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RESUMEN

El objetivo de este trabajo es explicar y analizar las condiciones,

implicaciones e impactos de las políticas rurales e instituciones en

México sobre el crecimiento y el bienestar rural bajo el marco del

modelo de desarrollo económico neoliberal durante los últimos

años. También se pueden identificar varias disfuncionalidades en-

tre la estructura económica agrícola existente y la puesta en prác-

tica de los cambios recientes en las reformas de la política agríco-

la. Se afirma que se han creado severas disfuncionalidades, indu-

cidas o al menos llevadas a profundidad por los cambios recientes

en la estrategia y políticas macroeconómicas y la estructura insti-

tucional. La hipótesis de trabajo es que la mayoría de las disfun-

cionalidades existentes en el sector rural y agrícola en México, han

tenido hasta este momento una influencia directa en los niveles

bajos de eficacia y productividad de la economía agrícola. Por lo

tanto, afectando la equidad del desarrollo social y la estabilidad

del sistema político. Primero se describen los acontecimientos ex-

cepcionales dentro de una perspectiva histórica y analizando las

implicaciones e impactos de la política del estado e instituciones,

que condujeron a los modelos consecutivos del desarrollo rural y

agrícola después de la Revolución Mexicana. La Reforma Agraria

distribuyó la tierra y reconoció parcialmente la difícil condición de

los campesinos sin tierra. La industrialización mediante la substi-

tución de importaciones (ISI) favoreció más el sector de manufac-

turas y a los habitantes urbanos y descuidó el sector rural. Aunque

la producción de granos básicos y otros alimentos alcanzó la auto-

suficiencia por los años 60, la escasez apareció en los años 70,

principalmente debido al crecimiento de la población y a la caren-

cia de inversiones en el campo. La crisis de alimentos fue solucio-

nada aumentando las importaciones. El nuevo proyecto, llamado

desarrollo compartido, no pudo atraer la inversión privada a la

producción agrícola. Bajo el marco impuesto de ajuste estructural y

las políticas de estabilización económica después de la crísis de 1982,

trajo la liberalización comercial y la competencia internacional al

sector, a través de reformas constitucionales en la tenencia de la

tierra y la apertura del Tratado de Libre Comercio de América del

Norte. En este estudio se identifica los factores principales que blo-

quean el crecimiento y productividad, separándolos en dos tipos.

El primero se agrupa en los ambiente físico y geográfico, conside-

rados como factores limitantes y obstáculos que son difíciles de

cambiar porque son parte de la naturaleza. El segundo se refiere a

EL IMPACTO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LOS DESARROLLOS RECIENTES ENLAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS Y RURALES E INSTITUCIONES EN MÉXICO

ECONOMIC AND SOCIAL IMPACT OF RECENT DEVELOPMENTS ON RURAL ANDAGRICULTURAL POLICIES AND INSTITUTIONS IN MÉXICO

José G. Vargas-Hernández

Instituto Tecnológico de Cd. Guzmán. Avenida Tecnológico 100. Cd. Guzmán, Jalisco. 49000. México.([email protected]).

ABSTRACT

The objective of this paper is to analyze and explain the conditions,

implications, and the impact of rural policies and institutions in

Mexico on growth and welfare in the country, in the frame of

the neoliberal model of economic development during the last

years. Several dysfunctions between the present agricultural

economic structure and the process of implementation of the

current changes in the reforms of agricultural policy are identified.

These severe dysfunctions, induced, or at least led to depth, have

been caused by the recent changes in strategy and macroeconomic

policies and the institutional structure. The work hypothesis is

that most of the dysfunctions in the rural sector in México have

had so far direct influence on the low levels of efficiency and

productivity of agriculture, thus affecting equity of social

development and stability of the political system. First, the

exceptional events are described in a historical perspective,

analyzing the implications and the impact of state policy and

institutions, which led to the consecutive models of rural and

agricultural development, after to Mexican Revolution. The

Agrarian Reform distributed the land and partly recognized the

plight of the landless. Industrialization by import substitution

(ISI) favored manufactured goods and city population and

neglected the rural sector. Even though the production of basic

grains and other foods reached self-sufficiency by the 60’s,

shortage began to be felt mainly during the 70’s, due to population

growth and lack of investments in the sector. The alimentary

crisis was solved by increasing imports. The new project, called

shared development, was not able to attract private investment

to agricultural production. Under the imposed frame of structural

adjustment after the 1982 crisis, policies of economic stabilization,

brought trade liberalization and international competition to the

sector, through constitutional reforms in land tenure and the

opening of the North American Free Trade Agreement. The main

factors, blocking growth and productivity, which may be classified

in two types, are identified. The first type belongs to physical

and geographic environment, considered as limiting factors and

obstacles difficult to modify, because they are part of nature.

The second group of factors covers agricultural and institutional

policies, which depend mainly on political goodwill. It is shown

that in the case of México, they have been erratic. After analyzing

the total impact of these policies and institutions on economic

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AGRICULTURA, SOCIEDAD Y DESARROLLO, JULIO-DICIEMBRE 2005

VOLUMEN 2, NÚMERO 2

las políticas agrícolas e institucionales que son más dependientes

de la voluntad política. Mostramos que en el caso de México las

políticas han sido erráticas. Después de analizar el impacto

total de estas políticas y de las instituciones en el crecimiento

económico, asistencia social y equidad e inestabilidad política,

se ofrecen algunas consideraciones para la formulación de polí-

ticas alternativas.

Palabras clave: Disfuncionalidades, instituciones en México, políti-

cas alternativas, políticas rurales.

INTRODUCCIÓN

La agricultura está en el centro de las discu-siones del desarrollo en México hoy en día.El desarrollo del sector rural ha tenido, hasta

este momento, consecuencias directas en el crecimien-to de otros sectores de la estructura económica. Mien-tras que los ambientes macroeconómico y político danla forma al modelo del desarrollo económico, y éstedefine las políticas rurales y agrícolas e instituciones,no pueden ignorarse las consecuencias de la aplicaciónde estas políticas en otros sectores, en la economía ensu totalidad y en los sistemas sociales y políticos.

UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA DEL PROBLEMADEL DESARROLLO AGRÍCOLA

Los viejos lemas revolucionarios Zapatistas de Tierra yLibertad y tierra para aquellos que la trabajen, han sidodesde el período de la Revolución Mexicana (1910-17) yaún siguen siendo las expresiones de la aspiración de millo-nes de mexicanos del campo: ser dueños de un pedazo detierra. Antes de la Revolución Mexicana, la estructura agrariade México era de grandes popiedades formadas durante lostrescientos años de la colonia (1521-1821), que siguieronconcentrando la tierra después de la Independencia. En lavíspera de la Revolución, más de dos tercios de la tierraarable era propiedad de los hacendados ricos; que eran sólo1% de la población. Los derechos de los campesinos deposeer y cultivar una parcela mediante el reparto de gran-des posesiones de terreno fue la demanda popular de laRevolución Mexicana y la meta fundamental, la cual fueplasmada en el Artículo 27 de la Constitución Mexicana.

La reforma agraria mexicana

El programa de la Reforma Agraria fue puestoen ejecución con eficacia por el presidente LázaroCárdenas a partir de 1934 y hasta 1940, basado en ladesaparición de la hacienda y la redistribución de latierra, creando comunidades rurales llamadas ejidos.

Los ejidos son comunidades centradas en parcelasde tierra trabajada por los campesinos, para mantener

growth, social expenditure, and political equity and instability,

some considerations on the formulation of alternative policies are

offered.

Key words: Dysfunctions, institutions in México, alternative policies,

rural policies.

INTRODUCTION

Agriculture is in the center of discussion ondevelopment in México today. Thedevelopment of the rural sector in México has

had direct consequences for the growth of other sectorsof the economic structure. While the macroeconomicand political environment shapes the model of economicdevelopment, and this, alternately, defines rural andagricultural policies and institutions, the consequencesof the application of these policies for other sectors,for economy on the whole, and for social and politicalsystems, cannot be ignored.

A HISTORICAL VIEW ON THE PROBLEM OFRURAL DEVELOPMENT

The old revolutionary Zapatist mottos of Land andLiberty and land for those who work it, since theMexican Revolution (1910-1917), have been, and stillare, the expression of the aspiration of millions ofMexican farmers: to be owners of a piece of land.Before the Mexican Revolution, the agrarian structureof México consisted of large estates, formed during300 years of colonial rules (1521-1821), which continuedconcentrating the land after the Independence. Shortlybefore the Revolution, more than two thirds of thearable land were possessed by the rich land-owningclasses which were only 1% of the population. Thepeasants’ rights to own and cultivate a plot of land,through the distribution of large estates, was the populardemand of the Mexican Revolution and the fundamentalaim, expressed in Article 27 of the MexicanConstitution.

The Mexican agrarian Reform

The program of Agrarian Reform was efficientlyimplemented by President Lázaro Cárdenas from 1934to 1940, based on the breaking up of the haciendasystem of property and the redistribution of land,creating rural communities called ejidos.

Ejidos are communities centered on plots of landworked by the farmers themselves, to maintain the rightsof cultivating and owning them, which could not betransferred, sold, rented, mortgaged, or used ascollateral, in an attempt to avoid a new concentration

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EL IMPACTO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LOS DESARROLLOS RECIENTES EN POLÍTICAS AGRÍCOLAS Y RURALES EN MÉXICO

VARGAS-HERNÁNDEZ

los derechos de cultivarlas y poseerlas y que no podíantransferirse, venderse, arrendarse, hipotecarse, o utili-zarse como garantía colateral, tratando de evitar unanueva concentración en pocas manos. Un ejido se for-ma por lo menos con 25 individuos, generalmente je-fes familia, llamados ejidatarios.

Todos los derechos a las cosechas del ejido se conce-den individualmente a las familias sobre la base del usu-fructo. Los ejidatarios son aquellos trabajadores agríco-las de 16 años o más que tienen derechos legales a unaparcela de la tierra del ejido. Los derechos a estas parce-las se pueden transmitir a los herederos, pero tambiénpueden perderse si la parcela no se cultiva por dos añosconsecutivos (De Vany y Sánchez, 1997).

La Reforma Agraria redistribuyó la tierra beneficiandoa más de tres millones de jefes de familia pobres y estable-ció 29 951 ejidos, (Torres, 1994), aunque se estima que85% de la tierra distribuida entre 1952 y 1982 no es culti-vable (Quintana, 1994), y tres cuartos de todas las parcelasde los ejidos son tierras comunes.

Sin embargo, se ha cuestionado que ésta reforma agra-ria dio lugar a una estructura de la comunidad agraria quesolamente distribuyó la extensión de la tierra necesaria parasatisfacer las necesidades de subsistencia de la familia. Lamayoría de las críticas son acerca de la ineficacia y bajaproductividad del sistema.

Desde 1943, organizaciones de investigación inter-nacional colaboraron con el gobierno mexicano en unproyecto llamado la Revolución Verde, para facilitar eldesarrollo rural y agrícola. Los campesinos aumentaronla productividad de sus parcelas a una tasa anual de másde 3% alcanzando producciones de maíz de 1.2 tonela-das por hectárea antes de 1960. En el noroeste de Méxi-co se desarrollaron variedades de trigo enano, cultivadobajo riego, y a mediados de los años sesenta Méxicoalcanzó la autosuficiencia en la producción de alimentosbásicos.

A pesar de lo anterior, Barkin (1994:30) sostieneque los campesinos fueron condenados a la pobrezapor un sistema rígido de control estatal de crédito y delos precios de los insumos y productos agrícolas.

El modelo de desarrollo de industrializaciónpor sustitución de importaciones en la

política rural y agraria

La estrategia de desarrollo de la industrializaciónmediante la sustitución de importaciones (ISI), privile-gió la producción de bienes para el consumo urbano.Por una parte, un mercado internacional orientó al sec-tor agrícola emergente, capitalizado y financiado porgenerosos programas de subsidios e incentivos paraintroducir sistemas modernos e infraestructura agrí-cola para la producción de frutas, vegetales y ganado.

by few landowners. An ejido is made up of at leasttwenty-five individuals, generally family heads, calledejidatarios.

All the rights of the ejido to the crops are grantedindividually to the families, based on usufruct.Ejidatarios are those 16-year-old or older farm workerswho have legal rights to a plot of land of the ejido. Theright to these plots can be handed on to the heirs, butit can also be lost if the plot is not cultivated for twoconsecutive years (De Vany and Sánchez,1997).

The Agrarian Reform redistributed the land,benefiting more than three million heads of poorfamilies, and established 29,951 ejidos (Torres, 1994),though it is estimated that 85 % of the land distributedbetween 1952 and 1982 is not cultivable (Quintana,1994), and three quarters of all the ejido plots arecommon lands.

Nevertheless, it has been questioned whether thisreform has allowed for a structure of the agrariancommunity that only distributed the extension of landneeded to satisfy family subsistence. Most of thecriticism has been about the inefficiency and lowproductivity of the system.

Since 1943, organizations of international researchworked with the Mexican Government on a projectcalled The Green Revolution to facilitate rural andagricultural development. Farmers increased theproductivity of their plots at an annual rate of morethan 3% and reached corn crops of 1.2 tons per hectarebefore 1960. In the Northwest of México, weredeveloped dwarf wheat varieties cultivated on irrigatedland, and by the mid-sixties México reached self-sufficiency in the production of basic foods.

Despite the aforesaid, Barkin (1994: 30) states thatthe farmers were condemned to poverty by a rigid systemof State credit control and the prices of agriculturalinputs and output.

The model of development of industrialization byimport substitution in rural and

agricultural policy

The strategy of development of industrialization byimport substitution (IIS) favored the production ofgoods for urban consumption. On one hand, aninternational market directed the emergent agriculturalsector, capitalized and financed by generous programsof subsidies and incentives, to introduce modern systemsand agricultural infrastructure for the production offruits, vegetables, and livestock; however, most of thesmall land owners did not have access to credit andincentives and were relegated to traditional cultivationsystems of basic grains, corn and dry beans for familyconsumption at subsistence levels.

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Por otra parte, la mayoría de los pequeños propieta-rios no tenían acceso a crédito e incentivos y fueronrelegados a los sistemas tradicionales de cultivo degranos básicos, maíz y fríjol para el consumo familiaren los niveles de subsistencia.

