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EL FOMENTO PRODUCTIVO EN UNA

ECONOMÍA DE MERCADO: Lecciones del Caso Chileno

Enrique Román G.

I. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO Y FALLAS DE MERCADO.

El argumento central desarrollado por la teoría económica moderna en orden a justificar,

en ciertas áreas de la economía, un rol del Estado substitutivo a la acción del mercado, se

basa en la presencia de fallas que impiden a este ultimo un adecuado desarrollo de su

función de asignador eficiente de los recursos escasos de una economía. Es sobre dicho

argumento que se ha planteado como imperiosa la aplicación de políticas públicas que

tiendan a eliminar, de un modo permanente, los efectos de dichas fallas del mercado.

En un contexto de competencia perfecta, exento de distorsiones, la asignación de recursos

de una economía debiera corresponder a un Óptimo de Pareto. Ello implica que, en ese

punto, existiría una total imposibilidad de mejorar la posición de cualquier agente

económico sin perjudicar la de otro, en el mundo real, sin embargo, las economías y sus

mercados suelen enfrentar diversos tipos de distorsiones, situándose en posiciones

distantes de dicho óptimo, caracterizado por maximizar la situación de bienestar de la

economía como un todo.

La teoría económica postula que, en un mercado competitivo, los servicios de los factores

de producción tienden a ser proporcionados solo hasta el punto en el cual la remuneración

percibida por el propietario del factor que arrienda su servicio se haga equivalente a la

des-utilidad que le proporcione su suministro. En las economías reales sin embargo, es

frecuente observar la presencia de mercados con distintas fallas que hacen imposible o

dificultosa la obtención de dicho tipo de equilibrio.

La existencia de asimetrías estructurales de información, o bien de funciones de

producción que presentan economías y des-economías de escala para distintos estratos de

productores, que operan en diversos puntos de dichas funciones, puede también alterar de

tal manera el proceso real de toma de decisiones de los agentes económicos, que resulte

imposible afirmar que el precio del servicio del factor y por ende la remuneración que

este percibe, sea igual al valor de su producto marginal.

En contextos como los anteriormente descritos, obviamente la remuneración de los

factores de producción es claramente diferente del valor de su producto marginal y por

ende la economía dista de situarse en un optimo de asignación de recursos, en tanto se

observa que, en términos prácticos, en dichos mercados no existe, o no opera

adecuadamente, una recurrente interacción de oferta y demanda que logre por si sola

asegurar la igualación entre las tasas marginales de sustitución de factores y de utilidad

marginal entre bienes .

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Dado que la remuneración percibida por cada factor de producción es función del precio

y la cantidad de cada factor transado en el mercado, la presencia, en una economía dada,

de niveles de producción distintos al "óptimo", o de precios de mercado que no se

mueven de un modo inverso a la cantidad producida (demanda agregada con pendiente

negativa), no son mas que expresiones de la existencia, o persistencia, de asignaciones de

recursos distintas a las de un óptimo paretiano, siendo claro entonces el que dicha

economía no está situada en una posición en la cual la mejora de cualquiera de los

agentes solo puede traducirse en una perdida global de bienestar del sistema. Luego en

este tipo de contexto, la acción del estado bien puede ser efectiva en cuanto a mejorar la

asignación de recursos de la economía, generándose un beneficio social neto a partir de

dicha intervención.

Las situaciones anteriormente descritas han sido ampliamente tratadas en la literatura

económica bajo la denominación de “fallas de mercado”, por esta razón es frecuente

observar como en diversos análisis, que en general se mantienen de un modo estricto al

interior de los postulados de la teoría económica, la presencia de una o varias de fallas de

mercado se constituye en el fundamento conceptual de las políticas de intervención

pública en el área del fomento productivo.

En esta óptica de análisis, el tema central de la discusión no se centra en consideraciones

ideológicas acerca de en que medida el mercado es o no es, una buena herramienta de

asignación de recursos. Por el contrario, al interior de esta óptica la atención se concentra

más bien en el funcionamiento practico de los mercados, luego, a partir de allí, el análisis

se centra en un terreno mucho más empírico que conceptual, cual es el diseño de las

formas especificas que debieran asumir las políticas publicas en el área del fomento

productivo, a fin de corregir las deficiencias practicas de la operación de los mercados.

En la discusión económica de nuestro país, este enfoque de las políticas publicas, de

fuerte énfasis institucional, no es a decir verdad demasiado popular. Para una mayoría de

los expertos en políticas publicas, tanto de gobierno como de oposición, el mal

funcionamiento practico de los mercados, por muy alejados que ellos estén de la

competencia perfecta, no es un argumento que justifique de por si la intervención estatal.

En efecto, numerosos economistas que participan de la discusión acerca del rol de las

políticas de fomento al interior de las políticas publicas, argumentan que, si estuviésemos

en presencia de una situación cuya corrección fuera posible asumiendo los supuestos de

la competencia perfecta, el problema de definir conceptualmente el sí dicho contexto

competitivo existe o no, sería un ejercicio irrelevante. En tanto los mercados respondieran

a la acción publica “como si” fueran competitivos, o muy aproximadamente a ese estado,

la mejor línea de intervención publica sería el cautelar que nada alterara el automatismo

de los mecanismos de asignación de recursos realmente existentes en la economía.

Un segundo enfoque, que se observa frecuentemente en el discurso económico, plantea

que, de requerirse intervenciones correctivas de las fallas de mercado, antes de decidirnos

por alguna modalidad de intervención publica, todavía resultaría necesario resolver un

punto capital, cual es determinar si la intervención del sector publico tendiente a resolver

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las referidas fallas de mercado, no generaría acaso nuevas ineficiencias, ancladas en

“fallas de estado”, las que sobre compensarían a las anteriores, alejando aun más a la

economía de una situación de optimo en la asignación de recursos. En esta línea de

análisis es frecuente escuchar el argumento que sostiene que las fallas del estado son de

tal naturaleza que, es mejor dejar intocadas las fallas de mercado, antes de tratar de

corregirlas con un instrumento aun más imperfecto que ellas.

Sin embargo en Chile la implementación de las políticas publicas se ha orientado en una

línea mucho más pragmática que académica. La discusión practica acerca de las políticas

de fomento sin duda ha evolucionado mucho sin duda alguna, especialmente en la ultima

década, posicionándose en este ultimo espacio, más bien practico que conceptual, con

todas las fortalezas y limitaciones implícitas en dicha opción.

Mientras a fines de la década de los cincuenta, el grueso del pensamiento económico

chileno desconfiaba de la operatoria de los mercados y otorgaba al estado un rol

autónomo en la asignación de recursos, desde la primera mitad de la década de los

noventa, el predominio de un énfasis pragmático en las políticas publicas ha tendido a

vincular la necesidad del despliegue de las mismas a las prioridades sociales de la política

publica y a la intención estratégica de obtener desarrollo y equidad a partir del

crecimiento económico, sin embargo y de un modo complementario a lo anterior, lo que

se continua discutido en las esferas académicas, son las modalidades que debieran asumir

las intervenciones publicas.

Dado lo anterior, una vez reconocido el hecho de que un mercado competitivo es el más

eficiente mecanismo de asignación de recursos y reconocido también el hecho que las

fallas de mercado pueden generar contextos en que los mercados competitivos no operen

de un modo optimo y devengan incluso en no competitivos, el tema clave en torno al cual

debaten en Chile las distintas escuelas interesadas en el área de las políticas publicas, es

la forma especifica que asumen las fallas de mercado y las formas especificas en que el

estado pretende enfrentarlas, sin introducir con el accionar publico distorsiones mayores

que las que se pretende remediar.

II. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO Y EL TURNOVER

EMPRESARIAL.

La economía Chilena aspira a una participación creciente de su base empresarial en los

mercados internacionales, sin embargo este desafío se ha planteado a las empresas del

país, aunado a políticas de liberalización y apertura implementadas de un modo

extremadamente drástico.

Lejos ya del primer shock de apertura, que llevó a las empresas chilenas desde

protecciones arancelarias de tres dígitos a un arancel promedio del 10% (1976-1979), la

actual estrategia de apertura, gradual pero constante (1990-2002), ha llevado a nuestra

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economía desde un arancel promedio del 15%1, a otro de tan solo un 3% forzando así

altos niveles de competencia externa en áreas en las cuales dicho nivel de presión

competitiva no existía previamente.

En este contexto de creciente competencia externa, la valoración social que se otorga a la

entrada y estabilización de las empresas de menor tamaño relativo en dichos mercados,

parece estar cobrando una mayor importancia para muchos analistas y también para la

opinión publica.

Para cualquier economía que, como la chilena, enfrenta una decidida apertura comercial,

resulta necesario incorporar a la dinámica de modernización económica a un numero

creciente de empresas de tamaño menor. Así como los mecanismos de mercado ejecutan

una función de “clearing”, con relación a los precios y cantidades producidas de bienes y

servicios, de un modo simultaneo, aun cuando un tanto encubierto por el proceso anterior,

también los mercados generan un “clearing” de empresarios, expulsando a aquellos

relativamente más ineficientes, premiando a los más eficientes y permitiendo que los

primeros, aprendiendo de sus fracasos anteriores, intenten sucesivamente salir desde el

grupo de los perdedores, iniciando nuevas aventuras empresariales que los posicionen en

el mercado de un modo cada vez mas sólido y estable.

Ese mecanismo es el que asegura que una economía asigne, por ensayo y error, la gestión

de sus recursos a los individuos más capaces, empresarialmente hablando y a los

proyectos más atractivos en términos de rentabilidad económica. Sin embargo, si este

mecanismo es sustituido por otro, mediante el cual el éxito empresarial de un proyecto no

depende de la calidad de la gestión que incorporan las personas que lo impulsan, ni

tampoco de la bondad o atractivo del respectivo proyecto diseñado por estas, entonces,

sin duda alguna, solo cabe concluir que estamos en presencia de severas fallas de

mercado, o bien de estructuras monopólicas, conducentes a una mala asignación de

recursos .

La tasa de creación y destrucción de pequeñas empresas es sin duda alguna el mecanismo

clave en cuya existencia y eficiencia hay que fijarse a fin de identificar el si, en una

economía, existen o no mecanismos de buena asignación de las capacidades

empresariales a los proyectos económicos. La concentración del producto y del empleo

en los distintos estratos de tamaño de empresas, parece ser una buena proxi de los

resultados en la calidad de asignación de recursos prevaleciente en una economía dada.

En un mundo en creciente globalización, en el cual en los países desarrollados mas del

90% de los nuevos puestos de trabajo son generados por empresas de pequeño tamaño,

donde el 70% de las grandes empresas lideres hace 50 años hoy ya no existen y donde

parte importante de las más grandes empresas del día de hoy no existían hace treinta

años, una afirmación como la anterior parece del más claro sentido común. El que una

economía concentre proporciones significativas del producto en sus pequeñas empresas y

1 Durante la segunda mitad de los noventa, la autoridad economía chilena decidió enfrentar la brusca caída de la

demanda agregada originada por la crisis financiera de 1983, entre otras medidas con un alza de aranceles del orden de

cinco puntos porcentuales.

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significativas proporciones del empelo en sus grandes empresas parece ser una

característica indisolublemente vinculada al desarrollo económico, sin embargo ese tema

no parece ser tan claro o interesante, para muchos economistas de los países de menor

desarrollo relativo.

En nuestros países, la desigualdad de oportunidades para emprender se retro-alimenta

fuertemente con las desigualdades en la distribución del ingreso y la riqueza, con los

accesos diferenciales a la educación y con la escasa competitividad de los mercados de

capitales.

En ese contexto el sentido común de muchos economistas parece entroncar fuertemente

con aquellas visiones que ven en lo “real” lo único “posible”. De ese modo las referidas

desigualdades pasan de ser un defecto, a ser una virtud y cualquier política publica que

tienda buscar una mayor igualdad de oportunidades, promoviendo la emergencia y

consolidación de las empresas de pequeña escala, es visualizada como distorsionante de

la “buena asignación de recursos”.

Dentro de dicha visión, cualquier derivación de recursos públicos, desde el pequeño

puñado de empresas y personas que concentran la riqueza y la educación, hacia aquellas

personas que, sin pertenecer a los estratos de mayores ingresos, buscan mejorar su

posición económica y social a través de actividades empresariales, es visualizada como

una ingerencia indebida del estado en la actividad económica y como una transferencia

de recursos, desde las unidades más eficientes de la economía, hacia las más ineficientes

No cabe duda que, independientemente de la calidad y potencial de desarrollo que en

muchas ocasiones exhiben los proyectos empresariales de menor escala, estos tienden a

verse limitados al carecer de las redes de contactos que concentra el estrato más rico y

educado. De igual modo, los proyectos de pequeña escala tienden a ser por definición

menos rentables que aquellos que son generados desde las grandes empresas, en tanto

pocas veces logran acceder a las líneas de financiamiento preferencial, disponibles solo

para las empresas de mayor tamaño relativo. De ese modo, dos proyectos de pequeño

tamaño, uno impulsado por una gran empresa y otro por un pequeño empresario, poseen

de partida rentabilidades diferenciales, en tanto los costos financieros de uno y otro

generalmente hacen buena parte de la diferencia entre éxito y fracaso y las redes de

contactos e información a que acceden unos y otros tienden a hacer la diferencia restante.

