el lugar de culto en el suelo de titularidad publica

EL LUGAR DE CULTO EN EL SUELO DE TITULARIDAD PBLICA EN ESPAA*

JUAN JOS GUARDIA HERNNDEZ

SUmARIO. InTRODUCCIn. I. LA APTITUD DEL SUELO DE DOmInIO PBLICO PARA EL USO RELIgIOSO. 1. Legislacin sobre bienes de dominio pblico. 2. Legislacin urbanstica. a) Castilla-La Mancha. b) Castilla y Len. c) Aragn. d) Murcia. e) Cantabria. f) Comunidad Valenciana. g) Extremadura. h) Catalua. i) Navarra. j) Del resto de CCAA. 3. Carcter abierto del concepto de dotacin pblica. 4. La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 febrero de 1987. II. DEL PRInCIPIO DE LAICIDAD DEL ESTADO Y EL USO DE SUELO DOTACIOnAL PBLICO PARA LUgA-RES DE CULTO. 1. La tutela de la libertad religiosa y el urbanismo en la doctrina espaola. 2. Modelo francs de promocin de lugares de culto. III. COnCLUSIOnES. BIBLIOgRAFA. nDICE DE LA TESIS DOCTORAL.

InTRODUCCIn**

La relacin entre el urbanismo y los distintos derechos y libertades funda-mentales es muy estrecha. Es evidente que la planificacin del espacio y de las

* Excerptum de la a Tesis Doctoral dirigida por el Prof. Joaqun Calvo-lvarez. Ttulo: Li-bertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en Espaa. Fecha de defensa: 27 de marzo de 2009

** Tabla de siglas y abreviaturas:Ar. Repertorio de Jurisprudencia AranzadiArt. ArtculoBO Boletn Oficial de las Comunidades AutnomasBOE Boletn Oficial del EstadoCCAA Comunidades AutnomasCE Constitucin Espaola de 1978DO Diario OficialLOLR Ley Orgnica de libertad religiosa 7/1980, de 5 de julioLPAP Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas 33/2003, de 3 de noviembreSTC Sentencia del Tribunal ConstitucionalSTS Sentencia del Tribunal SupremoTS Tribunal Supremo

Cuadernos Doctorales 23 (2009), pp. 11-50 ISSN: 0214-3100

Libro Cuadernos Doctorales 23/2009.indb 11 22/10/09 11:41

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actividades que en el mismo se pueden desarrollar, se puede convertir fcilmente en un instrumento de poder, desde el momento en que es posible confundir la ne-cesidad de ordenar el espacio con el control del mismo 1. En este orden de ideas, parece clara la decisiva influencia que la legislacin y el planeamiento urbanstico puede tener en la efectiva satisfaccin de muy diversos derechos, como el derecho a una vivienda digna (art. 47 CE 2), el de libertad de enseanza (especialmente en la creacin de centros docentes, art. 27.6 CE 3), el de libertad de empresa (art. 38 CE 4), entre otros.

La libertad religiosa, proclamada en el art. 16 de nuestra Carta Magna, tam-poco es una excepcin. En efecto, esta libertad no solo constituye un derecho per-sonal o individual, sino que tambin tiene una dimensin colectiva o comunitaria, as como una dimensin institucional u organizativa 5, en relacin con las distintas confesiones y comunidades religiosas.

La meritada dimensin institucional tiene necesidad de un lugar fsico (igle-sia, mezquita, sinagoga...) para los actos cultuales propios, as como de las acti-vidades complementarias propias de cada credo y para la sede de sus rganos de gobierno. Con acierto lo seala el art. 2.2 de la Ley Orgnica de Libertad Reli-giosa 6 al afirmar que la libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitu-cin comprende el derecho de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas a establecer lugares de culto o de reunin con fines religiosos. En este sentido Rodrguez Blanco afirma que la apertura de inmuebles para destinarlos al culto forma parte del contenido esencial del derecho fundamental de libertad religiosa. Es un derecho de las confesiones religiosas que no est sometido a ningn tipo de autorizacin discrecional por parte de la Administracin 7.

Es decir, como seala acertadamente Ponce Sol, el real ejercicio del dere-cho fundamental a la libertad religiosa previsto en el art. 16 de nuestra Constitu-

1. Cf. A. PRECEDO LEDO, Urbanismo, sociedad y libertad, en Persona y Derecho 11 (1984) 361-380.

2. Art. 47 CE: Todos los espaoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecua-da. Los poderes pblicos promovern las condiciones necesarias y establecern las normas perti-nentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin.

3. Art. 27.6 CE: Se reconoce a las personas fsicas y jurdicas la libertad de creacin de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales.

4. Art. 38 CE: Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado. Los poderes pblicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economa general y, en su caso, de la planificacin.

5. Cf. P. LOmBARDA, J. FORnS, El Derecho Eclesistico, en J. FERRER ORTIZ (coord.), Derecho Eclesistico del Estado espaol, Pamplona 2007, 6a ed., p. 27.

6. Ley Orgnica 7/1980, de Libertad Religiosa, de 5 de julio, en BOE de 24 julio de 1980. 7. m. RODRgUEZ BLAnCO, Manifestaciones del derecho fundamental de libertad religiosa, en A.

CORSInO LVAREZ CORTInA y m. RODRgUEZ BLAnCO (coord.), La libertad religiosa en Espaa: XXV aos de vigencia de la Ley orgnica 7/1980, de 5 de julio: (comentarios a su articulado), Granada 2006, p. 85.


EL LUgAR DE CULTO En EL SUELO DE TITULARIDAD PBLICA En ESPAA 13

cin est condicionado de uno u otro modo por la regulacin existente del uso del suelo 8.

Ciertamente un anlisis pormenorizado de toda la legislacin urbanstica es-paola, tanto estatal como autonmica, en relacin con el hecho religioso, cons-tituye una empresa que excede el mbito de este trabajo. Nuestra intencin, dada la anterior premisa, es restringir las consideraciones que siguen exclusivamente a una sola cuestin que, no obstante, entendemos de capital importancia.

En efecto, nos proponemos valorar, a la luz de los principios informadores de Derecho Eclesistico Espaol, la aptitud jurdica del suelo de titularidad pblica para acoger un lugar de culto o, ms genricamente un centro religioso. O dicho en la terminologa al uso en el mbito urbanstico de nuestro pas, la posibilidad de destinar un solar calificado como dotacional pblico para equipamiento 9 de uso religioso.

Hemos de precisar, sin embargo, que no sern objeto de anlisis las tcni-cas urbansticas o los instrumentos jurdicos que nuestro derecho administrativo posee para articular una cooperacin de esta naturaleza. Siendo ste un aspecto importante, entendemos que se ha de tratar en un estudio monogrfico sobre los mismos. Ms en concreto, dejamos para otra ocasin la relacin de la libertad religiosa con el rgimen jurdico de la concesin administrativa, del derecho de superficie y de la cesin temporal o definitiva de los bienes patrimoniales de la administracin pblica.

Por lo tanto, a los efectos de esta investigacin no vamos a proceder a una detallada exposicin del rgimen jurdico de los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones pblicas. Solamente vamos a permitirnos considerar la clsica distincin iusadministrativista recogida en la legislacin vi-gente entre los bienes del dominio pblico (o demaniales) 10 y los que siendo tam-bin de las Administraciones pblicas son de dominio privado (o patrimoniales) 11.

8. J. POnCE SOL, Una reflexin desde el derecho urbanstico sobre las modernas sociedades pluriculturales y pluriconfesionales, en Revista de Derecho urbanstico y medio ambiente, 215 (2005) 11-68. En este sentido tambin, m. L. JORDn VILLACAmPA (dir.), Multiculturalismo y movi-mientos migratorios: las minoras religiosas en la Comunidad Valenciana, Valencia 2003, p. 27, que afirma: El tipo de poltica religiosa que asume un pas repercute en la enseanza, en el tratamiento econmico y fiscal de los grupos religiosos, en la poltica urbanstica incidiendo en la ereccin de templos, seminarios, lugares de culto y escuelas. La cursiva es nuestra.

9. La categora urbanstica de equipamiento ha sido definida como todos aquellos centros al servicio de toda la poblacin determinados a usos administrativos, comerciales, culturales y docen-tes, sanitarios, asistenciales, religiosos, cementerios y cualesquiera otros que se consideren necesa-rios para el mejor desarrollo de los intereses comunitarios, en m. . DEL ARCO TORRES y m. POnS gOnZLEZ, Diccionario de derecho urbanstico, Granada 1998, p. 155. La cursiva es nuestra.

10. Son bienes demaniales segn el art. 5.1 de la Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, en adelante LPAP los afectados al uso general o al servicio p-blico, o aquellos a los que una ley otorga expresamente este carcter.

11. Son bienes patrimoniales art. 7.1 de la LPAP los que, siendo de titularidad de las Admi-nistraciones Pblicas, no tengan el carcter de demaniales. Los bienes patrimoniales o de propios



Y lo hacemos, porque nos interesa especialmente el denominado suelo demanial. Los terrenos que formen parte de los bienes patrimoniales requieren una atencin que aconseja remitirse a publicaciones ms especficas.

En efecto, con carcter general podemos afirmar que el suelo calificado por los instrumentos de planeamiento urbanstico para dotaciones pblicas, est lla-mado a adquirir la condicin de bien demanial, una vez que las administraciones pblicas actuantes hayan asumido su titularidad 12, por cuanto todo bien o derecho de titularidad pblica, afectado a un uso general o a un servicio pblico 13, tiene esta consideracin.

Nos ocuparemos, pues, exclusivamente de la posible previsin en los instru-mentos de planeamiento de suelo calificado como dotacional pblico para equipa-mientos de uso religioso.

Con todo, esta eleccin metodolgica tiene fundamento en la praxis urbans-tica de Espaa. En efecto, la inmensa mayora de los edificios de culto construidos en nuestro pas desde 1956 fecha de la primera Ley del Suelo en sentido propio en Espaa hasta hoy, se instalan en suelo demanial procedente de la gestin urbanstica, por ello obviar el suelo patrimonial como hemos anunciado que ha-remos no es excesivamente relevante. Y por ello, no permitir que el suelo de dominio pblico pueda albergar centros religiosos, acarreara importantes conse-cuencias.

Para finalizar, no queramos dejar de aludir al (largo) debate doctrinal en torno a los principios informadores de Derecho Eclesistico Espaol. Como es conocido, no existe unanimidad entre los eclesiasticistas en lo relativo a los prin-cipios de esa disciplina, ni en cuanto a su nmero, ni su denominacin ni su con-tenido. Por nuestra parte, manifestamos nuestra apuesta por la postura realizada al respecto por Viladrich en el ya lejano ao 1980 14, en la que se identificaban cuatro principios: el principio de libertad religiosa, el de laicidad del Estado, el de igual-dad ante la ley y el de cooperacin entre el Estado y las confesiones religiosas.

