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EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESOA LA INFORMACIÓN PÚBLICA:

DISEÑO, DESEMPEÑO Y SOCIEDAD CIVIL

John M. Ackerman

Centro de Investigaciones yEstudios Superioresen Antropología Social (CIESAS)Juárez, 87;14000 México, D.F.

D.R. © 2007, Programa Interinstitucional de Investigación-Acciónsobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales,

Universidad VeracruzanaDiego Leño, 8;

91000 Xalapa, Veracruz.

Impreso y hecho en MéxicoPrinted and made in Mexico

PRESENTACIÓN

ENTREGAMOS AL PÚBLICO una colección de ensayos que constituyen los primerosresultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad

Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro deInvestigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyectoque además cuenta con el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyectotiene como su principal fin colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, larendición de cuentas y la democratización, con un sólido sustento teórico y unaorientación a la acción pública informada, tratando de impulsar al mismo tiempo unared que vincule a académicos, funcionarios públicos y líderes civiles que compartanuna perspectiva común para la democratización de la vida pública nacional.

Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la SociedadCivil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayosresultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y deFormación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de unaAgenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la FundaciónFord en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b

Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cadauna de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas institucionesy actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza eltrabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio decomparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado pro-pias de una democracia en construcción.

Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instanciasfederal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-namental.

Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, lasformas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de

experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito comode fracaso) que aportan para la democratización del país.

Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del conoci-miento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas devinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado,una autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de susresultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actoressociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmasde democracia, justicia y corrección moral.

Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente elde la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización queexperimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, eneste caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexiónsistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquícomo un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a lademocratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de lasrelaciones entre sociedad y gobierno.

Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio deun debate orientado a la práctica de la construcción democrática.

Ernesto Isunza VeraAlberto J. Olvera

Noviembre de 2005.

a Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde supuesto como Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asi-mismo, el continuado interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de laFundación en México.b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, EspaciosPúblicos y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina,Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática enAmérica Latina, México, Miguel Ángel Porrúa-UV.

EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESOA LA INFORMACIÓN PÚBLICA:

DISEÑO, DESEMPEÑO Y SOCIEDAD CIVIL

John M. Ackerman*

* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas. E-mail: [email protected]

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN...................................................................................... 9

I. LA PROBLEMÁTICA DE LOS ORGANISMOSINDEPENDIENTES ................................................................................ 11

II. ESTUDIOS EXISTENTES SOBRE EL IFAI ...................................... 18

III. LAS RESOLUCIONES DEL IFAI ..................................................... 22

IV. LA INSTITUCIONALIDAD Y EL DINAMISMO DEL IFAI ......... 37

V. CONCLUSIONES: RETOS Y PERSPECTIVAS ................................ 50

NOTAS ...................................................................................................... 52

BIBLIOGRAFÍA........................................................................................ 54

9cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

INTRODUCCIÓN

UNA DE LAS RAZONES más importantes por la cual laLey Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública (LFTAIP) de México se destaca en el contextointernacional es por su inclusión de una entidad supervisoraparticularmente poderosa y relativamente independiente. ElInstituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)funciona simultáneamente como un tribunal administrativo,encargado de revisar las respuestas negativas emitidas porlas dependencias federales, y como un ombudsman, res-ponsable de fortalecer la “cultura de la transparencia” tantoen el Estado como en la sociedad.

Sin embargo, la simple existencia de un organismoespecializado no garantiza la efectividad del derecho deacceso a la información. Podría darse el caso de que elorganismo se rehusara a cumplir con su mandato o que fueracapturado por el gobierno al que tendría que regular ycontrolar. En México tenemos una larga historia de creaciónde organismos independientes por parte del gobierno,precisamente con el fin de no resolver un problema de fondo.Por ejemplo, con la creación de la Comisión National deDerechos Humanos (CNDH) y del Instituto Federal Electoral(IFE), en el año de 1990, el gobierno buscó aparecer como siestuviera resolviendo los problemas de la violación a losderechos humanos y el fraude electoral sin realmenteatenderlos de fondo (Ackerman, 2007).

¿Ha cumplido con su mandato el IFAI? ¿Han fortalecidosus actuaciones el derecho de los ciudadanos de tener accesoa la información en poder del gobierno? ¿Ha construido elorganismo una interlocución con la sociedad civil productiva,sana y democrática? ¿Cómo han afectado estas relaciones aldesempeño del IFAI?1

El Instituto Federal deAcceso a la InformaciónPública (IFAI) funcionasimultáneamente comoun tribunal admi-nistrativo, como unombudsman.

10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

El análisis que presentamos aquí demuestra que, si bienestamos mucho mejor con el IFAI que sin un organismo deeste tipo, la institución todavía tiene grandes retos para logrartanto la plena defensa del derecho de acceso a la informacióncomo una interlocución más productiva con la sociedad civil.El texto consta de cinco partes. Primero, exploramos lasituación especial en que se encuentran los organismosautónomos o independientes2 . Si bien este tipo de organismosinicia su labor con desventajas importantes, también cuentancon mayor potencial de éxito que otras institucionesgubernamentales siempre y cuando haya un fuerte impulsoinstitucional de parte de sus titulares. Segundo, revisamoslos estudios existentes sobre el desempeño del IFAI paradistinguir la presente investigación de los otros textos queya se han escrito sobre el tema. Tercero, analizamos lafunción “jurisdiccional” del organismo por medio del análisisde algunas resoluciones claves que ha dictado el IFAI desdesu creación. Durante los últimos tres años y medio lainstitución ha empezado a construir sus propios criterios parael acceso a la información pública y han habido varios casosimportantes que nos dan luz con respecto a sus debatesinternos. Cuarto, exploramos al IFAI como institucióngubernamental gestora de los derechos de los ciudadanos.Aquí evaluamos su desempeño tanto en el ámbito de sufuncionamiento interno como con respecto a sus relacionescon la sociedad civil y otras instituciones gubernamenteales.Finalmente, concluimos con algunas reflexiones sobre lasfortalezas y las debilidades del IFAI, así como sobre áreas deoportunidad para futuras investigaciones en el tema.


I. LA PROBLEMÁTICA DE LOSORGANISMOS INDEPENDIENTES

LO QUE CONSTITUYE a la mayor fortaleza de losorganismos autónomos paradójicamente también se

levanta como su mayor debilidad: su independencia delproceso democrático de rendición de cuentas. Ciertamentesu condición de organismos independientes los libera de la“partidocracia”, del burocratismo y del intercambio de favoresimperantes, pero ello los separa simultáneamente delinstrumento más importante de rendición de cuentas: el votopopular. Consecuentemente, el principal reto para losorganismos independientes es la construcción de nuevasbases para la rendición de cuentas. Ante la ausencia de unvínculo directo con el votante estos organismos estánobligados a construir formas alternativas de informar, hacerpartícipes y legitimarse ante la ciudadanía.

La autonomía es entonces un arma de doble filo. Asícomo puede ser el ingrediente fundamental para asegurarla independencia y la efectividad de un Ombudsman o uninstituto de acceso a información, también puede serextremadamente peligrosa si es manejada por intereses oindividuos sin un compromiso sólido con el interéspúblico o el mandato institucional. Así mismo, si laautonomía se confunde con el aislamiento puede ser lapeor rece ta para e l desempeño ins t i tuc iona l . Unorganismo autónomo debe contar con las facultades y lasrelaciones necesarias para cumplir con su mandato. Delo contrario, su autonomía podría hasta perjudicar suimpacto al dejarla desarticulada de las otras fuerzassociales e institucionales.

Existen, entonces, tres retos centrales para losorganismos independientes: l e g i t imidad , f or ta l eza ins-titucional y rendición de cuentas.

Lo que constituye a lamayor fortaleza de losorganismos autónomosparadójicamente tambiénse levanta como su mayordebilidad: su inde-pendencia del procesodemocrático de rendición.de cuentas.

Existe tres retos centralespara los organismosindependientes: legitimidad,fortaleza institucional yrendición de cuentas.


La legitimidad es un problema recurrente porque,frecuentemente, pareciera que al crearse un organismo de estetipo el poder legislativo o el poder ejecutivo están tratando deevitar el reto de reformar los organismos centrales del gobierno,delegando la tarea a un organismo autónomo en lugar deimplementar una reforma más profunda. Este problema delegitimidad se exacerba cuando después el gobierno centralresponsabiliza al organismo por la no resolución del problema queel mismo gobierno no pudo solucionar de manera centralizada.

Por ejemplo, autores como Moreno, Crisp y Shugart (2003)recientemente han argumentado que lo que ellos llaman“entidades de vigilancia” (“superintendence agencies”) solamentese crean cuando la rendición de cuentas electoral es débil y queen ese contexto dichos organismos están condenados a serdependientes e ineficaces. En otras palabras, los organismosautónomos son creados por gobiernos autoritarios,“presidencialistas-mayoritarios” (“majoritarian presidentialist”) oaquellos que funcionan basados en el clientelismo, que utilizana los organismos autónomos como un medio superficial paraaumentar su legitimidad sin transformar su comportamiento defondo. “La proliferación de entidades de vigilancia en AméricaLatina debería considerarse, en consecuencia, como un productodel descontento con el funcionamiento de la rendición decuentas, y del mismo modo representaría una forma de darle lavuelta al problema del déficit de rendición de cuentas sinresolverlo de raíz” (p.82). En otras palabras, los que buscanmejorar la gobernabilidad no deberían dejarse deslumbrar por elespejismo de los organismos autónomos, sino fijar su mirada enla necesidad de perfeccionar las reglas de votación y lasinstituciones electorales.

Si bien esta argumentación tuvo cierta validez en el pasado,hoy los organismos autónomos ya no son los mismos artilugios delpasado. Moreno et. al. ignoran que la proliferación reciente deorganismos autónomos ha coincidido con la “tercera ola de lademocratización”, y no con una nueva oleada de autoritarismo.

La proliferación recientede organismos autónomos

ha coincidido con la“tercera ola de la

democratización”, y nocon una nueva oleada de

autoritarismo


En lugar de descartar estos nuevos fenómenos institucionalescomo encubridores superficiales, necesitamos reconocer estenuevo fenómeno democrático expresado en la proliferaciónde organismos autónomos, e intentar desmenuzar la complejadinámica que opera bajo el diseño y funcionamientoinstitucional de estos entes societales.

