Las resoluciones que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos administrativos celebrados con la administración pública municipal, en los términos de las leyes respectivas, y IV. Los actos administrativos y fiscales que impliquen una negativa ficta, confi-gurándose ésta cuando las instancias y peticiones que se formulen ante las autorida-des municipales no sean resueltas en los plazos que la Ley Orgánica Municipal y demás leyes o reglamentos fijen. Artículo 48. La resolución que recaiga al recurso de inconformidad, podrá: I. Reconocer la validez del acto impugnado; II. Declarar total o parcialmente la nulidad del acto impugnado; III. Declarar la nulidad del acto para determinado efecto, debiendo precisar con cla-ridad la forma y términos en que la autoridad deberá cumplirla, salvo que se trate de facultades discrecionales o de licencias, permisos o autorizaciones, que con su expe-dición se pudiera afectar el interés público; IV. Modificar el acto o resolución impugnada, o V. En su caso, imponer la condena que corresponda.


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TÍTULO QUINTO

CAPÍTULO ÚNICO DEL PROCEDIMIENTO DE CALIFICACIÓN

Artículo 71. Corresponde al Presidente Municipal calificar las infracciones a los re-glamentos, bandos de policía y buen gobierno y demás disposiciones administrativas de observancia general, e imponer las sanciones correspondientes. Artículo 74. Cuando en los bandos, reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general no se contemple procedimiento alguno para la calificación de infracciones e imposición de sanciones, el procedimiento se desarrollará conforme a las siguientes etapas: I. Orden de inspección o de visita debidamente fundada y motivada; II. Acta circunstanciada en la que se asienten los hechos, actos u omisiones que puedan constituir violaciones al ordenamiento de que se trate; III. Audiencia de Calificación en la que se ofrezcan y desahoguen las pruebas que por su naturaleza puedan hacerlo; IV. En su caso, periodo para desahogo de pruebas; V. Resolución, y VI. Notificación y ejecución de la resolución. Artículo 75. Las sanciones se impondrán, atendiendo a los siguientes elementos: I. La naturaleza de la infracción; II. La condición socioeconómica del infractor; III. La importancia y naturaleza del daño causado, y IV. Las condiciones y medios de ejecución de la infracción. De la lectura de los artículos de los diversos ordenamientos señalados, se

advierte que los juzgados administrativos municipales del municipio de León, no fueron establecidos conforme al espíritu de la reforma municipal de 1999, pues su competencia se circunscribe a conocer y resolver las inconformidades promovidas en contra de actos y resoluciones que afecten el interés jurídico de los particulares, emitidas por el presidente municipal, las dependencias centrali-zadas y descentralizadas de la administración pública municipal a través del recurso de inconformidad.

Por otra parte, contra las resoluciones que emitan los juzgados administrati-vos municipales, procederá el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Conten-cioso Administrativo del Estado, lo que conlleva una inconstitucionalidad al erigirse en autoridad intermedia prohibida en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


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2. Municipio de Manzanillo. El marco jurídico que rodea a los diversos juzgados administrativos munici-

pales que se encuentran dentro del territorio del municipio de Manzanillo, Co-lima es el siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constitución Política para el Estado, Ley del Municipio Libre del Estado, Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado y Reglamento General del Ayun-tamiento Constitucional de Manzanillo, todos del Estado de Colima.


CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA EL ESTADO DE COLIMA

TÍTULO III

CAPÍTULO III

FACULTADES DEL CONGRESO Artículo 33. Son facultades del Congreso: I. Del orden federal, las que determinen la Constitución General de la República y demás leyes que de ella emanen. IV. Legislar sobre la organización y funcionamiento del Municipio Libre, en los términos establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución; XLII. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por las constituciones Federal y estatal.

TÍTULO V

CAPÍTULO II DE LA JURISDICCIÓN EN MATERIA ADMINISTRATIVA

Artículo 77. La función jurisdiccional en materia administrativa, incluyendo la fis-cal, estará a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo estará dotado de plena autonomía para dictar sus resoluciones y tendrá a su cargo dirimir las controversias de carácter ad-ministrativo y fiscal que se susciten, entre las autoridades del Gobierno del Estado y de los organismos descentralizados de éste con los particulares. Las resoluciones emitidas en los procedimientos administrativos municipales, seña-lados en el inciso a), fracción II del artículo 87 de esta Constitución, podrán ser im-pugnadas por los afectados mediante el recurso de revisión ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado.


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El Tribunal estará integrado por un magistrado propietario y los supernumerarios que se requieran, quienes deberán cumplir los requisitos señalados en el artículo 69 de esta Constitución.

TÍTULO VII

CAPÍTULO ÚNICO DEL MUNICIPIO LIBRE

Artículo 87. El Estado de Colima adopta para su régimen interior la forma de Go-bierno republicano, representativo y popular y tiene como base de su división terri-torial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal, síndico y regidores, propietarios y suplentes, en los términos de esta Constitución y electos de conformidad con la ley electoral. La competencia que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y es-ta Constitución otorgan al gobierno municipal, será ejercida exclusivamente por el Ayuntamiento y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, síndicos y regidores de los ayuntamientos electos po-pularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato a ningún cargo de elección dentro del Ayuntamiento. Las personas que, por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualesquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato a ningún cargo de elección dentro del Ayuntamiento. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes; pero, los que tengan este carácter sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, siempre y cuando no hayan estado en ejercicio. En caso de que no se realizaran elecciones municipales o se declararan nulas, el Congreso designará un concejo municipal que estará en funciones hasta que tomen posesión los integrantes del Ayuntamiento que hayan sido electos en los comicios extraordinarios. De no presentarse ninguno de los munícipes propietarios electos a tomar posesión de sus cargos, o los que se presenten no sean suficientes para integrar quórum, conti-nuará en funciones el cabildo saliente, de conformidad con el artículo 142 de esta Constitución, quien citará de inmediato a los munícipes propietarios que hayan asis-tido y a los suplentes de quienes no lo hicieron, para que tomen posesión de sus car-gos, en sesión solemne que deberá celebrarse dentro de los cinco días siguientes. Si nuevamente no pudiere integrarse el cabildo, los munícipes en funciones informarán de ello al Congreso, a efecto de que se designe un concejo municipal y proceda a convocar a elecciones extraordinarias. De presentarse a la sesión solemne el número


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suficiente de munícipes propietarios electos para integrar quórum, pero no la totali-dad, éstos recibirán el Ayuntamiento y, de conformidad con la ley respectiva, lla-marán a los propietarios restantes; de reincidir éstos en su inasistencia sin causa jus-tificada, se llamará a los suplentes. Las disposiciones de este párrafo serán aplica-bles, en lo conducente, al caso de los concejales. El Congreso del Estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, podrá declarar que los ayuntamientos han desaparecido o se han desin-tegrado y suspender o revocar el mandato a cualesquiera de sus miembros, por las causas que determina esta Constitución, siempre y cuando sus integrantes hayan te-nido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su jui-cio convengan, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes respectivas. La declaratoria de desaparición de ayuntamientos procederá únicamente en caso de fusión de municipios. La desintegración de un Ayuntamiento procederá por la falta absoluta de la mayoría de sus miembros, tanto propietarios como suplentes, cualquiera que haya sido el mo-tivo, de tal manera que no pueda integrarse el mismo. En caso de declararse la desintegración de un Ayuntamiento en el primer año del pe-riodo constitucional, se convocará a elecciones extraordinarias, que se celebrarán dentro de un plazo que no exceda los sesenta días naturales a partir de la declarato-ria; nombrando en tanto el Congreso un concejo municipal de entre los vecinos del municipio. Si se estuviere en los dos últimos años del ejercicio, el concejo municipal concluirá dicho periodo. Los concejos municipales se integrarán por un presidente, un síndico y tantos conce-jales como regidores debe tener ese municipio según el principio de mayoría relati-va. Los integrantes de los concejos municipales deberán cumplir todos los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores. Los miembros de los ayuntamientos podrán ser suspendidos de los cargos para los cuales fueron electos en los siguientes casos: a) Incumplimiento reiterado de sus facultades y obligaciones sin causa justificada; b) Inasistencia consecutiva a cinco sesiones de cabildo sin causa justificada; c) Incapacidad física o legal permanente, y d) Cuando se susciten entre ellos conflictos que impidan el cumplimiento de los fi-nes del Ayuntamiento o el ejercicio de sus funciones. El mandato otorgado a alguno de los miembros del Ayuntamiento sólo podrá ser revocado cuando se detecte que no reúna los requisitos de elegibilidad previstos para tal caso; cuando se le imponga como sanción la inhabilitación por sentencia ju-dicial que haya causado estado o cuando la pena impuesta exceda del término de su ejercicio. Si alguno de los miembros del cabildo o del concejo municipal, dejare de desempe-ñar su cargo por cualquier causa, será sustituido por su suplente y, en caso de impe-dimento o falta absoluta de éste, el cabildo designará por mayoría calificada a uno de los demás suplentes.


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Las faltas temporales del presidente municipal, hasta por quince días, serán suplidas por el secretario del Ayuntamiento, conforme al procedimiento que establezca la ley reglamentaria. En las faltas definitivas del presidente municipal se llamará en primer lugar a su suplente y sólo en el caso de impedimento o de falta absoluta de éste, el cabildo, por mayoría de cuando menos las dos terceras partes de sus miembros, nombrará para sustituirlo a un munícipe en funciones. Cualquier ciudadano residente de un municipio, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá denunciar ante el Congre-so, cualquier circunstancia que incida en la actuación de los munícipes y pueda ser causa de aplicación de lo dispuesto en esta fracción. II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patri-monio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán la facultad exclusiva para decidir sobre la afectación, uso y destino de sus bienes, que podrán enajenar cuando así lo justifique el interés públi-co y quede debidamente documentado en el dictamen respectivo. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en ma-teria municipal, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y dis-posiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdic-ciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los prin-cipios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Las normas generales para celebrar convenios de coordinación y de asociación de municipios o entre éstos con el Estado en materia de prestación de funciones y ser-vicios públicos; c) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, el Congreso considere que el municipio esté imposibilitado para ejercerla o prestarlo, respecti-vamente; en este caso, será necesaria la solicitud previa del Ayuntamiento respecti-vo, y d) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los ban-dos o reglamentos correspondientes. El Supremo Tribunal de Justicia, de conformidad con el procedimiento que esta-blezca la ley respectiva, resolverá los conflictos que se presenten entre los munici-pios y el Gobierno del Estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos b) y c) anteriores y de todos aquellos no previstos en la fracción XX del artículo 33 de esta Constitución. La enajenación de inmuebles que formen parte del patrimonio inmobiliario del mu-nicipio, el otorgamiento de concesiones para que los particulares operen una función o presten un servicio público municipal, la suscripción de empréstitos o créditos, la


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autorización para que la hacienda pública municipal sea ejercida por persona distinta al Ayuntamiento, la celebración de actos o suscripción de convenios que comprome-tan al municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, así como la soli-citud para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal, reque-rirán del acuerdo de cuando menos las dos terceras partes del total de los miembros que integren el cabildo respectivo. III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua Potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado Público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, Parques y Jardines y su equipamiento; h) Seguridad Pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, policía preventiva municipal y tránsito, e i) Los demás que el Congreso determine, según las condiciones territoriales y so-cioeconómicas de los municipios, y su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y las que de esta Constitución se deriven. Los municipios, previo acuerdo entre sus cabildos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de uno o más municipios con otro u otros de los demás estados, deberán contar con la aproba-ción del Congreso. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán cele-brar convenios con el Gobierno del Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguna función o servicio municipal, o bien se ejerza o preste coordinadamente entre aquél y el propio municipio. IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso establezca a su favor y, en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezca el Congreso sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolida-ción, traslación y mejora así como las que tenga por base el cambio de valor de los inmuebles; Los municipios, previo acuerdo de sus cabildos, podrán celebrar convenios con el Gobierno del Estado para que éste se haga cargo de alguna de las funciones relacio-nadas con la administración de esas contribuciones;


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b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determine el Congreso; c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por ningún medio se podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, el Gobierno del Estado y los municipios, salvo que sean utilizados por entidades paraestatales, paramunicipales o por particulares, bajo cualquier título, con fines administrativos o propósitos distintos a su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán al Congreso las ta-sas, cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, aprovechamientos, contribu-ciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sir-van de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. El Congreso aprobará las leyes de ingresos de los municipios y revisará y fiscalizará sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayunta-mientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien éstos autoricen conforme a la ley. V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, es-tarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando en el Estado se elaboren proyectos de desarrollo regional se deberá asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su compe-tencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial, e i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios de dos o más munici-pios, tanto del Estado como de las entidades federativas, colindantes, formen o tien-dan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y


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los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros, con apego a las le-yes de la materia. VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el go-bernador del Estado le transmita en los casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos tendrá el mando de la fuerza pública en los municipios donde resida habitual o transitoriamente. Los presidentes municipales quedan obligados a prestar previa solicitud de las auto-ridades electorales, el auxilio de la fuerza pública y los apoyos que requieran para la preservación del orden público en los procesos electorales. VIII. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por la ley que expida el Congreso, con base en lo dispuesto por el artículo 123, apar-tado b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposi-ciones reglamentarias. IX. Los municipios podrán convenir con el Gobierno del Estado asumir la presta-ción de los servicios o el ejercicio de las funciones a las que se refiere el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 88. El Ayuntamiento es depositario de la función pública municipal y constituye la primera instancia de gobierno, con el propósito de recoger y atender las necesidades colectivas y sociales, así como para articular y promover el desarrollo integral y sustentable del municipio. Los ayuntamientos deberán instalarse en todo el Estado el día 15 de octubre del año de su elección. Sus integrantes durarán en su cargo tres años. Los ayuntamientos crearán las dependencias y entidades de la administración públi-ca municipal necesarias para cumplir con las atribuciones de su competencia. Las comisarías, juntas y delegaciones, en su caso, serán autoridades auxiliares mu-nicipales, sus integrantes serán electos mediante el voto universal, libre, secreto y directo de los ciudadanos residentes en la localidad, de conformidad con las bases y procedimientos que aprueben para tal efecto cada uno de los ayuntamientos. Asegu-rando y garantizando así la participación ciudadana y vecinal. Las autoridades auxiliares municipales, durarán en su encargo tres años y su elección será en los primeros 60 días después de la toma de posesión del H. Ayuntamiento respectivo”. Artículo 89. Los ayuntamientos se integrarán de acuerdo con las normas que esta-blezca la ley de la materia, de conformidad con las bases siguientes: I. En los municipios cuya población sea hasta de veinticinco mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará por un presidente municipal, un síndico y cuatro regido-res electos según el principio de mayoría relativa y por cuatro regidores de represen-tación proporcional;


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II. En los municipios cuya población sea de veinticinco mil uno a cincuenta mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará por un presidente municipal, un síndico y cinco regidores electos según el principio de mayoría relativa y por cuatro regidores de representación proporcional; III. En los municipios cuya población sea de cincuenta mil uno a cien mil habitan-tes, el Ayuntamiento se integrará por un presidente municipal, un síndico y cinco re-gidores electos según el principio de mayoría relativa y por cinco regidores de repre-sentación proporcional; IV. En los municipios con población superior a cien mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará por un Presidente Municipal, un síndico y seis regidores electos según el principio de mayoría relativa, y por cinco regidores de representación proporcional; V. La determinación del número de regidores será de conformidad con el último censo general de población, y VI. Todo partido político o coalición que alcance por lo menos el 2% de la votación emitida en el municipio respectivo, tendrá derecho a participar en la asignación de regidores de representación proporcional, a excepción del partido o coalición que haya obtenido el triunfo por mayoría relativa. Artículo 90. Para ser integrante de un Ayuntamiento se requiere: I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y no poseer otra nacionalidad; II. Ser originario del municipio de que se trate con una residencia inmediata anterior al día de la elección de un año ininterrumpido o contar con una residencia no menor de tres años antes del día de la elección; III. Estar en pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos; IV. Estar inscrito en la lista nominal de electores; V. No estar en servicio activo de las fuerzas armadas o de los cuerpos de seguridad pública, a menos que se separe del cargo, por lo menos, un día antes del inicio del periodo del registro de candidatos. VI. No ser ministro de cualquier culto religioso en los términos que establezcan las leyes respectivas, y VII. No ser integrantes de los organismos electorales en los términos que señale la ley de la materia. El cargo de miembro de un Ayuntamiento no puede recaer en las categorías de ser-vidores públicos en ejercicio de la Federación, Estado y municipios, así como de or-ganismos descentralizados y empresas de participación estatal o municipal a que se refiere la ley, a menos que se separe del cargo, por lo menos, un día antes del inicio del periodo de registro de candidatos. Artículo 91. Los ayuntamientos son órganos colegiados deliberantes y sus acuerdos y resoluciones serán comunicados, para su ejecución por conducto de su presidente. El reglamento de cada cabildo regulará su funcionamiento interior.


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Artículo 92. Los ayuntamientos crearán las comisiones que se requieran para el adecuado cumplimiento de sus atribuciones, las cuales tendrán las siguientes facul-tades y obligaciones; I. Proponer, discutir y dictaminar los asuntos municipales; II. Vigilar que se ejecuten las disposiciones y acuerdos del cabildo; III. Supervisar el adecuado funcionamiento de la administración municipal, formu-lando al cabildo las observaciones sobre las irregularidades que se detecten, y IV. Las demás que señalen los reglamentos municipales. De acuerdo a las posibilidades presupuestales de los ayuntamientos, las comisiones dispondrán de recursos humanos, financieros y materiales para el cumplimiento de sus funciones. Artículo 93. Las renuncias y licencias de los munícipes, se admitirán y concederán por los respectivos cabildos. Artículo 94. Los ayuntamientos, estarán obligados a remitir anualmente al Congreso del Estado para su aprobación, sus proyectos de leyes de ingresos, durante la prime-ra quincena del mes de noviembre. Artículo 95. Aprobado por el cabildo el dictamen de revisión de la cuenta pública municipal correspondiente al ejercicio del año anterior, el Ayuntamiento lo remitirá al Congreso del Estado, para los efectos del artículo 33, fracción XI Bis. La aproba-ción de un dictamen no impide que se finquen responsabilidades a los servidores públicos que hayan incurrido en ellas. Artículo 96. Los ciudadanos de un municipio debidamente identificados, podrán presentar iniciativa popular de reglamento municipal, suscrita por un número que sea cuando menos el 5% de los inscritos en el padrón electoral municipal respectivo. Las iniciativas presentadas conforme a este párrafo, deberán ser dictaminadas a más tardar seis meses después de que se reciban. Esta facultad será reglamentada en los términos de la ley respectiva. Los actos de gobierno de las autoridades municipales podrán ser sometidos a plebis-cito, en los términos de la ley respectiva.

LEY DEL MUNICIPIO LIBRE DEL ESTADO DE COLIMA

TÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer:


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I. Las bases generales del gobierno y de la administración pública municipal; II. Las bases generales del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración municipal y los particulares; III. Las normas para celebrar convenios de derecho público con otros municipios y con el Gobierno del Estado; IV. Los procedimientos y condiciones para que el Ejecutivo estatal asuma funciones y servicios públicos municipales, y V. Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los re-glamentos y bandos correspondientes. Artículo 2. El Municipio Libre es una institución de orden público, base de la divi-sión territorial y de la organización política y administrativa del Estado, constituido por una comunidad de personas, establecida en un territorio determinado, cuya fina-lidad consiste en promover la gestión de sus intereses, proteger y fomentar los valo-res de la convivencia local y prestar los servicios básicos que ésta requiera. Estará dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, autónomo en su régimen in-terno y con libre administración de su hacienda. Asimismo, tiene la potestad para normar directamente las materias, funciones, pro-cedimientos y servicios de su competencia así como para establecer órganos de go-bierno propios. Se reconoce la heterogeneidad de los municipios del Estado, lo que deberá reflejarse en su autonomía para conducirse y realizar sus acciones de gobier-no en relación a sus condiciones y necesidades.

TÍTULO SEGUNDO DEL GOBIERNO MUNICIPAL

CAPÍTULO IV

DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS Artículo 45. Son facultades y obligaciones de los ayuntamientos, que se ejercerán por conducto de los cabildos respectivos, las siguientes: I. En materia de gobierno y régimen interior. a) Aprobar los reglamentos, bandos de policía y gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, que sean de competencia municipal; b) Presentar ante el Congreso iniciativas de ley en materia municipal, en los térmi-nos de la Constitución; c) Elegir de entre sus miembros a los integrantes de las comisiones del ayuntamiento; d) Aprobar y evaluar el plan municipal de desarrollo, el programa de gobierno mu-nicipal y los subprogramas que de éste se deriven; e) Ordenar la difusión ante la ciudadanía del plan y programas a que se refiere el in-ciso anterior;


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f) Analizar anualmente el informe del estado que guarda la administración pública municipal, mismo que será rendido por el presidente municipal; g) Autorizar al presidente municipal para ausentarse del municipio por un término mayor de quince días y para separarse temporalmente de sus funciones. Cualquier comisión oficial al extranjero deberá ser autorizada previamente por el cabildo; h) Nombrar, a propuesta del presidente municipal, a los representantes del municipio ante las dependencias y organismos oficiales, federales y estatales que realicen obras dentro de la circunscripción territorial; i) Celebrar convenios de colaboración con otros municipios, con la Federación, con el Gobierno del Estado o con los particulares; j) Nombrar a propuesta del presidente, al secretario, tesorero, oficial mayor y contra-lor municipales; k) Introducir métodos y procedimientos en la selección y desarrollo del personal, que propicien la institucionalización del servicio civil de carrera municipal; l) Aprobar, en su caso, la adquisición de bienes en cualquiera de las formas previstas por la ley; m) Conceder y expedir licencias, permisos y autorizaciones municipales para el fun-cionamiento de empresas comerciales, industriales o de servicios, establecimientos de bebidas alcohólicas, así como cancelarlas temporal o definitivamente por el mal uso de ellas; n) Acordar la contratación de obras y servicios públicos municipales, en términos de esta ley y sus reglamentos; o) Acordar la suscripción de convenios con las autoridades estatales para la ejecu-ción y operación de obras, la prestación de servicios públicos o la asunción de atri-buciones que corresponda a aquéllas; p) Crear y suprimir las dependencias u organismos necesarios para el despacho de los asuntos de orden administrativo y la atención de los servicios públicos; q) Intervenir ante toda clase de autoridades civiles o militares, cuando por disposi-ción de tipo administrativo se afecten intereses municipales, y r) Concesionar la prestación de bienes y servicios públicos, en los términos de esta ley. II. En materia de obra pública y desarrollo urbano: a) Dividir y modificar, para los efectos administrativos internos, la demarcación existente del territorio municipal; así como crear o suprimir categorías urbanas de los centros de población en el municipio, con excepción de la de ciudad; b) Vigilar el ejercicio de las funciones relativas a la planeación y ordenación de los asentamientos humanos en su jurisdicción, participando con la Federación, las enti-dades federativas o con otros municipios en la celebración de convenios para cum-plir con los objetivos y finalidades de los planes aprobados en materia de desarrollo urbano y rural y, en general, hacer valer los derechos y cumplir con todas las obliga-ciones que a los municipios señalen las leyes federales, estatales y reglamentos so-bre planeación, fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y demás normas sobre asentamientos humanos en el municipio; c) Aprobar la zonificación y el plan de desarrollo urbano municipal;


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d) Participar en la incorporación de nuevas reservas territoriales y zonas ecológicas, así como controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, en los términos de las leyes federales y estatales relativas; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Aprobar la apertura o ampliación de las vías públicas y decretar la nomenclatura de calles, plazas y jardines públicos; g) Solicitar la expropiación de bienes por causa de utilidad pública; h) Promover y auxiliar en el cumplimiento y ejecución de los planes nacional y esta-tal de desarrollo y de desarrollo urbano; i) Acordar la enajenación de inmuebles del patrimonio municipal, con la aprobación de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes y autorizar el arrenda-miento, usufructo o comodato de los bienes del municipio, y j) Vigilar la conclusión de las obras iniciadas y dar seguimiento a las acciones que se hayan programado en los planes de desarrollo municipal de administraciones anteriores. III. En materia de servicios públicos: a) Promover en la esfera administrativa todo lo necesario para la creación, sosteni-miento y prestación adecuada de los servicios públicos municipales; b) Municipalizar, en su caso, mediante el procedimiento respectivo, los servicios públicos municipales cuando estén a cargo de particulares; c) Establecer los servicios y verificar se realicen las funciones encomendadas a la institución de registro civil, de conformidad con la ley de la materia, y d) Coordinarse y asociarse con otro u otros municipios y con el Gobierno del Estado. IV. En materia de hacienda pública: a) Administrar libremente su hacienda y los bienes destinados al servicio público municipal; b) Remitir mensualmente al Congreso, a más tardar el día 15, la cuenta detallada de los ingresos y egresos habidos en el mes anterior; c) Autorizar y remitir al Congreso, para su aprobación, entre el 1º y el 15 del mes de noviembre de cada año, la iniciativa de ley general de ingresos municipales para el siguiente año; en caso de incumplimiento quedará vigente ley general de ingresos municipales del ejercicio fiscal vigente; d) Aprobar el dictamen de revisión de la cuenta pública que le presente la comisión de hacienda y remitirla para su revisión y fiscalización al Congreso antes del último día de febrero; e) Aprobar entre el 16 y el 31 de diciembre de cada año, el presupuesto anual de egresos del siguiente ejercicio, con base en sus ingresos disponibles. Si en la fecha mencionada no hubiere sido aprobado el presupuesto, quedará en vigor sin modifi-caciones en forma provisional el del año en curso, hasta en tanto sea aprobado el nuevo ordenamiento; f) Aprobar la contratación de empréstitos o créditos, la celebración de actos o sus-cripción de convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento, así como la autorización para que la hacienda pública municipal,


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sea ejercida por persona distinta al ayuntamiento. Estas atribuciones se ejercerán con el acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes del cabildo; g) Vigilar que el tesorero y demás manejadores de fondos y recursos económicos municipales caucionen su manejo; h) Aceptar herencias, legados y donaciones que se hagan al patrimonio municipal; i) Elaborar y poner en ejecución programas de financiamiento de los servicios públi-cos municipales, incluyéndolos en la ley general de ingresos municipales para am-pliar su cobertura y mejorar su prestación; j) Autorizar transferencias de partidas presupuestales, y k) Ordenar la difusión de información a la ciudadanía sobre la utilización de los re-cursos públicos. V. En materia de participación social, desarrollo económico, salud, educación y cul-tura: a) Fomentar las actividades deportivas del municipio; b) Auxiliar a las autoridades del sector salud en la aplicación de las disposiciones re-lativas; c) Nombrar al cronista municipal para el registro escrito del acontecer histórico lo-cal; d) Acordar los convenios para la seguridad social de sus trabajadores con institucio-nes de la materia, federales o estatales; e) Coadyuvar con las autoridades competentes en la prevención y control del alco-holismo, la drogadicción, la prostitución y toda actividad que implique una conducta antisocial; f) Participar y coordinar acciones con las autoridades correspondientes para prevenir y combatir la contaminación ambiental, en los términos de la ley de la materia; g) Fomentar en el municipio las actividades económicas, la educación y procurar el progreso social; h) Elaborar la estadística municipal, por conducto de la comisión correspondiente; i) Auxiliar en sus funciones a las autoridades federales y estatales cuando así lo soliciten; j) Colaborar en el embellecimiento de los centros de población, monumentos arque-ológicos y lugares de atracción turística; k) Colaborar con las personas físicas y morales en el funcionamiento de asilos, casas de cuna y guarderías infantiles, entre otras, y l) Fomentar la vida cultural y la identidad de la comunidad. VI. Constituir el consejo local de tutelas, en la primera sesión del mes de enero de cada año, que estará integrado por un presidente y dos vocales. Los nombramientos recaerán en personas que sean de notorias buenas costumbres y tengan interés en proteger a la infancia desvalida. VII. En general, promover en la esfera administrativa lo necesario para la aplicación de esta ley, así como para el mejor desempeño de las funciones que les señalan ésta u otras leyes y reglamentos.


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Artículo 46. Los ayuntamientos no podrán en ningún caso: I. Imponer contribuciones que no estén establecidas en las leyes de ingresos munici-pales; II. Cobrar los impuestos municipales mediante iguala; III. Retener o invertir para fines distintos, la cooperación que en numerario o en es-pecie presten los particulares para la realización de obras de utilidad pública; IV. Sesionar fuera del territorio municipal, y V. Fijar sueldos a los funcionarios y empleados municipales con base en porcentajes de ingresos.

TÍTULO SEXTO

DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA

CAPÍTULO ÚNICO Artículo 116. Los ayuntamientos están facultados para elaborar, expedir, reformar, adicionar y abrogar los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circula-res y disposiciones administrativas de observancia general y obligatoria en el muni-cipio, en los términos siguientes: I. Respetar las disposiciones de la Constitución General y de la Constitución, así como las leyes federales o estatales, con estricta observancia de las garantías individuales; II. Delimitación de la materia que regulan; III. Sujetos obligados; IV. Objeto sobre el que recae la reglamentación; V. Derechos y obligaciones de los habitantes; VI. Autoridad responsable de su aplicación; VII. Facultades y obligaciones de las autoridades; VIII. Los procedimientos administrativos que deben seguirse para la obtención de permisos, licencias y autorizaciones municipales; IX. Sanciones y procedimiento para la imposición de las mismas, y X. Transitorios, en donde se deberá establecer, entre otras previsiones, la fecha en que inicie su vigencia. Los ordenamientos a que se refiere este artículo, serán aprobados por los cabildos y publicados en el periódico oficial. Artículo 117. Los procedimientos a que se refiere la fracción VIII del artículo ante-rior, deberán regularse en cada uno de los reglamentos y disposiciones municipales relativas y contendrán, como mínimo: I. La dependencia municipal encargada de la tramitación; II. La autoridad competente para emitir la resolución respectiva; III. Los requisitos y condiciones que deban satisfacerse, así como los formularios y documentación necesarios; IV. Plazos para que la autoridad competente emita su resolución, y


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V. Costo de los derechos municipales, en su caso. Con el propósito de que la población conozca con claridad y oportunidad los diver-sos procedimientos administrativos, las dependencias municipales les darán amplia publicidad, por los medios que consideren adecuados. Artículo 118. Los ayuntamientos expedirán, ente otros, los siguientes reglamentos: I. El general de cada ayuntamiento; II. El de cabildo; III. El de la administración pública municipal centralizada y paramunicipal; IV. El de los servicios públicos municipales; V. Los de desarrollo urbano; VI. Los de ecología; VII. El de salud pública, previa coordinación con la autoridad estatal; VIII. El que regule la participación ciudadana y vecinal; IX. El que regule las actividades de los habitantes del municipio, en un marco de respeto al derecho, la paz pública y la tranquilidad, que propicien el desarrollo de la vida comunitaria, y X. Los demás que sean necesarios para dar cumplimiento a las leyes municipales. Artículo 119. Los municipios que no cuenten con bandos de policía y gobierno, re-glamentos y disposiciones administrativas de observancia general y obligatoria, aplicarán las disposiciones similares de los municipios de Colima o Manzanillo. En cada caso, el cabildo expedirá el acuerdo correspondiente, que deberá publicarse en el periódico oficial.

TÍTULO SÉPTIMO DEL PROCESO CONTENCIOSO MUNICIPAL

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 120. Los actos y resoluciones dictadas por el cabildo, presidente munici-pal, titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal y paramunicipal, que afecten los derechos de los particulares, podrán ser impugna-dos ante los órganos contencioso-administrativos municipales, mediante el recurso de inconformidad. Artículo 121. El recurso de inconformidad se substanciará de conformidad con el procedimiento establecido en la ley de la materia. Artículo 122. Las resoluciones dictadas por los órganos contencioso-administrativos municipales podrán ser recurridas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrati-vo, mediante el recurso de revisión.


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LEY DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE COLIMA

TÍTULO PRIMERO

DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer: I. Las bases generales del gobierno y de la administración pública municipal; II. Las bases generales del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración municipal y los particulares; III. Las normas para celebrar convenios de derecho público con otros municipios y con el Gobierno del Estado; IV. Los procedimientos y condiciones para que el Ejecutivo estatal asuma funciones y servicios públicos municipales, y V. Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los re-glamentos y bandos correspondientes.

CAPÍTULO II DE LA COMPETENCIA

Artículo 11. El Tribunal es competente para conocer: I. De los juicios que se promuevan en contra de cualquier acto o resolución de carácter administrativo o fiscal, que en el ejercicio de sus funciones dicten, ordenen, ejecuten o pretendan ejecutar las dependencias que integran la administración públi-ca estatal o municipal en perjuicio de los particulares; II. De los juicios que se promuevan en contra de cualquier acto o resolución de carácter administrativo o fiscal, producidos por un organismo descentralizado, de la administración pública estatal o municipal, en agravio de los particulares; III. De las controversias de carácter administrativo o fiscal que se susciten, entre las autoridades estatales y municipales, así como de las que surjan entre el Estado y los municipios o de éstos entre sí; IV. De los juicios que se promuevan con motivo de la falta de contestación de las autoridades mencionadas en las dos primeras fracciones, dentro de un término de 60 días naturales, a las promociones presentadas ante ellas por los particulares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera. En los casos a que se refiere el párrafo anterior, el silencio de las autoridades se con-siderará como resolución negativa, cuando no den respuesta en el término que co-rresponda.


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V. De los juicios que promuevan las autoridades estatales y municipales, así como organismos descentralizados, para que sean anuladas las resoluciones administrati-vas o fiscales favorables a los particulares; VI. De los juicios contra resoluciones dictadas por las autoridades administrativas o fiscales señaladas, en los expedientes relativos a recursos ordinarios establecidos por las leyes y reglamentos respectivos, y VII. De los juicios que versen sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, de acuerdo a lo establecido en la legislación aplicable, y VIII. De los demás juicios que se promuevan en contra de los actos o resoluciones que las leyes consideren como competencia del Tribunal. REGLAMENTO GENERAL DEL AYUNTAMIENTO CONSTITUCIONAL

DE MANZANILLO, COLIMA

TÍTULO PRIMERO


Artículo 2. El presente reglamento tiene por objeto regular de acuerdo con las leyes en materia municipal expedidas por el Congreso del Estado, las atribuciones y fun-cionamiento general del Gobierno y Ayuntamiento Municipal de Manzanillo, Coli-ma. Su aplicación corresponde a las autoridades que en él se mencionan, quienes conjuntamente con los habitantes del municipio están obligados a cumplirla a partir de su vigencia.

CAPÍTULO I DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL

Artículo 8. La competencia que las constituciones federal y local, otorgan al go-bierno municipal, se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna, entre éste y el Gobierno del Estado, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 115 fracción I, párrafo primero de la Constitución federal, 87, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución local y 3º de la Ley Municipal. Artículo 9. De acuerdo al artículo 88 de la Constitución local, el Ayuntamiento es depositario de la función pública municipal, por lo que constituye la primera instan-cia de Gobierno en el municipio, con el propósito de recoger y atender las necesida-des colectivas y sociales, así como para articular y promover su desarrollo integral y sustentable.


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TÍTULO SEGUNDO

CAPÍTULO I DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL AYUNTAMIENTO

Artículo 23. Son facultades y obligaciones del Ayuntamiento, que serán ejercidas por conducto del cabildo, además de las que le asignen las constituciones general y local, las leyes federales, estatales y sus respectivos reglamentos y demás ordena-mientos legales que emita el propio cabildo; las previstas por el artículo 45 de la Ley Municipal y que son las siguientes: I. En materia de Gobierno y Régimen Interior: a) Aprobar los reglamentos, bandos de policía y gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, que sean de competencia municipal; b) … VII. En general, promover en la esfera administrativa lo necesario para la aplicación de la ley y el mejor desempeño de las funciones que la misma le señala, así como otras leyes y reglamentos.

TÍTULO SEXTO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 100. El Ayuntamiento está facultado para elaborar, expedir, reformar, adi-cionar y abrogar los bandos de policía y gobierno, el Presupuesto de Egresos, los re-glamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general y obli-gatoria en el municipio; debiendo observar para ello las disposiciones previstas en el Título Sexto, de la Ley Municipal y las siguientes bases: I. Respetar las disposiciones de las Constitución federal y local, así como las leyes federales o estatales, con estricta observancia de las garantías individuales; II. Delimitación de la materia que regulan; III. Sujetos obligados; IV. Objeto sobre el que recae la reglamentación; V. Derechos y obligaciones de los habitantes; VI. Autoridad responsable de su aplicación; VII. Facultades y obligaciones de las autoridades; VIII. Los procedimientos administrativos que deberán seguirse para la obtención de permisos, licencias y autorizaciones municipales; IX. Sanciones y procedimiento para la imposición de las mismas, y X. Transitorios, donde se deberán establecer entre otras previsiones, la fecha en que inicie su vigencia. Los ordenamientos a que se refiere este artículo, serán aprobados por el cabildo y publicados en el Periódico Oficial del Estado y su Gaceta Municipal.


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TÍTULO OCTAVO DEL PROCESO CONTENCIOSO MUNICIPAL

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 120. Los actos y resoluciones dictadas por el cabildo, Presidente Munici-pal, titulares de las dependencias y entidades de la administración municipal y pa-ramunicipal, que afecten los derechos de los particulares, podrán ser impugnados an-te el órgano contencioso-administrativo municipal, mediante el recurso de incon-formidad que se substanciará de conformidad con el procedimiento que establezca la ley, referida por el artículo 121 de la Ley Municipal, correlativo del artículo tercero transitorio de la misma. Artículo 121. Las resoluciones dictadas por el órgano contencioso-administrativo municipal podrá (sic) ser recurridas ante el Tribunal de lo Contencioso administrati-vo del Estado, mediante el recurso de revisión, por así disponerlo en el artículo 122 de la Ley Municipal. Artículo 122. En los términos del párrafo segundo del citado artículo Tercero Tran-sitorio de la Ley Municipal, en tanto entre en vigor la ley que establezca los órganos para dirimir las controversias que se susciten entre las administraciones municipales y los particulares, y este Ayuntamiento lo establezca, conforme al primer párrafo del propio artículo en comento; las personas afectadas podrán interponer el recurso se-ñalado, en la forma y términos previstos en el Capítulo III, del Título Noveno de-nominado “De los Recursos Administrativos” de la Ley Orgánica del Municipio Li-bre, publicada en el Periódico Oficial “El Estado de Colima” el día 14 de enero de 1995 y que entrará en vigor al día siguiente de dicha publicación. De la lectura de los artículos de los diversos ordenamientos señalados, se

advierte que los órganos contencioso-administrativo municipales que se lleguen a instaurar en el municipio de Manzanillo, no fueron ideados conforme al espí-ritu de la reforma municipal de 1999, pues su competencia se circunscribe a conocer y resolver las inconformidades en contra de actos y resoluciones dicta-das por el cabildo, presidente municipal, titulares de las dependencias y entida-des de la administración pública municipal y paramunicipal que afecten los derechos de los particulares mediante el recurso de inconformidad.

3. Municipio de Querétaro. El marco jurídico que rodea a los juzgados cívicos municipales que se en-

cuentran dentro del territorio del municipio de Querétaro, Querétaro, es el si-guiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constitución Política para el Estado, Ley Orgánica Municipal para el Estado, Ley de Enjui-


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ciamiento de lo Contencioso-Administrativo del Estado, Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado y Municipios y Reglamento de Justicia Admi-nistrativa para el municipio de Querétaro.


CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE QUERÉTARO ARTEAGA

TÍTULO TERCERO

DEL PODER PÚBLICO

SECCIÓN TERCERA DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LA LEGISLATURA

Artículo 41. Son facultades de la Legislatura: I. Expedir su ley orgánica y su reglamento interior; II. Aprobar leyes en materia de educación, de conformidad con los principios esta-blecidos en el artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi- canos. III. Ejercer el derecho de iniciativa ante el Congreso de la Unión y ser parte del Constituyente Permanente en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. IV. Legislar en materia municipal de conformidad con lo establecido en la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Legislar en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y pro-tección al ambiente en la esfera de la competencia estatal, estableciendo las bases normativas de concurrencia entre Estado y municipios y los criterios conforme a los cuales se hará efectiva la participación social; VI. Legislar en materia de salud en el ámbito de la competencia estatal, fijando las bases de concurrencia entre Estado y municipios; VII. Legislar en materia de desarrollo urbano de los centros de población en la Entidad; VIII. Legislar en materia de patrimonio cultural y de conservación, restauración y difusión de los valores históricos y artísticos del Estado, fijando las bases que permi-tan el fortalecimiento de la lengua, costumbres y tradiciones de las diferentes regio-nes y grupos étnicos del Estado; IX. Expedir la ley que regule las relaciones laborales del Estado y los municipios con sus trabajadores; X. Normar la integración y funcionamiento del sistema de planeación democrática del desarrollo del Estado, estableciendo los medios para la participación ciudadana y la consulta popular; XI. Legislar en materia de seguridad pública, policía preventiva, tránsito y transporte;


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XII. Convocar a elecciones en los términos de esta Constitución y demás normas aplicables; XIII. Emitir decreto mediante el cual se declare gobernador electo, y expedir el bando solemne de acuerdo a la resolución correspondiente; XIV. Elegir al ciudadano que deba asumir el cargo de gobernador con el carácter de interino o sustituto, en los casos y términos que esta Constitución prescribe; XV. Elegir conforme a esta Constitución y demás normas aplicables, respetando los procedimientos de selección que en su caso se establezcan, a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; al Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, a los Consejeros Electora-les del Instituto Electoral de Querétaro, a los integrantes de la Comisión Estatal de Información Gubernamental; al titular de la Entidad Superior de Fiscalización y a los demás servidores públicos cuya designación le competa de acuerdo con las leyes. XVI. Conceder licencia y admitir las renuncias de los diputados; del gobernador; de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia y de los demás funcionarios cuya designación competa a la propia Legislatura; XVII. Citar a comparecer, en comisiones o en Pleno, por conducto de los titulares, a los servidores públicos de las dependencias y organismos del Ejecutivo, del Judicial y de los municipios, las entidades paraestatales, organismos autónomos y cualquier otra entidad pública, para que ilustren sobre algún asunto de su competencia, solici-tar o recibir de los mismos la documentación e informes necesarios para el cumpli-miento de sus atribuciones. La negativa reiterada y sin justificación de las autorida-des a que se refiere esta fracción para comparecer ante el Pleno o las Comisiones de la Legislatura, será causa de responsabilidad en los términos de lo dispuesto por esta Constitución. XVIII. Conocer de las denuncias que conforme a la ley de la materia se formulen en contra de los servidores públicos a que se refiere el Título Séptimo de la presente Constitución y resolver si ha lugar o no a proceder penal o políticamente contra el denunciado y, en su caso, seguir el procedimiento establecido en dicho apartado; XIX. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender o declarar la desaparición de algún ayuntamiento siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan, cuando: a) La mayoría de los regidores propietarios y suplentes abandonen su encargo; b) La mayoría de los regidores propietarios y suplentes estén imposibilitados en forma definitiva para seguir desarrollando sus funciones, y c) Se suscite entre los miembros del ayuntamiento, o entre éste y la comunidad, con-flicto que haga imposible el cumplimiento de los fines del mismo o el ejercicio de sus funciones; XX. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá revocar el man-dato de alguno de los miembros del ayuntamiento, suspenderlos o inhabilitarlos, por alguna de las causas graves que la ley señale, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan;


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XXI. Designar a los Concejos Municipales cuando se suspenda o se declare desapa-recido un ayuntamiento de conformidad con la ley de la materia. (Ref. P.O. No. 37, 15-IX-00). Cuando la desaparición del ayuntamiento ocurra durante el primer año del periodo constitucional, la Legislatura o la Comisión Permanente, en su caso, emitirá el decreto correspondiente, para que el Instituto Electoral de Querétaro orga-nice la elección popular. Si la desaparición del ayuntamiento ocurre durante los dos últimos años de su gestión, el Concejo Municipal permanecerá en funciones hasta el término del periodo constitucional; XXII. Crear nuevos municipios dentro de los límites de los ya existentes, siempre que tengan los elementos necesarios para poder subsistir; XXIII. Decretar la traslación provisional de los poderes de la entidad fuera de la ciudad de Santiago de Querétaro, en los casos y condiciones previstas en esta Constitución; XXIV. Aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Es-tado, así como la Ley de Ingresos de cada municipio, previo estudio, discusión y, en su caso, modificación a los proyectos enviados, una vez aprobadas las contribucio-nes en el caso del presupuesto estatal que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo. En tanto no se aprueben y entren en vigor alguna de las leyes o presupuesto de egre-sos a que se refiere esta fracción, se aplicarán de manera provisional para el siguien-te ejercicio fiscal las leyes de ingresos estatal y municipal, y el presupuesto de egre-sos del ejercicio Fiscal anterior. XXV. Para expedir la ley que regule la organización de la Entidad Superior de Fis-calización del Estado y las demás que normen la gestión, control y evaluación de la administración pública estatal y privada que maneje recursos públicos, y pedir in-formes a dicho organismo, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, al desempeño de las funciones de la Entidad Superior de Fiscalización del Estado, en los términos que disponga la ley; XXVI. Autorizar al titular del Poder Ejecutivo para que contrate empréstitos con-forme a lo previsto por esta Constitución y otorgue avales para garantizar obligacio-nes legalmente contraídas; XXVII. Conceder al Ejecutivo por tiempo limitado y por voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, las facultades extraordinarias que fueren absolu-tamente indispensables para salvar la situación, en los casos de invasión, alteración del orden público o cualquier otro motivo grave y sólo respecto de aquellas faculta-des que no son de la exclusiva competencia del Congreso de la Unión; XXVIII. Decretar amnistía por delitos de la competencia de los tribunales del Estado; XXIX. Sustituir a los diputados en ejercicio, cuando sin causa justificada a juicio de la Legislatura, falten a tres sesiones ordinarias consecutivas en un mes, entendiéndo-se que dichos diputados renuncian a concurrir hasta el periodo ordinario inmediato, llamándose desde luego a los suplentes; XXX. Expedir la convocatoria para elecciones de diputados, cuando ocurra falta ab-soluta del propietario y del suplente durante los dos primeros años del ejercicio legal


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de la Legislatura. La convocatoria definirá los procedimientos de acuerdo al sistema electoral por el que haya sido electo el diputado ausente; XXXI. Legislar sobre todo aquello que la Constitución de los Estados Unidos Mexi-canos no conceda expresamente al Congreso de la Unión, y XXXII. Aprobar los convenios de asociación para la prestación de servicios públi-cos o ejercicio de funciones que celebre un municipio del Estado con algún munici-pio de otro Estado de la República Mexicana; XXXIII. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus miembros, en materia muni-cipal territorial en los términos de esta Constitución y de la ley, podrán: a) Ratificar los arreglos o convenios concertados entre los ayuntamientos con moti-vo de la fijación de los límites de sus respectivos territorios municipales. b) Resolver sobre la supresión y/o fusión de municipios por las causas que la ley señale. c) Aprobar los convenios que el Ejecutivo celebre con sus homólogos de las entida-des vecinas sobre cuestiones de límites y someterlos a la ratificación del Congreso de la Unión; XXXIV. Aprobar, reformar, abrogar o derogar leyes, decretos y acuerdos en todos los ramos de la administración pública del Estado y de todos aquellos en los cuales la Legislatura del Estado tenga facultades de acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes federales; XXXV. Todas las demás que esta Constitución y las leyes le otorguen.

TÍTULO CUARTO DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO PRIMERO

DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Artículo 72. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo estará dotado de plena autonomía y será independiente de cualquier autoridad administrativa. Tiene a su cargo dirimir las controversias de carácter administrativo que se susciten entre las dependencias administrativas estatales y municipales con los particulares. Tendrá la organización, jurisdicción y competencia que le atribuya la ley que apruebe la Legislatura.

TÍTULO QUINTO DEL MUNICIPIO

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 78. El Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Querétaro Arteaga.


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Las competencias establecidas por esta Constitución al gobierno municipal se ejer-cerán por los ayuntamientos de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éstos y el Gobierno del Estado. Artículo 83. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expidiere la Legislatura del Estado, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la admi-nistración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y ser-vicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. Artículo 84. El objeto de las leyes a que se refiere el artículo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los prin-cipios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren los artículos 85 y 86 de esta Constitución, así como lo relativo al segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno del Estado asuma una fun-ción o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Le-gislatura del Estado considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayunta-miento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus inte-grantes, y e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los ban-dos o reglamentos correspondientes. La Legislatura del Estado emitirá las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los munici-pios y el Poder Ejecutivo, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) de este artículo. Artículo 85. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;


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d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastros; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, policía preventiva municipal y tránsito, y i) Los demás que la Legislatura del Estado determine según las condiciones territo-riales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Los municipios, previo acuerdo de sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociar-se para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de muni-cipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de la Legislatura del Estado. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán cele-brar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del orga-nismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO LA QUINCUAGÉSIMA TERCERA LEGISLATURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE QUERÉTARO ARTEAGA, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE CONFIERE LOS ARTICULOS 35 FRACCIONES V Y VII, 36, 41 FRACCIÓN I Y 57 FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL, Y

C O N S I D E R A N D O S Que el municipio es el primer escaño que tiene la sociedad de expresarse ante el go-bierno; siendo el municipio el nivel de gobierno más cercano a las personas, aquel con el cual se tiene más contacto y aquel del que depende la presentación de los ser-vicios cotidianos que afectan en forma directa la existencia misma de la ciudadanía. Que los municipios son hoy en día el pilar fundamental del desarrollo y fortaleza de las entidades federativas; cuando en su desarrollo histórico acusa etapas de estacio-namiento, y ahora a consecuencia del nuevo federalismo, inicia una etapa de fortale-cimiento, así en este nuevo marco jurídico los municipios se constituyen como im-pulsores de la vida municipal y enfrentan mayores responsabilidades. Que en el marco de nuestra Ley Fundamental, se establecen las bases generales que aseguran una auténtica autonomía municipal. Por lo cual es necesario instituir las bases generales del ordenamiento jurídico que regirá a los municipios inmersos en el constante cambio, mismos que preservando sus valores de identidad, cultura, tradi-ción y cohesión, podrán cumplir su vocación de progreso, logrando así ser parte im-


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portante en el avance y desarrollo del Estado y de la nación entera; por tanto lo ante-rior se reafirma dentro del marco jurídico su autonomía municipal. El municipio como cédula de gobierno tiene que adecuarse a las necesidades y ca-racterísticas particulares de cada población. Es por ello que la excesiva reglamenta-ción legal había ocasionado la imposibilidad de que existiera flexibilidad en el go-bierno y administración municipal. Que la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, expedida con fecha veinti-cinco de junio de mil novecientos noventa y tres, publicada en el periódico Oficial de Gobierno del Estado “La Sombra de Arteaga” de fecha quince de julio de mil no-vecientos noventa y tres; ha quedado obsoleta, por lo tanto y para dar cumplimiento a un mandato constitucional es necesario abrogar la ley anterior y formular una nue-va que contendrá en sus capítulos, las bases que deberán tomar en cuenta los muni-cipios para que éstos a través de sus reglamentos y demás disposiciones municipales organicen la administración pública municipal. El objetivo que persigue la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro Arteaga, es otorgar a los municipios la libertad de actuar ante la sociedad que reclama ante ellos los servicios necesarios pa-ra un mejor desarrollo, y que a través de la historia no había sido posible responder a los reclamos que por varias décadas han manifestado, y que por ello han sido nece-sarias las diez reformas que ha sufrido el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cada una de ellas, se han dado los avances y ade-cuaciones que el municipio moderno requiere. Que de acuerdo a la reforma y adición del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 23 de diciembre de 1999 y a la reforma y adición del Título Quinto de la Constitu-ción Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro Arteaga, publicada en el Pe-riódico Oficial del Gobierno del Estado en fecha 16 de septiembre del 2000; se re-quiere actualizar la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro y adecuarla a las nuevas disposiciones constitucionales, presentándose así la oportunidad en vigo-rizar las capacidades de ejercicio del municipio. Que nuestra Carga Magna establece en la reciente reforma que los municipios es-tarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley, asimismo los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar los bandos de po-licía y gobierno, las reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de ob-servancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, organizar la administra-ción pública municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y asegurar la participación ciudadana y vecinal; lo ante-rior de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislatu-ras de los estados, mismas que deben establecer las bases generales de la adminis-tración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo, los me-dios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha admi-nistración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Derivado de lo anterior, la ley que a continuación se presenta va enfocada a estable-cer las bases generales de la administración pública municipal, y no a organizar su


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interior, ya que ello es facultad exclusiva de los municipios; logrando con esto, re-conocerles la autonomía que por tanto tiempo habían exigido. Derivado de lo anterior, la ley que a continuación se presenta va enfocada a estable-cer las bases generales de la administración pública municipal, y no a organizar su interior, ya que ello es facultad exclusiva de los municipios; logrando con esto, re-conocerles la autonomía que por tanto tiempo habían exigido. Que luego de la discusión y análisis de la iniciativa de ley de referencia, los inte-grantes de la Comisión de Asuntos Municipales determinamos ajustar el nombre de la misma, que se propuso originalmente como “Ley Municipal del Estado de Queré-taro”, para quedar en los términos del artículo 18 de la Constitución local como “Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro Arteaga”, Que los diputados integrantes de la Comisión de Asuntos Municipales de esta LIII Legislatura del Estado consideramos que además de ser una necesidad, es una obli-gación de las legislaturas locales, realizar las adecuaciones en materia municipal y en las demás leyes, con respecto a las recientes reformas y adiciones del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Que derivado de lo anterior, la Comisión de Asuntos Municipales consideró pruden-te solicitar a los ayuntamientos su opinión fundada respecto de la ley que los ha de regir. Cabe hacer mención que la mayoría de los ayuntamientos dieron contestación y demostraron gran interés en particular en los trabajos legislativos. Asimismo, esta Comisión se avocó a realizar el Foro “El Municipio en el Siglo XXI”, en el cual se convocó a los ayuntamientos del Estado, a los estudiosos del derecho, a las Organi-zaciones No Gubernamentales y a la Sociedad en general a participar en el mismo. Este Foro tuvo como finalidad la consulta y propuesta para la adecuación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, respecto de la reforma del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y recibió la participa-ción de varias personas que presentaron sus propuestas, como lo son regidores, de-legados, subdelegados, servidores públicos de la administración municipal, estudio-sos del derecho, profesionistas, entre otros, lo cual permitió a la Comisión Dictami-nadora allegarse de mayores elementos para presentar una ley clara y precisa, así como realizar un trabajo que responda mejor a las necesidades, derechos y obliga-ciones de los ayuntamientos. Que era necesario establecer con toda claridad la mecánica para crear, suprimir o fu-sionar municipios, por ello se definen los elementos de procedencia y la manera en que estas trascendentales decisiones habrán de tomarse; así como, la forma en que nuestros municipios pueden asociarse para la mejor prestación de servicios, dismi-nuir el gasto administrativo o bien lograr un desarrollo armónico entre sí. Que los pueblos y comunidades indígenas asentados históricamente en el territorio de varios municipios de la entidad, constituyen una maravillosa diversidad cultural, la cual se crea y fortalece en el orden básico de gobierno señalado en la Constitución federal, y considerando que es obligación, responsabilidad y preocupación del Esta-do garantizar la existencia y permanencia de los valores culturales, las costumbres, lenguas, usos y formas de organización de estos pueblos, en esta ley se incorporan los medios para vincular la actividad gubernamental a este propósito.


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Que la figura del ayuntamiento debe fortalecerse, logrando hacer del ejercicio del poder y de la toma de decisiones una acción verdaderamente compartida, en con-gruencia con el espíritu de la reforma federal, la específica de Querétaro dota a este cuerpo colegiado de dinamismo y competencias que le permitirán balancear y apo-yar el trabajo ejecutivo del presidente municipal. Que es una necesidad fortalecer la justicia administrativa municipal, y que siendo el servidor público adscrito a alguna de las dependencias y entidades municipales quien de manera directa convierte en actos concretos lo dispuesto en las leyes y los reglamentos, se incorpora en esta reforma un esquema básico de elementos, requisi-tos causales de recurribilidad y de extinción de dichos actos para dar certeza jurídica a los ciudadanos. Que el derecho a los afectados por decisiones u omisiones de algún servidor público municipal a recibir la indemnización por los daños y los perjuicios que se le hayan ocasionado, se incorpora a la ley, además de un capítulo relacionado a las responsa-bilidades penales, políticas y administrativas, un procedimiento alternativo que se sustanciará ante el ayuntamiento, al que pudiera llevarse por la vía ordinaria civil, para que el ciudadano pueda recibir de manera expedita el monto de la reparación del daño o bien la indemnización que le corresponda. Que es necesario reconocer el alto valor de las personas que desempeñan en forma correcta y eficaz el servicio público municipal, se instituye el Servicio Civil de Ca-rrera como un conjunto de medidas tendientes a conservar en el servicio público a quienes lealmente desarrollan un trabajo a favor de la comunidad y que merecen te-ner la certeza de continuar en el futuro y aspirar a niveles de mayor responsabilidad, mejor remunerados. Que la historia se hace día con día y que escribirla es un ejercicio indispensable para que las próximas generaciones conozcan sus raíces o se enorgullezcan de su pasado, se formaliza la existencia de un cronista municipal y la obligación de los gobiernos municipales de resguardar tanto sus archivos históricos como los administrativos contemporáneos. Que por lo anterior, el Pleno de la Legislatura ha tenido a bien expedir la siguiente:

LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO

TÍTULO I DE LOS MUNICIPIOS

CAPÍTULO PRIMERO

DE LAS DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto es-tablecer las bases generales para la organización del ámbito municipal de gobierno conforme a lo señalado tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en la propia de Estado Libre y Soberano de Querétaro Arteaga.


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Artículo 2. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popu-lar directa. Es autónomo para organizar la administración pública municipal, contará con autoridades propias, funciones específicas y libre administración de su hacienda. Ejercerá sus atribuciones del ámbito de su competencia de manera exclusiva, y no existirá autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Dentro de los límites de su territorio tiene la potestad para normar las materias, pro-cedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, así como para esta-blecer las autoridades y sus órganos de gobierno de conformidad con el orden cons-titucional y la presente ley.

TÍTULO III

DE LOS AYUNTAMIENTOS

CAPÍTULO SEGUNDO FUNCIONAMIENTO Y COMPETENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS Y

LA ORGANIZACIÓN ADMNISTRATIVA MUNICIPAL Artículo 27. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento integrado por un Presidente Municipal, síndicos y regidores en los términos que lo señale la Ley Electoral del Estado. El Ayuntamiento es el órgano colegiado de representación popular depositario de la función pública municipal cuyo propósito será el de reunir y atender las necesidades colectivas y sociales dentro de sus respectivas jurisdicciones. Las sesiones del Ayuntamiento deberán realizarse de acuerdo al reglamento corres-pondiente. Siempre serán públicas y sólo privadas cuando lo acuerde el Ayunta-miento por las siguientes causas: I. Cuando se trate de la acusación, el desahogo de diligencias y la imposición de sanciones a un servidor público municipal; II. Cuando se advierta un peligro para la seguridad, tranquilidad o la salud públicas, y III. Cuando no existan condiciones propicias para celebrar las sesiones en orden. El Ayuntamiento sesionará de manera ordinaria, extraordinaria y solemne, debiendo estar presentes la mayoría absoluta de sus miembros. Las sesiones ordinarias del Ayuntamiento tendrán lugar por lo menos dos veces por mes y las extraordinarias cuantas veces se considere necesario; Éstas podrán ser convocadas por el Presidente Municipal o bien por escrito en que conste la firma de la mayoría de los miembros del Ayuntamiento. La ocasión en que la sesión sea solemne será definida por el Ayuntamiento y por es-ta ley. Sus resoluciones se tomarán por el voto de la mayoría absoluta de sus integrantes, salvo cuando se requiera votación calificada por el reglamento respectivo a las leyes. En todo caso, los acuerdos que se tomen siempre se harán públicos. Para los efectos de esta ley se entenderá por mayoría absoluta aquella que implique más de la mitad de los integrantes del cuerpo colegiado; mayoría calificada la


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que requiere cuando menos el voto de las dos terceras partes de los integrantes del cuerpo colegiado en un mismo sentido; y mayoría simple la que alcance el ma-yor número de votos pero no los suficientes para llegar a la mayoría absoluta antes mencionada. Para la abrogación o derogación de cualquier proveído del Ayuntamiento se reque-rirá el mismo tipo de votación que para su aprobación. Artículo 30. Los ayuntamientos son competentes para: I. Aprobar los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, que regulen las materias, procedi-mientos, funciones y servicios públicos de su competencia y que aseguren la partici-pación ciudadana y vecinal; II. En los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a) Aprobar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes estatales y federales de la materia; d) Autorizar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia; e) Invertir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial, y i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. III. Otorgar a los centros de población la categoría política que les corresponda, de conformidad con el procedimiento respectivo; IV. Autorizar la contratación y concesión de obras y servicios públicos municipales, en los términos de sus reglamentos; V. Crear las secretarías, direcciones y departamentos que sean necesarios para el despacho de los negocios del orden administrativo y la eficaz prestación de los ser-vicios públicos municipales; VI. Crear y suprimir las delegaciones y subdelegaciones municipales necesarias para el efectivo cumplimiento de sus funciones administrativas y la provisión de servicios; VII. Aprobar y evaluar el cumplimiento de los planes y programas, municipales; VIII. Solicitar a través del Presidente Municipal la comparecencia de los servidores públicos de la administración municipal, así como la información necesaria para el proceso de evaluación y seguimiento de los planes y programas; IX. Solicitar al Ejecutivo del Estado la expropiación de bienes por causa de utilidad pública.


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X. Formular la iniciativa de Ley de Ingresos del municipio para cada año fiscal y remitirla, para su estudio y aprobación, a la Legislatura. XI. Formular y aprobar el Presupuesto de Egresos del municipio para cada año fis-cal, con base en sus ingresos disponibles y sujetándose para ello a las normas conte-nidas en ésta y las demás leyes aplicables; XII. Administrar el patrimonio del municipio conforme a la ley y vigilar, a través del Presidente Municipal y de los órganos de control que se establezcan del propio ayuntamiento, la correcta aplicación del Presupuesto de Egresos; XIII. Remitir cada tres meses a la Legislatura del Estado, a través de la Contaduría Mayor de Hacienda, la Cuenta Pública Municipal, a más tardar los días quince de los meses de enero, abril, julio y octubre, y en el caso del último año de ejercicio de la administración, el último trimestre de su administración deberá enviarse a más tardar el treinta de septiembre; XIV. Organizar el Registro Civil, de conformidad con las bases dictadas por la de-pendencia estatal del ramo y lo previsto en la legislación de la materia; XV. Conocer de la solicitud de licencia de los miembros del ayuntamiento; XVI. Designar, de entre los regidores propietarios, a quien deba suplir al Presidente Municipal en sus ausencias temporales y definitiva, en los términos del artículo 82 de la Constitución Política del Estado; XVII. Citar a los regidores suplentes para que, en caso de ausencia temporal o defi-nitiva de los propietarios, substituyan a éstos en sus funciones; XVIII. Celebrar en los términos que señala esta ley, convenios con otros munici-pios, con el Estado y con los particulares, a fin de coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan, o para cualquier otro aspecto del índole administrativo, que requiera de auxilio técnico u operativo; XIX. Vigilar que se imparta la instrucción cívica y militar ordenada en la fracción II del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; XX. Participar con la Federación y el Estado, en la impartición de la educación pri-maria y secundaria, en los términos del artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; XXI. Ejercer sus atribuciones en materia de asociaciones religiosas y culto público en los términos de la ley reglamentaria respectiva; XXII. Resolver sobre los recursos de revisión interpuestos en contra las resolucio-nes dictadas por el presidente y demás autoridades del municipio; XXIII. Aprobar la adquisición de bienes y valores que incrementen el patrimonio del municipio mediante cualquiera de las formas previstas por la ley, de conformi-dad con el reglamento respectivo; XXIV. Aprobar la constitución y participación en empresas, asociaciones, socieda-des y fideicomisos, siempre que el objeto sea el mejoramiento de los servicios públicos municipales; XXV. Supervisar el ejercicio de las atribuciones que en materia de seguridad públi-ca, policía preventiva y protección civil, corresponden al municipio;


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XXVI. Supervisar el ejercicio de las atribuciones de tránsito, en los términos de la ley de la materia y los reglamentos municipales; XXVII. Promover el bienestar social y cultural de la población municipal mediante programas y acciones que propicien el desarrollo integral de la familia y la integra-ción social de las distintas comunidades del municipio; XXVIII. Proponer a la Legislatura del Estado, las cuotas y tarifas aplicables a im-puestos, derechos, contribuciones de mejora y las tablas de valores unitarios de sue-lo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; XXIX. Iniciar leyes en materia municipal; XXX. Promover la participación de los habitantes del municipio en el ejercicio del gobierno municipal; XXXI. Proponer y coordinar la celebración de consultas a la población cuando lo juzgue necesario para tomar decisiones que por su naturaleza afecten el interés de la comunidad; XXXII. Nombrar y remover a los titulares de las dependencias administrativas pre-vistas en el artículo 44 de la presente, y XXXIII. Las demás previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la del Estado y en las leyes que de ambas se deriven. Los acuerdos, bandos, circulares y reglamentos municipales deberán ser aprobados por mayoría absoluta de los miembros del Ayuntamiento de conformidad con el re-glamento respectivo. Para su entrada en vigor y correspondiente publicidad deberán ser publicados en la gaceta municipal correspondiente. En caso de que el municipio no cuente con gaceta municipal; se dará cumplimiento a esta disposición a través de un Periódico Oficial del Gobierno del Estado. En su caso, si el ayuntamiento lo juzga conveniente para informar a la población y fomentar la participación de los ciudadanos, podrán publicarse también los proyec-tos de reglamentos, una vez que éstos le hayan sido presentados y existan condicio-nes para recibir las opiniones que vierta la ciudadanía.

TÍTULO V DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS MUNICIPALES

CAPÍTULO PRIMERO

DE LAS DISPOSICIONES GENERALES Artículo 73. Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente a través de un servidor público legalmente facultado, el cual deberá reunir las formalidades que establece esta ley para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; pre-ciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta sin que puedan perseguirse otros fines distintos;


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IV. Hacerse constar por escrito y con la firma autógrafa de quien lo expida, salvo en los casos en el que el reglamento respectivo autorice otras formas de expedición; V. Estar fundado y motivado VI. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; VII. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; VIII. Mencionar el órgano del cual emana; IX. Ser expedido sin que medie error en la identificación del expediente, documen-tos o nombre completo de las personas; X. Señalar lugar y fecha de expedición; XI. Tratándose de los actos administrativos que deban notificarse, hacerse mención de la oficina en que se encuentran para que pueda ser consultado el expediente respectivo; XII. Tratándose de actos administrativos recurribles, deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y XIII. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.

CAPÍTULO SEGUNDO

DE LA NULIDAD Y ANULABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Artículo 74. La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos exigidos por el artículo 73 de esta ley, producirán según sea el caso nulidad o anulabilidad del ac-to administrativo. Artículo 75. La omisión o irregularidad de cualesquiera de los requisitos estableci-dos en las fracciones I a VIII del artículo 73 de la presente ley, producirá la nulidad del acto administrativo, la cual deberá ser decretada en el dictamen del recurso que corresponda. El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presu-mirá legítimo ni ejecutable; no será subsanable. Los particulares no tendrán obliga-ción de cumplirlo, y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutarlo fundando y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos. En caso de que el acto se hubiere consumado, o bien sea de hecho o de derecho im-posible de retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a responsabilidad del servidor público que lo hubiere emitido u ordenado de conformidad con lo que estipula la ley aplicable. Artículo 76. La omisión o irregularidad de los elementos o requisitos señalados en las fracciones IX a XIII del artículo 73 de la presente ley producirá la anulabilidad del acto administrativo, la cual deberá decretarse en la resolución del recurso corres-pondiente.


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El acto declarado anulable se considerará válido, gozará de presunción de procedibi-lidad y ejecutabilidad. Será subsanable por el órgano administrativo que lo emitió. Tanto de los servidores públicos como los particulares tendrán la obligación de cumplirlo. El saneamiento del acto anulable producirá efectos retroactivos y el acto se conside-rará como si siempre hubiera sido válido.

CAPÍTULO TERCERO DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Artículo 77. El acto administrativo se presume válido en tanto su invalidez no haya sido resuelta. Artículo 78. El acto administrativo válido será exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada, en los términos que establece el Código de Procedimientos Civiles del Estado de Querétaro. Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por éste al órgano administrativo que lo emitió desde la fecha en que se dictó o aquella que tenga señalada para iniciar su vigencia; así como los casos en virtud de los cuales se realicen actos de inspección, investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, los cuales son exigibles a partir de la fe-cha en que la administración pública municipal los efectúe.

CAPÍTULO CUARTO DE LA EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Artículo 79. El acto administrativo de carácter individual se extingue por las si-guientes causas: I. Cumplimiento de su finalidad; II. Expiración del plazo; III. Cuando la formación del acto administrativo está sujeta a una condición o término suspensivo y éste no se realice dentro del plazo señalado en el propio acto; IV. Acaecimiento de una condición resolutoria; V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo benefi-cio de éste y no sea en perjuicio del interés público, y VI. Por revocación cuando ésta se determine.

TÍTULO VIII DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

CAPÍTULO PRIMERO

DE LA JUSTICIA CÍVICA MUNICIPAL


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Artículo 131. En cada municipio funcionarán los juzgados cívicos necesarios a car-go de un juez del mismo nombre y del número de agentes de policía requerido. Artículo 132. El juez cívico dependerá directamente del presidente municipal, quien lo nombrará y removerá libremente, debiendo aquél cubrir los siguientes requisitos: I. Ser originario del municipio o tener residencia efectiva en el mismo no menor a tres años; II. Ser ciudadano en pleno uso y goce de sus derechos civiles y políticos; III. Tener los conocimientos jurídicos necesarios a juicio del Presidente Municipal; IV. No haber sido sentenciado por delito intencional que merezca pena privativa de la libertad; V. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto religioso; VI. Ser honesto y tener notoria buena conducta, y VII. Tener 25 años cumplidos al momento de su designación. Artículo 133. Los jueces cívicos serán los directamente responsables de la custodia de los detenidos y de la estricta observancia de las disposiciones que sobre el parti-cular contenga el reglamento respectivo y demás disposiciones legales aplicables. Los jueces determinarán sus sanciones de conformidad con lo que establece el Capí-tulo Segundo del Título IX de la presente ley. Artículo 134. Las obligaciones de los jueces cívicos y el funcionamiento interno de sus oficinas se regirán por reglamentos internos que al efecto emitan los ayunta-mientos.

CAPÍTULO SEGUNDO DE LOS MEDIOS DE DEFENSA DE LOS PARTICULARES

Artículo 135. Los actos administrativos del presidente u otras autoridades municipa-les podrán ser impugnados mediante los recursos de reconsideración y revisión. El recurso de reconsideración es procedente contra actos administrativos emitidos por el Presidente Municipal u otras autoridades municipales; el de revisión contra la resolución dictada con motivo del recurso de reconsideración. Ambos se interpondrán y resolverán en los términos establecidos en esta ley, sin perjuicio de que el afectado pueda hacer valer cualquier otro recurso previsto por las demás leyes aplicables a la materia del acto que se impugna. Artículo 136. Los actos o acuerdos dictados por el presidente u otras autoridades municipales serán recurribles cuando existan cualquiera de las siguientes cir-cunstancias: I. Falta de competencia para dictarlos; II. Incumplimiento de las formalidades legales que deban revestir, y III. La inexacta aplicación de la disposición o disposiciones en que se fundamenten.


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Artículo 137. Los recursos se desecharán de plano cuando: I. Se interpongan fuera del plazo previsto por esta ley; II. No se acredite la personalidad de quien los promueve; III. Quien lo interponga no acredite el interés jurídico o el legítimo y en el caso de que el promovente sea un miembro del ayuntamiento, no haya votado en contra de la resolución atacada, y IV. El documento mediante el que se promueva no esté firmado por el recurrente, a menos que se exhiba antes del vencimiento del término para su interposición, en cu-yo caso, la autoridad conocedora de la impugnación de que se trate prevendrá al re-currente para que firme dicho documento. Artículo 138. El recurso de reconsideración deberá promoverse por escrito dentro del plazo de diez días hábiles siguientes al de la notificación o al en que se tenga co-nocimiento del acto impugnado, ante la autoridad que dictó el mismo, quien deberá resolver sobre dicha impugnación en un plazo máximo de tres días. Artículo 139. El recurso de revisión deberá interponerse por escrito ante el Ayun-tamiento, dentro de los diez días hábiles siguientes al de la notificación de la resolu-ción recaída a la reconsideración, quien resolverá en un término máximo de diez días hábiles siguientes al en que se promovió el recurso. Artículo 140. El escrito mediante el cual se interponga el recurso deberá contener: I. La autoridad ante la que se promueva; II. Nombre del recurrente o representante legal, si lo hubiere; III. El documento que acredite la personalidad del promovente o representante legal; IV. Domicilio para oír notificaciones, ubicado dentro del municipio; V. El acto impugnado y los hechos en que se base el recurso respectivo; VI. Exposición sucinta de los motivos de inconformidad, y VII. Relación de pruebas que ofrezca para justificar los hechos en que se apoya el recurso. Artículo 141. De no cumplirse con cualesquiera de los requisitos señalados en el artículo anterior, se prevendrá al recurrente para que en el plazo de tres días hábiles siguientes al de la notificación, cumpla con tal requerimiento y, en su caso de no hacerlo, se le desechará de plano el recurso intentado. Artículo 142. Las notificaciones podrán hacerse personalmente, por cédula o por edicto, en los términos del Código de Procedimientos Civiles en el Estado. Artículo 143. El ayuntamiento deberá tomar en cuenta para la resolución de los re-cursos, las pruebas que se aporten en los términos del Código de Procedimientos Ci-viles y los argumentos expuestos por el inconforme en la promoción respectiva.


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Si por la naturaleza de las pruebas el término para la resolución del recurso inter-puesto resulta insuficiente, se podrá ampliar en el lapso que se estime necesario, únicamente para el efecto de desahogar las pruebas sin que éste pueda ser mayor a quince día hábiles. Artículo 144. Las resoluciones dictadas por la autoridad municipal respecto de los recursos que conozca, deberán ser exhaustivas y se notificarán por escrito al intere-sado en el domicilio para ello señalado o, en su defecto, en lugar visible de las ofici-nas municipales. Artículo 145. La interposición de los recursos de reconsideración o de revisión sus-pende la ejecución de la resolución, siempre y cuando: I. Lo solicite el agraviado; II. Los daños y perjuicios que pudieran causarse con motivo de la aplicación de la resolución, sean de difícil reparación; III. No causen daños y perjuicios a terceros, a juicio del ayuntamiento a menos que se garanticen éstos por el monto que fije la autoridad administrativa, y IV. En los casos de multas se garantice el pago o asegure el interés fiscal ante la de-pendencia encargada de las finanzas públicas o cualesquiera autoridad competente del municipio, conforme a las disposiciones de la Ley General de Hacienda de los municipios del Estado de Querétaro y del Código Fiscal del Estado.

TÍTULO IX DE LA NORMATIVIDAD MUNICIPAL

CAPÍTULO PRIMERO

DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA Artículo 146. Los ayuntamientos están facultados para organizar su funcionamiento y estructura, así como regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su compe-tencia, a través de bandos, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y demás do-cumentos que contengan disposiciones administrativas de observancia general y obligatoria en el municipio. Artículo 147. Para la aprobación y expedición de los reglamentos, decretos, acuer-dos y demás documentos que contengan disposiciones administrativas de observan-cia general, los ayuntamientos deben sujetarse a las disposiciones del presente Título y a las siguientes Bases Generales: I. Que los ordenamientos respeten las garantías individuales y sociales, consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro Arteaga; II. Que los ordenamientos sean congruentes y no contravengan o invadan disposi-ciones o competencias federales y estatales;


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III-. Que tengan como propósito fundamental la seguridad, el bienestar y la tranqui-lidad de la población; IV. Que su aplicación fortalezca al Municipio Libre; V. Que la normatividad de la administración y de los servicios públicos municipales tengan como propósito primordial, la eficiencia de los mismos y el mejoramiento general de la población del municipio; VI. Delimitación de la materia que regulan; VII. Sujetos obligados; VIII. Objeto sobre el que recae la reglamentación; IX. Derechos y obligaciones de los habitantes; X. Autoridad responsable de su aplicación; XI. Facultades y obligaciones de las autoridades; XII. Sanciones y procedimiento para la imposición de las mismas; XIII. Medios de impugnación específicos y plazos de resolución, lo que no podrán ser más extensos que los establecidos en la presente ley; XIV. Que esté prevista la fecha en que inicia su vigencia, y XV. Las demás que sean necesarias para cumplir con las disposiciones aplicables en esta materia. Artículo 148. En la medida que se modifiquen las condiciones socioeconómicas de los municipios, en virtud de su crecimiento demográfico, surgimiento y desarrollo de actividades productivas, modificación de las condiciones políticas y múltiples as-pectos de la vida comunitaria, los ayuntamientos deberán adecuar su reglamentación municipal, con el fin de preservar su autoridad institucional y propiciar el desarrollo armónico de la sociedad. Artículo 149. Las disposiciones normativas municipales de observancia general aprobadas en los términos del artículo 30 de esta ley, serán promulgadas por el Pre-sidente Municipal y publicadas en la Gaceta y lugares visibles del Palacio Munici-pal. En su caso, el Presidente remitirá dentro de los 5 días siguientes a su aprobación copia certificada de las disposiciones municipales de observancia general al Ejecuti-vo para su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Artículo 150. El derecho de iniciar reglamentos, acuerdos y decretos y demás dis-posiciones de observancia general, compete a: I. El Presidente Municipal; II. Los regidores; III. Los síndicos; IV. Los consejos municipales de participación social; V. A los ciudadanos en los términos de la ley respectiva. Artículo 151. Los ordenamientos jurídicos municipales de observancia general podrán reformarse, modificarse a adicionarse, previo cumplimiento de las fases es-tablecidas en el reglamento respectivo.


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Artículo 152. En las sesiones del ayuntamiento en que se aprueben las modificacio-nes o reformas a las normas municipales de observancia general, deberán estar pre-sentes cuando menos las dos terceras partes de sus miembros. La Secretaría convo-cará cuando menos con tres días de anticipación a la sesión correspondiente. Artículo 153. La ignorancia de las disposiciones normativas de la administración pública municipal a nadie exime de su cumplimiento y responsabilidad. Artículo 154. Las circulares administrativas servirán para aclarar o interpretar con precisión las disposiciones reglamentarias respectivas o el criterio de la autoridad que las emitió y el señalamiento de las aplicaciones tanto internamente como a los particulares. Artículo 155. Las circulares administrativas no deberán ser de naturaleza legislativa autónoma, ni desvirtuar, modificar o alterar el contenido de una disposición de ob-servancia general. LEY DE ENJUICIAMIENTO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

DEL ESTADO DE QUERÉTARO

TÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES COMUNES

CAPÍTULO SEGUNDO

DE LAS FORMALIDADES PROCESALES Artículo 18. Será optativo para el particular agotar el recurso de revisión previsto en la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado y municipios o iniciar jui-cio contencioso-administrativo ante los juzgados de lo contencioso-administrativo. En todo caso, los particulares podrán desistirse del recurso intentado y acudir ante los juzgados. El ejercicio de la acción ante los juzgados de lo contencioso-administrativo extingue el derecho de ocurrir a otro medio de defensa ordinario.

CAPÍTULO QUINTO DE LAS PARTES

Artículo 40. Serán partes en el juicio: I. El actor; II. El demandado, que podrá ser: a. La autoridad estatal, municipal, el organismo descentralizado o fideicomiso que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar el acto impugnado o que omita dar respues-ta a las peticiones o instancias de los particulares.


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b. El particular a quien favorezca la resolución cuya invalidez pida alguna autoridad fiscal de carácter estatal o municipal, y III. El tercero perjudicado, teniendo ese carácter cualquier persona cuyos derechos e intereses legítimos puedan verse o se vean afectados por las resoluciones de los juz-gados de lo contencioso-administrativo. LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA EL ESTADO Y

MUNICIPIOS DE QUERÉTARO LA QUINCUAGÉSIMO TERCERA LEGISLATURA DEL ESTADO DE QUERÉTARO, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE CONFIEREN LOS ARTÍCULOS 40 Y 41 FRACCIÓN XXXIV DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE QUERÉTARO ARTEAGA, EN CO-RRELACIÓN CON EL ARTÍCULO 113 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO.

C O N S I D E R A N D O Que a través de la historia, pueblo y gobierno estuvieron unidos en el desarrollo de la actividad cotidiana, originada no sólo por la aplicación de la norma jurídica, sino por la prestación de servicios a cargo de la administración pública. Que durante siglos, el derecho del gobernado para inconformarse con las decisiones de la autoridad, estuvo sujeto casi de manera total, al arbitrio e inequidad de la mis-ma que por lo general únicamente beneficiaba a ciertos grupos sociales que pudieran proporcionarles una conveniente retribución a sus intereses. Que las condiciones cambiantes de nuestra sociedad, nuestra cultura y nuestra eco-nomía, paulatinamente también fueron propiciando cambios en la reglamentación jurídica que rigió la relación entre la autoridad y el particular. Prueba de ello, es la propia Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en cuyo articulado se en-cuentran consignadas una serie de garantías, no sólo individuales, sino también de corte social, que protegen la esfera jurídica del gobernador, limitando el ejercicio del poder de la administración pública, así como regulando su organización. Que a partir de los postulados contenidos en la Constitución federal y en la local misma, surgieron cuerpos normativos dedicados a estructurar el quehacer de los órganos de gobierno, su funcionamiento y su relación con el particular. Que no obstante lo anterior, los ordenamientos legales aplicables a la administración pública, no siempre han permitido el respeto de los derechos de la población, puesto que a veces, de manera aparentemente legal, han violentado en su perjuicio garantías que la propia Constitución le otorgara, como lo son su derecho de petición, de segu-ridad jurídica, etc., Por ello, se hizo necesario adecuar la norma jurídica adaptándola a las condiciones actuales, para que respondiera a las necesidades de un pueblo que tiene derecho a decisiones justas de sus gobernantes.