Es por estas razones, que identifican en dicha realidad una distorsión mayor a los

procesos de asignación de recursos, que el fomento a la iniciativa empresarial, al

desarrollo de pequeñas empresas y a la búsqueda de oportunidades de progreso a través

de emprendimientos privados, parece ser una característica central del pensamiento

económico y de las políticas publicas de aquellos países con fuerte movilidad social

ascendente y alto potencial de innovación tecnológica.

La pregunta clave que debiera determinar entonces las opciones, en materia de políticas

publicas, pareciera ser entonces: ¿ De que modo el accionar del sector publico, en países

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de menor desarrollo relativo, puede asegurar el fortalecimiento de la iniciativa privada y

la renovación del universo empresarial, del modo más amplio e irrestricto posible?.

Existe una visión que piensa que la mejor política publica para el fomento de la actividad

empresarial consiste en eliminar al máximo las regulaciones sobre la actividad económica

y no desarrollar ninguna acción afirmativa, vale decir no hacer nada salvo defender los

automatismos del mercado. Otra visión por el contrario, estima que sin intervención

publica los mercados solo reproducirán la actual distribución del ingreso y serán

impotentes para aproximarse a un optimo en la asignación de recursos.

Es al interior de esta polémica donde se han insertado las discusiones sobre fomento

productivo y las diversas experiencias de políticas públicas que han intentado en Chile

potenciar al sector empresarial de pequeña escala. Sin embargo distintos momentos

históricos han generado formas muy distintas de aproximación al tema, de modo tal que

resulta necesario recapitular cada uno de dichos grandes momentos de definiciones, a fin

de formarnos un cuadro exacto de los límites de la discusión y de la experiencia

acumulada en Chile con relación a las políticas de fomento.

III. EL FOMENTO PRODUCTIVO EN CHILE: DESDE LA SUSTITUCIÓN DE

IMPORTACIONES A LA PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES.

Desde la primera mitad del siglo veinte, en nuestro país comenzó a ganar espacio la idea

que al Estado le cabía un rol protagónico en el proceso de desarrollo. Esta idea, que llegó

a predominar en el pensamiento económico y en el sentido común de buena parte de las

gentes del siglo pasado, hallaba sus bases tanto en una desconfianza (en ocasiones

justificada) en las débiles capacidades del mercado como mecanismo de asignación de

recursos de la economía chilena en esos años, así como en un optimismo, un tanto

voluntarista, en relación con la capacidad de la institucionalidad pública para resolver las

ineficiencias de dichos mercados, asumiendo de un modo directo las tareas de asignar

eficientemente recursos escasos.

Basándose en dicha aproximación a los temas del desarrollo, los sucesivos gobiernos

chilenos, a lo largo del periodo 1936-1973 comenzaron a incursionar en los temas del

fomento productivo de un modo tal que su acción abarcó prácticamente todas las áreas.

Sucesivos gobiernos, de muy distinto signo ideológico, realizaron intervenciones en el

sistema de precios, principalmente a través de la protección de los sectores sustituidores

de importaciones y de la fijación de precios de productos de consumo básicos,

intervinieron en el mercado de capitales, a través de la creación de bancos estatales, de la

generación de programas de crédito subsidiado y mediante fijaciones de tasas de interés a

niveles reales negativos, por último, los distintos gobiernos de la época, impulsaron la

creación de empresas públicas en sectores considerados "estratégicos", todo esto aunado

a fuertes limitaciones a la participación de los privados en diversas áreas de la economía.

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Al interior de dicho modelo de intervención, obviamente, no era una prioridad de las

políticas públicas el establecer una vinculación entre los temas del desarrollo económico

y los del fortalecimiento de esquemas de igualdad de oportunidades para aprovechar las

posibilidades que pudiera ofrecer el mercado a las empresas.

En tanto los emprendimientos económicos que, en esa visión asegurarían el logro de las

metas de desarrollo ambicionadas por cada país, eran visualizados como una labor de

Estado, el fomento al desarrollo empresarial de pequeña escala casi siempre tendió a ser

visto como un tema menor, mas bien vinculado a los temas de la “equidad distributiva”

del modelo de desarrollo, dentro de la cual el Estado se proponía, como un objetivo de

política, la corrección de las desigualdades sociales y el apoyo a los sectores más débiles,

aplicando al efecto, esencialmente, herramientas de fuerte orientación social, financiadas

por la vía tributaria.

Sin embargo, a inicios de la década de los sesenta esa escasa sensibilidad estatal hacia la

actividad privada, comenzó a contraponerse a la emergencia de nuevos sectores

empresariales de pequeño tamaño, los cuales al amparo de los acotados, pero no por ello

despreciables, espacios que el modelo de sustitución de importaciones les ofertaba,

pugnaban por definir, consolidar y expandir sus áreas de negocios.

Esas capas de pequeños y medianos empresarios, en las cuales se mezclaban inmigrantes

con fuerte capacidad emprendedora; obreros especializados que se independizaban de sus

antiguos empleadores y se hacían un espacio en el mundo de la subcontratación; ex

profesionales de la CORFO u otras instituciones públicas, que, tras descubrir

prometedores nichos de mercado, preferían explotarlos como empresarios que

impulsarlos como funcionarios, no se habían insertado a esa fecha de un modo fluido

dentro del modelo de sustitución de importaciones, sin embargo, a partir de la posguerra,

sus demandas de capas medias emergentes comenzaron a sintonizar plenamente con los

planteos desarrollistas que se intentaba impulsar en nuestro país .

Desde mediados de los años cincuenta y muy en concordancia con el tipo de iniciativas

que en esa época el gobierno de los Estados Unidos deseaba propulsar en nuestro país, el

Estado chileno, a través de un acuerdo entre el Departamento de Planificación de CORFO

y el Instituto de Asuntos Interamericanos, generó las primeras instituciones de oferta de

servicios públicos a la PYME (R. Sáez, 1994)

Todas las acciones orientadas al fomento de la PYME en dicho periodo se caracterizaron

por estructurarse sobre la base de un diagnostico común, el cual sostenía que, dado que

los mercados de servicios financieros y no financieros no existían, o bien no permitían el

acceso a ellos a las pequeñas empresas, era al Estado chileno a quien le correspondía

crear y administrar instituciones proveedoras de dichos servicios.

Se asumía entonces que eran las instituciones públicas quienes, supliendo el rol que no

jugaban los mercados, deberían permitir a las pequeñas empresas una inserción adecuada

en el espacio económico abierto por la sustitución de importaciones. Se asumía también,

que era dicha institucionalidad quien debía generar el espacio adecuado para incorporar a

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estas empresas al interior del juego de negociaciones corporativas, características del

modelo de economía cerrada existente en aquel momento.

Muchas experiencias exitosas de fomento al desarrollo de empresas de pequeña escala

datan de ese periodo, sin embargo no existe ningún estudio que haya podido demostrar de

un modo convincente que, en el ámbito agregado, los beneficios asociados a esta

modalidad de intervención estatal hayan jugado un rol significativo en el desarrollo de la

competitividad del conjunto de las pequeñas empresas, ni tampoco el que los beneficios

sociales de las micro experiencias, de un cierto éxito, superaran agregadamente el costo

social de las mismas.

En el área financiera el Estado proveyó créditos blandos a las PYME a través de la

estructura bancaria pública y de algunas instituciones no financieras como CORFO,

SERCOTEC, ENAMI e INDAP. A través de ellas se otorgaron amplios y generosos

subsidios a la tasa de interés y a la constitución de garantías.

En el área de servicios no financieros la situación fue análoga, las reseñadas instituciones

no financieras del Estado chileno, sumadas a una creciente red de institutos tecnológicos

públicos, implementaron amplios y bien financiados programas de transferencia

tecnológica y asistencia técnica a las pequeñas empresas. A esta experiencia se sumaron

programas de aun mayor envergadura en el área de la capacitación, implementados todos

ellos a través de otra gran red de instituciones públicas de las cuales cabe destacar al

SENCE e INACAP.

No obstante lo anterior, cuando a mediados de los años setenta se pone fin a estas dos

décadas de políticas públicas caracterizadas por el rol central otorgado a la oferta de

servicios públicos de fomento, resultaba obvio que los costos operativos del sistema

estaban hace ya largo tiempo fuera de control2 y que, pese a sus grandes nominas y

presupuestos, las instituciones públicas de oferta no estaban, ni en cantidad ni en calidad,

en condiciones de responder a los reales requerimientos de las pequeñas empresas.

Una de las características de las políticas públicas chilenas, en el área del fomento a la

PYME, desde 1952, en adelante, había sido el fuerte énfasis puesto en la idea que las

pequeñas empresas necesitaban “bienes públicos” mas que “mercados”. Se sostenía que

los mercados no funcionaban adecuadamente, o bien no eran susceptibles de ser

consolidados como mecanismos eficientes de asignación de recursos, por ende, según el

discurso oficial, era al Estado a quien, correspondía tanto representar el interés nacional,

como direccionar los procesos de asignación en el sentido deseado por la autoridad, en

ese particular periodo histórico.

Esta desconfianza en los mercados permitió en Chile y también en otros países de la

Región, la aplicación de políticas públicas que se fundaban en la presencia de subsidios

2 Si al conjunto de instituciones acá mencionadas se suman otras tales como la Corporación Nacional Forestal, CONAF

(que a fines de 1973 tenía mas de treinta mil funcionarios), o la Corporación de la Reforma Agraria CORA (con mas de

35.000 funcionarios) el empleo total de la institucionalidad publica que desarrollaba actividades de fomento superaba

largamente las 200.000 personas.

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permanentes a la oferta de servicios provistos desde el sector público, los que pretendían

suplir, a través del Estado, el rol que debiera generar el mercado en tanto mecanismo de

asignación de recursos en las áreas de servicios financieros y no financieros a las PYME

Las referidas políticas de intervención pública, desde el lado de la oferta, se

implementaron a través de variados instrumentos, en los cuales la lógica social se

contrapuso a la lógica de mercado. De otra parte, al ser operados estos instrumentos

directamente por instituciones públicas, terminaron generando costos de operación

desproporcionados con relación al monto de recursos a colocar en las empresas a las

cuales se pretendió beneficiar.

El modelo de desarrollo hacia adentro (1936-1976) había concentrado a las pequeñas

empresas al interior de frágiles nichos productivos, subordinando su capacidad relativa

para mejorar su posición, a la dinámica que mostraran los estratos más modernos de la

economía chilena, en su mayoría empresas de propiedad estatal. La aplicación de masivas

y contundentes acciones de fomento productivo a lo largo de buena parte de ese periodo,

no alteró en nada esa realidad, sin embargo el contexto institucional que otorgaba a las

empresas de tamaño pequeño y mediano un espacio significativo de negociación de

precios y estructuras arancelarias, si que generó un fuerte aliciente a la consolidación de

estas empresas, dentro de un contexto en que el lobby en pro de fijaciones de precios y

protecciones tarifárias era la herramienta principal que, a fin de cuentas, aseguraba la

supervivencia de estos estratos.

Dado ese contexto no fue de extrañar el que tras la brusca apertura comercial acaecida

con posterioridad al año 1976 se observara tanto una brusca declinación en el número de

pequeñas y medianas empresas, como en la generación de empleos y en el valor agregado

de estas

La implementación de una apertura irrestricta y unilateral, anclada en una visión

neoliberal que no se planteaba la generación de mecanismos de compensación a los

impactos de dicha apertura sobre las empresas, implicó, una abrupta redefinición de las

relaciones entre escalas y regiones empresariales, situación que fue en claro detrimento

de las empresas de tamaño menor.

Sin embargo, de un modo adicional a su impacto negativo, la apertura generó grandes

efectos positivos para las PYME, el principal de cuales fue que las operaciones de

comercio exterior llegaron a ser una opción abierta a todas las pequeñas empresas que

poseyeran cierto nivel de eficiencia. A resultado de este proceso, la PYME vio de una

parte reducido su diferencial de salarios con la gran empresa, a la vez que de otra, sus

espacios de mercado se ampliaron, en la medida que estas pequeñas empresas se

mostraron capaces de mantener, o generar, sustanciales incrementos de eficiencia

productiva que compensaban el efecto anterior (E. Román 1990).