La fortaleza institucional es una dificultad, porque lamisma independencia de estos organismos les dejarelativamente indefensos y sin el apoyo de uno de los trespoderes de gobierno. Su tarea es por lo tanto similar a laproverbial batalla entre David y Goliat. Por lo general seformulan resistencias fuertes, desde este punto de vista, areformas que aumentan el nivel de autonomía de unadependencia gubernamental. Por ejemplo, en un debate enla Cámara de Diputados sobre la reforma constitucional queotorgaría autonomía plena al Instituto Nacional de Geografíay Estadística (INEGI) el director general del Institutoargumentó en contra de la autonomía de su propio instituto,diciendo que esto dificultaría mucho el acceso a los registrosy la información en manos del poder ejecutivo. Así mismo,expresó preocupaciones con respecto a un posible dis-minución del presupuesto del organismo.

A principios de los años 90, voces dentro del Partido deAcción Nacional también argumentaban en contra de laautonomía del Instituto Federal Electoral ya que laindependencia obstaculizaría acuerdos con el gobierno(Ackerman, 2007: cap.2). Si el IFE ya no dependiera delPresidente de la República sería más difícil negociar cargos ycandidaturas con el Presidente a cambio de lealtad política. Conrespecto a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)también ha habido dudas importantes con respecto a losbeneficios de la autonomía para la fortaleza institucionales.Algunos teóricos han argumentado que la CNDH tenía mayorimpacto e influencia cuando dependía del poder ejecutivo ycontaba con el respaldo de la Presidencia de la República.


Ahora, argumentan, la CNDH se ha quedado aislada de lapolítica nacional sin la misma capacidad de influir y obligara las dependencias gubernamentales a cumplir con susrecomendaciones (Ackerman, 2007: cap.3).

Finalmente, como ya hemos mencionado, la rendiciónde cuentas es un tema central para los organismosindependientes, porque con la creación de un organismo deeste tipo se le remueve formalmente de la “cadena derendición de cuentas” que enlaza al gobierno y al pueblo pormedio de elecciones y de la delegación legislativa. Losorganismos independientes t ienen, entonces, mayorobligación de construir su propia legitimidad, fortalecer susolidez institucional y rendir cuentas, que otros organismosgubernamentales.

A pesar de esta serie de retos, estos organismos tambiéncuentan con una gran ventaja sobre las oficinas centralizadasdel gobierno. Bajo condiciones propicias, su juventud eidentidad propia les facilita la proyección de una imagen defrescura y les permite organizarse de manera más eficaz.Pueden convertirse en pequeños laboratorios para lainnovación en la gestión pública. Existe la posibilidad inclusode que rebasen la legitimidad y la efectividad de lasinstituciones centralizadas. Esto es, por ejemplo, lo queocurrió con el IFE entre 1996 y 2003. Aunque, al principio,tuvo que nadar a contracorriente para el final de este periodola institución se había convertido en un ejemplo nacional einternacional de la gestión democrática y eficaz de laautoridad pública (Ackerman, 2007: cap.2).

Uno de los retos más importantes para un organismo deeste tipo es fomentar el debate interno y la descentralizaciónestructural. Uno de los factores que mejor explica la ampliaaceptación social y la legitimidad del IFE es la forma abiertay transparente en que se han dado los debates entre losconsejeros electorales.

La rendición de cuentases un tema central para

los organismosindependientes que

tienen mayor obligaciónde construir su propia

legitimidad, fortalecer susolidez institucional y

rendir cuentas, que otrosorganismos guber-

namentales.

Uno de los retos másimportantes para un

organismo de este tipo esfomentar el debateinterno y la descen-

tralización estructural.


El Consejo General en funciones entre 1996 y 2003debatía públicamente en las sesiones del Consejo, yfrecuentemente con posiciones encontradas, temas tanpolémicos como la investigación de la compra y coaccióndel voto, la investigación del financiamiento de la campañadel presidente Zedillo, el papel de las Comisiones en lavigilancia del Instituto, la estrategia de capacitación de losfuncionarios de casilla, etc.

Estos debates públicos mejoran la legitimidad de unainstitución independiente porque, de ese modo, la poblaciónpercibe al organismo como una institución “viva” que discutey analiza temas de manera activa. Las discusiones en el senode la Comisión de Vigilancia y en el Pleno de la Cámara deDiputados sobre auditorias que debería llevar a cabo la ASFcumplen una función parecida. El vínculo de un órganotécnico como la Auditoria con un cuerpo colegiado politizadoy activo fortalece su propia legitimidad.

También se deberían considerar los beneficios de unaestructura descentralizada. Muchas veces los organismosindependientes, sobre todo los que cuentan con un titularunipersonal, están estructuradas de una forma totalmentejerárquica y unificada. En este escenario los auditores o losfiscales tienen muy poca autonomía para decidir a cualescasos investigar o dar seguimiento. Todas las decisionescentrales son consultadas primero con el titular del organismo.

Pero esta no es la única, ni necesariamente la másefectiva, forma para organizar un organismo independiente.Por ejemplo, una de las razones de la gran efectividad en losaños recientes de la “Procuraduría Pública” en Brasil esprecisamente la descentral ización de su estructuracentralizada. En Brasil, cada procurador tiene el derecho aseleccionar sus propios casos de acuerdo con sus propioscriterios. Esto ha llevado al desarrollo de una instituciónextremadamente dinámica y pro-activa (Bastos, 2002).


Así mismo, es importante que este tipo de organismosfortalezcan la transparencia y su apertura a la participaciónde la sociedad. La legitimidad mejora cuando el déficit derendición de cuentas es contrarrestado con mayores nivelesde transparencia y una vinculación más directa con lasociedad civil, elementos que definitivamente compensan laausencia de los mecanismos electorales de rendición decuentas. Así mismo, una alianza con la sociedad robustecela posición de los organismos autónomos frente al gobierno,aumentando su fortaleza al interior del Estado.

Aún en el caso de instituciones más propiamentetecnocráticas como los bancos centrales, investigacionesrecientes alegan que la transparencia y la apertura a lasociedad pueden ser extremadamente positivas, e inclusonecesarias para la efectividad institucional. Daniel Kaufmanny Tara Vishwanath (2001) han señalado que “argumentosacerca de la necesidad de limitar la transparencia sobre elestablecimiento de políticas por parte del Banco Central deun país no tienen sustento empírico”. David Stasavage(2004), por su parte, ha demostrado el caso empíricamente.A través de un análisis comparativo de los bancos centralesalrededor del mundo ha encontrado que “la capacidad de losbancos centrales para convencer al público de su compromisocon una política dada depende de su nivel de transparencia yde que se aseguren de que los titulares de los bancos centralessean totalmente independientes de la interferencia política”.

Para funcionar de manera efectiva, los bancos centralesnecesitan credibilidad. Si los actores del mercado no confíanen el banco no pondrán atención a las señales que el mismoenvíe, lo que resultaría en la creación de desorden y de unclima nada saludable para la inversión. Típicamente se creeque para ganar esta confianza, un banco central debieraaislarse de la sociedad dentro de una torre de marfil tecnócrata.La evidencia de Stasavage sugiere que precisamente loopuesto podría ser el caso.

Es importante que estetipo de organismos

fortalezcan la trans-parencia y su apertura a la

participación de lasociedad.


La literatura reciente sobre el desempeño de agenciasindependientes anti-corrupción y Ombudsmen tambiéncoincide con esta postura. En su análisis comparativo deorganismos independientes de combate a la corrupción en laUnión Soviética, Italia, los Estados Unidos y Australia, MosheMaor (2003) ha concluido que “la medida en que losprocuradores [independientes] tengan éxito depende de lasinstituciones y del acceso a los medios—entre máscentralizado y concentrado esté el poder político, y menorsea la accesibilidad de los medios al gobierno, será más difícilinvestigar la corrupción”. En su análisis comparativo de losOmbudsmen en América Latina, Fredrik Uggla (2004) hallegado a una conclusión similar. “La influencia de losOmbudsmen difícilmente puede deducirse de las disposicioneslegales y formales que regulan a la institución. Más bien, lafortaleza y autonomía de la institución se generan por mediode un proceso eminentemente político”.

Pareciera ser que este punto de vista forma parte de unconsenso emergente respecto a la importancia de la aperturainstitucional para la efectividad de los organismos autónomos.A final de cuentas, la l lamada rendición de cuentas“horizontal” y la rendición de cuentas “social” no están enconflicto, sino que trabajan juntas en un ciclo de for-talecimiento mutuo.


II. ESTUDIOS EXISTENTES SOBRE ELIFAI

DURANTE LOS PRIMEROS tres años de la implementaciónde la Ley de Transparencia en México (2003-2006), el

Poder Ejecutivo Federal recibió un total de 159,639solicitudes de información y dio respuesta al 88.9% (141,849)de éstas. 3 En dicho período el IFAI también recibió 7,473recursos de revisión.4 Las cifras anuales son igualmenteimpresionantes. En 2005 hubo 50,127 solicitudes, 44,598respuestas y 2,639 recursos de revisión.5 El IFAI suele serbastante proactivo en sus resoluciones de los recursosinterpuestos; durante 2005 revirtió o modificó la respuestade las dependencias en más del 40% de los casos.6

En comparación con otros países, estas cifras sobresalende manera positiva, Por ejemplo, en Italia la ley de acceso seusa relativamente poco. Durante 2004 el gobierno recibiósólo 2,160 solicitudes de información. 7 En Australia elgobierno recibió 39,265 solicitudes de información duranteel año fiscal 2004-2005, pero sólo dio respuesta a 67.27%dentro del plazo legal de 30 días.8 En Inglaterra durante 2005,el primer año en que operó plenamente, la nueva ley se utilizóen 38,108 ocasiones y se dio respuesta a 87% de lassolicitudes dentro del plazo establecido.9 El uso de la ley deacceso en México ya se encuentra al nivel de la ley de losEstados Unidos. Durante el año fiscal 2004-2005 el gobiernoestadounidense recibió 52,010 solicitudes de información10

y procesó 2,921 recursos de revisión.11 Se trata de un logroimpresionante para México, tomando en cuenta que el aparatoadministrativo de los Estados Unidos es mucho más grandey que la ley se aprobó hace tres décadas en aquel país.

Existen pocos estudios existentes sobre el IFAI. Lasinvestigaciones más informativas e importantes son las que hallevado acabo Libertad de Información México, A.C. (LIMAC) sobre“la calidad jurídica” de las decisiones de los comisionados del IFAI.