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Que en el afán de lograr el equilibrio armónico en la relación que se genera entre el desempeño de la gestión pública y los gobernados, fue preciso buscar un mecanismo que simplificara los procedimientos administrativos, a fin de que el administrado cuente con mejores medios de defensa y que a la vez, el órgano gubernamental pro-cure ejercer su actividad con la mayor eficiencia posible y con total apego a los principios de legalidad, sencillez, celeridad, oficiosidad, publicidad, gratuidad y buena fe. Que como resultado de esta búsqueda por allegar al justiciable, se integró en un solo ordenamiento legal, la forma de regular y desahogar, un procedimiento administrati-vo único, aplicable a diferentes instancias que conforman la administración pública, encontrando entre las múltiples bondades de dicho cuerpo legal, una mayor seguri-dad jurídica para el gobernado, la simplificación de los trámites, la oficiosidad del procedimiento y sobre todo, la facilidad que se otorga al administrado ya que no tendrá que lidiar con diversas leyes para hacer valer su derecho ante la autoridad administrativa. Que la presente Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado y munici-pios, contiene en su articulado, el establecimiento de las obligaciones de la autoridad administrativa para con el particular, así como, paso a paso, las diferentes etapas que conforman el proceso administrativo, esto es, desde los requisitos que debe contener el acto administrativo que emita la autoridad, hasta la forma de impugnar las resolu-ciones que dicte a virtud de la solicitud que formule el administrado. Que haciendo una concatenación de todo lo anterior, puede afirmarse que este orde-namiento legal responde a las necesidades de nuestro tiempo, brindando normas sencillas y claras al ciudadano, que le permitirán gozar de la seguridad jurídica que merece, es por ello que esta Quincuagésimo Tercera Legislatura de Querétaro Ar-teaga expide la siguiente:

LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA EL ESTADO Y MUNICIPIOS

TÍTULO PRIMERO

DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES

CAPÍTULO ÚNICO DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés público y se apli-carán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública estatal y municipal, así como de sus órganos descentralizados, fideicomisos y organismos constitucionales autónomos. Este ordenamiento no será aplicable a las materias de juicio político, fiscal, agraria, laboral, electoral, actos de la Universidad Autónoma de Querétaro, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales.


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TÍTULO SEGUNDO DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano y servidor público competentes, y en caso de que el órgano fuere colegiado, deberá reunir las formalidades legales para su emisión. II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo, ser determinado o determinable, ser preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concrete, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Constar por escrito y con firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado de manera suficiente, precisa y clara; VI. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; VII. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; VIII. Mencionar el órgano del cual emana; IX. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identifi-cación del expediente, documentos o nombre completo de las personas; X. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión; XI. Tratándose de actos administrativos que deban notificarse deberá hacerse men-ción de la oficina en que se encuentra y que podrá ser consultado el expediente respectivo; XII. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y XIII. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley. Artículo 4. Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos y circulares deberán publicarse en el Periódico Oficial del Go-bierno del Estado “La Sombra de Arteaga”, así como en las respectivas gacetas mu-nicipales para que puedan producir efectos jurídicos.

CAPÍTULO II DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Artículo 5. La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en el artículo 3 de la presente ley, producirá la nulidad del acto admi-nistrativo, la cual será declarada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por él mismo.


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El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido y por tanto, no se presumirá legítimo, ni ejecutable, pero sí subsanable, sin perjuicio de que pue-da expedirse uno nuevo. En caso de un acto nulo, los particulares no tendrán la obli-gación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutarlo, fundando y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos. En caso de que el acto se hubiera consumado y fuera imposible retrotraer sus efec-tos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que lo hubiere emitido u ordenado, así como a la reparación del daño si hubiere lugar a ella. Cuando la nulidad del acto administrativo sea originada por violación a la fracción III del artículo 3, es decir, que la omisión o irregularidad sea grave y cause perjuicio al gobernado, el acto no será subsanable, ni podrá ser rectificado por la autoridad.

CAPÍTULO III

DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Artículo 6. El acto administrativo será válido en tanto su invalidez no haya sido de-clarada por autoridad competente. El acto administrativo no surtirá efectos hasta que se dé el supuesto de la condición o término suspensivos. Artículo 7. El acto administrativo que afecte los derechos del particular o de algún grupo social determinado o determinable, será eficaz y exigible a partir de que surta efectos su legal notificación. El cumplimiento del acto que otorgue beneficios a un particular o un grupo social determinado o determinable, será exigible al órgano administrativo desde la fecha en que lo emitió. Artículo 8. Si el acto administrativo requiere aprobación de órganos o autoridades distintos del que lo emita, de conformidad a las disposiciones legales aplicables, no tendrá eficacia sino hasta que aquella se produzca y se notifique en términos del artículo anterior. En el caso del párrafo segundo del artículo 7, el acto será eficaz desde el momento en que se apruebe por quien deba hacerlo.

TÍTULO TERCERO

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


Artículo 10. La actuación administrativa en el procedimiento, se desarrollará con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficiencia, oficiosidad, legalidad,


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publicidad, igualdad, conveniencia y buena fe, debiendo la autoridad simplificar sus trámites en beneficio del gobernado. Artículo 11. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de parte interesada o de sus representantes legítimos. Artículo 12. Todas las promociones deberán hacerse por escrito, donde se precise el nombre, la denominación o razón social de quien promueva, del representante legal en su caso, el domicilio para recibir notificaciones, el nombre de los autorizados pa-ra recibirlas, la petición que se formule, los hechos o razones que la motiven, el órgano administrativo al que se dirijan, el lugar y fecha de formulación. El escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante legal, salvo que esté impe-dido para ello o no sepa hacerlo y así lo manifieste bajo protesta de decir verdad, en cuyo caso se imprimirá su huella digital, así como el nombre y firma de dos testigos. El promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acrediten, tanto su personalidad, como los hechos en que se funde su petición. Si fuera omiso, se le prevendrá para que los exhiba en un plazo no mayor de tres días, con el apercibi-miento de tener por no presentada su solicitud en caso de no hacerlo. Artículo 13. Para el trámite de documentos o promociones, se observarán las si-guientes reglas: I. Los documentos deberán presentarse en original, adjuntando una copia simple de ellos para el acuse de recibo, y II. Todo documento original puede presentarse en copia certificada. En caso de que el interesado no tenga en su poder los documentos requeridos y se encuentre imposibilitado legalmente para obtenerlos, deberá indicar la causa y acre-ditar haberlos solicitado, así como señalar los datos de identificación de dichos do-cumentos y del archivo en que se encuentren, a efecto que la autoridad los recabe, a costa del interesado. Artículo 14. Las autoridades administrativas, en sus relaciones con los particulares, tendrán las siguientes obligaciones: I. Solicitar su comparecencia, pevia citación en la que se hará constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla; II. Requerir informes, documentos y otros datos durante la realización de visitas de verificación, sólo en aquellos casos previstos en ésta u otras leyes; III. Hacer de su conocimiento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan interés jurídico y proporcionar copia de los documentos contenidos en ellos, cuando les sean solicitados; IV. Hacer constar en las copias de los documentos que se presenten junto con los originales, la presentación de los mismos; V. Admitir las pruebas permitidas por la ley y recibir alegatos, los que deberán ser tomados en cuenta por el órgano competente al dictar resolución;


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VI. Abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigidos por las normas aplicables al procedimiento, o que ya se encuentren en el expediente que se esté tramitando; VII. Proporcionar información y orientar acerca de los requisitos jurídicos o técni-cos que las disposiciones legales vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar; VIII. Permitir el acceso a sus registros y archivos en los términos previstos en ésta u otras leyes; IX. Tratar con respeto a los particulares, sin discriminación alguna, así como facili-tar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y X. Dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones les formulen; así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y resolución afecte a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado por la ley. Artículo 15. No podrá exceder de un mes el tiempo para que la autoridad resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la so-licitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuan-do otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. De no entregarse la constancia en el plazo señalado se tendrá por negada la petición del gobernado. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo. Artículo 16. Cuando los escritos que presenten los interesados no contengan los da-tos o no cumplan con los requisitos de ley, la autoridad les prevendrá, por escrito y por una sola vez, para que subsanen la omisión dentro del término que para ello es-tablezca, el cual no podrá ser mayor de tres días hábiles contados a partir de que haya surtido efectos la notificación. La prevención de información faltante deberá hacerse dentro de un plazo no mayor de diez días hábiles siguientes a la presentación del escrito correspondiente. De no realizarse la prevención mencionada dentro del plazo aplicable, no se podrá des-echar la solicitud argumentando que está incompleta. En el supuesto de que el re-querimiento de información se haga oportunamente, el plazo para que la autoridad correspondiente resuelva el trámite, se suspenderá y se reanudará a partir del día hábil inmediato siguiente a aquel en el que el interesado conteste. Artículo 17. Salvo disposición expresa en contrario, los plazos para que la autoridad resuelva empezarán a correr al día hábil inmediato siguiente a la presentación del escrito correspondiente.


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Artículo 18. El procedimiento administrativo continuará de oficio, sin perjuicio del impulso que puedan darle los interesados. En caso de corresponderles a estos últi-mos y no lo hicieren, operará la caducidad en los términos previstos en esta ley.

TÍTULO SEXTO DEL RECURSO DE REVISIÓN

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 109. Los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades adminis-trativas del Estado y municipios, así como de sus órganos descentralizados y fidei-comisos, que pongan fin a un procedimiento o instancia, podrán interponer el recur-so de revisión, siendo optativo agotarlo o acudir desde luego a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Artículo 110. La oposición a los actos de trámite en un procedimiento administrati-vo deberá alegarse por los particulares durante el mismo para que sea tomada en consideración al dictarse resolución que ponga fin al procedimiento, sin perjuicio que la oposición a tales actuaciones de la autoridad, se haga valer al impugnar la re-solución definitiva. Artículo 111. El plazo para interponer el recurso de revisión será de veinte días con-tados a partir del día siguiente a aquél en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra. Artículo 112. El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerár-quico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cu-yo caso será resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá expresar: I. El órgano administrativo a quien se dirige; II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lu-gar que señale para efectos de notificaciones y las personas autorizadas para tales efectos; III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo; IV. Los agravios que se le causan; V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación co-rrespondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entien-dan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, en que conste el acuse de recibo, y VI. Las pruebas que ofrezca, en términos de lo aplicable en la presente ley.


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Artículo 113. La ejecución del acto reclamado se suspenderá siempre que concurran los siguientes requisitos: I. Lo solicite expresamente el recurrente; II. Sea admisible el recurso y esté interpuesto en tiempo; III. No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público; IV. No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable, y V. Se garantice el interés fiscal conforme al Código Fiscal del Estado de Querétaro. La autoridad administrativa deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denega-ción de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión. Artículo 114. El recurso se tendrá por no interpuesto y se desechará cuando: I. Se presente fuera de plazo; II. El promovente no cumpla con los requisitos de esta ley y los requerimientos a que hubiere lugar, y III. No se encuentre firmado el escrito en que se interponga. Artículo 115. Se desechará por notoria improcedencia el recurso: I. Contra actos que sean materia de otro recurso y que se encuentre pendiente de re-solución, promovido por el mismo recurrente y por el propio acto impugnado; II. Contra actos que no afecten los intereses legítimos del promovente; III. Contra actos consumados de un modo irreparable; IV. Contra actos consentidos expresamente, y V. Cuando se esté tramitando ante los tribunales algún recurso o defensa legal inter-puesto por el promovente, que pueda tener por efecto modificar, revocar o nulificar el acto respectivo. Artículo 116. Será sobreseído el recurso cuando: I. El promovente se desista expresamente del recurso; II. El interesado fallezca; III. Durante el procedimiento sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; IV. Cuando hayan cesado los efectos del acto administrativo impugnado; V. Por falta de objeto o materia del acto impugnado, y VI. No se probare la existencia del acto reclamado. Artículo 117. Desahogado el periodo probatorio y transcurrido el plazo para los ale-gatos de las partes, la autoridad administrativa citará para resolución definitiva y re-solverá en el plazo de diez días hábiles: I. Desechándolo por improcedente o sobreseyéndolo; II. Confirmando el acto impugnado; III. Reconociendo su inexistencia o declarando la nulidad del acto administrativo;


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IV. Revocando total o parcialmente la resolución impugnada, y V. Modificando u ordenando la rectificación del acto administrativo impugnado o dictando u ordenando expedir uno nuevo. Artículo 118. La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, teniendo la autoridad admi-nistrativa expedita su facultad de invocar hechos notorios; pero, cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastará con el examen de dicho punto. La autoridad, en beneficio del recurrente, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos legales que se consideren violados, así como podrá examinar en su conjunto los agravios, y los demás razonamientos del recurrente, a fin de re-solver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso. Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos impugnados cuando advierta una ilegalidad manifiesta, aun y cuando los agravios sean insufi-cientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución. Si la resolución ordena realizar un determinado acto o iniciar la reposición del procedimiento, deberá cumplirse en un plazo de tres días hábiles, contados a partir de la fecha en que haya quedado firme la resolución dictada por la autoridad admi-nistrativa. Artículo 119. No se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente. La resolución expresará con claridad los actos que se modifiquen y si la modifica-ción es parcial, se precisará ésta. Artículo 120. La autoridad podrá dejar sin efectos un requerimiento o una sanción, de oficio o a petición de parte interesada, cuando se trate de un error manifiesto o el particular demuestre que ya había dado cumplimiento con anterioridad. La tramitación de lo anterior no constituirá recurso, ni suspenderá el plazo para la interposición de éste y tampoco suspenderá la ejecución del acto.

REGLAMENTO DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL MUNICIPIO DE QUERÉTARO

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1. El presente reglamento es de orden público, interés general y observan-cia obligatoria en el municipio de Querétaro y tiene por objeto:


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I. La procuración de una convivencia armónica tanto entre los habitantes del muni-cipio como entre las personas que transiten por su territorio; II. Establecer las infracciones y determinar las sanciones por los actos u omisiones que alteren la paz pública, la tranquilidad o el orden de la comunidad en perjuicio de la convivencia social, y III. El establecimiento de las bases para la profesionalización de los servidores públicos responsables de la aplicación del presente reglamento; El Ayuntamiento de Querétaro, autorizará y promoverá en coordinación con las au-toridades competentes los programas tendientes a la participación ciudadana y a la difusión de una cultura integral de convivencia armónica y pacífica en el municipio. Artículo 2. Corresponde la aplicación del presente reglamento a: I. El Presidente Municipal; II. El secretario general de gobierno municipal; III. El jefe de juzgados cívicos municipales; IV. El secretario de Seguridad Pública Municipal a través de sus elementos en activo; V. Los jueces cívicos municipales; VI. Los procuradores sociales municipales; VII. Los secretarios del Juzgado Cívico Municipal, y VIII. Los demás funcionarios municipales a quien el Presidente Municipal delegue estas facultades. Artículo 7. Son obligaciones y facultades del juez cívico municipal: I. Conocer, resolver y sancionar en su caso las infracciones al presente reglamento; II. Ejercer de oficio la función de conciliación entre las partes, procurando mediante acuerdo voluntario obtener la reparación del daño o dejar a salvo los derechos del ofendido cuando sea el caso; III. Expedir citatorios de presentación a las partes involucradas para la solución de conflictos en ejercicio de sus funciones; IV. Expedir constancias únicamente sobre hechos plasmados en los libros y regis-tros del Juzgado Cívico Municipal, cuando lo solicite el denunciante, el probable in-fractor, la autoridad competente o quien tenga interés legítimo para hacerlo; V. Dirigir administrativamente las labores del Juzgado Cívico Municipal que co-rrespondan; VI. Enviar al jefe de los juzgados cívicos municipales, además, un informe diario de novedades que deberá por lo menos contener: a) Los asuntos tratados y las resoluciones que haya dictado; b) La relación de infractores que permanecen arrestados del turno anterior; c) Relación de infractores que le fueron presentados durante su turno; d) Relación de infractores que pagaron multa y su cuantía; e) Relación de infractores que fueron liberados por otras causas como enfermedad o padecimiento que ponga en riesgo su integridad durante la permanencia en los se-


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paros, servicios a favor de la comunidad, traslados al Ministerio Público o acta de improcedencia; f) La causa que originó la presentación del infractor a detalle; g) El monto económico por concepto de pago de multas durante su turno VII. Hacer del conocimiento inmediatamente a la autoridad competente de los hechos que pudiesen constituir delito o violaciones a otros ordenamientos legales; VIII. Elaborar las boletas de resolución, liquidación, actas de improcedencia y de-más documentos para el debido cumplimiento del presente reglamento, y IX. Las demás facultades y obligaciones que le confiere el presente reglamento y disposiciones legales aplicables. Artículo 9. Son obligaciones y facultades del secretario del Juzgado Cívico Muni- cipal: I. Certificar con firma autógrafa y sello del Juzgado Cívico Municipal las actuacio-nes en que intervenga el juez cívico municipal en ejercicio de sus funciones. En caso de actuar supliendo al juez cívico municipal las actuaciones se autorizarán por el je-fe de los juzgados cívicos municipales; II. Certificar las constancias a que se refiere el artículo 7 fracción IV del presente reglamento y que expida el Juzgado Cívico Municipal; III. Derogado. IV. Retener y en su caso devolver los objetos y valores de los infractores, debiendo elaborar las boletas de registro correspondiente. Las boletas de registro señalarán el nombre del infractor, su situación jurídica, descripción general de los bienes reteni-dos y en su caso el destino o devolución de dichos bienes. No podrán ser devueltos los objetos que por su naturaleza sean peligrosos o nocivos; se consideran objetos peligrosos aquellos que no sean de aplicación en actividades laborales o recreativas y puedan ser utilizados para agredir; se consideran objetos nocivos todos aquellos que son perjudiciales para la salud de las personas y carezcan de los requisitos esenciales que se establecen en las disposiciones legales aplicables. Serán remitidos de manera inmediata ante las autoridades competentes, las personas que porten armas prohibidas, sustancias tóxicas y psicotrópicos, de conformidad con el Código Penal para el Estado de Querétaro, la Ley de Salud del Estado de Queréta-ro, el Código Penal Federal, Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. Los objetos y valores retenidos podrán ser reclamados con documento que acredite su propiedad o posesión o con cualquier otro medio idóneo, en un plazo no mayor de quince días naturales, posterior a este plazo la autoridad municipal podrá dispo-ner de ellos, siempre que no estén sujetos a procedimiento judicial o administrativo. V. Mantener el control de la correspondencia, archivos, citatorios, órdenes de pre-sentación, registros del Juzgado Cívico Municipal; VI. Auxiliar al juez cívico municipal en sus funciones administrativas para el buen desarrollo de las actividades del Juzgado Cívico Municipal; VII. Solicitar al custodio de barandilla conduzca a los infractores que habrán de permanecer arrestados a los separos del Juzgado Cívico Municipal para el cum-


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plimiento del mismo, debidamente relacionados y custodiados por los elementos asignados; VIII. Reportar inmediatamente, cuando así lo solicite el servicio de localización te-lefónica, la información sobre personas arrestadas; de igual manera, realizará el re-porte en cada cambio de turno, y IX. Las demás facultades y obligaciones que le confiere el presente reglamento y disposiciones legales aplicables. Las funciones descritas en el presente artículo, habrán de realizarlas los secretarios del juzgado según la adscripción que les sea encomendada.

CAPÍTULO II DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

SECCIÓN PRIMERA

INFRACCIONES Artículo 12. Se consideran como infracciones al presente reglamento todas aquellas conductas descritas en las secciones señaladas en este artículo: I. Infracciones contra la propiedad y los servicios públicos; II. Infracciones contra la seguridad personal; III. Infracciones contra el patrimonio personal; IV. Infracciones contra el tránsito público; V. Infracciones contra la salubridad general; VI. Infracciones contra el orden público, y VII. Infracciones relacionadas con animales domésticos. El juez cívico municipal podrá señalar la obligación del infractor de reparar el daño cuando existiese esta posibilidad, de conformidad a la naturaleza de la infracción y aquel no sea imposible de reparar.

CAPÍTULO III DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y MEDIDAS CORRECTIVAS

Artículo 24. Las infracciones cometidas de conformidad a lo dispuesto por el pre-sente reglamento serán sancionadas por los jueces cívicos municipales, sin perjuicio de la responsabilidad que conforme a las leyes comunes corresponda al infractor. Para los efectos de este reglamento, las sanciones administrativas aplicables podrán consistir en: I. Amonestación verbal o por escrito; II. Multa, la cual será determinada en días de salario mínimo general vigente en el municipio; III. Arresto administrativo hasta por 36 horas, y IV. Servicios en favor de la comunidad, consistentes en actividades que, con con-sentimiento del infractor o de quien ejerza legalmente la custodia o tutela del mis-


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mo, realice el infractor a inmuebles públicos, áreas verdes o avenidas en beneficio de los habitantes del municipio. Artículo 25. Al imponer una sanción, el juez cívico municipal fundará y motivará su resolución tomando en cuenta: I. Los daños que se hayan producido o puedan producirse; II. Las circunstancias de la comisión de la infracción, así como su gravedad; III. Las condiciones socioeconómicas del infractor; edad, instrucción, pertenencia a alguna etnia, situación económica y cualquier característica especial que pudiera haberlo influenciado; IV. La calidad de reincidente del infractor; V. El carácter intencional, la negligencia o impericia manifiesta de la acción u omi-sión constitutiva de la infracción, y VI. Los vínculos del infractor con el ofendido. En los casos de reincidencia, el juez cívico municipal podrá incrementar la sanción aplicada anteriormente al infractor, excepto en el caso del arresto administrativo y sin exceder los límites permitidos por el presente reglamento.

CAPÍTULO IV DE LOS JUZGADOS CÍVICOS MUNICIPALES

SECCIÓN PRIMERA

INTEGRACIÓN DE LOS JUZGADOS CÍVICOS MUNICIPALES

Artículo 31. Los juzgados cívicos municipales contarán con el siguiente personal: I. Un juez cívico municipal; II. Un procurador social municipal; III. Dos secretarios; IV. Un médico; V. El número de elementos de Policía Municipal que sean necesarios; VI. Un defensor de oficio; VII. Un recaudador nombrado por la Secretaría de Economía y Finanzas Municipal; VIII. Un representante de Atención Ciudadana y Trabajo Social, y IX. El demás personal que con base en el presente reglamento y Manual Interno de Procedimientos se requiera para el debido funcionamiento de los juzgados cívicos municipales.

CAPÍTULO VI DE LOS MEDIOS DE DEFENSA DE PARTICULARES

Artículo 87. Las personas que se consideren afectadas por las resoluciones, deter-minaciones y acuerdos dictados por las autoridades a que se refiere el presente re-glamento, podrán interponer los medios de impugnación previstos en el Título Sexto de la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado y municipios.


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La resolución dictada con motivo del medio de impugnación interpuesto, se aplicará sin perjuicio de la responsabilidad que proceda respecto de los servidores públicos que hayan intervenido. De la lectura de los artículos de los diversos ordenamientos señalados, se

advierte que los juzgados cívicos municipales del municipio de Querétaro, no fueron establecidos conforme al espíritu de la reforma municipal de 1999, pues su competencia se circunscribe a conocer y resolver sobre las infracciones a que alude el artículo 12 del Reglamento de Justicia Administrativa para el Munici-pio de Querétaro, y contra sus resoluciones procede el recurso de revisión el cual es optativo y se presenta ante la misma autoridad que emitió el acto que se recurre, o bien impugnarlo mediante el juicio contencioso administrativo ante el órgano jurisdiccional administrativo estadual.

4. Municipio de Tijuana, Baja California. El marco jurídico que rodea a los diversos juzgados administrativos munici-

pales que se encuentran dentro del territorio del municipio de Tijuana, Baja California es el siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, Constitución Política para el Estado, Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, Ley de Régimen Municipal para el Estado y Regla-mento de Justicia Administrativa Municipal de Tijuana, todos del Estado de Baja California.


CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE

Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA

TÍTULO SEGUNDO

CAPÍTULO ÚNICO DEL PODER PÚBLICO Y DE LA FORMA DE GOBIERNO

ESTATAL Y MUNICIPAL Artículo 11. La forma de Gobierno del Estado es republicana, representativa y popular. El Gobierno del Estado se divide, para su ejercicio, en tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, los cuales actúan separada y libremente, pero cooperando en forma armónica a la realización de los fines del Estado. Corresponde al Gobierno del Estado la rectoría del desarrollo estatal, garantizando que éste sea integral y sustentable, asegurando de manera simultánea, el crecimiento económico, la equidad y la sustentabilidad ambiental.


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El municipio es el orden de gobierno representativo de la voluntad de los ciudadanos. Las relaciones entre el municipio y el Gobierno del Estado, se conducirán por los principios de subsidiariedad y equidad, en los términos de esta Constitución, con el propósito de lograr el desarrollo social y humano, tendientes a mejorar la calidad de vida de los habitantes del Estado.

TÍTULO TERCERO

CAPÍTULO II DE LAS PRERROGATIVAS DE LOS DIPUTADOS

Y DE LAS FACULTADES DEL CONGRESO Artículo 27. Son facultades del Congreso: I. Legislar sobre todos los ramos que sean de la competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que expidieren, así como participar en las re-formas a esta Constitución, observando para el caso los requisitos establecidos; II. Iniciar ante el Congreso de la Unión las leyes y decretos que sean de la compe-tencia del Poder Legislativo de la Federación, así como proponer la reforma o dero-gación de unas y de otras; III. Facultar al Ejecutivo con las limitaciones que crea necesarias, para que por sí o por apoderado especial, represente al Estado en los casos que corresponda. IV. Fijar la división territorial, política, administrativa y judicial del Estado; V. Crear y suprimir los empleos públicos, según lo exijan las necesidades de la ad-ministración, así como aumentar o disminuir los emolumentos de que éstos gocen, teniendo en cuenta las condiciones de la Hacienda Pública y lo que disponga la Ley del Servicio Civil del Estado; VI. Dar las bases para que el Ejecutivo celebre empréstitos, con las limitaciones que establece la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; aprobar los contratos respectivos y reconocer y autorizar el pago de las deudas que contraiga el Estado; VII. Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en todo el Estado la declaración de gobernador electo que hubiere hecho el Instituto Estatal Electoral; VIII. Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en el municipio respectivo la declaración de munícipes electos que hubiere hecho el Instituto Estatal Electoral; IX. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender ayuntamien-tos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convenga; X. Cumplir con las obligaciones que marca el artículo 5 de esta Constitución; XI. Aprobar, para cada Ejercicio Fiscal, las Leyes de Ingresos del Estado y de los municipios, así como el presupuesto de Egresos del Estado;


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XII. Revisar, analizar, auditar y dictaminar por medio del Órgano de Fiscalización Superior del Estado, para su aprobación o desaprobación las cuentas públicas anua-les del Gobierno del Estado, municipios, organismos e instituciones descentraliza-dos, empresas de participación estatal, fideicomisos, organismos públicos constitu-cionalmente autónomos y demás entidades que administren recursos públicos XIII. Vigilar, coordinar y evaluar el funcionamiento del Órgano de Fiscalización Superior del Estado por medio de la Comisión que determine la ley; XIV. Nombrar y remover al Auditor Superior de Fiscalización; XV. Elegir a tres consejeros integrantes al Consejo de la Judicatura del Estado, a los magistrados numerarios y supernumerarios del Tribunal Superior de Justicia, así como a los magistrados del Tribunal de Justicia Electoral numerarios y supernume-rarios en orden de prelación, del Poder Judicial; XVI. Designar, en los términos que previene esta Constitución, al ciudadano que deba sustituir al gobernador en sus faltas temporales o absolutas; XVII. Convocar a elecciones, cuando fuere necesario, conforme a lo establecido en la ley; XVIII. Resolver acerca de las licencias definitivas de los diputados, del gobernador, y renuncia de los magistrados del Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial y de los integrantes del Consejo de la Judicatura del Estado electos por el Congreso; así como de la renuncia, remoción y oposición a la ratificación de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia; XIX. Otorgar licencias a los diputados y al gobernador para separarse de sus cargos, y a los magistrados del Poder Judicial cuando esto sea por más de dos meses; XX. Aprobar o reprobar los convenios que el gobernador celebre con las vecinas en-tidades de la Federación respecto a la cuestión de límites, y someter tales convenios a la ratificación del Congreso de la Unión; XXI. Cambiar provisionalmente, y por causa justificada, la residencia de los Pode-res del Estado; XXII. Resolver las competencias y dirimir las controversias que se susciten entre el Ejecutivo y el Tribunal Superior, salvo lo prevenido en los artículos 76 fracción VI y 105 de la Constitución General de la República; XXIII. Dirimir los conflictos que surjan entre el Poder Ejecutivo y los ayuntamien-tos; XXIV. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públi-cos que hubieren incurrido en delito, en los términos del artículo 94 de esta Consti-tución. Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 93 de esta Constitución y fungir, a través de una Comisión de su seno, como órgano de acusación en los juicios políticos que contra estos se instauren; XXV. Erigirse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 93 de esta Constitución;


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XXVI. Crear o suprimir municipios, en los términos de esta Constitución, así como fijar y modificar la extensión de sus territorios, por el voto de las dos terceras partes de los diputados integrantes del Congreso; XXVII. Conceder amnistía por delitos de carácter político de la competencia de los tribunales del Estado, cuando la pena no exceda de tres años de prisión, no se trate de reincidentes y siempre que sea acordada por dos tercias partes de los diputados presentes; XXVIII. Otorgar premios o recompensas a las personas que hayan prestado servi-cios de importancia a la nación o al Estado, y declarar beneméritos a los que se hayan distinguido por servicios eminentes prestados al mismo Estado; XXIX. Conceder pensiones a los familiares de quienes hayan prestado servicios eminentes al Estado, siempre que su situación económica lo justifique; XXX. Designar entre los vecinos, a propuesta del gobernador del Estado, los Conce-jos Municipales en los términos de esta Constitución y las leyes respectivas; XXXI. Legislar respecto a las relaciones de trabajo entre el Estado, los municipios, las dependencias paraestatales y paramunicipales y sus trabajadores, con base en lo dispuesto en el Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos; XXXII. Nombrar al Procurador General de Justicia del Estado, por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, en los términos de esta Constitución. XXXIII. Aprobar los convenios de asociación que celebren los municipios del Esta-do con los de otras entidades federativas que tengan por objeto la eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan, y XXXIV. Erigirse en Asamblea de Transición por medio de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente, a fin de preparar y cumplir con el proceso de entrega recep-ción de una Legislatura a otra, en los términos que disponga la ley; XXXV. Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Legislativo en los términos de esta Constitución y de lo que disponga la ley; XXXVI. Expedir el Reglamento Interior del Congreso y demás acuerdos que resul-ten necesarios para la adecuada organización administrativa del Congreso; XXXVII. Citar a los secretarios del ramo, Procurador de Justicia del Estado, titula-res o administradores de los organismos descentralizados estatales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, así como al presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura y a los titulares de los Órganos Constitucio-nales Autónomos, para que informen cuando se discute una ley, se realice la Glosa del Informe que rindan el titular del Ejecutivo del Estado o del Poder Judicial o cuando se estudie un asunto concerniente a sus respectivos ramos o actividades. Los funcionarios a que se refiere el párrafo anterior, estarán obligados a acudir a las sesiones correspondientes, y XXXVIII. Expedir todas las leyes que sean necesarias, a fin de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución y la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a los Poderes del Estado de Baja California.


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TÍTULO QUINTO

CAPÍTULO I DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

Artículo 55. La función jurisdiccional para resolver controversias de carácter admi-nistrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y la administración pública estatal o municipal, así como entre el fisco estatal y los fiscos municipales sobre pre-ferencia de créditos fiscales, estará a cargo del Tribunal de lo Contencioso Adminis-trativo del Estado, que será autónomo en sus fallos e independientemente de cual-quier autoridad administrativa, dotado de plena jurisdicción e imperio suficiente pa-ra hacer cumplir sus resoluciones.

TÍTULO SEXTO DE LOS MUNICIPIOS

CAPÍTULO I

DE LOS MUNICIPIOS Y DEL GOBIERNO MUNICIPAL Artículo 76. El municipio es la base de la organización territorial del Estado; es la institución jurídica, política y social, de carácter autónomo, con autoridades propias, atribuciones específicas y libre administración de su hacienda. Su objeto consiste en organizar a la comunidad asentada en su territorio, para la gestión de sus intereses y la satisfacción de sus necesidades colectivas, tendientes a lograr su desarrollo inte-gral sustentable; proteger y fomentar los valores de la convivencia local, así como ejercer las funciones y prestar lo servicios públicos de su competencia. El municipio posee personalidad jurídica y patrimonio propio y goza de plena auto-nomía para reglamentar directa y libremente las materias de su competencia. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa que radicará en la cabecera de cada municipalidad y no habrá ninguna autoridad in-termedia entre éstos y el Gobierno del Estado. Para crear o suprimir un municipio se requiere: I. Delimitar previamente el territorio correspondiente; II. Realizar consulta mediante plebiscito, a los ciudadanos del municipio que se pre-tenda afectar; III. Tomar en cuenta los factores geográficos, demográficos y socioeconómicos del territorio respectivo; IV. Solicitar la opinión de los ayuntamientos afectados, la que deberá justificar la conveniencia o inconveniencia de la pretensión, y V. Los demás requisitos que determine la ley. En el caso de la fijación y modificación de los límites territoriales de los municipios, además de lo que establezca la ley, se estará a lo dispuesto en las fracciones III y IV de este artículo.


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Artículo 77. El Ayuntamiento es el órgano colegiado de representación popular, de-positario de la competencia y atribuciones que le otorgan al municipio la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución.

CAPÍTULO III DE LAS BASES GENERALES EN MATERIA MUNICIPAL

Artículo 81. La ley en materia municipal deberá establecer las disposiciones genera-les sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo común a los municipios, sin intervenir en las cuestiones específicas de los mismos; esta ley tendrá por objeto; I. Establecer las bases generales bajo las cuales los ayuntamientos conducirán la administración pública municipal y a las que se sujetará el procedimiento adminis-trativo que sus autoridades observarán para la conformación y emisión de sus actos; II. Establecer las bases generales para instituir en la reglamentación municipal, los medios de impugnación y el órgano para dirimir las controversias entre la adminis-tración pública municipal y los particulares, con sujeción a los principios de igual-dad, publicidad audiencia y legalidad; III. Determinar los casos en que se requiera el voto de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento, cuando: a) Dicten resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal, y b) Autoricen la celebración de actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; IV. Establecer las normas de aplicación general que deberán de observarse cuando los ayuntamientos celebren actos que tengan por objeto: a) La coordinación o asociación entre dos o más municipios para la eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden; b) La prestación temporal de un servicio o el ejercicio de una función de carácter municipal por el Estado, ya sea de manera directa o a través del organismo corres-pondiente, o bien de manera coordinada con el Estado, y c) El que un Ayuntamiento se haga cargo del ejercicio de funciones, la ejecución de obras, la operación de instalaciones o la prestación de servicios públicos que le co-rrespondan al Estado. V. Establecer el procedimiento y condiciones para que el Estado asuma el ejercicio de una función o la prestación de un servicio público municipal, cuando el munici-pio se encuentre imposibilitado y no exista convenio; al respecto, deberá mediar so-licitud previa del Ayuntamiento, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes y así lo apruebe el Congreso del Estado; VI. Determinar las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes, y VII. Establecer las normas que determinen los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquellos, con motivo de los actos a que se refieren los artículos 84 y 85 fracción I, segundo párrafo, de esta Constitución, así como el segundo párrafo de


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la fracción VII del artículo 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Fue adicionado por Decreto No. 285, publicado en el Periódico Oficial No. 15, de fecha 13 de abril de 2001, expedido por la H. XVI Legislatura, siendo Gobernador Constitucional el C. Lic. Alejandro González Alcocer 7 de octubre de 1998-2001; para quedar vigente como sigue:

CAPÍTULO IV DE LAS ATRIBUCIONES, FUNCIONES

Y SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

Artículo 82. Para el mejor desempeño de las facultades que le son propias, así como para la prestación de los servicios públicos y el ejercicio de las funciones que le son inherentes, los ayuntamientos tendrán a su cargo las siguientes: A. ATRIBUCIONES: I. Regular todos los ramos que sean competencia del municipio y reformar, derogar o abrogar los ordenamientos que expida, así como establecer todas las disposiciones normativas de observancia general indispensables para el cumplimiento de sus fines; II. Expedir los bandos de policía y gobierno, así como los demás reglamentos, circu-lares y disposiciones administrativas, que regulen: a) La organización y funcionamiento interno del gobierno, del Ayuntamiento y la administración pública municipal, estableciendo los procedimientos para el nombramiento y remoción de los funcionarios, comisionados y demás servidores públicos; b) Las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; c) La participación ciudadana y vecinal, y d) La preservación del orden y la seguridad pública. III. Participar en las reformas de esta Constitución, en los términos previstos por la misma; IV. Establecer y organizar demarcaciones administrativas dentro del territorio muni-cipal para el ejercicio de sus funciones, la prestación de los servicios públicos a su cargo y la atención de las necesidades de su población; V. Resolver respecto a la afectación, uso y destino de los bienes muebles municipales; VI. Resolver, mediante el voto aprobatorio de las dos terceras partes de sus integran-tes, respecto de la afectación, gravamen, enajenación, uso y destino de los bienes inmuebles municipales; VII. Formular, dirigir e implementar la política de desarrollo social municipal; fo-mentar y regular el deporte y la cultura populares; VIII. Regular, autorizar, controlar y vigilar el uso del suelo en sus competencias te-rritoriales; IX. Regular, autorizar, controlar y vigilar las construcciones, instalaciones y accio-nes de urbanización que se realicen dentro de sus competencias territoriales;


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X. Ejercer la función de seguridad pública municipal, en coordinación con los órde-nes de gobierno federal y estatal, y XI. Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal. B. FUNCIONES Y SERVICIOS PÚBLICOS: I. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; II. Alumbrado Público; III. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; IV. Mercados y centrales de abasto; V. Panteones; VI. Rastro; VII. Calles, parques, jardines y su equipamiento; VIII. Seguridad pública municipal, policía preventiva y tránsito, y IX. Catastro y control urbano. El Congreso del Estado podrá establecer a favor de los municipios, la facultad de ejercer funciones o la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal, atendiendo a la eficacia de la gestión pública y tomando en consideración sus condi-ciones territoriales y socioeconómicas, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Artículo 84. Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coor-dinarse y asociarse para la eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden. Tratándose de la asociación con municipios de otros estados, se deberá contar con la aprobación del Congreso del Estado. Cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo resulte necesario, se podrá convenir con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspon-diente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y por el propio municipio.


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LEY DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

TÍTULO PRIMERO

DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 2. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, tendrá a su cargo, dirimir las controversias de carácter administrativo que se susciten entre la administración pública del Estado, los municipios, y organismos descentralizados y los particulares; así como entre el fisco estatal y los fiscos municipales, sobre preferencias en el co-bro de créditos fiscales.

CAPÍTULO QUINTO DE LAS SALAS

Artículo 22. Las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo son compe-tentes para conocer de los juicios que se promuevan en contra de los actos o resolu-ciones definitivas siguientes: I. Los de carácter administrativo emanados de las autoridades estatales, municipales o de sus organismos descentralizados, cuando éstos actúen como autoridades, que causen agravio a los particulares; II. Los de naturaleza fiscal emanados de autoridades Fiscales estatales, municipales o de sus Organismos Fiscales Autónomos, que causen agravio a los particulares; III. Los que se emitan con motivo de la aplicación de sanciones por responsabilidad administrativa, con base en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado; IV. Los que se emitan con motivo del incumplimiento de contratos de obra pública y, en general, de contratos administrativos en que el Estado, los municipios o sus or-ganismos descentralizados sean parte; V. Los que versen sobre pensiones y jubilaciones, a cargo del Instituto de Seguri- dad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado y Municipios de Baja California; VI. Los dictados conforme a otras leyes que le otorguen competencia al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado; VII. Los de carácter administrativo y fiscal favorables a los particulares, emanados de las autoridades estatales, municipales o de sus organismos descentralizados, cuando dichas autoridades promuevan su nulidad. Para efectos de este artículo, son definitivos los actos o resoluciones que no puedan ser revocados o modificados, sino mediante recurso administrativo o medio de de-fensa previsto por la ley que rija el acto, o en el proceso contencioso administrativo.