Este contexto, en el cual la PYME pasa a competir en pro de la captura de mayores

segmentos de mercado, se caracterizó por el hecho que la competencia externa, entre

1976 y 1982, expelió a los segmentos más ineficientes de los distintos sectores

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productivos, recargando sus principales efectos sobre el sector de manufacturas,

afectando principalmente al estrato de empresas más pequeñas, pero también a las

grandes empresas (E. Román, 1991)

Cuando en 1976 la economía chilena comenzó a implementar drásticos cambios en el

modelo de desarrollo que la había caracterizado por casi medio siglo, la opinión

predominante en los círculos académicos y políticos fue que se estaba en presencia de un

proceso de des-industrialización cuyas características centrales sólo podían ser definidas

como negativas.

En apoyo a esta apreciación se argumentó que en poco más de tres años (1976-1979) la

apertura comercial había retrotraído la participación de la industria en el PGB a niveles

cercanos al período anterior a la segunda guerra mundial. Sin embargo con posterioridad

a la crisis a que la aplicación del "enfoque monetario de la balanza de pagos" condujo a la

economía chilena entre 1982-1984 y sobre la base de ajustes que alteraron algunos de los

lineamientos básicos asumidos con anterioridad, el sector industrial recuperó su liderazgo

en el conjunto de la economía, de un modo tal que el desarrollo del potencial exportador

exhibido por la economía chilena, hacia fines de la década de los ochenta, pareció poner

de manifiesto la profundidad y adecuación de muchas de las reestructuraciones de la

década de los setenta.

Sin embargo si bien a lo largo del gobierno militar (1973-1990) se implementaron

grandes cambios en el área macroeconómica, a nivel microeconómico, el fomento

productivo jamás se constituyó en un tema relevante al interior del discurso de

presentación de las políticas públicas de ese periodo.

Si bien se mantuvo en operación buena parte de las instituciones publicas de fomento

(SERCOTEC, INDAP, CORFO, ENAMI) heredadas del periodo anterior, se crearon

otras nuevas, como PRO CHILE, se reformaron otras, como SENCE, y se implementaron

nuevos instrumentos, el rediseño del sistema de fomento, de cara a la apertura económica,

jamás constituyó un tema especifico de discusión a lo largo de esos años.

Durante ese periodo se lanzaron desde el Estado grandes iniciativas de fomento, en su

inmensa mayoría basadas en subsidios a la demanda, tales como el subsidio forestal, el

subsidio de riego y el de capacitación, pero a la vez se recortó el presupuesto de las

instituciones encargadas de aplicarlo, a la vez que, conceptualmente, se cuestionaba la

necesidad de realizar actividades estatales de fomento.

INACAP fue transformado en un gran instituto superior, altamente orientado a la

calificación de personal para el sector terciario y sometido a criterios de

autofinanciamiento. SERCOTEC fue reducido a un tamaño mínimo. La CORFO

abandonó cualquier acción sistemática orientada a la pequeña empresa, en tanto ENAMI,

INDAP, INIA, CONAF y el SAG se mantuvieron también a un mínimo nivel operativo.

La idea fuerza predominante en ese momento era la de reducir el tamaño del Estado y del

gasto público, en el marco de las políticas anti-inflacionarias, de tal modo que el cierre, o

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ajuste, de la institucionalidad proveedora de servicios, realizada por el gobierno militar se

enmarcó más bien en esa óptica, que en una de hacer más eficiente, vía racionalización, el

referido aparato público.

Analizando las políticas públicas de la época, salta a la vista la escasa importancia

otorgada por el gobierno militar a esta área, de tal manera que junto al ajuste

presupuestario a que fueron sometidas las instituciones de fomento, no se observó ni una

supresión de raíz de las instituciones públicas calificadas frecuentemente de superfluas o

ineficientes, ni tampoco la implementación de acciones sistemáticas tendientes a otorgar

mayor eficiencia e impacto a su accionar.

A lo largo de esas casi dos décadas, el Estado chileno redujo su operación en el área del

fomento productivo a un mínimo indispensable, generalmente por debajo los niveles

operativos que hubiesen permitido esperar algún impacto razonable; pero ni las

instituciones de oferta se suprimieron, ni se desarrolló desde el gobierno ninguna

argumentación explícita en orden a justificar su desaparición o su supervivencia. Mas

aun, llama poderosamente la atención que las acciones de fomento implementadas por el

gobierno militar desde el lado de la demanda, nunca lograron un espacio destacado dentro

del discurso oficial.

Hacia fines de los años ochenta, este mosaico institucional superviviente, en la medida

que su escaso impacto presupuestario no amenazaba ya los equilibrios macroeconómicos,

perdió toda relevancia política como tema, al interior de las políticas publicas. Los

equipos técnicos del gobierno militar estaban concentrados en las grandes reformas

estructurales, en tanto los militares, a cargo de la CORFO, parecieron considerar que el

mejor rol para las instituciones de fomento, era el que estas volvieran a jugar, a escala

reducida por cierto, el rol histórico menos defendible que las había caracterizado en el

pasado, vale decir facilitar la provisión de puestos de trabajo para grupos de influencia

corporativa al interior del gobierno.

INACAP continuó siendo una institución pública deficitaria casi hasta el último día del

gobierno militar, SERCOTEC fue llevado al borde de la desaparición, pero fue

reconstituido más de una vez. En ciertos momentos se le mantenía con un presupuesto

mínimo y un par de decenas de funcionarios radicados en Santiago, en otros momentos se

le hacia crecer y se le dotaba de misiones con fuerte cobertura de prensa, ya fuera hacia la

micro o la pequeña empresa.

El SENCE se convirtió en un organismo meramente regulador, pero al cual no se le dotó

ni de recursos ni de capacidades técnicas para regular. El INDAP se concentró, a una

mínima potencia, en revertir situaciones heredadas de la reforma agraria, en tanto la

ENAMI se limitó a la mantención de ciertas acciones productivas en el área de

concentrado y refinación de minerales, activando, en ciertos momentos de crisis, poderes

compradores para la pequeña minería en proceso de extinción. Los institutos tecnológicos

del Estado, por último, entraron en un fuerte proceso de decadencia, en tanto la CORFO

se despreocupó de su existencia, focalizando su accionar en el área de la normalización

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de la propiedad de sus empresas primero y en la privatización de dichas empresas

después.

No obstante lo anterior y desde fuera de la antigua institucionalidad de fomento, durante

el gobierno militar se implementaron cuando menos tres experiencias relevantes y de

algún modo rupturistas con el viejo modelo de oferta.

Cabe destacar, en primer lugar, cómo durante los primeros años de la apertura, bastante a

contrapelo de los anatemas del pensamiento gubernamental, que rechazaba cualquier

intervención del Estado en el área del desarrollo empresarial, a partir del presupuesto del

Ministerio de Relaciones Exteriores, se creó PROCHILE, una institución pública de

promoción de exportaciones, la cual de un modo un tanto contradictorio con el discurso

neoliberal de la época, comenzó a organizar y promover tanto la oferta exportable

chilena, como la demanda por servicios vinculados a ella.

En segundo lugar, a mediados de los años setenta se dicta el Estatuto de Capacitación y

Empleo, cuerpo legal que redefine el rol del Ministerio del Trabajo y del SENCE, de tal

modo que el Estado chileno pasa a asumir funciones de segundo piso, y hacia fines de los

ochenta de tercer piso, traspasando a los gremios empresariales el rol de segundo piso y a

organismos privados ejecutores las acciones directas de capacitación, en el primer piso

del sistema3.

Por último, con posterioridad a la gran crisis financiera del año 1982, el Ministerio de

Agricultura decide implementar, a través del INIA, un sistema de subsidios a la demanda

por servicios de innovación tecnológica agrícola, los cuales operaron sobre bases

asociativas. Se trataba de los así denominados GTT (Grupos de Transferencia

Tecnológica), en los cuales grupos organizados de agricultores adquirían servicios de

transferencia tecnológica con financiamiento compartido público- privado.

No obstante la presencia de estas tres destacadas experiencias, a lo largo del periodo

1973-19894 las instituciones de promoción de las PYME si bien enfrentaron fuertes

reestructuraciones corporativas, no sufrieron mayores modificaciones cualitativas, en

relación con las acciones desarrolladas en los decenios anteriores; solo dramáticas

oscilaciones presupuestarias, correlacionadas a un discurso gubernamental fluctuante,

merced al cual las instituciones, cuyo tamaño decrecía en un momento dado, volvían a

crecer al menor vaivén coyuntural, o tras producirse cambios en los equipos ministeriales.

3 Por esta vía el Estado financia un sistema de grants, que asume la forma de una franquicia tributaria, cuyo monto se

define en torno al 1% de la planilla de remuneraciones de cada empresa, monto que es reembolsado a las empresas en

tanto haya sido utilizado en acciones de capacitación provistas esencialmente por el sector privado y en relación con las

cuales el Estado, vía SENCE, se reserva un rol de calificación, dado que cada acción debe ser previamente calificada

por dicho servicio en orden a calificar para el referido crédito fiscal. Las empresas por su parte pueden optar por

acreditar el uso de dicha franquicia ante el SENCE, de un modo directo, o bien hacerlo mediante organismos

intermediarios (OTIC), los cuales apuntan a la disminución del costo de transacción implícito en esta operación, el cual

suele ser especialmente significativo para las pequeñas empresas.

4 A estas dos experiencias debieran sumarse la creación de otros tres importantes subsidios a la demanda, el programa

de bonificación forestal, el subsidio a las obras menores de riego y el subsidio al mejoramiento de suelos, sin embargo

estos tres programas no se focalizaron en las pequeñas empresas agrícolas, sino que más bien en las grandes, no

cambiando esta situación sino hasta inicios de los años noventa.

13

IV. EL PROGRAMA DE APOYO A LA PYME Y LAS NUEVAS POLÍTICAS

PUBLICAS EN EL AREA DE FOMENTO: 1990-1999.

En la primera administración post gobierno militar (1990/1994), parecía existir un claro

consenso en torno a que, a lo largo de casi medio siglo, la operación de las políticas

públicas chilenas, en el área del fomento a la PYME, se habían caracterizado por una

poco afortunada intervención del Estado, tanto como proveedor directo de servicios,

como en su rol de ventanilla única de atención a las empresas.

Esa convicción fue lo que, al parecer, generó en las nuevas autoridades económicas de

ese periodo, un cierto cuadro de desconfianza con relación al marco conceptual que

postulaba que el Estado, vía su acción directa, constituía el mejor instrumento de

asignación de recursos y de implementación operativa de las políticas públicas.

Sin embargo, en nuestra opinión, para la nueva administración mucho más importante fue

el hecho que, pese a las reducciones presupuestarias a que habían sido sometidas, el costo

operacional de la abigarrada gama de instituciones públicas de fomento sobrevivientes a

la fecha, no era funcional a los objetivos de saneamiento fiscal buscados por las nuevas

autoridades económicas.

La magnitud y dinámica de crecimiento de los recursos aplicados al fomento productivo

y que algunos sectores en el nuevo gobierno deseaban ampliar, resultaba muy difícil de

financiar sin comprometer los equilibrios macroeconómicos básicos, de cuyo

cumplimiento, más que de los instrumentos de fomento ser aplicados por el gobierno,

dependía en ese momento la competitividad de las empresas de menor tamaño relativo, a

cuyo desarrollo estos instrumentos de política debían estar enfocados.

Hacia fines de 1991, ya resultó claro, para el primer gobierno de la Concertación, que la

mera acción de ampliar los recursos destinados a financiar la referida oferta de servicios

públicos de fomento empresarial, más que ejercer algún impacto significativo sobre el

desarrollo del país, de no mediar ciertas reformas estructurales, solo ayudaría a consolidar

dentro del sector público estructuras corporativas cuyo peso e intereses institucionales

tenderían a hacer perder pertinencia y eficiencia a los programas de apoyo a la PYME

que el nuevo gobierno había diseñado.

Es dentro de este contexto que en Chile comenzaron a abrirse paso distintos procesos de

reforma institucional, orientados a la consolidación de un sistema descentralizado de

promoción y/o fomento empresarial, cuya base de sustentación pasó a ser una batería de

subsidios a la demanda, operando bajo la forma de matching-grants, o subsidios de

financiamiento compartido5.

5. Mientras en otros modelos de administración de sistemas de grants estos son aplicados desde el sector público, en

Chile (salvo en el sector agrícola) se aplica un modelo de segundos pisos privados, vale decir, las funciones de

intermediación han sido transferidas a instituciones del sector privado.

14

La concentración de estos nuevos instrumentos recibió el nombre de: “Programa

Nacional de apoyo a la PYME”, constituyéndose así el primer intento de la nueva

administración para otorgar una cierta entidad política a las nuevas políticas publicas

hacia la PYME.

Dicho programa se conformó por un conjunto heterogéneo de medidas e instrumentos de

política, los cuales, a partir de Junio de 1992, fueron colocados bajo la coordinación de la

Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), institución que a partir de ese

momento asumió también bajo su responsabilidad el perfeccionamiento del diseño de las

acciones de apoyo al desarrollo de las PYME.

