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EL MODELO CHILENO DE GESTIÓN HIDROELECTRICA:Una crítica institucional a la neutralidad de los mecanismos de mercadoTRANSCRIPT
EL MODELO CHILENO DE GESTIÓN HIDROELECTRICA: Una crítica institucional a la neutralidad de los mecanismos de mercado
Manuel J. Prieto M. (UDP & UC)
12 de Junio, 2008
(I) Algunas cifras
Indicadores Generales (1)Indicadores Generales (1)
Consumo Energético y PIB
GOBIERNO DE CHILECOMISION NACIONAL DE ENERGIA
Relación de Crecimiento del PIB y Consumo de Energía
(Variación % respecto del año base: 1990)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
200%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
PIB Electricidad Total Energia
Relación de crecimiento del PIB y consumo de energía
CNE (2005)
Fuentes de Generación en el SIC
Sólo capacidad instalada
(Total: 8.437,8 MW)
56%
44%
Hidroeléctrica
Termoeléctrica
CNE (2006)
Usos del Agua en Chile(total: 2.000 m3/s)
Consuntivos
Hidroeléctricos
MOP-DGA (1999)
68%
32%
(2017) X 10
Futuro escenario
Total: 5.789 MW
Generadora Central N° MW
Aesgener Maipo/Colorado 2 531
SN Power Varios 8 1.050
Colbún San Pedro-Angostura 2 444
Xtrata Patagonia 3 2.750
Hydroaysén Patagonia 5 2.750
(II) El enfoque y objetivo
Ecología Política
• ¿Cómo son las decisiones político-institucionales sobre la distribución de M-E-I en los ecosistemas?
• ¿Cómo son las decisiones político-institucionales sobre (i) la distribución del agua, en (ii) relación con la generación eléctrica?
Perspectiva -crítica- institucional
El modelo de distribución de aguas y de generación eléctrica es regido por una lógica neutral de valorización de mercado.
(III) Análisis institucional
libre mercado/emprendimiento para asegurar neutralidad política
*Derechos de propiedad*Transacciones
Generación eléctricaAsignación del agua
Definidos institucionalmente
(Kapp, 1963; Schumacher,1979; Bromley,1982; Searle, 1997)
Código de Aguas de 1981
Impulsa un régimen de comoditización del agua (Anderson y Snyder, 1997).
Advertencia # 1
Se construye ideológicamente una noción de agua
Los usos no-extractivos no son objeto de derechos de aprovechamiento. (Peña, 1994; Donoso 1995).
(i) Por una decisión normativa (art.140) + N° 20.017, el art. 129 bis 4-9
(ii) Interpretación de la DGA
Advertencia # 2
Los “no usos” y otros usos in-situ, no existen en el mercado
Se distinguen entre dos tipos de derechos de aprovechamiento (art. 12):
Advertencia # 3
Se define institucionalmente un determinado uso del agua
Advertencia # 4
Se crean mercados separados: destinación institucional
No consuntivos (art.14) Consuntivos (art.13)
Dougnac, 1994; Arrau, 1996; Hearne y Easter, 1995; Vergara,1997; Bauer, 2002; Orrego, 2002; Peña, 1994; Matus, 1999.
Se prescribe la gratuidad (original) y perpetuidad de los derechos de agua.
Advertencia # 5
Institucionalmente se define a la propiedad sobre el uso de las aguas como perpetua y cuya valoración originaria equivale a cero.
ENDESA Nacional XI Región
Titulares 55% 98%
Pendientes 10% 16%
TDLC (2006)
6%3%5%
18%
68%
ENDESACOLBUNGENERIBENEROtras
CEDEC-SIC (2006)
Juntas de vigilancia (art. 266): rol clave en los conflictos intersectoriales.
*Decisiones por regla de mayoría de acuerdo con las acciones.
*Acciones son proporcionales a derechos.
*Sin distinción entre DC y DNC.
*Derechos separado por cada uno de los usos no-consuntivos.