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TÍTULO SEGUNDO DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO

CAPÍTULO PRIMERO

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 35. Cuando las leyes o reglamentos de las distintas dependencias estatales, municipales o de sus organismos descentralizados establezcan medios de defensa o algún recurso administrativo, será optativo para el particular agotarlo o intentar di-rectamente el juicio contencioso administrativo. De igual forma, podrán promover dicho juicio, dentro del plazo legal, cuando una vez interpuesto un recurso adminis-trativo o medio de defensa, se hubieren desistido del mismo.

LEY DE RÉGIMEN MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

TÍTULO PRIMERO

DE LAS BASES DEL RÉGIMEN MUNICIPAL

CAPÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. Del objeto de la ley. La presente ley es reglamentaria del Título Sexto de la Constitución Política del Estado de Baja California; sus disposiciones son de or-den público e interés social, y tienen por objeto establecer las bases generales para el gobierno y la administración pública municipal así como de sus actos y procedi-mientos administrativos. Artículo 2. Del municipio. El municipio, como orden de gobierno local, tiene la fi-nalidad de organizar a la comunidad asentada en su territorio, en la gestión de sus intereses y ejercer las funciones y prestar los servicios que ésta requiera, de confor-midad con lo establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos y la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California. Artículo 3. De la autonomía municipal. Los municipios de Baja California gozan de autonomía plena para gobernar y administrar los asuntos propios de la comunidad. Los ayuntamientos, en ejercicio de esta atribución, están facultados para aprobar y expedir los reglamentos, bandos de policía y gobierno, disposiciones administrativas y circulares de observancia general dentro de su jurisdicción territorial, así como para: I. Regular su funcionamiento, el de la administración pública municipal, y el de sus órganos de gobierno interno;


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II. Establecer los procedimientos para el nombramiento y remoción de los funciona-rios, comisionados y demás servidores públicos; III. Regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; IV. Regular el uso y aprovechamiento de los bienes municipales, y V. Emitir el estatuto que establezca las demarcaciones administrativas interiores del territorio municipal. Artículo 4. Del órgano de gobierno municipal. El Ayuntamiento, es el órgano de gobierno del municipio; se integra por un Presidente Municipal, un síndico pro-curador y el número de regidores que establezca la Ley Electoral, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California. El Ayuntamiento tendrá su residencia en la cabecera de cada municipalidad y ejer-cerá sus atribuciones de manera exclusiva en el ámbito territorial y jurídico de su competencia. El recinto del Ayuntamiento es inviolable; toda fuerza pública que no esté a cargo del propio Ayuntamiento está impedida para tener acceso a él, salvo que se otorgue permiso previo por el Presidente Municipal, o en su ausencia por el secretario feda-tario del Ayuntamiento, quién deberá levantar constancia de ello. Los integrantes de los ayuntamientos son responsables de los delitos que cometan durante el tiempo de su encargo, pero no podrán ser privados del ejercicio de sus funciones, ni detenidos hasta en tanto se siga el procedimiento constitucional, se de-cida la separación del cargo y la sujeción a la acción penal o reconocimiento de los tribunales. En todo el Estado se dará entera fe y crédito a los actos y despachos originados de las autoridades municipales, relativas a asuntos de su competencia.

TÍTULO SEGUNDO DEL RÉGIMEN JURÍDICO MUNICIPAL

CAPÍTULO PRIMERO

DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Artículo 18. De los reglamentos municipales. Los reglamentos municipales que ex-pidan los ayuntamientos deberán ser aprobados por la mayoría absoluta de sus miembros y sus normas deberán ser generales, abstractas, impersonales y vinculan-tes a la aplicación de leyes federales y estatales y al ejercicio de atribuciones de los municipios. Para su correspondiente publicidad e inicio de vigencia, deberán publicarse en el Pe-riódico Oficial del Gobierno del Estado. Los municipios estarán exentos del pago de derechos por la publicación de sus reglamentos y demás acuerdos y disposiciones de observancia general en el Periódico Oficial del Estado.


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TÍTULO CUARTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y MEDIOS DE DEFENSA

CAPÍTULO PRIMERO


Artículo 43. Jerarquía y competencia. Las disposiciones generales de este capítulo se aplicarán en general a los actos, procedimientos y resoluciones de la administra-ción pública municipal. En el caso de la administración pública paramunicipal, sólo serán aplicables cuando se trate de actos provenientes de organismos descentraliza-dos y que afecten la esfera jurídica de los particulares, conforme a la reglamentación correspondiente. El presente ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal y finan-ciero, las cuales se rigen por ordenamientos específicos. Artículo 44. Bases que rigen el procedimiento administrativo. Las actuaciones ad-ministrativas que realicen los ayuntamientos y sus autoridades municipales, deberán regirse por los principios de legalidad, igualdad, publicidad y audiencia, salvaguar-dando las garantías constitucionales, de conformidad con lo que establezcan en la reglamentación respectiva y atendiendo a las siguientes prescripciones generales: I. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición del intere-sado. Las manifestaciones, informes o declaraciones rendidas por los interesados an-te la autoridad competente se presumirán ciertas, salvo prueba en contrario, aun cuando estén sujetas al control y verificación de la propia autoridad. Si los informes o declaraciones proporcionados por el particular resultan falsos, se aplicarán las san-ciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las penas en que incurren aquellos que se conducen con falsedad, de acuerdo con los ordenamientos legales aplicables. La actuación administrativa de la autoridad y la de los interesados se su-jetará al principio de buena fe; II. En los procedimientos administrativos no procederá la gestión oficiosa. Quien promueva a nombre de otro deberá acreditar su personalidad en los términos de ley; III. En los procedimientos y trámites respectivos, no se podrán exigir mayores for-malidades y requisitos que los expresamente establecidos en los ordenamientos re-glamentarios de cada materia. Los interesados tendrán en todo momento el derecho de obtener información sobre los procedimientos y el estado en que se encuentran, así como el acceso a los expedientes que con motivo de sus solicitudes, o por man-dato legal, formen las autoridades municipales; IV. Sólo podrá negarse la información o el acceso a los expedientes, cuando esté protegida dicha información por el secreto industrial, comercial o por disposición legal; o porque el solicitante no sea el titular o causahabiente, o no acredite su in-terés legítimo en el procedimiento administrativo; o se involucren cuestiones relati-vas a menores de edad o de defensa y seguridad nacional, y V. Las actuaciones se verificarán en las oficinas de las dependencias o entidades competentes.


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En los casos en que la naturaleza de la diligencia así lo requiera y sea necesario o conveniente para agilizar el procedimiento, el desahogo de la diligencia podrá tras-ladarse a otro sitio, previa constancia debidamente fundada y motivada de esta cir-cunstancia.

CAPÍTULO SEGUNDO DE LOS MEDIOS DE DEFENSA

Artículo 45. De los recursos de impugnación. Los ayuntamientos instituirán en su reglamentación las figuras y procedimientos jurídicos que establezcan los medios de defensa a favor de los particulares, en contra de actos o resoluciones adoptadas por las autoridades municipales que afecten su interés jurídico, con sujeción a los prin-cipios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Artículo 46. Del órgano contencioso administrativo municipal. Los ayuntamientos instituirán en su reglamento correspondiente el órgano de lo contencioso administra-tivo con autonomía y definitividad en sus resoluciones, el cual radicará y resolverá las inconformidades planteadas por virtud de los actos a que se refiere el artículo an-terior. Dicho órgano funcionará en régimen de única instancia y sus resoluciones serán definitivas. Artículo 47. Procedimiento de lesividad. Los municipios, por conducto de las de-pendencias que por materia corresponda, podrán invocar la instauración del proce-dimiento de lesividad ante autoridad jurisdiccional competente, solicitando la decla-ración de nulidad de las resoluciones administrativas favorables a los particulares, cuando se considere que éstas lesionan el interés público de la comunidad. La auto-ridad jurisdiccional correspondiente substanciará dicho procedimiento en la vía su-maria.

REGLAMENTO DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL DE TIJUANA

TÍTULO I

DE LAS DISPOSICIONES GENERALES


Artículo 1. El presente ordenamiento es reglamentario del Título Cuarto de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, relativo al Procedimiento Administrativo y Medios de Defensa, para aplicarse en el municipio de Tijuana, sus disposiciones son de orden e interés público, regula el funcionamiento de los órga-nos de impartición de justicia municipal y establece los medios de defensa y el pro-


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cedimiento administrativo a favor de los particulares, en contra de actos y resolucio-nes adoptadas por las autoridades municipales que afecten su interés jurídico, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. Artículo 2. En el caso de la administración paramunicipal, las disposiciones deriva-das del presente reglamento sólo serán aplicables cuando se trate de actos prove-nientes de organismos descentralizados que actúen como autoridad y que afecten la esfera jurídica de los particulares, conforme a la reglamentación correspondiente. Artículo 3. De conformidad con lo dispuesto por la Ley del Régimen Municipal, las disposiciones derivadas del presente ordenamiento no son aplicables a las controver-sias que se originen en materia de carácter fiscal o financiero. Artículo 4. Los órganos de impartición de justicia municipal son el Tribunal Unita-rio Contencioso Administrativo Municipal y el cuerpo de jueces municipales; dichos órganos son autónomos en sus decisiones jurisdiccionales. Los miembros de los órganos de impartición de justicia municipal, están en todo ca-so sujetos al cumplimiento de las disposiciones administrativas que establezca el Presidente Municipal y podrán ser sujetos a resolución de responsabilidad, mediante procedimiento que se siga ante el propio Ayuntamiento.

TÍTULO II DE LOS ÓRGANOS DE IMPARTICION DE JUSTICIA

CAPÍTULO I

DEL TRIBUNAL UNITARIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL

Artículo 5. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal se compone del juez titular y del número de secretarios, actuarios y empleados que el presupues-to determine. El Ayuntamiento podrá habilitar jueces unitarios por cada sesenta asuntos que se presenten ante el Tribunal, y conocerán de los asuntos alternativamente. El juez del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal, será designado por el Ayuntamiento de entre los ciudadanos que conformen la terna que proponga el Presidente Municipal, una vez que se cumplan con los requisitos y procedimientos que se establecen en este reglamento. Artículo 6. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo conocerá: I. Del recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan en conocimiento del recurso de reconsideración. II. En segunda instancia de las resoluciones de los jueces municipales respecto del recurso de inconformidad.


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Artículo 9. El juez del Tribunal Contencioso Administrativo Municipal durará en su encargo el periodo que dure el Ayuntamiento que lo nombre, pero permanecerá des-empeñando sus funciones hasta en tanto sea sustituido o seleccionado en su caso, por el siguiente Ayuntamiento. Si en el primer año de la administración de un Ayuntamiento, el juez falta definiti-vamente o renuncia al cargo, el nuevo juez será nombrado conforme los artículos 7 y 8 del presente reglamento, si el caso ocurre iniciado el segundo año, el Ayuntamien-to lo nombrará de manera directa, a propuesta del Presidente Municipal. El juez del Tribunal podrá ser removido del cargo en cualquier momento por causa justificada, mediante resolución adoptada por el Ayuntamiento, en sesión de cabildo. Artículo 10. El juez del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal en lo particular tendrá las siguientes atribuciones: I. Resolver los asuntos que sean sometidos al conocimiento jurisdiccional del Tribu-nal, vigilando que la administración de justicia en el ámbito de su competencia sea pronta e imparcial para lo cual, dictara las providencias que fueren necesarias. II. Remitir al cabildo semestralmente la estadística de los asuntos que se encuentren en trámite, de los que se hayan resuelto y el sentido de su resolución. III. Formular anualmente, a más tardar en el mes de octubre de cada año, la pro-puesta de egresos que el Tribunal deba ejercer el año siguiente, remitiéndola al Pre-sidente Municipal. IV. Tramitar, con el auxilio del secretario de acuerdos todos los asuntos de su com-petencia hasta ponerlos en estado de resolución. V. Atender la correspondencia del Tribunal. VI. Conceder licencia de hasta por quince días, con goce de sueldo o sin él a em-pleados de la dependencia a su cargo. VII. Poner en conocimiento del Presidente Municipal las solicitudes de licencias por más de quince días del secretario de acuerdos y demás empleados, para que proceda con arreglo a sus atribuciones. VIII. Designar al personal administrativo que se requiera para el buen funciona-miento del Tribunal, con sujeción a la disposición de recursos contemplada en el presupuesto municipal que apruebe anualmente el Ayuntamiento. IX. Proponer el nombramiento del secretario de acuerdos y al secretario actuario del Tribunal. X. Rendir al Ayuntamiento un informe anual de sus actividades y proporcionarle la información que éste le requiera respecto del funcionamiento y estado de la justicia administrativa a su cargo. XI. Remitir al síndico procurador del Ayuntamiento, las quejas o acusaciones que se presenten contra de los empleados de la misma, además de informar a la Sindicatura de cualquier conducto que sea de su conocimiento, contraria a las obligaciones que previene la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos e imputables a los servidores públicos mencionados. XII. Las demás que expresamente le confiere el presente reglamento.


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CAPÍTULO II DE LOS JUECES MUNICIPALES

Artículo 20. El director de Justicia Municipal, el coordinador operativo y el coordi-nador administrativo, serán nombrados por el Presidente Municipal a propuesta de la Consejería Jurídica; en iguales términos se nombrara a los jueces municipales. El numero de juzgados, jueces municipales y secretarios de acuerdos será determi-nado en base a las necesidades y presupuesto de egresos. Artículo 20 bis. La Dirección de Justicia Municipal se integrara en la forma siguiente: I. Un juez quien será el Director de la Institución; II. Un juez municipal quien será coordinador administrativo; III. Un juez municipal quien será coordinador operativo; IV. Cuerpo de jueces municipales adscritos a las delegaciones municipales; V. Cuerpo de jueces municipales adscritos a la Comandancia Operativa de Policía y Tránsito; VI. Cuerpo de jueces municipales adscritos a la Estancia Municipal de Infractores; VIII. Jueces municipales que cubrirán descansos, y IX. Jueces municipales que cubrirán vacaciones. Artículo 20 TER. El director de Justicia Municipal tendrá las siguientes atribucio-nes, facultades y obligaciones: I. Recomendar al Presidente Municipal por conducto de la Consejería Jurídica mu-nicipal, el número de jueces municipales y juzgados que deban funcionar en el mu-nicipio de Tijuana Baja California; II. Emitir los lineamientos y criterios de carácter jurídico, técnico y administrativo a que deban sujetarse los juzgados municipales; III. Autorizar los libros de gobierno que tendrán a su cargo los jueces municipales y girar instrucciones al coordinador operativo a efecto de que inspeccione las debidas y oportunas anotaciones. IV. Organizar la adecuada instalación de los juzgados municipales procurando la adaptación de las oficinas, dotación de mobiliario, equipo de cómputo y sistemas; V. Rendir a la Consejería Jurídica un informe mensual de las actividades desarrolla-das en relación a su cargo, incluyendo de manera concentrada, además, los resulta-dos de la gestión de los juzgados municipales; VI. Gestionar los recursos de capacitación de los jueces municipales, a fin de profe-sionalizar el servicio de administración de justicia, acordando lo relativo con la Di-rección de Capacitación de Oficialía Mayor, solicitando la participación de los coor-dinadores tanto operativo como administrativo. VII. Proponer convenios de colaboración entre las instituciones auxiliares de la ad-ministración de justicia como lo son: Dirección Municipal de Salud; Comandancia de Policía y Tránsito, Desarrollo Integral de la Familia municipal y estatal, Direc-ción de Vialidad y Transporte, Consejo de Menores, Tesorería Municipal, Sindicatu-


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ra Municipal, Instituto Estatal de la Mujer, Comité Binacional de Seguridad Publica, Director de la Estancia Municipal de Infractores, Pabellón Psiquiátrico, Derechos Humanos, Secretaría de Desarrollo Humano, concesionarios del servicio de arrastre y almacenamiento de vehículos, así como aquellas que pudieran tener injerencia en la prestación del servicio de administración de justicia municipal; VIII. Guardar estrecha comunicación con los coordinadores administrativo y opera-tivo a fin de tratar los asuntos que les corresponde en el ámbito de su competencia respectivamente y coadyuvar en el buen desempeño del servicio de administración de justicia; IX. En materia de actualización de normas, reglamentos y Bando de Policía y Go-bierno, será el titular de la Dirección quien impulsara y coordinara los trabajos, haciendo las propuestas al cuerpo edilicio, a través de la Consejería Jurídica; X. Determinar conjuntamente con el coordinador administrativo los cambios de asignación de los jueces municipales; XI. Extender copias certificadas de los documentos oficiales que obren en el archivo de los juzgados municipales, previa solicitud por escrito de la parte interesada en la que motive su interés; XII. Recibir la correspondencia oficial que le sea remitida por instrucciones de los tres niveles de gobierno y que tengan que ver con la administración de justicia mu-nicipal, girando instrucciones a quien corresponda para su trámite y desahogo; XIII. Participar, según su agenda lo permita, en la inspección a los juzgados muni-cipales para constatar su adecuado funcionamiento; XIV. Ejercer cada una de las facultades del juez municipal, cuando la necesidad del servicio lo requiera, y XV. Las demás que deriven de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Ba-ja California, el Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana Baja Califor-nia, así como las que le confieren los demás reglamentos municipales.

CAPÍTULO III DE LOS JUECES MUNICIPALES

Artículo 21. El juez municipal tendrá las siguientes atribuciones, facultades y obligaciones: I. Dar a conocer al infractor los derechos de que goza como tal; II. Cuidar que tanto fuera como dentro de las instalaciones de sus oficinas se guarde orden, respeto y consideración a la investidura del juez municipal, del juzgado, de los agentes de policía que intervengan en las actuaciones como parte del procedi-miento, corrigiendo en el acto las faltas en razón de ello, haciendo uso de ser necesa-rio de los medios de apremio y medidas disciplinarias consignadas en el título cuarto del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana Baja California; III. Resolver sobre la infracción o no infracción de los presuntos infractores; IV. Aplicar las sanciones que para cada una de las infracciones establece el Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de Tijuana Baja California y los demás or-denamientos municipales de las cuales les corresponde conocer;


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V. Cumplir administrativamente las labores de su ejercicio y el envío puntual a la Coordinación Administrativa de la estadística referente a los asuntos atendidos; VI. Resolver los recursos de reconsideración o inconformidad que sean sometidos a su conocimiento, con arreglo a las disposiciones contenidas en el presente regla-mento; VII. Conciliar a las partes en conflicto por cuestiones de reparación del daño cuando se declare el ánimo de no querellarse, exceptúen los casos de daños dolosos, lesio-nados o de la intervención de personas bajo el influjo de bebidas embriagantes o sustancias toxicas; VIII. Solicitar la prestación de los servicios de las diferentes instituciones auxiliares de la Justicia Municipal en el ámbito de su competencia; IX. Cuidar estrictamente que se respete la dignidad y los derechos humanos de los infractores, por tanto, impedirá todo maltrato físico y moral, cualquier tipo de inco-municación, exacción o coacción en agravio de las personas presentadas o que com-parezcan ante él. X. Acatar en su debida observancia las circulares y disposiciones administrativas emanadas de sus superiores jerárquicos; XI. Si de los hechos que se presenten se presume la comisión de un delito, deberá remitir el asunto a la autoridad competente, de conformidad con el artículo 67 del Reglamento de de Justicia para el Municipio de Tijuana Baja California, debiendo incluir a todas las personas y objetos involucrados, así como detectar la existencia de testigos a través de la actuación de los elementos de seguridad pública; XII. Requerir al secretario de acuerdos la constancia que le permita conocer sobre el exacto cumplimiento de sus determinaciones, y en caso de inexistencia en el Juzga-do Municipal, ordenará a éste hacer enlace con la institución receptora a fin de que constate u otorgue documento que dé fe de respeto a la determinación emitida. Podrá también solicitar para este fin, la intervención del coordinador operativo; XIII. Prohibir las visitas sin asunto justificado a las oficinas de los jueces municipales; XIV. Actuar contra los agentes de la policía municipal en el caso de faltar al respeto y consideración a la investidura del juez municipal en el ejercicio de sus funciones o no acatar una orden de él; quien podrá optar por levantar una acta de arresto con auxilio del superior jerárquico inmediato del agente de seguridad pública municipal o remitir queja por escrito a la Sindicatura Municipal para que proceda en lo condu-cente. De constituirse un presunto delito se procederá turnando el caso a la autoridad correspondiente. XV. Reducir proporcionalmente la multa impuesta al infractor durante el tiempo del arresto tomando en cuenta el tiempo que haya permanecido detenido, y XVI. Las demás que se deriven de La Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, este reglamento y las que le confieren los reglamentos municipales.


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Artículo 21.(sic) El juez municipal conocerá: I. De las faltas administrativas por violación al Reglamento del Bando de Policía y Buen Gobierno, de conformidad con los artículos 21 y 115 de la Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos. II. De las inconformidades por multas impuestas conforme al resto de los reglamen-tos municipales. III. De los incidentes o problemas vecinales que no impliquen algún delito o que no sean competencia de los juzgados de Primera Instancia del Estado o federales. Artículo 21 BIS. El juez municipal conocerá: I. De las faltas administrativas por violación al Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de Tijuana Baja California, así como a los demás reglamentos municipa-les y de la imposición de multas o elaboración de folios de infracciones elaboradas por otras autoridades municipales; II. De las inconformidades por multas impuestas conforme al resto de los reglamen-tos municipales; III. De los incidentes o problemas vecinales que no impliquen algún delito o que no sean competencia de los juzgados de Primera Instancia del Estado o federales.

TÍTULO III DE LOS RECURSOS Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO I

DE LOS RECURSOS Artículo 33. Como medios de defensa en contra de los actos y resoluciones de las autoridades municipales, los particulares cuentan con los siguientes recursos: I. Reconsideración; II. Inconformidad, y III. Revisión. El municipio, por conducto de la dependencia administrativa que por materia co-rresponda, podrá invocar la instauración del procedimiento de lesividad ante el pro-pio Ayuntamiento, cuando se considere justificadamente que una resolución admi-nistrativa favorable a los particulares emitida por un juez del Tribunal Unitario Con-tencioso Administrativo, lesiona el interés público de la comunidad. En este caso, el Ayuntamiento conformará una Comisión Transitoria, encargada de darle trámite al procedimiento con audiencia de las partes, turnando el dictamen co-rrespondiente al Ayuntamiento a efecto de que éste adopte la resolución definitiva. Artículo 34. El recurso de reconsideración tiene por objeto que la autoridad emisora del acto o acuerdo, materia de impugnación revise sus propias determinaciones y re-considere lo mandado, en atención a las pruebas ofrecidas y a los alegatos que el re-currente formule. Las resoluciones que se dicten para decidir el recurso de reconsi-


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deración, es recurrible en revisión ante el Tribunal Unitario Contencioso Adminis-trativo. Artículo 35. El recurso de inconformidad se podrá interponer ante el juez municipal respecto de los actos o acuerdos que dicten las autoridades municipales y que con-sistan exclusivamente en la imposición de multas o cualquier otra sanción por in-fracciones al Bando de Policía y Gobierno y demás reglamentos municipales. Las resoluciones que se dicten para decidir el recurso de inconformidad, es recurrible en revisión ante el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo. Artículo 36. El recurso revisión se formulará por escrito en los términos que esta-blece el presente reglamento, tiene por objeto que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo nulifique total o parcialmente o confirme las resoluciones dictadas respecto del recurso de reconsideración o de los que dicten en relación al recurso de inconformidad promovido ante el juez municipal, no procede contra los acuerdos o actos que ejecuten el Presidente Municipal, o el Ayuntamiento como tal.

CAPÍTULO VI DISPOSICIONES GENERALES


Artículo 78. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de parte interesada. Las manifestaciones, informes o aclaraciones rendidas por los interesados ante la autoridad competente se presumirán ciertas, salvo prueba en con-trario, aun cuando estén sujetas al control y verificación de la propia autoridad. Si los informes o declaraciones proporcionados por el particular resultan falsos, se aplicarán las sanciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las penas en que incurren aquellos que se conducen con falsedad, de acuerdo con los ordena-mientos legales aplicables. La actuación administrativa de la autoridad y la de los in-teresados se sujetará al principio de buena fe.

CAPÍTULO IX DE LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 109. Ponen fin al procedimiento: I. La resolución; II. El desistimiento; III. La renuncia del derecho que se funde la solicitud, cuando la misma no se en-cuentre prohibida por el ordenamiento jurídico; IV. La declaración de la caducidad de la instancia administrativa; V. La revocación del acto reclamado por parte de la autoridad emisora; VI. La imposibilidad de continuarlo por causas supervenientes.


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Artículo 110. Las resoluciones deberán estar fundadas y motivadas en forma clara, completa y congruente y se expondrán los puntos resolutivos sobre todas las cues-tiones sometidas a consideración de la autoridad así como aquellas otras derivadas del expediente. Cuando en el planteamiento del peticionario hay asuntos que deban ser atendidos por otra autoridad, sin que esto impida la decisión de fondo por parte de quien cono-ce del procedimiento, se dejarán a salvo los derechos del interesado para que los haga valer como legalmente corresponda. Artículo 111. El juez del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo, cuando lo juzgue necesario, podrá de oficio aclarar un concepto o precisar los efectos de una resolución aprobada, siempre y cuando esto no implique una alteración substancial en los puntos resolutivos; o en el sentido del fallo. Dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación de una resolución o de que se hagan sabedoras del mis-mo, las partes podrán solicitar su aclaración, misma que se resolverá por el juez, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la recepción de la promoción. Artículo 112. Para hacer cumplir el resto de sus determinaciones, distintas a la seña-lada en el artículo anterior y sancionar las faltas de quienes intervengan en el proce-dimiento, la autoridad podrá aplicar los medios de apremio y las correcciones disci-plinarias previstas en el presente reglamento. Cabe destacar que la Segunda Sala del Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la nación, tuvo la oportunidad de revisar la creación, integración y funcio-namiento de este órgano jurisdiccional, a través de la sentencia recaída en la contradicción de tesis número 147/2004, dictada en fecha 22 de octubre de 2004, que en los considerandos cuarto y quinto expuso lo que a continuación se transcribe:

“CUARTO. El análisis de las ejecutorias transcritas pone de relieve la existencia de la contradicción de tesis denunciada,… En lo que interesa, los mencionados Tribunales Colegiados de Circuito se pronun-ciaron sobre el mismo tema, a precisar: la procedencia del juicio de amparo directo en contra de las resoluciones definitivas dictadas por el Tribunal Unitario Conten-cioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California. En el caso, los Tribunales Colegiados de Circuito partieron de la existencia y exa-men de los mismos elementos, como lo son, la promoción de un juicio de amparo di-recto en contra de una resolución definitiva dictada por el Tribunal Unitario Conten-cioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California. Ahora bien, a pesar de que los Tribunales Colegiados de Circuito examinaron los mismos elementos respecto del mismo tópico jurídico, arribaron a conclusiones di-vergentes, pues mientras el Cuarto Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito establece que, no procede el amparo directo en contra de la resolución definitiva dic-


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tada por el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Ba-ja California, ya que desde el punto de vista material dicho tribunal puede realizar actos jurisdiccionales; sin embargo, formalmente no es un órgano de esa naturaleza porque no fue creado por la ley sino por un reglamento y, por ende, no puede ser ca-talogado como “tribunal” para efectos de la procedencia del juicio de amparo direc-to, además de carecer de autonomía plena para fallar que garantice su imparcialidad e independencia, ya que los jueces municipales son nombrados por el Ayuntamiento a propuesta del presidente municipal, ocupando su cargo sólo el periodo en que fun-cione el Ayuntamiento que lo propuso, quien tiene la facultad de removerlos en cualquier momento por causa justificada, y por ende, corresponda conocer del juicio de amparo relativo a un Juez de Distrito, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo. En cambio, el Primer Tribunal Colegiado del Decimoquinto Cir-cuito sostuvo, solamente, que sí es competente para conocer del juicio de amparo di-recto de que se trata, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 107, fracciones V y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 158 de la Ley de Amparo y 37 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, procedien-do al análisis de los conceptos de violación hechos valer en contra de la resolución definitiva dictada por el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California. En esos términos, se encuentra expresamente configurada la contradicción de tesis denunciada. QUINTO. Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis que sienta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Para normar el criterio que debe prevalecer, en torno a la reglamentación que rige al juicio de amparo, tanto en la vía directa, como en la indirecta, es pertinente transcri-bir los preceptos relativos de la Constitución federal de la República y de la Ley de Amparo. Así, en cuanto al amparo directo, el artículo 107, fracciones V y VI, de la Constitución, y los artículos 44, 46 y 158 de la Ley de Amparo, establecen lo si-guiente: (Se transcriben) Por su parte, en cuanto al juicio de amparo indirecto, específicamente, en materia administrativa, los artículos 107, fracción VII, de la Constitución federal, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, establecen: (Se transcriben) De los preceptos transcritos, se desprende que, una de las diferencias fundamentales entre el amparo directo y el indirecto, obedece al hecho de que la autoridad respon-sable sea o no “tribunal”. Así se desprende de las hipótesis previstas por los artículos 158, párrafo

primero y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace referen-cia a tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como condición de procedencia para la vía directa, y el segundo, en concordancia con aquél, reser-va la vía indirecta para la impugnación de los actos que “no provengan de tribu-nales judiciales, administrativos o del trabajo”.


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Para los efectos de la contradicción que se examina, cabe precisar que el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra dice: (Se transcribe)

Así entonces, ahora procede determinar si el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, es o no un “tribunal” para efectos del juicio de amparo directo; por tanto, resulta necesario aludir a diversos ordenamientos jurídicos de esa entidad federativa.

El artículo 55 de la Constitución Política del Estado de Baja California, a la letra dice:

“Artículo 55. La función jurisdiccional para resolver controversias de carácter ad-ministrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y la administración pública estatal o municipal, así como entre el fisco estatal y los fiscos municipales sobre pre-ferencia de créditos fiscales, estará a cargo del Tribunal de lo Contencioso Adminis-trativo del Estado, que será autónomo en sus fallos e independiente de cualquier au-toridad administrativa, dotado de plena jurisdicción e imperio suficiente para hacer cumplir sus resoluciones”. La Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, prevé:

TÍTULO CUARTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y MEDIOS DE DEFENSA

CAPÍTULO PRIMERO

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO “Artículo 43. Jerarquía y Competencia. Las disposiciones generales de este capítulo se aplicarán en general a los actos, procedimientos y resoluciones de la administra-ción pública municipal. En el caso de la administración pública paramunicipal, sólo serán aplicables cuando se trate de actos provenientes de organismos descentraliza-dos y que afecten la esfera jurídica de los particulares, conforme a la reglamentación correspondiente. El presente ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal y finan-ciero, las cuales se rigen por ordenamientos específicos”. “Artículo 44. Bases que Rigen el Procedimiento Administrativo. Las actuaciones administrativas que realicen los ayuntamientos y sus autoridades municipales, deberán regirse por los principios de legalidad, igualdad, publicidad y audiencia, salvaguardando las garantías constitucionales, de conformidad con lo que establez-can en la reglamentación respectiva y atendiendo a las siguientes prescripciones generales:


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I. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición del interesa-do. Las manifestaciones, informes o declaraciones rendidas por los interesados ante la autoridad competente se presumirán ciertas, salvo prueba en contrario, aun cuan-do estén sujetas al control y verificación de la propia autoridad. Si los informes o declaraciones proporcionados por el particular resultan falsos, se aplicarán las san-ciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las penas en que incurren aquellos que se conducen con falsedad, de acuerdo con los ordenamientos legales aplicables. La actuación administrativa de la autoridad y la de los interesados se su-jetará al principio de buena fe; II. En los procedimientos administrativos no procederá la gestión oficiosa. Quien promueva a nombre de otro deberá acreditar su personalidad en los términos de ley; III. En los procedimientos y trámites respectivos, no se podrán exigir mayores for-malidades y requisitos que los expresamente establecidos en los ordenamientos re-glamentarios de cada materia. Los interesados tendrán en todo momento el derecho de obtener información sobre los procedimientos y el estado en que se encuentran, así como el acceso a los expedientes que con motivo de sus solicitudes, o por man-dato legal, formen las autoridades municipales; IV. Sólo podrá negarse la información o el acceso a los expedientes, cuando esté protegida dicha información por el secreto industrial, comercial o por disposición legal; o porque el solicitante no sea el titular o causahabiente, o no acredite su in-terés legítimo en el procedimiento administrativo; o se involucren cuestiones relati-vas a menores de edad o de defensa y seguridad nacional, y V. Las actuaciones se verificarán en las oficinas de las dependencias o entidades competentes. En los casos en que la naturaleza de la diligencia así lo requiera y sea necesario o conveniente para agilizar el procedimiento, el desahogo de la diligencia podrá trasladarse a otro sitio, previa constancia debidamente fundada y motivada de esta circunstancia”. Los artículos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º del Reglamento de Justicia para el

Municipio de Tijuana, Baja California, por su orden, establecen lo siguiente: “Artículo 1º. El presente ordenamiento es reglamentario del Título Cuarto de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, relativo al Procedimiento Administrativo y Medios de Defensa, para aplicarse al Municipio de Tijuana, sus disposiciones son de orden e interés público, regula el funcionamiento de los órga-nos de impartición de justicia municipal y establece los medios de defensa y el pro-cedimiento administrativo a favor de los particulares, en contra de actos y resolucio-nes adoptadas por las autoridades municipales que afecten su interés jurídico, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad”. “Artículo 3º. De conformidad con lo dispuesto por la Ley del Régimen Municipal, las disposiciones derivadas del presente ordenamiento no son aplicables a las con-troversias que se originen en materia de carácter fiscal o financiero”.


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“Artículo 4º. Los órganos de impartición de justicia municipal son el Tribunal Uni-tario Contencioso Administrativo Municipal y el cuerpo de jueces municipales; di-chos órganos son autónomos en sus decisiones jurisdiccionales. Los miembros de los órganos de impartición de justicia municipal, están en todo ca-so sujetos al cumplimiento de las disposiciones administrativas que establezca el Presidente Municipal y podrán ser sujetos a resolución de responsabilidad, mediante procedimiento que se siga ante el propio Ayuntamiento”. “Artículo 5º. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal se com-pone del juez titular y del número de secretarios, actuarios y empleados que el pre-supuesto determine. El Ayuntamiento podrá habilitar jueces unitarios por cada se-senta asuntos que se presenten ante el Tribunal, y conocerán de los asuntos alterna-tivamente. El juez del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal, será designado por el Ayuntamiento de entre los ciudadanos que conformen la terna que proponga el Presidente Municipal, una vez que se cumplan con los requisitos y procedimientos que se establecen en este reglamento”. “Artículo 6º. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo conocerá: I. Del recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan en conocimiento del recurso de reconsideración; II. En segunda instancia de las resoluciones de los jueces municipales respecto del recurso de inconformidad”. “Artículo 7º. Para ser juez del Tribunal Unitario Administrativo Municipal, se requiere: I. Ser mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos; II. Ser mayor de treinta años; III. Tener título de licenciado en derecho, con cédula profesional registrada ante el Estado; IV. Tener un mínimo de tres años en el ejercicio profesional; V. Tener por lo menos cinco años de residencia en el municipio; VI. No haber sido inhabilitado para ejercer su profesión u ocupar cargo público o haber sido condenado por delito intencional; VII. Sustentar y aprobar el examen de oposición a que convoque el Ayuntamiento”. “Artículo 8º. Para la aplicación del examen de oposición a que se refiere el artículo anterior se seguirá, en lo conducente, el procedimiento a que se refieren los artículos 24, 25 y 26, del presente reglamento, relativos a la selección de jueces municipales, pudiendo el Ayuntamiento realizar las adecuaciones que considere convenientes, siempre y cuando se plasmen en la convocatoria. De los resultados que se obtengan, el Presidente Municipal someterá la propuesta de nombramientos al Ayuntamiento para su aprobación”.


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“Artículo 9º. El juez del Tribunal Contencioso Administrativo Municipal durará en su encargo el periodo que dure el Ayuntamiento que lo nombre, pero permanecerá desempeñando sus funciones hasta en tanto sea sustituido o seleccionado en su caso, por el siguiente Ayuntamiento. Si en el primer año de la administración de un Ayuntamiento, el juez falta definiti-vamente o renuncia al cargo, el nuevo juez será nombrado conforme los artículos 7º y 8º del presente reglamento, si el caso ocurre iniciado el segundo año, el Ayunta-miento lo nombrará de manera directa, a propuesta del Presidente Municipal. El juez del Tribunal podrá ser removido del cargo en cualquier momento por causa justificada, mediante resolución adoptada por el Ayuntamiento, en sesión de cabildo”. Del análisis de los preceptos legales transcritos, resulta evidente que el Tri-

bunal Unitario Contencioso Administrativo de Tijuana, Baja California, no debe considerarse como tribunal de lo contencioso administrativo para efectos de la procedencia del juicio de amparo directo.

En efecto, es verdad que de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, los ayuntamien-tos instituirán en su reglamento un órgano de lo contencioso administrativo con autonomía y definitividad en sus resoluciones; sin embargo, lo cierto es que, conforme al artículo 6º, del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijua-na, Baja California, el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, no tiene la función de dirimir conflictos entre la administración pública municipal y los particulares, con plena autonomía, sino la de revisar la legalidad de las resoluciones emitidas en otros medios de im-pugnación, esto es, los siguientes:

El recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan en conocimiento del recurso de reconsideración.

La segunda instancia de las resoluciones de los jueces municipales respecto del recurso de inconformidad.

Además, en términos del artículo 33 del Reglamento de Justicia, en contra de las resoluciones favorables a los particulares que emita el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, procede la instauración del procedimiento de lesividad ante el Ayuntamiento, el cual adop-tará la resolución definitiva que corresponda.

En efecto, el referido artículo 33 señala: “Artículo 33. Como medios de defensa en contra de los actos y resoluciones de las autoridades municipales, los particulares cuentan con los siguientes recursos: I. Reconsideración; II. Inconformidad, y


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III. Revisión. El municipio, por conducto de la dependencia administrativa que por materia co-rresponda, podrá invocar la instauración del procedimiento de lesividad ante el pro-pio Ayuntamiento, cuando se considere justificadamente que una resolución admi-nistrativa favorable a los particulares emitida por un juez del Tribunal Unitario Con-tencioso Administrativo lesiona el interés público de la comunidad. En este caso, el Ayuntamiento conformará una Comisión Transitoria, encar-

gada de darle trámite al procedimiento con audiencia de las partes, turnando el dictamen correspondiente al Ayuntamiento a efecto de que éste adopte la reso-lución definitiva”.

Lo anterior pone de manifiesto que las resoluciones del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo no pueden considerarse como sentencias prove-nientes de un tribunal con plena autonomía e independencia, desde el momento en que pueden ser revisadas por el Ayuntamiento.

Aunado a lo anterior, el juez titular del Tribunal Unitario Contencioso Ad-ministrativo Municipal de Tijuana, Baja California, será nombrado por el propio Ayuntamiento a propuesta del presidente municipal (artículo 5º).

Además, de que como consecuencia del nombramiento, el juez del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal ocupará el cargo el periodo que dure el Ayuntamiento que lo nombre, pero permanecerá desempeñando sus funciones hasta en tanto sea sustituido o seleccionado en su caso, por el siguien-te Ayuntamiento; en tanto que, podrá ser removido del cargo en cualquier mo-mento por resolución del Ayuntamiento (causa justificada).

En este sentido, es claro que el Tribunal Unitario de que se trata, no goza de las características esenciales de autonomía e independencia para ser considerado como un “tribunal” para los efectos de procedencia del juicio de amparo directo.

En las relatadas circunstancias, al quedar establecido que el Tribunal Unita-rio Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, no pue-de considerarse como “tribunal” para efectos del amparo, entonces, conforme a los artículos 48 y 52, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dicen: “Artículo 48. Los Jueces de Distrito que no tengan jurisdicción especial conocerán de todos los asuntos a que se refieren los artículos del presente capí-tulo”. y “Artículo 52. Los Jueces de Distrito en Materia Administrativa cono-cerán: ... IV. de los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autori-dad distinta de la judicial ..”.; se llega a la conclusión de que el juicio de amparo que se promueva en contra de las resoluciones definitivas de dicho Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal, debe ser tramitado en la vía indirecta ante Juez de Distrito”.