A partir de 1945, y hasta 1970, la estrategia de in-dustrialización por sustitución de importaciones era con-siderada como el modelo de desarrollo estabilizador orien-tado a proteger la producción doméstica de mercancíaspara el consumo interno y para la exportación de losexcedentes. La estructura agraria estaba caracterizadaprincipalmente por políticas desfavorables, un ambientede falta de apoyo, dominio de paraestatales, y obstácu-los para la importación, compensados por grandes pro-gramas de inversión pública y una reforma parcial de latierra que trató de resolver problemas estructurales yprodujo sólo incrementos modestos en el producto agrí-cola y una reducción muy ligera de la pobreza rural. Lasganancias buscadas por los grandes productores y laburocracia, redujeron la eficacia del gasto público, quecambió de inversiones en bienes públicos (por ejemplo,irrigación) a los subsidios distorsionantes usados en losinsumos de beneficio privado (por ejemplo agua y elec-tricidad), erosionando la base para el crecimiento a lar-go plazo (Binswanger y Deininger, 1997).

El modelo de desarrollo estabilizador fue el marco dereferencia dominante para la elaboración de políticas enel desarrollo agrícola y rural mexicano. Almazán (1997)nos da una idea de la situación y los conflictos que preva-lecieron en el México rural durante este periodo, cuandoexplica que las comunidades rurales sufrieron una explo-tación económica severa, que mantuvo bajos estándareseconómicos comparados con los de los centros urbanos.

El Estado había beneficiado a los habitantes urbanos endetrimento de la población rural. De hecho, se excluyó a lamayor parte de los campesinos y los agricultores de las ven-tajas de bienestar, oportunidades de educación, salud, habi-tación, etc., y de otras formas democráticas de participación.

Los impresionantes resultados de 6.9% como promedioanual de desarrollo y la estabilidad política de este periododeben cuestionarse. Para mantener la estabilidad política – elargumento principal que el partido de estado tenía entonces,se había convertido en un tipo de Estado con autoritarismobenévolo y patrimonialista.

A mediados de los sesenta, el modelo de desarrollo esta-bilizador comenzó a mostrar muestras de agotamiento entodos los sectores de la economía, y apareció una crisis en laproducción agrícola, crisis que ha sido recurrente y cíclica.

Modelo económico de desarrollo compartido en lapolítica agrícola y rural

A principios de los setenta, dos períodos gubernamenta-les tuvieron mayor intervención del Estado en la estructura

From 1945, and till 1970, IIS was considered as themodel of stabilizing development, directed to protectdomestic production of goods for internal consumptionand for the export of surplus products. The agrarianstructure was mainly characterized by unfavorablepolicies, an atmosphere of lack of support, public control,and obstacles to imports, compensated by great programsof public investment and a partial agrarian reform whichtried to solve structural problems and resulted only inmodest increments in farm output and a slight reductionof rural poverty. The high returns seeked by the greatproducers and the bureaucrary reduced the effectivenessof public expenditure, which changed from investmentin public goods (irrigation for example) to distortingsubsidies, used for inputs of private benefit (e.g. waterand electricity), eroding the base for long-term growth(Binswanger and Deininger, 1997).

The model of stabilizing development was thedominant frame of reference for the elaboration of policiesin agricultural and rural development in México. Almazán(1997) gives an idea of the situation and the conflictsprevailing in rural México during this time, explainingthat the rural communities suffered severe economicexploitation, which maintained low living standads,compared with urban centers.

The State had favored urban population in detrimentof rural population. In fact, most of the country peopleand farmers were excluded from the advantages of welfare,opportunities of education, health care, housing, and otherdemocratic ways of participation.

The amazing results of 6.9% as annual rate ofdevelopment and the political stability of this period mustbe questioned. In order to mantain political stability – theprincipal argument of the party-state at that time –Government had become a type of State with benevolentand paternal authoritarianism.

In the mid sixties, the model of stabilizing developmentbegan to show signs of exhaustion in all sectors of theeconomy, and a crisis surged in agricultural production,crisis which has been recurrent and cyclical since then.

Economic model of shared development in ruraland agricultural policy

At the beginning of the seventies, the twogovernment periods had more State intervention in theeconomic structure, under the guidelines called the neweconomic model of shared development.

Several experiments with strong public financingwere carried out, which later became futile expensesbecause the achievements always were belowexpectations, as in the case of the project People’sIndustries, which had the view of a new approach tosocial participation in the frame of enterprises of social

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VARGAS-HERNÁNDEZ

económica, bajo las guías del nuevo modelo de desarrolloeconómico llamado desarrollo compartido.

Se realizaron varios experimentos con fuerte finan-ciamiento público, que se volvieron gasto estéril, por-que los logros siempre estuvieron por debajo de lasexpectativas, como el caso del proyecto industrias delpueblo que tenían la visión de un nuevo acercamiento ala participación social bajo un marco de sociedades desolidaridad social formado en 43 municipios en el Surdel Estado de Jalisco. Veintidós años después del finaldel experimento, marcado por el último día en el poderdel presidente Echeverría en 1976, parte de la infraes-tructura está siendo utilizada por las comunidades, ta-les como caminos, algunos edificios, etc. Otra parte dela infraestructura ha sido descuidada debido a la caren-cia del presupuesto para el mantenimiento, y es inútil oestá en ruinas. Unos ejemplos son varias agroindus-trias, procesadoras de fruta, que ahora permanecen comoelefantes blancos en la escenografía de las comunida-des rurales. Desgraciadamente fallaron los esfuerzospara unir los intereses privados y públicos en la pro-ducción agrícola que deberían conducir a la autosufi-ciencia alimentaria.

Los inversionistas privados se beneficiaron de la in-versión pública en la infraestructura agrícola, en rubroscomo obras de irrigación y caminos, pero cuando senecesitó invertir en proyectos de mayor riesgo, rechaza-ron cualquier asociación con el Estado. Sin embargo, loopuesto significó que el capital privado estaba dispuestoa invertir si se preveía una recuperación rápida de lainversión, sobre todo cuando estaba acompañada de in-centivos, subsidios o cualquier apoyo financiero públi-co. En los últimos años de los setenta, era evidente quese estaban requiriendo nuevas políticas agrícolas parapromover el desarrollo rural de México.

Sin embargo, los 12 años de estos dos periodos bajoel modelo de desarrollo compartido, tuvieron conflictosconstantes entre el estado y las elites emprendedoras, enespecial con los grupos financieros del norte del país.Estos conflictos domésticos y los cambios en el ambien-te económico internacional, tales como la crisis del pe-tróleo de los años setenta, endeudaron al país. Final-mente, en septiembre de 1982 estalló una crisis econó-mica dejando una nación con un gran déficit fiscal, de-valuación del peso, incremento de los tipos de interés,fugas de capital, etc., y recesión económica.

Ajuste estructural, estabilización económica y susimplicaciones en el desarrollorural y agrícola de México

El presidente que tomó posesión en 1982 estaba re-suelto a cambiar las políticas económicas, como un puntode partida en la economía mexicana. La nueva estrategia

solidarity, organized in 43 municipalities in the southof the State of Jalisco. Twenty-two years after the endof the experiment, marked by President Echeverria’slast day in power in 1976, part of the infrastructure,such as roads, or some buildings, is being utilized bythe communities; another part of the infrastructure hasbeen neglected due to the lack of budget for maintenanceand is unfit for use, or is in ruins. Some examples areseveral agribusiness, such as fruit processors, whichnow remain on the scene of rural communities as whiteelephants. Unfortunately, the efforts to unite privateand public interests in agricultural production, thatshould lead to food self-sufficiency, failed.

Private investors benefited from public investmentin agricultural infrastructure, such as works of irrigationand roads, but when investments in projects of higherrisk were needed, they refused any possible associationwith the State. Nevertheless, the opposite meant thatprivate capital was ready to invest, when businessmenforesaw quick returns on investment, especially, whenit was accompanied by incentives, subsidies, or anyother type of public financial support. For the last yearsof the 70’s, it was evident that new agricultural policieswere required to promote rural development in México.

However, the twelve years of these two governmentperiods having experimented the model of shareddevelopment were marked by constant conflicts betweenthe State and the enterprising elite, more so with thefinancial groups of the North. These internal conflictsand the turbulent changes of the international economicatmosphere, such as the oil crisis of the 70’s, led thecountry into debt. Finally, an economic crisis brokeout in September 1982, leaving the nation with a greatfiscal deficit, devaluation of the peso, increment ofinterest rates, capital flight, and economic recession.

Structural adjustment, economic stabilization andtheir implications in rural and agricultural

development of México

The President who took charge in 1982 wasdetermined to change economic policies as a startingpoint in Mexican economy. The new economic strategywas based on trade liberalization, export-orientedpolicies, and lesser State intervention. In the context ofthis model of economic development, several measureswere imposed by international financial institutions,giving credits in order to solve the crisis based onstructural adjustment and policies of stabilization directedtowards the export of manufactured goods.

Explicitly, the objectives of the policies of structuraladjustment and economic stabilization were to modernizethe agricultural sector through its incorporation into a market-oriented economy, privatizing government-owned

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económica se basó en la liberalización comercial, políti-cas orientadas a la exportación y una menor interven-ción del Estado. En el contexto de este modelo de desa-rrollo económico, se impusieron varias medidas por lasinstituciones financieras internacionales que proporcio-naron créditos para solucionar la crisis, basadas en elajuste estructural y en políticas de estabilización orienta-das hacia exportaciones de manufacturas.

Explícitamente los objetivos de las políticas de ajusteestructural y estabilización económica eran modernizarel sector agrícola mediante su incorporación a una eco-nomía orientada al mercado. Privatizando las empresasagrícolas propiedad del gobierno, desregulando los pre-cios agrícolas, mientras que los mantenían en nivelesbajos para controlar la inflación y se establecían meca-nismos de subsidios a los precios para controlar la pro-ducción agrícola.

Las políticas de ajuste estructural y de estabiliza-ción económica que se aplicaron en México durante elperíodo presidencial de 1982 a 1988 dieron lugar arestricciones al gasto público en todos los sectores,pero el sector rural fue el más afectado.

No todas las pequeñas parcelas cultivables represen-taron una opción verdadera de subsistencia para los cam-pesinos. Su contribución a la economía agrícola no erasignificativa, debido principalmente a su tamaño, la malacalidad del suelo, la falta de asistencia técnica y de apo-yo crediticio. Por otra parte, los ejidos y las comunida-des indígenas contribuyeron a salvaguardar la cohesiónregional y a preservar y diversificar una de las másimportantes reservas mundiales en genética vegetal yanimal (Torres, 1994).

Las medidas de regulación adoptadas por el estadomexicano para proteger a los productores de la decrecien-te producción durante los años setenta y ochenta tuvieronefectos negativos. Los permisos de importación, las ba-rreras arancelarias al comercio, subsidios, etc., contribu-yeron a profundizar la crisis económica. En vez de estasmedidas, era necesario invertir más en infraestructura yproporcionar más créditos. Además, un intervencionismocorrupto del Estado y la falta de rentabilidad provocaronel ausentismo del capital privado. La política regresiva ycongeladora de precios de garantía desalentó la capitaliza-ción del campo (Morales Aragón, 1994).

Las políticas agrícolas del período presidencial 1988-1994 tuvieron como acciones:

♦ Desregulación y simplificación administrativa eninstituciones de atención al campo.♦ Adaptación del régimen de propiedad en el cam-po para fortalecer la iniciativa y el espíritu empren-dedor de los productores rurales.♦ Racionalización del esquema de subsidios y susubstitución por uno de pagos.

agricultural companies, deregulating agricultural prices,keeping them at low levels to control inflation, andprice subsidy mechanisms were established to controlfarm production.

Policies of structural adjustment and economicstabilization, applied in México during the 1982-1988presidential period, caused restrictions to publicexpenditure on all sectors, but the rural one was themost affected.

Not all the small cultivable plots represented a realoption of subsistence for the farmers; their contributionto agricultural economy was not significant, mainlybecause their size, bad soil quality, lack of technicalassistance and credit support. On the other hand, theejidos and native communities contributed to safeguarderegional cohesion and to preserve and diversify one ofthe most important reserves world-wide in plant andanimal genetics (Torres, 1994).

The measures of regulation taken by the MexicanState to protect the producers against the decreasingproduction during the 70’s and 80’s had negative results.Import permits, tariff barriers on trade, and subsidiescontributed to deepen the economic crisis. Instead ofthese measures of regulation, it was necessary to makegreater investments in infrastructure and to provide morecredits. Besides, corrupt State interventions and lackof profitability provoked the absenteeism of privatecapital. A regressive and freezing policy of guaranteeprices discouraged the capitalization of the agriculturalsector (Morales Aragón, 1994).

Agricultural policies of the government period 1988-1994 displayed had as actions:

♦♦♦♦♦ Deregulation and administrative simplification ininstitutions giving service to the country.♦♦♦♦♦ Adaptation of the country property regime tostrengthen initiative and enterprising spirit of ruralproducers.♦♦♦♦♦ Rationalization of the subsidy schem, and itsreplacement by one of payments.♦♦♦♦♦ Development and promotion of a modern schemof marketing of agricultural products.♦♦♦♦♦ Commercial opening in the agricultural sector tosupport modernization of production and to promoteits growing specialization in areas with comparativeadvantages.♦♦♦♦♦ Establishment of programs to fight poverty in ruralareas.

These general policies were followed by someprograms, worth mentioning because they brought seriousconsequences: the amendments to Article 27 of the MexicanConstitution; the PROCAMPO program of direct subsidies;and the North American Free Trade Agreement (NAFTA).

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VARGAS-HERNÁNDEZ

♦ Desarrollo y promoción de un esquema modernode comercialización de productos agrícolas.♦ La apertura comercial en el sector agrícola paraapoyar la modernización de la producción y parapromover su creciente especialización en áreas dondeexisten ventajas comparativas.♦ Establecimiento de programas para combatir lapobreza en las áreas rurales.

A estas políticas generales les siguieron algunos pro-gramas. Y es importante mencionarlos porque dejaronserias consecuencias: las enmiendas al Artículo 27 dela Constitución Mexicana, el Programa PROCAMPOde subsidios directos, y el Tratado de Libre Comerciocon América del Norte (TLCAN).