En nuestra opinin, estos principios enriquecen la perspectiva de la ciencia urbanstica, que no puede construirse y desarrollarse de espaldas a la sociedad a la cual sirve. La realidad sociolgica espaola exige lugares de culto para las distintas confesiones religiosas. La Constitucin de 1978, en su art. 16.3,

son propiedad de una Administracin pblica como si fuera un privado; por tanto, no estn destina-dos necesariamente a uso o servicio pblico.

12. Somos conscientes de que existen muchas tcnicas urbansticas para que las corporaciones locales incorporen efectivamente a su patrimonio este suelo; no obstante, para evitar digresiones que nos alejan del ncleo de este trabajo, nos remitimos a mOREnO LPEZ, J. L., Dotaciones, equipamien-tos urbansticos: el sustrato de la urbanstica social, Madrid 1999, pp. 207-220.

13. Cf. art. 5 de la LPAP. Igualmente los artculos 79 a 83 de la Ley 7/1985, de 2 abril, de Bases del Rgimen Local; el art. 74 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Rgimen Local y por ltimo los artculos 3 y 4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

14. Cf. AA.VV., Derecho Eclesistico del Estado espaol, Pamplona 1980, pp. 211-317.



establece la cooperacin de los poderes pblicos con la Iglesia Catlica y con el resto de confesiones, para que sea realidad la libertad religiosa; libertad que necesita poder manifestarse en el mbito pblico, y que necesita centros reli-giosos.

Pensamos que, tras las consideraciones anteriores, hemos delimitado con precisin el objeto de estas lneas. Ahora solo nos queda poner en dilogo las dis-tintas instituciones jurdicas que hemos mencionado, de modo que se susciten so-luciones, basadas en criterios de justicia, para los problemas tcnico-urbansticos relacionados con el tratamiento jurdico del factor religioso en Espaa.

Para dar respuestas satisfactorias a este propsito, entendemos que en pri-mer lugar debemos analizar qu contempla a este respecto el rgimen jurdico del vigente derecho administrativo 15, sin olvidar la eficacia directa que los precep-tos constitucionales tienen en todas las ramas de derecho, y por tanto, tambin en el derecho fundamental de libertad religiosa. En segundo lugar, entablaremos un dilogo con la doctrina eclesiasticista que se ha pronunciado sobre estas cuestio-nes 16, sin dejar de exponer nuestra opinin. En tercer, y ltimo lugar, expondre-mos las conclusiones a las que hayamos llegado tras el examen de la legislacin y la doctrina desde una perspectiva constitucional.

I. LA APTITUD DEL SUELO DE DOmInIO PBLICO PARA EL USO RELIgIOSO

Para dilucidar si el derecho administrativo prev la posibilidad del uso reli-gioso en suelo de dominio pblico, debemos acudir a legislacin sectorial sobre los bienes pblicos, y a las propias del derecho urbanstico. Estudiaremos por separado ambas normativas.

Adems, este anlisis nos llevar a estudiar las resoluciones recadas sobre esta cuestin en la jurisprudencia del TS, los distintos acuerdos significativos que a este respecto se han suscrito por parte de algunas CCAA con las confesiones religiosas y, lgicamente, tambin la opinin de la doctrina ms cualificada.

A. Legislacin sobre bienes de dominio pblico

La legislacin especfica sobre los bienes de dominio pblico contempla el uso religioso. Esta posibilidad se contiene en la vigente Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas 17 a la hora de regular las concesiones demaniales sobre

15. Vid. I. La aptitud del suelo de dominio pblico para el uso religioso.16. Vid. II. Del principio de laicidad del Estado y el uso de suelo dotacional pblico para

lugares de culto.17. Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, en BOE

264, de 4 noviembre 2003.



esta clase de bienes. En concreto, la clave de esta regulacin, en lo que ahora nos interesa, se encuentra en el art. 93 de este cuerpo legal.

Este precepto constituye legislacin bsica 18, por lo que es aplicable y vin-cula a todas las entidades que integran la Administracin local, a las CCAA, a la Administracin General del Estado y, por ltimo, tambin a las entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes de ellas 19.

La alusin a este artculo queda, pues, plenamente justificada, sobre todo al ser aplicable a los entes locales, que son a quienes corresponde en la generalidad de los casos el suelo dotacional pblico que se genera en el proceso urbanizador, y quienes estn llamados ms directamente a satisfacer las necesidades de equipa-mientos de los ciudadanos 20.

Dicho lo anterior, procede analizar el contenido del referido art. 93 LPAP que, en lo que ahora nos interesa, seala:

1. El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio pblico se efec-tuar en rgimen de concurrencia. No obstante, podr acordarse el otorgamiento directo en los supuestos previstos en el artculo 137.4 de esta Ley, cuando se den circunstancias excepcionales, debidamente justificadas, o en otros supuestos esta-blecidos en las leyes.

Este reenvo legal, constituye al meritado art. 137.4 en legislacin bsica 21, por lo que resulta obligado su anlisis:

art. 137.4. Se podr acordar la adjudicacin directa en los siguientes supuestos:(...)b) Cuando el adquirente sea una entidad sin nimo de lucro, declarada de utili-

dad pblica, o una iglesia, confesin o comunidad religiosa legalmente reconocida.

Es decir y este dato es importante se puede afirmar que la legislacin es-tatal prev con carcter bsico y sin excepciones la posibilidad de que cualquier

18. Este carcter bsico se desprende del art. 2 en relacin con la disposicin final segunda punto 5 de la referida ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, y se justifica en el art. 149.1 18 de la CE.

19. Un ejemplo de este carcter bsico lo encontramos en el art. 81 de la Ley 5/2006, de 17 no-viembre, del Patrimonio de Euskadi, BO Pas Vasco 11 diciembre 2006, nm. 234: El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio pblico se efectuar en rgimen de concurrencia. No obs-tante, podr acordarse el otorgamiento directo en los supuestos a los que se refiere el apartado 1 del artculo 93 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas.

20. Cf. M. J. REDOnDO AnDRS y m. LAnUSSE ALCOVER, Autonoma local y Libertad Religiosa: en torno a las relaciones de las entidades locales con las confesiones religiosas, en AA.VV., Presen-te y futuro de la Constitucin Espaola de 1978, Valencia 2005, pp. 709-735.

21. Cf. F. C. CASTILLO BLAnCO, El Patrimonio de las entidades locales tras la aprobacin de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas, en J. F. mESTRE DELgADO (dir.), El rgimen jurdico general del Patrimonio de las Administraciones Pblicas: comentarios a la Ley 33/2003, de 3 noviembre, Madrid 2004, p. 78, nota 128.



Administracin pblica espaola pueda otorgar una concesin administrativa so-bre un suelo de dominio pblico a favor de una confesin religiosa 22.

Adems, esta posibilidad se constituye en uno de los supuestos en los que la Administracin pblica puede acudir a la adjudicacin directa, sin necesidad de un trmite de pblica concurrencia, lo cual parece razonable en la medida en que no existe y quizs no deba existir un mercado inmobiliario de lugares de culto ya que, en ltima instancia, lo que prima es la satisfaccin de un derecho funda-mental de los ciudadanos, no el lucro que pueda obtener una Administracin p-blica. Nos parece que la dimensin asistencial y de promocin que el TC predica de la accin poltica estatal con respecto a los derechos fundamentales, encuentra aqu un ejemplo paradigmtico. En efecto, facilitar suelo para la construccin de lugares de culto es, en definitiva, tutelar y facilitar un derecho fundamental, por lo que merece especial aprobacin que la LPAP comprenda esta actividad como merecedora de una especial proteccin.

Asimismo algunas leyes reguladoras del patrimonio autonmico, recogen esta regulacin estatal con mencin expresa de las confesiones religiosas. Este es el supuesto de las comunidades autnomas de Canarias, Cantabria y la Comuni-dad Foral de Navarra. En concreto:

Canarias: art. 77.1 en relacin con el 40.5 b) de la Ley 6/2006, de 17 julio, del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Canarias 23.

Cantabria: el art. 122 en relacin con el art. 63 de la Ley 3/2006, de 18 abril, del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Cantabria 24.

Navarra: art. 90 en relacin con el art. 37.3 de la Ley Foral 14/2007, de 4 abril, del Patrimonio de Navarra 25.

22. Como se observa, no se vincula a lugares de culto o usos afines, sino a favor de confesiones religiosas, por lo que cabe pensar que se podra dedicar a usos no estrictamente cultuales, tales como sede de sus rganos de gobierno o funciones asistenciales o caritativas, pues ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

23. Ley 6/2006, de 17 julio, del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Canarias. BO Cana-rias 21 julio 2006, nm. 141: Art. 40. Formas de enajenacin. 1. La enajenacin de los inmuebles podr realizarse mediante concurso, subasta o adjudicacin directa. (...) 5. Se podr acordar la adju-dicacin directa en los siguientes supuestos: (...) b) Cuando el adquirente sea una entidad sin nimo de lucro declarada de utilidad pblica o de inters pblico, o una iglesia, confesin o comunidad religiosa legalmente reconocida.

24. Ley 3/2006, de 18 abril, del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Cantabria, BO Cantabria 27 abril 2006, nm. 81: Art. 63. Formas de enajenacin. (...) 4. El rgano competente para la aprobacin del expediente de venta podr acordar la adjudicacin directa en los siguientes supuestos:

b) Cuando el adquirente sea una entidad sin nimo de lucro, declarada de utilidad pblica, o una iglesia, confesin o comunidad religiosa legalmente reconocida.

25. Ley Foral 14/2007, de 4 abril, del Patrimonio de Navarra. BO Navarra 23 abril 2007, nm. 50: art. 37. Formas de enajenacin de bienes inmuebles y derechos inmobiliarios. (...)

3. Se podr acordar la enajenacin directa en los siguientes supuestos:(...)b) Cuando el adquirente sea una entidad sin nimo de lucro o una iglesia, confesin o comunidad

religiosa legalmente reconocidas, y el bien o derecho vaya a destinarse a fines de inters general.



En lo que respecta a la comunidad Autnoma Vasca, se opta por una regula-cin anloga. No se alude expresamente a las confesiones religiosas, pero el art. 81.1 de la Ley 5/2006, de 17 noviembre, del Patrimonio de Euskadi, se remite al art. 93.1 de la referida LPAP, precepto legal que, como ya hemos aludido, remite a su vez al art. 137.4 de este ltimo cuerpo legal, el cual s hace mencin de las confesiones religiosas.