Ya en dos ocasiones Perla Gómez Gallardo de LIMAC hapresentado análisis sistemáticos de la forma en que losintegrantes del pleno deciden los recursos (Gómez Gallardo,2005, 2006). Estos estudios nos permiten ver que tanfrecuentemente cada comisionado aplica la suplencia de la quejao la facultad de investigación, llama a las partes a una audienciau ordena que se inicie un procedimiento sancionador, entre otrasactuaciones. Estos datos nos dan un excelente perfil de cadacomisionado, así como del Pleno en su conjunto.

En general, los estudios de LIMAC nos demuestran quelos comisionados no están aplicando con suficiente fuerza yfrecuencia las herramientas procedimentales que les proporcionala ley. Razonan y fundamentan sus decisiones y frecuentementerevocan las respuestas de las dependencias del Poder Ejecutivo.Sin embargo, la utilización de herramientas como la suplenciade la queja y las audiencias todavía están muy subutilizadas.“Las variables procedimentales son el ‘talón de Aquiles’ del IFAIal presentar un cumplimiento de tan sólo el 32 por ciento”(Gómez Gallardo, 2006: 93).

Hay también algunos capítulos de libros, que los mismoscomisionados han publicado, sobre la naturaleza y la experienciadel IFAI. María Marván recientemente publicó un estudio sobreel IFAI que resume la importancia y la experiencia con la Ley deTransparencia durante los primero años de su aplicación (Marvány Corona, 2006). La misma autora también está por publicar unfascinante texto sobre las decisiones del IFAI que tienen relacióncon la transparencia de los sindicatos (Marván, 2007). JuanPablo Guerrero publicó un estudio clave, cuando apenasiniciaban las labores del IFAI, que esclareció de maneraimportante sus funciones y los alcances de su mandato (Baltazar& Guerrero, 2004). Guerrero también publicará un estudio enel año 2007 sobre las decisiones del IFAI con respecto a laconfidencialidad o la publicidad de los datos personales(Guerrero, 2007).

Los comisionados del IFAIno están aplicando consuficiente fuerza yfrecuencia las herra-mientas procedimentalesque les proporciona la ley.


Otro texto importante es el estudio que encargó laFundación Hewlett sobre “El Instituto Federal de Acceso ala Información Pública en México y la Cultura de laTransparencia” (Hewlett, 2006). Esta investigación reportalos datos básicos sobre la utilización de la ley durante losprimeros años y busca identificar fortalezas y debilidades enel desempeño del IFAI con base a una serie de entrevistasrealizadas tanto a funcionarios públicos como a integrantesde la sociedad civil. Desafortunadamente, el estudio se quedaen un nivel superficial de análisis y sus recomendaciones sonmuy generales, y algunas totalmente equivocadas. Porejemplo, la primera recomendación del estudio es “poner unamoratoria a cualquier idea de modificación legislativa parapoder acumular mayor experiencia y para que la relación entreel IFAI, los sujetos obligados y la sociedad civil pueda sermás rica y reflexiva” (Hewlett, 2006: 87). Si el IFAI hubieraseguido este consejo no contaríamos actualmente con unareforma constitucional tan rica como la que tenemos.

Otro eje central de las recomendaciones de la FundaciónHewlett es que el IFAI debería llevarse mejor con las dependenciasdel poder ejecutivo, ya que actualmente el Instituto tiene la imagende ser una “entidad omnipotente y arrogante”. El IFAI, entonces,debería acercarse a las dependencias gubernamentales y establecerreuniones periódicas para mejorar y suavizar las relaciones. Estarecomendación también es cuestionable ya que precisamente elpapel de un organismo garante independiente como el IFAI es obligara las dependencias gubernamentales a divulgar información quemuchas veces no quisieran otorgar. La efectividad de un organismode este tipo no depende tanto de las buenas relaciones con elgobierno, sino de su capacidad de obligar a la divulgación a partirde su legitimidad pública y sus relaciones con la sociedad civil.

Hasta la fecha ninguna investigación se ha metido a lasentrañas del IFAI para explorar los debates internos en elpleno o en el funcionamiento interno de la institución. Elestudio actual busca avanzar en este sentido a partir de un

El papel de un organismogarante independiente

como el IFAI es obligar alas dependencias

gubernamentales adivulgar información que

muchas veces no quisieranotorgar.


análisis detallado de algunos casos claves de resolucionesdel IFAI. Así mismo, exploramos tanto la estructura deprofesionalismo y autoridad dentro de la institución comosus relaciones con la sociedad civil.


III. LAS RESOLUCIONES DEL IFAI

UN ANÁLISIS DE LAS RESOLUCIONES del IFAI revela quela institución empieza a construir su propia interpretación

de la ley de transparencia. Si bien las decisiones no siempre setoman por unanimidad12 , el pleno del organismo ya está trazandoun especie de “jurisprudencia” al considerar casos parecidosdesde un mismo enfoque. Los criterios de interpretación nosiempre son los mejores desde un punto de vista estrictamente“garantista” o “proactivo”, que busca privilegiar el derecho a lainformación de los ciudadanos sobre los esfuerzos del gobiernopara mantenerse en la opacidad. Sin embargo, el nivel de debatey el contenido de las resoluciones normalmente reflejan unagran seriedad y compromiso de los comisionados con su labor.

Iniciamos este apartado con una exploración de los aspectosmás positivos con respecto a los criterios de interpretación yformas de resolución de los comisionados y después señalamoslos elementos más problemáticos. Como veremos más abajo,en algunos casos han predominado posiciones extremadamenteformalistas entre los comisionados del IFAI que se orientan haciala menor divulgación posible. Sin embargo, en otros casos elIFAI ha empezado a sentar un ejemplo de proactividad y arrojoen su interpretación y aplicación de la ley.

A. Proactividad

Quizás el mejor ejemplo de la proactividad de los co-misionados ha sido su utilización de una “prueba de daño”para la aplicación de las reservas de ley. Estrictamentehablando, la ley mexicana no contiene ninguna referenciaexplícita a una “prueba de daño” o a su contraparte la “pruebade interés público”. Estas pruebas suponen que para cadacaso habría que evaluar si la divulgación de un documentoimplicaría un daño “real y presente” a una de las reservas de laley así como evaluar si aquel daño fuera mayor al daño que lecausaría al interés público mantener la información reservada.13

Un análisis de lasresoluciones del IFAI

revela que la instituciónempieza a construir su

propia interpretación dela ley de transparencia.

Estrictamente hablando,la ley mexicana nocontiene ninguna

referencia explícita a una“prueba de daño” o a su

contraparte la “prueba deinterés público”.


La ausencia de una mención explícita a estas pruebas es unadebilidad importante en la ley mexicana ya que organizacionesinternacionales, como Artículo 19, han insistido en la inclusiónde estas figuras. Otros países tales como Alemania, Colombia,Corea del Sur, Finlandia y Polonia las incluyen explícitamente14 .

Sin la aplicación de una prueba de daño una ley deacceso está en riesgo de ser totalmente vaciada de contenido.Estaríamos ante una situación en que las reservas de la leypudieran extenderse indiscriminadamente y sin criterio algunoa lo largo y ancho de la administración pública. Por ejemplo,la ley mexicana señala que “Cómo información reservadapodrá clasificarse aquella cuya difusión pueda…comprometerla seguridad nacional, la seguridad pública o la defensanacional” (Artículo 13, párrafo III). Sin una prueba de dañose podría restringir el acceso a cualquier documento quepotencialmente pudiera tener algún impacto sobre la“seguridad nacional” en un momento futuro. Se podría negarel acceso a las facturas de las compras del gobierno, porejemplo, porque teóricamente podrían ser utilizadas porgrupos terroristas para planear un sabotaje al gobierno. O,tal y como lo hizo el Instituto Federal Electoral después delas elecciones del 2006, se podría negar el acceso a las boletaselectorales con el argumento de que una revisión externa yciudadana desestabilizaría al país (Ackerman, 2007a).

Afortunadamente, en una serie de resoluciones loscomisionados han interpretado la ley de una forma proactivay abierta. Para tal efecto recurren al artículo 6 de la ley queseñala que “en la interpretación de esta ley y de sureglamento…se deberá favorecer el principio de máximapublicidad y disponibilidad de la información en posesiónde los sujetos obligados”. Este artículo también indica queel derecho de acceso a la información pública se interpretaráconforme a los tratados internacionales más importantes enla materia así como “la interpretación que de los mismoshayan realizado los órganos internacionales especializados”.

En una serie deresoluciones loscomisionados haninterpretado la ley de unaforma proactiva y abierta.


Así mismo, el Reglamento de la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Gubernamental señala en suartículo 27 que “al clasificar expedientes y documentos comoreservados o confidenciales, los titulares de las unidadesadministrativas deberán tomar en consideración el daño quecausaría su difusión a los intereses tutelados en los artículos13, 14 y 18 de la Ley”. Con base a estas cláusulas loscomisionados han defendido la necesidad de aplicar pruebasde daño y pruebas de interés público para la aplicación delas reservas de la ley.

Por ejemplo, los comisionados incluyeron una referenciaexplícita a la prueba de daño en los Lineamientos Generalespara la Clasificación y Desclasificación de la Información de lasDependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.El artículo 8 de los Lineamientos señala:

Al clasificar la información con fundamento en alguna de lasfracciones establecidas en el artículo 13 de la Ley, no serásuficiente que el contenido de la misma esté directamenterelacionado con las materias que se protegen en dicho artículo,sino que deberá también considerarse la existencia deelementos objetivos que permitan determinar si la difusiónde la información causaría un daño presente, probable yespecífico a los intereses jurídicos tutelados por dichoprecepto.

Así mismo, estos Lineamientos también desglosan comodeberían interpretarse los varios conceptos de reservaincluidos en la ley. Algunos conceptos como “seguridadnacional” reciben un tratamiento muy extenso, mientras otroscomo “la seguridad o la salud de cualquier persona” seabordan de manera muy general.

Pero estos son únicamente lineamientos. Ni losservidores públicos del Poder Ejecutivo ni los comi-sionados del IFAI están obligados a seguirlos al pie de la letra.


La verdadera prueba se encuentra en las resoluciones del Plenodel IFAI. Habría que examinar sus decisiones para ver sirealmente se aplica esta prueba de daño en la práctica.