Enmiendas al Artículo 27 de laConstitución Mexicana

Según el censo agrícola de 1991, había más detres millones de ejidatarios y comuneros, (propieta-rios de los derechos de parcelas en ejidos y comuni-dades indígenas, respectivamente), organizados en 29951 ejidos y comunidades indígenas que poseen 102.9millones de hectáreas, 52% de 196.7 millones de hec-táreas que conforman el área total nacional cultiva-ble. La mayoría de la tierra consistía de parcelas indi-viduales, con 20 millones de hectáreas de tierra delabrantío. Más de la mitad representó 55% del totalde la producción de maíz y era el factor social para ellargo período de estabilidad política en México.

Cuando, en junio de 1990, el gobierno mexicanoinició negociaciones para un Tratado de Libre Comer-cio con América del Norte (TLCAN), con EstadosUnidos y Canadá como socios, era claro que la agri-cultura sería un obstáculo importante.

El presidente hizo una propuesta controvertida paraenmendar el Artículo 27 de la Constitución Mexicanaen noviembre de 1991, señalando que ella atraería elcapital necesario a las áreas rurales de México y gene-raría mejores niveles de vida para los campesinos. Lospartidarios de las enmiendas también adujeron que,dado el nuevo ambiente internacional, los agriculto-res mexicanos debian ser más competitivos y de ellodependía atraer la inversión de capitales al campo. Sinembargo, detrás estaba la estrategia para concentrar lasparcelas de tierra cultivable mediante la política deprivatización de ejidos y de comunidades indígenas, queno permitían aprovechar las economías de escala de laproducción.

Las enmiendas propiciaban que se pudieran celebrarcualquier tipo de contratos, por ejemplo vender, alquilar,hipotecar, dar sus derechos de propiedad como colateral, ypermitir a la iniciativa privada invertir en áreas rurales.

Amendments to Article 27 of theMexican Constitution

According to the agricultural census of 1991, therewere more than three million ejidatarios and commonland holders (rightful owners of plots in ejidos andnative communities, respectively), organized in 29951 ejidos and native communities, owning 102.9million hectares, 52% of 196.7 million whichcomprise the total cultivable national area. Most ofthe land consisted of individual plots, with 20 millionha of cultivated land; more than half of the total wasused for corn production (55%), being the socialfactor for the long period of political stability inMéxico.

When, in June 1990, the Mexican Governmentinitiated negotiations for a Free Trade Agreement withNorth America and Canada as partners, it was obviousthat agriculture would be an important obstacle.

In November 1991, the President presented ancontroversial offer to the Congress, to ammend Article27 of the Mexican Constitution, pointing out that thiswould bring needed capital to the rural areas of Méxicoand lead to higher standards of living for the countrypeople. Those in favor of the amendments argued that,given the new international scenario, Mexican farmersshould become more competitive and of this dependedthe attraction of investment to the country. However,behind the smokescreen, there was the strategy toconcentrate through privatization policies the plots ofcultivable land of the ejidos and native communities,which do not permit to take advantage of productionscale economies.

Amendments were included to provide privateproperty to ejidos and common land so that their ownerscould sign any kind of contract; for example, sell, rent,mortgage, cede their rights of property as member ofthe group, and permit corporations to invest in ruralareas.

Besides, the amendments to Article 27 broke one ofthe oldest and most respected traditions of the native people,who had a different sense of their belonging to the land;and perceived the amendments as a serious threat to theirsurvival. Almazán (1997) quotes a Jesuit priest, very closeto some native communities “... with respect to theamendments, from the perspective of the reform of Article27, the land is conceived as a productive resource, but forthe native, it is something totally different… it is hisculture”.

For the critics, these changes of rural and agriculturalpolicies under the program of rural modernization andthe neoliberal model of development are a betrayal of theAgrarian Reform. On the other hand, other critics recognize

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Además, las enmiendas al Artículo 27 rompíanuna de las tradiciones más viejas y respetadas de lagente indígena que tenían un sentido difrente de per-tenecer a la tierra, y se percibieron las enmiendascomo una amenaza importante para su supervivencia.Almazán (1997) cita a un sacerdote jesuita en contac-to cercano con algunas comunidades indígenas: ’’...desde la perspectiva de las reformas al Artículo 27 latierra se concibe como un recurso productivo... perola tierra, para el indio, es algo totalmente diferente...es su cultura’’.

Para los críticos, estos cambios de políticas rura-les y agrícolas bajo el programa de modernizaciónagrícola y el modelo neoliberal del desarrollo son unatraición a la Reforma Agraria. Pero otros reconocen(Barkin, 1994:32) que estas políticas ofrecen la pers-pectiva de un futuro brillante para un segmento pe-queño pero significativo de la población. Los produc-tores locales en todo el país están comenzando a en-trar en varias clases de acuerdos de producción conintereses mexicanos y extranjeros para producir bajocontrato para los mercados de exportación y locales.Recientes logros de la autosuficiencia de alimentos sebasan en avances importantes en productividad, re-sultado del uso de nuevas variedades de semillas y delos agroquímicos. Ésto evidencia la decisión oficialde promover la producción doméstica de alimentossin alentarla en los grupos de producción tradicional,quienes, en la visión oficial, detendrían el paso de lamodernización.

Hay evidencia substancial, sin embargo, que prueba locontrario. Quienes eran exitosos productores se organiza-ron en coaliciones regionales, tales como el movimiento deEl Barzón en el Occidente de México, para declararse enbancarrota y resistir las demandas legales de sus acreedoresfinancieros. Un relato de Morris (1995) captura la esenciadel conflicto: a fines de 1993, protestas y violencia conintereses agrícolas organizados en el movimiento de ElBarzón eliminaron las bases tradicionales de la ayuda delgobierno en el campo. Demandando solución a sus deudascon los bancos, los trabajadores agrícolas utilizaron tracto-res para ocupar, primero, el centro de Ciudad Guzmán, yposteriormente el de Guadalajara.

Según Barkin (1994:32), había un compromiso ex-plícito para suprimir las formas de cultivo tradicionalesde los alimentos básicos en áreas de temporal. De he-cho, se predijo una salida anual de hasta un millón decampesinos cada año por 10 años de la agricultura mexi-cana (Lehman, 1994,72).

PROCAMPO, un programa de subsidios directos

Hasta ahora poco se ha hecho para parar este pro-ceso y para apoyar el período de transición entre los

(Barkin, 1994:32) that these policies offer theperspective of a brilliant future for a small butsignificant group of the population. Local producersall over the country are beginning to sign productionagreements with Mexican and foreign interests in orderto produce under contract for export and local markets.Current advances in the achievement of food self-sufficiency are based on important advances inproductivity, resulting from the use of new seedvarieties and agrochemicals. This proves the officialdecision to promote domestic food production withoutattempting to do this in groups of traditionalproduction, that according to the official view, wouldstop the advance to modernization.

There is, however, substantial evidence that provesthe opposite. Those who once were successful producers,had to organize themselves in regional coalitions, suchas El Barzón movement in the West of México, in orderto declare bankruptcy and to resist the lawsuits broughtagainst them by their financial creditors. A report byMorris (1995) grasps the essence of the conflict describingthe situation: by the end of 1993, protest and violence ofagricultural interest groups, organized in El Barzón, cutthe traditional bases of the Government’s support to thefarm sector. Demanding solution to their debts with thebanks, the farm workers utilized tractors to occupy, first,the center of Ciudad Guzmán, and later that ofGuadalajara.

According to Barkin (1994:32), there was anexplicit compromise to abolish the traditional ways ofcultivating basic food crops in areas of scarce rainfall.In fact, it was predicted that up to one million farmersa year would abandon Mexican agriculture for 10 years(Lehman, 1994:72).

PROCAMPO, a program of direct subsidies

So far, little has been done to stop this process andto support the transition period between traditionalguaranteed prices for basic grains and the new ruraland agricultural policies. PROCAMPO was designedto provide direct support payments to 2.2 million poorfarmers at low subsistence levels, to help them to makea transition to other more market-oriented crops. Forsome analysts (Morales Aragón, 1994), PROCAMPOdid not introduce a new element, different from othertraditional types of subsidies and has contributed toincrease disfunctionalities on the rural sector.

PROCAMPO is a program directed to the market,not only in order to provide relief to agriculturalproducers of low income, but there were also ulteriormotives (Morris, 1995). It offered President Salinasan opportunity to consolidate his image, but he alsotried to break the alliances between civil servants and

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precios tradicionales garantizados para los granos bási-cos y las nuevas políticas rurales y agrícolas.PROCAMPO se diseñó para proporcionar pagos de ayudadirecta a 2.2 millones de campesinos pobres con nivelesbajos de subsistencia, para ayudarles a hacer una transi-ción a otros cultivos orientados al mercado. Para algu-nos analistas (Morales Aragón, 1994) PROCAMPO nointrodujo un elemento radical diferente a otros tipos tra-dicionales de subsidios, y ha contribuido a incrementardisfuncionalidades en el sector rural.

PROCAMPO es un programa orientado al mercadopara proporcionar no solamente alivio a los productoresagrícolas de renta baja, pero también tenía una segundaintención (Morris, 1995). Fue una oportunidad para queel presidente Salinas consolidara su imagen, pero tam-bién intentó destrozar las alianzas entre los burócratas ylos intereses privados, debilitando el viejo corporativis-mo y estableciendo nuevas alianzas entre el estado y lasociedad.

El Tratado de Libre Comercio con América delNorte (TLCAN) y su impacto en el sector

agrícola y rural

Con la apertura del Tratado de Libre Comercio conAmérica del Norte (TLCAN) en enero de 1994, lasbarreras comerciales y tarifas entre México, EstadosUnidos y Canadá comenzaron a bajar y serán elimina-das totalmente en 15 años, a pesar de que la elimina-ción unilateral de las barreras comerciales y las tarifascomenzaron en México desde 1982. El TLCAN es elprincipal instrumento a través del cual el gobierno mexi-cano ha confirmado y consolidado la aplicación de ini-ciativas orientadas al libre mercado, esquemas deprivatización y otras políticas económicas neoliberalesde desarrollo.

En la agricultura, la liberalización de los merca-dos del maíz en un período de transición de quinceaños ha sido una política agrícola importante en elTratado de Libre Comercio con América del Norte(TLCAN). El maíz es el cultivo principal en Méxicoy debido a que los pequeños propietarios campesinoslo cultivan para su subsistencia, y los agricultores conextensiones medias y grandes lo producen para la ob-tención de utilidades, se ha convertido en la principalfuente de empleo rural. La producción del maíz se haprotegido usando subsidios con un alto costo fiscal.La liberalización del maíz tiene implicacionesdistribucionales en el empleo rural y en el bienestarde campesinos y agricultores.

Aunque el TLCAN es el principal instrumento paraconsolidar políticas orientadas del mercado agrícola,no ha establecido mecanismos institucionales para aten-der a los sectores afectados. La apertura del TLCAN

private interests, debilitating the old corporative systemand establishing new alliances between State andsociety.

The North American Free Trade Agreement andits impact on the rural and agricultural sector

With the opening of the North American Free TradeAgreement (NAFTA) in January 1994, the tradebarriers and tariffs among México, the United Statesand Canada began to drop, and will be totally eliminatedin 15 years, though unilateral elimination of tradebarriers and tariffs started in México in 1982. NAFTAis the principal instrument through which the MexicanGovernment has confirmed and consolidated theapplication of initiatives directed to free market, plansof privatization, and other neoliberal policies ofeconomic development.

In agriculture, the liberalization of corn markets ina transition period of 15 years has been an importantagricultural policy, in the North American Free TradeAgreement (NAFTA) since 1994. Corn is the maincrop in México, and due to the fact that it is grown bysmall farmers for their subsistence, and produced bythe farmers with medium and large areas of land toobtain greater marginal profits, it has become the mainsource of rural employment. Corn production has beenprotected using subsidies with a high fiscal cost. Cornliberalization has implications in the distribution of ruralemployment and the welfare of farmers.

Though NAFTA is the main instrument toconsolidate policies directed to the rural market, it hasnot established institutional mechanisms to attend theaffected sectors. After its opening, NAFTA means, forthe poor farmers of México to face directly unfaircompetition with producers of the United States andCanada. An example is the case of avocado (Darling,1995). Avocado was exempted from NAFTA becausethe producers of California and Florida used politicalinfluence. Mexican avocado was restricted from enteringthe United States for decades. It was until July 1995that the Department of Agriculture proposed to grantMéxico a permit to export avocado between Novemberand February to 19 states of the U.S. with cold climate.But even these limited concessions bothered the U.S.avocado producers.

Up to date, the transitional costs of the liberalizationprocess under NAFTA have affected the rural sector.Rich (1997) states that, opposite to what many Americansbelieved when NAFTA was created – Mexicans wouldsteal jobs from U.S. workers – there is evidence that dueto the lack of capital, Mexicans lose their jobs because ofthe American and Canadian labor markets with bettertraining and greater technological progress. In fact, NAFTA

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significa para los campesinos pobres de México en-frentar directamente una competencia desleal con pro-ductores de Estados Unidos y Canadá. Un ejemplo esel caso del aguacate (Darling, 1995) excluido delTLCAN por la fuerza política de los productores deCalifornia y Florida. El ingreso del aguacate mexicanoa EEUU se restringió por décadas. Fue hasta julio de1995 que el Departamento de Agricultura dió permisopara exportar aguacates entre noviembre y febrero a19 Estados con clima frío de Estados Unidos. Peroincluso estas concesiones limitadas molestan los intere-ses de los productores de aguacates de Estados Unidos.