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En consecuencia, el criterio que debe prevalecer es el que se precisa a conti-nuación, cuyos datos de identificación son los siguientes:

No. Registro: 179,149 Jurisprudencia Materia(s): Administrativa Novena Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXI, febrero de 2005 Tesis: 2ª/J. 4/2005 Página: 323 TRIBUNAL UNITARIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL DE TIJUANA, BAJA CALIFORNIA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. Para que las sentencias de los tribunales municipales de lo contencioso administrativo, cuya existencia prevé el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puedan ser reclamables en amparo directo, es necesario que la función jurisdiccional que aquellos ejerzan al dirimir las controversias de su competencia se lleve a cabo con plena autonomía e independencia, características de que carece el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja Califor-nia, ya que si bien es cierto que el artículo 46 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, estatuye como regla general que los ayuntamientos ins-tituirán en su reglamento un órgano de lo contencioso administrativo con autonomía y definitividad en sus resoluciones, también lo es que conforme al artículo 6º del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, dicho tribunal no tiene la función de dirimir conflictos entre la administración pública municipal y los particulares, con plena autonomía, sino la de conocer del recurso de revisión res-pecto de las resoluciones que las dependencias emitan con motivo del recurso de re-consideración y que, asimismo, conocen en segunda instancia de las resoluciones de los jueces municipales respecto del recurso de inconformidad; además, según el artí-culo 33 del ordenamiento últimamente citado, sus resoluciones favorables a los par-ticulares son impugnables a través del procedimiento de lesividad ante el Ayunta-miento, el cual adoptará la resolución definitiva que corresponda. A lo anterior debe agregarse que el titular del tribunal es nombrado por el propio Ayuntamiento a pro-puesta del presidente municipal, ocupará el cargo por el mismo periodo que aquél y podrá ser removido en cualquier momento por causa justificada. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe concluirse que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja Cali-fornia, carece de autonomía e independencia y, por tanto, sus resoluciones, ya sea por violaciones cometidas en el procedimiento o en la propia resolución, deben ser impugnadas en amparo indirecto.


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De la lectura de los considerandos de la sentencia de trato, se advierte clara-mente que, atendiendo al criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que un órgano jurisdiccional de índole municipal sea considerado un ver-dadero tribunal necesario será que su estructura, organización y funcionamiento se encuentren establecidos en la ley y no en un reglamento, pues ésta es la ca-racterística indispensable para que los mismos sean verdaderos órganos juris-diccionales ante quienes se tramite el proceso administrativo propiamente dicho.

Por otra parte, de los artículos transcritos de los diversos ordenamientos ci-tados, resulta que el proceso administrativo municipal que se contempla en ellos, es decir, la justicia contencioso-administrativa municipal, se limita al conocimiento de los recursos administrativos, lo que se traduce en un incum-plimiento al mandato y espíritu de la reforma al artículo 115 constitucional de 1999, además, al dejar abierta la posibilidad de que el reglamento respectivo, señale la estructura, organización y funcionamiento, impide que sus resolucio-nes o sentencias tengan el carácter de definitivas y consecuentemente, no es posible considerarlo un verdadero tribunal administrativo para los efectos del amparo directo.

5. Municipio de Tlaxcala. El marco jurídico que rodea a la justicia administrativa del municipio de

Tlaxcala es el siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, Constitución Política para el Estado y Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Mu-nicipios y Ley Municipal del Estado, todos del Estado de Tlaxcala.


CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA EL ESTADO DE TLAXCALA

TÍTULO III

DEL PODER PÚBLICO

CAPÍTULO I DE LA DIVISIÓN DE PODERES

Artículo 30. El Poder Público del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo o Judicial en un solo individuo.


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CAPÍTULO XI DEL PODER JUDICIAL

Artículo 79. El ejercicio del Poder Judicial se depositará en un Tribunal Superior de Justicia, integrado por salas y juzgados de Primera Instancia. El Tribunal Superior de Justicia es el órgano supremo del Poder Judicial. El Tribunal Superior de Justicia funcionará en pleno y en las salas siguientes: I. Civil; II. Penal; III. Familiar; IV. Electoral Administrativa; V. Laboral-Burocrática, y VI. Unitaria de Administración de Justicia para Adolescentes. Las plazas de magistrados supernumerarios se crearán en base a la disponibilidad presupuestal y entrarán en funciones en los términos que previene la Ley Orgánica del Poder Judicial. El Poder Judicial garantizará la supremacía y el control de esta Constitución y estará expedito para impartir justicia de manera pronta, gratuita, completa e imparcial, en los términos, plazos y condiciones que fijen las leyes. Artículo 82. La Sala Electoral-Administrativa es un órgano especializado del Poder Judicial, se integrará con tres magistrados; tendrá competencia para conocer y resol-ver en única instancia, las impugnaciones que se presenten contra actos y omisiones en materia electoral; así como para conocer también en única instancia las contro-versias que se susciten entre los particulares y las administraciones públicas estatal y municipales, ya sean centralizadas o descentralizadas. Su organización y funcionamiento se establecerán expresamente en el Código Elec-toral y en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Las salas, Civil, Familiar y Penal serán colegiadas, se integrarán por tres magistra-dos cada una; conocerán de los recursos y procedimientos que establezcan las leyes respectivas. La Sala Laboral-Burocrática se integrará por un magistrado, conocerá de los conflic-tos individuales y colectivos de carácter laboral y de seguridad social, que se susci-ten entre la administración pública estatal y municipal y sus servidores públicos, así como de los conflictos intergremiales.

TÍTULO IV DE LOS MUNICIPIOS

Artículo 86. El municipio será gobernado por un Ayuntamiento y no habrá autori-dad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. El Ayuntamiento tendrá las siguientes facultades: I. Expedir, de acuerdo con las bases normativas que establezcan las leyes, los ban-dos de policía y gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrati-


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vas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; II. Promover y asegurar la participación ciudadana y vecinal, en los términos previs-tos por el artículo 48 de esta Constitución, así como la voz ciudadana en el cabildo; III. Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; IV. Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; V. Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, que deberán ser congruentes con los planes generales de la materia; VI. Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su compe-tencia en sus jurisdicciones territoriales; VII. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; VIII. Otorgar licencias y permisos para construcciones; IX. Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; X. Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros, cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; XI. Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales, y XII. Las demás que señale la ley. LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE TLAXCALA

TÍTULO SEGUNDO

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

CAPÍTULO SEGUNDO DEL FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

Artículo 16. El Tribunal funcionará en Pleno y en las salas Civil, Familiar, Electo-ral-Administrativa, Laboral-Burocrática, Penal y de Administración de Justicia para Adolescentes.

CAPÍTULO QUINTO

DE LAS SALAS

Artículo 31. El Tribunal Superior de Justicia, se integrará por las salas Civil, Fami-liar, Electoral-Administrativa, Laboral-Burocrática, Penal y de Administración de Justicia para Adolescentes. Artículo 38. Serán atribuciones de la Sala Electoral-Administrativa: I. En materia Electoral ejercerá las que prevé el Código Electoral del Estado, y


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II. En materia contenciosa administrativa, conocerá en única instancia de los asuntos que establece la Ley de Procedimiento Administrativo de la entidad.

LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE TLAXCALA Y SUS MUNICIPIOS

TÍTULO PRIMERO


CAPÍTULO PRIMERO OBJETO DE LA LEY

Artículo 1. Las disposiciones de la presente ley regirán en el Estado de Tlaxcala en los asuntos de carácter administrativo, que se tramiten ante las dependencias y enti-dades públicas estatales y municipales y los órganos públicos autónomos. Artículo 2. Las disposiciones de este ordenamiento, no son aplicables en los proce-dimientos jurisdiccionales y legislativos ni en las materias laboral, electoral, de res-ponsabilidades para los servidores públicos, así como las relativas al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones.

CAPÍTULO SEGUNDO DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS

Artículo 5. Es autoridad administrativa, en los términos del artículo uno de esta ley, aquélla que dicte ordenes, ejecute o trate de ejecutar un acto administrativo.

TÍTULO SÉPTIMO DE LAS DEFENSAS DE LOS PARTICULARES

CAPÍTULO PRIMERO

DEL RECURSO DE REVISIÓN Artículo 124. Los actos o resoluciones que emanen de una autoridad administrativa en el desempeño de sus atribuciones, que los interesados estimen antijurídicos, in-fundados o faltos de motivación, pueden ser impugnados mediante el recurso de re-visión, que debe hacer valer por escrito dentro de los quince días hábiles contados a partir del día siguiente de su notificación o del que tengan conocimiento del acto o resolución de que se trate. Artículo 125. Procede el recurso de revisión: I. Contra los actos de autoridades que impongan sanciones que el interesado estime indebidamente fundadas y motivadas;


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II. Contra los actos de las autoridades administrativas que los interesados estimen violatorios de esta ley; III. Contra el desechamiento de pruebas dentro del procedimiento administrativo, y IV. Contra las resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al pro-cedimiento. Artículo 126. El recurso de revisión debe interponerse ante la Sala Electoral Admi-nistrativa, dentro del término de quince días hábiles contados a partir del día si-guiente al en que la resolución se notifique o se haga del conocimiento del o los in-teresados; conforme a las disposiciones establecidas en la presente ley. Artículo 132. En contra de la resolución que resuelve el recurso de revisión inter-puesto ante la Sala Electoral Administrativa no habrá recurso ordinario alguno.

CAPÍTULO SEGUNDO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD

Artículo 133. El recurso de inconformidad procede en contra de multas impuestas por las autoridades administrativas y tiene como objeto confirmar o modificar el monto de la multa. Será optativo para el particular agotar el recurso de inconformidad o promover el juicio de nulidad ante la Sala Electoral Administrativa. Artículo 134. El particular puede interponer dentro de los tres días hábiles contados a partir de la fecha en que se le notifique el acto impugnado, el recurso de inconfor-midad, el cual debe presentarse ante la misma autoridad que impuso la multa, quien la remitirá a la Sala Electoral Administrativa junto con el expediente donde consten los actos impugnados acompañándolos de un informe justificado, dentro de los cin-co días hábiles siguientes a la fecha de interposición del recurso. Artículo 138. La Sala Electoral Administrativa tiene un término de cinco días hábi-les, a partir de la celebración de la audiencia, para dictar la resolución que corres-ponda, misma que debe ser notificada personalmente al interesado en los términos de la presente ley, contra esta resolución no procederá recurso alguno.

LEY MUNICIPAL DEL ESTADO DE TLAXCALA

LIBRO PRIMERO DE LOS ELEMENTOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL

TÍTULO PRIMERO DEL MUNICIPIO


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Artículo 1. La presente ley determina la organización y funcionamiento del gobier-no municipal en el Estado, de conformidad con la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos y de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala. Artículo 2. El Municipio Libre es la base de la división territorial y de la organiza-ción política y administrativa del Estado de Tlaxcala. Se integra por la población asentada en su territorio y un gobierno que tendrá por objeto procurar el progreso y bienestar de sus comunidades. Está investido de personalidad jurídica y administrará su patrimonio conforme a la ley.

LIBRO SEGUNDO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL

TÍTULO PRIMERO

DEL ÓRGANO REGLAMENTARIO

CAPÍTULO I DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS

Artículo 33. Son facultades y obligaciones de los ayuntamientos las siguientes: I. Expedir los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposi-ciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivos territorios para organizar la administración pública municipal para regular las materias, proce-dimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, de acuerdo con las ba-ses normativas que establezcan las leyes; II. Aprobar el proyecto de iniciativa de Ley de Ingresos y presentarlo al Congreso del Estado, para su análisis, discusión, modificación y, en su caso, aprobación co-rrespondiente, de conformidad con lo que establece el Código Financiero para el Es-tado de Tlaxcala y sus Municipios y las normas aplicables; III. Proponer al Congreso del Estado las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, de-rechos y aprovechamientos; así como las contribuciones de mejoras y tablas de valo-res comerciales del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; IV. Aprobar su presupuesto anual de egresos, enviarlo al Congreso del Estado antes del treinta y uno de diciembre de cada año para efectos de control y al Periódico Oficial del Estado para su publicación; V. Desarrollar la infraestructura necesaria para el crecimiento económico; VI. Simplificar los trámites administrativos y mejorar la regulación de las activida-des económicas, para atraer y estimular la apertura de empresas generadoras de em-


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pleos productivos permanentes, en atención a lo dispuesto en el Título V de la Cons-titución Política local y la Ley de Fomento Económico; VII. Expedir el reglamento de las presidencias de comunidad y de las delegaciones municipales; VIII. Reglamentar los espectáculos públicos, el uso de fuegos pirotécnicos, los anuncios comerciales y utilización de la vía pública; IX. Aprobar las bases para que el Presidente Municipal celebre convenios de cola-boración con otros municipios, con el Estado, con el gobierno federal o con los sec-tores social y privado, a efecto de mejorar la prestación de los servicios públicos con autorización del Congreso del Estado, cuando así lo requiera la ley; X. Nombrar las comisiones que sean necesarias para que se ejecuten los planes de gobierno; XI. Prestar los servicios públicos municipales de acuerdo a lo establecido por el artículo 57 de esta ley, y establecer las dependencias y entidades necesarias para su prestación y regulación; XII. En los términos de las leyes federales y estatales relativas: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional en concordancia con los planes generales de la materia, participar con la Federación y los estados cuando éstos elaboren proyectos de desarrollo regional que los involucren; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su compe-tencia; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de esta materia; g) Celebrar convenios para la administración y custodia de reservas federales en lo conducente, de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y expedir los re-glamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. XIII. Administrar su hacienda; XIV. Aprobar la contratación de empréstitos destinados a inversiones públicas pro-ductivas, previa aprobación de la Legislatura local; XV. Vigilar que los servidores municipales encargados del manejo de fondos públi-cos se conduzcan con probidad, honradez y otorguen en términos del reglamento in-terior municipal la caución correspondiente dentro de los quince días siguientes en que protesten el cargo; XVI. Ratificar el nombramiento y la remoción que el Presidente Municipal haga del secretario del Ayuntamiento y cronista del municipio. El juez municipal se nom-brará conforme a lo previsto en esta ley; XVII. Crear y suprimir empleos municipales según lo requiera el servicio y lo pre-vea el presupuesto de egresos; anualmente autorizará el organigrama de la adminis-tración municipal;


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XVIII. Otorgar, a través de su administración pública, las licencias de construcción, de uso de suelo, de fraccionamiento y fusión, y revocarlas cuando se afecte el interés público de acuerdo a lo establecido en la Ley del Procedimiento Administrativo; XIX. Vigilar y disponer lo necesario para la conservación de los centros de pobla-ción, monumentos históricos y sitios turísticos; XX. Realizar, con la participación ciudadana, programas para enaltecer los valores cívicos, culturales, sociales y deportivos del municipio, del Estado y del país; XXI. Autorizar las obras públicas con sujeción a las leyes y reglamento de la mate-ria; XXII. Procurar que la numeración de las casas y edificios de sus poblaciones sea ordenada y se coloquen los nombres de las calles en lugares visibles de preferencia en sus extremos; XXIII. Autorizar los nombres de las calles a propuesta de la Comisión de Gober- nación, Seguridad Pública, Vialidad y Transporte con la opinión del cronista municipal; XXIV. Aprobar las concesiones de la prestación de un servicio público; XXV. Intervenir en la formulación y aplicación de programas del transporte público de pasajeros cuando afecten su ámbito territorial; XXVI. Aceptar herencias, legados y donaciones que se le otorguen; XXVII. Solicitar al titular del Ejecutivo la expropiación de bienes por causas de uti-lidad pública; XXVIII. Intervenir ante las autoridades cuando se afecten los intereses municipales; XXIX. Vigilar que los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros hayan cumplido con las disposiciones fiscales municipales; XXX. Ejercer las facultades en materia de salud; XXXI. Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales; XXXII. Nombrar organismos públicos autónomos tendientes a coadyuvar en la vigi-lancia y transparencia de los actos de gobierno municipal, y el fomento a la demo-cracia participativa; XXXIII. Promover en las comunidades con grupos indígenas el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos naturales y sus formas específicas de organización social, atendiendo a lo dispuesto por la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala. Asimismo gestionar que la educación básica que se imparta sea tanto en idioma español como en la lengua indígena correspondiente; XXXIV. Sancionar y aprobar el Plan de Desarrollo Municipal que presente el Presi-dente Municipal y enviarlo al Congreso del Estado, y ordenar su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, y XXXV. Las demás que le otorguen las leyes.


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TÍTULO SEGUNDO DE LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS DEL AYUNTAMIENTO

CAPÍTULO I

DE LOS BANDOS, REGLAMENTOS MUNICIPALES Y DE LAS DISPOSI-CIONES DE OBSERVANCIA GENERAL

Artículo 49. El Ayuntamiento, con base en las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado, tiene la facultad de expedir sus bandos, reglamentos y disposiciones de observancia general para regular los servicios públicos, así como las actividades de los parti-culares. Será supletorio de esta ley, en lo que no se opongan, las disposiciones que regulen el procedimiento administrativo en el Estado. Artículo 50. Pueden presentar propuestas de bandos, reglamentos o disposiciones de carácter general: I. Los munícipes; II. Las autoridades auxiliares del Ayuntamiento; III. Los representantes de los órganos de participación y colaboración ciudadana; IV. Los titulares de las dependencias y entidades de la administración municipal en asunto de su ramo; V. Los titulares de los organismos autónomos municipales, y VI. Los habitantes del municipio de que se trate.

CAPÍTULO III DEL PROCEDIMIENTO REGLAMENTARIO

Artículo 51. Presentado un proyecto de bando, reglamento o disposiciones de ob-servancia general, excepto los de carácter fiscal, el Ayuntamiento podrá someterlo a los mecanismos de participación ciudadana que estime procedentes; para este efecto, el Ayuntamiento designará la comisión que se responsabilizará de estos trabajos o designará una especial. Artículo 52. El resultado de la auscultación popular se turnará a la comisión que co-rresponda a efecto de que, en un plazo no mayor de treinta días, presente el dictamen final del proyecto que incluirá las aportaciones obtenidas. En la sesión de discusión y aprobación en su caso, de los proyectos de reglamentos o disposiciones de observancia general, se dará constancia de los debates que se pre-senten en la forma que establezca el reglamento interior del cabildo. La votación de dicho proyecto será en lo general, la que se referirá al sentido y estructura del mismo y en lo particular que versará sobre el contenido de cada artículo o base normativa.


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Agotada la discusión y aprobado, en su caso, el proyecto se dispondrá la trascripción literal en el libro de actas y su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Artículo 53. Para la validez de disposiciones administrativas que emitan las depen-dencias o entidades y que obliguen a particulares, serán refrendadas por el Ayunta-miento y publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y en los medios de difusiones pertinentes; iguales requisitos deberán cumplirse en los actos de dele-gación de facultades.

LIBRO CUARTO DE LA FACULTAD JURISDICCIONAL MUNICIPAL

CAPÍTULO I

GENERALIDADES Artículo 153. Se deposita la función jurisdiccional del Ayuntamiento, en un juez municipal quien será auxiliado en sus funciones por el personal necesario. En las demarcaciones de las presidencias de comunidad estas funciones podrán ser ejercidas de manera directa por el presidente de comunidad, quien deberá coordinar-se con el juez municipal para el desarrollo de esta función. El Ayuntamiento podrá ordenar la creación de juzgados municipales en las presi-dencias de comunidad o delegaciones municipales que lo justifiquen.

CAPÍTULO II

DE LOS REQUISITOS DEL PERSONAL JUDICIAL MUNICIPAL

Artículo 155. A propuesta en terna del Presidente Municipal el juez municipal será elegido por el Ayuntamiento por votación de las dos terceras partes de sus miem-bros, la documentación que ampare que la persona designada cumplió con los requi-sitos establecidos en esta ley, se enviará al Presidente del Tribunal Superior de Justi-cia del Estado, para que le extienda el nombramiento respectivo.

CAPÍTULO III DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

Artículo 156. Son atribuciones y obligaciones del juez municipal: I. Conocer del procedimiento de mediación y llevar a cabo la conciliación de con-formidad a lo establecido en la ley de la materia; II. Conocer, calificar e imponer las sanciones administrativas municipales que pro-cedan por faltas o infracciones al Bando de Policía y Gobierno Municipal, reglamen-tos y demás disposiciones de carácter general contenidas en los ordenamientos ex-pedidos por los ayuntamientos, excepto los de carácter fiscal;


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III. Aplicar las sanciones y conocer en primera instancia de las controversias que se susciten respecto de las normas municipales relativas al orden público y a los con-flictos vecinales que no constituyan delito; IV. Fungir como autoridad investida de fe pública, con potestad jurisdiccional dentro de su competencia y con facultades coercitivas y sancionadoras; V. Expedir, a petición de parte, las certificaciones de los hechos o actuaciones que se realicen ante él, y VI. Consignar ante las autoridades competentes los hechos y a las personas que apa-rezcan involucradas, en los casos en que haya indicios de que sean delictuosos. Artículo 157. El juez municipal podrá proponer ante el Ayuntamiento su reglamen-to interior y las demás normas administrativas que sean necesarias para el cumpli-miento de sus fines. Artículo 158. La Policía Preventiva Municipal deberá prestar auxilio en el desarro-llo de las funciones del juez municipal. Artículo 159. Las determinaciones que dicten las autoridades municipales en mate-ria administrativa podrán ser recurridas por los particulares a través de los medios que establezca la Ley del Procedimiento Administrativo.

CAPÍTULO IV DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 160. El juez municipal conocerá de los procedimientos de mediación y conciliación que la ley de la materia señala. Además conocerá de asuntos de menor cuantía e impondrá las sanciones en proce-dimiento sumario, oral y público. En ese acto se dará oportunidad al presunto infrac-tor de expresar lo que a su derecho haga valer y aportar las pruebas que por su natu-raleza puedan desahogarse en ese momento. Hecho lo anterior, el juez municipal re-solverá de plano. Artículo 161. En aquellos municipios en que no sea nombrado juez municipal, la función será desempeñada por el secretario del Ayuntamiento y auxiliado por el res-ponsable de la Policía Preventiva Municipal.


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REGLAMENTO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO DEL MUNICIPIO DE TLAXCALA

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1. El presente reglamento contiene disposiciones de observancia general obligatoria en el municipio de Tlaxcala, y sanciona las faltas de policía que alteren o pongan en peligro el orden público.

TÍTULO VI

CAPÍTULO I ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Artículo 37. Las unidades administrativas del Ayuntamiento de Tlaxcala responsa-bles de la aplicación de este reglamento, en los términos que el mismo señala, son las siguientes: I. El H. Ayuntamiento reunido en cabildo. II. El Presidente Municipal. III. Los regidores agentes municipales. IV. La Comisión Municipal de Gobernación. V. La Policía Preventiva. Artículo 38. Al Ayuntamiento en sesión de cabildo corresponde: I. Proponer al Presidente Municipal lineamientos para apoyar administrativamente a los juzgados calificadores, dotándolos de espacios físicos, así como de recursos humanos, materiales y financieros para su correcta operación. II. Emitir lineamientos para la condonación de los arrestos impuestos por los jueces calificadores. III. Emitir los criterios de carácter técnico y jurídico a que se sujetarán los juzgados calificadores. IV. Las demás funciones que le encomienden otros ordenamientos. Artículo 39. Corresponde el Presidente Municipal: I. Nombrar y remover en los términos del presente reglamento, a los jueces califica-dores y secretarios de los juzgados calificadores. II. Nombrar y remover libremente al demás personal que integre los juzgados califi-cadores. III. Comisionar inspectores para la vigilancia del buen funcionamiento de los juzga-dos calificadores. IV. Implantar los sueldos y prestaciones del personal en general adscrito a los juz-gados calificadores. V. Designar libremente a los delegados de la Tesorería Municipal para efecto de hacer efectivas las sanciones previstas en este reglamento.


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VI. Dictar los criterios de aplicación de las multas y sanciones para el mejoramiento de los servicios públicos municipales y demás necesidades de la administración municipal. VII. Fijar los horarios y turnos correspondientes a las labores y actividades de los juzgados calificadores. VIII. Determinar el número y ubicación de los juzgados calificadores conforme a este reglamento. Artículo 40. A los regidores agentes municipales corresponderá, en su respectiva circunscripción: I. Supervisar y vigilar el funcionamiento de los juzgados calificadores de su juris-dicción, a fin de que realicen sus funciones conforme a las disposiciones legales y a los criterios establecidos por el Ayuntamiento. II. Efectuar exámenes de selección a los aspirantes a jueces calificadores y secreta-rios de los juzgados. III. Recibir, para su guarda y destino correspondiente, los documentos y objetos que les remitan los juzgados calificadores. IV. Operar un registro de infractores a fin de proporcionar a los juzgados calificado-res antecedentes de aquellos. V. Obtener la cooperación de otras autoridades en la recepción y atención de perso-nas presentadas en los juzgados calificadores cuando se trate de enfermos contagio-sos o que padezcan trastornos mentales, toxicómanos o alcohólicos; VI. Apoyar administrativamente a los juzgados calificadores, dotándolos de espacio físico para las oficinas así como de recursos humanos, materiales y financieros para su eficaz operación. Artículo 41. A la Comisión Municipal de Gobernación corresponde: I. Recibir los objetos y valores que sean depositados por los infractores siempre que no proceda su devolución a los mismos, o bien que les haya encontrado en legítima posesión; II. destinar dichos objetos a la autoridad competente; III. Autorizar los libros que llevan los juzgados calificadores; IV. Las demás que le otorgue el presente reglamento y las leyes, decretos o acuerdos del Presidente Municipal; V. Recibir los informes que le envíen los juzgados calificadores y que contengan una relación de los asuntos tratados y resueltos durante sus respectivos turnos, así como una relación de las resoluciones respecto de la suspensión condicional de la sanción impuesta, semanalmente. Artículo 42. A la Policía Preventiva del municipio de Tlaxcala, en los términos del artículo 70 fracción XIX, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, de los artículos 33, fracción XVII, 59, 60, y 61 de la Ley Orgánica Muni-cipal del Estado de Tlaxcala, corresponde prevenir la comisión de faltas y mantener la seguridad y el orden público, detener y presentar ante el juez calificador a los in-


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fractores o flagrantes, cuando lo considere indispensable, así como notificar citato-rios o ejecutar órdenes de presentación y comparecencia que se dicten con motivo del procedimiento que establece el presente reglamento.

CAPÍTULO II DE LOS JUZGADOS CALIFICADORES

Artículo 43. En cada juzgado calificador habrá, cuando menos el personal siguiente: I. Un juez calificador; II. Un secretario; III. Un médico; IV. Un policía preventivo; V. Un inspector encargado de las secciones de espera y arresto. Artículo 44. Al juez calificador corresponderá: I. Conocer de las faltas de policía y buen gobierno dentro de la circunscripción terri-torial que comprende el juzgado a su cargo; II. Declarar la responsabilidad o la no responsabilidad de los presuntos infractores presentados ante él; III. Aplicar las sanciones establecidas en este reglamento; IV. Ejercitar de oficio las funciones conciliatorias cuando de la falta cometida deri-ven daños y perjuicios que deban reclamarse por vía civil y, en su caso, obtener la reparación o dejar a salvo los derechos del ofendido; V. Expedir constancias sobre hechos asentados en los libros de registro del juzgado; VI. Poner a disposición de la Dirección de Policía y Tránsito, a la que esté adscrito el juzgado, los vehículos que se encuentren abandonados en la vía pública, previa formulación del acta correspondiente, para los efectos legales procedentes. VII. Dirigir administrativamente las labores del juzgado calificador; por tanto, el personal que integra dicho juzgado, incluyendo a los agentes de la Policía Preventi-va adscritos al mismo, estará bajo sus órdenes. VIII. Las demás que le confieran otras disposiciones aplicables.

SECCIÓN SEGUNDA DE LAS AUDIENCIAS

Artículo 90. De las resoluciones que pronuncie un juez calificador, remitirá una co-pia a la Comisión Municipal de Gobernación, indicando la forma de cumplimiento, a fin de que esta Comisión, con base en el sistema que establezca, proporcione in-formación sobre antecedentes de los infractores para los efectos de la individualiza-ción de las sanciones y de lo procedente en los casos en que las mismas hayan sido suspendidas.


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De la lectura de los artículos de los diversos ordenamientos señalados, se advierte que los juzgados municipales existentes en el municipio de Tlaxcala, no fueron establecidos conforme al espíritu de la reforma municipal de 1999, pues su competencia se circunscribe a conocer y resolver los procedimientos de mediación y conciliación , así como los asuntos de menor cuantía e imponer las sanciones en el procedimiento sumario, oral y público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reser-vando al Poder Judicial estadual a través de la Sala Electoral-Administrativa el conocimiento en única instancia mediante el recurso de revisión las controver-sias que se susciten entre los particulares y las administraciones públicas estatal y municipales, ya sean centralizadas o descentralizadas, atentos a lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política de esa entidad federativa.

6. Municipio de Torreón. El marco jurídico que rodea a los diversos juzgados administrativos munici-

pales que se encuentran dentro del territorio del municipio de Torreón, Coahuila es el siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Consti-tución Política para el Estado, Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, Código Municipal del Estado y Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, todos del Estado de Coahuila.


CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA EL ESTADO DE COAHUILA

TÍTULO SEGUNDO

De los Poderes Públicos

CAPÍTULO I Del Origen y División del Poder

Artículo 28. El Poder Público del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que puedan reunirse estos Poderes, ni dos de ellos, en una persona o corporación. El Poder Público del Municipio Libre que emana del pueblo, se deposita para su ejercicio en el Ayuntamiento o, en su caso, en el Concejo Municipal. El Ayunta-miento o el Concejo Municipal se constituirán, dentro del régimen interior del Esta-do, en un orden constitucional de gobierno municipal, libre, democrático, republica-no, representativo y popular.


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TÍTULO TERCERO Del Poder Legislativo

CAPÍTULO IV

Facultades del Poder Legislativo Artículo 67. Son atribuciones del Poder Legislativo: I. Expedir, reformar, derogar y abrogar leyes y decretos, en todo lo concerniente al Poder Público del Estado. … IX. Expedir, reformar, derogar y abrogar leyes y decretos en materia municipal, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución, con sujeción a los cuales los ayuntamientos deberán aprobar los ban-dos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrati-vas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes o decretos a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los prin-cipios de imparcialidad, igualdad, publicidad, inmediatez, gratuidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esa Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, el Congreso del Estado considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejer-cerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, y e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los ban-dos o reglamentos correspondientes.

TÍTULO QUINTO EL PODER JUDICIAL

CAPÍTULO I

DE LA ORGANIZACION Y ATRIBUCIONES


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Artículo 135. El Poder Judicial se deposita, para su ejercicio, en el Tribunal Supe-rior de Justicia, en el Tribunal Electoral, en el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, en los Tribunales Distritales, en los juzgados de Primera Instancia, cualquiera que sea su denominación, en el Consejo de la Judicatura y en los demás órganos jurisdiccionales que con cualquier otro nombre determinen las leyes. El periodo constitucional de los integrantes del Poder Judicial será: I. De quince años, para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia; II. De diez años, para los Magistrados del Tribunal Electoral; III. De seis años en el primer ejercicio del encargo para los Magistrados del Tribu-nal de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal de Conciliación y Arbitraje y de los Tribunales Unitarios de Distrito, que secontara a partir de la fecha de su designa-ción. Al término del citado periodo podrán ser designados nuevamente, por única vez, por un periodo de nueve años. Al vencimiento de los periodos descritos en las fracciones anteriores, los Magistra-dos tendrán derecho a un haber por retiro en los términos que establezca la ley. Artículo 136. La competencia, organización y atribuciones del Pleno y de las Salas del Tribunal Superior de Justicia, así como las facultades, deberes y responsabilida-des de los magistrados, se regirán por esta Constitución y demás leyes. Será presi-dente del Tribunal, el magistrado que designe el Pleno, en los términos establecidos por la ley de la materia, y durará en su encargo tres años y podrá ser reelecto por igual término. Mientras ejerza su función no integrará Sala. La competencia, procedimientos, organización y atribuciones del Tribunal Electoral, del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, los Tribunales Distritales, de los juzgados de Primera Instancia cualquiera que sea su denominación, y de los demás órganos jurisdiccionales que determinen las leyes, así como las facultades, deberes y responsabilidades de los servidores públicos judiciales, se regirán por lo dispuesto en las leyes según los principios de esta Constitución. A. El Tribunal Electoral es un órgano especializado del Poder Judicial, dotado de autonomía, independencia y de plena jurisdicción, y funcionará conforme a las bases generales siguientes: … B. El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo es un órgano especializado del Po-der Judicial, dotado de autonomía constitucional, independencia y de plena jurisdic-ción conforme a las bases siguientes: I. Funcionará con una Sala Superior y Salas Distritales, en los términos que esta-blezca la ley; II. La Sala Superior se integrará por tres magistrados numerarios y tres magistrados supernumerarios; III. Para ser Magistrado del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo deberán cumplirse los requisitos establecidos en el artículo 138 de esta Constitución; IV. El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocerá y resolverá las contro-versias que se susciten en relación con la legalidad, interpretación, cumplimiento y


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efectos de actos, procedimientos y resoluciones de naturaleza administrativa y fiscal, que emitan, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades de la administra-ción pública del Estado y de los municipios, cuya actuación afecte la esfera jurídica de los particulares, en los términos que determine la ley de la materia y los demás ordenamientos aplicables; V. La administración, vigilancia y disciplina del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo corresponderán, en los términos que señale la ley, al Consejo de la Judicatura del Estado. El presidente del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo formará parte del Consejo de la Judicatura siempre con voz y voto únicamente en los asuntos que le competan al tribunal que preside.

TÍTULO SEXTO

EL MUNICIPIO LIBRE

CAPÍTULO I BASES FUNDAMENTALES

Artículo 158-A. El Municipio Libre es la base fundamental para la organización te-rritorial, política y administrativa del Estado. Los elementos que conforman el Municipio Libre son: su población, su territorio, la organización y el funcionamiento de sus órganos de gobierno y su hacienda. La ley establecerá las normas fundamentales para que cada Ayuntamiento reglamente los elementos de su municipio, de conformidad con la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos y esta Constitución. Artículo 158-B. El Municipio Libre es un orden constitucional de gobierno natural y autónomo, con personalidad jurídica plena y patrimonio propio. Artículo 158-C. La autonomía del Municipio Libre se expresa en la facultad de go-bernar y administrar por sí los asuntos propios de su comunidad, en el ámbito de su competencia municipal y sin interferencia de otros poderes. Artículo 158-D. El Municipalismo Cooperativo e Interdependiente se instituye en el régimen interior del Estado como la fórmula política, orgánica y funcional, para que los gobiernos estatal y municipal actúen, bajo el principio de fidelidad municipal, de manera constructiva, corresponsable y armónicamente en el desempeño de sus fun-ciones exclusivas, concurrentes o coincidentes. Artículo 158-E. Los principios de fidelidad estatal y municipal tienen por objeto consolidar una relación permanente de colaboración constructiva, corresponsable y de ayuda mutua entre los gobiernos del Estado y de los municipios y de entre éstos con los organismos públicos autónomos, a favor del desarrollo democrático del Es-tado, basado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural de la comunidad.


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Los gobiernos estatal y municipal y los organismos públicos autónomos, en la esfera de sus competencias, deberán actuar bajo los lineamientos señalados, a fin de man-tener con la Federación y con las entidades federativas una relación cooperativa e in-terdependiente, bajo el principio de fidelidad federal. Estos principios están vinculados directamente con los valores, principios y bases previstas en esta Constitución y demás leyes aplicables, bajo el Estado humanista, social y democrático de derecho.

SECCIÓN III

LA COMPETENCIA MUNICIPAL

APARTADO PRIMERO BASES GENERALES

Artículo 158-N. El Municipio Libre tiene un ámbito de competencia exclusiva y distinta a los gobiernos federal o estatal, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y demás leyes aplicables. La competencia municipal se ejercerá por el Ayuntamiento o, en su caso, por el Concejo Municipal y no podrá ser vulnerada o restringida por los gobiernos federal o estatal. Sin perjuicio de su competencia municipal, los ayuntamientos deberán ob-servar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, siempre que estas leyes no contravengan la competencia municipal que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y demás disposiciones que emanen de ellas. Los gobiernos municipales, en la esfera de su competencia y de conformidad con las disposiciones aplicables, mantendrán con las partes integrantes de la Federación una relación de respeto y de colaboración mutua para el desarrollo político, económico, social y cultural del país. Los municipios ejercerán de manera coordinada, en los términos de las disposiciones aplicables, las facultades coincidentes o concurrentes con la Federación o el Estado. Artículo 158-Ñ. No existirá autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el gobierno municipal. Por autoridad intermedia se entiende toda entidad que interrumpa u obstaculice la comunicación directa que debe existir entre los gobiernos estatal y municipal. Se considerará también autoridad intermedia aquella que, entre el Estado y el munici-pio, asuma indebidamente alguna o algunas facultades propias del Ayuntamiento. No será autoridad intermedia aquella que asuma, conforme a las disposiciones apli-cables, una función de auxilio y de colaboración que solicite o acepte el propio Ayuntamiento para el mejor desempeño de sus funciones, bajo los principios de fi-delidad federal y municipal. Artículo 158-O. El Estado podrá transferir o delegar a los municipios, mediante ley o convenio, funciones o servicios que le son propios y que por su naturaleza sean


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susceptibles de transferencia o delegación, considerando las condiciones territoriales y socioeconómicas de los propios municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. En todo caso, la transferencia o delegación de funciones o servicios de la Federación o del Estado hacia los municipios, debe ir acompañada de la asignación de los recur-sos financieros necesarios para el cumplimiento de la función o servicio transferi-dos. En todos estos casos, la transferencia o la delegación deberán programarse de manera gradual, a efecto de que el municipio pueda asumir con responsabilidad la función o servicio de que se trate, bajo los principios de fidelidad federal y municipal. En la ley o en el convenio se preverá la correspondiente transferencia de medios fi-nancieros, así como las formas de control que se reserva el Estado. Los supuestos contenidos en este artículo se fundamentarán en una interpretación funcional de los artículos 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos.

APARTADO TERCERO LAS FUNCIONES Y SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

Artículo 158-U. Los ayuntamientos tendrán las competencias, facultades y obliga-ciones siguientes: I. En materia de gobierno y régimen interior: Formular, aprobar y publicar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, cir-culares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respec-tivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y asegu-ren la participación ciudadana y vecinal, de conformidad con las bases generales que establezcan las leyes en materia municipal.

LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA

TÍTULO PRIMERO

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1.La justicia se imparte en nombre del pueblo y se administra por el Estado a través de la función jurisdiccional, ejercida por magistrados y jueces integrantes del Poder Judicial, independientes, imparciales, responsables y sometidos únicamen-te al imperio de la ley. El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, corresponde ex-clusivamente a los órganos del Poder Judicial en los negocios que les encomienden las leyes, según los procedimientos que las mismas establezcan.


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El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución Política del Estado, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial, en los términos que establece el artículo 136 de esa Constitución y demás disposiciones aplicables. Artículo 2. El Poder Judicial del Estado se integra por: I. El Tribunal Superior de Justicia; II. El Tribunal Electoral; III. Los Tribunales Unitarios de Distrito; IV. Los juzgados de Primera Instancia, que en razón de la materia serán: a) Civiles; b) Familiares; c) Penales, y d) Mixtos, cuando deban conocer de dos o más materias. V. Los juzgados letrados, que en razón de la materia serán: a) Civiles; b) Penales, y c) Mixtos, cuando deban conocer de ambas materias; VI. El Consejo de la Judicatura, y VII. Por los demás órganos que con cualquier otra denominación determinen las le-yes o sean creados por las autoridades competentes. Los árbitros voluntarios no ejercerán autoridad pública; pero conocerán del asunto o asuntos que les encomienden los interesados, de acuerdo a las reglas y restricciones que fijen las leyes y según los términos de los compromisos respectivos. El Consejo de la Judicatura tendrá la competencia y atribuciones que señalen la Constitución Política del Estado de Coahuila y demás disposiciones aplicables.

CÓDIGO MUNICIPAL DEL ESTADO DE COAHUILA

TÍTULO PRIMERO DEL MUNICIPIO

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 2. El municipio es la entidad político-jurídica local, integrada por una po-blación asentada en un espacio geográfico determinado, en la cual se constituye el orden de gobierno más próximo a la comunidad a fin de ser el cauce inmediato para su participación democrática en la toma de decisiones en lo que concierne al mejo-ramiento de las condiciones de vida y al fomento de su desarrollo integral. Los elementos que conforman el Municipio Libre son: su población, territorio, la organización y el funcionamiento de sus órganos de gobierno y su hacienda. Artículo 3. El municipio es un ente autónomo que, de acuerdo con el orden consti-tucional de la República, reúne las siguientes características: a) personalidad jurídica


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propia; b) patrimonio propio; c) no tiene vínculos de subordinación jerárquica con el Gobierno del Estado; d) administra libremente su hacienda; e) tiene facultades re-glamentarias, ejecutivas y jurisdiccionales administrativas, y f) su órgano de gobier-no es electo directa y popularmente.

TÍTULO SEGUNDO DEL GOBIERNO MUNICIPAL

CAPÍTULO I

DEL AYUNTAMIENTO EN GENERAL Artículo 24. En el Estado de Coahuila de Zaragoza, siendo los municipios entes autónomos locales, éstos depositarán la potestad de su gobierno y administración en un órgano colegiado al que se denominará Ayuntamiento. La autonomía, se tradu-cirá en la capacidad de derechos y responsabilidades para regular y administrar los asuntos públicos bajo su competencia y en interés de su población. La competencia municipal se ejercerá por el ayuntamiento o, en su caso, por el Con-cejo Municipal y no podrá ser vulnerada o restringida por los gobiernos federal o es-tatal. Sin perjuicio de su competencia municipal, los ayuntamientos deberán obser-var lo dispuesto por las leyes federales y estatales, siempre que estas leyes no con-travengan la competencia municipal que establece la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, la Constitución local u otras disposiciones que emanen de ellas. Los gobiernos municipales, en la esfera de su competencia y de conformidad con las disposiciones aplicables, mantendrán con las partes integrantes de la Federación una relación de respeto y de colaboración mutua para el desarrollo político, económico, social y cultural del país. Los municipios ejercerán de manera coordinada, en los términos de las disposiciones aplicables, las facultades coincidentes o concurrentes con la Federación o el Estado.