Tambin la Comunidad de Madrid ha articulado de un modo parecido esta cuestin. La Ley 3/2001, de Normas reguladoras del patrimonio de la Comunidad de Madrid 26, seala en su art. 34.5 que: El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio pblico se efectuar en rgimen de concurrencia. No obstante, podr aprobarse el otorgamiento directo en los supuestos previstos en el art. 137.4 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas 27.

Anlogamente, en la Comunidad de Castilla y Len se seala expresamente que el otorgamiento y el rgimen econmico de las concesiones administrativas sobre bienes de dominio pblico, se determinar siguiendo el procedimiento es-tablecido por las normas bsicas del Estado 28, es decir, se remite a lo previsto en la LPAP.

En el resto de CCAA, su legislacin sobre patrimonio, sin embargo, no hace referencia explcita a las confesiones religiosas en lo que respecta a la concesin administrativa sobre un bien demanial autonmico 29, no obstante, en nuestra opi-nin, esta ausencia no tiene excesiva trascendencia por cuanto la referida LPAP en los aspectos que ahora nos interesan tiene carcter bsico, y por cuanto que en algunas de ellas se contempla un concepto amplio de Entidades sin nimo de lucro. A modo de ejemplo, se expresa que son aptas para obtener una concesin administrativa sobre suelo de dominio pblico:

Comunidad Valenciana: Una entidad sin nimo de lucro y (que) el bien vaya a ser destinado a fines de utilidad pblica o inters social 30.

26. Ley 3/2001, de 21 junio, de Normas reguladoras del patrimonio de la Comunidad de Ma-drid, en BO Comunidad de Madrid, nm. 156, de 3 julio 2001.

27. Apartado 5 aadido por art. 9.4 de Ley 2/2004, de 31 mayo, de Medidas Fiscales y Admi-nistrativas, en BO Comunidad de Madrid, de 1 junio 2004, nm. 129.

28. Artculos 63 y 64 de la Ley 11/2006, de 26 octubre, de Patrimonio de la Comunidad de Castilla y Len, en BO Castilla y Len, 30 octubre 2006, nm. 209.

29. Sin perjuicio de que en alguna de ellas s se contemple la cesin gratuita de suelo patrimo-nial autonmico para lugares de culto, cf. art. 83 del Reglamento de Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Galicia, aprobado por Decreto 50/1989, de 9 marzo, DO Galicia, 13 abril 1989, nm. 71.

30. Art. 66 en relacin con el art. 61.2 a) de la Ley 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio de la Generalitat Valenciana, DO Generalitat Valenciana, 11 abril 2003, nm. 4479. Con todo, tambin la ley valenciana se remite al modelo estatal, por cuanto en su artculo 2 seala expresamente que el patrimonio de la Generalitat se regir por esa Ley, la legislacin bsica estatal, por sus reglamentos de ejecucin y desarrollo, y por las normas de derecho pblico y privado aplicables segn la clase de bienes.



Comunidad Autnoma de La Rioja: Cuando el adquirente sea una entidad sin nimo de lucro, declarada de utilidad pblica y el bien vaya a ser desti-nado a fines de utilidad pblica o inters social 31.

B. Legislacin urbanstica

Dejando de lado las normas de derecho administrativo especial sobre el pa-trimonio de las administraciones pblicas, y atendiendo ahora especficamente a la legislacin urbanstica, encontramos ejemplos explcitos de cuanto estamos sealando.

En efecto, en cuanto a la normativa histrica estatal, el Texto Refundido de la Ley del Suelo 1992 32 recoga la posibilidad del uso religioso en suelo pblico en el art. 72.3 d) que sealaba, entre otros aspectos, que el Plan General de Ordenacin Urbana determinar en suelo urbano:

d) Emplazamientos reservados para templos, centros docentes, asistenciales y sanitarios, y dems servicios de inters social, sealando su carcter pblico o privado 33.

Igualmente, el art. 83.2.e) del citado Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, estableca que en el suelo urbanizable, los planes parciales debern conte-ner, entre otras cuestiones: e) Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y dems servicios de Inters pblico y social. Este mis-mo artculo, en lo que respecta a la titularidad, completa lo anterior, y fija que:

3. Respecto de las dotaciones sealadas en las letras c), d) y e) del nmero anterior, el Plan Parcial expresar su carcter pblico o privado con observancia, en su caso, de los mnimos pblicos requeridos.

En cuanto a la legislacin de aplicacin supletoria, es decir, el Texto Refun-dido de la Ley del Suelo de 1976 34, los artculos 12.2 d) y 13.2 d) recogen para el Plan General de Ordenacin Urbana y el Plan parcial, respectivamente, la necesi-dad de que se prevea suelo para el emplazamiento de templos.

31. Art. 91.1 en relacin con el art. 105. 3 e) de la Ley 11/2005, de 19 octubre, de Patrimonio de la Comunidad Autnoma de La Rioja, BO La Rioja, 25 octubre 2005, nm. 141.

32. Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, BOE nm. 156, de 30 junio 1992.

33. Art. 72.3 d) del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, que aprueba el Texto Refun-dido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, BOE nm. 156, de 30 junio 1992. La cursiva es nuestra.

34. Texto Refundido de la Ley Sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril, BOE nm. 144, de 16 junio 1976.



En desarrollo de este ltimo Texto Refundido, el art. 45.1 del Reglamento de Planeamiento de 1978 35 sealaba que 1. Los Planes Parciales contendrn las si-guientes determinaciones: (...) e) Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters pblico y social. Esta deter-minacin se completa en el art. 48.2 de este mismo reglamento en el que se exige que el Plan Parcial deber precisar el destino pblico o privado de los terrenos que resulten edificables, de los que se destinen a dotaciones y de los correspondientes a espacios libres, as como de los usos de las edificaciones e instalaciones previstas en estos ltimos. Por tanto, en esta norma se considera expresamente que los Tem-plos constituyen equipamientos de servicios de inters pblico y social, y nada obsta para que sean ubicados en suelo dotacional pblico 36.

De igual modo, se puede afirmar que en ocho legislaciones urbansticas au-tonmicas, se admite expresamente el suelo dotacional pblico para uso religioso. Estas son: Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Aragn, Murcia, Cantabria, Co-munidad Valenciana, Extremadura, Catalua y la Comunidad Foral de Navarra:

1. Castilla-La Mancha

El anexo I del Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998 de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica de Castilla-La Mancha, regula los distintos usos del suelo 37. Cuando llega al suelo dotacional, especifica que los equipamientos de uso Cultural-Deportivo comprende las actividades destinadas a la formacin intelectual, cultural, religiosa o a la expansin deportiva de las personas, pudiendo tener titularidad pblica o privada.

Como se puede apreciar, la legislacin en la comunidad autnoma de Cas-tilla-La Mancha, prev expresamente que el uso religioso puede acogerse en el dotacional pblico o privado.

2. Castilla y Len

Por su parte, el Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len del 2004 38, en su Disposicin adicional nica, procede a definir algunos conceptos usados en esa

35. Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 junio, BOE 15 septiembre 1978, nm. 221.

36. En un modo anlogo los artculos 29.1 e) y 45.1 e) del citado Reglamento de Planeamiento de 1978.

37. Decreto 248/2004, de 14 septiembre. DO Castilla-La Mancha 28 septiembre 2004, nm. 179, que aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4-6-1998 de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica (Declarado vigente por disposicin derogatoria 2 del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 diciembre). La cursiva es nuestra.

38. Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 enero, de la Consejera Fomento. BO Castilla y Len, 2 febrero 2004, nm. 21. La cursiva es nuestra.



norma. En lo relativo a los equipamientos seala que constituyen instalaciones y espacios asociados que se destinan a la prestacin de servicios bsicos a la comu-nidad, de carcter educativo, cultural, sanitario, asistencial, religioso, comercial, deportivo, administrativo, de ocio, de transporte, de seguridad y otros anlogos (...). Pueden ser de titularidad pblica o privada.

De nuevo podemos comprobar que nada obsta para que un equipamiento religioso se materialice en suelo dotacional pblico.

3. Aragn

El art. 34 de la Ley 5/1999, de 25 marzo, Normas reguladoras de la activi-dad urbanstica de Aragn 39, contempla en qu suelo consolidado el Plan General contendr, entre otras, la: b) Delimitacin o emplazamiento de espacios ver-des, libres, deportivos y de recreo, centros docentes y dotaciones o equipamientos ambientales, sanitarios, religiosos, educativos, culturales, asistenciales y dems servicios de inters social.

El Reglamento de desarrollo parcial de esta Ley 40, establece en su art. 32, en relacin con el suelo urbano consolidado, que el Plan General de Ordenacin Urbana prever, entre otros usos:

d) Emplazamiento reservado para templos, centros docentes, centros cultu-rales, ambientales, asistenciales, religiosos y sanitarios, sealando en cada caso su carcter pblico o privado, y dems servicios de inters pblico y social en propor-cin adecuada a las necesidades colectivas y a las caractersticas socioeconmicas de la poblacin.

4. Murcia

El Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia 41, seala en su art. 98 que el Plan Ge-neral Municipal de Ordenacin definir el modelo de desarrollo urbano y territo-

39. Ley 5/1999, de 25 marzo, Normas reguladoras de la actividad urbanstica, BO Aragn, de 6 abril 1999, nm. 39.

40. El Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 2 de marzo de 1999, de Urbans-tica en materia de organizacin, planeamiento urbanstico y rgimen especial de pequeos munici-pios, fue aprobado por Decreto 52/2002, de 19 febrero, del Departamento obras pblicas, urbanismo y transportes, BO Aragn, 6 marzo 2002, nm. 28. La cursiva es nuestra.

41. Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia, BO Regin de Murcia, 9 diciembre 2005, nm. 282. La cursiva es nuestra.



rial, conteniendo entre otras determinaciones el que denomina sistema general de equipamiento comunitario:

Que estar constituido por las diferentes instalaciones colectivas al servicio general de la poblacin, distinguiendo las de titularidad pblica y privada, tales como sanitarias, asistenciales, educativas, culturales, sociales, religiosas, deporti-vas, recreativas, comerciales u otras anlogas (...).

5. Cantabria

Las Normas Urbansticas Regionales de Cantabria 42 sealan en su art. 46 en relacin con las determinaciones en suelo urbano consolidado que:

el Plan General contendr las siguientes determinaciones: (...)c) Delimitacin o emplazamiento de espacios libres, deportivos y de ocio, cen-

tros docentes, sanitarios, culturales, religiosos y dems servicios de inters social vinculados al mbito objeto de la ordenacin detallada, con indicacin, en su caso, de su carcter pblico o privado.