Hasta hoy, los costos transitorios del proceso de laliberalización bajo el TLCAN han afectado al sectorrural. Rich (1997) afirma que, al contrario de lo quecreyeron muchos americanos cuando se concibió elTLCAN, - que los mexicanos quitarían trabajos a losestadounidenses - hay muestras de que, por falta decapital, se están perdiendo empleos mexicanos debidoa que los trabajadores americanos y canadienses cuen-tan con mejor entrenamiento y usan avances tecnológi-cos modernos. De hecho, el TLCAN ha tenido seriasconsecuencias en los efectos redistribucionales, y haafectado la asistencia social, no solamente a los campe-sinos pobres y los agricultores, sino también a las co-munidades indígenas. El TLCAN ha agudizado las di-ferencias en la sociedad mexicana, creando una inmen-sa masa de gente socialmente excluida. Ahora, comoalgunos analistas reconocen (Barkin, 1994:31), estasgentes redundantes luchan por sobrevivir, y las políti-cas neoliberales de modernización mediante la integra-ción económica internacional amenazan su existencia.

Después de cuatro años de la puesta en prácticadel TLCAN, hay un consenso de que solamente losgrandes productores se han beneficiado y se han ex-cluido las aspiraciones y los esfuerzos productivos demillones de productores agrícolas de pequeña y me-diana escala. Lo que es evidente es que los producto-res con una productividad más baja están enfrentandoel TLCAN en condiciones desfavorables. Estos pro-ductores están en riesgo de ser desplazados por lacompetencia externa. Tienen dos alternativas: cambiarsus cultivos por otros más rentables o emigrar.

Además, la operación del TLCAN está destru-yendo la inmensa reserva cultural y ética que repre-senta la agricultura rural familiar, y se necesitarianinversiones enormes para crear no solamente en lasciudades los trabajos perdidos en el campo, sino paraconstruir la infraestructura y servicios públicos paramillones de desplazados (U. S. Congress, 1994).Por tanto, el problema principal persiste: millonesde campesinos pobres necesitan producir los granosbásicos para la estrategia de sobrevivencia de la fa-milia, y necesitan la ayuda institucional y financiera

has had serious consequences on redistribution and alreadyhas affected government expenditure, not only for deprivedpeasants and farmers, but also more severely in nativecommunities. NAFTA has deepened the breach and markedthe differences in Mexican society, creating a huge massof socially excluded people. Now, as some analystsrecognize (Barkin, 1994:31), these people again have gotcaught in a growing and more and more difficult strugglefor survival, while neoliberal policies of modernizationthrough international economic integration threaten itsexistence.

After four years of NAFTA implementation, thereis a consensus, expressing that only the greatproducers have been benefited, and the aspirationsand efforts of millions of small and medium-scaleagricultural producers have been excluded. It isevident that the farmers with lower productivity arefacing NAFTA under very unfavorable conditions.These producers run more risks of being displacedby external competition. They have two alternatives:change their crops for other more profitable ones orto emigrate.

Furthermore, the operation of NAFTA is destroyingthe immense cultural and ethical reserve, representedby rural family farming, which would require enormousinvestments to create jobs in the cities, making up theones lost in the fields, but also an infrastructure andpublic services for millions of displaced people (U.S.Congress, 1994). Therefore, the problem still persists,millions of poor country people have to produce thebasic grains for the strategy of family subsistence, whilethey need institutional and financial help to supportthe diversified market-directed production. Thepolarization in the country on the difference betweenthe farmers, able to join the market and those who arenot, becomes the central focus of tensions and socialand political imbalance between rural and urbaneconomic growth and social development.

AGRICULTURE IN THE ECONOMICSTRUCTURE OF MÉXICO

The total contribution of agriculture to the grossdomestic product of México is only 7% and absorbs28% of the economically active population. More thana quarter of all Mexicans live from exploitation of theland. The agricultural resources of México are usedmainly to produce corn and other basic grains, fruitsand vegetables, other agricultural products, andlivestock. Corn production represented 7.2 million ha,out of a total of 14.7 million ha of arable land in 1992.In 1991, 2.4 million farmers, representing 78% of theMexican farmers produced corn. For 1988, 3.7 millionejidatarios and common land holders made up 70% of

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para apoyar la producción diversificada más orientadaal mercado. La polarización que resulta en el campoentre los agricultores que son capaces de orientarse almercado y los que no, se convierte en el foco central detensiones y de desequilibrios sociales y políticos entre elcrecimiento económico rural y urbano y el desarrollosocial.

LA AGRICULTURA EN LA ESTRUCTURAECONÓMICA DE MÉXICO

La contribución total de la agricultura al productointerno bruto (PIB) de México representa solamente7% y absorbe 28% de la población económicamenteactiva. Más de un cuarto de todos los mexicanos vivede la explotación de la tierra. Los recursos agrícolasde México son usados principalmente en la producciónde maíz y otros granos básicos, frutas y vegetales,otros productos agrícolas y ganado. La producción delmaíz representó 7.2 millones de hectáreas de un totalde 14.7 millones de hectáreas de tierra de labrantío en1992. En 1991, 2.4 millones de agricultores, (78% delos agricultores mexicanos) produjeron maíz. En 1988,3.7 millones de ejidatarios y comuneros fueron 70%de todos los agricultores mexicanos. En 1990, 80% delos ejidatarios y los comuneros eran productores demaíz (De Janvry et al., 1995).

Las debilidades estructurales internas del sector eco-nómico agrícola se han caracterizado (Morales, 1994).El sector agrícola mexicano enfrenta un alto nivel deincertidumbre: está en la encrucijada del desarrollo.Mientras que se ha unido a una red internacional, prin-cipalmente a través del TLCAN, su perspectiva internano es clara.

El crédito está constreñido por los altos tipos deinterés manejados por los bancos reprivatizados y elcierre de las instituciones financieras de desarrollo delEstado. Los créditos disponibles son pocos y práctica-mente inaccesibles, el sistema de precios garantizadosdesaparece y hay una política para proporcionar venta-jas al sector de las manufacturas. Todos estos factoreshan presionado más al sector rural y agrícola. Comoconsecuencias directas de esta situación, el campo estádescapitalizado y la población rural emigra a las ciuda-des grandes y a los Estados Unidos (Morales, 1994).

Esta situación ha sido agravada por los cambiosdrásticos en las funciones del Estado mexicano hacia elsector rural y agrícola desde finales de 1991, cuandose consideraba que el modo de la organización de laproducción ya se había agotado. El estado mexicanotenía una de las políticas más protectoras para la pro-moción y apoyo a la producción agrícola. Durante losúltimos dieciséis años los postulados de la economíaliberal han dominado la formulación y la puesta en

all Mexican farmers. In 1990, 80% of the ejidatariosand common land holders produced corn. (De Janvryet al., 1995).

The internal structural weaknesses of the agriculturaleconomic sector have been described (Morales,1994).Nowadays, agriculture in México is facing a high levelof uncertainty; it is at the crossroads of development.While it has joined an international net, mainly throughNAFTA, its internal perspective is not very clear.

Credit is restricted by high interests handled by re-privatized banks and the closure of State financialinstitutions of development. Few credits are availableand they are practically inaccessible; the system ofguaranteed prices disappears and the policies aredesigned to provide greater advantage to themanufacturing sector. All these factors put a lot ofpressure on the rural and agricultural sector. As directconsequences of this situation, the country isundercapitalized, and migration to the big cities and tothe United States is on the increase among ruralpopulation (Morales, 1994).

This situation has become worse by the drasticchanges in the attitude of the Mexican State towardsthe rural and agricultural sector since the end of 1991,when the way of organizing the production wasconsidered to be exhausted. The Mexican State hadhad one of the most protective policies for promotionand support of agricultural production. During the last16 years, the postulates of liberal economy havedominated the formulation and implementation ofpolicies on the agricultural sector, to orient it tointernational markets through NAFTA, under unequalconditions. However, the absence of efficientinstitutions, the lack of well-defined policies for thesector, and the fiscal crisis of the State have made thesituation unmanageable.

Other factors also have contributed to the inefficiencyof the sector. Using the frame of reference developedby Binswanger and Deininger (1997), in this study wehave made the necessary adaptations to categorize thestructure of the agrarian sector in México, as a structuremainly limited by the seasonal rainfall over the year,great dispersion in space, low degree of heterogeneity,great variations in climate, prices and asymmetricinformation; all of them considered as materialconditions for agricultural production, havingconsequences for the imperfect markets, financial andcredit transactions, labor, etc. These elements may alsoexplain to a certain extent other characteristics ofMexican rural society, such as a strong inclination totraditional agriculture of subsistence, lack of economiesof scale, and use of land and livestock as instrumentsof saving, though it must be recognized that export-oriented production has increased.

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práctica de políticas en el sector agrícola para orientar-lo a los mercados internacionales a través del TLCAN,bajo condiciones desiguales. Sin embargo, la ausenciade instituciones eficientes, la carencia de políticas biendefinidas para el sector y la crisis fiscal del Estado hanhecho inmanejable la situación.

Otros factores han contribuido también a la inefi-cacia del sector. Usando el marco de referencia ela-borado por Binswanger y Deininger (1997), en estetrabajo se hacen las adaptaciones necesarias para ca-tegorizar la estructura del sector agrario en Méxicocomo una estructura que está limitada principalmentepor el temporal de las estaciones del año, alta disper-sión espacial, bajo grado de heterogeneidad, grandesvariaciones del clima, precios e información asimétrica,etc., todos ellos considerados como condiciones ma-teriales de la producción agrícola, que tienen conse-cuencias mayores en los mercados imperfectos,intermediación financiera y crediticia, trabajo, etc.Estos elementos también pueden explicar hasta ciertogrado otras características de la sociedad rural mexi-cana, tales como la orientación fuerte de la agricultu-ra tradicional hacia la subsistencia, carencia de laseconomías de escala, y uso de la tierra y de losganados como instrumentos de ahorro, aunque se re-conoce que ha aumentado la producción orientada ala exportación.

Defensores de las políticas económicas del libremercado, pero conocedores de sus limitaciones,Binswanger y Deminger (1997), consideran que lasdistorsiones de las políticas, junto con los mercadosimperfectos, así como la distribución desigual de lariqueza, actúan conjuntamente para reducir la eficien-cia. Estas disfuncionalidades reducen las economías deescala en la producción de granos básicos, con algunasexcepciones, al tamaño de la tierra que la familia deloperador puede cultivar, como la unidad más eficientede la producción.

En un país como México, en donde estas imper-fecciones del mercado son comunes, los efectos degran alcance de ellas incrementarán la importanciade las distribuciones iniciales del capital en la de-terminación de la productividad agrícola y de lapobreza rural. Se reconoce que el desempeño delsector agrícola en términos de crecimiento y de lareducción de la pobreza varía extensamente depen-diendo de la estructura agraria del país, del am-biente macroeconómico y de la disponibilidad debienes públicos al sector agrícola. Se hace énfasisen este último factor, pues confirma que los proce-sos de acumulación dependen de la disponibilidadde bienes públicos complementarios e infraestruc-tura. En otras palabras, se recomienda la interven-ción del Estado a través de la formulación y puesta

Defenders of the economic policies of the freemarket, but aware of its limitations, Binswanger andDeininger (1997) consider that the distortion of policies,together with imperfect markets as well as unequaldistribution of wealth, act together to reduce efficiency.These disfunctions reduce economies of scale in theproduction of basic grains to the size of the piece ofland the worker’s family can cultivate, as the mostefficient production unit.

In a country where these market imperfections arecommon, as in the case of México, the far reachingeffects of these imperfections will increase theimportance of initial distributions of capital in thedetermination of agricultural productivity and ruralpoverty. Though the performance of the agriculturalsector in terms of growth and reduction of povertyvaries greatly, depending on the agrarian structure ofthe country, the macroeconomic climate, and theavailability of public goods to the agricultural sector,the latter factor is highlighted, since it is confirmedthat the accumulation process depends on the availabilityof complementary public goods and infrastructure. Inother words, State intervention through formulation andimplementation of policies to correct marketimperfections is recommended.

Low effectiveness and productivity on the ruralsector in México are the result of the disfunction created,induced, or at least developed in depth by the currentchanges in macroeconomic development strategy.Therefore, the limiting factors of the market must betreated by elaborating State policies for a sustainedgrowth of agricultural productivity.

Mexican agriculture is no longer productive, norprofitable. Some of the causes are the implementationof policies of structural adjustment and stabilization,and the operation of NAFTA, giving rise to highinterests rates in credit, reduction in agriculturalfinancing, low levels of public and private investmentin infrastructure, increment of input costs, reduction ofsubsidies, elimination of subsidized and guaranteedprices, and indiscriminate imports. Some effects onthe rural and agricultural sector are: collapse ofproductivity and profitability in almost all the areas ofthe agricultural sector; which becomes evident inbankruptcy of the producers, in the deterioration oftheir standard of living, the loss of food sovereignty,and the increment of migration rates from the countryto urban centers or the United States.

A study conducted by the U.S. Congress (1994)compared productivity among the United States, Canada,and México, concerning the competitive factors for cornand dry bean crops. The unsteady equilibrium oftechnological development, combined with the factorsof the agricultural climate was considered as well. The

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en práctica de políticas económicas para corregirlas imperfecciones del mercado.

Los niveles bajos de efectividad y productividad enel sector rural y agrícola en México son resultado delas disfuncionalidades que han sido creadas, inducidas,o al menos desarrolladas a profundidad por los cam-bios recientes en la estrategia macroeconómica de de-sarrollo. Por tanto, los factores limitantes del mercadose deben tratar a través de la elaboración de políticasde Estado para un crecimiento sostenido de la produc-tividad agrícola.

La agricultura en México ya no es productiva, nirentable. Algunas de las causas son la puesta en prácticade las políticas de ajuste estructural y de estabilización,y de la operación del TLCAN que dan lugar a altas tasasde interés del crédito, reducción en los financiamientos,niveles bajos de inversión pública y privada en la infra-estructura, aumento de costos de insumos, reducción desubsidios, eliminación de precios subsidiados y de ga-rantía, importaciones indiscriminadas, etc. Algunos delos efectos en el sector rural y agrícola son: poca pro-ductividad y rentabilidad en casi todas las áreas del sec-tor agrícola; que llega a ser evidente en la bancarrota deproductores, en el deterioro de sus condiciones de vida,la pérdida de soberanía alimenticia y el incremento delas tasas de migración del campo a los centros urbanos oa los Estados Unidos.

Un estudio realizado por el Congreso de los Esta-dos Unidos (United States Congress, 1994) comparó laproductividad entre los Estados Unidos, Canadá yMéxico para los cultivos de maíz y fríjol. Este estudioconsideraba también el equilibrio inestable del desarro-llo tecnológico combinado con los factores del climaagrícola, y encontró que las tasas de productividad porhectárea de maíz y frijol y sus costos en dólares son lasdel Cuadro 1.