CAPÍTULO VI FACULTADES Y COMPETENCIAS DEL AYUNTAMIENTO

Artículo 102. El Municipio Libre tiene un ámbito de competencia exclusiva y dis-tinta a los gobiernos federal o estatal, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución local, este Código y demás leyes aplicables. La competencia municipal se ejercerá por el ayuntamiento o, en su caso, por el Con-cejo Municipal y no podrá ser vulnerada o restringida por los gobiernos federal o es-tatal. Sin perjuicio de su competencia municipal, los ayuntamientos deberán obser-var lo dispuesto por las leyes federales y estatales, siempre que estas leyes no con-travengan la competencia municipal que establece la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, la Constitución local y demás disposiciones que emanen de ellas.


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Los gobiernos municipales, en la esfera de su competencia y de conformidad con las disposiciones aplicables, mantendrán con las partes integrantes de la Federación una relación de respeto y de colaboración mutua para el desarrollo político, económico, social y cultural del país. Los municipios ejercerán de manera coordinada, en los términos de las disposiciones aplicables, las facultades coincidentes o concurrentes con la Federación o el Estado. En todo caso, los ayuntamientos tendrán las competencias, facultades y obligaciones siguientes: I. En materia de gobierno y régimen interior: 1. Formular, aprobar y publicar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus res-pectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, de conformidad con las bases genera-les que establezcan las leyes en materia municipal. …

TÍTULO TERCERO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES Artículo 114. La administración pública municipal, es el conjunto de actividades di-rigidas a asegurar, en una relación de subordinación al poder público depositado en el Ayuntamiento, la elaboración, la ejecución, la evaluación y el control de las polí-ticas públicas municipales, y cumplir así el propósito de satisfacer las necesidades colectivas en materia de desarrollo integral y de prestación de los servicios públicos. Para realizar dichas actividades, el Ayuntamiento cuenta con órganos, competencias, estructuras, personal, recursos y soportes jurídicos que le otorga este ordenamiento legal, elementos que componen la administración pública municipal. Artículo 117. Las dependencias y entidades tendrán las competencias, facultades y obligaciones que les asigne este código, el Reglamento Interior del Municipio y, en su caso, el acuerdo o Reglamento del Ayuntamiento que para el efecto se expida y en el que se regule su creación, su estructura, su tamaño, y sus funciones.

TÍTULO QUINTO DE LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL

CAPÍTULO I



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Artículo 173. Los ayuntamientos tienen facultades para formular, expedir, reformar y adicionar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas juris-dicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la par-ticipación ciudadana y vecinal, de conformidad con las bases generales que estable-ce este Código. Artículo 174. La reglamentación municipal debe contener las normas de observan-cia general que requiera el gobierno y la administración municipal, basándose en las necesidades de cada municipio. Por lo mismo, cada ayuntamiento deberá evaluar sus necesidades sobre la base del tamaño de su territorio y población, así como de su de-sarrollo económico, social, urbano y de servicios.

CAPÍTULO II DE LAS BASES GENERALES

Artículo 175. Los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, las circulares y en general todas las disposiciones de observancia general y obligatoria en los munici-pios, deberán sujetarse a las siguientes bases generales: I. El respeto absoluto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la particular del Estado de Coahuila y en general a la legislación ordinaria federal y local, con estricta y especial observancia de las garantías individuales. II. La delimitación precisa de la materia que se regula. III. La determinación expresa de los sujetos destinatarios del ordenamiento jurídico en cuestión. IV. La manifestación clara del objeto o fin que se persigue, propiciando siempre la seguridad, el bienestar, la tranquilidad de la población y el fortalecimiento del Mu-nicipio Libre. V. El respeto a la opinión de la comunidad, en aquellos casos que proceda la partici-pación ciudadana para la formulación de ordenamientos jurídicos, de conformidad con este código. VI. El establecimiento preciso de los supuestos y consecuencias legales que originan los derechos y las obligaciones de los sujetos destinatarios de las normas. VII. La determinación de la autoridad responsable de la aplicación legal. VIII. El establecimiento expreso de las facultades y obligaciones de las autoridades que aplican y sancionan los ordenamientos municipales. IX. El establecimiento de las sanciones y el procedimiento correspondiente para su imposición. X. La previsión del ejercicio del recurso de inconformidad, el cual se tramitará en los términos establecidos por este código. XI. Los artículos transitorios, en los cuales habrán de preverse las condiciones espe-cificas para la entrada en vigor del ordenamiento de que se trate, tomando en consi-deración, entre otros posibles aspectos, los relativos a la no retroactividad de las dis-


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posiciones legales en perjuicio de persona alguna, y la fecha a partir de la cual em-pieza la vigencia. Artículo 176. La formulación, expedición, y publicación de los ordenamientos lega-les municipales se llevarán a cabo de conformidad con las siguientes bases normati-vas de carácter procesal: I. El derecho de iniciar el reglamento interior para la organización política del muni-cipio y los bandos de policía y buen gobierno, compete al presidente municipal y a los regidores. II. El derecho de iniciar reglamentos administrativos interiores, circulares o cuales-quier otro ordenamiento legal de carácter administrativo, o para el funcionamiento de los servicios públicos, compete al presidente municipal; al síndico; a los regido-res y a los titulares de las dependencias de la administración central municipal que corresponda, según la materia que se regule. III. Los reglamentos que sea necesario expedir para regular la intervención que le compete al municipio en la organización y funcionamiento de entidades desconcen-tradas de la administración municipal; empresas de participación municipal y fidei-comisos públicos municipales, podrán ser iniciados ante el ayuntamiento por el pre-sidente municipal, los regidores, el síndico y los representantes legales de las men-cionadas entidades. IV. Para la expedición de cualesquier ordenamiento legal de observancia general y obligatoria en la jurisdicción municipal, el ayuntamiento deberá sesionar con la asis-tencia de por lo menos las dos terceras partes de sus integrantes. La secretaría del ayuntamiento deberá convocar a la sesión correspondiente con un mínimo de tres días hábiles de anticipación. El reglamento interior para la organización política del municipio, regulará de conformidad con este código, todo lo relativo a las etapas le-gislativas de discusión y aprobación de los ordenamientos jurídicos de que se trata. V. La publicación deberá hacerse siempre en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y, en su caso, en la gaceta oficial del municipio siempre que se ordene publi-carse expresamente. No obstante, para la vigencia del Bando de Policía y Gobierno, los reglamentos, las circulares y las disposiciones de observancia general, bastará con la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Si la importancia de la materia así lo amerita, a juicio del ayuntamiento o del presidente municipal, deberá publicarse también, como preámbulo del ordenamiento jurídico de que se tra-te, una exposición de motivos, aprobada por el propio ayuntamiento, con el objetivo de lograr la interpretación y aplicación más correcta posible, del instrumento legal que se expide. VI. La reforma o adición de los ordenamientos legales municipales, se podrá llevar a cabo en cualquier tiempo, siempre que se cumplan las anteriores bases normativas. VII. La ignorancia de las disposiciones normativas municipales, no exime a nadie de su cumplimiento y consiguiente responsabilidad.


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CAPÍTULO IV DE LOS REGLAMENTOS

Artículo 181. Los reglamentos constituyen conjuntos de normas legales expedidas por el Ayuntamiento para establecer bases explícitas respecto a la ejecución o apli-cación de ordenamientos jurídicos o disposiciones normativas, en materias del ámbi-to municipal. Los reglamentos presuponen la existencia de normas de mayor genera-lidad y detalla y delimita funciones, obligaciones y derechos. Artículo 182. Los ayuntamientos podrán expedir y promulgar, entre otros, los si-guientes reglamentos: I. El reglamento interior para la organización política del municipio. II. Los reglamentos que regulen las estructuras y funciones de la administración pública municipal. III. Los reglamentos que tiendan a asegurar la creación, funcionamiento y presta-ción de los servicios públicos municipales y, en general los que corresponden al Ayuntamiento por no estar expresamente atribuidos a la Federación o al Estado, co-mo son los que deben regular las siguientes materias: 1) División territorial interna. … 30) Estructura y funcionamiento de los juzgados municipales. Artículo 183. Los reglamentos en general, y especialmente los que regulan las acti-vidades de los habitantes del municipio, vecinos o transeúntes, respetarán invaria-blemente las garantías individuales, buscando siempre las condiciones que propicien la paz, la seguridad y tranquilidad públicas y el consiguiente logro de un desarrollo justo y armónico en la vida de las comunidades. Los municipios deberán promover e instrumentar en sus reglamentos las garantías necesarias para que la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica y la justicia social de todas las personas y de los grupos en que se integran, sean reales, efectivas y de-mocráticas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todas las personas y de los grupos en la vida política, económica, cultural y social del Estado. En los reglamentos municipales deberán observarse, en el ámbito de su competen-cia, las leyes o decretos que apruebe el Congreso del Estado en materia municipal, así como las demás normas reglamentarias que expidan los poderes públicos del Es-tado para uniformar el régimen interno de la entidad.

TÍTULO DÉCIMO

DE LA JUSTICIA MUNICIPAL Y LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS



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Artículo 378. La impartición de la justicia municipal es una función de los ayunta-mientos y consiste en vigilar la observancia de la legislación para asegurar la convi-vencia social, en sancionar las infracciones a los instrumentos jurídicos del munici-pio y amonestar a los infractores en asuntos civiles, obligando, en su caso, a la repa-ración del daño y turnando los casos que ameriten consignación al agente del Minis-terio Público. Artículo 379. La justicia municipal será ejercida por los ayuntamientos a través de juzgados municipales, los cuales actuarán como órganos de control de la legalidad en el funcionamiento del municipio. Artículo 380. En las cabeceras de los municipios urbanos y metropolitanos del Es-tado de Coahuila, deberán constituirse juzgados municipales, los cuales se organi-zarán y funcionarán de conformidad con lo que dispone este título. Artículo 381. La creación de los juzgados municipales en los municipios semi-urbanos o rurales, constituye una facultad discrecional de los ayuntamientos, la cual ejercerán tomando en consideración las condiciones demográficas, económicas y culturales de los centros de población ubicados en sus respectivos territorios.

CAPÍTULO II DE LA ORGANIZACIÓN, COMPETENCIA Y FUNCIONAMIENTO DE

LOS JUZGADOS MUNICIPALES

Artículo 382. Los juzgados municipales tendrán competencia en el territorio del municipio; con una estructura ya sea unitaria o colegiada y la organización y los re-cursos que determine el reglamento que para este efecto expida el Ayuntamiento, de conformidad con este código. Artículo 383. Es competencia de los juzgados municipales calificar las conductas previstas en los reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, circulares y dispo-siciones administrativas de observancia general de los municipios. Artículo 384. Los juzgados municipales son competentes también para conocer y resolver el recurso de inconformidad que, de acuerdo con este código, sea promovi-do ante ellos por los particulares. Artículo 385. Se exceptúa de lo establecido en los artículos anteriores, lo relativo a la materia tributaria municipal. Sin embargo, las leyes que regulan la hacienda mu-nicipal podrán otorgarles a los juzgados municipales la competencia que se estime pertinente. Artículo 386. Los jueces municipales serán nombrados por los ayuntamientos, se-leccionándolos de una terna que deberá presentar el presidente municipal y única-


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mente podrán ser removidos por causa grave, a juicio de una mayoría calificada de los integrantes del Ayuntamiento, de conformidad con el reglamento respectivo. Artículo 387. Los jueces municipales, deberán satisfacer los siguientes requisitos: I. Ser ciudadanos coahuilenses en pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos. II. Ser mayores de veinticinco años de edad. III. Contar con título de licenciado en derecho y un mínimo de tres años de ejercicio profesional. IV. Gozar de buena reputación y no haber sido condenados por delito intencional que amerite pena de prisión. Artículo 388. Los ayuntamientos acordarán lo conducente para que los juzgados municipales cuenten con el personal profesional y los recursos financieros y técnicos necesarios para el cumplimiento de su función.

CAPÍTULO III DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD

Artículo 389. Los actos y resoluciones dictados por el ayuntamiento, por el presi-dente municipal y por las dependencias y entidades de la administración pública municipal, podrán ser impugnados mediante el recurso de inconformidad, cuando afecten intereses jurídicos de los particulares. Será optativo para el particular afectado, impugnar los actos y resoluciones a que se refiere el párrafo anterior, mediante el recurso de inconformidad que aquí se regula, o bien acudir ante el tribunal de lo contencioso administrativo. Artículo 390. El recurso de inconformidad contra actos y resoluciones del Ayunta-miento, se interpondrá ante el propio cuerpo colegiado. En este caso el secretario del Ayuntamiento fungirá como instructor del procedimiento de este recurso. Artículo 391. Tratándose de actos y resoluciones que emitan el presidente munici-pal y las dependencias y entidades de la administración pública municipal, el recurso de inconformidad se interpondrá ante los juzgados municipales.

CAPÍTULO IV DEL PROCEDIMIENTO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD

Artículo 392. El recurso de inconformidad se tramitará conforme al procedimiento que establece este capítulo, debiéndose aplicar supletoriamente en todo lo no previs-to, la ley que regula el procedimiento de lo contencioso administrativo y, en su de-fecto, el Código Procesal Civil del Estado de Coahuila. Artículo 393. El recurso de inconformidad se interpondrá por escrito, dentro del término de diez días hábiles, siguientes a la fecha en que el acto haya ocurrido o se


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haya hecho del conocimiento público, o bien haya surtido efectos la notificación de la resolución que se impugna. Artículo 394. El escrito a través del cual se interpone el recurso de inconformidad, deberá contener los siguientes requisitos: I. El nombre y el domicilio del recurrente. II. La autoridad responsable de haber realizado el acto o emitido la resolución im-pugnada, indicando con claridad en que consistió dicho acto o resolución. III. La fecha en que el acto o resolución le fue notificado o tuvo conocimiento del mismo. IV. La exposición sucinta de los motivos de inconformidad. V. La relación de las pruebas que se ofrecen para justificar los hechos en que se apoya el recurso. VI. El acompañamiento de los documentos que acrediten la personalidad jurídica del promovente, en el caso de que el recurso se interponga por una persona moral o representante legal del inconforme. Artículo 395. En el caso del trámite correspondiente a los recursos presentados ante el Ayuntamiento, recibido que sea el escrito de inconformidad, se abrirá un periodo de pruebas de diez días hábiles, a efecto de que se desahoguen aquellas que se hayan ofrecido y admitido. En el caso de que sea el juzgado municipal quien tramite el recurso, recibido el es-crito de inconformidad, se correrá traslado a la autoridad demandada por el término de cinco días hábiles; transcurrido dicho término, se haya dado o no contestación a la demanda, se abrirá un periodo de pruebas de diez días hábiles, a efecto de que se desahoguen aquellas que se hayan ofrecido y admitido. Si por la naturaleza de las pruebas, el término anterior resulta insuficiente, se podrá ampliar por el lapso que se estime conveniente, únicamente para desahogar las prue-bas que fueron admitidas. En ningún supuesto se admitirá la prueba confesional a cargo de las autoridades. Artículo 396. Concluido el periodo de pruebas, dentro de un término de cinco días hábiles, la autoridad dictará la resolución correspondiente, la cual podrá tener los si-guientes sentidos: I. Reconocer la validez legal del acto o resolución impugnada. II. Declarar la nulidad total o parcial del acto o resolución impugnada. III. Decretar la nulidad del acto o resolución impugnada, para determinado efecto; debiendo precisar con claridad, la forma y término en que la autoridad deberá cum-plirla; salvo que se trate de facultades discrecionales. Artículo 397. Serán personales las siguientes notificaciones: I. El auto de admisión del recurso. II. El auto de admisión de las pruebas. III. La resolución que ponga fin al recurso.


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Las notificaciones personales se harán directamente al recurrente si acude a las oficinas de la autoridad, o en el domicilio que haya señalado para tal efecto, o bien, por correo certificado con acuse de recibo. Las demás notificaciones se harán por estrados. Artículo 398. La ejecución del acto reclamado podrá suspenderse cuando no se afecte el interés público y se garanticen suficientemente los posibles daños o perjui-cios que pudieran causarse en el supuesto de confirmarse la resolución impugnada. La garantía de que se trata podrá ser constituida mediante depósito en dinero fijado por la autoridad, o fianza que ella misma considere aceptable.

CAPÍTULO V DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES

Artículo 399. A quienes infrinjan las disposiciones contenidas en este código, en los reglamentos, bandos de policía y buen gobierno y en general en cualesquier orde-namiento legal del municipio, se les podrá imponer de manera separada o conjunta, las siguientes sanciones: I. Multa. II. Arresto hasta por treinta y seis horas. III. Suspensión en el ejercicio de alguna actividad regulada por la ley. IV. Clausura de algún establecimiento. Artículo 400. La aplicación de las sanciones corresponderá a los jueces municipa-les, y sólo cuando no existan éstos, les corresponderá a los presidentes municipales. Artículo 401. Si el infractor es jornalero, obrero o trabajador, la multa no podrá ex-ceder al importe de su jornal o salario de un día. Artículo 402. Si la sanción es una multa y el infractor carece de recursos para cu-brirla, se podrá conmutar por arresto hasta por treinta y seis horas, a juicio de la au-toridad que la impone. Artículo 403. Si del expediente relativo a la infracción cometida se desprenden hechos posiblemente constitutivos de delitos, el juez municipal o el presidente mu-nicipal, en su caso, lo pondrá en conocimiento del agente del Ministerio Público que corresponda. Artículo 404. En el procedimiento para calificar la infracción e imponer la sanción que corresponda, se respetará invariablemente la garantía de audiencia del infractor. Artículo 405. La calificación de la infracción y la imposición de la sanción respec-tiva, deberá resolverse a más tardar dentro de las veinticuatro horas siguientes a par-tir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de los hechos.


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En los casos de faltas que se sancionen con arresto, la calificación correspondiente deberá resolverse de inmediato y el término de la sanción comenzará a correr a par-tir de que el infractor haya quedado a disposición de las autoridades. Artículo 406. En la determinación de las sanciones, se atenderá a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico que se aplica; a las circunstancias en que se cometió la infrac-ción y a la situación económica y nivel educativo del infractor.

REGLAMENTO DE JUSTICIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE TORREÓN

CAPÍTULO I


Artículo 1. (Texto actual conforme a la Reforma) El presente reglamento establece las disposiciones relativas a la Organización y Administración de la Justicia Munici-pal en Torreón, Coah., y crea el Tribunal de Justicia Municipal como entidad des-concentrada de la administración pública municipal, considerando que la imparti-ción de justicia municipal es un servicio público altamente especializado, que re-quiere conocimientos especiales y de la libertad de criterio que garantice el cumpli-miento de su función de manera profesional, expedita e imparcial. El Tribunal de Justicia Municipal como entidad desconcentrada de la administración pública municipal, tiene: I. Personalidad propia. II. Libertad para cumplir con los fines, las obligaciones, facultades y atribuciones que se establecen en este reglamento. Artículo 2. La justicia municipal es una función de orden público a cargo del Ayun-tamiento, que consiste en aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Coahuila y la Legislación Municipal; en sancionar las infrac-ciones al Bando de Policía y Buen Gobierno, reglamentos, circulares y otros orde-namientos de observancia general del municipio; amonestar a los infractores en asuntos civiles, obligando en su caso, a la reparación del daño, y en turnar los casos que correspondan al Ministerio Público. Artículo 3. La Administración de la justicia municipal, conocerá de: I. Las quejas en contra de los servidores públicos municipales. II. Las denuncias en contra de habitantes y personas morales con domicilio o insta-laciones en el municipio. III. Los recursos de apelación e inconformidad. IV. Los procedimientos especiales. V. La separación de jueces unitarios por causa grave. VI. Las excusas y las recusaciones.


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Artículo 4. Este reglamento se aplicará: I. En todo el territorio Municipal. II. A todos los servidores públicos municipales, con las excepciones previstas. III. A todos los habitantes del municipio, ya sean vecinos o transeúntes, sin distin-ción de personas; salvo disposición expresa de este reglamento.

CAPÍTULO III DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN, COAHUILA

Artículo 11. La justicia municipal será ejercida por el Ayuntamiento a través de los juzgados municipales, los cuales actuarán como órganos de control de la legalidad en el funcionamiento del municipio y conocerán de los asuntos que les señalen el Código Municipal Para el Estado de Coahuila de Zaragoza, la Ley de Responsabili-dades de los Servidores Públicos del Estado de Coahuila, este reglamento y las de-más disposiciones legislativas aplicables. Artículo 12. El Tribunal de Justicia Municipal estará formado por un juzgado cole-giado y por los juzgados unitarios, con las competencias que señale este reglamento.

CAPÍTULO IV

DEL PERSONAL Y LOS RECURSOS MATERIALES

Artículo 16. El síndico del R. Ayuntamiento, el regidor designado, el director jurí-dico y el contralor, no percibirán emolumentos ni compensaciones por integrar el juzgado colegiado, tampoco quienes los suplan en sus ausencias temporales.

CAPÍTULO VI DEL JUZGADO COLEGIADO

Artículo 19. El juzgado colegiado se integra por el presidente del Tribunal de Justi-cia Municipal, el síndico del Ayuntamiento, un regidor designado por el Presidente Municipal, el director jurídico y el contralor municipales, y por los suplentes en su caso. Artículo 20. El síndico del Ayuntamiento, el regidor designado, el director jurídico y el contralor, cuando sean llamados a integrar el juzgado colegiado para conocer asuntos de su competencia, tendrán el carácter, las funciones y responsabilidades de los jueces municipales. Igual calidad tendrán quienes los suplan en sus ausencias.


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CAPÍTULO VII DE LOS JUECES UNITARIOS MUNICIPALES

Artículo 28. Los jueces unitarios municipales serán nombrados por el Ayuntamien-to, a propuesta que haga el Presidente Municipal en terna formada por quienes hayan aprobado los exámenes de mérito. Artículo 29. Los jueces unitarios municipales durarán en su encargo el mismo pe-riodo constitucional que el Ayuntamiento que los nombró y durante ese tiempo sólo podrán ser separados por causa grave, así declarada por sentencia del juzgado cole-giado municipal, y ratificada por el Ayuntamiento.

CAPÍTULO XXV

DE LA COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL

Artículo134. El presidente del Tribunal de Justicia Municipal es competente para conocer de: I. procedimientos de queja en contra de jefes de departamento y superiores. II. Separación o cese de jueces unitarios municipales. III. Procedimientos Especiales IV. Excusas y recusaciones. Artículo 135. Los asuntos de la competencia del presidente del Tribunal de Justicia Municipal serán tramitados por y ante el secretario abogado que corresponda, hasta que estén para resolución.

CAPÍTULO XXVI DE LA COMPETENCIA DEL JUZGADO COLEGIADO MUNICIPAL

Artículo 136. El juzgado colegiado municipal es competente para: I. Supervisar que se observen y respeten por los funcionarios y empleados de los juzgados municipales este reglamento y los otros que sean aplicables. Vigilar y co-laborar en la organización y buen funcionamiento de los juzgados municipales. II. Conocer de los recursos de apelación que se interpongan en los procedimientos de quejas y denuncias. III. Conocer de los recursos de inconformidad contra actos y resoluciones del Presi-dente Municipal y directores de la administración municipal centralizada, descon-centrada y descentralizada. Artículo 137. Si los hechos que motiven las quejas a que se refiere el artículo ante-rior, son presumiblemente faltas o delitos penales, el juzgado colegiado resolverá lo relativo a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de


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Coahuila y las infracciones a los reglamentos municipales; e informará al Ministerio Público.

CAPÍTULO XXVII DE LA COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS UNITARIOS MUNICIPALES

Artículo 138. Los juzgados unitarios municipales son competentes para conocer en primer grado: I. Las quejas contra servidores públicos municipales con rango inferior al de jefe de departamento por faltas al Bando de Policía y Buen Gobierno, a los reglamentos, disposiciones y circulares municipales, de observancia general, y que conforme a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Coahuila deban sancionarse administrativamente. II. Las denuncias en contra de habitantes o personas morales, por las infracciones administrativas que cometan al Bando de Policía y Buen Gobierno, a los reglamen-tos y disposiciones municipales de observancia general. III. El recurso de inconformidad contra servidores públicos municipales, con rango de jefe de departamento, inclusive e inferiores. Artículo 139. Por regla general los juzgados unitarios municipales serán mixtos, pero el Ayuntamiento podrá, si así lo estima pertinente, acordar la especialización de todos los juzgados o de algunos de ellos de acuerdo con las necesidades del servicio”. De la lectura de los artículos de los diversos ordenamientos señalados, se

advierte que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, no fue establecido conforme al espíritu de la reforma municipal de 1999, pues su com-petencia se circunscribe a conocer y resolver las inconformidades promovidas en contra de actos y resoluciones que afecten el interés jurídico de los particula-res, emitidas por el presidente municipal, las dependencias y entidades de la administración pública municipal a través del recurso de inconformidad.

Además, la justicia administrativa municipal en el Estado de Coahuila con-siste en vigilar, sancionar, amonestar y reparar el daño en su caso, lo que resulta contrario al contenido de la reforma al artículo 115 constitucional de 1999, ya que la impartición de la justicia municipal desde el punto de vista doctrinal se puede analizar desde dos ángulos: desde el procedimiento administrativo y des-de el proceso administrativo, siendo el primero el encargado de conocer los recursos administrativos que como se dijo con antelación, éstos deben ser re-sueltos por la propia administración municipal activa; es decir, la Dirección Jurídica Municipal o la dependencia con la denominación que tenga esas fun-ciones, y el segundo, conoce del juicio de nulidad interpuesto ante un tercero imparcial a las partes como lo es el juez administrativo municipal, el cual pone


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fin a la contienda mediante la sentencia que dicte, haciendo efectivo el principio de legalidad. Contra dicha sentencia debe proceder el juicio de amparo directo y no así el indirecto —como actualmente se encuentra— para cumplir a cabalidad el principio de autonomía plena para fallar.

Por otra parte, al establecerse que será optativo para el particular afectado impugnar los actos y resoluciones dictados por el Ayuntamiento, por el presi-dente municipal y por las dependencias y entidades de la administración pública municipal mediante el recurso de inconformidad o bien acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, desvirtúa el proceso administrativo munici-pal, ya que permite la injerencia del Estado en detrimento de las facultades ex-clusivas otorgadas a los municipios mediante la última reforma al artículo 115 constitucional.

Ahora bien, los artículos 134, 136 y 138 del Reglamento de Justicia Munici-pal para el Municipio de Torreón, establecen la competencia del presidente del Tribunal de Justicia Municipal, del juzgado colegiado municipal y de los juzga-dos unitarios municipales respectivamente, para conocer y resolver de diversos asuntos.

Del análisis de dichos numerales se advierte que no se cumple con el requisi-to constitucional consistente en que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares ya que su compe-tencia va encaminada a resolver los conflictos que se suscitan en el ejercicio de las funciones municipales por parte de los servidores públicos; es decir, se le da la oportunidad a través del Tribunal de Justicia Municipal de Torreón a sus ciu-dadanos de denunciar los actos de autoridad que puedan determinar responsabi-lidades con base en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Coahuila, además permite la denuncia de infracciones administrativas que co-metan las personas físicas y morales al Bando de Policía y Buen Gobierno con lo que se desvirtúa esencialmente los fines para los que fue creada la justicia administrativa municipal.

Lo anterior es así, puesto que, las materias del conocimiento del Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, a decir de la doctrina administrativa, las realizan dependencias adscritas directamente a la administración pública activa como lo son las de atención al ciudadano, la Contraloría Municipal o en su caso, las que realicen las mismas funciones independientemente de la deno-minación con las que se les designe.

Por último, es dable apuntar lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia correspondiente a la contradicción de tesis 26/2003-SS dictada en fecha 25 de abril de 2003, en la cual expone las razones por las cuales no puede ser considerado el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, como un verdadero tribunal administrativo al carecer de los requisitos


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constitucionales y complementarios en el ámbito de su actuación y consecuen-temente, resulta ser que sus resoluciones son procedimientos en forma de juicio seguidos por autoridades distintas de tribunales a que se refiere el artículo 114, fracción II párrafo segundo, de la Ley de Amparo.

Dicha sentencia en la parte que interesa, se lee lo siguiente: “El artículo 67, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, con-tenido en el capítulo IV, Facultades del Poder Legislativo, es del tenor siguiente: “Artículo 67. Son facultades del Poder Legislativo…. XXX. Establecer las normas para la organización y funcionamiento del Tribunal de lo contencioso administrativo dotándolo de plena autonomía para dictar sus fallos; así como definir los procedi-mientos para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o municipal y los particulares”. El Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza, prevé: (se

transcribe) Los numerales 1, 2, 3, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 22, 76, 77, 78, 79,

107, 109 y 110 del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, emitido por el Republicano Ayuntamiento el veintidós de noviembre de dos mil, por el que se creó el Tribunal de Justicia Municipal, que lo integran el juzgado colegiado y los juzgados unitarios, disponen:

“Artículo 1. El presente reglamento establece las disposiciones relativas a la Orga-nización y Administración de la Justicia Municipal en Torreón, Coah., y crea el Tri-bunal de Justicia Municipal”. “Artículo 2. La justicia municipal es una función de orden público a cargo del Ayuntamiento, que consiste en aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servido-res Públicos del Estado de Coahuila y la Legislación Municipal; en sancionar las in-fracciones al Bando de Policía y Buen Gobierno, reglamentos, circulares y otros or-denamientos de observancia general del municipio; amonestar a los infractores en asuntos civiles, obligando en su caso, a la reparación del daño, y en turnar los casos que correspondan al Ministerio Público”. “Artículo 3. La Administración de la Justicia Municipal, conocerá de: I. Las Quejas en contra de los servidores públicos municipales. II. Las Denuncias en contra de habitantes y personas morales con domicilio o instalaciones en el municipio. III. Los Recursos de Apelación e Inconformidad. IV. Los Procedimientos Especiales. V. La separación de jueces Unitarios por causa grave. VI. Las excusas y las recusaciones”. “Artículo 6. Todas las autoridades administrativas municipales serán auxiliares de la Justicia Municipal, en consecuencia en el área de sus respectivas competencias,


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los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública municipal, deberán cumplir y hacer cumplir las determinaciones de los jueces municipales en el plazo que éstos señalen”. “Artículo 10. Los juzgados municipales integrarán la dependencia denominada Tri-bunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, el cual se citará en este reglamen-to sencillamente como Tribunal de Justicia Municipal”. “Artículo 11. La justicia municipal será ejercida por el Ayuntamiento a través de los juzgados municipales, los cuales actuarán como órganos de control de la legalidad en el funcionamiento del municipio y conocerán de los asuntos que les señalen el Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza, la Ley de Responsabili-dades de los Servidores Públicos del Estado de Coahuila, este reglamento y las de-más disposiciones legislativas aplicables”. “Artículo 12. El Tribunal de Justicia Municipal estará formado por un juzgado colegiado y por los juzgados unitarios, con las competencias que señale este regla-mento”. “Artículo 13. El Tribunal del Justicia Municipal y los juzgados que lo forman gozan de autonomía en el ejercicio de sus funciones y serán independientes en sus resolu-ciones; dependiendo exclusivamente de forma administrativa del Presidente Muni-cipal del Republicano Ayuntamiento”. “Artículo 14. El Tribunal de Justicia Municipal contará para el desempeño de sus funciones con el personal y los recursos que permita el Presupuesto de Egresos del Ayuntamiento”. “Artículo 16. El síndico del R. Ayuntamiento, el regidor designado, el director jurí-dico y el contralor, no percibirán emolumentos ni compensaciones por integrar el juzgado colegiado, tampoco quienes los suplan en sus ausencias temporales”. “Artículo 17. El Tribunal de Justicia Municipal, estará a cargo de un presidente, quien tendrá el carácter de juez municipal, durará en el cargo el mismo periodo constitucional que el Ayuntamiento que lo designó, pero podrá ser ratificado”. “Artículo 19. El juzgado colegiado se integra por el presidente del Tribunal de Jus-ticia Municipal, el síndico del Ayuntamiento, un regidor designado por el Presidente Municipal, el director jurídico y el contralor municipales, y por los suplentes en su caso”. “Artículo 22. En los casos en que el presidente del Tribunal, el síndico del R. Ayun-tamiento, el regidor designado, el director jurídico o el contralor sean señalados co-mo probables infractores en el desempeño de sus funciones dentro de la administra-


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ción municipal o del Tribunal de Justicia, el órgano competente para conocer y re-solver es el Pleno del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, debiendo actuar como instructor del trámite el secretario del R. Ayuntamiento”. “Artículo 25. Los juzgados unitarios estarán a cargo de un juez, contarán con los secretarios abogados y personal administrativo que permita el Presupuesto”. “Artículo 29. Los jueces unitarios municipales durarán en el encargo el mismo pe-riodo constitucional que el Ayuntamiento que los nombró y durante ese tiempo sólo podrán ser separados por causa grave, así declarada por sentencia del juzgado cole-giado municipal, y ratificada por el Ayuntamiento”. “Artículo 76. Los procedimientos deberán de ser predominantemente orales”. “Artículo 77. Las actuaciones escritas serán breves y precisas, y en su caso una síntesis de lo hablado”. “Artículo 78. En las resoluciones no es necesario transcribir lo actuado, basta con referirse a las diligencias o documentos”. “Artículo 79. En ningún procedimiento se admitirá la prueba confesional”. “Artículo 107. Son resoluciones, las decisiones que resuelvan el fondo y de manera definitiva las controversias que se tramiten en primer grado, en única instancia o en los Recursos; pueden ser: I. Condenatorias. II. Absolutorias, y III. De improce-dencia”. “Artículo 109. El presidente del Tribunal de Justicia Municipal, el juzgado colegia-do y los jueces unitarios, en los asuntos de su competencia, deberán al dictar resolu-ciones, además de ordenar la ejecución de las medidas que correspondan, resolver, en los procedimientos de denuncia lo relativo a la reparación del daño material ocasionado”. “Artículo 110. El presidente del Tribunal de Justicia Municipal, el juzgado colegia-do y los jueces unitarios, en los asuntos de su competencia, deberán de proveer el eficaz e inmediato cumplimiento de sus resoluciones”. Del análisis de los preceptos legales transcritos, resulta claro que el Tribunal

de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el juzgado colegiado y los juzgados unitarios), revisten la característica de autoridad para efectos del amparo (órgano con funciones jurisdiccionales en sede administrativa), porque sus decisiones gozan de unilateralidad, por lo que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado; sin embargo,


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conforme a los lineamientos establecidos en la ejecutoria que aquí se ha segui-do, no debe considerarse como tribunal administrativo para efectos del amparo directo.

Dicha conclusión deriva del análisis de cada uno de los elementos que juris-prudencialmente se han señalado, a saber:

Que sea creado, estructurado y organizado por ley. A fin de analizar dicho requisito, es importante tener presente el artículo

115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, que dice: (se transcribe) De conformidad con este artículo, los municipios pueden emitir reglamentos

que, entre otras cosas, organicen la administración pública y regulen sus proce-dimientos de conformidad con las leyes que expida la Legislatura local, las cua-les serán emitidas con el objeto de establecer las bases generales del procedi-miento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración y los particulares, con sujeción sólo a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

Aquí es importante señalar que a diferencia de los ya transcritos artículo 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, Base Quinta, de la Constitución fede-ral, que autorizan expresamente a instituir tribunales de lo contencioso adminis-trativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, tanto a nivel federal, como estatal y del Distrito Federal, el artículo 115, fracción II, del mismo Mag-no Ordenamiento, simplemente encomienda a las legislaturas estatales dar las bases generales del procedimiento administrativo municipal, incluyendo medios de impugnación y órganos para dirimir controversias entre la administración y los particulares pero, se insiste, no se refiere a tribunales municipales de lo con-tencioso administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos.

Pues bien, como ha quedado transcrito párrafos arriba, dentro del Código Municipal del Estado de Coahuila, Título Décimo, se establecen bases sobre la justicia municipal, y aunque en el Capítulo II, se señala su competencia, el artí-culo 382 claramente remite lo referente a la estructura, organización y recursos a lo que “determine el reglamento que para ese efecto expida el Ayuntamiento”. Atento a lo anterior, si bien podría pensarse que dicho órgano está previsto (creado) por ley (Código Municipal), su estructura y organización, como lo exige el criterio del Pleno que se viene siguiendo, no están contemplados ahí, sino que para ello se remite al reglamento respectivo; en consecuencia, los tres elementos que se exigen: creación, estructura y organización no se prevén en ley, sino en normas reglamentarias.


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Autonomía plena, independencia e imparcialidad. Dichos requisitos no se colman. En efecto, como ya se adelantó con motivo de la transcripción realizada del

artículo 115 constitucional en el inciso anterior, se desprende que la justicia municipal sólo está sujeta a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, mas nunca se señala, como sí lo hacen los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, Base Quinta, de la Carta Magna, tratándose de los tribunales contencioso administrativos, el requisito de autonomía plena.

Incluso, en el ámbito local, en correlación con el artículo 116 de la Carta Magna, la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, en la frac-ción XXX, del artículo 67 (transcrito a foja 50), también se prevé un tribunal de lo contencioso administrativo dotado de plena autonomía para dictar sus fallos.

Al respecto, la Ley Orgánica de la Administración Pública de ese Estado, estatuye:

“Artículo 6. Los tribunales administrativos forman parte de la administración pública estatal y gozarán de plena autonomía jurisdiccional en la emisión de sus resoluciones; su dependencia del Ejecutivo se considera solamente de orden admi-nistrativo. Su organización, estructura y funciones se rigen por la legislación corres-pondiente”.

CAPÍTULO QUINTO

DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS “Artículo 42. Para el trámite y solución de los conflictos que se presenten entre el Estado y sus trabajadores, existe el Tribunal de Conciliación y Arbitraje para los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado y de los municipios. Para las con-troversias entre patrones y trabajadores, funcionarán las juntas locales de concilia-ción y arbitraje necesarias, y para la resolución de problemas y conflictos entre la administración pública y los particulares, existirá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los cuales tendrán plena autonomía e independencia del Ejecutivo del Estado”. “Artículo 43. Los tribunales administrativos tendrán la organización y competencia que les señale la legislación correspondiente”. “Artículo 44. Los tribunales administrativos contarán con los recursos necesarios de índole económico, material y personal que les proporcione el Gobierno del Estado, para lograr el debido cumplimiento de sus funciones y objetivos”. “Artículo 45. Los tribunales administrativos tendrán autonomía para dictar sus resoluciones”.


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Pero, como ya ha quedado explicado, ese requisito de autonomía no es exi-gido constitucionalmente para la justicia municipal, ya que se debe partir de la idea de la limitación presupuestal que tienen los municipios (por regla general), lo que materialmente les impide poder contar con órganos jurisdiccionales autónomos.

Por ello, el reglamento en cuestión señala que la justicia municipal en To-rreón, será ejercida por el Ayuntamiento a través de los juzgados municipales (Colegiado y Unitarios), que integran el Tribunal de Justicia Municipal, el cual depende administrativamente del presidente municipal (artículos 11 al 13), lo que no permite gozar de autonomía.

Por otra parte, debe advertirse que el juzgado colegiado municipal —que hace las veces de revisor de los juzgados unitarios—, está integrado además del presidente del Tribunal, por el síndico y regidor designado por el presidente municipal, del director jurídico y el contralor municipales, por lo que no existe verdaderamente independencia e imparcialidad, ya que estos últimos cuatro funcionarios forman parte del Ayuntamiento, que es autoridad o superior jerár-quico de las dependencias demandadas en la mayoría de procedimientos que ante él se siguen, lo que se refuerza si se toma en cuenta que el artículo 22 del reglamento señala que si alguno de ellos es señalado como posible infractor será el Pleno del Ayuntamiento quien resuelva, siendo instructor de trámite el secre-tario del mismo, lo que pone de relieve su falta de autonomía.

Aunado a lo anterior, el presidente del Tribunal y los jueces unitarios, serán nombrados por el propio Ayuntamiento a propuesta del presidente municipal (art. 18 y 28).

En este sentido, es claro que dicho órgano (Colegiado o Unitario) no goza de las características esenciales de autonomía, imparcialidad e independencia para ser considerado como un tribunal para los efectos del amparo directo.

Permanencia. Dicho requisito tampoco se satisface, ya que como consecuencia del nom-

bramiento, durarán en el cargo tanto el presidente del Tribunal, como los jueces unitarios, únicamente el periodo constitucional que dure el Ayuntamiento que los nombró (art. 17 y 29), sin que sea suficiente que el primero sí pueda ser ratificado, ya que no existe ninguna garantía objetiva de ello.

Así, tampoco se reúne la característica de permanencia de esos servidores públicos.

Con función de dirimir conflictos entre la administración pública y los parti-culares.