En algunos casos claves los comisionados han aplicadoeste criterio con arrojo. Por ejemplo, en la resolución sobreel expediente 2051/06 el Pleno del IFAI aplicó la prueba dedaño para revocar la negativa de Luz y Fuerza del Centro deentregar información sobre el pago de sus responsabilidadesfiscales. Luz y Fuerza había declarado que no podíaproporcionar al solicitante la Nota #9 referente a “impuestospor pagar” de sus estados financieros para los años 2004 y2005. El organismo cita tanto el artículo 13, fracción V quese refiere a información que cause perjuicio a “la recaudaciónde las contribuciones” como el artículo 14, fracción IV queseñala que se reserva la información de “los procedimientosadministrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayancausado estado”. Sostiene que los documentos solicitadoscontienen datos relacionados con la impugnación de variasresoluciones de los ejercicios fiscales de 1993, 1994, 1996 y1997.

El Pleno del IFAI, con Juan Pablo Guerrero comoponente, resuelve que Luz y Fuerza no logró acreditar el“daño presente, probable y específico” que implicaría ladivulgación de esta información. Según el IFAI, el espírituque encierran las dos fracciones de la Ley citadas por Luz yFuerza es que las partes que participan en juicios tienen elderecho de mantener en secreto su estrategia procesal. Habríaque evitar que se utilice la ley de transparencia para lastimar losderechos de los participantes en un juicio. Sin embargo, en estecaso el IFAI acredita que tanto el Tribunal Federal de JusticiaFiscal y Administrativo como el Servicio de AdministraciónTributaria, las otras partes en el juicio, ya cuentan con latotalidad de la información contenida en la Nota #9 solicitada.Por lo tanto, “divulgar el contenido de le Nota “9-impuestospor pagar” no causaría daño presente, probable y específico


a las estrategias procesales del sujeto obligado, debido a quelas dos partes interesadas en los procedimientos admi-nistrativos señalados conocen el contenido del documento”(IFAI, 2051/06, p.21).

Los comisionados del IFAI han demostrado suproactividad más allá de la aplicación de la prueba del daño.Por ejemplo, en algunos casos l levan a sus últ imasconsecuencias su facultad de “suplencia de la queja”. Elartículo 52 de la Ley de Transparencia faculta al IFAI para“subsanar las deficiencias de los recursos interpuestos porlos particulares”, pero no indica específicamente cómo elInstituto debería llevar a cabo este labor. Ni el Reglamentode la Ley, ni el Reglamento Interno del IFAI aportan mayoresdetalles al respecto. La interpretación y la aplicación de esteartículo, entonces, queda completamente a la discreción delos mismos comisionados.

En la resolución del recurso de revisión con respecto a los“gastos de representación” de la Sra. Martha Sahagún de Fox(exp. 133/04) el IFAI suplió no solamente “la queja”, sinotambién la solicitud original. En su respuesta a la solicitud deacceso la Presidencia de la República había recurrido a unformalismo para declarar la “inexistencia” de los documentos.“La señora…no es funcionario público, por lo tanto no pertenecea la Presidencia de la República por lo que no cuenta conpresupuesto asignado para gastos de representación.”

Aquí el Pleno del IFAI15 , con José Octavio LópezPresa como ponente, señala con toda razón que si bienno exis te una part ida específ ica de “gastos de re-presentación” para la esposa del presidente, la Presidenciade la República sí gasta en la alimentación, transporte,comunicación, vestuario, etc. de la esposa del presidente.Por lo tanto, “de la exégesis de la solicitud válidamente sepodría entender a qué información desea tener acceso, porlo que la Presidencia de la República pudo haber pro-

Los comisionados del IFAIhan demostrado su

proactividad más allá de laaplicación de la prueba

del daño.


porcionado la información relativa a los gastos erogados, conrecursos públicos, para apoyar las actividades de la PrimeraDama…” (IFAI, 133/04, p.6). Los comisionados recurrenal espíritu de la ley para garantizar acceso y así le dan lavuelta a las respuestas burocráticas que buscan escondersetras interpretaciones limitadas.

Una de las áreas de reserva dónde el IFAI ha demostradoun particular interés en aplicar criterios garantistas ha sido conrespecto a la información económica y financiera. Habría querecordar que la ley Mexicana incluye una reserva sumamenteproblemática con respecto a este tipo de información. “Cómoinformación reservada podrá clasificarse aquella cuya difusiónpueda…dañar la estabilidad financiera, económica o monetariadel país” (Artículo 13, párrafo III). Una reserva tan general yomniabarcante potencialmente abre un hoyo negro con respectoa una gran cantidad de información fundamental sobre laoperación del Estado. Ninguna otra ley de acceso a lainformación pública en el mundo contiene una reserva tanamplia con respecto a la información económica (Sandoval,2007; Ackerman & Sandoval, 2005).

Un caso que llama la atención en particular, en cuantoal acceso a la información económica o financiera, es elexpediente 521/06 donde el IFAI revoca totalmente ladeclaración de inexistencia de parte de la SHCP con respectoa “la información relativa al fallo de la licitación de la ventade las acciones de CINTRA (Mexicana y Aeroméxico)”.Antes de la licitación de CINTRA (y la venta de Mexicanaúnicamente) en el año 2005 la empresa pertenecía en 50.49%al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) yen 10.16% a la SHCP (a través de Nacional Financiera, S.N.C.).Gerardo Rodríguez Regordosa, titular de la Unidad de CréditoPúblico de la SHCP y Mario Alberto Beauregard, titular delIPAB, eran Consejeros Propietarios miembros del Consejode Administración de la empresa. Así mismo, el Secretariode Hacienda preside la Junta de Gobierno del IPAB y por lo

Una de las áreas de reservadónde el IFAI hademostrado un particularinterés en aplicar criteriosgarantistas ha sido conrespecto a la informacióneconómica y financiera.


tanto también recibió toda la información clave sobre elproceso de licitación de parte del IPAB. Por lo tanto, elIFAI revoca la declaración de inexistencia ofrecida porHacienda y le ordena entregar la información al solicitante.

El IFAI también ha esgrimido argumentos y estrategiasinnovadoras para dar acceso a la información sobre fideicomisosque manejan fondos públicos. Típicamente el gobierno buscaesconderse en el secreto fiduciario para negar el acceso a losdocumentos solicitados. Sin embargo, el IFAI ha logrado otorgaracceso a la información con el argumento de que el secretofiduciario solamente aplica a las instituciones fiduciarias, no acualquier institución u organismo que tuviera la información.Por ejemplo, en la revocación de una negativa de parte delorganismo Caminos y Puentes Federales de Ingresos y ServiciosAnexos (CAPUFE) el IFAI, bajo la ponencia de Horacio Aguilar,señala que “si bien es cierto que el secreto fiduciario impideproporcionar a cualquier tercero la información relativa a losfideicomisos, este secreto se refiere únicamente a las personasque intervienen como instituciones fiduciarias” (IFAI, exp.0669/04 y 0670/04).

De manera similar el IFAI revoca la negativa de laSecretaría de Economía a entregar copias de los convenios decolaboración entre el Fideicomiso “Marcha hacia el Sur” y variasempresas como Bull D, industrial Denim, etc. “Debe señalarseque el secreto fiduciario…sólo puede ser invocado por lasinstituciones de crédito que ostentan el carácter de fiducia-rias…En este sentido queda acreditado que la dependencia noposee la calidad jurídica requerida para poder invocar el secretofiduciario” (IFAI, 944/05, p.17). El IFAI toma resolucionesparalelas en los casos de los expedientes 632/05 y 822/05.

B. Pasividad

Hay una larga tradición en los tribunales mexicanos de“decidir” sin “resolver” los asuntos de su competencia. En

El IFAI también haesgrimido argumentos yestrategias innovadoras

para dar acceso a lainformación sobre

fideicomisos que manejanfondos públicos.


lugar de entrar al fondo de una decisión judicial, muchas veceslos jueces prefieren pasar por encima de los asuntosmedulares del caso para darle trámite formal con base a algunaconsideración técnica. De esta forma, sin violar la leyabiertamente, los juzgadores evaden su responsabilidad paraaplicar la norma con rigor. Son decisiones cómodas porqueno comprometen a la autoridad con ninguna de las dos partesen disputa. Sin embargo, la justicia y la legalidad sufren unduro golpe al ser sacrificadas ante una actitud minimalista yburocrática de la autoridad judicial.

Uno pensaría que el pleno del IFAI estaría idealmenteposicionado para darle la vuelta a esta lógica de simulación.La mayoría de los comisionados que han integrado el pleno noson abogados y el IFAI no es una autoridad judicial. Elorganismo entonces debería tener suficiente flexibilidad y arrojopara romper con estas prácticas del autoritarismo. Sin embargo,un análisis de las resoluciones revela que la tradición de decidirsin resolver también se ha implantado dentro del pleno del IFAI.

Veamos por ejemplo el caso de los documentospatrimoniales de los servidores públicos. La resolución delexpediente 48/06 del IFAI señala que una persona solicitó“las declaraciones patrimoniales a partir de 1995 a la fecha”así como “copia del análisis de la evolución patrimonial” deuna larga lista de mandos altos y medios de la administraciónpública federal. La Secretaría de la Función Pública (SFP)respondió que solamente podría proporcionar algunosdatos sobre las declaraciones patrimoniales cuando elservidor público correspondiente hubiera dado su con-sentimiento expreso a la divulgación de la información.Pero aún en caso de que hubiera consentimiento todavía sereserva la mayor parte de información contenida en lasdeclaraciones bajo el criterio de que contienen datospersonales. Con respecto al “análisis de evoluciónpatrimonial” la SFP niega el acceso a la mayor parte de lainformación patrimonial, aún en los casos donde el servidor

La tradición de decidir sinresolver también se haimplantado dentro delpleno del IFAI.


público haya autorizado el acceso a sus datos personales.En las palabras del voto particular de Juan Pablo Guerrero,“la resolución erige así a este Instituto como una autoridadnegadora de los datos personales a pesar de la voluntadexpresa del titular de los mismos de hacer pública suinformación patrimonial” (IFAI, 48/06, voto disidente JPGuerrero, p.1).

Aún más preocupante es el hecho de que el plenoreinterpreta la solicitud de acceso de forma restrictiva,convirtiéndolo en una solicitud de un documento llamado“análisis de evolución patrimonial” en lugar de todos losdocumentos utilizados para realizar el análisis corres-pondiente. Por ejemplo, se suprimen las copias de escrituraspúblicas que forman parte del expediente de evoluciónpatrimonial. En lugar de suplir el recurso del solicitante,termina supliendo la respuesta de la autoridad al ofrecerleuna nueva coartada para evitar la entrega de la información.Juan Pablo Guerrero señala que “con su planteamiento, elIFAI pasa de la complicación de la reserva de un expedienteen trámite a la comodidad de su inexistencia. Cabe observarque la dependencia ya había entregado una versión públicadel expediente completo, el cual integra más contenidos quelos que la resolución ordena entregar…La resolución “obliga”a la Secretaría de la Función Pública a entregar menos de losque ya incluyó en su repuesta original y deja de lado la cuestiónimpugnada: que se denegó el acceso a información que nopuede clasificarse como confidencial pues obra en registrospúblicos, como son las escrituras públicas” (IFAI, 48/06,voto disidente JP Guerrero, pp.2-3).