En la estimación de costos debemos considerar que elgobierno mexicano ha disminuido drásticamente los sub-sidios a la agricultura. Ésto tiene un impacto en los costosde producción final. Otros factores importantes no consi-derados son los aspectos alimenticios y cualitativos delmaíz y del frijol. México tiene más de 20 variedades demaíz que se han desarrollado y evolucionado durante

productivity rates per hectare of corn and dry beans,and their cost in dollars are as shown in Table 1.

In the estimate of costs, it must be considered thatthe Mexican Government has drastically diminished thesubsidies. This has an impact on final production costs.Other important factors, not considered, are thenutritional and quality aspects of corn and dry beans.México has more than 20 different varieties of corn,developed and evolved during more than a thousandyears, and white corn, for example, is of better qualitythan the imported yellow corn. Import of yellow cornfor food, as in current years, means less foodsovereignty.

Unfortunately, especially in the production of basicgrains, Mexican agriculture concentrates the worstinequality among the asymmetric economies of the threecountries, in areas such as distribution of naturalresources, investment, technology, infrastructure, andother inputs. These factors explain why around 80%of the producers grow corn with yields lower than halfthe national mean of 1.7 t ha-1. The traditional productionof basic grains is no longer a viable option for livingand for the economic growth of the rural population,because the competitive subsidized international pricesare lower than the prices of domestic production.

It is urgent to find competitive options inagricultural production. México hasr competitiveadvantages in the production of various crops in tropicalfruits and vegetables, but, unfortunately, accordingto the study conducted by the U.S. Congress (1994),the production of tropical fruits and vegetables cannotbe extended beyond 30 thousand hectares, becausethe North American market would get saturated.

Several factors limit agricultural productivity andthe contribution to the economic development ofMéxico, which generally is characterized by its lowproductivity and efficiency, low investment levels, andinsufficient infrastructure. Some factors cannot beeasily modified, such as those related to theenvironment and the physical and geographicalconfiguration. Nevertheless, there are other limitingfactors derived from the economic, social, and politicalmodel and from the public administration of the

Cuadro 1. Productividad y costos en maíz y frijol.Table 1. Productivity and costs in corn and dry beans.

Estados Unidos Canadá MéxicoProductividad Costos Productividad Costos Productividad Costos

kg ha-1 (U.S $ t-1) kg ha-1 (U.S $ t-1) kg ha-1 (U.S $ t-1)

Maíz 6,957 92.7 6,240 n.d 1,732 258.3Frijol 1,661 219.5 1,865 n.d 542 645.2

Cuadro elaborado con datos del Congreso de los Estados Unidos (U.S. Congress, 1994)

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más de mil años, y, por ejemplo, el maíz blanco es demejor calidad que el amarillo importado. Importacio-nes de maíz amarillo para alimento, tal como ha sido elcaso en los años recientes, implican menor soberaníanutricional.

Lamentablemente, particularmente en la producciónde granos básicos, el sector agrícola mexicano concen-tra las peores desigualdades entre las economías asimé-tricas de los tres países, en áreas tales como la distribu-ción de recursos naturales, inversión, tecnología, infra-estructura y otros insumos. Estos factores explican por-qué alrededor de 80% de los productores cultivan maízcon rendimientos menores a la mitad del promedio na-cional de 1.7 t ha-1. La producción tradicional de granosbásicos ya no es una opción viable para el crecimientoeconómico de la población rural, porque los preciosinternacionales subvencionados son más bajos que losprecios de la producción doméstica.

Urge encontrar opciones competitivas en la produc-ción agrícola. México tiene ventajas competitivas en laproducción de cosechas diversificadas en frutas tropica-les y hortalizas, pero, desafortunadamente, según el es-tudio conducido por el Congreso de los Estados Unidos(1994), la producción de frutas tropicales y hortalizasno se puede ampliar más allá de 30 mil hectáreas, por-que el mercado norteamericano se saturaría.

Varios factores constriñen la productividad agríco-la y la contribución del sector al desarrollo económicode México caracterizado por su baja productividad yeficacia, niveles bajos de la inversión e insuficienteinfraestructura. Algunos factores no se pueden modifi-car fácilmente, como los relacionados con el medioambiente y la configuración física y geográfica. Sinembargo, hay factores limitantes derivados del modeloeconómico, social, político y de administración públi-ca del Estado mexicano, que dependen totalmente de lavoluntad política, tales como las políticas y las institu-ciones rurales y agrícolas, establecidas para fomentarel crecimiento económico, el desarrollo social y la es-tabilidad política.

Así pues, las instituciones y las políticas rurales y agrí-colas en México han generado serias disfuncionalidadesque amenazan el crecimiento económico, la estabilidadpolítica y el desarrollo social de México.

FACTORES GEOGRÁFICOS Y FÍSICOS QUEDELIMITAN LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA

Los factores geográficos y físicos son:

Escasas tierras de labrantío

Son escasas las tierras con suelos de buena calidadpara la agricultura. Las tierras de riego y semi riego

Mexican State, totally depending on the political will,such as policies and institutions, established to promoteeconomic growth, social development, and politicalstability.

Thus, institutions and rural and agrarian policies inMéxico have generated severe disfunctionalities thatthreaten the economic growth, political stability andsocial development in México.

GEOGRAPHICAL AND PHYSICAL FACTORSDELIMITING AGRICULTURAL PRODUCTION

The geographic and physical factors are:

Scarce arable land

There is scant arable land with soils of good qualityfor agriculture. Irrigated and half-irrigated land occupyonly 6% of the total area of the country. Sixty-three ofthe remaining 94% are arid, and 31% semiarid. Aridand semiarid climates and the mountainous terrain arenatural obstacles for agriculture. About one third of allthe arable land under cultivation is irrigated land andthe rest is rain-fed. Only 20% of the land used forseasonal production offers suitable conditions. Around75% of all farm producers cultivate rainfed land, 14%use irrigation, and 12% both (Hernández, 1994:67).Thus, one of the structural problems is the expansionof agricultural and livestock production on lands whichare inadequate for these activities.

Biodiversity and technological adaptation

Regional biodiversity complicate the adaptation technologyprocess, causing disparity in the transformation of productivityof the same crops in different regions, and in other situationsof risk. For instance, the case pointed out in the study of theU.S. Congress (1994), of technologically advanced farmersof Chihuahua in the North of México, who are facing virusand pests on their farms, due to contaminated seeds importedfrom the United States. Most of agricultural practices, however,are traditional, which causes problems of low levels ofproductivity and effectiveness because of inadequate applicationof technology.

Only 56% of the producers have access toagricultural machinery, and only 44% of them possessmachinery of their own.

The distortion of prices through differentmechanisms, like guaranteed prices and subsidies, hasnegative implications for the technological developmentin agriculture. To overcome these negative effects,policies should promote investments in research andthe development of new technologies and human capital.Research and technological development must be

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son solamente 6% de la superficie total del país. Del94% restante, 63% es árido y 31% es semiárido. Losclimas áridos y semiáridos y el terreno montañoso sonobstáculos naturales para la agricultura. De todas lastierras de labrantío bajo cultivo, alrededor de un tercioes tierra irrigada y el resto es de temporal. Solamente20% de la tierra usada para la producción estacionalofrece condiciones apropiadas. De todos los producto-res agrícolas, 75% cultivan tierra de temporal, 14%tienen irrigación y 12% ambos (Hernández, 1994:67).Así, uno de los problemas estructurales es la expansiónde la producción agrícola y ganadera en tierras que soninadecuadas para estas actividades.

Biodiversidad y adaptación tecnológica

Las biodiversidades regionales complican los pro-cesos de adaptación de la tecnología, lo que da lu-gar no sólo a disparidades de las relaciones de trans-formación de la productividad de las mismas cose-chas en diversas regiones, sino también a otras si-tuaciones de riesgo. Por ejemplo, el caso señaladoen el estudio del Congreso de Estados Unidos (1994)de agricultores tecnológicamente avanzados de Chi-huahua, en el norte de México, quienes están con-frontando virus y plagas en sus campos por haberimportado semillas contaminadas de los EE. UU.Sin embargo, la mayoría de las prácticas agrícolasson tradicionales, lo que induce a niveles bajos dela productividad debido al uso inadecuado de latecnología.

Sólo 56% de los productores tienen acceso a lamaquinaria agrícola. De ellos, 44% poseen su propiamaquinaria.

La distorsión de precios a través de diferentesmecanismos como precios garantizados y subsidiostiene implicaciones negativas para el desarrollo de latecnología en la agricultura. Las políticas agrícolasdeberían fomentar las inversiones en investigación ydesarrollo de nuevas tecnologías y de capital huma-no. La investigación y el desarrollo tecnológicosdeben dirigirse hacia las áreas donde la escasez derecursos determina qué productos pueden tener im-plicaciones positivas para la productividad y el desa-rrollo económico.

Deterioro de los recursos naturales

El deterioro de los recursos naturales se ha conver-tido en un problema urgente. Diversas característicasgeográficas y climatológicas aumentan los riesgos dedesastres naturales, y la carencia de la infraestructuraapropiada para prevenir catástrofes desalienta las in-versiones. Las presiones del TLCAN para encontrar

directed towards those areas, where shortage ofresources determines, what products could have positiveresults for productivity, and economic development.

Deterioration of natural resources

The deterioration of natural resources has becomean urgent problem. Various geographic and climaticfeatures increase the risks of natural disasters, and thelack of appropriate infrastructure to prevent catastrophes,as well as the lack of planning of natural resourcesdiscourage investments. The pressure exerted byNAFTA to find competitive alternatives will makesustainable agriculture less profitable, which will leadto increased exploitation of natural resources (USC,1994).

FRAME OF INSTITUTIONAL REFERENCE AND OFAGRICULTURAL POLICIES

The objectives of government policies in agriculturefollow three principal lines:

♦♦♦♦♦ Commercial liberation of agricultural products,♦♦♦♦♦ To promote private enterprise in the country♦♦♦♦♦ To grant resources to agricultural activity undercommercial criteria.

Some of the current changes of these policies aredescribed next.

The policy of elimination or reduction ofguaranteed prices of basic grains

The policy of guaranteed prices of agriculturalproducts was maintained during the application of theeconomic development model industrialization bysubstitution of imports (ISI), from 1955 until 1982.The production of basic grains, like corn and dry beans,was protected by the Compañía Nacional deSubsistencias Populares (National Company of PopularSubsistences) CONASUPO, through mechanisms likethat of guaranteed prices.

The implications of distorted prices were negativefor effectiveness and growth of the sector. Though pricepolicies have favored the returns to private investmentin agriculture, and complementary public investmenthas been received in infrastructure, the effectiveness ofthe agrarian sector is far behind the other sectors. Thereis substantial evidence that price policies have favoredgreat producers more than small agricultural producers,and because of keeping prices for food low, thesepolicies have also favored the urban middle and upperclasses. Urban consumers could buy subsidized food.

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alternativas competitivas hará menos rentable la agricul-tura sustentable, lo que conducirá a más explotación delos recursos naturales (USC, 1994).

MARCO DE REFERENCIA INSTITUCIONAL Y DELAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS

Los objetivos de las políticas gubernamentalesen la agricultura se orientan hacia tres líneas prin-cipales:

♦ Liberación comercial de productos agrícolas.♦ Promover la iniciativa privada en el campo.♦ Proporcionar recursos a la actividad agrícola concriterios comerciales.

Algunos de los cambios recientes de estas políticasse exponen enseguida:

La política de la eliminación o de reducción deprecios garantizados de granos básicos

La política de precios garantizados de productosagrícolas se mantuvo durante la aplicación del modelode desarrollo económico, vía industrialización por subs-titución de importaciones (ISI), desde 1955 y hasta 1982.La producción de granos básicos como maíz y fríjolfue protegida por la Compañia Nacional de Subsisten-cias Populares (CONASUPO) a través de precios agrí-colas garantizados.

Las implicaciones de precios distorsionados erannegativas para la eficacia y el crecimiento del sector.Aunque las políticas de precios han favorecido la ren-tabilidad de la inversión privada en la agricultura, yhan recibido la inversión pública complementaria eninfraestructura, el desempeño del sector es bajo com-parado con los otros sectores. Hay evidencia substan-cial de que las políticas de precios han favorecido a losgrandes productores agrícolas más que a los pequeñosy por sostener los precios bajos de los alimentos, estaspolíticas han favorecido también a las clases urbanas.Sin embargo, en términos del comercio, la desigualdadentre el campo y las ciudades ha continuado. El ingre-so de los productores ha disminuido drásticamente enlos últimos dieciséis años. Actualmente el promediodel ingreso rural es 30% menor que el urbano. De lapoblación rural 48% tiene ingresos por debajo del ni-vel del salario mínimo, 10% entre 1 y 1.5 salariosmínimos y 34% tiene ingresos superiores a cinco sala-rios mínimos.

PROCAMPO es un programa de subsidio directo,una transferencia desigual del ingreso establecido paracompensar a productores agrícolas por la pérdida deingreso debido al Tratado de Libre Comercio. En el

However, inequality between the country and the citycontinues. The income of producers has drasticallydiminished in the last 16 years. At present, the averageof rural income is 30% lower than urban mean income.Forty-eight percent of rural population have an incomebelow the level of minimum wage, 10% receive 1 or1.5 minimum wage, and 34% have an income higherthan five times the minimum wage.

PROCAMPO is a program of direct subsidy, atransfer of income, established to compensateagricultural producers for the loss of income due toFree Trade. In future, instead of direct priceintervention, the concept of PROCAMPO permits theprice of 11 crops to be totally deregulated in order tobe established by market forces using international pricesas reference. These crops are: corn, dry beans, wheat,sorghum, rice, barley, soybeans, cotton, sunflower,safflower, and sesame seed.

Several studies based on wide-ranging economicmodels and assuming perfect corn markets, reportedby de Janvry et al., (1995a), have predicted a diminutionin corn production by 25% and the loss of 800 000rural jobs.