Esta función sí está acreditada, ya que además de lo que respecto de compe-tencia estatuye el Código Municipal, los artículos 134, 136 y 138 del reglamen-


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to, detallan la competencia de cada uno de los órganos que integran al Tribunal de Justicia Municipal (Presidente, juzgados Colegiado y Unitarios), cuyos pro-cedimientos se sintetizan, como lo hace el propio artículo 9 de este ordenamien-to, de la siguiente forma:

“XI. Queja: Procedimiento de una autoridad o de un habitante en contra de un ser-vidor público Municipal por violaciones a los reglamentos municipales y Bando de Policía y Buen Gobierno que constituyan faltas Administrativas a las obligaciones impuestas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Su objeto es sancionar administrativamente al servidor público infractor. XII. Denuncia: Procedimiento que promueve un habitante, o una autoridad Munici-pal en contra de otro habitante o de una persona moral. Su objeto es sancionar admi-nistrativamente, a quien infrinja reglamentos municipales y el Bando de Policía y Buen Gobierno, y obligar a la reparación del daño, en su caso, y turnar al Ministerio Público los casos procedentes. XIII. Recursos de apelación: Procede para impugnar las resoluciones que se dicten en la Queja o en la Denuncia. XIV. Recurso de inconformidad: Procede contra actos o resoluciones del R. Ayun-tamiento, del Presidente Municipal y las dependencias y entidades de la administra-ción pública municipal, Centralizadas, desconcentradas y descentralizadas. Tiene por objeto la nulidad total o parcial del Acto Reclamado”. Conforme a ello, es claro que en la queja, la apelación, la inconformidad

y en los procedimientos especiales, el Tribunal de Justicia Municipal realiza funciones donde se dirimen conflictos entre la administración pública y los particulares.

Resoluciones con fuerza de cosa juzgada y que puedan ser ejecutadas Al respecto, debe decirse que el Reglamento de Justicia Municipal señala: Respecto de la queja, su resolución debe ser notificada inmediatamente al titular de la dependencia para que se cumpla en un plazo improrrogable de tres días (art. 161). Por lo que hace a la denuncia, se dictará resolución en la misma audiencia (art. 185). La resolución del recurso de inconformidad, los procedimientos especiales, excusas y recusaciones son inapelables (art. 220, 223 y 230). Además, como ya se ha transcrito, existen reglas específicas para la ejecu-

ción de las determinaciones de ese órgano (art. 109 y 110). En este aspecto, es de señalarse que algunas de las determinaciones del

Tribunal de Justicia Municipal, gozan de autoridad de cosa juzgada y son ejecu-tables.


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En suma, el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (actuado como juzgado colegiado o juzgados unitarios), al no estar previsto en ley, care-cer de autonomía, así como de independencia, imparcialidad y permanencia, no puede considerarse como un tribunal para efectos del amparo directo.

Así, su naturaleza más se asemeja a la de un órgano de la administración pública municipal (con funciones jurisdiccionales), cuyos jueces dependen jerárquicamente del presidente municipal y del Ayuntamiento, sin que sea obstáculo para esta conclusión, el hecho de que sustancie procedimientos para los que debe atender a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y lega-lidad, que implican actos materialmente jurisdiccionales, pues aun en tales ex-tremos no puede, válidamente, tener la naturaleza de un tribunal jurisdiccional y ni siquiera puede equiparársele a éste, ya que sigue siendo un órgano adminis-trativo subordinado jerárquicamente al municipio, esto es, sin autonomía para dictar sus resoluciones y sin el objeto preponderante de decir el derecho impar-cialmente entre las partes sujetos a sus procedimientos.

No es obstáculo para esta conclusión la circunstancia de que esos procedi-mientos se desarrollen en forma de juicio, ya que, incluso, pueden llegar a diri-mir controversias entre partes; y no es obstáculo, en virtud de que tal actuación la ejercen en sede administrativa pero no como tribunales, por lo que sus reso-luciones definitivas son impugnables en amparo indirecto.

Lo anterior se desprende del contenido de la siguiente tesis de esta Segunda Sala (22/2003), derivada de la Contradicción de Tesis 39/2000-PL, resuelta el catorce de marzo de dos mil tres que dice:

“PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDA-DES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CON-CEPTO COMPRENDE, TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRI-ME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR. (Se transcribe)”. Consecuentemente, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de

Amparo, debe reconocerse a dichos órganos (juzgados Colegiado o Unitarios que conforman el Tribunal de Justicia Municipal), el carácter de autoridad dis-tinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedi-mientos que observa en los conflictos que dirime por disposición legal (queja, denuncia, apelación, inconformidad, especiales, excusa y recusación) —resueltos en forma definitiva—, se pueden reconocer como procedimientos


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seguidos en forma de juicio a que alude el precitado numeral, pues los preceptos que los regulan prevén la concurrencia de la presentación de una demanda, la contestación a ésta, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, el dicta-do de un fallo; elementos similares a los de un juicio.

En las relatadas circunstancias, al quedar establecido que el Tribunal de Jus-ticia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por juzgados Colegiado y Uni-tarios), no puede considerarse como “tribunal” para efectos del amparo, enton-ces, conforme a los artículos 48 y 52, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dicen: “Artículo 48. Los Jueces de Distrito que no tengan jurisdic-ción especial conocerán de todos los asuntos a que se refieren los artículos del presente capítulo.”; y, “Artículo 52. Los Jueces de Distrito en Materia Adminis-trativa conocerán: ... IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial...”; se llega a la conclusión de que el amparo que se promueva en contra de las resoluciones definitivas de dicho Tri-bunal de manera colegiada o unitaria, debe ser tramitado en la vía indirecta ante Juez de Distrito.

En consecuencia, el criterio que debe prevalecer es el que se precisa a conti-nuación, que coincide en la conclusión con el sustentado por el Segundo y Ter-cer Tribunales Colegiado del Octavo Circuito, al tenor siguiente:

No. Registro: 184,256 Jurisprudencia Materia(s): Administrativa Novena Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XVII, mayo de 2003 Tesis: 2ª/J. 38/2003 Página: 258 TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN, COAHUILA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS (COLEGIADAS O UNITARIAS) SON IM-PUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 26/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, abril de 1998, página 20, determinó que de conformidad con los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, que facultan al Congreso de la Unión, a las legislaturas lo-cales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fa-llos, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean sus-ceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, es-


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tructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las legislaturas locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonom-ía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia, y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. En congruencia con lo antes expuesto, y del análisis de las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado de Coahuila y Código Municipal de esa entidad federativa, así como del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, se concluye que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el juzgado colegiado municipal y los juzgados unitarios municipales), reviste la característica de autoridad para efectos del amparo, en virtud de que sus resoluciones gozan de unilateralidad, por las que crean, modifican o extinguen situa-ciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, pero no tiene el carácter de “tribunal administrativo” para la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien es cierto que su función es la de dirimir conflictos entre el municipio o sus funcionarios y los particulares, también lo es que aun cuando su creación deriva del Código Municipal, su estructura y organización no están previs-tas en ley, sino en un reglamento expedido por el Ayuntamiento de Torreón en ejer-cicio de la facultad que le otorga el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, en correlación con el artículo 67, fracción XXX, de la Constitución local y el Código Municipal aludido; en su integración y funcionamiento no es autónomo, pues el juzgado colegiado, que hace las veces de segunda instancia, está integrado por funcionarios del Ayuntamiento, que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por las que reciben un salario, lo cual genera un nexo de dependencia con aquél, además de que el presidente del Tribunal y los jue-ces unitarios son designados por el Ayuntamiento, a propuesta del Presidente Muni-cipal; tampoco se encuentra garantizada la permanencia de los jueces municipales, ya que durarán en el cargo el tiempo que constitucionalmente permanezca el Ayun-tamiento que los nombró, aunque el presidente del Tribunal pueda ser ratificado, ya que no existe garantía objetiva de ello. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a los juzgados Colegiados o Unitarios, que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimien-tos que observan en los conflictos que dirimen por disposición legal -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el dispositivo citado, pues los preceptos que los regulan prevén la presentación de una demanda, su contestación, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, y el dictado de un fallo, los cuales constituyen elementos similares a los de un juicio; por tanto, sea que las violaciones se hayan cometido en el procedi-miento o en la propia resolución, el amparo promovido contra los fallos definitivos dictados por dicho órgano municipal de manera colegiada o unitaria debe tramitarse en la vía indirecta ante el Juez de Distrito. Contradicción de tesis 26/2003-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Cole-giados Primero, Segundo y Tercero, todos del Octavo Circuito. 25 de abril de 2003.


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Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Óscar Rodríguez Álvarez. Tesis de jurisprudencia 38/2003. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribu-nal, en sesión privada del treinta de abril de dos mil tres. Nota: La tesis P./J. 26/98 citada aparece publicada con el rubro: “TRIBUNAL AD-MINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO”.

Las atribuciones municipales

Alejandro Zapata Perogordo Oliver Meade Hervert

1. Consideraciones sobre atribuciones municipales La crisis de la administración pública abstencionista que se empieza a insi-

nuar en el primer tercio del siglo XIX, viene a aflorar en verdad hacia la prime-ra guerra mundial. Se comienza a hacer evidente que el poder público no tiene ya respuesta absoluta para los problemas sociales y económicos, resultando indispensable la búsqueda de nuevas estructuras.1 Fueron las mismas necesida-des de intervención pública producidas por los dos grandes conflictos bélicos y la progresiva complejidad posterior de la vida social a resultas del desarrollo económico, científico y tecnológico, las que dieron lugar a una implicación y una responsabilización crecientes del Estado, en y por las condiciones de vida, con el consecuente crecimiento exponencial en cantidad e intensidad de las actividades públicas.2

La gran transformación de la estructura social, cuyas manifestaciones más visibles son la urbanización en gran escala y la concentración de la población en las ciudades, inducida por la dinámica del sistema capitalista-industrial, dio nacimiento al proletariado urbano e industrial, el cual vivía en una situación de verdadera miseria y reclamaba la acción positiva del Estado.

En este contexto, una de las primeras consecuencias fue la constatación de que no bastaba la igualdad formal, sino que era necesaria, a su vez, una igualdad material; lo anterior llevó a la puesta en marcha de reformas sociales encamina-das a permitir una acción positiva estatal. Así, la justicia meramente formal abrió paso a la justicia material como objetivo del sistema estatal. El Estado dejó de ser uno de naturaleza meramente benefactora para convertirse en un Estado gestor, de cuya acción directiva y prestacional necesita la sociedad para su buen funcionamiento, rebasando el ámbito de los servicios públicos tradicio-nales y obligándose a asumir un importante papel e iniciativa en la vida econó-mica. De esta manera surgió lo que hoy se conoce como Estado social.3 Esta

1 CORTIÑAS-PELÁEZ, León y JUÁREZ-GARCÍA, Luciano, “¿Hacia un nuevo sector público? (De sus consistentes fundamentos mexicanos)”, Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, núm. 144, Madrid, septiembre-diciembre, 1997, p. 456. 2 PAREJO ALONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, Antonio y ORTEGA ÁLVAREZ, Luis, Manual de derecho administrativo. Parte general, 4ª ed., Ariel, Barcelona, 1996, p. 2. 3 Ibid., pp. 12 y 13.



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situación ha sido reconocida en jurisprudencia por nuestra Suprema Corte de Justicia:

Efectivamente, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el tiempo. De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesida-des de ésta suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas activi-dades, tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, en la década de los ochenta se advierten profundos cam-bios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría económica del Estado en materia económica. Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo [...].4 Con el advenimiento del Estado social y con el incremento de los fines por él

asumidos, la administración pública se vio en la necesidad de hacerse cada vez más activa y efectiva, absorbiendo funciones y tareas que anteriormente ignora-ba, tales como la comercial e industrial, pero de las cuales se responsabilizó en defecto de los particulares. De esta manera, a la exigencia de legitimidad en el accionar administrativo —derivada del Estado de derecho, en cuánto éste impu-so la existencia de una administración pública sometida y regida por el dere-cho—, se suma una nueva condición de legitimidad, consistente en la eficiencia y eficacia del actuar administrativo, en tanto que éste debe llegar a alcanzar los fines reconocidos por el mismo orden jurídico,5 llevando a cabo una interven-ción pública empresarial en la vida económica y la dirección y ordenación de la economía en su conjunto, y añadiéndose un despliegue imparable de un comple-jo de prestaciones sociales útiles e imprescindibles para la vida en colectividad.6

Queda pues la función administrativa encargada no sólo de realizar actos tendientes a aplicar la ley, sino de hacer efectivas en la realidad misma las de-mandas políticas y sociales, para satisfacer las necesidades de la colectividad.7

La progresiva afirmación del Estado social proporciona, como es obvio, un nuevo e importante impulso al proceso de expansión —funcional y orgánico— de la administración pública. El crecimiento llega a ser tal que obliga a una diversificación de las fórmulas organizativas e incluso a un verdadero replan-teamiento de los grandes principios constructivos de la administración pública en su conjunto —en especial los referentes a la centralización y la jerarquía. 4 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena Época, t. X, diciembre de 1999, p. 21. 5 HÉCTOR ESCOLA, Jorge, Compendio de derecho administrativo, vol. I, Ediciones Desalma, Buenos Aires, 1984, pp. 237 y 238. 6 PAREJO ALONSO, L. et alt., op. cit., p. 13. 7 CASTELLANOS COUTIÑO, Horacio, “El Estado y los organismos descentralizados”, Pemex Lex, núms. 113-114, México, noviembre-diciembre, 1997, p. 57.

LAS ATRIBUCIONES MUNICIPALES

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Surgen así, como alternativas para el cumplimiento de los fines del Estado, la descentralización funcional de tareas y cometidos,8 y la descentralización por colaboración, con la cual se abre la puerta a los particulares para coadyuvar en el ejercicio de las actividades administrativas.

En este nuevo contexto, el actuar en la economía del Estado ya no sólo ha de encuadrarse dentro de las actividades reservadas a éste. Lo mismo sucede con el municipio, como orden de gobierno, con respecto a los servicios públicos; ya no sólo ha de limitarse a la prestación de los mismos, sino que puede inmiscuirse en cualquier sector de la economía, siempre que lo haga en condiciones de igualdad competitiva.

En el ejercicio de la actividad económica, la iniciativa de los municipios puede recaer dentro de cualquier actividad lícita, siempre que sea directa o indi-rectamente de interés y utilidad pública y se encuentre dentro de su marco com-petencial. Esto puede comprender cualquier acto de producción industrial o de servicios que beneficien de alguna u otra forma a los habitantes de la entidad municipal, aunque sólo sea para crear fuentes de empleo o para la obtención de recursos que se puedan ocupar para satisfacer las necesidades públicas.

Existen diversos esfuerzos y criterios que han intentado calificar a las activi-dades, en cuanto a su naturaleza, como propias del Estado o como privadas; sin embargo, no hay acuerdo doctrinal al respecto. La razón es que no existe un criterio material suficientemente convincente que establezca en definitiva qué actividades deben de encuadrarse en alguno de los dos marcos referidos, es decir, que determine cuáles, por su naturaleza, son públicas y cuáles no. Es claro que todo dependerá del régimen político y de su reflejo en el sistema normativo.

En un régimen de corte liberal, la tendencia será permitir la actuación del particular, desvaneciendo las barreras jurídicas de entrada, en toda actividad que sea rentable y susceptible de generar una utilidad económica. En este tipo de sistema político-económico sólo se deja en manos del sector público las activi-dades que la iniciativa privada no está dispuesta a realizar por no significarle una retribución. Así, por ejemplo, en 1940 el gobierno de España nacionalizó la industria ferroviaria, pasando del sector privado al público, en virtud de la au-sencia de rentabilidad e incapacidad del mercado.

En un régimen de corte socialista, las actividades que implican un mecanis-mo de control, como las finanzas y las grandes industrias, tienden a ser concen-tradas por el Estado. Así, por ejemplo, en el transcurso de los últimos cinco

8 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, t. I, 5ª ed., Civitas, Madrid, 1991, p. 404.


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años, Venezuela ha llevado a cabo un proceso de nacionalización de las indus-trias que antes habían sido confiadas a la iniciativa privada.

La posición de las naciones es dinámica. Constantemente se mueven de un polo al otro, aunque la gran mayoría se encuentra entre ambos. En este sentido resulta pertinente mencionar que durante la mayor parte del siglo XX el Estado mexicano tendía a ser más intervencionista y, por ende, tenía bajo su dominio actividades que, gradualmente, a partir de la década de los ochenta ha ido priva-tizando: los servicios de telefonía, los aeropuertos y muchas otras empresas paraestatales.

En definitiva, definir si una actividad se enmarca como función pública, ser-vicio público —con posibilidad de ejecutarse por los particulares—, o de libre competencia, depende del régimen e ideología inmersa en el sistema normativo respectivo.

2. Potestades regladas y discrecionales

En su actuar público, el comportamiento del Estado se manifiesta en distin-tos grados respecto al contenido de sus actos. En algunos casos, la norma lo restringe a que los actos se ajusten a parámetros predeterminados, y en otros, le otorga un grado de discrecionalidad y libertad en cuanto a su determinación.

Cuando las atribuciones de la administración pública están específicamente predeterminadas en la norma jurídica, su actuar se encuentra vinculado, por lo que son funciones que se encuentran regladas: las normas predeterminan el contenido particular que la administración debe dar a sus decisiones, por lo que la tarea de ésta se limita a verificar si el supuesto normativo es actualizado y, en caso afirmativo, a atribuir la consecuencia normativa prescrita, emitiendo a su vez un acto administrativo creador de una norma jurídica.

En contraste, cuando las atribuciones otorgan a la administración la facultad de definir su propia política de actuación, permitiéndole elegir y adoptar su determinación entre diversas decisiones, dentro del marco de la legalidad, esta-mos en presencia de potestades discrecionales.9

Las potestades discrecionales otorgan a la administración la libertad de op-tar, por lo que asume la definición del sentido que habrá de dar a sus actos para satisfacer los intereses generales objeto de los mismos; es decir, es la ad-ministración la que precisa sus propias políticas de actuación determinando su contenido.

9 MUÑOZ MACHADO, Santiago, Tratado de derecho administrativo y derecho público general. La formación de las instituciones públicas y su sometimiento al derecho, t. I, 2ª ed., Iustel, Madrid, 2006, p. 530.


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Mediante las atribuciones de este carácter, la administración pública está fa-cultada para determinar libremente los intereses generales y lo que conviene para su mejor satisfacción. La condición de su existencia es que el legislador, formal o material, al delinear las facultades de la administración, deje ese marco de libertad en su favor.

Si las normas programan completamente la política que habrá de seguir la administración, la discrecionalidad se suprime, pues el legislador ya ha aprecia-do las acciones para la satisfacción del interés general. Por consiguiente, el gra-do de discrecionalidad depende de la densidad con que el legislador considere las actividades que habrán de satisfacer dicho interés.10

En la totalidad de sus actuaciones, independientemente de que sean funcio-nes públicas, servicios públicos, actividades de fomento o actividades socioe-conómicas, el Estado ha de apegarse a la juridicidad, es decir, debe respetar el principio de legalidad imperante en materia administrativa. En algunos casos, sus actividades son más regladas y en otros, tienen un grado de discrecionalidad y, por tanto, de libertad para determinar el contenido que dará a sus actos.

La Primera Sala de nuestro Máximo Tribunal, ha señalado la consistencia de la facultad discrecional en la siguiente jurisprudencia:

SUSTITUCIÓN DE LA PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD. SU CONCESIÓN CONSTITUYE UNA FACULTAD DISCRECIONAL DEL JUZGADOR. De con-formidad con el artículo 70 del Código Penal Federal, la pena de prisión podrá ser sustituida a juicio del juzgador, apreciando para ello diversas circunstancias que atienden tanto a la ejecución de la conducta ilícita como a las características propias del sujeto activo. Dicha concesión constituye una facultad discrecional, porque la actualización de la consecuencia legal prevista en la norma no requiere la satisfac-ción de requisitos legales fijos y específicos, sino que está en función de un juicio de valoración realizado por el juzgador en el que, apreciando las peculiaridades y condiciones del caso en concreto, determinará la procedencia de la medida citada dentro del marco de referencia previsto por la ley, el cual únicamente alude a la cuantía de la pena de prisión impuesta y al carácter primodelincuente del sentencia-do tratándose de delitos dolosos perseguibles de oficio. En este sentido, su ejercicio, como acto de autoridad, únicamente deberá cumplir con las garantías de fundamen-tación y motivación, consagradas constitucionalmente, pero su otorgamiento no constituye un derecho exigible por el sentenciado, ya que ello dependerá del juicio realizado por el juzgador, en el que concluya que en el caso concreto la pena sustitu-tiva puede cumplir con la finalidad buscada por la pena privativa de libertad, en términos del artículo 18 de nuestra Carta Magna, sin que sea óbice para lo anterior el supuesto previsto en el artículo 74 del Código Penal Federal, en virtud de que tal numeral se refiere al caso en el que, actualizándose el marco de referencia aludido,

10 Ibid., pp. 530 y 531.


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el juzgador omitió realizar el juicio valorativo mencionado, lo que conllevará, me-diante la interposición del incidente relativo, que dicho juzgador considere si proce-de o no el otorgamiento de la sustitución, pero no tendrá como consecuencia necesa-ria la concesión del beneficio solicitado.11

3. Distinción de actividades municipales Es necesario distinguir doctrinalmente las actividades en las que interviene o

puede intervenir el Estado y, para el propósito de esta obra, hacerlo de manera específica en relación con el municipio como orden de gobierno.

Las actividades que puede realizar las clasificamos en cinco categorías:12 a) Función pública; b) Servicio público; c) Servicio de interés público; d) Actividades de fomento, y e) Actividades socioeconómicas. La función pública, a su vez, se divide en funciones públicas legislativas, ju-

risdiccionales y administrativas. Es necesario aclarar que en las funciones públicas administrativas no se encuadra la totalidad de las actividades o funcio-nes administrativas.

Por el contrario, las actividades administrativas comprenden a las funciones públicas de naturaleza administrativa, así como a los servicios públicos, a los servicios de interés público, a las actividades de fomento y a las actividades socioeconómicas en que interviene el municipio. (Ver figura 1)

Figura 1

Actividades municipales

11 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena Época, t. VI, julio de 1997, p. 98. 12 Cfr. FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, “Comunicaciones y transportes municipales”, Gaceta Parlamen-taria de Administración Pública Estatal y Municipal, Instituto Nacional de Administración Públi-ca, núms. 26-28, México, abril-diciembre, 1997, pp. 227-228. Cfr. FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, Ser-vicios públicos..., op. cit., pp. 88-94, 103-104, 117-121, 138-139.


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A continuación analizamos la naturaleza de cada una de las actividades mu-nicipales mencionadas.

4. Función pública

El Estado en el cumplimiento de sus obligaciones y para su legitimación tie-ne a su cargo una diversidad de funciones que por su naturaleza deben ser efec-tuadas por él. Entre ellas se encuentran la seguridad, la defensa, el estableci-miento y el cobro de contribuciones. En virtud de que para su ejercicio implican y requieren el poder estatal, dichas actividades sólo pueden ser prestadas por el Estado, sin que puedan ser delegadas y efectuadas por los particulares. Éstas tienen el carácter de funciones públicas.

Por función pública se entiende “a la actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la idea de la soberanía, que conlleva al ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad —de donde proviene su indelegabilidad—, cuya realización atiende al interés público”.13 De esta definición se desprenden los siguientes elementos:14

a) Es una manifestación del poder del Estado; implica el ejercicio de su imperium, es decir, de su potestad de mando a la cual están sujetos los gobernados, indepen-dientemente de su voluntad. El acto estatal en ejercicio de esta función debe ser obedecido y en caso contrario, el Estado tiene la facultad legítima de ejercer la coerción. b) Es unilateral, pues el Estado la ejerce sin requerir de convenio o voluntad externa. c) Es indelegable, en tanto que el Estado no está en la posibilidad de transferirla a otro para su ejercicio. De esta manera, las funciones públicas son actividades esenciales del Estado

y su finalidad es garantizar el interés público. Debido a que implican el imperio, deben estar siempre a cargo del Estado, por lo que son intransferibles e indele-gables. Su ejercicio trae aparejado el poder público, que, a través de ellas puede imponerse y establecer deberes a los particulares.

A simple vista, se podría pensar que el municipio se limita a funciones de naturaleza meramente ejecutiva. Sin embargo, es bien sabido que dentro de sus competencias ejerce, además de ejecutivas, funciones materialmente legislativas y jurisdiccionales.

Las actividades legislativas y jurisdicciones estatales son siempre funciones públicas. La actividad administrativa, en cambio, puede serlo o no. Entre las funciones administrativas soberanas encontramos la defensa, la policía y la im- 13 FERNÁNDEZ RUIZ, J., cit. por ANDRADE SÁNCHEZ, J. E., op. cit., p. 222. 14 Ibid., pp. 222-224.


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posición de tributos. En la medida en que la función pública alude a las activi-dades esenciales del Estado, las cuales implican su imperium, todas ellas, en su calidad de actividades soberanas, no son susceptibles de ser prestadas por un particular.15

A pesar de lo anterior, es de observarse que globalmente está presente la tendencia privatizadora de actividades que, tradicionalmente, la doctrina había considerado como soberanas y exclusivas del poder público. Algunos órdenes jurídicos nacionales han ido cediendo para que la prestación de dichas funcio-nes se lleve a cabo mediante la gestión indirecta, es decir, por los particulares. Tal es el caso, por mencionar algunos ejemplos, de la seguridad privada y del arbitraje privado;16 incluso, en algunos países, parte de los servicios penitencia-rios son prestados a través de gestión indirecta por los particulares.17

La diferencia entre función pública y servicio público es capital. Por su carácter soberano, doctrinalmente la titularidad y ejecución de las funciones públicas siempre corresponde al Estado. Asimismo, la titularidad de los servi-cios públicos también se encuentra en manos de éste, mas no necesariamente su ejecutabilidad, puesto que puede ser transmitida a los particulares mediante la gestión indirecta, a través de las fórmulas de organización administrativa de descentralización por colaboración. La posibilidad de delegar la ejecución de los servicios públicos a favor de particulares se explica porque no implican una función soberana, además que debido a razones técnicas y económicas son sus-ceptibles de ser prestados, comparativamente, con mayor eficiencia a como lo haría el aparato burocrático.

Las funciones públicas son necesarias para la creación y prestación de los servicios públicos. La norma formal y materialmente legislativa, ya sea una constitución o una ley, es la que crea el servicio público. Obsérvese que el acto legislativo es en sí mismo una función pública, por lo que es mediante ésta con las que se le da origen. Asimismo, la regulación de los servicios públicos se realiza a través de normas de carácter general —todas las cuales nacen de un 15 PARADA, Ramón, Derecho administrativo. Parte general, t. I, 8ª ed., Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 492. 16 Tanto la seguridad privada como el arbitraje están permitidos por el ordenamiento jurídico mexicano. La primera se encuentra regulada en la Ley Federal de Seguridad Privada, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de julio de 2006, y por las leyes estatales en el ámbito de sus respectivas competencias. El arbitraje privado es permitido por el Código de Comercio, y se encuentra previsto en diversas leyes administrativas, entre las que se encuentran la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1992, y la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de enero de 1999. 17 La administración de algunas prisiones de los Estados Unidos de América se encuentra conce-dida a los particulares. PARADA, R., op. cit., p. 493.


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acto público en ejercicio de la función pública—, ya sean leyes, reglamentos, circulares u otro tipo de disposiciones, así como por medio de normas jurídicas individuales, tales como la concesión, en caso de que sea atribuida su prestación a un particular. En consecuencia, se puede afirmar que sin funciones públicas no hay servicios públicos.

Dentro de las funciones públicas del Estado, destaca la potestad organizativa de la administración pública municipal, misma que lleva implícita la potestad de imperio y que es necesaria para que en cada momento el municipio adapte su aparato de organización administrativa a las exigencias sociales.18

5. Servicios públicos

Del estudio de múltiples definiciones de servicio público elegimos, por con-siderar que es la más completa y atinada, la de Jorge Fernández Ruiz, quien da cuenta del concepto en los siguientes términos:

Servicio público es toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentemente asegurado, reglado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico exorbitante de derecho privado, ya por medio de la administración pública, bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficio indiscriminado de toda persona.19 Los servicios públicos son considerados como actividades propias del Esta-

do por cuestiones de índole económica, social y política. Son establecidos por el legislador, son obligatorios e implican una prestación positiva a favor de los particulares.

Por su relevancia en la actividad municipal, los servicios públicos se anali-zan y estudian en lo específico en el capítulo V del presente estudio.

6. Servicios de interés público

También conocidos por la doctrina como servicios públicos impropiamente dichos, servicios públicos impropios o servicios públicos virtuales, los servicios de interés público son actividades que satisfacen una necesidad de interés gene-ral. Éstos pueden ser prestados por el Estado o por los particulares, mediante el cumplimiento de ciertos requisitos reglados.

Si el legislador llega a considerar a algún servicio de interés público como servicio público, éste dejará de pertenecer a la primera categoría y pasará a for- 18 ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de derecho administrativo, vol. I., 9ª ed., Tecnos, Madrid, 1988, p. 67. 19 FERNÁNDEZ RUIZ, J., Servicios públicos..., op. cit., p. 121.


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mar parte de la segunda, es decir, en lugar de servicio de interés público será considerado servicio público.

A diferencia de los servicios de interés público, los servicios públicos pro-pios son aquellos cuya titularidad está atribuida al Estado, que los presta direc-tamente, por sí mismo, o indirectamente, a través de la gestión de los particula-res. Como ejemplos de servicios públicos encontramos los atribuidos a los mu-nicipios en la fracción III del artículo 115 constitucional, entre ellos: los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; alumbrado público y otros.

Por su parte, la prestación de los servicios de interés público está abierta a los particulares. Al resultar de interés general, para la defensa de los intereses públicos, en algunos casos el Estado reglamenta su prestación por parte de la iniciativa privada y puede incluso llegar a establecer sobre los particulares la exigencia de obtener una autorización como condición para prestarlos.

En tanto conllevan un interés público, los servicios públicos impropios son actividades sobre las cuales la administración ejerce poderes de intervención y control, hecho que conlleva una sujeción de los particulares. Este tipo de ser-vicios no implican en ningún caso la asunción de una exclusiva titularidad por parte de la administración. Entonces, si encontramos servicios cuya titulari-dad no esté reservada al Estado, estamos en presencia de un servicio público impropio.

En principio, la prestación de servicios públicos, no admite una pluralidad de gestores indirectos —particulares. Por el contrario, en los servicios de interés público (impropios) interesa que haya un conjunto de personas que los preste, con miras a lograr cierta competencia.20 Los servicios de taxi, transporte colec-tivo y estacionamiento público son ejemplos de servicios de interés público.

Con base en lo antes expuesto, un servicio público es aquel cuya titularidad está reservada al Estado —a pesar de que su gestión se encuentre en la potencia-lidad de ser realizada de forma indirecta por medio de los particulares, si así lo determina el orden normativo—; mientras que un servicio de interés público conlleva una actividad que cumple con ser de interés general, es decir, que con su prestación se beneficia a la colectividad; está reglamentada y la facultad de su prestación está abierta a los particulares.

20 KONINCKKX FRASQUET, Amparo, “La necesaria concreción del contrato de gestión de servicios públicos. Especial referencia al ámbito municipal”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, Instituto Nacional de Administración Pública, núm. 279, Madrid, enero-abril de 1999, p. 184.


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7. Actividades socioeconómicas Existen ciertas actividades que el Estado lleva a cabo en concurrencia con

los particulares, a las que se denomina socioeconómicas. En ejercicio de su potestad discrecional y dentro del marco de la legalidad,

los municipios tienen la libertad de intervenir en la economía y concurrir con los particulares en su desempeño. Mediante estas actividades, el municipio ac- túa en competencia con los particulares en la provisión de bienes y servicios. Así, por ejemplo, el municipio puede decidir participar en alguna empresa pri-vada para el desempeño de las actividades que considere oportunas, sin que esto signifique la exclusión de los particulares y sin gozar de privilegio alguno.21

Las actividades socioeconómicas en principio pueden ser desempeñadas por cualquier persona y, por regla general, realizarlas no requiere de autorización previa: su ejercicio está abierto a la iniciativa privada. En consecuencia, si el municipio las lleva a cabo, lo hace en concurrencia con la iniciativa privada.22 En este sentido, los municipios pueden efectuar y desempeñar cuantas activida-des socioeconómicas consideren necesarias, ya sea que tengan como fin la ob-tención de utilidades, el rescate de una fuente laboral o el equilibrio del merca-do de bienes y servicios, entre otros, y sólo de manera secundaria el beneficio colectivo.23

La actividad empresarial socioeconómica que realiza el municipio se ejerce bajo el régimen de libre concurrencia, razón por la cual, al asumirla, lleva a cabo una actividad privada. Sólo la decisión de iniciativa de participación y la gestión del grado de participación constituyen actividades administrativas24 y se rigen por el derecho administrativo; el resto son actividades que se regulan por el derecho privado.

En este orden de ideas, un municipio, en ejercicio de una actividad socioe-conómica, puede crear una empresa de participación paramunicipal para, por ejemplo, comercializar las grandes cantidades de frijol que se producen en su territorio con objeto de coadyuvar con los productores a la distribución y venta, provocando así una derrama en la economía interna que fomente el desarrollo económico de la localidad.

21 DEL GUAYO CASTIELLA, Iñigo, “La gestión de los servicios públicos locales”, Revista de Admi-nistración Pública, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, núm. 2004, Madrid, septiem-bre-diciembre, 2004, p. 90. 22 DE LOS MOZOS TOUYA, Isabel María, “La gestión indirecta de los servicios públicos locales”, Revista de Estudios de la Administración Pública, núm. 291, Madrid, enero-abril, 2003, p. 757. 23 Cfr. VALLS HERNÁNDEZ, Sergio y MATUTE GONZÁLEZ, Carlos, Nuevo derecho administrativo, 2ª ed., Porrúa, México, 2004, p. 349. 24 PAREJO ALONSO, L., et alt., op. cit., p. 516.


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Todas las actividades que no sean funciones públicas o servicios públicos, propios o impropios, pueden prestarse libremente por la iniciativa privada y por el Estado, siempre que se justifique su actuar para el beneficio colectivo directo o indirecto y, por ende, se ajuste al sistema normativo que lo rige en términos del principio de legalidad administrativa estatal y la discrecionalidad que éste conlleva en la realización de actividades de tipo socioeconómico.

Es pertinente señalar que existen ciertas ramas de la economía que el Estado se reserva de manera exclusiva por considerarlas estratégicas en el desarrollo nacional. La propia Constitución o las leyes emitidas por el Congreso de la Unión las determinan y entre ellas encontramos, por ejemplo, la acuñación de moneda y emisión de billetes, el petróleo, la energía nuclear y la electricidad, entre otras.25 Estas actividades estratégicas, a diferencia de las socioeconómicas, sólo pueden ser prestadas por el Estado y no por los particulares. Además, por regla general son desempeñadas por órganos de la Federación.

8. Actividades de fomento

En múltiples circunstancias, ciertas actividades conllevan la satisfacción del interés público, pero los particulares no consideran intervenir en ellas. Con mi-ras a incitarlos a participar, el Estado les otorga una serie de beneficios o ayudas para realizarlas a través de las actividades denominadas de fomento.

Las actividades de fomento no tienden a alcanzar las finalidades públicas de manera directa, sino que lo hacen de manera indirecta o mediata por conducto del actuar de los particulares sin que intervenga coacción alguna, pero sí un incentivo para que las lleven a cabo. A través de ellas se encamina a la protec-ción y promoción de ciertas actividades por parte de los particulares que satisfa-cen necesidades públicas o de utilidad general, sin usar la fuerza ni crear servi-cios públicos.26 La administración las utiliza para encauzar y orientar la iniciati-va privada en ciertas actividades cuando sea insuficiente.27

El catedrático español Luciano Parejo Alonso se refiere a las actividades de fomento como aquellas dirigidas “a conseguir, mediante medios indirectos y no imperativos, la autorregulación de la actividad privada, de la acción de los ciu-dadanos o particulares, en función de fines y objetivos de interés público fijados por la Administración”.28 Por medio de éstas, la administración incentiva o es-timula conductas privadas, mediante el otorgamiento de ayudas a los particula-res para encaminarlos a la realización de acciones con las que se beneficia al 25 De acuerdo al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 26 ESCOLA, J. H., op. cit., vol. II, pp. 857 y 858. 27 MARÍA DIEZ, Manuel, Manual de derecho administrativo, t. II, 6ª ed., Plus Ultra, Buenos Aires, 1997, p. 232. 28 PAREJO ALONSO, L., et alt., op, cit., p. 518.


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interés público; es decir, el propósito es provocar la acción de los particulares para lograr la satisfacción de necesidades de interés general. (Ver figura 2)

Figura 2

Actividades de fomento

Es pertinente apuntar que el beneficio de la actividad de fomento no es di-

recto a la colectividad, sino indirecto, ya que implica la actividad del particular como medio.

En las actividades de fomento encontramos las características siguientes:29 a) Son de carácter administrativo y son realizadas por la administración pública. b) Tienen como objeto indirecto alcanzar fines de interés público, es decir, la satis-facción de necesidades colectivas. c) Son indirectas, por lo que por sí mismas no satisfacen un interés general, sino que lo logran mediante el impulso de las actividades de los particulares. d) Protegen o promueven actividades de los particulares para la satisfacción del in-terés público mediante medios no coactivos. e) Como consecuencia de éstas, los particulares realizan actividades por iniciativa propia y voluntariamente. En cuanto a su contenido, las actividades de fomento se clasifican en:30 a) Beneficios o estímulos honoríficos: inciden sobre el honor de los particulares (por ejemplo: reconocimientos, calificaciones, distinciones de calidad, etcétera). b) Beneficios o estímulos económicos: son ventajas pecuniarias para los particulares (por ejemplo: subvenciones, exenciones, bonificaciones, etcétera). c) Beneficios jurídicos: actúan sobre la situación jurídica de los particulares (por ejemplo: preferencia para obtención de concesión, cambio de uso de suelo que por regla general no es posible, etcétera).

29 ESCOLA, J. H., op. cit., vol. II, pp. 858 y 859. 30 PAREJO ALONSO, L., et alt., op. cit., pp. 519 y 520; y ESCOLA, J. H., op. cit., vol. II, pp. 860 y 861.


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Mediante la instrumentación de las actividades de fomento, el Estado incen-tiva a los particulares a realizar determinadas funciones que habrán de tener un impacto sobre el interés público. Con su ejercicio y su consecuente beneficio al particular se logra incentivarlo para que realice una actividad que beneficie al interés de la colectividad.

A diferencia de los servicios públicos, las actividades de fomento son potes-tativas; es decir, su prestación no es obligatoria para la administración, por lo que los particulares no pueden hacerlas exigibles, sino sólo solicitarlas. En al-gunos casos son utilizadas con una finalidad de promoción económica. En opi-nión del renombrado administrativista argentino Manuel María Diez “la activi-dad de fomento representa la primer actuación del Estado en la vida económica del país, entregada al juego de la libre competencia, para impulsar el desarrollo económico”.31

9. Criterios formal y material de las normas jurídicas

Existen dos criterios para distinguir a las normas jurídicas, el formal y el ma-terial. El primero distingue a las normas de acuerdo con el órgano del que ema-nan: si son emitidas por el Poder Legislativo, las normas son legislativas; si derivan del Poder Judicial, son judiciales; si las crea el órgano ejecutivo o la administración pública, son administrativas.

El criterio material, por su parte, diferencia las normas de acuerdo con su na-turaleza y características: las normas de la función legislativa son generales y abstractas; las de la función judicial son individuales y resuelven controversias, y las de la función administrativa son individuales y no resuelven controversias.

Con base en el criterio formal, todas las normas del Poder Legislativo son legislativas, todas las del Poder Judicial son judiciales, y todas las del poder ejecutivo y las de su administración pública auxiliar son administrativas. Sin embargo, si se atiende al criterio material no es necesariamente así, pues por ejemplo, si el Poder Legislativo decide construir un juzgado, la normativa será de naturaleza administrativa y no de índole judicial, ya que no se está resolvien-do controversia alguna. (Ver cuadro 1)

31 DIEZ, M. M, op. cit., p. 232.


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Cuadro 1 Criterio formal y material de normas

Combinación del criterio formal y material Órgano

Naturaleza de la función Legislativa Judicial Administrativa

Legislativo Ley Resolución de juicio político

Constitución de Palacio Legislativo

Administrativo Reglamento Resolución de procedimiento

Expropiación de predio

Judicial Jurisprudencia Sentencia Nombramiento de juez Así, el municipio puede emitir normas materialmente legislativas, al expedir

un reglamento; normas materialmente judiciales, al emitir una resolución que resuelva un procedimiento administrativo municipal; y, evidentemente, normas materialmente administrativas, al ordenar la construcción de una obra u otorgar un permiso.