En su propio “voto disidente” el comisionado AlonsoLujambio defiende la decisión de no otorgar acceso a lasescrituras públicas que forman parte del expediente deevolución patrimonial, aún cuando obran en registrospúblicos. El comisionado sostiene que, “si bien la informaciónno se considera confidencial cuando se halla en registros


públicos, no por ello procede otorgar al recurrente acceso alos datos personales en poder de las dependencias o entidades,sino que se debe orientar al mismo para que acuda a losregistros públicos” (IFAI, 48/06, voto disidente A Lujambio,p.3). Sin duda, tal respuesta refleja una lógica burocráticade “pase a la siguiente ventanilla”, nada favorable para elejercicio pleno de la rendición de cuentas gubernamental.

Otro debate clave se ha dado con respecto a ladivulgación de las fotografías de los servidores públicos. Enuna serie de resoluciones (Expedientes 930/05, 931/05, 932/05, 933/05, 934/05) el Pleno del IFAI ha decidido catalogarestas imágenes como confidenciales. El argumento que seesgrime es que “los servidores públicos, como cualquierpersona física, cuentan con datos personales y tienen derechoa la protección de éstos, como cualquier otra persona” (IFAI,exp.934/05, p.21). Las fotografías se consideran datosconfidenciales porque contienen información sobre “el origenétnico o racial, o que esté referida a las características físicasde una persona” (IFAI, exp.934/05, p.19). Así mismo, elPleno indica que los datos personales en poder del gobiernosolamente pueden ser utilizados para los fines y los propósitosoriginalmente planteados. “En el caso de servidores públicos,aunque no se les informa de manera expresa el uso que sedará a sus datos, queda claro que la autoridad, en todos susprocesos de administración de recursos humanos, obtieneinformación concerniente a sus empleados y sólo debeutilizarla para los fines para los cuales fueron obtenidos”(IFAI, exp.934/05, p.19).

La discusión y la votación sobre el tema de lasfotografías ha dividido al pleno de manera tajante. En cadauno de las cinco decisiones mencionadas votaron trescomisionados a favor de la confidencialidad de las fotografíasy dos comisionados (Juan Pablo Guerrero y Horacio Aguilar)en favor de su publicidad. El argumento principal de loscomisionados Guerrero y Aguilar ha sido que si bien las


fotografías efectivamente son “datos personales” habría quedistinguir entre aquellos datos personales que tienen que vercon la “intimidad” del servidor público y los que sonrelevantes para el cargo que desempeña. “Se ha dicho y seha comprobado en la realidad, que los servidores públicosno tenemos vida privada; pero sí tenemos vida íntima. Entales circunstancias el retrato del servidor público no es unainformación protegida como un dato de carácter personalque contribuya a preservar sus derechos de la personalidadtales como el honor, la honorabilidad, el buen nombre y eldecoro, entre otros (Horacio Aguilar, voto disidente, 933/05, p.3).

Si bien es legal incluir a las fotografías dentro de lascausales de confidencialidad, tal inclusión no resiste unaprueba de daño. En las palabras del comisionado Guerrero:

Ante la disyuntiva entre privilegiar el derecho a la privacidadde la fotografía del funcionario o favorecer el principio depublicidad del acceso a información gubernamental quepermitiría reducir las posibilidades de abuso de poder yfavorecer la rendición de cuentas, este Instituto eligió loprimero. Mientras que los costos en la privacidad de losservidores públicos de exhibir su fotografía oficial no fueronverificados, el daño de clasificar como confidencial la fotografíaoficial no fueron verificados, el daño de clasificar comoconfidencial la fotografía de identificación de las autoridadesfederales es claro: falta de transparencia y potencialmente,impunidad” (Juan Pablo Guerrero, 934/05, voto disidente, p.1)

Aquí el comisionado Guerrero esgrime un argumentodifícil de rebatir. “Para prevenir efectivamente el tráfico deinfluencias, el abuso de poder y la impunidad es im-prescindible la vigilancia pública y la identificación públicade los servidores públicos. Por ello es posible afirmar queuna rendición de cuentas “sin rostros” es insuficiente paralograr un control eficaz de los actos de gobierno” (Juan Pablo

“Para prevenirefectivamente el tráfico de

influencias, el abuso depoder y la impunidad es

imprescindible la vigilanciapública y la identificación

pública de los servidorespúblicos. Una rendición

de cuentas “sin rostros” esinsuficiente para lograr uncontrol eficaz de los actosde gobierno” (Juan Pablo

Guerrero).


Guerrero, voto disidente, 934/05, p.18). Efectivamente, másallá de la necesidad de proteger las identidades de algunosservidores públicos involucrados en operaciones cubiertas,hace falta una razón de peso para esconder las caras de losfuncionarios que son los empleados de la ciudadanía ytrabajan en su nombre. De hecho, llevando al extremo laargumentación de la mayoría del Pleno del IFAI, seríanecesario esconder de la luz pública hasta los nombres delos servidores públicos, ya que con esa información se podríadeducir alguna información sobre su origen étnico o racial.También se podría justificar la eliminación de las fotografíasde los servidores públicos hasta en la prensa nacional, bajoel argumento que habría que defender la privacidad de losfuncionarios.

La respuesta que ofrece la decisión mayoritaria del Pleno aestos argumentos es casi indefendible. “Pensar que mediante ladifusión de la fotografía de los servidores públicos se fortalecela responsabilidad y la rendición de cuentas es un error. Lasdeficiencias en ciertos marcos institucionales no se subsanancon la publicidad de imágenes. Dar la cara en términos´democrático-institucionales´ no es dar la foto” (IFAI, exp.934/05, p.22). Pero nadie sostiene que con la mera divulgación delas fotografías de los funcionarios se vaya a resolver de golpe deuna vez para todos los problemas actuales con la rendición decuentas. Lo que sí es claro es que la protección de los rostros denuestros gobernantes sí podría facilitar impunidad y falta derendición de cuentas en el ejercicio del poder público.

Existen otros casos claves en que el IFAI simplementese ha negado a entrar al fondo del asunto en cuestión,prefiriendo salir por la tangente y no aplicar la ley con todoel rigor posible. Tal es el caso, por ejemplo, con la solicitudque hiciera Daniel Lizárraga Méndez, periodista de la revistaProceso, a la Presidencia de la República para acceder a los“reportes de inteligencia en poder de la Presidencia sobre lainfi ltración de grupos radicales que presuntamente


pretendían reventar, como lo dijo el vocero Rubén Aguilar,el festejo del 15 de septiembre (de 2006) en el Zócalo” (IFAI,exp.2919/06, p.1).

La Presidencia de la República respondió a la solicitudde Lizárraga con dos links electrónicos que llevan aresúmenes de las conferencias de prensa de Aguilar los días15 y 18 de septiembre de 2006. El gobierno señala que nocuenta con más información en sus archivos ya que lainformación con la que contaba Rubén Aguilar fue obtenidaexclusivamente por medio de conversaciones personales yllamadas telefónicas. “Estos intercambios personales y porvía telefónica no fueron documentados, por lo tanto aunquela información se estuvo manejando, no están plasmados enregistro alguno” (IFAI, exp.2919/06, p.4).

Así mismo, Presidencia menciona que la Ley de Trans-parencia no lo obliga a “generar un documento impreso oelectrónico que tenga como único fin el responder a lasnecesidades específicas de los particulares” (IFAI, exp.2919/06, p.2).

Efectivamente, el artículo 42 de la Ley señala que “lasdependencias y entidades sólo estarán obligadas a entregardocumentos que se encuentren en sus archivos”. Sinembargo, este enunciado está sujeto a una diversidad deinterpretaciones ya que el Capítulo I de la ley define alconcepto “documentos” de manera muy amplia como:

Los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones,oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices,circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, me-morandos, estadísticas o bien, cualquier registro que documenteel ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligadosy sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha deelaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio,sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático oholográfico (LFTAIPG, Art.I, III)


La referencia a “reportes”, “notas”, “correspondencia”y “cualquier registro” abarca todo el quehacer gubernamental.El hecho que el artículo 42 refiere a los documentos que “seencuentren en los archivos” no limita el acceso ya que la Leyno especifica una definición de “archivo”. Así mismo, esimportante señalar que cotidianamente las instituciones públicasgeneran documentos ex profeso con el fin de responder a unasolicitud de acceso. Cuando un solicitante pregunta, por ejemplo,cuantas auditorias se realizaron a una Secretaría X durante elperiodo 1998-2003, que abarca dos sexenios distintos, laSecretaría responde con la información plasmada en undocumento nuevo que resume la información solicitada.

En lugar de entrar a un análisis profundo de lacomplejidad del tema de la supuesta “inexistencia” de registrosen este y otros casos, el Pleno del IFAI decidió simplementeordenar a la Presidencia realizar “una búsqueda exhaustiva ensus archivos” y, en su caso, formalizar la “declaración deinexistencia” de los documentos solicitados. En su descargo, elIFAI sí realizó un esfuerzo importante para documentar quePresidencia debería tener algunos registros de la informaciónsolicitada. “Si bien es cierto que no se mencionaron reportes oun informe en específico durante la conferencia de prensa, sí esposible determinar la existencia de información elaborada porlos servicios de inteligencia del Estado mexicano, y que fuehecha del conocimiento de Presidencia de la República paratomar la decisión correspondiente” (IFAI, exp.2919/06, p.21).

Sin embargo, a partir de esta conclusión el IFAI tendríaque haber ordenado a la Presidencia de la República queentregara todos los registros e información que tuviera sobreel caso16 , en lugar de simplemente ordenar al gobiernobuscarlos “exhaustivamente”. En los hechos, la resolucióndel IFAI deja abierta la puerta para que Presidencia declaresin más la “inexistencia” de la información. Esto siente unprecedente sumamente peligroso ya que crea incentivos alos servidores públicos para que documenten en la menor


medida posible sus actuaciones ya que de esa manera podránevadir las solicitudes de acceso. De esta forma el derechode acceso a la información pública podría empezar a crearmayor opacidad en lugar de mayor transparencia17 .