A resultado de esto se colocó nominalmente bajo la responsabilidad de la CORFO, la

coordinación de un total de 22 instituciones llamadas a operar los instrumentos definidos

por el nuevo gobierno, sin embargo cabe hacer notar que la incorporación de SENCE,

INDAP; ENAMI Y PROCHILE fue más simbólica que real, de tal modo que, a fin de

cuentas, el verdadero saldo de esta decisión fue mas bien dotar a CORFO de un cierto

volumen de recursos y de un cierto estatus dentro de la institucionalidad de fomento, que

alterar significativamente el “modus operandi” de dicha institucionalidad, en cualquier

área que escapase a la esfera de atribuciones del Ministerio de Economía y de la CORFO.

A modo de primera fase de este programa, a mediados de 1991 y con el objetivo de

individualizar el universo de empresas de pequeña escala realmente existentes, se habían

realizado en el Ministerio de Economía estudios cuyo objetivo central era producir un

criterio uniforme de caracterización de la PYME

Con dicho objetivo se cruzó información tributaria con información estadística originaria

de las encuestas INE y Banco Central, concluyéndose que la estratificación por ventas era

el criterio más adecuado de identificación de las PYME.

De acuerdo a esto se determinó que la barrera de las 25.000 UF de ventas netas anuales

era la cifra que de mejor modo permitía establecer, en el limite inferior, una

diferenciación entre lo que debía entenderse por Pequeña y Mediana empresa, de una

parte y de otra la Microempresa y las empresas de menor tamaño relativo. Estudios

posteriores fijaron como limite superior de la PYME la barrera de las 100.000 UF de

ventas netas anuales.

El gobierno chileno adoptó dichos criterios como oficiales, incorporándolos como un eje

central del Programa de Apoyo a la PYME, siendo también ellos aceptados por el

parlamento con posterioridad a 1993, durante la discusión presupuestaria vinculada a

dicho programa. De ese modo, por primera vez en Chile se asumió un criterio distinto a

los históricamente utilizados para separar a las PYME de los otros tamaños de empresas,

lo que permitió una nueva aproximación a la realidad de dichas empresas cuyo espectro

mostró ser extremadamente amplio, a la vez que frágil.

15

Los estudios del Ministerio de Economía identificaron también las principales fallas de

mercado que justificaban la intervención del sector publico, así como las limitaciones que

dichas fallas imponían al frágil tejido empresarial generado por la apertura económica.

La magnitud de dicho tejido se había constituido durante el gobierno militar en uno de los

argumentos con mas “sex appeal” a la hora de evaluar el impacto de la apertura, en tanto

la emergencia de nuevas capas empresariales de pequeño tamaño, vinculadas al comercio

exterior, era un fenómeno indudablemente nuevo. Sin embargo, de la nueva información

disponible, resultaba claro el que esa especial combinación de amplitud numérica y

fragilidad estructural exhibido por las nuevas PYME, era una consecuencia directa del

impacto de las especificas modalidades de apertura al comercio exterior, iniciadas en los

años setenta, sobre los distintos estratos de tamaño de la empresa chilena.

Una vez establecidas las primeras definiciones operativas, el segundo paso de las

políticas públicas de fomento de ese periodo, consistió en la puesta en marcha, a partir de

1992, de un sistema de subsidios a la demanda por Servicios de Desarrollo Empresarial

(SDE), en los cuales el Estado aportaba en promedio cerca del 85% del monto de los

recursos a ser utilizados por las PYME para financiar el costo de mercado de las

consultorías contratadas, en tanto las empresas aportaban en promedio el 15% restante de

dicho valor. Adicionalmente el estado aportaba el monto equivalente a los recursos

requeridos para cubrir los costos operativos de las instituciones intermediarias de este

sistema6.

Estos programas, fueron diseñados como integrantes de un modelo institucional de tres

pisos, en los cuales el estado provee los fondos y actúa como regulador, el sector privado

ejecuta el rol de ventanilla de atención y es quien provee la administración de los

programas y por ultimo es una red de consultoras privados quienes ofertan en el mercado

los servicios demandados por las empresas PYME.

Estos programas, que a fin de cuentas reproducían de algún modo la experiencia de la

reforma al sistema de capacitación, solo lograron y no sin serias dificultades, ser

implementados a través de operadores privados regulados por CORFO7, diferenciándose

6 Una vez transcurridos ocho años de operación del sistema, el cofinanciamiento publico se redujo en el caso de los

programas individuales a un 50%, en tanto en los programas asociativos se mantuvo el esquema inicial mediante el cual

cada grupo de empresas recibe un cofinanciamiento que el primer año asciende al 85% reduciéndose hacia el tercer y

ultimo año del proyecto a un 50%. 7 Uno de los temas que sin duda puede llamar la atención a cualquier analista es el rol del Servicio de Cooperación

Técnica, SERCOTEC, durante dicho periodo. Entre 1993 y 1997 SERCOTEC se constituyó en una figura un tanto

confusa, denominada “operador publico” de la CORFO, claramente competitiva de los “operadores privados” de esta.

Sin embargo, pese a sus mayores costos operativos y al hecho cierto de que el grueso de sus recursos se aplicaban en

las cuatro grandes regiones del país, el argumento de su presencia nacional pareció justificar la mantención de su

accionar. Dentro de la primera administración concertacionista se levantaron algunos planteos que sostenían la

conveniencia de su cierre como entidad publica, sin embargo estos planteos nunca llegaron a ser mayoritarios y dado el

hecho que jamás ninguna de las tres administraciones de la Concertación ha dispuesto el cierre de alguna entidad o

servicio publico, el destino lógico de SERCOTEC ha consistido en transitar silenciosamente hacia un rol distinto,

focalizándose cada vez menos en la PYME y más en la Microempresa. Desde el año 2000 en adelante las transferencias

realizadas por CORFO a SERCOTEC, destinadas a financiar subsidios a la demanda, se han reducido a un nivel

mínimo, aumentándose en cambio el presupuesto institucional destinado a generar una nueva oferta de servicios a las

pequeñas y microempresas, administrados de un modo directo por este servicio publico.

16

claramente de aquellos implementados a través de las otras instituciones públicas, las que

continuaron operando como segundo piso (Sercotec, Indap, Enami).

En la nueva institucionalidad de fomento la provisión de servicios comenzó a darse desde

el mercado y no desde el Estado, intentando de ese modo asegurar que fueran las

empresas PYME quienes se apropiaran de la mayor parte de los recursos aportados por el

Estado a este sistema, sin las altas filtraciones burocráticas y sin los altísimos costos de

administración del sector publico y por lo tanto sin presentar mayores contradicción con

los objetivos de orden macro de las políticas publicas, tema que tornaba cauteloso al

Ministerio de Hacienda a la hora de aprobar el financiamiento para esta suerte de

programas.

CUADRO 1

GASTO TOTAL EN FOMENTO PRODUCTIVO (*)

(MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1998)

Año Total (*) Mype PYME Capacitación

(**)

Exportación

(***)

1990 72,7 4,6 1,0 14,1 22,6

1991 100,5 7,7 2,2 20,2 41,0

1992 137,7 13,6 3,3 24,1 63,1

1993 196,1 14,2 4,5 30,4 103,2

1994 243,2 19,9 6,1 35,1 123,6

1995 247,0 22,0 5,8 35,5 126,1

1996 275,2 28,8 11,7 36,0 138,2

1997 293,9 36,6 10,8 34,1 136,6

1998 303,6 38,7 14,8 42,7 137,1

1999 309,8 52,9 20,2 49,7 116,7

2000 316,2 57,4 21,5 46,7 129,6 Fuente: División de Desarrollo Productivo del Ministerio de Economía y el Proyecto de Reforma y Modernización

del Estado del Ministerio Secretaría de la Presidencia, “Proyecto rediseño institucionalidad pública relacionada con

la función de fomento productivo” (Santiago, abril 2001). (*) Excluye gastos de administración de ministerios y

entidades involucradas. (**) Incluye franquicia tributaria y otros programas del SENCE.

(***) Incluye reintegro simplificado y programas de PROCHILE.

Lo que en los Cuadros1y 2 aparece como fomento MYPE y PYME corresponde al gasto

en programas dirigidos específicamente a estos estratos de empresas con exclusión del

gasto en otros estratos de empresas, generalmente incluidas dentro de dichos programas,

excluyéndose también de estos los costos de administración vinculados a instituciones

publicas8.

8 . Si se revisan los presupuestos de la Nación de la década de los noventa, puede visualizarse el costo de

administración de las instituciones publicas de fomento mediante un ejercicio bastante simple, se suman los ítem

sueldos y salarios mas el ítem bienes y servicios de cada institución y se dividen por el monto de las transferencias al

sector privado, de ese modo puede constatarse que el referido costo de administración oscila entre un peso y diez pesos,

por cada peso colocado en empresas. El sistema de subsidios a la demanda administrado por privados fue diseñado con

un tope de costos de administración equivalente al 10% de las colocaciones, o mirado desde otra óptica del 20% del

aporte publico, vale decir un costo en promedio diez veces menor que el de la administración publica del sistema.

17

En este contexto, se observa que el fomento productivo, a partir de 1994 exhibió un

desarrollo creciente y sostenido involucrando a más de veinte instituciones nacionales del

estado de Chile. De hecho, con relación a las actividades no financieras de fomento, las

estimaciones más confiables muestran un gasto público creciente, en términos reales,

cuyo ritmo de aumento se reduce, pero no desaparece ni siquiera durante el trienio 1998-

2000, cuando la recesión indujo importantes restricciones presupuestarias al gobierno

chileno.

CUADRO 2

GASTOS EN FOMENTO A LA MYPE Y A LA PYME(*)

(MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1998)

Programas Fomento 1995 1996 1997 1998 1999 2000

I. Fomento Mype

INDAP 13,7 18,5 21,1 22,2 32,9 33,9

Organizaciones 11,4 13,9 12,2 10,9 13,1 13,5

Sueldos Degradados 0,2 0,0 2,2 3,1 6,6 6,8

Secano 0,0 0,9 2,5 2,8 3,2 3,3

Otros 2,1 3,7 4,2 5,4 10 10,3

FOSIS 7,0 7,1 7,3 7,2 7,0 7,2

Microempresas 5,6 5,7 5,4 5,2 4,8 5,0

Rural 1,4 1,4 1,9 2,0 2,2 2,2

CORFO-SERCOTEC 0,9 2,4 4,0 3,6 4,0 3,7

SAG (sueldos degradados) n.d n.d 3,4 4,9 8,3 11,8

OTROS(PAMMA-SERNAP) 0,4 0,7 0,8 0,8 0,6 0,7

Total Fomento Mype 22,0 28,8 36,6 38,7 52,9 57,4

II. Fomento Pyme

CORFO 2,7 5,9 5,8 9,7 15 16,1

ENAMI 3,1 5,8 5,0 5,1 5,2 5,3

Total Fomento Pyme 5,8 11,7 10,8 14,8 20,2 21,5

Gasto Total (Mype + Pyme) 27,8 40,5 47,4 53,5 73,1 54,9 (*) Excluye gastos de administración de ministerios y entidades involucradas. Fuente: La misma del Cuadro Nº 1

El Cuadro 2 presenta, desagregadas por institución, las principales cifras a partir del año

1995, momento en el cual una vez diseñados y puestos en operación, los programas de

Fomento de se desplegaron en toda su amplitud.

Bajo el rubro “Fomento PYME”, se consignan los gastos realizados a través de los

instrumentos de la Gerencia de Fomento de CORFO y de los programas de ENAMI. En

18

el rubro “Fomento de la MYPE”, se incluyen los programas de INDAP (Apoyo a

Organizaciones Campesinas, Riego campesino, Suelos degradados, Fomento a la

Ganadería, Programa del Secano Costero), los de FOSIS (Microempresas, Desarrollo

Rural, IFIS), los de CORFO-SERCOTEC, los del SAG (Suelos degradados) y otros de

menor monto que no aparecen individualizados en el Cuadro 2 (PAMMA- ENAMI, el

Fondo de Pesca Artesanal, Programa de Simplificación de trámites etc.).

Este Cuadro muestra, de un modo parcial como a lo largo de la administración Frei

(1994-1999), se produjo un estancamiento en el gasto en fomento destinado a los sectores

no agrícolas, junto a un crecimiento significativo en el gasto de Fomento dirigido las

actividades agropecuarias.