*Muchos DNC se otorgan en distintos puntos de la cuenca.
DNC son más numerosos y tienen más votos que DC (Ríos y Quiroz, 1995; Bauer, 2002).
Advertencia # 7
Los interesados en “no usos” quedan marginados de las organizaciones de usuarios.
Advertencia # 6
Las reglas para la toma de decisiones están sesgadas a favor de los derechos no consuntivos (Bauer, 2002).
Ley General de Servicios Eléctricos 1982
Mayor eficiencia y ‘desideologización política’.
Neutralidad Tecnológica
emprendimiento libre publificada
Generación Transmisión Distribución
concesión obligatoria concesión voluntaria
gravámenes y servidumbres a privados.
ocupar y atravesar suelo público
- Planificacion energética no vinculante
- IPT no vinculantes (Fernández, 2004)
- SEIA como facilitador de Proyectos (Pizarro, 2006)
+
2 de 32 proyectos rechazados, 1,35 % de las $ totales (conama).
Dentro de la generación
“Derecho de servidumbre de obra hidroeléctrica” (art. 48 LGSE)
Ocupar, cerrar e inundar terrenos ajenos (art.49)
Advertencia # 8
Por decisión institucional la hidroelectricidad es dotada de beneficios exclusivos.
Advertencia # 9
Las cuencas son valoradas y destinadas institucionalmente a fines hidroeléctricos.
¡Exclusivamente!
COSTOS DE GENERACIÓN POR TIPO DE FUENTE DE ENERGÍA/CENTRALES Tipo de energía
Central
Inversión unitaria [US$ miles/MW]
Costo de combustible
Costo de operación [US$/MWh]
Costo medio total [US$/MWh]
HIDROELÉCTRICAS
Embalse (400 MW)
1.000
-
-
17
Pasada (400 MW)
1.300
-
-
24
TERMOELÉCTRICAS [US$/Mbtu]
Gas Natural (370 MW)
630
4,23
33,1
46,3
GNL (370 MW) 630
6,50
43,9
53,0
Gas Natural a Diesel, 500 horas (370 MW)
670
5,78
45,3
62,4
[US$/Ton]
Carbón (250 MW) 1.000
80
33,1
49,3
Carbón/Petcoke (250 MW)
1.250
60
22,6
42,8
Carbón/Petcoke lecho fluidizado (250 MW)
1.600
80
28,9
54,8
Diesel (120 MW) 450
600
192
212
Carbón/Petcoke lecho fluidizado (250 MW)
1.600
80
28,9
54,8
Diesel (120 MW) 450
600
192
212
Advertencia # 10
Por decisión institucional el agua es gratis, disminuyendo los costos de generación hidroeléctrica
CNE
Esta advertencia en clave al momento en que el CDEC despacha la electricidad
• Para asegurar que el sistema eléctrico opere al mínimo costo, despacha las centrales según un “orden de mérito” basado en su costo de operación.
• En el calculo de éste orden, los costos de oportunidad de la generación por embalse sólo consideran el costo de utilizar el agua en otro momento para generar electricidad. Se marginan los costos de oportunidad relativos a “usos no eléctricos”.