6. Comunidad Valenciana

El art. 59.3 de la Ley Urbanstica Valenciana 43 exige que los planes debern determinar los usos del suelo dotacional pblico, distinguiendo las siguientes ca-tegoras: zona verde, deportivo-recreativo, educativo cultural, asistencial, servicio administrativo, servicio urbano-infraestructuras, red viaria, aparcamiento y reas peatonales. Sin embargo, no define qu se debe entender comprendido en cada una de estas categoras de usos 44.

En desarrollo de esta ley, el art. 132.1 del Reglamento de Ordenacin y Ges-tin Territorial y Urbanstica 45, s ejemplifica los distintos usos dotacionales pbli-cos posibles y, en lo que ahora nos interesa, se seala en la letra c) que:

c) Asistencial (TD): son los servicios sanitarios, los de asistencia y bienestar social, o los de carcter religioso.

42. Normas Urbansticas Regionales aprobadas por Decreto 57/2006, de 25 mayo del Consejo de Gobierno de Cantabria, BO Cantabria, 26 mayo 2006, nm. 9-extraordinario. La cursiva es nuestra.

43. Ley 16/2005, de 30 de diciembre, DO Generalitat Valenciana, 31 diciembre 2005, nm. 5167.

44. Art. 59.3 de la Ley urbanstica Valenciana: Los Planes debern especificar el uso previsto para cada reserva de uso dotacional pblico distinguiendo entre zona verde, deportivo-recreativo, educativo cultural, asistencial, servicio administrativo, servicio urbano-infraestructuras, red viaria, aparcamiento y reas peatonales.

45. Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica, aprobado por Decreto 67/2006, de 12 mayo de la Conselleria de territorio y vivienda. DO Generalitat Valenciana de 23 mayo 2006, nm. 5264-bis.



7. Extremadura

El anexo I del Reglamento de Planeamiento de Extremadura 46 realiza una definicin de los usos segn sus caractersticas funcionales. Al llegar al uso dota-cional seala que el uso cultural-deportivo comprende las actividades destinadas a la formacin intelectual, cultural, religiosa o a la expansin deportiva de las personas, pudiendo tener tanto titularidad pblica como privada.

8. Catalua

En esta comunidad autnoma, encontramos numerosas referencias al uso re-ligioso. El art. 34.5 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo 47, sobre Sistemas urbansticos generales y locales, seala que:

5. El sistema urbanstico de equipamientos comunitarios comprende los cen-tros pblicos, los equipamientos de carcter religioso, cultural, docente, deportivo, sanitario, asistencial, de servicios tcnicos y de transporte y los otros equipamientos que sean de inters pblico o de inters social.

Igualmente aparece un mencin en la Ley catalana 22/1998, por la que se aprueba la Carta Municipal de Barcelona, ya que en su art. 65. 2 d) se prev la posible reserva de emplazamientos para templos de forma explcita 48.

Sin embargo, en estos dos ltimos cuerpos legales no se aclara si los equi-pamientos de carcter religioso pueden estar sitos tambin en suelo dotacional pblico. Es cierto que tampoco se explicita estas cuestiones sobre titularidad para el uso docente o sanitario (entre otros) que son de modo indudable usos que s pueden estar sitos en suelo de titularidad pblica, por lo que parece que no habra ningn obstculo para prever el uso religioso. A esta interpretacin contribuye el Conveni marc suscrito entre la Generalitat de Catalua y el Consell Evanglic de Catalunya 49, que en su art. 3 afirma que:

46. Reglamento de Planeamiento de Extremadura, aprobado por Decreto 7/2007, de 23 enero de la Presidencia de Junta DO Extremadura, 30 enero 2007, nm. 12.

47. Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 julio, en DO Generalitat de Catalunya, nm. 4436, de 28 julio 2005.

48. Art. 65.3 d) de la Carta Municipal de Barcelona: 2. Adems de las determinaciones de carcter general, los planes generales, en suelo urbano, deben contener las siguientes:

d) Las ubicaciones reservadas para centros docentes, pblicos y privados, asistenciales y sanita-rios, templos, grandes instalaciones hoteleras, gasolineras, equipamientos de medio ambiente y otros servicios o actividades pblicas o privadas para las que sea necesario reservar suelo por razones de desarrollo econmico-social, cultural, de ocio, u otras de inters general.

49. Conveni Marc entre el Consell Evanglic de Catalunya i la Generalitat de Catalunya, de 21 de mayo de 1998; que se puede localizar en Anuario de Derecho Eclesistico del Estado 14 (1999) 886. La cursiva es nuestra.



Articulo 3. La Generalitat ha de tenir en compte les necessitats daccs a sl pblic per a la construcci de llocs de culte, dacord amb la normativa vigent en cada moment.

9. Navarra

El art. 15 del Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 10/1994 que regula la ordenacin del territorio y urbanismo de Navarra 50 seala que tendrn la conside-racin de dotaciones de un sector de suelo urbanizable, entre otros usos, el equi-pamiento destinado a usos sanitarios, asistenciales y de bienestar social, docentes, culturales, deportivos, recreativos, comerciales, administrativos u otros servicios pblicos y, finalmente, religiosos.

En relacin con el anterior precepto, el art. 42 de este reglamento seala que la documentacin de los planes parciales que se redacten en la comunidad foral, entre otras cuestiones, deben constar de unos planos de ordenacin que reflejarn:

Espacios libres, zonas verdes y dotaciones, con expresin de la titularidad y usos pblicos o privados de las mismas.

10. Del resto de CCAA

En la legislacin del resto de CCAA no se hace referencia explcita a los lugares de culto y centros complementarios entre los equipamientos pblicos. Ahora bien, ello no significa que en todas estas legislaciones urbansticas se obvie absolutamente la mencin del uso religioso en el suelo de las administraciones pblicas. A modo de ejemplo, en la Comunidad Canaria se contempla en la enaje-nacin de bienes inmuebles pertenecientes al patrimonio pblico del suelo 51, que puedan ser permutados directamente o cedidos en uso a entidades religiosas o benfico-sociales oficialmente reconocidas cuando su destino sea sociosanitario, educativo o de culto 52.

En este mismo sentido, el art. 104.4 del Texto Refundido de las disposi-ciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo de

50. Reglamento de desarrollo de Ley Foral 10/1994, de 4.VII.1994, que regula la ordenacin del territorio y urbanismo, aprobado por Decreto Foral 85/1995, de 3 abril, del Gobierno de Navarra, BO de Navarra, 31 mayo 1995, nm. 69.

51. El Patrimonio Pblico del Suelo es considerado como un instrumento de intervencin en el mercado inmobiliario en manos de los poderes pblicos que tiene un estatuto jurdico particular.

52. Art. 234 del Reglamento de gestin y ejecucin del sistema de planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 183/2004, de 21 diciembre. de la Consejera Medio Ambiente y Ordenacin Territorial, BO Canarias, 26 enero 2005, nm. 17. La cursiva es nuestra.



Asturias 53, por cuanto en el sistema de gestin urbanstica por expropiacin de-clara que 4. Sern expropiables los terrenos y edificios destinados en el plan al establecimiento de servicios pblicos o a la construccin de templos, mercados, centros culturales, docentes, asistenciales y sanitarios, zonas deportivas y otros anlogos con fines no lucrativos.

Sea como fuere en nuestra opinin no resulta obstculo alguno que los distintos ordenamientos urbansticos autonmicos no hagan mencin expresa del equipamiento religioso para que pueda destinarse a este uso, cuestin que por su importancia tratamos especficamente en el epgrafe siguiente.

C. Carcter abierto del concepto de dotacin pblica

En efecto, entendemos que las legislaciones de las CCAA que no contemplan explcitamente el equipamiento religioso, usan trminos suficientemente amplios al referirse a la utilizacin de las dotaciones pblicas, como para que quede englobado todo uso de utilidad pblica o inters social que sea demandado por la sociedad.

As lo entiende Motilla, que afirma: En el derecho espaol las normas ur-bansticas estatales o de las Comunidades Autnomas contienen la previsin de reserva de suelo para el emplazamiento de lugares de culto, bien designndolos expresamente o considerndolos incluidos en la frmula de dotaciones, equipa-mientos y dems servicios de inters general 54.

Tambin comparte este punto de vista Rodrguez Blanco, que seala que ante esa ausencia de referencias expresa a las reservas de emplazamientos para lugares de culto no quiere decir que no sean posibles estas determinaciones en los distintos planes, pues las disposiciones legales suelen adoptar una formulacin general 55.

La cooperacin de los poderes pblicos y de las confesiones religiosas, exigida en el art. 16.3 CE, encuentra aqu numerosos posibilidades. A modo de ejemplo, el art. 17.1 2 de la Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca 56

53. Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenacin del territo-rio y urbanismo de Asturias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 abril, BO del Principa-do de Asturias, 31 mayo 2004, nm. 131.

54. A. mOTILLA, Ministros y lugares de culto, en I. C. IBn, L. PRIETO SAnCHS y A. mOTILLA, Ma-nual de Derecho Eclesistico, Madrid 2004, pp. 206-209. Tambin en A. mOTILLA, La proteccin de los lugares de culto islmicos, en A. mOTILLA (dir.), Los musulmanes en Espaa: libertad religiosa e identidad cultural, Madrid 2004, p. 95.

55. m. RODRgUEZ BLAnCO, Libertad religiosa y confesiones: el rgimen jurdico de los lugares de culto, Madrid 2000, p. 196. En un sentido anlogo, cf. S. nIETO nUEZ, Interpretacin por los Tribunales de Justicia de la legislacin urbanstica y municipal en relacin a los lugares de culto, en C. CORRAL SALVADOR (coord.), La urbanstica del culto: libro-homenaje al Prof. Dr. Jos M Urteaga Embil, Madrid 2004, p. 62.

56. Ley 7/2002, de 17 diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, BO Junta de Anda-luca, 31 diciembre 2002, nm. 154.



enumera como dotaciones pblicas Las reservas para dotaciones, tales como parques y jardines, centros docentes, sanitarios o asistenciales, equipamiento deportivo, comercial, cultural o social, y aparcamientos.... Este precepto, como se puede apreciar, no enuncia expresamente el uso religioso, sin embargo, se puede entender incluido en alguna de las genricas categoras usadas. A este respecto, es interesante el Convenio Urbanstico 57 entre el Ayuntamiento de Crdoba y el Obispado de esa localidad para la construccin de una iglesia en una parcela dotacional municipal de servicios de Inters Pblico. Mediante este convenio se acuerda ceder el uso (no la propiedad) del mismo a la dicesis para la construccin de una Parroquia.