De un modo claramente diferente a la administración Aylwin, en que se privilegiaron los

programas de demanda destinados a fortalecer lo que en ese momento se denominó

como:“segunda fase exportadora” del modelo de desarrollo, durante la administración

Frei se puede observar que los aumentos mas importantes dentro del total de gastos de

fomento registrados en 1997 y 1999 se concentraron en aquellos programas de oferta,

focalizados en las empresas de menor potencial productivo (Mype), administrados por

instituciones con fuerte vocación social y gran impacto político, de tal modo que el

grueso del crecimiento en el gasto en fomento proviene del crecimiento de los gastos de

INDAP y del SAG.

En el segmento de empresas MYPE, se evoluciona desde una situación, en 1995, en que

el sector agrícola concentraba el 68,6% de los recursos, a otra en que, a fines de 2000, la

agricultura concentraba el 83,5% de los fondos totales de fomento.

El cuadro 2 desgraciadamente no permite visualizar como está tendencia se plantea

incluso más allá de la esfera de las instituciones orientadas a la microempresa. En los

gastos de fomento a la PYME ejecutados por instituciones vinculadas al Ministerio de

Economía, el aumento del gasto, que se originó, a partir de 1999, tuvo su origen en el

mayor financiamiento que comenzó a recibir la gerencia de fomento de la CORFO desde

el Ministerio de Agricultura, para colocar sus instrumentos de fomento en el sector

agropecuario.

Este fenómeno constituye uno de los temas menos estudiados y conocidos en el área del

desarrollo productivo, e ilustra de un modo muy elocuente el cambio de rumbo que poco

a poco comienza a tomar la institucionalidad chilena de fomento. Sin embargo, de

momento solo enfatizaremos el hecho que, a partir de las cifras anteriores, es posible

deducir que los fondos globales de fomento se dividen en tres tercios, si bien no de

tamaño idéntico si al menos bastante similar. Los Fondos CORFO solo son cerca de un

tercio del total de los recursos de fomento, en tanto los otros dos tercios son utilizados de

un lado por SENCE y de otro por el Ministerio de Agricultura, principalmente a través

de INDAP.

19

V. LOS FONDOS DE CAPACITACION

Si bien distintas instituciones publicas como INDAP, SERCOTEC, SERNAM, o FOSIS,

implementan pequeños programas de oferta, en el área de capacitación de pequeños y

microempresarios, el grueso del esfuerzo del estado chileno en esta área corresponde a las

acciones del SENCE, las cuales operan básicamente desde el lado de la demanda.

El cuadro 3 muestra la evolución del número de empresas, clasificadas por tamaño, que

han utilizado fondos SENCE para financiar acciones de capacitación.

CUADRO 3

NÚMERO DE EMPRESAS NACIONALES QUE CAPACITAN Y SU DISTRIBUCIÓN

SEGÚN TAMAÑO9, 1994-2000

(EN NÚMERO Y PORCENTAJES)

Año Tramo 0 Micro Pequeña MYPE Mediana Grande Total

1994 Número 385 951 2502 3.453 2.177 2.554 8.569

% 4,50% 11,10% 29,20% 40,30% 25,40% 29,80% 100,00%

1995 Número 1.503 767 2.389 3.156 2.132 2.576 9.367

% 16,05% 8,19% 25,50% 33,69% 22,76% 27,50% 100,00%

1996 Número 2.309 1.489 3.306 4.807 2.486 3.028 12.618

% 18,30% 11,80% 26,20% 38,10% 19,70% 24,00% 100,00%

1997 Número 718 1370 4.345 5.715 3.668 4.724 14.825

% 4,84% 9,24% 29,31% 38,55% 24,74% 31,87% 100,00%

1998 Número 446 4.376 4.020 8.396 2.450 2.877 14.169

% 3,16% 30,88% 28,38% 59,26% 17,28% 20,30% 100,00%

1999 Número 958 6.672 4.627 11.299 2.587 2.842 17.686

% 5,43% 37,72% 26,17% 63,89% 14,62% 16,06% 100,00%

2000 Número 1.834 18.470 8.019 26.489 4.109 4.251 36.683

% 4,99% 50,35% 21,85% 72,20% 11,22% 11,59% 100,00%

Fuente: SENCE y SII.

Durante el año 1994 hicieron uso de la franquicia tributaria SENCE para capacitación

8.569 empresas, de las cuales 3.453, vale decir el 40,3%, correspondió a empresas

MYPE. El año 1995, las MYPE que utilizaron la franquicia alcanzaron a las 3.156

empresas, vale decir el 33,69% del total de empresas beneficiarias de la franquicia. En

1996 la utilizaron 4.807 MYPE, vale decir el 38,10% del total, en tanto en 1997

utilizaron la franquicia 5.715 empresas MYPE, vale decir el 38,55% del total de empresas

beneficiarias. El año 1998, se incrementa fuertemente la utilización de la franquicia,

registrándose su utilización por 8.396 empresas MYPE, vale decir el 59,26% del total. En

9 La información proveniente de Sence, servicio al cual las empresas declaran su tamaño en función del numero de

trabajadores, fue cruzada con información del SII que clasifica a las empresas por tamaño de acuerdo a su nivel de

ventas. De acuerdo a esto el tramo 0 corresponde a empresas sin actividad económica (ventas) pero que solicitaron

acceso a la franquicia tributaria SENCE.

20

1999, nuevamente se incrementa el número de empresas MYPE que capacitan vía

franquicia SENCE, subiendo el número de estas a 11.299 con un porcentaje de

participación del segmento de un 63,89%. En el año 2000, por último, tras producirse la

modificación a la ley que regula la franquicia, se registra un fuertísimo incremento en la

capacitación MYPE. Un total de 26.489 empresas de dicho estrato utilizan la franquicia.

Esto significa que el 72,20% del total de empresas que capacitaron a escala nacional

fueron Micro o Pequeñas empresas y si a esta cifra se agrega el 11.22% de empresas

medianas que utilizaron la franquicia, puede afirmarse que casi el 84% del numero total

de empresas que accedieron a este instrumento de fomento productivo fueron empresas

de tamaño menor, vale decir con menos de 100.000 UF de ventas anuales.

A lo largo del periodo 1994-2000, el número total de empresas que capacitan aumenta en

28.114 unidades, sin embargo las MYPE que capacitan en igual periodo aumentan en

23.036 empresas, es decir el 81,94% del incremento total en el número de empresas

chilenas que utilizan la franquicia, es explicado por estas últimas, si a estas cifras se

añade un 6,03% aportado por las medianas empresas, se observa que en el periodo

analizado prácticamente el 88% de las nuevas empresas que capacitan son pequeñas,

medianas y microempresas.

La gran empresa por su parte, ha aumentado en valores absolutos su número de empresas

que capacitan vía franquicia, sin embargo, ella ha disminuido su participación relativa, en

tanto pasa desde un total de 2.554 grandes empresas que capacitaron en 1994, a 4.251 que

lo hicieron en el año 2000, no logrando con esto impedir que su participación numérica

en el sistema caiga desde un 29.8%, en 1994, a un 11.59% en el año 2000.

Es necesario establecer que, si bien el número de empresas de todos los tamaños que

utilizan la franquicia se incrementó fuertemente y que dentro de ellas hay un fuerte

incremento de la participación de las MYPE, no se observa una tendencia evolutiva tan

homogénea cuando se analiza a la Micro y la Pequeña Empresa por separado.

Entre 1994 y 1997 la Microempresa no muestra una participación demasiado dinámica en

el uso de la franquicia. Comienza el periodo con un 11,1% del número total de empresas

que capacitan, cae a un 8,19% al año siguiente se recupera levemente el año 1996

(11,8%) y vuelve a caer el año siguiente (9,24%). En igual periodo, las Pequeñas

empresas parten con un 29,2% del total de empresas que utilizan la franquicia, cae al año

siguiente a un 25,5%, sube en 1996 a un 26,2%, para terminar sobrepasando levemente su

participación original, alcanzando un 29,31% en 1997.

Como puede verse, hasta el año 1996 la tendencia de utilización de estos recursos fluctúa

de un modo bastante acoplado entre ambos estratos. De allí en adelante la evolución

muestra signos distintos. Entre 1996 y 1997 disminuye el número de Microempresas, que

utilizan la franquicia, en tanto las Pequeñas empresas aumentan su utilización. En 1998

la tendencia es negativa para las Microempresas y positiva para las Pequeñas, aun cuando

las diferencias de año en año son leves. Sin embargo desde 1998, hasta el año 2000, las

tendencias difieren fuertemente, mostrando signos inversos, siendo mas fuerte la

21

evolución en el uso de la franquicia por parte de las Pequeñas Empresas que de parte de

las Microempresas.

En 1998 las microempresas aumentan su participación a un 30,88%, en 1999 a un

37,72% y en el año 2000 a un 50,35% del total. Las pequeñas empresas por su parte caen

a un 28,38% en 1998, a un 26,17% en 1999 y finalizan la década con un 21,85% en el

año 2000, vale decir, cae en el periodo de análisis un 7,35%, a diferencia de la

Microempresa que pasa de un 11,1% en 1994 a 50,35% en el 2000.

Tanto la heterogeneidad visualizada entre los segmentos de la MYPE, como la tendencia

positiva relacionada con la utilización de la franquicia, se reproducen cuando pasamos

del análisis de la participación numérica en el proceso de capacitación, al análisis de las

tendencias en el uso de los fondos vinculados a la franquicia.

CUADRO 4

GASTOS EN CAPACITACIÓN SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESAS (EN MILLONES DE PESOS Y PORCENTAJES)

Tamaño 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

Tramo 0 1.100 3,67% 1.454 4,40% 2.686 6,53% 1.714 4,10% 240 0,60% 529 1,20% 946 1,70%

Micro 530 1,77% 383 1,16% 621 1,51% 752 1,80% 1.923 4,80% 3.392 7,70% 5.565 10,00%

Pequeña 1.349 4,50% 1.643 4,97% 2.077 5,05% 6.187 14,80% 1.923 4,80% 2.379 5,40% 3.005 5,40%

MYPE 2.979 6,27% 3.480 6,13% 5.384 6,56% 8.654 16,60% 4.087 9,60% 6.299 13,10% 9.517 15,40%

Mediana 2.367 7,90% 2.594 7,85% 3.249 7,90% 2.007 4,80% 2.484 6,20% 3.260 7,40% 4.118 7,40%

Grande 24.622 82,16% 26.974 81,62% 32.496 79,01% 31.144 74,50% 33.499 83,60% 34.489 78,30% 42.018 75,50%

Total 29.968 100,0% 33.049 100,0% 41.130 100,0% 41.805 100,0% 40.071 100,0% 44.048 100,0% 55.653 100,0%

Fuente: SENCE y SII.

En 1994 el 6,27% de los fondos utilizados por las empresas beneficiarias de la franquicia

eran captados por la MYPE, en tanto en 1995 el porcentaje cae hasta un 6,13% para subir

nuevamente a un 6,56% en 1996.

En 1997 la MYPE utiliza el 16,6% del monto de la franquicia empleado ese año, en 1998

esa participación cae a un 9,6% para volver a subir en 1999 a un 13,1%. El año 2000 la

participación de las MYPE alcanza su mayor nivel histórico, un 15,4% de los fondos

totales utilizados para capacitar a través de la franquicia SENCE

Si bien estas participaciones aparecen como muy importantes, vale la pena no perder de

vista los ordenes de magnitud de estas cifras, lo cual se logra visualizando la cobertura en

el ámbito agregado de los fondos para capacitación.

En 1994 tan solo el 1,54% de las empresas chilenas capacitó vía franquicia, esta cifra

baja a un 1,42% en 1995, luego sube a un 1,77% en 1996, sigue ascendiendo a un 2,41%

en 1997, para caer en 1998 a un 2,19%, en 1999 retoma la senda de crecimiento llegando

a un 2,65% y alcanza su máxima cobertura en el año 2000, en el cual se capacitan, vía

22

franquicia, trabajadores provenientes del 5,40% de las empresas chilenas. Dentro de

dichos porcentajes de cobertura, las MYPE transitan desde una cobertura del 0.65% del

número total de empresas en 1994, hasta alcanzar el 4,10% de dicha cobertura el año

2000.

El costo administrativo del SENCE y el número de funcionarios10

es el menor de todas

las instituciones públicas de fomento productivo con relación al volumen de recursos que

administran en programas de subsidio y la franquicia tributaria. A este resultado ha

contribuido un sistema que descansa en la institucionalidad tributaria y en organismos

privados, tanto en el área de la capacitación (OTEC) como en el de la intermediación

(OTIC).

La gestión de los instrumentos de política realizada por SENCE a lo largo del periodo

bajo análisis, merece sin duda una mención especial. Aparte de la espectacularidad de sus

resultados, exhibe una destacable capacidad de focalizarse en su población objetivo, así

como una consistente preferencia por la utilización de los instrumentos de demanda.