Security policy of land property rights

Land property rights established in Article 27 ofthe Constitution have fomented the concentration ofland in the hands of some agriculture businessmen andgreat corporations producing for the market and mostof them export-oriented. This small number ofproducers possess most of the land resources of thebest quality, water, and other inputs, and have receivedthe benefits of the great investments in irrigation andnew technologies.

On the other hand, there is a large number of smallfarmers, owners of land of the worst quality, withoutaccess to other resources like water and inputs, producingfor family consumption at subsistence level. Reality ishard for the small farmers; only 8% own plots of morethan 10 ha (Hernández, 1994:27). The ejidos occupy48.6% of the cultivable land, which is divided up amongtwo thirds of the Mexican farmers producing less than10% of farm output. On average, their productivity islower by 30-50% (value of product per hectare),compared to lands of private property. Though 85% ofthe ejidatarios have access to lands divided into plots,nearly three quarters of all these land are commonproperty (Thompson and Wilson, 1994). Smalllandholders have subsisted on these poor lands withrelatively low levels of productivity, supported bysubsidies and guaranteed prices (Quintana, 1994).

The amendments to Article 27, mainly directedtowards the modernization of the ejido, have totally

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VARGAS-HERNÁNDEZ

futuro, en vez de la intervención directa en los precios,el esquema de PROCAMPO permite que el precio delcultivos sea desregularizado totalmente para ser esta-blecido por las fuerzas del mercado usando como refe-rencia los precios internacionales. Estas cosechas son:maíz, fríjol, trigo, sorgo, arroz, cebada, fríjol de soya,algodón, girasol, cártamo y sésamo.

Varios estudios basados en modelos económicosamplios y suponiendo mercados perfectos en el maíz,reportados por De Janvry et al., (1995a) han predichoun 25% de declinación en la producción de maíz y lapérdida de 800 000 trabajos agrícolas.

La política de seguridad de los derechos depropiedad de la tierra

Los derechos de propiedad de la tierra establecidosen el Artículo 27 de la Constitución han fomentado,por una parte, la concentración de la tierra en algunosempresarios agrícolas y en grandes corporaciones queproducen para el mercado, la mayoría de ellos orienta-dos a la exportación. Éstos poseen la mayoría de latierra de mejor calidad, agua y otros insumos, y hanrecibido los beneficios de las inversiones del gobiernoen irrigación y nuevas tecnologías.

Por otra parte está el gran número de pequeñosagricultores, propietarios de la tierra de peor cali-dad, que carecen del acceso a el agua e insumos yproducen para el consumo familiar a niveles de sub-sistencia. La realidad es áspera para los pequeñosagricultores: sólo 8% de ellos tiene parcelas de másde 10 hectáreas. (Hernández, 1994:27). Los ejidosocupan 48.6% de tierras de labrantío con dos ter-cios de los agricultores mexicanos y generan me-nos de 10% del producto agrícola. En promedioson 30 a 50% menos productivos, considerando elvalor del producto por hectárea, en comparacióncon las tierras de propiedad privada. Aunque 85%de los ejidatarios tienen acceso a tierra parcelada,casi tres cuartas partes de todas las tierras ejidalesson de posesión compartida (Thompson y Wilson,1994). Los pequeños propietarios campesinos hansubsistido con niveles relativamente bajos de pro-ductividad, gracias a los subsidios y precios de garan-tía (Quintana, 1994).

Las enmiendas al artículo 27, dirigidas a la mo-dernización del sector ejidal han cambiado totalmenteesta situación. Primero, se ha declarado que la Refor-ma Agraria ha terminado, lo que significa que loscentenares de millares de solicitudes para obtener tie-rra no pueden atenderse. En segundo lugar, la tierracomunal y ejidal puede privatizarse. Los ejidatarios ycomuneros pueden transferir sus derechos de propie-dad de los terrenos mediante contratos; las tierras

changed this situation. First, it has been declared thatthe Agrarian Reform has ended, which means thathundreds and thousands of applications for ejidal landscannot be taken into account. Second, the communaland ejidal land may become private property. Ejidatariosand small landholders are allowed to transfer their rightsof land property through various types of contracts;communal lands in plots can be sold, rented, mortgaged,or given as collateral; domestic or foreign privatecompanies and corporations may invest, buy , andpossess the individual rights of private property; theforeign individual or corporations are allowed to possessland outside the restricted zone of 100 km off theinternational borders and 50 km inside coast.

The reform of Article 27 has produced a strongsocial and political impact in México, with negativereactions in most individuals and non-officialorganizations. The official argument, that the assignmentof the rights of private property to ejidal and communallands will increase investments is unsustainable.According to Morales (1994), the modification of Article27 has not been reflected in the productive investmentsamong entrepreneurs and ejidatarios.

For the small farmers the risk of losing their landshas increased, due to the imperfections of a marketeconomy. The amendments to Article 27 of theConstitution have granted the complete rights of privateproperty to ejidatarios and communal landholders, andthus, the right to sell, rent, mortgage, or utilize theland as collateral, in order to obtain access to creditsystems. Forced by poverty, farmers give up their landas a way of securing their subsistence. Almazán (1997)states that allowing the associations among privatecompanies and farmers is comparable to keeping wolvesand sheep together.

Land is concentrating in the hands of those whohave the financial resources to acquire it, making thedistribution of land more unequal through a process ofdispossessing landholders of their individual rights ofland tenure and the corresponding rights of utilizingland resources, such as forestry, pasture, water, fisheryamong others; constituting a threat to the survival ofthousands of villages and towns. But also the propertyof communal land nearby cities runs the risk ofdisintegration because of the high price it is reaching.Previosly, the rights of communal property provided asecurity system to protect land tenure and the naturalresources inherent to it, which allowed to maintain theproperty of the land within the community; however,the amendments to Article 27 have shattered thissecurity.

Worse yet, one of the negative effects of NAFTAon agriculture refers to intellectual property:biodiversity, forms of life, biologic materials, production

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comunales pueden ser vendidas, alquiladas, hipoteca-das, o dadas como colateral; las corporaciones priva-das domésticas o extranjeras pueden invertir y comprarlos derechos individuales; los extranjeros y las corpo-raciones pueden poseer tierra fuera de la zona restrin-gida de 100 km de las fronteras internacionales y 50km interiores de las costas.

La reforma al artículo 27 ha producido un fuerteimpacto social y político con reacciones negativas porparte de la mayoría de individuos y de las organizacio-nes no oficiales. El argumento oficial, que la privatizaciónde tierra ejidal y comunal aumentaría las inversiones nose ha cumplido. Morales (1994) ha discutido que la mo-dificación del artículo 27 no se ha reflejado en inversio-nes productivas entre los empresarios y los ejidatarios.

Para los pequeños campesinos han aumentado losriesgos de perder la tierra debido a las imperfeccionesde la economía de mercado. Las enmiendas al artículo27 de la Constitución Mexicana han abierto los dere-chos completos de la propiedad privada a la tierra ejidaly comunal y, con esto, el derecho a vender, alquilar,hipotecar, utilizar la tierra en forma de colateral paratener acceso a los sistemas de crédito. Forzados por lapobreza, los campesinos pierden su tierra como un me-dio para su precaria supervivencia. Almazán (1997) sos-tiene que permitir las sociedades entre las empresas pri-vadas y los campesinos es comparable a poner lobos yovejas juntos.

La tierra se está concentrando en las manos de losque tienen los recursos financieros para adquirirla, ha-ciendo la distribución de la tenencia de la tierra másdesigual a través de un proceso de pérdida de los dere-chos individuales que se pueden heredar, dentro de lacomunidad o del ejido y de los derechos correspon-dientes de utilizar recursos como silvicultura, pastos,agua, industrias pesqueras, etc., constituyendo unaamenaza a la supervivencia de millares de aldeas ypueblos. También la propiedad comunal de la tierracerca de las ciudades corre el riesgo de su desintegra-ción por el precio alto que alcanza. Anteriormente losderechos de propiedad comunal fueron un sistema deseguridad para proteger la tenencia de la tierra y losrecursos naturales inherentes que permitió mantener latierra en propiedad de los miembros de la comunidad.Sin embargo, las enmiendas al artículo 27 han destrui-do esta seguridad.

Peor aún, uno de los efectos negativos del TLCANen la agricultura se refiere a la propiedad intelectual delos derechos sobre la diversidad biogenética, formasde vida, materiales biológicos, técnicas de la produc-ción, información y tecnología, etc, que ha sido laherencia de comunidades y de la humanidad, podríanvolverse popiedad privada de individuos o compañíastransnacionales.

techniques, information, and technology, which has beenthe heritage of communities and humanity, could nowbecome private property of individuals or transnationalcompanies.

Policy of credit reduction

Between 1990 and 1995, only 8.3% of ejidalproducers had access to long-term credits, whereas 63%could not obtain any kind of credit from any source.The high interest rates make it impossible for farmersto get the necessary credits to invest in infrastructure,increase equipment, buy inputs, or sow their crops.This situation has provoked high levels of indebtedness,bankruptcy, and under-capitalization of producers.

Policies of rural and agricultural credit have changeddramatically during the last 16 years and have givenrise to growing imperfections of the rural capital market.Several financial institutions supported by the State,whose functions were to give access to credit andinsurance to agriculture have been closed. Thecommercial bank is reluctant to loan money toagricultural producers, because of the high risks, andonly great producers obtain credits at high interest rates.

Policy of private investment(domestic and foreign)

There is low public and private investment inagricultural infrastructure. One of the assumptions ofthe NAFTA was that there would be foreign investmentin the agricultural sector. However, the annual meandirected towards agriculture, and its contribution to theeconomic development of the sector is not significant.

Policy of trade liberalization

The balance of agricultural payments reflects theload of increasing food imports. As a part of thepolicies of structural adjustment and stabilization,the borders were opened by unilateral reduction ofrights and tariffs to a maximum of 20% and theelimination of import permits. NAFTA will eliminateall the rights of agricultural imports in different phasesin a period of fifteen years. About 70% of totalagricultural imports of México come from the UnitedStates.

In the domestic market, trade liberalization ofagricultural products has already been completed withthe closure of the Compañía Nacional de SubsistenciasPopulares (CONASUPO), whose main function wasthe distribution and marketing of basic grains.

The impact of the policies of trade liberalization onthe gross agricultural product has underestimated the

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VARGAS-HERNÁNDEZ

La política de reducción del crédito

Entre 1990 y 1995, sólo 8.3% de los ejidatariostenían acceso a los créditos a largo plazo, mientras que63% no podían obtener ninguna clase de crédito decualquier fuente. Las altas tasas de interés hacen impo-sible que los agricultores obtengan los créditos necesa-rios para invertir en infraestructura, aumentar su equi-po, comprar insumos, o sembrar sus cultivos; lo queha generado altos niveles de endeudamiento, quiebrasy la descapitalización de los productores.

Las políticas del crédito rural y agrícola han cam-biado dramáticamente durante los últimos 16 años yhan dado lugar a imperfecciones crecientes del merca-do de capitales rural y agrícola. Varias institucionesfinancieras apoyadas por el Estado, cuyas funcioneseran dar el acceso al crédito y al seguro agrícola hansido cerradas. Los bancos comerciales son renuentes aprestar dinero a los productores agrícolas por los altosniveles de riesgo, y tienen solamente créditos para losgrandes productores y a altas tasas de interés.

La política de inversiones privadas(doméstica y foránea)

Hay baja inversión pública y privada en infraes-tructura agrícola. Uno de los supuestos del TLCANera que habría inversión foránea en el sector agrícola.Sin embargo, el promedio anual en el sector ha sido0.8% y su contribución al desarrollo económico no essignificativa.

La política de liberalización comercial

La balanza agrícola de pagos refleja la carga de lacreciente importación de alimentos. Como parte de laspolíticas de ajuste estructural y estabilización, se abrie-ron las fronteras mediante la reducción unilateral de de-rechos y tarifas a un máximo de 20%, y la eliminaciónde permisos de importación. El TLCAN eliminará to-dos los derechos de importación agrícola en diferen-tes plazos en un periodo de quince años. Alrededorde 70% de las importaciones agrícolas totales de Méxi-co vienen de Estados Unidos.

En el mercado doméstico, la liberalización comer-cial de productos agrícolas se ha completado ya con elcierre de la CONASUPO, que tenía como función prin-cipal la distribución y la comercialización de productosagrícolas básicos.

El impacto de las políticas de liberalización comer-cial en el producto agregado de la agricultura ha subes-timado la respuesta a largo plazo de la demanda elásti-ca, ya que solamente se ha considerado la demanda

long-term response of elastic demand, becauseconsidered only the short-term inelastic demand. Thisshort-sighted view on agricultural policies does not payattention to future adjustments of implications andinvolvement among sectors of other important factorsof trade, such as investment, research and developmentof technology or migration, which takes more time.

Deregulation and administrative simplification ofinstitutions of service to the country

The policy of deregulation and administrativesimplification of institutions of service to the country isin process. Several institutions regulating policies andactions for agricultural credit, insurance, inputs (seeds,fertilizers), production, transport, storage, marketing.distribution among others, have already been closed,as for example most of the banks for ejidal andagricultural credit, The Instituto Mexicano del Café(IMECAFE). Others, like Fertilizantes Mexicanos(FERTIMEX) have been privatized. The rest surviveas parastatal companies and State agencies, but havebeen reduced, or the State has sold part of the stock toprivate organizations.

The impact of neoliberal policies onagriculture and the rural sector

Liberalization of the agricultural sector in México,meant a drop in farmers’ income, displacement of labor,and increment of poverty of rural population.Agriculture employs more than a quarter of theeconomically active population in México.

Among farmers there has been confusion with respectto the total impact of reforms, mainly due to the lack ofcorrespondence of results between the microeconomicanalysis of rural households and communities and themacroeconomic analysis, as de Janvry et al., (1995)have confirmed. They argued that, in México, theparticipation in commodity and labor markets differgreatly, since some families are buyers, others are self-sufficient, and others are dealers in each of these markets.

Obviously both impacts, the microeconomic and theaggregate macroeconomic of the reforms, are whollydifferent, depending on the distribution of householdsby market participation categories. De Janvry et al.,(1995b) utilized a survey on ejido households in order toprove that a majority of corn farmers are producing forself-sufficiency, and are not directly affected by the lowcorn price. However, this study does not consider thatthe rise in input prices for corn production affectsproductivity.