Abundando en esta Comunidad Autnoma, podemos hacer referencia al acuerdo del pleno del Ayuntamiento de San Fernando (Cdiz) de 29 marzo de 2007 58, por el que se procede a la adjudicacin gratuita de una concesin adminis-trativa por 75 aos a la dicesis de Cdiz sobre una parcela de dominio pblico en suelo urbano consolidado, cuya calificacin urbanstica es de equipamiento comunitario de uso pblico. El tenor literal del acuerdo, en lo que ahora nos inte-resa es el siguiente:

Aprobar la adjudicacin directa de la concesin administrativa sobre la par-cela resultante de segregar los 1845 m2 de la finca registral 7860, en la forma arriba indicada, en favor del Obispado de Cdiz y Ceuta, para la construccin de un com-plejo Parroquial y su posterior uso privativo, con las condiciones establecidas en las clusulas administrativas redactadas.

Es interesante, que en el cuerpo de este acuerdo se haga referencia expl-cita a los citados artculos 93 y 131.4 de la LPAP, para acudir a la adjudicacin directa.

Otro ejemplo lo encontramos en la Comunidad Autnoma de Madrid, cuya Ley del suelo 59 tampoco seala expresamente el uso religioso entre los equipa-

57. Convenio Urbanstico de colaboracin entre la Gerencia Municipal de Urbanismo y el Obispado de Crdoba para la construccin de una Iglesia en parcela de uso dotacional en el Sector Plan Parcial E-1. Se puede localizar en el Boletn Oficial de la Dicesis de Crdoba (2003) 129-131, y tambin en el Boletn Oficial de la Provincia de Crdoba num. 85, de 20 junio de 2003.

58. Acuerdo adoptado, por otra parte, por unanimidad de los miembros de la Corporacin Mu-nicipal.

59. Ley 9/2001, de 17 julio, del suelo de la Comunidad de Madrid, BO Comunidad de Ma-drid, 27 julio 2001, nm. 177, nm. 245. En realidad, para ser exactos, esta norma s contempla expresamente el uso religioso, aunque solo en un supuesto excepcional, eliminando una duda que, al respecto, podra existir. En efecto, el art. 27.1 letra a) 2 en relacin con las actuaciones excep-cionales posibles en suelo urbanizable no sectorizado que de ordinario est excluido de toda edifi-cacin hasta que no se apruebe el planeamiento de desarrollo adecuado se menciona, entre otros, el equipamiento social de uso religioso. En los supuestos ordinarios es decir, el suelo urbano y el urbanizable sectorizado no se alude expresamente a los lugares de culto, pues se engloban dentro



mientos, pero que s usa conceptos amplios en especial en su art. 36 para de-finir el suelo dotacional, lo que permite incluir el uso religioso en esta categora. A modo de ejemplo, por la Orden 75/2007 de aprobacin definitiva de la modifi-cacin puntual del Plan General de Ordenacin Urbana de Alcorcn, a propuesta de este ayuntamiento, se procede a una redistribucin y cambio de usos de distin-tos elementos dotacionales de ese trmino municipal. Entre otras cuestiones, se aprueba que una superficie de 2410 m2 calificada como dotacin local, pase a uso de Equipamiento Local, que permita la instalacin de un centro de culto religioso que (...) se llevar a cabo mediante concesin administrativa 60.

Igualmente, en esta ltima Comunidad Autnoma, existe un convenio mar-co de colaboracin con la Unin de Comunidades Islmicas de Espaa 61, en la que se afronta la cuestin de los lugares de culto de esta confesin religiosa. En concreto, en la clusula tercera, letra d), la Administracin madrilea se com-promete a:

Promover la cesin de terreno pblico para erigir mezquitas y lugares de culto islmico en la comunidad de Madrid.

Por ltimo, aunque ya hemos hecho referencia a la vigente regulacin urba-nstica valenciana que s contempla el uso religioso resulta interesante resaltar, en este orden de ideas, que la anterior Ley Valenciana Reguladora de Actividad Urbanstica vigente desde 1994 hasta 2006 y sus reglamentos de desarrollo, no mencionaban este uso, pero la formulacin general de su regulacin, permita a las corporaciones locales que calificaran y concedieran suelo de dominio pblico para ubicar en el mismo equipamientos religiosos.

En ese sentido, el Acuerdo de 16 de abril de 2003 de la Comisin Territorial de Urbanismo de Valencia, que aprueba un modificacin puntual del Plan General de Ordenacin Urbana de Alzira, a propuesta de este consistorio, sobre una parce-la dotacional pblica de 80.131 m, calificada como dotacin deportiva, de modo

de las categoras genricas. Cf. T. R. FERnnDEZ RODRgUEZ, Derecho urbanstico de Madrid, Madrid 2004, pp. 56-57.

60. Orden 75/2007, de 31 enero de 2007 del Consejero de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio, de aprobacin definitiva de la Modificacin Puntual del Plan General de Ordenacin Urbana de Alcorcn, para la redistribucin entre zonas verdes y espacios libres con zonas de uso dotacional pblico, en Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid, nm. 40, de 16 febrero de 2007.

61. Convenio marco de colaboracin entre la Comunidad Autnoma de Madrid y la Unin de Comunidades Islmicas de Espaa, de fecha 3 marzo de 1998, aprobado por Resolucin de la Secretaria General Tcnica de la Consejera de Presidencia, de 12 marzo de 1998. La cursiva es nuestra. Puede accederse al texto en Anuario de Derecho Eclesistico del Estado, nm. 15 (1999) p. 896. Es destacable que este convenio se realiza solo con una de las Federaciones que componen la Comisin Islmica de Espaa. No hay convenio anlogo con la Federacin Espaola de Entidades Religiosas Islmicas.



que se vara la calificacin de 1.552 m de la misma, dndose como nuevo uso a esta superficie el de comunitario religioso 62.

D. La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 febrero de 1987

La jurisprudencia espaola tambin ha tenido ocasin de pronunciarse so-bre este asunto. En efecto, entre las resoluciones recadas hasta la fecha merece especial atencin la STS de 4 febrero de 1987 (Ar. 2067) en la medida en que, precisamente, el objeto litigioso era la reserva, en los planes urbansticos, de suelo dotacional pblico que permita construir sobre los mismos equipamientos de uso religioso. Dada la relevancia de esta sentencia, entendemos oportuno realizar un comentario especfico, completando los antecedentes jurdicos y fcticos conteni-dos en el fallo judicial, con otros elementos obtenidos directamente del expediente administrativo del que trae causa el acto impugnado.

En lo que ahora nos interesa, debemos mencionar en primer lugar el acuerdo de la Comisin Provincial de Urbanismo de Barcelona de 14 de julio de 1976, por el que se aprob el Plan General Metropolitano de Ordenacin Urbana, cuyo objeto era la regulacin urbanstica del territorio que integraba la Corporacin Metropolitana de Barcelona 63 (tambin denominada Entitat Municipal Metropo-litana de Barcelona), hoy desaparecida 64. Este plan urbanstico sigue, con nume-rosas modificaciones, vigente hoy en da, y ha sido completado ampliamente por otros instrumentos de desarrollo, entre otros, por el que es objeto de examen en la referida STS de 4 febrero de 1987.

En efecto, las Normas Urbansticas del citado Plan 65, entre otras cuestiones, prevean que en el plazo de dos aos se deba especificar el uso (docente, sani-tario, cultural, religioso, deportivo, entre otros 66) al que deba quedar afecto cada parcela destinada a equipamiento.

62. DO de la Generalitat Valenciana, nm. 4512, de 2 de junio 2003.63. Cf. Decreto-ley 5/1974, de 24 de agosto, por el que se crea la Entidad Municipal Metropo-

litana de Barcelona, BOE nm. 204, de 26 de agosto de 1974.64. Supresin operada por la Ley 7/1987, de 4 de abril, de la Generalitat de Catalunya, por la

que se establecen y regulan actuaciones pblicas especiales en la conurbacin de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, BOE nm. 100, de 27 de abril de 1987.

65. En concreto el art. 214. 1 de las Normas Urbansticas del Plan General Metropolitano de Ordenacin Urbana, seala: En el termini de dos anys, a comptar des de laprovaci daquest Pla General, la Corporaci Metropolitana elaborar un o diversos Plans Especials, per a la seva apro-vaci definitiva per lorganisme competent, als quals es determinar de manera detallada el tipus dequipament a qu safecta cada parcella reservada genricament aquesta finalitat, en mAnCOmU-nITAT DE mUnICIPIS DE LAREA mETROPOLITAnA DE BARCELOnA, Normativa Urbanstica Metropolitana, Barcelona 2006.

66. Cf. Art. 212.1 del Plan General Metropolitano de Ordenacin Urbana.



As pues, se remita esta operacin jurdica al planeamiento de desarrollo, en concreto a los denominados Planes Especiales.

Resta por aadir que entre los equipamientos que el Plan Especial deba con-cretar, se encontraban los equipamientos religiosos, lo cual guarda plena coheren-cia con la legislacin del suelo entonces vigente, es decir, con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 67.

El objeto del recurso contencioso-administrativo resuelto definitivamente por el TS en la sentencia ya citada consista precisamente en un Plan Especial de los prescritos en el referido art. 241 de la Normas Urbansticas. En concreto se trataba del acuerdo de la Corporacin Metropolitana de Barcelona, de fecha 21 de diciembre de 1981 68, que aprob definitivamente el Plan Especial para la deter-minacin de la titularidad pblica y concrecin del tipo de equipamiento a que se destina el sector calificado de 17-7, situado en las manzanas limitadas por las calles del Guinard Fresser, de la Industria, y la Avda. San Antonio Mara Claret de la Ciudad Condal 69.

La memoria de este Plan Especial, afirma que se pretende determinar el tipo de equipamiento al que se afecta la finca objeto del mismo y su titularidad pblica, para consiguientemente legitimar su expropiacin de acuerdo con la legislacin vigente 70. As pues, entre los usos admitidos por las Normas Urbansticas del Plan General Metropolitano de Barcelona, se afecta el sector objeto ordenacin al tipo de equipamientos culturales y religiosos del sealado por la normativa del P.G.M. en el art. 212-1 c), y determinndose la titularidad pblica del mismo 71. Asimismo, se prev que el sistema de actuacin sea el de expropiacin. Todo ello en concordancia tanto con el art. 55.1 c) en relacin al art. 55.2 de esas normas 72.

67. En este sentido, el art. 1.3 de las citadas Normas Urbansticas seala que La referncia a la Llei del sl, feta tant en aquest article com en els successius, ha dentendres que remet a la Llei sobre rgim del sl i ordenaci urbana, text refs, aprovat pel Reial Decret 1346/1976, de 9 dabril. Cf. mAnCOmUnITAT DE mUnICIPIS DE LAREA mETROPOLITAnA DE BARCELOnA, Normativa Urbanstica Metropolitana, Barcelona 2006.