El despliegue del instrumento “franquicia” es ya de larga data, sin embargo las

modificaciones al mismo han posibilitado una significativa mejora del impacto de su

utilización.11

Según muestran las cifras presentadas, el establecimiento del monto mínimo

de la utilización de la franquicia, produjo un primer impacto de cierta envergadura en el

acceso de las MYPE a este beneficio tributario. Sin embargo, da la impresión que,

durante la administración Frei, el SENCE no aquilató suficientemente bien el impacto

que dicha medida estaba destinado a tener y privilegió tanto comunicacional como

operativamente sus nuevos instrumentos de oferta; vale decir, los fondos concursables,

licitables, o asignables por orden de llegada, a oferentes de servicios que certificaran una

cierta vinculación con la demanda.

Sin embargo, ni los resultados fueron demasiado espectaculares en términos de

focalización, ni mucho menos lo fueron en términos de transparencia, debido a que el

sistema: “first come-first in”, utilizado para asignar los recursos nunca logró concitar

prestigio ni adhesión entre las empresas beneficiarios o los proveedores de servicios.

Cuando durante la actual administración, el SENCE resuelve canalizar buena parte de

dichos recursos de regreso a los esquemas conducidos por la demanda (a los cuales se

añade el diseño de un sistema de “mandatos”, que genera documentación susceptible de

ser descontada por el sistema bancario), la explosión de demanda resultó francamente

espectacular. La franquicia SENCE se constituyó, en menos de un año, en el instrumento

de mayor impacto y eficiencia dentro del conjunto del instrumental público de fomento.

10 El presupuesto 2001 asignó $ 3 mil millones para gastos de administración al SENCE. Ese año, sus funcionarios

alcanzaban a 123 distribuidos en cada una de las regiones del país. 11 La ley 19.518 de 1998 estableció la posibilidad de deducir del impuesto a la renta hasta 13 U.T.M. aún si el 1% de la

planilla era inferior a ese valor. Complementando la franquicia, se estableció un subsidio directo, financiado por el

FONCAP hasta un máximo de 13 U.T.M. De esta manera una empresa que tribute en primera categoría y cuyo 1% sea

inferior a 13 U.T.M., puede invertir en capacitación hasta un total de 26 U.T.M. al año sin costo para la empresa.

23

Cabe destacar en SENCE su extremada capacidad para sortear la inconsistencia en la cual

han naufragado, o se han colocado en riesgo de naufragar, muchas de las otras

experiencias de fomento; vale decir, discursos institucionales centrados en la demanda,

pero prácticas e instrumentos cada vez mas sesgadas hacia la oferta y por ende cada vez

más asimilables al instrumental del periodo previo a la apertura comercial, en el cual se

hacía depender de la institucionalidad pública y su oferta de servicios, directa o indirecta,

el destino de las acciones de fomento.

SENCE se ha movido de un modo inequívoco desde la oferta hacia la demanda,

asumiendo un rol cada vez más de superintendencia del sistema de capacitación,

resistiendo tanto las tentaciones de la operación de primer piso (ejecución directa), como

también las de segundo piso, es decir la opción de convertirse en una ventanilla pública

del sistema de grants implícito en la franquicia.

VI. LOS PROGRAMAS CORFO

Entre 1990 y 1992 CORFO operó el 100% de sus programas hacia la PYME a través de

su filial SERCOTEC. En el curso de 1993, la CORFO concretó su primera operación de

traspaso de la intermediación de subsidios a la demanda, al sector privado. En virtud de

un acuerdo logrado entre la Gerencia de Fomento de Inversiones de CORFO y la

Asociación de Exportadores Manufactureros, ASEXMA, una pequeña cifra (US$

500.000), extraída del presupuesto de SERCOTEC, fue traspasada a los privados en

orden a que éstos auto administraran un sistema de subsidios a la demanda, tanto sobre

bases asociativas (PROFO) como sobre bases individuales (FAT)

En lo central el nuevo mecanismo concebía al sector público como un tercer piso del

sistema, vale decir como ente regulador, encargado de definir un cierto número de

objetivos y mecanismos para cautelar el buen uso de los recursos fiscales (garantías

financieras), y mecanismos de evaluación y medición de impacto de los programas

Los empresarios por su parte recibían los subsidios en propiedad, depositaban estos

conjuntamente a su aporte en el operador intermediario que ellos eligieran (en ese

momento las únicas opciones eran ASEXMA y SERCOTEC) exigiendo CORFO a cada

uno de ellos, que sus modalidades de gestión de los recursos, implicaran rebajas

observables en los costos de transacción del sistema, que fueran significativamente

superiores al costo operativo de los programas intermediados por ellos.

Como resultado de una primera evaluación de estos programas privatizados, CORFO

decidió extender el programa PROFO a otros 15 operadores privados, casi en su totalidad

gremios empresariales, en tanto indujo a los diez más importantes de ellos a conformar

un gran operador privado de FAT, el Centro de Productividad Industrial CEPRI,

susceptible de proveer servicios a cada uno de ellos, así como a cualquier otra empresa

que así lo demandase, en las principales ciudades del país.

24

Los agentes CORFO se concibieron como una típica institucionalidad privada de segundo

piso, que aceptaba y compartía los objetivos del ente regulador, garantizaba con recursos

propios los fondos que le eran transferidos y se sometía a las evaluaciones y

supervisiones ex-post que el estado chileno había definido contractualmente con ella.

Su rol en este nivel consistía en auto administrar, dentro del marco anteriormente

descrito, la relación entre los empresarios que demandaban servicios no financieros y los

proveedores de los mismos, de tal modo que la contratación de dichos servicios se

realizase sobre bases de financiamiento compartido y aporte privado creciente, en la idea

de la presencia de subsidios temporales que obligaran a los agentes a asumir un camino

de auto sustentabilidad acotado en el tiempo.

En el primer piso se situaban la gran masa de proveedores de servicios, cuya

participación en el sistema se planteaba vinculada al interés de desarrollar plataformas de

atención a la PYME, en tanto los subsidios a la demanda por sus servicios tornaban

efectiva una demanda que hasta el momento solo permanecía en condición de potencial y

no real, inhibiendo el desarrollo de dicho mercado, en tanto el valor de las inversiones de

desarrollo a ser abordado por las consultoras tornaba poco atractiva la operación en él.

A fines de 2001, CORFO había construido una red de agentes que alcanzaba a un número

de 21 instituciones, entre Gremios Empresariales, ONG, Corporaciones Regionales de

Desarrollo y Universidades. Esta red le permitió descentralizar y desconcentrar

decisiones, reservando a la Gerencia de Fomento el papel de supervisor del sistema, rol

de tercer piso que se intenta asegurar, a través de la acción operativa de las direcciones

regionales de CORFO.

Sin embargo, pese a lo anterior, a partir del año 1999 se observa un lento cambio de

prioridades de CORFO, de tal modo que los programas y acciones orientados a los

estratos de empresas de mayor tamaño han comenzado a tener una mayor incidencia

presupuestaria y el discurso focalizado en la PYME y en los programas que operan desde

el lado de la demanda ha perdido potencia. CORFO ha comenzado a recuperar funciones

de segundo piso, sus énfasis están puestos más bien en la selectividad de los programas

que en su horizontalidad y los recursos han tendido a trasladarse desde los instrumentos

que operan desde la demanda, hacia aquellos que privilegian distintos modelos de

fortalecimiento de la oferta, al interior de un proceso que Corfo ha denominado de

“transición desde un enfoque de instrumentos a uno de proyectos”.12

.

12 Así como en los primero años del sistema el discurso de Corfo enfatizaba la horizontalidad de los instrumentos de

fomento, hacia fines de 1999 su discurso comenzó a enfatizar la necesidad de realizar apuestas sectoriales,

maximizando su intervención en localidades y sectores predeterminados, generalmente en consonancia con la

definición de estos a nivel de las Intendencias Regionales. Cada uno de los nuevos instrumentos pasó a ser operado por

Corfo como segundo piso (Premex, PAG, PdP, PTI) o bien pasó a denominarse, “ agenciamiento de los programas”, al

hecho que la recepción de las solicitudes de fondos a Corfo pueda ser hecha a través de los agentes privados. Los

proyectos de Fomento Profos, comenzaron a requerir de un proceso cada vez más severamente formalizado de

presentaciones y asignaciones de fondos desde el estado, e incluso el instrumento FAT, otrora emblemático del modelo

de demanda, comenzó a recibir criticas desde Corfo, reduciéndose su tamaño en un tercio, a la vez que se generó un

sistema de participación de funcionarios de Corfo en los comités técnicos de los agentes privados (o en reemplazo de

ellos) que definen la elegibilidad y la asignación de cada uno de los matching grants, los que en la mayoría de los casos

ascienden a poco más de mil dólares por empresa.

25

El Cuadro 4 muestra los aportes realizados por CORFO de acuerdo a los distintos

instrumentos de fomento. En el año 2001, suman un total cercano a $ 15 mil millones en

moneda de ese año. Se puede observar en el Cuadro 5.7, como los recursos CORFO se

han concentrado en relativamente pocos instrumentos, entre los que se destacan los

proyectos de fomento (PROFOS) y los fondos de asistencia técnica (FAT). Aunque a

partir de 1997 se agregan otros instrumentos, tales como los programas de desarrollo de

proveedores (PDP) y los programas de apoyo a la gestión (PAG), antes denominados

programas de mejoramiento exportador PREMEX, en el año 2001 todavía la suma de

FAT y PROFOS representó casi el 84% de los recursos colocados por la Gerencia de

Fomento de CORFO.

Cabe hacer notar la declinación presupuestaría de los FAT, instrumento de demanda

focalizado en empresas pequeñas, a la vez que se observa un crecimiento de los

PROFOS, instrumento mas sesgado hacia a la oferta, con fuerte participación de la

CORFO en la asignación y gestión de los recursos y que se concentra en empresas PYME

de mayor tamaño, especialmente del sector agrícola.13

CUADRO 4

CORFO: APORTES POR INSTRUMENTO, 1994 - 2001

(UNIDADES DE FOMENTO)

Instrumento 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

PROFO 36.248 114.441 277.654 253.062 287.183 362.866 387.280 460.767

FAT 11.880 84.086 204.506 285.452 434.171 409.513 433.261 303.055

FAT Área de

Manejo 8.382 13.306 12.420 16.590

PDP 7.853 39.336 59.698 90.171

PAG – PREMEX 2.577 21.219 26.722 26.373 22.463

Piloto Comercio 19.911 5.704 10.651

Pre-Inversión 5.714 11.445 11.821

P.T.I. 6.898 15.729

Total 48.127 198.527 482.160 541.092 758.806 877.368 943.079 931.246 Fuente: CORFO

En el ámbito agregado, entre 1997 y 2000, el instrumento que registra mayores aportes es

el FAT, sin embargo, en 2001, los fondos de fomento destinados al FAT se reducen

dramáticamente, mientras crecen los destinados a los PROFOS, siendo éstos grupos

asociativos de empresas los que pasan a canalizar los mayores recursos.

13 El FAT: “Áreas de Manejo Pesquero”, es un instrumento administrado en exclusividad por SERCOTEC y que

claramente aspira a inducir mejoramientos productivos en las concesiones ganadas por sindicatos y cooperativas

pesqueras, más que consolidar un mercado de servicios empresariales orientado a dicho sector. Algo similar ocurre con

el Piloto de Comercio, que forma parte de un convenio firmado por Sercotec y la Confederación del Comercio

Detallista.

26

En el año 2000 (el último para el cual se tiene información completa y definitiva) el

sector agrícola utiliza el 50% de los fondos de Fomento asignados al instrumento

PROFO, el 36% del instrumento FAT y el 13% de los fondos destinados a Programas de

Desarrollo de Proveedores (PDP). En el sector no agrícola, el año 2000, el 29% de los

recursos se canalizaron al instrumento PROFO, el 58% al instrumento FAT y el 5% a los

programas de apoyo a gestión PAG.

El programa de desarrollo de proveedores (PDP) ve aumentar los aportes rápidamente,

tanto en el sector agrícola como en el no agrícola; comienza en 1998 y en 2001 representa

ya casi 10% de los fondos destinados por CORFO ese año a programas de fomento. El

número de empresas beneficiadas a través de estos instrumentos, como puede observarse

en el Cuadro 5, llegó a un máximo de 14.871 en 1999, reduciéndose en los dos años

siguientes. En 2001 la baja es mayor, como efecto de la disminución de la utilización de

FAT, la cual fue más intensa en número de empresas (60%) que en volumen de aportes

(30%), debido a que los pequeños grants individuales asociados a este instrumento,

fueron reemplazados por grants más abundantes, asignados a empresas de tamaño mayor,

generando así un aumento del costo per capita de los subsidios y una disminución de la

cobertura de beneficiarios, especialmente en los estratos de empresas más pequeñas

CUADRO 5

CORFO: NÚMERO DE EMPRESAS POR INSTRUMENTO, 1994-2001

Instrumento 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

PROFO 389 2.091 4.272 3.404 2.912 3.628 3.572 3.656

FAT n.d. n.d. n.d. 4.284 4.450 5.274 6.632 2.942

FAT Área de

Manejo 2.820 2.614 1.637 3.368

PDP 1.296 2.065 1.944 2.889

PAG-PREMEX 28 52 69 69 44

Piloto Comercio 1.200 38 42

Pre-Inversión 21 30 41

P.T.I. 100

Total 389 2.091 4.272 7.716 11.530 14.871 14.022 12.982

Fuente: CORFO. Las cifras del año 2001 tienen un carácter provisorio.