IV. LA INSTITUCIONALIDAD Y ELDINAMISMO DEL IFAI

MÁS ALLÁ DE EXAMINAR las resoluciones del IFAItambién habría que explorar el desarrollo institucional

del organismo como tal. Es importante examinar tanto laestructura interna de autoridad como las relaciones externasde la institución. Las fuentes más importantes de undesarrollo institucional efectivo de un organismo in-dependiente son el debate interno y la profesionalización delos servidores públicos dentro de la institución, así como laapertura hacia la sociedad civil (Ackerman, 2007). Lasinstituciones de este tipo que se esconden dentro de unaburbuja monolítica y tecnocrática están destinadas al fracasoy una rápida pérdida de legitimidad.

A. Estructura Interna

La estructura colegiada de dirección del IFAI representa ungran acierto en cuanto al diseño de la institución. Lapresencia de cinco comisionados como titulares garantiza undebate dinámico y transparente. Los cinco comisionadosreciben el mismo nombramiento de parte de la Presidenciade la República y eligen entre ellos quién ocupará el cargo decomisionado presidente durante cada periodo de dos años,renovable por una sola ocasión (LFTAIP, Art. 36). Estaestructura plural y democrática contrasta de manera favorablecon la de otras instituciones comparables como el IFE o laCNDH. En la CNDH el Presidente tiene un controlunipersonal sobre todos los asuntos de la institución y elconsejo ciudadano no interfiere de gran medida. En el IFEhay un cuerpo colegiado pero el Consejero Presidente recibesu nombramiento directamente del congreso y tiene una grancantidad de facultades unipersonales.

El Reglamento Interior es muy claro con respecto a laestructura interna del poder. Señala que “todas las decisiones

Las fuentes másimportantes de undesarrollo institucionalefectivo de un organismoindependiente son eldebate interno y laprofesionalización de losservidores públicos dentrode la institución, así comola apertura hacia lasociedad civil (Ackerman,2007).

La estructura colegiada dedirección del IFAIrepresenta un gran aciertoen cuanto al diseño de lainstitución. La presenciade cinco comisionadoscomo titulares garantizaun debate dinámico ytransparente.


y funciones son competencia originaria del Pleno delInstituto” (Reglamento, Art. 15) y que “frente a losComisionados y en el Pleno, el Comisionado Presidente esprimero entre iguales” (Reglamento ,Art. 19). El comisionadopresidente tiene voto de calidad para destrabar empates ycoordina las discusiones del pleno, pero necesita la aprobacióndel pleno para todas las decisiones medulares del Instituto.El sistema de gobierno interno es mucho más cercano a unsistema parlamentario que a uno presidencial.

Sin embargo, el procedimiento para nombrar o destituira los comisionados del IFAI implica una importantedependencia de los comisionados del Instituto. Loscomisionados son nombrados por el Presidente de maneradirecta y sin intermediación del Congreso. El Senado podrá“objetar” los nombramientos con la votación de la mayoríade los senadores presentes, pero si no se pronuncia al respectodentro de 30 días el nombramiento procede en sus términos(LFTAIPG, Art. 34). Así mismo, no hay ninguna cláusulaque obligue al Presidente a enviar una nueva propuestadespués de una eventual “objeción” de parte del Senado.Teóricamente, el Presidente podría simplemente esperar hastala siguiente sesión del Senado para volver a proponer lamisma persona, ahora en una coyuntura política distinta.

Los comisionados podrán ser removidos de sus funciones“cuando por actos u omisiones se afecten las atribucionesdel Instituto” (LFTAIPG, Art. 34). Este artículo no requierela intervención del congreso en una eventual remoción, asíque se sobreentiende que esto sería una decisión unipersonaldel Presidente de la República. Así que cualquier acto oomisión que el Presidente interprete, según sus criterios, que“afecte las atribuciones del Instituto” podría implicar ladestitución de un comisionado.

Durante los primeros 10 meses de vida del IFAI el plenosesionaba en secreto. No se permitía la presencia ni de los

El procedimiento paranombrar o destituir a los

comisionados del IFAIimplica una importante

dependencia de loscomisionados del

Instituto.


medios de comunicación ni de ciudadanos interesados a lassesiones del Pleno. Esto fue rectificado antes de que elInstituto cumpliera un año en funcionamiento, pero el hechode que las reuniones empezaron en la opacidad es un ejemplode cuanto depende de la voluntad particular de los titularesdel organismo. La ley por sí sola no determina el dinamismoy la apertura de la institución. Hace falta que los mismoscomisionados tomen la responsabilidad para poner lainstitución en movimiento.

El pasado 22 de noviembre de 2006 los comisionadosperdieron una gran oportunidad para fortalecer la legitimidadde la institución. Ese día se votó una propuesta demodificación al Reglamento Interior del IFAI para prevenir yregular los conflictos de interés que pudieran presentarseentre los comisionados del IFAI y alguna de las partes de unrecurso de impugnación. La preocupación fue sobre todo conrespecto al Comisionado Presidente entrante, Alonso Lujambio,quien públicamente había expresado su amistad con elPresidente-Electo, Felipe Calderón, y tiene fuertes vínculospersonales con algunos Secretarios del nuevo gobierno así comocon dirigentes del PAN, el partido en el gobierno.

El comisionado Juan Pablo Guerrero propuso que todoslos comisionados presentaran una “declaración pública deintereses” para transparentar los vínculos de amistad,políticos o de negocios que tuvieran con altos funcionariosdel gobierno. Esto sería en adición a la declaración patrimonialque todos los funcionarios tienen que presentar por ley. Asímismo, el comisionado Guerrero propuso que cualquiercomisionado podría iniciar un procedimiento de impedimentoen contra de cualquier otro integrante del Pleno. No tendríaque ser necesariamente el mismo comisionado quien seexcusara sino que el impedimento se puede señalar a partirde la objeción de alguna de las partes en una impugnación.La idea era garantizar total limpieza y transparencia en elmanejo de las decisiones del Pleno para evitar cualquier

El 22 de noviembre de2006 los comisionadosperdieron una granoportunidad parafortalecer la legitimidad dela institución. Ese día sevotó una propuesta demodificación alReglamento Interior delIFAI para prevenir yregular los conflictos deinterés que pudieranpresentarse entre loscomisionados del IFAI yalguna de las partes de unrecurso de impugnación.


suspicacia de que hubiera complicidad entre el IFAI y elgobierno federal, así como dar el ejemplo a los mismos sujetosobligados.

La debida regulación del conflicto de interés en el IFAI nosólo apoyará la consolidación de la confianza hacia elInstituto y fortalecerá la autoridad de sus decisiones yresoluciones, sino que, podrá sentar un precedenteimportante para la institucionalización del control alconflicto de interés como un mecanismo que favorezca elprofesionalismo, imparcialidad, legalidad, eficiencia yhonestidad de la Administración Pública Federal (JuanPablo Guerrero, Exposición de Motivos, Propuesta sobreconflictos de interés, 25 de octubre del 2006)

Desafortunadamente, la propuesta del ComisionadoGuerrero no tuvo éxito. En una votación cerrada de 3 contra2, la mayoría de los comisionados (Lujambio, Marván yGómez Robledo) rechazaron la propuesta de Guerrero y ensu lugar aprobaron un “Acuerdo que Fija las Reglas en Materiade Impedimento, Excusas y Recusaciones”. Este acuerdorepresenta un avance en cuanto regula el procedimiento paralas excusas y recusaciones, pero no implica una reforma alReglamento Interior y excluye los dos puntos medulares dela propuesta de Guerrero: la “declaración de intereses” y laposibilidad de que los comisionados podrían llamarse acuentas entre ellos mismos.

Esta derrota desafortunada de la in ic ia t iva deGuerrero abonaba las sospechas que ya existían conrespecto a la independencia del IFAI. Lujambio habíasido consejero electoral durante la elección de VicenteFox como Presidente de le República y después fuenombrado comisionado del IFAI por el mismo Fox.Estrictamente hablando, tal nombramiento no era ilegal.La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de losServidores Públicos señala que “los servidores públicos que se


hayan desempeñado en cargos de Dirección en el InstitutoFederal Electoral….se abstendrán de participar en cualquierencargo público de la administración encabezada por quienhaya ganado la elección que ellos organizaron” (LFRASP,Art. 9, c). Sin embargo, la introducción a este artículo señalaclaramente que esta prohibición solamente aplica por un añodespués de que el funcionario hubiera concluido susfunciones de consejero. Lujambio dejó de el IFE en octubrede 2003 y fue nombrado comisionado del IFAI en mayo delaño 2005, más de un año después.

De todas formas el vínculo de Lujambio tanto con Foxcomo con Calderón levantaba sospechas fundadas con respectoa su independencia en el cargo. Se requería de una acción firmetanto de parte de Lujambio como del pleno del IFAI parademostrar su autonomía del gobierno. La situación política,posterior a las elecciones de 2006, tan polarizada en esemomento y el desprestigio de otro organismo independiente, elIFE, implicaba una presión adicional. “En un contexto políticocaracterizado por fuertes presiones y cuestionamientos hacia lamayoría de las instituciones gubernamentales, resultaesencial…reforzar la legitimidad del IFAI…” (Juan PabloGuerrero, Exposición de Motivos, Propuesta sobre conflictosde interés, 25 de octubre del 2006).

Otro problema importante con el funcionamiento internodel IFAI es el asunto de la selección y la contratación de susfuncionarios. Al iniciar sus labores los primeros comisionadosdel IFAI redactaron y aprobaron una serie de “Políticas deSelección del Personal de Estructura del IFAI” para guiar lacontratación de los servidores públicos quienes trabajaríanen las áreas centrales del organismo. Contar con undocumento con estas características es mejor que nada.Sin embargo, queda muy corto desde el punto de vista de laprofesionalización del servicio público. El ReglamentoInterior del IFAI señala que el Pleno es responsable para“aprobar el sistema de desarrollo profesional, ingreso y

Otro problemaimportante con elfuncionamiento internodel IFAI es el asunto de laselección y la contrataciónde sus funcionarios.


separación del personal del Instituto de conformidad con elEstatuto de Servicio Profesional de Carrera” (Art.16,Frac.VII). Pero estas políticas no fueron incluidas en unnuevo Estatuto ni implicaban modificación alguna en elReglamento Interior y por lo tanto no tienen ningún estatusjurídico. Así mismo, únicamente regulan el ingreso a lainstitución, dejando fuera los procesos de evaluación,desarrollo y separación.