But there is substancial evidence that the reforms toagricultural institutions and policies have made economic

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inelástica a corto plazo. Esta visión miope de las políticasagrícolas no considera los ajustes futuros y de implica-ciones e involucramientos intersectoriales de otros facto-res importantes del comercio como inversiones, investi-gación y desarrollo de la tecnología, migración, etc., loscuales requieren periodos más largos de tiempo.

Desregulación y simplificación administrativa deinstituciones para atender al campo

La política de desregulación y de simplificación ad-ministrativa de las instituciones para atender al campoya está en marcha. Varias instituciones ya han sidoeliminadas. Ellas regulaban políticas y acciones para elcrédito agrícola, seguros, insumos, producción, trans-porte, almacenaje, comercialización y distribución. Porejemplo la mayoría de los bancos para crédito ejidal yagrícola, o el Instituto Mexicano del Café(INMECAFE). Otras se han privatizado, como Fertili-zantes Mexicanos (FERTIMEX). El resto subsistencomo empresas paraestatales y agencias del Estado,pero han sido adelgazadas o se ha vendido parte de susacciones a organizaciones privadas.

El impacto de las políticas neoliberales en laagricultura y el medio rural

La liberalización del sector agrícola en México hasignificado ingresos descendentes para los campesi-nos, dislocación del trabajo e incremento de la po-breza de la población rural. La agricultura emplea amás de un cuarto de la población económicamenteactiva en México.

Entre los campesinos ha habido confusión sobre elimpacto total de las reformas, debida principalmente ala carencia de correspondencia de resultados entre elanálisis microeconómico de hogares rurales y de comu-nidades y del análisis agregado, tal como de Janvry etal., (1995a) han confirmado. Ellos argumentan que, enMéxico, la participación en el producto y los mercadosde trabajo son muy desiguales, puesto que algunas fa-milias son compradoras, otras son autosuficientes y otrasson vendedoras en cada uno de los mercados.

Claramente ambos impactos, el microeconómicoy el agregado de las reformas, son totalmente diferen-tes dependiendo de la distribución de hogares a travésde las categorías de participación en el mercado. DeJanvry et al. (1995b) utilizaron una encuesta de loshogares del sector ejidal para mostrar que la mayoríade productores de maíz producen para autosuficienciay no son afectados directamente por el bajo precio delmaíz. Sin embargo, este estudio no considera que elaumento de los precios de los insumos para la produc-ción de maíz afecta la productividad.

real growth, social development, and political instabilityworse. Agricultural modernization under the programof structural adjustment and stabilization policies hasprovoked a drastic decline in food production, the lossof traditional means of support of farmers and smalllandholders, and the migration to the great cities and tothe North or the United States.

Extreme rural poverty in México has become worsein the last 20 years, since 1982, when these policieswere first put into practice. Likewise, in 1992, duringthe period of apparent stabilization and macroeconomicgrowth, 16.1% of Mexicans, considering their capacityof buying the family food shopping basket (at retailprice) on the market, lived in extreme poverty, morethan15.4% of the population in 1984. During the studyperiod of 1989-1992, while the dimension of extremepoverty in the cities decreased, it increased in ruralareas, and the concentration of population underconditions of extreme poverty grew from 73% in 1989to 83% in 1992. The concentration was also greater inthe south and southeast states (mostly rural) than thetotal population in that condition in urban areas. Fox(1996) concludes that extreme poverty in the country,shows a growing tendency from 6.7 million in 1984 to8.8 million in 1992, in contrast to the inverted modelfrom 1984 to 1992 in urban areas. Thus macroeconomicstabilization and urban-industrial growth coexisted witha process of worsening of absolute poverty in ruralareas before the crisis of the mexican currency in 1994.

Impoverishment of rural population is increasing,and this tendency will probably continue if thedeterminants persist, as is argued by Levy (1991:1).The principal determinants of poverty in México aremacroeconomic uncertainty, a bias toward the urbansector in social expenditure, and institutional and politicalgovernment arrangements in the country, whichdiscriminate against the poor.

So far, the effects on agriculture have been devastating: anincrease of rural poverty and mass migration from the countryto the cities or the United States. During the 15-year period oftransition of the implementation of NAFTA, about 850 000families will leave the country, 600 000 will go to the UnitedStates in search of employment, though the establishment ofdirect production subsidies could reduce this number.Unfortunately, though NAFTA establishes the free transit ofgoods and capital, does not consider the free transit of labor.

The neoliberal development strategy imposed onMéxico is responsible for the negative results on theagrarian sector. Even the World Bank has recognizedthat there have been dramatic reforms in Mexicanagriculture since 1987. There has also been insistenceon the reforms being profound (Quintana,1994). Thus,the implementation of structural adjustment andeconomic stabilization policies, together with eight years

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VARGAS-HERNÁNDEZ

Hay evidencia substancial de que las reformas a lasinstituciones y a las políticas rurales y agrícolas hanempeorado el crecimiento económico real, el desarro-llo social y la estabilidad política de México. La mo-dernización agrícola bajo el programa de ajuste estruc-tural y las políticas y los programas de la estabilizaciónhan dado lugar a una declinación drástica en la produc-ción de alimentos, la pérdida del sustento tradicionalde campesinos y de pequeños propietarios y, por tanto,la migración a los grandes centros urbanos del país y alos Estados Unidos se ha incrementado.

La pobreza rural extrema en México ha empeoradoen los últimos 20 años, desde 1982 en que estas políti-cas comenzaron a aplicarse. Igualmente, durante el pe-ríodo de aparente estabilización y crecimiento macroeco-nómico 16.1% de mexicanos (en 1992) vivían en ex-trema pobreza, según su capacidad para comprar unacanasta básica de alimentos, porcentaje que es supe-rior, comparado con 15.4% de la población en 1984.De 1989 a 1992, mientras se reducía la estadística depobreza extrema en las áreas urbanas, aumentaba enlas áreas rurales. También en las áreas rurales la con-centración de la población en extrema pobreza crecióde 73% en 1989 a 83% en 1992. La concentración eratambién mayor en los estados del sur y sureste de Méxi-co, rurales en su mayoría, que la población entera enpobreza extrema en áreas urbanas. Fox (1996) conclu-ye que la pobreza extrema rural tiene una tendenciaascendente, de 6.7 millones en 1984 a 8.8 millones en1992, en contraste al modelo de u invertida a partir de1984 y 1992 en áreas urbanas. Así, la estabilizaciónmacroeconómica y el crecimiento industrial-urbano co-existieron con un proceso de empeoramiento de losniveles de pobreza absoluta en las áreas rurales antesde la crisis del peso de 1994.

El empobrecimiento de la población rural está au-mentando, y es probable que esta tendencia continúe sipersisten los determinantes principales de la pobreza enMéxico que son la incertidumbre macroeconómica, unsesgo al sector urbano en el gasto social y en infraes-tructura, y arreglos institucionales y políticas del gobier-no en las áreas rurales que discriminan contra el pobre.

Hasta ahora, los efectos sobre la agricultura hansido devastadores: un aumento de la pobreza rural yuna migración masiva del campo a los centros urbanoso a los Estados Unidos. Durante el periodo de transi-ción de 15 años de la puesta en práctica del TLCAN,alrededor de 850 mil familias saldrán del campo, 600mil irán a los Estados Unidos en búsqueda de empleo,aunque el establecimiento de los subsidios de produc-ción directos podría reducir esta cifra. Desgraciada-mente, aunque el TLCAN establece el libre tránsito demercancías y capitales, no considera el libre paso de lamano de obra.

of NAFTA operation, have created a vicious circle inthe development of the rural sector.

Since the standard of living of the rural populationin México has increasingly deteriorated, the extensivecurrent of migration to the United States derives fromthe need of subsidizing the family that stays in thecountry (The Economist, 1996). Taylor and Wyatt(1996) moffer econometric evidence that the indirectlyremmitances stimulates indirectly the farmer-familyincome, substituting the credit.

Alternatives of agricultural and rural policies andinstitutions in México

The hegemonic model rejects viable alternative ofagricultural institutions and policies and institutions toincrease economic growth and social welfare in México.It is true that the old rural and agricultural structurecannot improve the standard of living in México; butnobody, including the defenders of the new agriculturalstructure, can guarantee better results in terms ofmaximum efficiency, economic growth, social welfareand equity in the sector. There is substantial evidenceto prove that the implementation of this new model ofagricultural and rural development has had negativeresults.

Under the current circumstances, an analysis fromthe farmer’s perspective, considering variables as thecomposition and dynamics of the agricultural market,specifically the land market, as well as the changesfarmers are facing as a consequence of the amendmentsto Article 27 of the Mexican Constitution, must leadto design a new proposal of development. If there isno capacity to develop a more viable alternative,proposals of policies and measures to safeguard thenatural resources, land, and biodiversity, thedestructive results of the current policies will becontinue.

Specifically, the proposal must include other viablealternatives of agricultural policies and institutions,necessary to implement substantial strategies of farmersand artisans, and to integrate them at regional level.These alternative policies must stop and revert somenegative tendencies present in the last years, such ashigh marginalization of country people, concentrationof land tenure, high interest rates, increasingundercapitalization of specific products, and devaluationof native communities.

The characteristics of rural areas – rainfed, spatialdispersion, etc.- described by Binswanger and Deininger(1997), give out three principal consequences:

First, many of the institutions of rural areas weredeveloped in response to specific material conditionsand to imperfections in financing, insurance, and labor

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La estrategia neoliberal del desarrollo es responsa-ble de los resultados negativos en el sector rural. Inclu-so el Banco Mundial ha reconocido que ha habido re-formas dramáticas en la agricultura mexicana desde1987. Se ha insistido también en que las reformas de-ben ser profundas (Quintana, 1994). Así, la puesta enpráctica del ajuste estructural y de las políticas de laestabilización económica, juntos con los ocho años deoperación del TLCAN ha creado un círculo vicioso enel desarrollo del sector rural y agrícola en México.

Ya que el patrón de vida de la población rural enMéxico se ha deteriorado crecientemente, la extensacorriente de emigración a los Estados Unidos se derivade la necesidad de subvencionar a la familia que sequedó en la tierra (The Economist, 1996). Taylor yWyatt (1996) ofrecen evidencia econométrica que lasremesas estimulan los ingresos familia-campesino indi-rectamente, sustituyendo al crédito.

Alternativas de políticas e institucionesagrícolas y rurales en México

El modelo hegemónico rechaza cualquier alternativaviable de políticas e instituciones agrícolas y rurales paraaumentar el crecimiento económico y el bienestar socialen México. Es verdad que la antigua estructura rural yagrícola no puede mejorar las condiciones de vida enMéxico y nadie, incluyendo los defensores de la nuevaestructura agrícola, garantizan mejores resultados en tér-minos de eficiencia máxima, crecimiento económico, bien-estar social y equidad en el sector. Hay evidencias subs-tanciales para probar que la implementación de este nue-vo modelo agrícola y rural de desarrollo ha dado resulta-dos negativos.

Dadas las actuales circunstancias, un análisis desde laperspectiva del campesino, que tome en consideraciónvariables como la composición y dinámicas del mercadoagrícola, y más específicamente el mercado de la tierra,así como los cambios que los campesinos están enfrentan-do como consecuencia de las enmiendas al Artículo 27 dela Constitución debe hacer necesario formular una pro-puesta nueva de desarrollo. Si no somos capaces de desa-rrollar una alternativa viable, con propuestas de políticasy medidas para salvaguardar los recursos naturales, latierra y la biodiversidad, continuarán los resultadosdestructivos de las políticas actuales.

Específicamente, la propuesta debe incluir otras al-ternativas viables de políticas agrícolas y rurales e ins-tituciones necesarias para implementar estrategias subs-tanciales de campesinos y artesanos y para integrarestas estrategias a nivel regional. Estas políticas agrí-colas y rurales alternativas deben parar y revertir algu-nas tendencias negativas que han estado presentes enlos últimos años, como la alta marginalización de los

markets, have sustained groups that favor them. Theefficiency-increasing policies are supported by groupsthat, benefiting from these policies, defend them againstthe pressure of the groups that would benefit fromalternatives (Binswanger and Deininger, 1997). Theincentives to farm production should be used to improveproductivity and not to compensate the loss of farmers’estimated income, as is the case of PROCAMPO, withprograms of direct subsidy.

Second, to grant the completely private rights ofland, in a rural economy of highly imperfect markets,is possibly not the most efficient arrangement. Currentagricultural policies are directed towards the promotionof great projects of investment in the country, throughselective, homogeneous strategies, intensive intechnology. They are also the main causes of thedestruction of sustainable agricultural economy.Therefore, there should be an increment of small-scaleinvestment in rainfed lands through sharedinfrastructure, such as irrigation. This alternative agreeswith Levy and Winjberger (1995), who found that aprogram transferring approximately 8% of the total ofrainfed land to irrigated land restores the value of theland of those affected by liberalization. This collateralvalue of the land facilitates the farmer’s access to creditwhen it is most needed.

Third, the way in which the rights to produce capitalare assigned, especially land, does not only affect thedistribution of income in rural areas, but also theefficiency of rural economy. Improvement in theinfrastructure of lands are investments which increasethe value of the land itself. The sector requires policiesand institutions that revalue the role of the farmer andthe native communities as more active elements,integrated to the production of assets, and thus sharingthe benefits of a sustainable economy. Programsgenerating farm labor for those who do not possessland and for the farmers who irrigate their lands duringthe dry season, as well as the construction ofinfrastructure, should be implemented. Irrigation doesnot only improve the value of the land as an asset, butalso extends the period of farm labor.

These three consequences are deeply embedded incurrent agricultural structure, so that they have becomedeterminant. Any other consideration to improve thesector under a different alternative project of ruraldevelopment must involve more collective action ofdifferent agents: farmers, State, social services experts,among others, through the formation of bulk and socialcapital, instead of promoting its destruction, as is thecase of the current dominant project. By social bulk werefer to the definition of Fox (1996), that is, the widthand density of representative social organizations, oralso in terms of accumulation of social capital. The

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campesinos, la concentración de la tierra, las altas ta-sas de interés, el incremento de la descapitalización yla devaluación de las comunidades indígenas.