68. En lo que respecta a la fecha del acuerdo, tanto la mencionada STS, como el oficio de la Corporacin Metropolitana de Barcelona al Ayuntamiento de Barcelona comunicando la aprobacin definitiva, sealan el da 21 de diciembre de 1981, sin embargo segn otra documentacin a la que hemos tenido acceso, la fecha habra sido el 17 de diciembre de 1981: cf. diligencia del secretario de la comisin permanente de la Corporacin Metropolitana de Barcelona, en la Proposta de la direcci de Serveis de Planejament Urbanstic. Ciertamente, esta diferencia de fechas es irrelevante, y parece ms bien un sencillo error material.

69. Publicado en Boletn Oficial de la Provincia de Barcelona nm. 23, de 27 enero de 1982.70. Memoria del Plan Especial para la determinacin de la titularidad pblica y concrecin del

tipo de equipamiento a que se destina el sector calificado de 17-7 de Barcelona, p. 171. Ibidem, p. 272. article 55. Destinaci del sl en lordenaci.1. El sl, per la seva destinaci en lordenaci del territori, safecta en aquest Pla General a

algun dels objectius segents: (...)c. Equipaments comunitaris i centres pblics. (...)



En cuanto a la gestin del suelo dotacional destinado a equipamientos, el re-ferido Plan Metropolitano recoge la posibilidad que tampoco es novedosa, pues ya apareca con carcter general en la legislacin sobre patrimonio de la conce-sin administrativa. En concreto el art. 26 sealaba que:

Sobre el sl destinat a equipaments comunitaris que lAdministraci hagi adqui-rit per qualsevol ttol de dret civil o administratiu, inclosa la cessi obligatria gratuta, ladministraci titular podr atorgar una concessi perqu aquest sl sigui destinat a lequipament comunitari previst al Pla. Aquesta concessi no podr, en cap cas, tenir una durada superior a cinquanta anys, ni conferir cap dret de renovaci al concessionari.

Con las anteriores consideraciones, entendemos que hemos establecido el marco jurdico exacto desde el que el TS deba resolver, lo que nos permite juzgar con ms precisin el supuesto de hecho de esta sentencia.

La parte recurrente de la meritada resolucin judicial discrepaba de la califi-cacin urbanstica como suelo dotacional otorgada a una parcela de su propiedad. El actor solicita que se le mantuviera en su precedente rgimen urbanstico. En realidad, esta peticin no es infrecuente en los foros judiciales, y el caso que es-tamos estudiando no constituye una excepcin. En efecto, tambin otros muchos titulares de suelo impugnaron el referido Plan General Metropolitano y su planea-miento de desarrollo por las misma razn: rechazo a ver convertido un suelo lu-crativo, en suelo dotacional (deportivo, docente, administrativo, cultural...) con el consiguiente potencial menoscabo econmico que ello supone si esta carga no es repartida entre toda la comunidad o si se encuentran a la espera de ser expropiados sin una fecha determinada por la Administracin pblica 73.

El TS desestim todos estos recursos contencioso-administrativos 74, avalan-do la legalidad urbanstica de la actuacin, por cuanto las calificaciones realizadas constituan parte del Ius variandi de la potestad de planeamiento, todo ello en nuestra opinin sin perjuicio de las indemnizaciones que se pudieran generar ante una vinculacin urbanstica singular o el recurso a la expropiacin por mi-nisterio de la ley, cuestiones stas que ni fueron objeto de los recursos, ni ahora resulta relevante profundizar en los mismos 75.

2. La concreci de la destinaci del sl reservat a equipaments, a qu es refereix lapartat c), sefectuar dacord amb el que es determina a la secci 2a del captol 4t del ttol III.

73. Todo ello sin perjuicio de que, como permitan las Normas urbansticas, y concurra en el supuesto que estamos analizando, se poda continuar con los usos y actividades presentes en el suelo calificado como dotacional, hasta que se procediera a la expropiacin.

74. Por todas, cf. Sentencia Tribunal Supremo de 24 octubre 1990 (Ar. 8331): PRIMERO.- Una vez ms se trae a este Tribunal, por la va del recurso de apelacin, la impugnacin del acuerdo de la Comisin Provincial de Urbanismo de Barcelona de 14 de julio de 1976, que aprob definiti-vamente el Plan General Metropolitano de Ordenacin Urbana de dicha capital (...).

75. Cf. R. VICEnTE DOmIngO, Las alteraciones del planeamiento urbanstico: el control judicial de la ordenacin del suelo, Madrid 1994.



En ese proceso judicial, el recurrente aleg diversos motivos de nulidad para justificar la improcedencia de la conversin del solar de su propiedad en suelo dotacional pblico. En lo que ahora nos interesa, debemos estudiar el ltimo de ellos, que sostiene que:

El Plan Especial combatido, al querer equipamientos de tipo religioso de ti-tularidad pblica incurre en inconstitucionalidad por resultar contradictorio con el artculo 16.3 de la Constitucin, en cuanto garantiza la neutralidad y no intervencin de los poderes pblicos en materia religiosa.

Se plantea, pues, la cuestin que est siendo objeto de estudio en este mo-mento, es decir, la conformidad con nuestra Constitucin de la existencia de equi-pamientos de uso religioso sitos en suelo dotacional de titularidad pblica. La respuesta del TS fue:

Esta alegacin tampoco puede prosperar. Como se indica en la sentencia ape-lada, del dato de que ninguna confesin religiosa tenga carcter estatal no puede seguirse que la Administracin, dado que el precepto referido seala que los poderes pblicos tendrn en cuenta las creencias religiosas de la sociedad espaola, no puede ni debe atender las necesidades religiosas de la sociedad espaola, no puede ni debe atender las necesidades religiosas de los ciudadanos.

Como se puede comprobar, el TS apela al mandato contenido en el reiterado art. 16.3 CE para desestimar le pretensin anulatoria por infraccin constitucional. En efecto, la diccin de ese artculo es muy elocuente: Los poderes pblicos ten-drn en cuenta las creencias religiosas de la sociedad espaola. Entendemos que el TS viene a decir que no se instala, pues, entre nosotros un estado de indiferencia religiosa en la actuacin de las administraciones pblicas, pues los poderes pbli-cos tendrn en cuenta el hecho religioso tal y como se d en la sociedad espaola. Por ello reitera por dos ocasiones que la laicidad del Estado (que ninguna confe-sin religiosa tenga carcter estatal, dice textualmente) no supone que no pueda atender las necesidades religiosas de la sociedad y de los ciudadanos espaoles.

Siguiendo este orden argumentativo, se podra aadir que propugnar un mo-delo diferente de actuacin ante el derecho de libertad religiosa, en realidad, su-pone no respetar la proteccin reforzada que nuestra Carta Magna le reserva. En efecto, ante qu derecho fundamental cabe por parte del Estado social, demo-crtico y de derecho una actitud inhibicionista o de mero espectador? Cmo se puede defender la ausencia de tutela y promocin de la libertad religiosa siendo una de las libertades bsicas del hombre?

Sea como fuere, esta sentencia no ha pasado desapercibida por la doctrina. Ya ha sido comentada por ARECES PIOL, quien realiza algunas reflexiones sobre el alcance de esta decisin que resulta interesante reflejar.

Esta autora, en una primera consideracin, entiende que tras la expropia-cin forzosa de los terrenos litigiosos, stos fueron cedidos a una determinada



confesin religiosa para que construyese los equipamientos necesarios para fines religiosos, creemos que en ningn caso se podra hablar de inconstitucionalidad por vulnerar la laicidad o aconfesionalidad del Estado (...) 76, pues estaramos ante un clsico supuesto de tener en cuenta las creencias religiosas de la sociedad por parte de los poderes pblicos. Por ello afirma:

Este es el supuesto, a nuestro modo de entender, que se plantea el Tribunal Supremo en la sentencia que estamos estudiando. Y en consecuencia, no existir inconstitucionalidad, ya que se estar aplicando el principio de laicidad en sentido positivo; es decir, no porque no exista una confesin que tenga carcter estatal, significa que los poderes pblicos no puedan ni deban atender las necesidades reli-giosas de los ciudadanos 77.

Ahora bien, en un segundo momento de su reflexin, entiende que puede existir una lectura de la citada sentencia que s puede contravenir la debida aconfesionalidad del Estado. En efecto, en cuanto a la locucin empleada por el recurrente de equipamiento de tipo religioso de titularidad pblica 78, seala que vendra a significar que o bien los equipamientos de tipo religioso los cons-truir la Administracin, y sern de titularidad pblica, o bien que dichos equi-pamientos los construir la confesin religiosa pero sern de titularidad pblica.

Si estuvisemos es este supuesto se afirma nos encontraramos ante una con-fusin de los fines religiosos con lo fines estatales, segn conocida expresin del TC 79.

Es decir reitera los equipamientos que se constituyan en los terrenos afectados siempre sern de titularidad pblica; incluso los de tipo religioso. Este supuesto a nuestro modo de ver, es el que se da en la sentencia del Tribunal Supre-mo (...) por este motivo creemos que el Tribunal Supremo deba haber estimado, en parte, el recurso planteado.

Como sabemos, la CE establece que no hay ninguna confesin estatal si-tuacin que, en realidad, nunca ha acaecido en Espaa por lo que, si el citado Plan Especial significara la asuncin del culto como un servicio que deba prestar la propia Administracin cosa que tampoco suceda ni en la precedente etapa de estado confesional, es decir como un servicio pblico en el sentido iusadminis-trativista estricto, parece razonable la crtica de Areces Piol a esta sentencia. Con todo, en nuestra opinin, consultados los antecedentes de la actuacin urbanstica que estamos estudiando, entendemos que no estamos ante un ejemplo de invasin

76. M. T. ARECES PIOL, El principio de laicidad en las jurisprudencias espaola y francesa, Lleida 2003, p. 150.

77. Ibidem, p. 151.78. Locucin que, en propiedad, no aparece en el expediente administrativo, pues en la memo-

ria del Plan Especial se habla de equipamientos culturales y religiosos del sealado por la normati-va del P.G.M en el art. 212-1c), y determinndose la titularidad pblica del mismo, en Memoria del Plan Especial para la determinacin de la titularidad pblica y concrecin del tipo de equipamiento a que se destina el sector calificado de 17-7 del Barcelona, p. 1

79. Cf. STC 24/1982 de 13 de mayo, en BOE nm. 137, de 6 septiembre de 1982.



de lo estatal en lo religioso, por cuanto no se desprende que se pretendiera estable-cer un lugar de culto de Estado, sino ms bien facilitar suelo para las confesiones religiosas mediante la expropiacin forzosa, y por ejemplo ceder su uso trmite una concesin administrativa, conforme al mencionado art. 26 de las Normas ur-bansticas del Plan Metropolitano.