Tanto los PROFOS, los PDP e incluso los FAT Área de Manejo experimentaron

aumentos en el número de empresas beneficiadas en 2001, sin embargo un aspecto

importante de destacar es el impacto que han tenido los recursos provenientes del

Ministerio de Agricultura para financiar los aportes de los instrumentos de la Gerencia de

Fomento de CORFO.

Como es bien conocido, la potencia institucional de la CORFO en materias de fomento

radica en su ley constitutiva, esta la convierte en la única institución publica chilena con

capacidades de realizar todas aquellas acciones que la ley no le prohíba explícitamente

realizar, a diferencia del resto de los ministerios instituciones que solo pueden realizar

aquellas acciones que la ley explícitamente les permita.

27

Mientras se habían mantenido sin crecer los gastos de fomento que benefician a las

actividades no agrícolas desarrolladas por las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, se

comenzó la canalización de los recursos hacia la Agricultura comprometidos por el

gobierno para la aprobación del tratado con el Mercosur en 1995 y de la ley de rebaja de

aranceles de 1998.

La subsecretaría de Agricultura entre 1999 y 2000, pareció entender muy claramente que

la institucionalidad del Ministerio le impedía operar eficientemente los programas de

fomento que se habían consensuado con la SNA, a raíz de los acuerdos MERCOSUR, sin

embargo parecía estar también claro para ella que INDAP, no estaba en condiciones de

implementar adecuadamente los nuevos programas de desarrollo de la competitividad

agropecuaria, los cuales excedían con mucho su cobertura habitual de beneficiarios..

Bajo ese diagnostico, los nuevos fondos que el Ministerio de Hacienda asignó para el

fomento agrícola, y que se incorporaron en el presupuesto de la Subsecretaria de

Agricultura, incluyeron una glosa que permitía transferirlos a CORFO, de manera tal que

esta los asignara a sus instrumentos bajo el compromiso de aplicarlos exclusivamente en

el sector agrícola. El cuadro 6 presenta la evolución de los recursos invertidos por

CORFO en estas operaciones.

CUADRO 6

CORFO: OPERACIONES AGRÍCOLAS Y NO AGRÍCOLAS, 1997 –2000

(MILES DE PESOS DE CADA AÑO)

Sector 1997 % 1998 % 1999 % 2000 %

No Agrícola 7.627.729 S.I. 5.179.662 46% 7.067.983 53% 8.994.721 61%

Agrícola S.I. S.I. 5.963.706 54% 6.151.282 47% 5.877.555 39%

Total 7.627.729 100% 11.143.368 100% 13219.265 100% 14.872.276 100% Fuente: CORFO

Entre 1994 y 1997 CORFO ni siquiera poseía registros diferenciados de sus operaciones

en el sector agrícola, en tanto estas eran frecuentemente marginales, situándose en la

frontera entre la agricultura y la industria, como es el caso del sector vitivinícola. En el

cuadro 6 puede observarse que el aumento de recursos en 1998 corresponde en buena

parte al nuevo aporte para operaciones agrícolas provenientes de la subsecretaría de

agricultura que, como decíamos anteriormente, trianguló por esa vía los fondos

compensatorios a los acuerdos Mercosur. Sin embargo este incremento se complementó

con una disminución de los fondos destinados a operaciones no agrícolas.

A partir de este momento CORFO introduce significativas modificaciones en sus

mecanismos de agenciamiento, los cuales hasta esa fecha se parecían bastante a los de

SENCE, vale decir el peso presupuestario de uno u otro agente privado, de segundo piso,

era función de sus capacidades técnicas y de su capacidad para capturar demanda en

28

contextos competitivos14

.. Con posterioridad a ese momento Corfo retrocedió a enfoques

menos competitivos y más dirigidos del proceso de agenciamiento, sin embargo no

resulta claro el sentido estratégico de las políticas aplicadas, en tanto los cambios de

orientación nunca han implicado una regresión absoluta, ni tampoco una declaración

explicita de valoración del esquema inicialmente implementado15

.

En los dos años siguientes, 1999 y 2000, tanto si las cifras se miran en términos absolutos

como en términos relativos, se observa que CORFO volvió a incrementar los fondos

destinados a operaciones no agrícolas, pero, aún en el año 2001, cuyas cifras no se

incluyen en este estudio, el monto destinado a operaciones agrícolas sigue siendo más de

un tercio del valor total de las operaciones CORFO en el área del fomento PYME.

No hemos podido encontrar ningún texto o declaración de las autoridades de CORFO en

las cuales se justifique conceptualmente esta decisión de política mediante la cual

implícitamente se asigna a CORFO un fuerte foco institucional en el sector agrícola. De

otro lado de las cifras disponibles tampoco se desprende muy claramente el porqué, aun

cuando el número de PYMES agrícolas bordea el 20% del total, su aporte al producto es

inferior al 4% del PIB y su generación de empleo no alcanza al 15% del total nacional,

ellas han terminado concentrando casi un 40% de los recursos CORFO (y tal como se

visualiza en el Cuadro A del anexo I) , casi la mitad del total de los recursos de fomento)

Todo parece apuntar a que ya sea por presiones corporativas o por decisiones estratégicas

cuyos fundamentos desconocemos, el sector agrícola parece poseer para las políticas

publicas de fomento, una prioridad mucho mayor que la que se desprende de su peso en

el producto nacional.

VII. CONCLUSIONES

El análisis de la información disponible en relación con las características de la PYME

Chilena, y la voluntad de implementar un modelo de desarrollo con altos componentes de

equidad, llevo, a inicios de los años noventa, tanto al gobierno como a sus instituciones

involucradas en el fomento de la PYME, a argumentar la necesidad de intervenir en el

área de fomento, sobre la base de la existencia de fallas de mercado que impedían una

adecuada asignación de recursos.

14 A partir de ese año CORFO define territorios de operación de sus agentes, e impide a varios de ellos operar en ciertos

sectores en que habían venido haciéndolo y asigna los fondos en función de ciertos criterios de deseabilidad de

diversificación de sus colocaciones y asignación sectorial de las mismas. De ese modo, en menos de dos años el

principal agente de CORFO pasa a ser uno de carácter agrícola (la Corporación de Desarrollo Social de la SNA,

Codessser) el cual concentra el grueso de los fondos del sistema, operando en mercados protegidos, en los cuales no se

permite operar a los agentes designados como no agrícolas, e incluso tampoco a otros agentes de ese sector.

15 La posición de Corfo al respecto ha sido enfatizar que, desde su punto de vista, la competencia entre agentes no es en

absoluto deseable, resultando mucho mas eficiente para el sistema el que Corfo sea quien defina el área de cobertura de

cada agente, en términos territoriales, sectoriales y presupuestarios. Dicho criterio diverge del aplicado por Sence en

relación a sus intermediadores privados, sin embargo es también cierto que, sin un sistema del tipo franquicia tributaria,

un sistema de demanda administrado por el estado difícilmente puede eludir el tener que recurrir a mecanismos de

racionamiento de los recursos escasos y en ese proceso de toma de decisiones, las emergencia de preferencias y sesgos

de parte del personal del estado, son un fenómeno si no inevitable, al menos muy difícil de administrar.

29

En torno a dichas fallas, las políticas públicas chilenas desarrollaron un conjunto de

instrumentos de intervención que, de algún modo, por su magnitud y diseño, se colocaron

dentro de los mas avanzados de la región. Sin embargo a partir de la segunda

administración de la Concertación y con más fuerza aun en la tercera, dicho enfoque ha

ido siendo sustituido por otro en el cual se enfatizan, de una parte, más los impactos de la

intervención publica, que la necesidad de conformar mercados y de otra, el cumplimiento

de compromisos vinculados a los acuerdos de libre comercio, por sobre las respuestas a la

demanda de servicios, tal cual esta es expresada sectorialmente o regionalmente por la

base empresarial.

En esta ultima línea de pensamiento, de mayor orientación intervencionista, los

principales obstáculos identificados por el Gobierno han dejado de visualizarse como

vinculados al insuficiente desarrollo de los mercados de servicios empresariales, sino que

más bien los obstáculos se ligan a las debilidades de la intervención publica, de un modo

que ejemplifica claramente los nuevos enfoques, ahora sesgados hacia la oferta, que por

momentos tienden a volverse predominantes en las políticas publicas.

Desde el lanzamiento en 1992, del "Programa de Apoyo a la PYME", las políticas e

instrumentos de fomento productivo y desarrollo empresarial del Estado chileno, han

registrado una serie de significativos avances, a la vez que continúan exhibiendo serias

limitaciones.

Dentro del área de los avances cabe destacar el que, en poco menos de una década el

Estado chileno ha consolidado el más poderosos instrumental de política microeconómica

operativo en Latinoamérica, estructurado desde el lado de la demanda y orientado al

desarrollo de la PYME.

El Estado chileno ha implementado, a lo largo de dicho periodo, sólidos y crecientes

programas de matching grants, con costos de administración decrecientes, administrados

por redes institucionales privadas, los cuales tras ser sometidos a sucesivas evaluaciones

independientes, han demostrado poseer retornos sociales significativamente superiores al

costo de los mismos.

Las mas serias limitaciones de dichas políticas, radican sin embargo en el área de la

institucionalidad pública a cargo de su implementación.

En primer lugar las políticas aplicadas, no obstante su éxito reconocido, no han logrado

conformarse en política única del Estado.

Mientras en la esfera de acción del Ministerio del Trabajo y de CORFO, se aplican

instrumentos de demanda, con relación a los cuales el Estado juega, un rol de tercer piso,

en el área no financiera y de segundo piso en el área financiera, en la esfera de acción de

los misterios de Minería y Agricultura, el instrumental seleccionado es uno construido

desde la oferta, de tal modo que el Estado mezcla en sus accionar roles de primer,

segundo y tercer piso.

30

Las contradicciones entre ambos enfoques de política no solo no han sido solucionadas

en el curso de la década, sino que más bien se han profundizado, restando fuerza y

coherencia a la transformación institucional producida en el sistema de fomento

productivo del Estado. De este modo, ante la ausencia de una fuerza política, al interior

del aparato del Estado, susceptible de potenciar los nuevos procesos y abordar la

transformación de los viejos modelos aun vigentes, se observa una cierta involución de

las nuevas experiencias, paralelo al descrédito de las viejas instituciones vinculadas a los

instrumentos de oferta.

Dado lo anterior, pareciera que el principal problema que enfrentan en esta área las

políticas publicas, son las dificultades para generar coordinaciones y producir consensos

entre las instituciones del Estado chileno a cargo de su implementación. De este modo,

las actuales políticas públicas adolecen de la falta de una columna vertebral que oriente

su accionar y otorgue una unidad conceptual y un segundo aliento a las políticas de

fomento actualmente en curso.

El SENCE parece ser la institución que más consistentemente se mueve de acuerdo a

criterios de demanda, sin embargo parece bastante claro el que buena parte de su

consistencia proviene de la fuerza que la ley le otorga a su accionar e institucionalidad16

.

La administración Lagos si bien es la que ha manifestado mayor disposición a abordar el

tema PYME en particular y el fomento en general, como un tema de estado, hasta el

momento ha mostrado escasas capacidades para alinear del aparato de estado en sintonía

a sus declaraciones. En esta área, el discurso presidencial ha chocado con la permanente

irresolución de ciertos dilemas básicos: Oferta versus demanda. Políticas publicas solo

desde el estado, o en alianza con la institucionalidad civil. Mera ejecución publica del

fomento, o potenciamiento a operadores privados. En fin, temas que no por estar

permanentemente en la palestra parecen encontrar en esta administración mucho más que

una cierta sensibilidad y receptividad.