Pero quizás lo más preocupante es que el procedimientode ingreso que establecen las políticas no asegura la selecciónde las personas mejor capacitados para los puestos vacantes.Las políticas no establecen una convocatoria pública paralos vacantes. Para seleccionar los Secretarios del Institutolos comisionados simplemente “proponen a los candidatoscon base en el perfil profesional aprobado por el Pleno”. Paralos directores generales, el comisionado presidente junto conel secretario correspondiente estaban bajo la obligación de“entrevistar al menos tres candidatos para cada puesto”.Para los directores, los subdirectores y los jefes de unidaddepartamental, también habría que entrevistar tres candidatosasí como “tomar en cuenta la currícula de la base de datos”.Sin embargo, no hay ninguna mención de como se tendríaque integrar esta “base de datos” ya que no se expidió nuncauna convocatoria pública. Suponemos que la base se integrócon las curricula de todos los recomendados y los amigos delos nuevos comisionados.

Da la impresión que estas “Políticas de Selección”fueron diseñadas más para evitar conflictos entre loscomisionados con respecto a quien controla el nombramientode los nuevos funcionarios que para garantizar el pro-fesionalismo de los servidores públicos del Instituto.Formalmente instrumenta un proceso de auscultación y deevaluación de los candidatos, pero la falta de publicidad delas convocatorias, así como la ausencia de un matrizobjetivo para la evaluación de los candidatos deja los


nombramientos to ta lmente a l a d i sc rec ión de loscomisionados. Para muestra, un botón: ni el ReglamentoInterno ni estas Políticas establecen requisitos firmes conrespecto a la escolaridad que deberían tener los altosfuncionarios del Instituto.

El Pleno del IFAI esperó tres años antes de aprobar unnuevo acuerdo con respecto a sus políticas de contratación.Se formalizó el “Procedimiento para la Ocupación de PlazasVacantes del IFAI” el 24 de enero del año 2006. Des-afortunadamente, este nuevo procedimiento no implicómucho avance en la construcción de un servicio civil dentrode la institución. De nuevo, el acuerdo fue un documentoinformal que no implicaba ningún cambio en el ReglamentoInterno ni la redacción de un Estatuto de Servicio Profesional.Tampoco regula los procesos de evaluación, ascenso oseparación de los funcionarios del Instituto. No obliga al IFAIa realizar convocatorias públicas para la ocupación. Porejemplo, el acuerdo señala que en todos los casos “el superiorjerárquico inmediato de la vacante conformará un grupomínimo de ocho y máximo de diez aspirantes que deberáncumplir con el perfil de la plaza vacante aprobado por elPleno”. Sin embargo, no hay ninguna indicación con respectoa cómo se debería integrar este grupo.

Las innovaciones más importantes incluidas en el nuevoprocedimiento fueron la elaboración de perfiles para cadapuesto y un sistema de evaluación mucho más sistemático yriguroso. La Dirección de Desarrollo Humano y Orga-nizacional también recibe un mandato específico paraelaborar criterios para la elaboración de los perfiles y juegaun papel preponderante en la selección de los funcionarios.Esta Dirección se responsabiliza por valorar en primera instanciala currícula sometidas para asegurar que cumplen con el perfildel puesto y haya un mínimo de “equidad en la competencia”.El nuevo Procedimiento también incorpora la participaciónde un “evaluador externo”, quien primero reduce el grupo


de candidatos de ocho a los cinco más sobresalientes ydespués lo reduce a tres a partir de la aplicación de exámenestécnicos y psicométricos. Finalmente el jefe inmediato superiordecide a quien contratar entre los integrantes de la terna.

Este Procedimiento es un avance en cuanto previene ladiscrecionalidad absoluta en la integración de las ternas. Evitaque se hagan concursos totalmente “a modo” con el propósitode contratar amigos políticos, personales o familiares. Sinembargo, deja mucho que desear ya que al final de cuentas ladecisión se queda en las manos del superior jerárquico y elproceso de examen de los candidatos se queda a cargo de unconsultor externo quien no necesariamente comparte losmismos principios y valoración del servicio público. Asímismo, por ser manejado por un consultor externo los“papeles de trabajo” del proceso se quedan fuera del alcancede la misma ley de transparencia. Nunca sabremosexactamente como se diseñan y se aplican estos exámenes yaque los entes privados no están sujetos a la ley detransparencia.

Tal y como fue el caso con las primeras “Políticas” decontratación, este “Procedimiento” parece ser una estrategiaúnicamente para salir al paso de las necesidades inmediatas delinstitución. Funciona para regular el proceso de ocupación delas plazas que se van abriendo, pero desde el punto de vista deun Servicio Profesional de Carrera se queda muy corto. PorReglamento, el Pleno está obligado a implementar un ServicioProfesional y llama la atención que después de cuatro años deexistencia todavía no han cumplido con este mandato.

Una revisión de los funcionarios de mayor rango quelaboraban en el IFAI al 16 de enero de 2007 revela que delos 41 secretarios, directores generales y directores nombradospor el Pleno, 18 entraron a sus puestos de acuerdo con lasprimeras “Políticas de Selección”, 15 por medio del“Procedimiento de Selección”, 6 no fueron concursados y


entraron por “Designación Directa”, 1 puesto era vacante yotro funcionario entró por “Cambio de Adscripción”.Sumando, los funcionarios que entraron con el procedimientoinicial , que no implicaba ningún sistema for mal deelaboración de perfiles ni de evaluación rigurosa de currícula,con los seis que por alguna razón entraron sin concursoalguno, vemos que más de la mitad (24 de 41) de losservidores públicos que laboran en la institución en 2007, asu ingreso, no fueron evaluados con suficiente rigor. Estono implica que estos servidores públicos sean incapaces pordefinición, pero si arroja una sombra preocupante conrespecto a la institucionalidad del organismo.

B. Relaciones Externas

Además de explorar la dinámica interna del organismo,también habría que examinar las relaciones que ha establecidoel IFAI hacia fuera; con la sociedad civil, la sociedad políticay otras instituciones gubernamentales. Aquí tambiénencontramos tanto fortalezas como debilidades.

En cuanto a las fortalezas podemos señalar el papelcentral que ha jugado el IFAI en el impulso de las reformas alas legislaciones que regulan el acceso a la informaciónpública tanto a nivel estatal como a nivel federal. Desde sucreación el IFAI ha apoyado de manera significativa a losorganismos locales garantes del acceso a la información y aotros aliados para impulsar la aprobación y fortalecimientode leyes de acceso en los estados.

El IFAI también ha trabajado para firmar convenios conlos estados para la implementación del sistema electrónicode solicitudes de acceso, INFOMEX. El Instituto ha jugadoun papel importante en la aprobación de la reforma al artículo6 constitucional, que ahora garantiza un piso mínimo básicopara las leyes y reglamentos de acceso en todos los organismosy órdenes de gobierno.


El trabajo de gestión y articulación del IFAI conorganismos y instituciones internacionales ha sido im-portante. El Instituto ha logrado financiamientos importantestanto de parte del Banco Mundial, para el sistema INFOMEX,como de la Fundación Hewlett , para los proyectos“Comunidades” y “CETA”. Así mismo, en el año 2005 Méxicofue la sede para la tercera reunión internacional decomisionados de acceso a la información.

En general, la cantidad de eventos, publicaciones y cursosque organiza el IFAI por sí solo o en colaboración con algúninstituto estatal de transparencia, ONG o universidad esimpresionante. El IFAI ha logrado construir una imagen públicaindependiente y proactiva de defensa del derecho a saber y depromoción de una cultura de la rendición de cuentas.

Sin embargo, también existen algunas iniciativascuestionables. El proceso de creación de un nuevo CentroInternacional de Estudios de Transparencia y Acceso a la Información(CETA), por ejemplo, ha sido sumamente problemático. Ensu página web, el CETA declara que su “objetivo general” es“convertirse en una instancia de encuentro, reflexión y cambiocon el fin de impulsar el derecho de acceso a la informaciónen el ámbito nacional e internacional, a través del diseño,implantación y evaluación de políticas públicas en materiade acceso a la información, transparencia y rendición decuentas”. Suena como si fuera una asociación realmenteindependiente y autónoma que impulsa una agenda ciudadana.

Pero en realidad el CETA es únicamente un sub-contratista del IFAI y otras instituciones gubernamentales.Es una asociación civil creada desde el mismo IFAI y con lafunción principal de proveer productos al IFAI y a otrosorganismos gubernamentales. El artículo tercero de losEstatutos del CETA reza que el objeto principal de laasociación es “Asistir al Instituto Federal de Acceso a laInformación, o a cualquier dependencia o entidad similar,

El CETA es unaasociación civil creada

desde el mismo IFAI y conla función principal de

proveer productos al IFAIy a otros organismos

gubernamentales.


en sus actividades de promoción y difusión del ejercicio delderecho de acceso a la información pública gubernamental”.La página web del CETA (www.centrotransparencia.org/contacto.html) indica que el centro se ubica en el edificiodel mismo IFAI, “Av. México 151, Primer Piso Col. DelCarmen Coyoacán”.

En lugar de trabajar con las múltiples ONGs y programasuniversitarios existentes que se especializan en el acceso a lainformación y la rendición de cuentas, el IFAI decidió crear supropia organización-cliente. En un país como México con unalarga historia de manipulación y presiones de parte del gobiernohacia los organismos de la sociedad civil esta iniciativa por lomenos se ve mal. La impresión es que el gobierno quisiera crearun organismo “a modo” para legitimar su gestión y llevar a caboestudios y actividades de promoción y difusión sin la mismatransparencia a que está obligado el IFAI. Sin embargo, laFundación Hewlett ha apoyado el proyecto desde el principiocon importantes cantidades de dinero.

La Fundación Hewlett también ha financiado el“Proyecto Comunidades”, una iniciativa que busca acercara la población marginada al IFAI y a la utilización de la leyde transparencia. Su objetivo es “extender el conocimientoy ejercicio del derecho de acceso a la información públicafederal, con especial énfasis en aquellos grupos socialesdesprovistos de poder o influencia en la asignación derecursos y definición de políticas gubernamentales…”.La Fundación aportó un total de un millón de dólares paralas actividades de este proyecto (este monto incluye losrecursos para el CETA), durante dos años, desde junio de2005 hasta junio de 2007.