Entendemos que, si lo que se pretendiese fuera una concesin de servicio pblico, en vez de una concesin de uso privativo de un inmueble de propiedad municipal, efectivamente, se estara infringiendo uno de los principios que ri-gen nuestro derecho eclesistico, el principio de laicidad del Estado. No obstante, como ya hemos sealado, no parece que fuera la intencin de las administraciones pblicas recurridas.

Sea como fuere, esta sentencia ha suscitado ms comentarios en otros au-tores. En este sentido, Rodrguez Garca ha aludido a esta resolucin judicial, sealando que en su opinin la doctrina que contiene no puede ser considerada como jurisprudencia consolidada del TS. Aduce, en este sentido, que la doctrina sentada por la repetida STS de 4 febrero de 1987 no ha sido reiterada por el TS y, por lo tanto, conforme al art. 1.6 del cdigo Civil, no constituye jurisprudencia 80. Este autor concluye, pues, que no se podra afirmar que el TS avalase la existencia del uso religioso en el suelo de dominio pblico.

Ciertamente, las resoluciones judiciales sobre estas cuestiones no han sido y an no son muy abundantes. En cierto modo, este dato por s solo tambin es significativo. Tiempo ha habido desde la aprobacin de la Constitucin Espao-la de 1978 hasta la actualidad (31 aos) para que se discutiera en los Tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa supuestos anlogos al contenido en la comentada STS de 4 febrero de 1987. No ha sido as. Quizs a ello contribuya la redaccin del art. 16 de la CE, y la laicidad positiva establecida por nuestra carta Magna. Quizs tambin contribuya que, en la prctica urbanstica y en la legislacin sobre esta materia, ha sido pacficamente aceptado el uso religioso entre los posibles equipamientos que se podan ubicar en el suelo dotacional pblico. En realidad, en la vida diaria del urbanismo en este pas no se ha creado problema alguno por la reserva o calificacin de suelo religioso. Tanto el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976, como el de 1992 (promulgado por un gobierno nada sospechoso de cripto-confesionalismo) lo prevean. En igual sentido la doctrina administrativista 81

80. Cf. J. A. RODRgUEZ gARCA, A vueltas con Urbanismo y Confesiones Religiosas, en m. mOREnO REBATO (coord.), Estudios jurdicos de derecho urbanstico y medioambiental: libro-home-naje al profesor Joaqun M Pearrubia Iza, Madrid 2007, p. 182 nota 119.

81. Por todos, J. gOnZLEZ PREZ, Comentarios a la ley del suelo, Madrid 1981; IDEm, Comen-tarios a la Ley de reforma del Rgimen urbanstico y valoraciones del suelo, Madrid 1991; IDEm, Comentarios a la ley del suelo: Ley 8/2007, de 28 de mayo, Madrid 2007. Antes bien, a este respecto seala en Comentarios a la Ley del Suelo, Madrid 1990 [5a ed., reimp.], p. 183: Consagrada la libertad religiosa en el art.16 de la Constitucin, es indudable que la reserva para templos que prev el art. 12.2.1.d) LS ha de referirse a lugares destinados al culto de cualquier religin. No obstante, no puede desconocerse que todava la mayora de los espaoles profesan la religin catlica, por lo



tampoco haca problema de esta cuestin, ni en la jurisprudencia aparecen dudas al respecto 82.

Con todo, no compartimos con Rodrguez Garca que la doctrina contenida en la STS de 4 febrero de 1987, no haya sido sostenida en otras resoluciones judi-ciales del Alto Tribunal. Pensamos que hay motivos para pensar que el TS s avala la existencia de lugares de culto en el suelo pblico.

En este sentido, podemos aludir a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 julio 1982 (Ar. 5445), que comparte estrechos vnculos con la resolucin judicial que estamos comentando, por cuanto se impugna precisamente otro acuerdo de la Comisin Provincial de Urbanismo de Barcelona, en este caso de fecha 14 julio 1976, tambin por la calificacin de unos terrenos como de uso dotacional. En esta ocasin el TS afirm:

2.) Que la exigencia del inters pblico en las zonas previstas para equi-pamientos comunitarios, se halla en cuanto a la legitimacin de la expropiacin condicionada a la determinacin del tipo de equipamiento, sea ste de naturaleza pblica o privada, art. 214 nm. 5 de las Normas de Actuacin Urbanstica del Plan en relacin con el 65, nm. 3 de la Ley del Suelo; por el que se declaren expropiables los terrenos y edificios destinados en el Plan al establecimiento de servicios pblicos, o a la construccin de templos, mercados, centros culturales, docente, asistenciales y sanitarios, zonas deportivas y otros anlogos con fines no lucrativos; expropiacin tendente a satisfacer una exigencia del inters pblico que se puede atender a travs de un equipamiento comunitario que sea de titu-laridad pblica o privada con el nico condicionamiento de que no se trate de servicios privados con fines lucrativos segn se explicita en el precepto citado de la Ley del Suelo al que hace expresa referencia el meritado art. 214 de las Normas Urbansticas.

Como se puede apreciar, en esta sentencia aparece tambin la posibilidad de un equipamiento comunitario de uso religioso (templo, se dice conforme a la diccin literal de la ley del suelo entonces vigente) sobre suelo de titularidad pblica.

Podemos citar igualmente la STS (Sala de lo Criminal) de 3 enero 1979 (Ar. 117) en la que se enjuicia un robo en el que concurre el agravante de haber sido cometido en un edificio destinado al culto conforme al nm. 2 del art. 506 del Cdigo Penal entonces vigente y en el que era objeto de discusin la aplicacin indebida de la referida circunstancia agravante.

En sntesis, el recurrente afirmaba que: el hecho sancionado se realiz en edificio no destinado al culto, ya que (...) carece de tal consideracin la Capilla de San Blas en la que se encontraba la imagen de la Santina de Curia, de la que se

que al fijarse los emplazamientos reservados a templos habr de tenerse en cuenta las necesidades de la Iglesia Catlica.

82. Cf. SSTS de 28 marzo 1990 (Ar. 2265) y de 28 septiembre 1987 (Ar. 8263).



apoder el inculpado, dado su carcter de propiedad privada y de no celebrarse en ella, de manera continua y permanente, oficios religiosos.

El TS desestima el recurso, sealando que si por edificio destinado al culto se entiende todo aquel, cualquiera que sea su titularidad dominical (pblica o privada) y su denominacin (templo, iglesia, capilla, oratorio, etc.), que se en-cuentra adscrito al menester de celebrar ceremonias religiosas con independencia de su periodicidad, por tal ha de tenerse al local en que se realiz el hecho que en la presente causa se enjuicia.

La ratio decidendi de esta resolucin es, pues, que ninguna trascendencia puede derivarse de ellas a los fines punitivos agravatorios del nm. 2 del art. 506 del C. P., porque (...) es claro que ni la titularidad dominical pblica o privada del inmueble, ni la mayor o menor frecuencia de los actos de culto que en l se cele-bren, ni el que haya sido consagrado o no, lo desvinculan de su finalidad de prestar homenaje de amor y devocin a la Divinidad cuando a dicho menester se adscribe, nico requisito, por otra parte, que en el precepto de referencia se impone.

Volviendo ahora a la sala de lo contencioso-administrativo del TS, podemos referirnos adems a la Sentencia de 13 octubre de 1986 (Ar. 6423):

Puede decirse que legalmente los usos docentes, culturales, religiosos, asis-tenciales, etc., incluidos o incluibles en una zona de equipamiento no exige necesa-riamente su asentamiento sobre suelo de titularidad pblica porque como se ha dicho la afectacin a un uso de equipamiento no exige per se el carcter demanial del suelo. Tanto la Ley del Suelo como el Reglamento de Planeamiento no cuestionan la posibilidad de la titularidad privada de los equipamientos, lo esencial es la disponibi-lidad de un suelo cuyo uso y destino sea el de contener un equipamiento comunitario de forma estable y adecuada.

En sentido anlogo la STS de 29 noviembre de 1989 (Ar. 8370):

CUARTO.- Que el artculo 12.2.1.d) del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo dispone que los Planes Generales Municipales de Ordenacin contendrn en suelo urbano, y entre otras especificaciones: d) Emplazamientos reservados para templos, centros docentes, pblicos o privados, asistenciales y sanitarios, y dems servicios de inters pblico y social.

QUINTO.- (...) el Plan est obligado a fijar, especficamente, los centros de finalidad religiosa, docente y asistencial-sanitaria, y adems en forma genrica; de-ber hacerlo con cualesquiera otros servicios de inters pblico y social. Sobre tal base, la doctrina puntualiza que la titularidad del suelo edificado para estos fines no es necesariamente pblica, ya que los centros a edificar o mantener pueden ser privados, siempre que sean susceptibles de su consideracin como de inters pblico y social.

Abundando en la jurisprudencia del TS, podemos mencionar otros pronun-ciamientos en los que, aunque la titularidad del suelo no era materia de controver-sia, no es menos cierto que ninguna dificultad parece plantearse al uso religioso.



A modo de ejemplo, la sentencia de 29 noviembre de 1989 (Ar. 8371), en la que se alude a la necesidad legal de un mnimo de equipamientos comunitarios pblicos y privados para templos, centros docentes, asistenciales y sanitarios, y dems servicios de inters pblico y social.

En fin, hay elementos que nos inducen a afirmar que el destino para equipa-mientos religiosos de suelo dotacional de titularidad pblica ha sido pacficamen-te aceptado en el TS, sea de modo explcito, sea de modo implcito.

Por nuestra parte, coincidimos con SEgLERS en hacer una valoracin positiva de la repetida STS de 4 febrero de 1987, como parte de una accin pblica de promocin de la libertad religiosa: ms pronto que tarde los gestores pblicos tendrn que abordar una poltica de fomento en conexin con los lugares de culto, siguiendo la lnea abierta por la STS de 4 febrero de 1987, que entendi que los planes urbansticos especiales podan destinar terrenos para equipamientos reli-giosos de titularidad pblica, y que esa accin positiva no vulneraba la neutralidad del artculo 16.3 CE 83.

II. DEL PRInCIPIO DE LAICIDAD DEL ESTADO Y EL USO DE SUELO DOTACIOnAL PBLICO PARA LUgARES DE CULTO

Hemos analizado con precedencia la normativa de los bienes de dominio pblico, la legislacin urbanstica y la jurisprudencia del TS, y hemos llegado a la conclusin que desde la ciencia iusadministrativista ningn problema existe para que se instale un centro religioso en suelo de dominio pblico.