Las características de las áreas rurales de tempo-ral, dispersión espacial, etc., caracterizados porBinswanger y Deininger (1997) arrojan tres conse-cuencias principales:

Primero, muchas de las instituciones de las áreasrurales se desarrollaron en respuesta a condiciones ma-teriales específicas y a las imperfecciones de las finan-zas, el seguro y los mercados laborales, pero han soste-nido a grupos que se han beneficiado. Las políticas quebuscan incrementar la eficiencia son apoyadas por gru-pos que, por ser beneficiarios, las defienden contra laspresiones de grupos que se benefician de las políticasalternativas (Binswanger y Deininger, 1997). Los incen-tivos a la producción agrícola deben apoyar el incre-mento de la productividad, y no la compensación de lapérdida del ingreso estimado de los agricultores, comoha sido el caso de PROCAMPO, con programas desubsidio directo.

Segundo, la tierra con un sistema de propiedadprivada puede no ser el arreglo más eficiente en unaeconomía rural caracterizada por mercados altamenteimperfectos. Las políticas agrícolas actuales estánorientadas a la promoción de grandes proyectos deinversión en el campo a través de estrategias que sonselectivas, homogéneas e intensivas en tecnología. Sontambién las causas principales de la destrucción deuna economía agrícola sustentable. Por tanto, deberíaaumentarse la inversión en tierras de temporal me-diante infraestructura compartida, por ejemplo obrasde pequeña irrigación. Esta alternativa es consistentecon Levy y Winjberger (1995) quienes encontraronque un programa que transforma 8% del total de tie-rra de temporal en tierra bajo riego, restaura el valorde la tierra de aquellos afectados por la liberalización.Este valor colateral de la tierra da acceso al crédito enel momento más necesario.

Tercero, la forma en que se asignan los derechospara producir capital, especialmente la tierra, afecta nosolamente la distribución del ingreso en áreas rurales,sino también la eficiencia de la economía rural. Lasmejoras en infraestructura de tierras son inversionesque aumentan el valor de la misma. Se requieren polí-ticas e instituciones que revaloren el papel que el cam-pesino, así como las comunidades indígenas, deberíanjugar como elemento más activo integrado a la produc-ción. Deben implementarse los programas que generentrabajo rural para los que no poseen tierra y para loscampesinos con tierras de temporal durante la estaciónseca. La construcción de infraestructura, por ejemplola irrigación, no sólo mejora el valor de la tierra comoun activo, además extiende el tiempo de trabajo rural.

same author defines social capital as the set of norms ofreciprocity and the nets of civil commitment (Fox, 1996).Hirabayashi (1993) uses the concept of cultural capitalto sustain the local solidarity in the villages, despite themigration to the big cities (quoted by Fox, 1996).

State executives may respond to challenges of therural society with repression or concessions. Fox(1996) states that regional collective action may benecessary to subdue the power of authoritarian elites,but these are precisely the kinds of movements moresusceptible of repression, like El Barzón, a movementof small farmers and medium producers in the west ofMéxico, affected by the changes in agriculturalpolicies, that have organized themselves not only toresist, but also to exercise collective action againstthe credit organizations. It seems, however, thatMexican Government executives are determined ratherto use repression in order to downgrade and demobilizethe movements of country people, though in manycases of the poorest regions, with large amounts ofsocial capital, as in Chiapas, this strategy has hadopposite results, inspiring other actors to mobilize.

An alternative project of rural development mustpromote the accumulation of social capital in theheterogeneity of regions and among the great diversityof ethnic groups, as the best alternative to find protectionagainst the dominant policies, and the best strategy tocreate a sustainable economic structure. These possibleways to an accumulation of rural social capital, applyingFox’s frame of reference (1996) are: convergence ofState–rural society, or co-production between statereformists and local rural groups in a synergetic kind ofcollaboration; collaboration among local rural and externalorganizations, and independent production of rural socialresources coming from the lower social stratus. However,the latter strategy has been vetoed by the hegemonicproject to avoid the acquisition of power by individualsand local groups.

Finally, it should be seeked an increase of strategicdevelopment, which gradually supports the rhythm ofreforms, permitting to implement programs, stimulatingproductivity, as regional development is adapted toagricultural and rural policies at different speed ratesof economic liberation.

CONCLUSIONS

The different aspects of the rural sector have beenchanging during the last 20 years, basically, due to twofacts: the impact of structural adjustment and thestabilization of policies in the sector, and the radicalmodification of functions of the Mexican State. Theliberalization of the agricultural sector has harmed mostof the small-scale farm producers, affecting economic

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Estas tres consecuencias están sumamente relacio-nadas y son determinantes de la estructura agrícola yrural actual. Cualquier otra consideración para mejo-rar el sector bajo un proyecto alternativo de desarro-llo agrícola y rural involucra acciones colectivas dediferentes agentes: campesinos, Estado, actores so-ciales, etc., a través de la formación de grosor y capi-tal social, en vez de promover su destrucción comolo hace el proyecto actual. Por grosor social se en-tiende la definición de Fox (1996), es decir la anchu-ra y densidad de organizaciones sociales representati-vas. Por capital social se entiende el conjunto de nor-mas de reciprocidad y redes de compromiso civil (Fox,1996). Hirabayashi (1993) usa la noción de capitalcultural para el mantenimiento de solidaridades loca-les en las villas a pesar de la migración a las grandesciudades (Fox, 1996).

Los actores del Estado pueden responder a desafíosde la sociedad rural con represión o concesiones. Fox(1996) afirma que la acción colectiva regional puedeser necesaria para eliminar el poder de elites autorita-rias, pero estos son precisamente los movimientos mássuceptibles de represión, como en el caso de el movi-miento El Barzón, de campesinos pequeños y media-nos productores del occidente de México, afectadospor el cambio en las políticas agrícolas, que se hanorganizado no sólo para resistir, sino también para ejer-cer acciones colectivas en contra de las organizacionesde crédito. Sin embargo, los actores del Estado Mexi-cano usan la represión para desmovilizar a los movi-mientos de campesinos, aunque en regiones más po-bres, con grandes cantidades de capital social, como enChiapas, la represión ha tenido los resultados opues-tos, inspirando a otros actores para movilizarse.

Un proyecto alternativo de desarrollo agrícola yrural debe promover la acumulación de capital socialen la heterogeneidad de regiones y entre la gran diver-sidad de grupos étnicos, como la mejor alternativa paraprotegerse contra las políticas dominantes y la mejorestrategia para crear una estructura económica susten-table. Estos posibles caminos para la acumulación decapital social rural, aplicando el marco de referenciade Fox (1996) son: la convergencia de Estado-socie-dad rural o coproducción entre los reformistas del esta-do y los grupos sociales rurales locales en un tiposinérgico de colaboración; colaboración entre organi-zaciones rurales locales y externas y producción inde-pendiente de capital social rural proveniente de la base.Sin embargo, esta última estrategia ha sido acotada porel proyecto hegemónico para evitar la adquisición depoder por individuos y grupos locales.

Finalmente, debe buscarse un incremento de desa-rrollo estratégico que apoye gradualmente un crecimien-to gradual de las reformas, permitiendo la creación de

development, rural labor markets, social welfare, equity,and political stability.

Agricultural policies play an important part in thedistribution of wealth and may lead to higher levels ofeconomic development and social equity. Economicpolicies are always the result of a process of politicaldecision-making. When this process satisfies certainideal conditions, it can be consistent with any desiredpurpose, like maximization of growth, or maximizationof social welfare. The desired effects of the process oftaking political decisions justify, to such extent, thevariations of agricultural and rural policies. Obviously,when these policies are directed towards themaximization of a desired purpose without satisfyingother ideal conditions, then the entire process may bedistorted. Distorting policies, however, have a verystrong impact on economic growth, social equity,welfare, and political stability. Erroneous agriculturalpolicies may result in a serious imbalance of the entireeconomy.

The amendments to Article 27 of the MexicanConstitution, wanted by farmers organizations or not,are already present in the Mexican country. It is evidentthat organizations incapable of integrating to the maincurrent, will face difficult situations.

The natural resources of the Mexican rural sector,with its biodiversity, must not be turned into anagricultural laboratory for patents for the benefit ofgreat transnational companies.

The explicit liberal premises of the dominantideologic-political system, which constitute the frame ofreference of the agricultural and rural policies in México,have been irregular, leading to inefficient results andlow productivity. The final evaluation gives evidencethat the agricultural and rural policies applied in Méxicoduring the last 20 years, have had controversial results.

Analysts agree that the policies have benefitedagricultural export of a few great producers more than tosmall producers of family subsistence. Therefore, large-scale producers oriented to the export of non-traditionalcrops have more promising prospects under the prevailingneoliberal frame of reference of policies. Since the currentagricultural policy of the Mexican Government has beenpressuring to eliminate guaranteed prices and subsidies, itis expected that the situation of small-scale farm producerswill deteriorate more in the next years.

The possibilities of modernization of the rural sectorare at the crossroads of economic development. Thedominant economic project of agricultural modernizationis determined to exclude agriculture from the benefitsof any type of State support. Most of the farmers,condemned to levels of subsistence farming, areexcluded from the modernization projects. Twenty-eightpercent of the work force of Mexican economy is located

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programas que estimulen la productividad mientras se adap-ta el desarrollo regional a las políticas agrícolas y ruralescon diferentes velocidades de liberación económica.

CONCLUSIONES

Los diferentes aspectos del sector agrícola y ruralhan estado cambiando su comportamiento durante losúltimos 20 años, esencialmente por dos hechos funda-mentales: el impacto del ajuste estructural y la estabili-zación de políticas en el sector, y la modificación radicalde las funciones del Estado mexicano. La liberalizacióndel sector agrícola y rural en México ha dañado a lamayoría de los productores campesinos de pequeña es-cala, afectando el desarrollo económico, los mercadosde rurales laborales, el bienestar social, la equidad y lainestabilidad política.

Las políticas agrícolas y rurales juegan un papel im-portante en la distribución de la riqueza y pueden llevara niveles más altos de desarrollo económico y de equi-dad social. Las políticas económicas son siempre el pro-ducto de un proceso de toma de decisiones políticas.Cuando este proceso satisface ciertas condiciones idea-les, puede ser consistente con cualquier tipo de fin de-seado, como la maximización del crecimiento y el bien-estar social. Los fines deseados de los procesos de tomasde decisiones políticas justifican las variaciones de polí-ticas agrícolas y rurales. Es claro que cuando estas polí-ticas son dirigidas hacía la maximización de un fin de-seado sin satisfacer otras condiciones ideales, entoncestodo el proceso puede distorsionarse. Sin embargo, laspolíticas distorsionantes tienen un impacto muy amplioen el crecimiento económico, la equidad social, el bien-estar y estabilidad política. Las políticas agrícloas erró-neas pueden generar un desequilibrio profundo de todala economía.

Las enmiendas al artículo 27 de la Constitución mexi-cana, deseadas o no por organizaciones campesinas, yaestán presentes en el campo mexicano. Está claro que lasorganizaciones que no sean capaces de integrarse a la co-rriente principal estarán destinadas a situaciones difíciles.

Los recursos naturales del campo mexicano con susbiodiversidades que son herencia universal, no puedenser convertidos en un laboratorio agrícola para generarpatentes a favor de grandes corporaciones trasnacionales.

Las premisas liberales explícitas del sistema domi-nante ideológico-político que constituyen el marco dereferencia de las políticas agrícolas y rurales en México,como hemos mostrado en nuestro análisis, han sido irre-gulares, llevándonos a resultados ineficientes y baja pro-ductividad. Hay evidencias substanciales de que el ba-lance final de la aplicación de políticas agrícolas y rura-les en México durante los últimos 20 años tiene resulta-dos controvertidos.

in the rural sector, with 13 million of the poorestfarmers.

The farmers displaced from rural México have severalalternatives: a not very viable option is to change thetraditional crop to an export-oriented one. The most viableoptions, available to the poor farmers of México are:migration to the big cities or to the North, and thedesperate option to join organized crime or to join rebelgroups. Each of the available options has consequencesfor the social and political stability of México. The analysis of agricultural and rural policies andinstitutions of the last 20 years in México support theargument that agricultural contribution to the entireeconomy is weak; the levels of poverty in rural populationare increasing, and therefore, social differences of welfareand equity are expanding, and political instability isgrowing as well.

- End of English version -

Existe un consenso general de que las políticashan beneficiado más a la agricultura exportadora deunos cuantos grandes productores que a los peque-ños productores de subsistencia familiar. Por tanto,los productores en gran escala orientados a la expor-tación de cosechas no tradicionales tienen una pers-pectiva prometedora bajo el marco dominante de re-ferencia. Dado que la actual política agrícola delgobierno mexicano está presionando para la elimina-ción de precios de garantía y de subsidios, se esperaque la situación de los productores agrícolas en pe-queña escala en México se deteriore más en los próxi-mos años.

Las posibilidades de modernización del sector agrí-cola y rural están en la encrucijada del desarrolloeconómico de México. El proyecto económico do-minante de modernización agrícola está excluyendoa la agricultura de los beneficios de cualquier tipode apoyo estatal. Los proyectos de modernizaciónde este sector excluyen a la mayoría de los campesi-nos condenándolos a niveles de subsistencia. 28%del total de la fuerza laboral de la economía mexica-na está localizada en el sector rural, con 13 millonesde los campesinos más pobres.

Los campesinos desplazados del México rural tie-nen varias alternativas: una opción poco viable escambiar la cosecha tradicional por una orientada a laexportación. Las opciones más viables disponiblespara los campesinos pobres de México son la emi-gración a las grandes ciudades urbanas o al norte yla opción desesperada es unirse a organizaciones dedelincuentes, o a grupos rebeldes. Cada una de lasopciones disponibles tiene consecuencias para la es-tabilidad social y política de México.

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El análisis de las políticas agrícolas y rurales e insti-tuciones en el México de los últimos 20 años, apoya elargumento de que la contribución de la agricultura atoda la economía es débil, los niveles de pobreza en lapoblación rural se están incrementando y, por tanto, lasdiferencias sociales de bienestar y equidad se amplificanLa inestabilidad política también esta aumentando.

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