Colbún
Endesa
Pehuenche
B.C.S
Colbún
CDEC-SIC
B.C.S
El mercado opera como instrumento de resolución de conflictos
Falla
Jurisprudencia
CA 1980
CPR 1980
Bauer (2002)
Facultades
Dominio
Costes socio-ambientales
Jurisprudencia de Tribunales Superiores (1981-2007)
Tipo de conflicto N° casos %
consuntivos v/s no consuntivos 17 34,7
no titulares v/s generadoras 15 30,6
generadoras v/s DGA 12 24,5
generadoras v/s generadoras 5 10,2
Total 49 100
Tipo de central N° casos %
Embalse 37 75,1
Pasada 2 4,1
No especificada 10 20,4
Total 49 100
Generadores (- casos D) N° casos %
ENDESA 34 77,3
Colbún 4 9,1Adelaysén 3 6,8
El sauce-Los Andes 1 2,3
Hidroeléctrica Guardia Vieja 1 2,3
Otra generadora 1 2,3
Total 44 100
causas ganadas % éxito
22,5 66,23 750 0
0 0
3 100
1 100
29,5 67
Causas DGA Ganadas % éxito
31 19 61,3
Causas Soc. Civil Ganadas % éxito
32 6,5 20,3
Nombre propio 27 1,5 6
Por DGA 7 5 71,4
Participación de partes y % de éxito
(i) Consuntivos v/s no-consuntivos
El único instrumento de GIRH: distinción entre DC y DNC
El mercado resuelve los conflictos
Pero:
La distinción entre derechos consuntivos y no-consuntivos impide que ambos usuarios se encuentren dentro de ese escenario de negociación.¡ !
* Las demandas estacionales incompatibles.
* Embalses multipropósito (Laja, Maule)
*Sin prioridades (sólo un limitado número de reglas).
*Escasa injerencia de la DGA en la resolución de conflictos.
*Intereses desequilibradamente representados en las juntas de vigilancia.
Generadores N° casos causas ganadas % éxito
ENDESA 12 8 67
Colbún 3 2 67
El sauce-Los Andes 1 0 0
Hidroeléctrica Guardia Vieja 1 0 0
Total 17 10 59
N° casos titulares consuntivos causas ganadas % éxito
Nombre propio 10 1 10
Por actos de la DGA 7 5 71
total 17 6 35
Causas DGA Ganadas % éxito
12 9 75
En -prácticamente- todos los casos relativos a regulación de caudales por embalses, las cortes prefieren los usos hidroeléctricos.
Los casos de regulación que pierden no afectan los intereses Hidroeléctricos.
Los casos distintos a la regulación de embalses se pierden ante la DGA y sólo se discute el otorgamiento de derechos a regantes.
•! Junta de Vigilancia del Río Maule con Pehuenche: CS traspasa el conflicto a la DGA, quien autoriza el llenado del embalse Pehuenche .
•! Junta de Vigilancia del Río Maule con DGA: CA falla a favor de los regantes, la CS lleva a las partes a celebrar un acuerdo luego que el embalse estaba lleno en razón de su orden de dejar sin efecto la medida precautoria que impedía el llenado.
•!Pehuenche con DGA: CA rechaza el recurso dos años y medio después de que el embalse Pehuenche ya estaba lleno.
(II) Generadoras v/s no-titulares
Distribución de externalidades por operación/instalación de centrales.
‘valores por no uso’ doblemente inexistentes
La sociedad civil gana 0,5 caso del total de 15 (caso insignificante).
Generadora N° casos causas ganadas % éxito
ENDESA 11 10,5 96
Colbún 1 1 100
Edelaysén 2 2 100
Otros 1 1 100
Total 14 13.5 96
Los tribunales constatan la subvaloración institucional del agua asociada al libre escurrimiento. Ello al momento de interpretar y aplicar los marcos legales:
• Criterios ultraformales que impiden revisar el fondo de los conflictos.
• Interpretaciones que construyen el derecho de las generadoras para generar l ibremente hidroelectricidad.
(IV) Conclusiones
Institucionalidadde Aguas
• Agua como mercancia
• Desconocimiento de “no usos”
• Destinación hidroeléctrica especial
• Separación de mercados
• Discriminación en juntas de usuarios
• Factor de producción gratuito
InstitucionalidadEléctrica
• Privilegios ante otras fuentes
• Despacho económico que no incorpora costos de oportunidad extra-eléctricos
Desplanificación• Hídrica
• Energética
• Territorial
SEIA • Fraccionado
• Facilitador de proyectos
Jurisprudencia • Constatan/marginan los no-usos y destinan -preferentemente- las cuencas a generación.
Gracias
[email protected]@uc.cl