Debido a que en el municipio no opera, en sentido estricto, la clásica divi-sión de poderes que impera en el orden federal y estatal, en adelante nos referi-mos a las funciones municipales desde la óptica del criterio material.

10. Funciones municipales de naturaleza legislativa

Las facultades de carácter legislativo del municipio son funciones públicas, pues al instaurar mediante normas generales obligaciones, ejercerlas implica la soberanía estatal. Fungiendo como cabildo, el ayuntamiento es el órgano muni-cipal que tiene bajo su cargo y competencia las atribuciones de índole mate-rialmente legislativa.

El municipio está provisto de la facultad reglamentaria al tener la atribución de emitir normas jurídicas materialmente legislativas, es decir, normas genera-les, abstractas e impersonales, a través de reglamentos, bandos, circulares y demás disposiciones administrativas generales. Estas formas jurídicas de regu-lación son jerárquicamente inferiores a la ley, por lo que deben ajustarse a su contenido y no excederla. Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido la jurisprudencia siguiente:

FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, los ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y dispo-siciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdic-ciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, de-


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ben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas de los estados, y 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los municipios.32 Como se ha mencionado, la facultad reglamentaria puede presentarse en di-

versas formas: reglamento, bando, circular o disposición administrativa general, atendiendo a la necesidad concreta. Debido a que las clases de disposiciones anteriores son emitidas por el mismo órgano, es decir, por el ayuntamiento, en principio guardan la misma jerarquía normativa. Esto se explica porque en el ejercicio de su facultad reglamentaria el ayuntamiento las emite interpretando e individualizando una ley y porque los requisitos y procedimientos exigidos para su emisión coinciden en todas sus fases.

Pese a lo anterior, con objeto de seguir una técnica legislativa adecuada y lograr un orden normativo coherente y certidumbre jurídica, es conveniente que las circulares y disposiciones administrativas generales se encuentren su-bordinadas a los reglamentos y bandos.33 De esta manera, si faltaran los regla-mentos o bandos se aplicarían las circulares o disposiciones generales, mientras que si existieran estas últimas, estarían subordinadas a ellos. La subordina-ción implica que las circulares y disposiciones generales deben adecuar su con-tenido al de los reglamentos y bandos y nunca excederlos. El objeto fundamen-tal de las mismas consiste en la precisión y desarrollo del contenido de tales ordenamientos.

La subordinación de las circulares administrativas y disposiciones adminis-trativas generales puede lograrse si así lo determinan las propias legislaturas estatales, ya sea en la Constitución local o en las leyes secundarias o bien, el propio ayuntamiento en uso de su facultad reglamentaria.

Doctrinalmente, los reglamentos en el municipio están integrados por nor-mas de carácter general emitidas por el ayuntamiento para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley. Al emitir un reglamento, el ayuntamiento interpreta la ley y establece normas jurídicas de menor jerarquía que ésta, las cuales lo integran, con objeto de que como órgano ejecutor de normas pueda realizar de manera más efectiva su función.34

32 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena Época, t. XV, enero de 2002, p. 1041. 33 ANDRADE SÁNCHEZ, J. E., op. cit., p. 229. 34 MEADE HERVERT, Oliver, El derecho, Grupo Editorial Patria, México, 2007, p. 20.


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Por lo que respecta a los bandos, el vocativo proviene del verbo bandir, que se origina del vocablo visigodo bandwjan, cuyo significado es pregonar o hacer público algo. Originalmente equivalían a los edictos municipales en Roma y después fueron tomados por el antiguo municipio medieval español con la de-nominación de bando. A través de estos documentos se publicaban las normas de los cabildos a las que se apegaría la acción gubernamental. Por lo general, en la primera sesión de cabildo se expedía el solemne bando de buen gobierno.35

El Bando de Policía y Gobierno provee el conjunto básico de reglas y regla-mentos para la administración pública municipal; es decir, las reglas internas del municipio. También contiene disposiciones que gobiernan la provisión de servicios públicos y todas las demás cuestiones relativas a la vida comunitaria, incluidas las obligaciones de los ciudadanos hacia la comunidad. Todas estas regulaciones proporcionan en conjunto la base para las funciones que desempe-ña el gobierno municipal.36

De acuerdo a la doctrina, los bandos municipales son de dos tipos: ordinarios y extraordinarios. Los primeros los expide el ayuntamiento al inicio de su fun-ción con objeto de hacer públicas las normas a que estará sujeta la actividad municipal como son la policía y el buen gobierno. Esta clase de ordenamientos dan cabida a reglamentos especiales, tales como el reglamento de anuncios, panteones y otros. En ellos se incluyen las normas más generales de gestión; se indican las sanciones administrativas aplicables a los sujetos que violen las normas municipales; se indican las bases generales de zonificación y desarrollo urbano, entre otras cuestiones. Por su parte, los bandos extraordinarios son los que expide el ayuntamiento para dar a conocer acontecimientos de realce que considera deben difundirse.37 No obstante esta distinción, cabe señalar que ac-tualmente en una gran cantidad de legislaciones, el bando se utiliza de la misma manera que el reglamento; podríamos afirmar que son sinónimos.

En el municipio, doctrinalmente las circulares son normas jurídicas genera-les, abstractas e impersonales emitidas por el ayuntamiento. Pueden contener disposiciones de carácter estrictamente interno, dirigidas en forma exclusiva a ciertos órganos de la administración municipal, o de tipo externo, para regular la conducta de los particulares. En este último caso, las disposiciones se deben limitar a establecer criterios de interpretación, sin afectar los derechos de los particulares y sin imponerles obligación adicional alguna, pues en caso contra-rio son inválidas.38

35 QUINTANA ROLDAN, C. F., op. cit, p. 308. 36 RODRIGUEZ, V. E., op. cit., p. 82. 37 QUINTANA ROLDÁN, C. F., op. cit., p. 309. 38 MEADE HERVERT, O., op. cit., p. 22.


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A guisa de ejemplo de los significados atribuidos en la práctica legislativa estatal a los ordenamientos municipales antes referidos, en el Estado de Oaxaca por bandos de policía y buen gobierno se entiende al conjunto de normas que establecen un principio de garantía de los ciudadanos en general al limitar los excesos que puedan cometerse en perjuicio de la colectividad y deben contener reglas de observancia general que requiera el gobierno y administración muni-cipal. Los reglamentos, son ordenamientos jurídicos que establecen normas de observancia general obligatoria para el propio ayuntamiento y para los habitan-tes del municipio con el propósito de ordenar armónicamente la convivencia social en el territorio municipal y buscar el bienestar de la comunidad; las circu-lares consisten en la orden o conjunto de instrucciones aclaratorias o recordati-vas que sobre materia de gobierno municipal envía el ayuntamiento a sus miembros o subordinados; en tanto que las disposiciones administrativas son resoluciones que dicta el ayuntamiento sobre casos particulares inherentes a sus funciones, concesiones o atribuciones.39

Por su parte, en el Estado de Baja California se entiende como Bando de Po-licía y Gobierno el anuncio público de una o varias normas o mandatos de carácter general, solemnemente publicados, que expide el ayuntamiento para asegurar, mantener o restablecer el orden, la seguridad y la paz pública; el ci-vismo y las buenas costumbres; los derechos y deberes de los habitantes del municipio para con la sociedad y el gobierno de la comunidad; la salud pública; la observancia de los estatutos vecinales y comunales; el cuidado de los cami-nos, calles, plazas, playas y paseos; la realización de espectáculos y actividades públicas, y en general toda actividad que incida sobre la seguridad, la salud y el bienestar de los habitantes del municipio, previendo las sanciones administrati-vas que corresponda aplicar a los infractores. Por lo que hace a los reglamentos, la referida ley distingue entre reglamento interno de los municipios y reglamen-to de la administración pública: en el primero, se establecen las funciones y obligaciones de los munícipes y se organiza el funcionamiento del órgano de gobierno, y en el segundo, se indica y regula la estructura administrativa inter-na, atendiendo a su conformación jerárquica, y se establecen sus entidades y demás formas de organización, así como la competencia y atribuciones a cargo de cada una de ellas. Las circulares son definidas como las disposiciones admi-nistrativas de carácter interno de la administración pública municipal que con-

39 De acuerdo al artículo 212 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, publicada en el Extra el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca el 10 de enero de 2003.


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tengan una o varias órdenes o instrucciones de carácter general, respecto de la conducción de la administración municipal.40

En el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos encontramos las siguientes facultades materialmente legislativas atribuidas a los municipios:

a) Proposición de cuotas y tarifas de contribuciones. b) Determinación del presupuesto de egresos. c) Expedición de reglamentos, bandos de policía y gobierno, circulares y disposicio-nes administrativas de observancia general. d) Formulación y aprobación de zonificación y planes de desarrollo urbano municipal. e) Participación en la formulación de planes de desarrollo regional. f) Elaboración de programas de ordenamiento ecológico municipal. g) Regulación de centros urbanos contiguos de dos o más entidades. A continuación hacemos una breve descripción de cada una de estas faculta-

des legislativas. a) Proposición de cuotas y tarifas de contribuciones El término contribuciones comprende los impuestos, las contribuciones de

mejoras y los derechos.41 En términos del inciso c) de la fracción IV del artículo 115, los ayuntamien-

tos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. En virtud de que el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, impera que toda contribución ha de establecerse mediante ley, la Constitución en el artículo 115, fracción IV, inciso c), atribuye a las legislaturas estatales la competencia para determinarlas.

40 De acuerdo a los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, publicada en el Periódico Oficial No. 44, sección II, T. CVIII, el 15 de octubre de 2001. 41 En el ámbito municipal, los impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar al municipio las personas físicas o morales que se encuentran en una situación jurídica o de hecho previstas en la misma y que sean distintas a las contribuciones de mejora y derechos. Las contribuciones de mejora son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales, a favor del municipio, que se beneficien directamente por obras públicas. Los derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio públi-co, o por recibir servicios del municipio en sus funciones de derecho público.


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Tomando como base las propuestas de cuotas y tarifas municipales, las legis-laturas locales las establecen en la ley de ingresos del municipio. Por lo general, la Legislatura estatal prevé una ley de ingresos para cada uno de los municipios del Estado; sin embargo, existen algunos casos en que en un mismo cuerpo normativo se incluye a la totalidad de los municipios, supuesto en el cual se especifican en disposiciones por separado, individualizándolas para cada uno de ellos.

Cabe puntualizar que la atribución municipal relativa a la proposición de cuotas y tarifas no es vinculante para la Legislatura estatal; el municipio simplemente se limita a proponérselas, teniendo ésta la facultad discrecional de acogerlas o no. En el supuesto de que el ayuntamiento no las proponga, no tiene consecuencias normativas, pues el Congreso local tiene la potestad de definirlas.

b) Determinación del presupuesto de egresos Esta atribución consiste en precisar a qué rubros y para qué actividades se

habrá de utilizar y ejercer el presupuesto municipal. Es una actividad de natura-leza legislativa, ya que mediante ella se fija la política de gasto a la que debe ajustarse el municipio para dar cumplimiento a sus funciones.

La función legislativa de determinación del presupuesto de egresos se en-cuentra prevista en el párrafo penúltimo de la fracción IV del artículo 115 de nuestra Constitución, y es una atribución a cargo del ayuntamiento.

c) Expedición de reglamentos, bandos de policía y gobierno, circulares y

disposiciones administrativas de observancia general El ayuntamiento, en ejercicio pleno de la atribución materialmente legislati-

va, se encuentra facultado para expedir reglamentos, bandos de policía y go-bierno, circulares y disposiciones administrativas generales sobre materias que están dentro del ámbito de la municipalidad para el mejor desarrollo de activi-dades relativas a su régimen administrativo.42

Existen dos tipos de normas reglamentarias: las que individualizan e inter-pretan las leyes estatales y las derivadas de la fracción II del artículo 115 consti-tucional. Al efecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia en jurisprudencia las ha distinguido en los términos siguientes:

MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMEN-TARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competen-cial de los municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que

42 RENDÓN HUERTA BARRERA, T., Derecho municipal..., op. cit., p. 312.


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se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución federal y de los expedidos por los gobernadores de los estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limi-tada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté pre-cedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida, y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normati-va, ya que los municipios, respetando las bases generales establecidas por las legis-laturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida mu-nicipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organi-zación administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los muni-cipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos —lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado—, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclu-siva que les confiere la citada fracción II.43 En lo referente al primer tipo de disposiciones reglamentarias, al emitir un

reglamento de esta naturaleza, el municipio, a través de su ayuntamiento, inter-preta la ley y establece normas jurídicas de menor jerarquía a la misma, las cua-les lo integran, con objeto de que en el ejercicio de sus atribuciones ejecutivas, pueda realizar de manera más efectiva su función.

Por lo que respecta al segundo tipo de normas reglamentarias, de acuerdo al segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, los municipios, a través de sus ayuntamientos, aprueban, de acuerdo con las bases establecidas en las leyes en materia municipal expedidas por las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, para:

43 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena Época, t. XXII, octubre de 2005, p. 2069.


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(i) Organizar la administración pública municipal; (ii) Regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su com-petencia, y44 (iii) Asegurar la participación ciudadana y vecinal. Como ha sostenido nuestro Máximo Tribunal, esta segunda clase de regla-

mentos tienen una mayor extensión normativa, pues con ellos los municipios pueden normar con autonomía, respetando las bases generales establecidas por la Legislatura estatal, aspectos específicos de su esfera, dentro de los que se incluye la determinación de la organización administrativa que mejor se ajuste a las propias necesidades.

Por otra parte, las legislaturas de los estados están obligadas a expedir las disposiciones aplicables en el caso de que los municipios omitan expedir los bandos o reglamentos correspondientes, en términos del inciso e) de la frac-ción II del artículo 115. Las normas generales expedidas por las legislaturas sólo son aplicables supletoriamente, es decir, a falta de algún o algunos bandos o reglamentos, lo que significa que si estos últimos son emitidos por el ayunta-miento municipal, aquéllas dejan de ser aplicables. Al respecto, el Pleno de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido la siguiente jurisprudencia.

LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRA-CIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. El artí-culo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos otorga a las legislaturas estatales dos atribuciones en materia muni-cipal: la primera consiste en emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al gobierno municipal, que establezcan los lineamientos esen-ciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitu-cionales; y la segunda, relativa a la emisión de disposiciones de detalle sobre esa misma materia aplicables solamente en los municipios que no cuenten con regla-mentación pormenorizada propia, con la peculiaridad de que en el momento en que éstos emitan sus propios reglamentos, las disposiciones supletorias del Congreso resultarán automáticamente inaplicables. De ahí que si el legislador estatal emitió

44 En cuanto a los procedimientos, las legislaturas de los estados deben indicar las bases genera-les, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad (inciso a) de la fracción II). Bajo el principio de igualdad todas las personas deben recibir el mismo trato; el de publicidad implica que los procedimientos deben ventilarse públicamente; el de audiencia, otorga el derecho al particular a su defensa y a ser oído, y el de legalidad implica las garantías de debido proceso y la obligación de la autoridad de naturaleza jurisdiccional a fundamentar sus actuaciones.


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una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales y cuáles las normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, re-sulta evidente que la autonomía jurídica del municipio queda afectada, pues le es imposible distinguir cuáles normas le son imperativas por constituir bases generales, cuya reglamentación es competencia del Estado, y cuáles le resultan de aplicación supletoria. Por lo tanto, corresponde al Congreso estatal, a través de la emisión de un acto legislativo, hacer esa clasificación y desempeñar su función legislativa a caba-lidad, pues precisamente, en respeto al régimen federalista que rige al Estado mexi-cano, el Constituyente Permanente estableció que fueran las legislaturas de los esta-dos las que previeran las reglas a que se refiere el precepto constitucional menciona-do. En ese orden de ideas, no es atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción sustituirse en el papel de la Legislatura estatal y clasificar cada una de las nor-mas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, máxime que con ello corre el riesgo de darles una categoría que no necesariamente coincidiría con la que la Le-gislatura le hubiera querido imprimir, lo que daría lugar a que este Alto Tribunal se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitución federal, son propias y exclusivas de la Legislatura Estatal.45 d) Formulación y aprobación de zonificación y planes de desarrollo urbano

municipal La zonificación consiste en definir las áreas que integran y delimitan un cen-

tro de población; los aprovechamientos predominantes y las reservas, usos y destinos, así como delimitar las áreas de conservación, mejoramiento y creci-miento del mismo.46 El plan de desarrollo urbano municipal, por su parte, es el instrumento mediante el cual se precisa cómo ha de utilizarse el territorio del municipio; es una herramienta básica de la administración del espacio munici-pal para determinar el crecimiento de los centros urbanos y formular estrategias a futuro. Entre otras cuestiones, en él se indica hacia dónde han de crecer los centros de población, en qué sitios se han de localizar las industrias, qué áreas ecológicas deben preservarse, qué accesos viales y caminos se requieren, etcétera.47

El ayuntamiento está obligado a formular y aprobar la zonificación y el plan de desarrollo urbano municipal. Esta exigencia se fundamenta en el inciso a) de la fracción V del artículo 115, a su vez relacionado con la fracción XXIX-C del artículo 73 que señala la facultad del Congreso de la Unión para expedir las leyes que determinen la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de

45 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena Época, t. XXII, octubre de 2005, p. 2063. 46 Concepto extraído del artículo 2, fracción XXI, de la Ley General de Asentamientos Humanos. 47 RENDÓN HUERTA BARRERA, T., Derecho municipal..., op. cit., p. 371.


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asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.48

El ordenamiento jurídico a que hace referencia la fracción XXIX-C es la Ley General de Asentamientos Humanos.49 Respecto a las atribuciones del munici-pio y en concordancia y sujeción al inciso a) de la fracción V del artículo 115 constitucional, en las fracciones I y II del artículo 9° de dicha ley se establece:

Artículo 9. Corresponden a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdic-ciones, las siguientes atribuciones: I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarro-llo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como eva-luar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local; II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población;. En materia de zonificación, el artículo 35 de la Ley General de Asentamien-

tos Humanos señala: Artículo 35. A los municipios corresponderá formular, aprobar y administrar la zoni-ficación de los centros de población ubicados en su territorio. La zonificación deberá establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, en la que se determinarán: I. Las áreas que integran y delimitan los centros de población; II. Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de población; III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados;

48 El tercer párrafo del artículo 27 constitucional señala: “La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la funda-ción, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comuni-dades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad”. 49 La Ley General de Asentamientos Humanos fue publicada el 21 de julio de 1993 en el Diario Oficial de la Federación.


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IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados; V. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos; VI. Las densidades de población y de construcción; VII. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de inmuebles de propiedad pública; VIII. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y residuos peligrosos; IX. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de po- blación; X. Las reservas para la expansión de los centros de población, y XI. Las demás disposiciones que de acuerdo con la legislación aplicable sean procedentes. e) Participación en la formulación de planes de desarrollo regional El fundamento de esta atribución se encuentra establecido en el inciso c) de

la fracción V del artículo 115 constitucional, que al efecto establece: V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, es-tarán facultados para: c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la partici-pación de los municipios; Los planes regionales son aquellos que se refieren a las regiones que se con-

sideran prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales inscri-tos en el Plan Nacional de Desarrollo, y cuya extensión territorial rebasa el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.50

Es muy entendible la redacción realizada por el Constituyente al exigir la participación del municipio en la elaboración de los planes regionales, pues en su defecto, serían muchos los supuestos en que los planes de desarrollo munici-pal no coincidirían con los planes de desarrollo regional respectivos.

Los planes o programas municipales de desarrollo urbano encuentran su fundamento en el artículo 31 de la Ley General de Asentamientos Humanos y en ellos el municipio señala las acciones específicas para la conservación, mejo-ramiento y crecimiento de los centros de población y define la zonificación correspondiente.

50 De acuerdo al artículo 25 de la Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federa-ción el 5 de enero de 1983.


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En términos del inciso citado, la exigencia que los planes regionales deben ser acordes con los planes generales de la Federación, implica que los planes municipales también deben serlo.

f) Elaboración de programas de ordenamiento ecológico municipal El programa de ordenamiento ecológico es un instrumento de política am-

biental que regula e induce el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprove-chamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las ten-dencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.

El municipio, a través de su ayuntamiento, tiene el deber de emitir su pro-grama de ordenamiento ecológico local. Esta atribución se encuentra prevista en el inciso g) de la fracción V del artículo 115, disposición que a su vez se rela-ciona con la fracción XXIX-G del artículo 73 constitucional que fija la concu-rrencia federal, estatal y municipal en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.

En este tenor, la fracción VIII del artículo 8° de la Ley General del Equili-brio Ecológico y la Protección al Ambiente51 establece que corresponde a los municipios la formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local de su territorio; y en el artículo 20 Bis 4 señala que han de tener por objeto:

I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del área de que se trate; II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos, y III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes. Además de tener a cargo la elaboración de los planes de ordenamiento

ecológico local, el municipio tiene la facultad de participar en la formulación

51 La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988.


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del plan de ordenamiento ecológico regional,52 lo cual se explica al ser necesa-rio que ambos guarden concordancia.

g) Regulación de centros urbanos contiguos de dos o más entidades En materia de desarrollo urbano, la fracción VI del artículo 115 de la Consti-

tución otorga a los municipios la facultad de planear y regular, conjuntamente con la Federación y las entidades federativas, de acuerdo a la ley y en el ámbito de su competencia, el desarrollo de centros urbanos que se encuentren conurba-dos y situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas.53 Al efecto, estatuye:

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desa-rrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. El ordenamiento jurídico vigente al que hace referencia la fracción citada es

la Ley General de Asentamientos Humanos, que regula las conurbaciones loca-lizadas en más de una entidad federativa. En el supuesto de que éstas se ubiquen dentro de los límites de una misma entidad federativa, se rigen conforme a lo dispuesto en la legislación local correspondiente.

11. Funciones municipales de naturaleza jurisdiccional

La función jurisdiccional del municipio tiene lugar cuando emite actos y normas jurídicas individuales que resuelven una controversia. Esta función se ejerce en los dos supuestos siguientes:

a) Cuando resuelve un conflicto entre particulares. b) Cuando resuelve una controversia entre el particular y el municipio. a) Cuando resuelve un conflicto entre particulares Por regla general, los juzgados municipales atienden materias relativas a la

conciliación de diferencias vecinales. Se distinguen de los juzgados del orden local en cuanto a su competencia, pues estos últimos tienen por objeto dirimir controversias en las materias que competen a las entidades federativas, esto es la civil, la penal y otras. 52 Artículos 7 y 20 Bis 2 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. 53 Se entiende por conurbación a la continuidad física y demográfica que formen o tiendan a formar dos o más centros de población.


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Los juzgados municipales han ido desapareciendo de manera gradual y su competencia ha sido atribuida progresivamente a los juzgados locales de menor cuantía que forman parte del Poder Judicial estatal. Este hecho ha sido criticado por Robles Martínez, quien manifiesta:54

Estos juzgados no cumplen con la finalidad que el municipio requiere, pues no co-nocen de los problemas de vecindad, ni de las infracciones gubernativas o policiales, sino estrictamente de asuntos civiles y penales, en procedimientos rígidos y forma-les; son órganos de menor cuantía del Poder Judicial del Estado, que los ha creado para resolver el cúmulo de asuntos que le plantean, pero no para que coadyuven a resolver los problemas de convivencia vecinal propios del municipio. En contraste, el autor se pronuncia a favor de la existencia de los juzgados

municipales, argumentando:55 La finalidad de la justicia municipal es diferente a la del juez de menor cuantía, pues busca conciliar y avenir intereses en los casos de las infracciones leves que alteren la convivencia social. Las pequeñas diferencias que surjan entre los vecinos, problemas aparentemente in-significantes, si no se resuelven oportunamente, trascienden y originan conflictos graves que pueden desencadenar violencia. Además, la justicia municipal está facul-tada para imponer sanciones, ya sea multa o arresto hasta por 36 horas, a los infrac-tores de disposiciones municipales. Se requiere crear un órgano que se denomine juez conciliador, juez de paz o juez municipal y que quien lo personalice, en vez de ser un técnico en el derecho, sea un vecino de criterio, con autoridad moral, con arraigo, que conozca a la gente de su municipio, que sea un auténtico conciliador, un agente que pueda aconsejar a sus vecinos y en su caso con criterio para imponer sanciones [...]. Al respecto, opinamos que es importante que en los municipios exista un

órgano, independientemente de su denominación, que busque la conciliación de las desavenencias entre vecinos, pues con tal figura se evitaría la necesidad de acudir a instancias jurisdiccionales estatales para resolverlas. Con su previsión se podría lograr una conciliación expedita y se ahorraría tiempo y largos proce-dimientos. Sin embargo, consideramos que la función de tales órganos se debe limitar a la mera conciliación, pues estamos convencidos que las entidades fede-rativas son las que deben encargarse de dirimir las controversias en las materias locales residuales, puesto que cuentan con un aparato gubernativo dotado de los recursos necesarios para desempeñarla; mientras que si dicha atribución es 54 ROBLES MARTÍNEZ, R., op. cit., p. 266. 55 Ibid., pp. 266 y 267.


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asumida por los municipios, implica la necesidad de contar con un mayor cuer-po burocrático que afecta la carga funcional y presupuestaria.

Al analizar las legislaciones estatales encontramos diversos casos en que se prevén juzgados municipales. Así, por ejemplo, la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca prevé la existencia de jueces que tienen como primordial atribución conocer de los asuntos de jurisdicción voluntaria y de aquellos no contenciosos de su competencia que soliciten las partes con excepción de las informaciones de dominio y ad perpetuam, así como de fungir como instancia conciliatoria en los asuntos civiles y mercantiles cuyo monto no exceda el importe de cincuenta salarios mínimos generales.56 Otro ejemplo es la Ley del Gobierno y la Admi-nistración Municipal del Estado de Jalisco, que otorga a los jueces municipales las atribuciones de conocer, calificar e imponer las sanciones administrativas que procedan por faltas o infracciones a los ordenamientos municipales, excep-to las de carácter fiscal, y de conciliar a los vecinos de su adscripción en los conflictos que no sean constitutivos de delito, ni de la competencia de los órga-nos judiciales o de otras autoridades.

b) Cuando resuelve una controversia entre el particular y el municipio En el ejercicio de su actividad, el municipio puede llegar a emitir actos

administrativos sin apegarse a los ordenamientos jurídicos que la regulan. En estas circunstancias, los particulares tienen el derecho de impugnar dichos actos públicos ante el propio municipio, mediante los denominados recursos administrativos.

Los recursos administrativos son los medios y procedimientos establecidos en la ley, por medio de los cuales los particulares impugnan actos administrati-vos, con objeto de lograr su modificación o extinción, en virtud de considerar que les causan un agravio jurídico.57

Los recursos administrativos son presentados a posteriori de la emisión del acto administrativo. Mediante éstos el particular recurre ante la autoridad admi-nistrativa municipal competente a impugnar un acto que adolece de invalidez y desapego jurídico, a efecto que dicha autoridad lo revise y proceda a nulificarlo o modificarlo.

Esta facultad jurisdiccional está establecida en la fracción 11, inciso a) del artículo 115 constitucional:

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patri-monio conforme a la ley.

56 De acuerdo al artículo 112 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca. 57 QUINTANA ROLDÁN, C. F., op. cit., p. 287.


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Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en ma-teria municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de po-licía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de ob-servancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la adminis-tración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servi-cios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;. Al resolver los recursos administrativos, el municipio ejerce una función ma-

terialmente jurisdiccional: el órgano competente que lo estudia y resuelve de-termina si el órgano de la administración pública municipal emisor del acto impugnado, indebidamente afectó al particular recurrente y da solución a la controversia planteada, ya sea nulificando, modificando o confirmando el acto litigioso.

12. Funciones municipales de naturaleza administrativa

La función administrativa por sí misma tiene que ver con la ejecución de las leyes y demás normas jurídicas generales por parte de los órganos del munici-pio. Su ejercicio implica la emisión de normas jurídicas concretas. De manera enunciativa, mas no limitativa, a continuación señalamos algunas.

a) Administrar libremente su hacienda El municipio tiene plena libertad para administrar su erario como mejor con-

venga a sus intereses públicos. La función central de administración de los re-cursos corresponde a la tesorería municipal.

La hacienda municipal se integra por los ingresos previstos en la ley de in-gresos emitida por la Legislatura estatal, así como por las participaciones fede-rales definidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación con base en la Ley de Coordinación Fiscal.58 De acuerdo a la fracción IV del artículo 115 constitucional, los municipios percibirán:

58 Las participaciones federales son asignadas a cada entidad federativa en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Con base en las fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fis-cal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1978, se distribuyen entre los municipios las participaciones federales que les corresponden.


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a) [...] las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contri-buciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los munici-pios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. En la administración de su hacienda, el municipio está obligado a llevar la

cuenta pública, en la que se registran los ingresos percibidos por él y el ejercicio detallado que les dio, indicando los gastos efectuados. Anualmente, dicha cuen-ta debe presentarse ante la Contaduría Mayor de Hacienda, o su equivalente, de la Legislatura local respectiva, la cual debe revisarlas y fiscalizarlas, en térmi-nos del penúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115, que al efecto dispone:

Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, re-visarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán apro-bados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Además de la actividad fiscalizadora estatal, en términos del segundo párra-

fo de la fracción I del artículo 79 de nuestra Constitución, la entidad de fiscali-zación superior de la Federación de la Cámara de Diputados está obligada a fiscalizar los recursos federales que ejerzan los municipios.

b) Seguridad pública, policía preventiva y tránsito Con miras de velar por el mantenimiento del orden público, la paz social, la

libertad, la seguridad patrimonial e individual, el municipio está obligado a ejercer la función administrativa de seguridad pública.

Esta función no supone un carácter policial de investigación, es decir, no conlleva investigar si un delito ocurrió o no, ni auxiliar en su persecución, sino que implica un carácter preventivo y de resguardo con miras a preservar la paz y el orden social. A través de su ejercicio, la administración municipal da cum-plimiento a los bandos de policía y gobierno y demás reglamentos en materia de seguridad.


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El fundamento constitucional de la función pública de seguridad se encuen-tra en el artículo 21 y en la fracción IV, inciso h) del 115. Los dos últimos párrafos del numeral 21 establecen:

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución se-ñala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de lega-lidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública. Como puede observarse, el último párrafo del artículo 21 constitucional

prevé un sistema de coordinación competencial entre la Federación, estados y municipios en materia de seguridad pública, determinando una reserva de ley a favor de la primera. En este sentido, el artículo 73, fracción XXIII, confiere al Congreso federal la facultad para expedir leyes que instauren las bases de coor-dinación entre la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en materia de seguridad pública. La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública es la que hoy en día regula al respecto.59

En cuanto a la competencia municipal en materia de seguridad pública, a que hace referencia el primero de los párrafos antes citados, el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política dispone:

III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: … h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito, y.

59 La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 1995. Entre sus disposiciones destaca el artículo 9° que establece: Las autoridades competentes de la Federación, los estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán para: I. Integrar el Sistema Na-cional de Seguridad Pública; II. Determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones, a través de las instancias previstas en esta ley; III. Des-arrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamien-to de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes; IV. Establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del Sistema Nacional; V. Formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo; y VI. Tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos.


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Así, además de velar por la seguridad pública dentro de su jurisdicción terri-torial, el municipio se encarga de la función de la policía preventiva y de tránsi-to. Las dos primeras están reguladas por el Bando de Policía y Gobierno o por los reglamentos de la materia, y la tercera por el reglamento de tránsito que emita el ayuntamiento del municipio correspondiente. Cabe precisar que pese a la redacción del texto constitucional, la seguridad pública, la policía preventiva municipal y el tránsito son funciones públicas y no servicios públicos.

La función pública de tránsito tiene por objeto regular la circulación de los vehículos que transitan sobre las vías de comunicación del municipio. Constitu-ye un factor importante para vincular la política de desarrollo urbano con siste-mas de transporte y vialidad que son necesarios para la intercomunicación de zonas del municipio e indispensables para el desarrollo integral municipal.60

Por su parte, la policía preventiva municipal, como su nombre lo indica, tie-ne como objetivo primordial prevenir la comisión de infracciones que atenten contra la seguridad y libertad de los particulares. De acuerdo con la fracción VII del artículo 115 constitucional, la policía preventiva municipal está al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Sin embargo, debe acatar las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en los casos que juzgue como de fuerza mayor o de alteración grave del orden público. En el supuesto de que por alguna circunstancia, el presidente de la Re-pública resida habitual o transitoriamente en algún municipio será él quien asuma el mando de la fuerza pública.

c) Estado civil La función administrativa referida consiste primordialmente en llevar la ins-

cripción de los actos relativos al estado civil de las personas. No obstante, en vista de que es el Congreso local el que la determina y regula, bien puede reser-varse la entidad federativa dicha facultad y ejercerla desde el ámbito estatal, o bien atribuirle su ejercicio y responsabilidad total o parcialmente a las entidades gubernamentales municipales. Al efecto, el artículo 130 de la Constitución Polí-tica establece:

Artículo130. [...] Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de las au-toridades administrativas en los términos que establezcan las leyes, y tendrán la fuerza y validez que las mismas les atribuyan. Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.

60 QUINTANA ROLDÁN, C. F., op. cit., p. 437.


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d) Registro catastral El catastro es el censo analítico de la propiedad inmobiliaria que tiene el

propósito de ubicar, describir y registrar las características físicas de cada bien inmueble que se ubica dentro del ámbito espacial de validez del municipio con el fin de detectar sus particularidades intrínsecas que lo definen tanto material como especialmente.

Mediante el catastro se tasan y valúan los predios y construcciones, con mi-ras de determinar las contribuciones prediales que corresponde pagar a cada uno de sus propietarios. Asimismo, sirve como apoyo para la formulación de planes de desarrollo urbano.61 En este tenor, las funciones de catastro fundamentalmen-te comprenden:

a) Llevar el inventario de los inmuebles ubicados en el municipio y de sus propieta-rios, a través de un estudio que implica su localización y registro. b) La determinación del valor de los inmuebles, con el fin de obtener el valor catas-tral que es la base para el cobro del impuesto predial. El fundamento constitucional del catastro es la fracción I del artículo 36 de

la Constitución Política, que impone como obligación a los ciudadanos mexica-nos el “Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga [...]”.

e) Prestación de servicios públicos Los municipios tienen la obligación constitucional de prestar ciertos servi-

cios públicos. En la fracción III del artículo 115 de nuestra Norma Fundamental se establece:

III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas resi-duales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito, y

61 Ibid., op. cit., pp. 416 y 417.


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i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoria-les y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Por la vital importancia que representan para el municipio estos servicios, en

el capitulo V estudiamos, en lo específico, la función administrativa relacionada con ellos.

f) Permisos, licencias, autorizaciones y concesiones El permiso, la licencia y la autorización son actos administrativos que re-

mueven un obstáculo establecido por el orden jurídico para poder llevar a cabo ciertas actividades. El derecho que se solicita al requerir a la administración la emisión de estas normas jurídicas individuales es preexistente, sin embargo es necesario cumplir con los requisitos que el mismo orden jurídico establece para su emisión.

No existe un criterio doctrinal definido para distinguir entre permiso, licen-cia y autorización. En sí, todos son normas jurídicas individuales administrati-vas creadas mediante actos administrativos que el particular, en su carácter de administrado, tiene derecho de solicitar para la realización de una actividad específica. Algunos ejemplos son la licencia para conducir, la licencia para construir —expresamente prevista en el inciso f) de la fracción V—, el permiso de venta de bebidas alcohólicas y el permiso de uso de suelo, entre otros.

Para el ejercicio de ciertas actividades, los ordenamientos jurídicos munici-pales exigen a los particulares presentar solicitud previa de un permiso, licencia o autorización ante el municipio. En algunos casos van más allá, y requieren el cumplimiento de ciertos requisitos y, además, instauran el pago de derechos para emitirlos.

La concesión, por su parte, es un acto administrativo por el que la autoridad administrativa crea y concede un derecho a un particular que antes no tenía para llevar a cabo cierta actividad que puede consistir en el uso y explotación de un bien público, la prestación de un servicio público o la construcción de una obra pública. A diferencia de las licencias, autorizaciones y permisos, en la conce-sión el derecho es creado para el particular que se beneficia por su otorgamien-to; es decir, no es preexistente.

g) Obras públicas En el desempeño de sus funciones el municipio lleva a cabo obras que, en la

medida en que representan un beneficio para la administración y para la colecti-vidad, son consideradas como públicas. El drenaje y el alcantarillado, las viali-


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dades de comunicación, las plazas, los parques y las oficinas públicas constitu-yen ejemplos de obra pública.

h) Crear y administrar reservas territoriales Por reserva territorial se entiende al área de un centro de población que ha de

utilizarse para el crecimiento. Mediante un acto administrativo, el municipio emite una norma jurídica individual que determina su creación.

El inciso b) de la fracción V del artículo 115 constitucional, fundamenta así esta facultad:

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, es-tarán facultados para: … b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; En lo relativo a dicha atribución, la fracción XII del artículo 9° de la Ley

General de Asentamientos Humanos estatuye: Artículo 9. Corresponden a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdic-ciones, las siguientes atribuciones: … XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desa-rrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las dis-posiciones jurídicas aplicables; i) Administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal Además de la formulación de la zonificación y planes de desarrollo urbano,

de acuerdo a la fracción a) del inciso V del artículo 115 constitucional, el muni-cipio está obligado a administrarlos y ejecutarlos. Por una parte, a través de normas jurídicas generales, abstractas e impersonales, regula su desarrollo ur-bano y, por la otra, mediante normas jurídicas individuales y actos administrati-vos, los administra.

Con respecto a las atribuciones administrativas, las fracciones I y III del artí-culo 9° de la Ley General de Asentamientos Humanos disponen:

Artículo 9. Corresponden a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdic-ciones, las siguientes atribuciones: I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;


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III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven; j) Autorizar, controlar y vigilar el uso de suelo El municipio está facultado para estipular el uso de suelo que ha de darse a

su territorio. Esta facultad se relaciona directamente con la referida en el punto anterior, pues con base en la zonificación y planes de desarrollo urbano, el mu-nicipio autoriza el uso de suelo al particular y ejerce la facultad de control y vigilancia. Así, por ejemplo, puede disponer que determinadas zonas estén re-servadas para áreas verdes, otras para la construcción de casas habitación, unas para el comercio, algunas para el establecimiento de industrias, etcétera.

Constitucionalmente, esta facultad se fundamenta en el inciso d) de la frac-ción V del artículo 115:

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, es-tarán facultados para: … d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su compe-tencia, en sus jurisdicciones territoriales; Al respecto, el artículo 9°, fracción X, de la Ley General de Asentamientos

Humanos señala: Artículo 9. Corresponden a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdic-ciones, las siguientes atribuciones: … X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de con-formidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;. k) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra Fundamenta esta atribución el inciso e) de la fracción V del artículo 115

constitucional: V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, es-tarán facultados para: … e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;. De acuerdo con a la fracción citada, la Constitución otorga a los municipios

la facultad de intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana en


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los términos que las leyes secundarias, federales y estatales, lo determinen. Es evidente que este supuesto de competencia es uno de concurrencia restringida, pues el texto constitucional establece la participación de varios órdenes de go-bierno y deja a las leyes especificar el ámbito competencial que corresponde, para el caso, al municipio.

l) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológi-

cas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento ecológico La competencia municipal de esta función administrativa está prevista en la

fracción V del artículo 115 constitucional, que al efecto dispone: V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, es-tarán facultados para: … g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;. Una reserva ecológica es una porción de terreno destinada a la protección de

una zona con interés biológico. Su objetivo es la protección de los ecosistemas naturales y la biodiversidad y su aislamiento y protección legal para evitar acti-vidades humanas que la degraden. Recientemente, las reservas ecológicas en casi todo el planeta han estado bajo mucha presión pues la expansión de zonas urbanas y las actividades comerciales las ponen en riesgo. En este contexto el programa de ordenamiento ecológico constituye un instrumento de política am-biental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades pro-ductivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en el artículo 46 señala que corresponde a los municipios establecer las zonas de preservación ecológicas de los centros de población, conforme a lo previsto en la legislación local; y en la fracción V del artículo 8° les otorga competencia para la creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y otras áreas análogas previstas por la legislación local.

m) Otras funciones administrativas Además de las funciones administrativas del municipio ya descritas, en el

texto constitucional encontramos otras en las siguientes materias:


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i) Intervención en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial (artículo 115, fracción V, in-ciso h). ii) Celebración de convenios para la administración y custodia de las zonas federales (artículo 115, fracción V, inciso i). iii) Deporte (artículo 73, fracción XXIX-J). iv) Turismo (artículo 73, fracción XXIX-K). v) Pesca y acuacultura (artículo 73, fracción XXIX-L). vi) Educación (artículo 3°, fracción VIII). vii) Imposición de sanciones (artículo 21). viii) Obtención de empréstitos (artículo 117, fracción VIII).


Obra colectiva coordinada por

Manuel González Oropeza

y David Cienfuegos Salgado

Terminó de imprimirse en el mes de marzo de 2010.

El tiro constó de 1,000 ejemplares

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