Las principales dificultades para lograr objetivos en el área del fomento aparecen para

muchos como simple descoordinación, sin embargo las dificultades para lograr la

coordinación de los esfuerzos públicos y privados en esta área, radican en la dificultad

practica de lograr el alineamiento de las distintas fuerzas corporativas que dificultan este

16 El ceñirse estrictamente a lo que la ley indica constituye una de las principales debilidades de la institucionalidad de

fomento operada por los Ministerios; cualquier cambio estructural, aun aquellos que parecen mas urgentes y sensatos,

no son posibles de no mediar un largo e incierto tramite parlamentario, que divorcia los tiempos legislativos de los

requerimientos de gestión. De ese modo los cambios se vuelven muy difíciles en ese contexto, sin embargo la solidez y

pervivencia de las institucionalidades bajo tuición ministerial está solidamente asegurada por la ley. En el área de

fomento regulada por CORFO el fenómeno es inverso, todos los cambios son posibles y de mediar la voluntad de la

Corporación en no más de sesenta días cualquier innovación puede ser diseñada y legalizada, vía toma de razón por la

Contraloría General de la Republica. Sin embargo la supervivencia y orientación estratégica del sistema puede también

ser alterada en tan breve lapso de tiempo, e incluso menos aun, si se observa que en la actualidad el grueso de la

regulación ejercida por CORFO sobre el sistema, se da a través de Regulaciones operativas (no sujetas a toma de razón)

o a criterios y evaluaciones de las Direcciones Regionales, las que no requieren en absoluto estar explicitas en las

regulaciones operativas. De ese modo mientras para SENCE sería impensable inducir modificaciones en el marco

regulatorio que norma la operación de sus OTIC, OTEC, o las condiciones de acceso a la franquicia de parte de las

empresas, en CORFO estas variaciones esenciales en el marco regulatorio tienden a producirse con una frecuencia cada

vez más veloz.

31

proceso y que, en este caso, más que alinearse tras enfoques conceptuales irreductibles, lo

hacen tras modalidades operativas, o discursos ideológicos respaldados por la tradición,

las inercias administrativas, o antiguos prejuicios sociales y culturales.

En nuestra opinión los temas que a lo largo de ya más de una década han carecido en

Chile de un tratamiento consistente, se vinculan a la no-existencia de una unidad

conceptual y operativa de las políticas publicas, que le permita a la institucionalidad de

fomento tanto publica como privada, operar legítimamente sobre la base de criterios de

demanda, enfatizando adicionalmente la ejecución privada de las políticas públicas y de

los distintos instrumentos de que se dispone en el área de fomento.

Después de pasada casi una década desde el lanzamiento del “Programa de Apoyo a la

PYME”, realizado por el presidente Aylwin en Junio de 1992, en el área institucional del

fomento a la Pyme no se ha observado ningún otro discurso presidencial sobre el

particular. De ese modo, independientemente de las promesas o diagnósticos emanados

desde las más altas autoridades, no se observan acciones ni discursos políticos

susceptibles de articular los procesos de generación de consensos en materia de fomento

productivo en particular y de estrategias de desarrollo en general, otorgando así

coherencia a las políticas públicas en esta área.

La ausencia de esa opción no ha permitido integrar el tema del fomento productivo en el

discurso de los macro economistas, grupo profesional determinante de nuestras políticas

públicas, y al interior de los cuales esta temática parece carecer de interés.

En nuestra opinión han sido más bien las presiones políticas y la insatisfacción de la

opinión publica, las que han permitido que se integre la temática del fomento en dicha

esfera de interés, aun cuando esto ha sucedido de un modo mas bien retórico que

efectivo. Sin embargo, resulta aun muy difícil dilucidar si el desinterés de los técnicos

sobre el particular es lo que genera la baja prioridad otorgada al tema por la autoridad

política, o si en realidad el tema se plantea exactamente a la inversa.

Desgraciadamente, a partir de 1994, para las sucesivas administraciones de la

Concertación, el tema del Fomento a la PYME ha perdido peso dentro de sus prioridades

políticas, aun cuando este haya ganado peso en los medios y en la opinión publica. Parece

entonces urgente la realización de un balance global de dicha situación, en tanto, sin

negar en absoluto las positivas experiencias obtenidas mediante la aplicación de

instrumentos de fomento en un nivel micro, a un nivel agregado, se observa un

significativo retroceso en la posición de las PYME y de las microempresas chilenas en

materia de ventas internas, exportaciones, empleo y acceso al crédito.

Pese al despliegue de un sistema de fomento barato, eficiente, altamente privatizado y de

alta cobertura, la PYME chilena, una década después, genera una proporción menor de

las ventas nacionales totales, se muestra estancada en sus capacidades de generación de

empleo (por ende disminuye su productividad), a la vez que accede a una proporción

decreciente del crédito total generado por la banca.

32

Frente a esto caben varias preguntas:

¿Porque programas de fomento al parecer tan bien diseñados y que cuentan con recursos

nada despreciables, se han visto acompañados por un empeoramiento de la

competitividad de los potenciales beneficiarios?

¿Porque las estructuras institucionales a cargo de la implementación de las políticas de

fomento que operan desde el lado de la demanda, las cuales exhibían positivas

evaluaciones y encarnaban nuevas relaciones entre los privados y el Estado, a partir del

segundo gobierno de la Concertación ya no parecieron obedecer a “políticas de Estado”,

sino que se han encajonado en el rol de meros planes pilotos, siempre en proceso de re-

evaluación?.

¿Existe en la autoridad una real voluntad política de apostar por el segmento PYME, que

en la actualidad agrupa a la casi totalidad de las empresas de propiedad nacional, o por el

contrario se las considera un sector en irremediable declinación?.

La tarea de mejorar la productividad y competitividad de las empresas de menor tamaño a

través de intervenciones en el área de los servicios no financieros es un proceso largo y

complejo. Mejorar la calidad de la oferta de dichos servicios requiere estabilizar un

mercado de oferentes de dichos servicios, consolidar una reputación del sistema de

matching grants e impedir la captura del sistema por poderes corporativos de diversa

naturaleza. Conseguir ese objetivo requiere a su vez una red eficiente y competitiva de

agentes operadores privados, de alto nivel técnico y claramente orientada a maximizar el

impacto de sus acciones de intermediación, no solo disminuyendo los costos de

transacción de las empresas, sino que en lo central disminuyendo las asimetrías de

información entre oferentes y demandantes.

Este objetivo requiere de una institucionalidad publica de alto nivel de calidad, con

lineamientos estratégicos claros y estables a lo largo del tiempo con procedimientos

operativos altamente tecnificados (de modo de no imponer costos de transacción

adicionales a los de por si existentes en el mercado de SDE) y adicionalmente poseedora

de altos grados de transparencia y ausencia de discrecionalidad en sus procesos de toma

de decisiones.

La consecución de estos objetivos es sin duda un proceso largo, el cual tenderá a

prolongarse en el tiempo, en tanto la suerte de estas transformaciones parece hoy por hoy

depender mucho más de las características personales de algunos “champion” dentro del

aparato del estado, que del soporte brindado a los procesos e instituciones por una

política de estado fuertemente legitimada.

De momento la tendencia de las políticas publicas de fomento es poco clara a decir

verdad, sin embargo a nivel del discurso del sector publico se observa un privilegio de las

acciones de oferta, selectivas y ejecutadas desde la institucionalidad publica. En el

ámbito de la practica institucional se observa un claro predominio de los fondos

concursables, destinados a financiar aquella oferta de servicios definida como deseable

33

por el estado, en vez de financiar acciones a partir de la demanda tal cual esta se expresa

desde las empresas de menor tamaño.

Mientras en la oposición política al actual gobierno se observa una valoración positiva

del instrumental actualmente en vigencia, reduciéndose las criticas a la escasa

transparencia de las asignaciones de fondos, o a la ineficiencia institucional del aparato

publico, desde el área de acción de los economistas de oposición, el discurso

predominante apunta a sostener la necesidad de eliminar de raíz toda política de fomento

y disolver la institucionalidad actualmente en operación (a excepción de Sence).

Resulta muy difícil en este escenario predecir cuales elementos de las actuales políticas

publicas en el área de fomento han venido para quedarse, en tanto políticas de estado, y

cuales han sido flor de un día, o de una década, con serias dificultades para sobrevivir a

un cambio de gobierno, o a una crisis que haga necesario podar el gasto fiscal visualizado

como prescindible.

¿Será posible concluir entonces que las conocidas “fallas de estado”: Ineficiencia,

discrecionalidad, erraticidad estratégica y predominancia de intereses individuales y

corporativos por sobre los intereses nacionales, han, en definitiva, derrotado el intento de

superar las fallas de mercado, consolidando una operación más competitiva de estos?.

No existe de momento una respuesta clara a estas interrogantes y mientras tanto gobierno

como oposición aparezcan transversalmente divididos en estas áreas, solo cabe esperar

que los estilos personales de unos y otros otorguen su sello a las políticas e instrumentos

en operación. Lo que si resulta claro es que, para las más altas autoridades políticas y

para la autoridad económica pertinente, (Ministerio de Hacienda), el tema del fomento

productivo parece oscilar entre el filo de lo marginal y lo prescindible y que no obstante

desde fuera de Chile se mira casi con admiración el esfuerzo realizado por el país en

materia de fomento productivo, desde acá es claro que el tema no se sitúa con similares

niveles de importancia dentro de las políticas publicas..

Los niveles de equidad de nuestro proceso de desarrollo así como la viabilidad de nuestro

modelo de sociedad y convivencia nacional parecen de algún modo depender de las

respuestas que se construyan para esta crucial área de las políticas publicas, sostener un

proceso de desarrollo orientado por el mercado pero dentro del cual las oportunidades se

concentran crecientemente en un puñado de grandes empresas es una estrategia carente

de viabilidad. De igual modo carecerá de viabilidad un sistema de fomento que no

demuestre su eficiencia e impacto, o que demostrándola no ocupe un lugar central en las

políticas publicas, sin embargo aun es demasiado temprano para realizar un balance

definitivo.

34

Referencias Bibliografías

Román E. (1990) Regional Industrial Performance in an open economy: Small

Industry in Chile 1978-1986. Institute of Social Studies. The Hague, Holland .

Román E. (1991) La Pequeña Empresa ante el Reto de la Modernización,

Reestructuración Empresarial Chilena: Editorial Ornitorrinco, Santiago.

Sáez R, (1994) Raúl Sáez: Hombre del siglo XX, Dolmen Ediciones, Santiago, 1994

35

Anexo I

CUADRO A

Programas de Fomento Productivo

Resumen Presupuesto 2001

(Miles de pesos)

INSTITUCION /

Instrumento

Gastos Adm

Subsidios

Créditos

Otros (d)

Total

TESORO PUBLICO 0 104.362.387 0 0 104.362.387

MINECON, Sec y Adm.

General.

(a) 0 92.250 0 0 92.250

Sec. Programa de

Desarrollo Innovación

Tecnológica

270.000 1.190.298 0 0 1.460.298

Subsecretaría de Pesca (c) 105.872 35.875 0 512.500 654.247

CORFO (b) 10.944.182 41.915.077 109.138.254 102.500 162.100.013

SERCOTEC (b) 3.226.722 2.115.600 0 0 5.342.322

SERNATUR (c) 266.323 455.806 0 0 722.129

INFOR (a) 634.320 9.496 0 1.035.031 1.678.847

IFOP (a) 1.779.733 0 0 2.261.223 4.040.956

SERNAPESCA (c) 124.921 148.163 0 0 273.084

INTEC (a) 652.596 194.300 0 1.236.000 2.082.896

FONTEC (b) 403.596 6.618.528 0 0 7.022.124

CIREN (a) 648.900 0 0 856.588 1.505.488

SUBSECRETARIA DE

AGRICULTURA

(c) 697.405 5.684.399 0 7.084.625 13.466.429

ODEPA (a) 573.240 0 0 1.149.340 1.722.580

INDAP (c) 14.212.500 42.790.325 36.825.897 0 93.828.722

INDAP** 13.501.255 38.967.501 35.757.937 0 88.226.693

CONAF (c) 901.273 1.126.843 0 0 2.028.116

CNR (c) 447.819 694.611 0 899.648 2.042.078

SAG (c) 7.413.032 15.322.103 0 0 22.735.135

SENCE (b) 3.024.699 11.912.809 0 0 14.937.508

FOSIS (c) 1.129.765 10.341.373 0 0 11.471.138

CONADI (c) 156.630 2.069.581 0 0 2.226.211

SUBDERE (c) 23.168 1.466.717 0 121.302 1.611.187

PROCHILE

(DIRECON)

(c) 1.356.925 11.815.338 0 0 13.172.263

CONICYT (c) 431.710 8.909.737 0 0 9.341.447

MINERIA - PAMMA (c) 0 615.000 4.242.475 0 4.857.475

TOTAL

49.425.332

269.886.616

150.206.626

15.258.757

484.777.331 Fuente: SEGPRES-MINECON Notas: No empalmable con series de gasto 1990-2000 (a) G.Adm corresponde al subtítulo 22 Bienes y Servicios de Consumo. (b) G.Adm suma de los subtítulos 21 Gastos en Personal y 22 Bienes y Servicios de Consumo. (c) G.Adm

corresponde a la suma de los subtítulos 21 y 22 , multiplicada por la proporción que los subsidios y créditos en fomento productivo

representan del gasto total. (d) Investigación, planificación y estudios realizados con personal propio de la institución