Los resultados del proyecto todavía no están claros. Seha gastado una gran cantidad de dinero en trabajar con ONGspromotoras de la transparencia y el acceso a la informaciónpública, pero no hay evidencia de que la utilización de la ley


haya aumentado significativamente. Una evaluaciónpreliminar del proyecto, por ejemplo, señala que “losresultados obtenidos se limitaron a generar solicitudes deinformación que resolvieron necesidades en lo individual(solicitud de la CURP, por ejemplo), y que no despertaron niel interés ni el arraigo necesario para que las comunidadesparticipantes se apropiaran del ejercicio del derecho de accesoa la información” (Primer entregable, p.15). Se supone queel proyecto experimentó algunos cambios importantes ytodavía estamos a la espera de la evaluación y del informefinal que se tendría que entregar a finales de Junio de 2007.

Otra área preocupante con respecto a las relacionesexternas del IFAI es el área de las sanciones a los servidorespúblicos que incumplen con la ley de transparencia o con lasresoluciones del IFAI. El IFAI no tiene ninguna facultad desanción directa sobre los funcionarios del poder ejecutivofederal. Sin embargo, la Ley de Transparencia sí indica que“cuando el Instituto determine durante la sustanciación delprocedimiento que algún servidor público pudo haberincurrido en responsabilidad, deberá hacerlo del conocimientodel órgano interno de control de la dependencia o entidadresponsable par que ésta inicie, en su caso, el procedimientode responsabilidad que corresponda” (LFTAIPG, Art. 56).

Así mismo, el artículo 63 de la Ley de Transparenciaenlista una serie de acciones de parte de servidores públicosque implicarían una responsabil idad administrativa.Finalmente, el IFAI también tiene facultades para dar vistaal órgano interno de control de la entidad o dependenciarespectiva si considera que un funcionario público no haacatado una resolución del IFAI.

Hasta Noviembre de 2006 la cantidad de “vistas” dadopor el IFAI a los órganos internos de control era mínima y elimpacto final de estas vistas aún menor. Durante sus primerostres años y medio de existencia (junio de 2003-noviembre de

Otra área preocupantecon respecto a las

relaciones externas delIFAI es el área de las

sanciones a los servidorespúblicos que incumplen

con la ley de transparenciao con las resoluciones del

IFAI.


2006) el IFAI únicamente dio vista a los órganos interno decontrol en 132 ocasiones. De estos 132 casos la Secretaríade la Función Pública resolvió amonestar públicamente alservidor público implicado en dos ocasiones y turnar elexpediente a la Dirección General de Responsabilidades porhaber encontrado una presunta responsabilidad en cincoocasiones. En cada uno de los otros 125 casos la FunciónPública no encontró elementos para proceder a una sanción.Esto podría ser un indicador de lo cumplido que son todoslos servidores públicos con la ley de transparencia. Peroigualmente podría ser un indicador de complicidades entrela Función Pública y los funcionarios federales para darle lavuelta a la Ley de transparencia y al IFAI.


V. CONCLUSIONES: RETOS YPERSPECTIVAS

EL IFAI ES UN ORGANISMO joven que apenas estáconstruyendo su presencia pública y su institucionalidad.

Los primeros cuatro años de su existencia (2003-2007)demuestran que tanto sus comisionados como su fun-cionarios públicos han hecho un gran esfuerzo por echar aandar el proyecto del Instituto. El IFAI elabora sus decisionescon profesionalismo y claridad, cuenta con un cuerpo deprofesionales altamente capacitados, y se mantiene como unainstitución “viva” a partir de la transparencia de susprocedimientos, el debate interno y una fuerte vinculacióncon los actores externos. El Instituto se ha convertido enuna institución clave en la democratización del país.

Sin embargo, permanecen problemas importantes.Parece que el pleno del IFAI todavía no se convence del todode la necesidad de defender el principio de máximo publicidada toda costa o de ejercer todas sus facultades de investigacióny de interpretación de la ley. Así mismo, la institución perdióuna oportunidad de oro para esclarecer los cuestionamientoscon respecto a posibles conflictos de interés entre algunoscomisionados y el gobierno en turno. La ausencia de unservicio civil de carrera y una conceptualización problemáticade un par de proyectos importantes que involucran a lasociedad civil también son cuestiones pendientes de resolver.

No hay duda de que estamos mucho mejor con el IFAIque sin un organismo garante de este tipo. Tampococuestionamos si el IFAI ha cumplido de manera general conlos mandatos que la ley le impone. Dónde sí insistimos esque para consolidar los avances de la institución hace faltamucho mayor proactividad, profesionalismo y apertura a lasoc iedad c iv i l de par te de los comis ionados y losfuncionarios. Si no se rompen algunas inercias en el corto plazoestaríamos ante el peligro de un franco retroceso institucional.

La ausencia de un serviciocivil de carrera y una

conceptualizaciónproblemática de un par de

proyectos importantesque involucran a la

sociedad civil soncuestiones pendientes de

resolver.


En un contexto dónde otros organismos inde-pendientes que trabajan a favor de la rendición de cuentas,como el IFE y la CNDH, están pasando por una crisis delegitimidad, el IFAI debería hacer hasta lo imposible porblindarse a una posible crisis propia.

El IFE y la CNDH, estánpasando por una crisis delegitimidad.

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS52

NOTAS1 En un estudio previo sobre el IFE, la CNDH y la Auditoría Superior de la Federación (ASF)

encontramos que el buen desempeño de un organismo autónomo pro-rendición de cuentasdepende directamente de su apertura hacia la sociedad civil (Ackerman, 2007).

2 El IFAI no es, estrictamente hablando, un “organismo público autónomo” equivalente alInstituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Banco deMéxico. Legalmente forma parte del Poder Ejecutivo como un “organismo descentralizadono sectorizada”. Su presupuesto se integra dentro del monto total asignado al Poder Ejecu-tivo y los comisionados son nombrados por el Presidente de la República. Sin embargo, elhecho de que los titulares reciben nombramientos irrevocables de siete años y la institucióntiene total autonomía técnica y de gestión convierte al IFAI, en los hechos, en un organismoindependiente cuya problemática institucional se asemeja en mucho a la de los organismospropiamente autónomos.

3 www.sisi.org.mx, información actualizada al 12 de octubre de 2006.

4 www.sisi.org.mx,. información actualizada al 12 de octubre de 2006

5 www.sisi.org.mx

6 www.ifai.org.mx/test/new_portal/InformealHCongreso.pdf, p.18

7 www.governo.it/Presidenza/ACCESSO/volumi_accesso/volume_10.pdf

8 www.ag.gov.au/agd/www/agdhome.nsf/AllDocs/E04E14CDAB8B62ABCA2570C8000D7330?OpenDocument

9 Freedom of Information Annual Report 2005: Operation of the FOI Act in CentralGovernment, Department for Constitutional Affairs, May, 2006, p.3. Disponible en:www.foi.gov.uk.

10 http://www.usdoj.gov/oip/annual_report/2005/05foiapg5.htm

11 http://www.usdoj.gov/oip/annual_report/2005/05foiapg6.htm

12 Hasta el 7 de febrero de 2007 se registraron 215 casos de votaciones divididas.

13 Véase Ackerman & Sandoval (2005: 26) para una descripción de estos dos conceptos.

14 Véase Villanueva, 2006: 53 y Banisar, 2006.

15 El comisionado Alonso Gómez Robledo votó en contra de esta resolución porque existíanauditorias en trámite que supuestamente se verían afectadas con la divulgación de la informa-ción al público.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 53

16 Por ejemplo, se podría entregar por lo menos la información sobre el día, la hora y de quiénAguilar recibió la información en su teléfono celular o de su oficina.

17 Véase Sandoval (2007) para mayor discusión de este tema.

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS54

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Este décimo número decuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

se terminó de imprimir y encuadernaren el mes de septiembre de 2007

en Documaster, Av. Coyoacán, 1450;03220 México, D.F.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño y tipografía:Eduardo Isunza Vera

Diseño de Portada:María Enriqueta López Andrade

cuadernos de lacuadernos de lacuadernos de lacuadernos de lacuadernos de la SOCIEDAD CIVILTítulos de la colección

1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOSPÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto.

Alberto J. Olvera.2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA

MEXICANA: el caso de la CNOC.Fernando Celis.

3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS.Morgan Quero.

4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL.Experiencias de una ciudad en transición.

Carlos San Juan.5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD. Nuevas

grupalidades en Guadalajara.Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez.

6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRA-TIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica.

Alberto J. Olvera.7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE LA

FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO.Alejandro Monsiváis.

8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIO-ESTATALESEN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA MEXICANA. (Doscasos para la reflexión).

Ernesto Isunza Vera.9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTO

INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidentemexicano.

Guillermo de la Peña.10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNA HISTORIA

QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE?Florinda Riquer.

cuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para la DEMOCRATIZACIÓNTítulos de la colección

1.- CAMPO ELECTORAL, ESPACIOS AUTÓNOMOS Y REDES: ELCONSEJO GENERAL DEL IFE (1996-2005).

Jorge Alonso y Alberto Aziz Nassif.

2.- LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN CIUDA-DANA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS (Diagnóstico actualizadoa 2004)

Felipe Hevia de la Jara.

3.- LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA ENAMÉRICA LATINA. (Ensayo introductorio al libro “Para otra lectura de la disputapor la construcción democrática en América Latina”)

Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi.

4.- RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO, UNENSAYO DE INTERPRETACIÓN.

Ernesto Isunza Vera y Felipe Hevia de la Jara.

5.- EL INSTITUTO METROPOLITANO DE PLANEACIÓN DEL DESA-RROLLO SUSTENTABLE DE VERACRUZ-BOCA DEL RÍOLos actores ciudadanos en un espacio de innovación institucional (2000-2005) .

Alberto J. Olvera y Efraín Quiñonez León.6.- EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS AUTÓNO-

MOS Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO: Un análisis dela Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (1993-2006)

Alejandro Monsiváis Carrillo.7.- DERECHOS HUMANOS Y ALTERNANCIA POLÍTICA (1993-2006): El

Caso de la Comisión Estatal de Derechos Humanos Jalisco

Jorge Regalado Santillán y Marcos Pablo Moloeznikn.8.- LOS DERECHOS HUMANOS EN VERACRUZ 1991-2006

José Alfredo Zavaleta Betancourt.9.- LEYES DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚ-

BLICA GUBERNAMENTAL LOCALES: La emergencia del derecho a lainformación

José Rubén Alonso González.

6.

el instituto federal de acceso a la informaciÓn...

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