Ahora, dados estos antecedentes, nos vemos capacitados para entablar un dilogo con la doctrina eclesiasticista espaola sobre esta cuestin.

A. La tutela de la libertad religiosa y el urbanismo en la doctrina espaola

En trminos ms generales se han pronunciado sobre esta cuestin autores como Seglers, que seala, en relacin al suelo dotacional, que en el encuadre ma-terial del urbanismo la proyeccin de la libertad religiosa alude sin dificultades al

83. . SEgLERS gmEZ-QUInTERO, Urbanismo y libertad religiosa: el proyecto de ordenanza tipo de la Generalitat de Catalunya para regular los lugares de culto, en Revista General de Derecho Cannico y Derecho Eclesistico del Estado 10 (2006), en www.iustel.com. Y tambin J. POnCE SOL, Ciutat i llocs de culte, en Multiculturalitat i dret de culte, Diputaci de Barcelona, Barce-lona 2006, pp. 71-72: de conformitat amb la STS de 4 de febrer de 1987 (Art. 2067), la reserva s possible i no vulnera lart. 16 CE, ats que el fet que cap confessi no tingui carcter estatal no impedeix que ladministraci hagi de tenir en compte, ex art. 16 CE, les creences religioses de la societat i, en conseqncia, hagi datendre les necessitats religioses de la societat i dels ciutadans; cosa que, per cert, diversos plans durbanisme en algunes ciutats ja fan.



derecho a establecer lugares de culto, recibir sepultura digna, poseer cementerios confesionales y obtener reservas de parcelas en los de titularidad municipal 84.

Tambin, Rodrguez Blanco, ya citado, incide sobre esta cuestin, y afirma:

En la fase de ejecucin de planeamiento urbanstico son habituales los conve-nios entre entidades administrativas y confesiones religiosas en los que se contempla la cesin de terrenos pblicos para construir lugares de culto. En ellos se destaca la utilidad pblica o inters social de los lugares e culto, y la entidad religiosa (...) asume el compromiso de mantener el inmueble destinado al culto pblico 85.

Motilla, por su parte, subraya que ms all de las garantas jurdicas de los distintos acuerdos con las confesiones religiosas para preservar el carcter sacro de los lugares de culto frente a agresiones externas, nuestro ordenamiento jur-dico contiene aadidamente medidas que comprometen a los poderes pblicos a facilitar su radicacin, su apertura y conservacin. A la luz de nuestro sistema constitucional, el derecho de las confesiones a establecer lugares de culto (...) re-quiere tambin una accin de promocin, por parte de las autoridades pblicas, todo ello ligado a los artculos 9 y 16.3 de la CE. Por lo que concluye que el carcter promocional en el mbito urbanstico se proyecta principalmente en las ayudas que los poderes pblicos pueden conceder para la construccin y el mante-nimiento de los lugares de culto. Un cauce importante, dada la escasez y el precio en muchas ciudades, es la reserva de suelo 86.

84. . SEgLERS gmEZ-QUInTERO, Libertad religiosa y estado autonmico, Albolote (Granada) 2005, pp. 281-283. Tambin en este sentido, cf. M. T. ARECES PIOL, El principio de laicidad en las jurisprudencias espaola y francesa, Lleida 2003, pp. 149-152; igualmente cf. J. LAREnA BELDARRA-In, La libertad religiosa y su proteccin en el derecho espaol, Madrid 2002, pp. 197-199, el cual subraya que la cesin de terrenos o la subvencin dirigida a la construccin de edificios religiosos, son expresin clara de la labor oficial a favor de la libertad religiosa, por cuanto que son enmarca-bles en la actividad de fomento y consiguiente cooperacin con las distintas confesiones religiosas. Finalmente, en un sentido anlogo A. mARTnEZ BLAnCO, Derecho eclesistico del Estado, Madrid 1993, pp. 119-120.

85. m. RODRgUEZ BLAnCO, Manifestaciones del derecho fundamental de libertad religiosa..., cit., p. 85. La cursiva es nuestra. En este sentido, L. CASADO CASADO, La intervencin y el control municipal sobre la instalacin y apertura de los centros de culto: licencias exigibles, en Revista Vasca de Administracin Pblica 76 (2006) II, 97, nota 52.

86. A. mOTILLA, Ministros y lugares de culto, en I. IBn, L. PRIETO SAnCHS, A. mOTILLA, Manual de Derecho Eclesistico, Madrid 2004, pp. 206-207. Este mismo autor, en relacin con los acuerdos con las confesiones minoritarias de 1992, considera que se debera introducir un nuevo prrafo en los mismos que contemple la reserva, en los planes urbansticos y en sus normativas de desarrollo, de suelo suficiente para la edificacin de templos o lugares de culto, segn y a tenor de las necesi-dades de las poblaciones. En la funcin del Estado de la promocin del derecho de libertad religiosa de los ciudadanos, es evidente la importancia de facilitar suelo suficiente para la construccin de templos con el fin de traspasarlo a las confesiones por compraventa, cesin, permuta o cualquier otro medio que cuenten con fieles en nmero suficiente en la zona. IDEm, La reforma de los acuerdos de cooperacin con las Federaciones Evanglica, Juda y Musulmana, en J. mAnTECn SAnCHO (coord.), Los acuerdos con las confesiones minoritarias: diez aos de vigencia, Ministerio



En nuestra opinin, en efecto, la colaboracin de las administraciones pbli-cas en general, y de las corporaciones locales en particular, para la instalacin y apertura de nuevos lugares de culto, constituye una manifestacin de un principio informador de nuestro Derecho Eclesistico: el principio de cooperacin entre el Estado y las confesiones religiosas 87.

Como hemos detallado, la legislacin sectorial aplicable acoge ampliamente la necesidad de lugares de culto que la sociedad demanda. La citada cooperacin encuentra en la legislacin urbanstica muy diversos instrumentos para tutelar la libertad religiosa.

Con todo, no faltan autores para los que la cesin de suelo pblico para equipamientos religiosos resulte una cuestin problemtica. En este sentido, Ro-drguez Garca afirma que:

Independientemente de la inclusin de los equipamientos de uso religioso dentro de la definicin de sistema general o dotacin local, lo que no cabe duda es que como criterio general dichos equipamientos religiosos sern de carcter privado y no pblico, salvo en el caso excepcional que sean propiedad de alguna de las ad-ministraciones pblicas y su uso se halle cedido para el culto 88.

Igualmente, reitera:

(...) teniendo en cuenta los principios de laicidad y de cooperacin, hay que preguntarse si se puede incluir el equipamiento de uso religioso dentro del concepto de dotacin pblica. La respuesta a mi juicio es negativa 89.

No en balde este autor ha encontrado ya respuesta en la doctrina. Ponce Sol, en este sentido, critica esta postura en la medida en que afirma el art. 16 CE establece en Espaa lo que se ha denominado una aconfesionalidad o laicidad positiva 90.

de Justicia, Direccin General de Asuntos Religiosos, Madrid 2003, p. 35. En sentido anlogo J. mARTnEZ-TORRn, Diez aos despus. Sugerencias sobre una posible revisin de los acuerdos de 1992 con las federaciones evanglica, israelita e islmica, en J. mAnTECn SAnCHO (coord.), Los acuerdos con las confesiones minoritarias diez aos de vigencia, Ministerio de Justicia, Direccin General de Asuntos Religiosos, Madrid 2003, pp. 107-108. Concuerda con este ltimo autor, J. FORnS, Observaciones, ibidem, p. 141.

87. P. J. VILADRICH y J. FERRER ORTIZ, Los principios informadores del derecho eclesistico espaol, en J. FERRER ORTIZ (coord.), Derecho Eclesistico del Estado Espaol, Pamplona 1996, 4 ed., p. 133.

88. J. A. RODRgUEZ gARCA, Urbanismo y confesiones religiosas: el Derecho urbanstico y los principios de laicidad y cooperacin con las confesiones religiosas, Madrid 2003, p. 138.

89. Ibidem, p. 177.90. Cf. J. POnCE SOL, Una reflexin desde el derecho urbanstico sobre las modernas so-

ciedades pluriculturales y pluriconfesionales..., cit., p. 52. En concreto afirma: En Espaa tales polticas positivas de promocin son perfectamente posibles tambin, en mi opinin. En este sentido, disiento de los reparos que opone Rodrguez Garca, cuando seala, a propsito de diver-



Para ello, como muchos otros autores, acude a la relevante sentencia del Tri-bunal Constitucional 91 de 15 febrero de 2001, que afirma que la libertad religiosa es ms que una mera proteccin frente a injerencias pblicas (laicidad negativa), puesto que constituye tambin una actitud positiva, desde una perspectiva que pudiramos llamar asistencial o prestacional.

Esta perspectiva no es compartida, entre otros, por Llamazares 92 o por Ro-drguez Garca, que descarta, por tanto, la expresin laicidad positiva porque es una autntica contradictio in terminis 93. Con posterioridad ha aadido que este concepto se puede convertir en una fuente de privilegios y de discriminacio-nes, pero que matizando su opinin en todo caso, no se puede olvidar que el TC siempre que hace referencia a la perspectiva asistencial o prestacional de la libertad religiosa, la vincula al art. 2.3 LOLR (...). En este art. 2.3 la LOLR no se incluye la cesin gratuita de suelo para equipamiento religioso de las confesiones religiosas ni se menciona que la asistencia religiosa haga referencia a los equipa-mientos religiosos o los lugares de culto 94.

Los presupuestos axiolgicos desde los que parte este autor le llevan, inexo-rablemente, a calificar de inconstitucional la posibilidad del uso del suelo pblico para una confesin religiosa como lugar de culto o de sus actividades auxiliares. No se puede negar que esta conclusin es coherente dentro del sistema eclesiasti-cista en el que se enmarca.

Con todo, son ya seis pronunciamientos del TC en el que ha aparecido la lo-cucin laicidad positiva u otra anloga, siendo entre las ltimas la STC 38/2007 de 15 febrero de 2007 (Pte: Casas Baamonde) 95. En relacin con el principio de cooperacin del art. 16.3 CE, la citada STC afirma que: Ese deber de coope-racin exige de los poderes pblicos una actitud positiva respecto del ejercicio colectivo de la libertad religiosa (STC 46/2001, de 15 de febrero, FJ 4), para aadir despus que:

En este punto es de recordar que el contenido del derecho a la libertad religiosa no se agota en la proteccin frente a

el lugar de culto en el suelo de titularidad publica

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