el financiamiento de la seguridad social en argentina. … · del gasto público social ejecutado...

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Documento de Trabajo

Año 14 – Edición Nº 75

El financiamiento de la Seguridad Social en Argentina.

Su vínculo con el Federalismo

Nadin F. Argañaraz

Ariel A. Barraud

Gabriela L. Galassi

Noviembre 2008

Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección General Gabriel A. Sánchez y Nadin F. Argañaraz. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 - Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual Nº 641626. ISSN Nº 1850-9800 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Viamonte 610, 2º piso (C1053ABN) Cdad. Aut. de Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) 4393-0375. E-mail: [email protected] Web: www.ieral.org

2

Introducción

El Sistema de Seguridad Social es de especial relevancia dado que constituye uno de los

instrumentos principales de política social del Estado. Su participación presupuestaria

refleja su importancia, ya que el rubro correspondiente ha sido uno de los principales dentro

del gasto público social ejecutado en nuestro país (entre el 34% y el 38% desde 2003), junto

con educación y salud.

En Argentina, existe el Sistema Único de Seguridad Social (SUSS), que está compuesto

por diferentes elementos: por un lado, el régimen previsional o de retiros (actualmente

Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones o SIJP), que es el rubro principal; en

segundo lugar, se encuentra el subsistema de subsidios y asignaciones familiares; y

finalmente, el componente de prestaciones por desempleo.

Actualmente, este sistema es financiado, por un lado, de manera contributiva, es decir,

con los aportes y contribuciones de beneficiarios y empleadores; y por otra parte, de forma

no contributiva con fondos públicos aportados por la población en general a través de

diferentes gravámenes con afectación específica a este fin.

Dado que el reparto de fondos entre Nación y provincias está actualmente en el

epicentro de la discusión acerca del federalismo, y que el financiamiento del Sistema de

Seguridad Social implica una importante resignación de recursos por parte de los gobiernos

subnacionales, resulta sumamente importante indagar acerca del financiamiento de dicho

sistema.

El objetivo de este trabajo es analizar el financiamiento del Sistema de Seguridad

Social que lleva adelante el Estado, tanto en su órbita nacional como provincial, desde una

perspectiva federal. En efecto, se considera la distribución geográfica tanto de los gastos

como de las distintas fuentes de financiamiento de la Seguridad Social.

Este tema ha cobrado una vigencia especial ya que, en la actualidad, varias provincias

están planteando que ante la inminente modificación del Sistema de Seguridad Social,

recuperando el Estado Nacional los aportes que antes iban a las AFJP, se debería readecuar

también su componente de financiamiento tributario, de modo que retornen a las provincias

más recursos a través de la coparticipación federal de impuestos.

Este estudio pretende aportar, entre otros, elementos que coadyuven a una discusión

informada del financiamiento de la Seguridad Social desde el punto de vista de lo que, por

un lado, financia el gobierno nacional y, por otro, aportan las provincias argentinas.

3

Descripción del Sistema de Seguridad Social en Argentina

La Constitución Nacional, en su artículo 14 bis, reglamenta el “derecho de la seguridad

social”, que contempla una serie de prestaciones destinadas a proteger a la familia. Este

derecho da sustento a dos sistemas, que hacen a la función del Estado de brindar

“protección social”:

1) Sistema Único de Seguridad Social (SUSS): A su vez, es marco de tres

subsistemas:

1.1.) Subsistema previsional: Reglamentado por la Ley 24.241 (SIJP) y Ley 19.032

(INSSJP: Instituto nacional de servicios sociales para jubilados y pensionados).

1.2.) Subsistema de subsidios y asignaciones familiares: En el marco de la Ley 24.714.

1.3.) Subsistema de desempleo: Que comprende el Fondo nacional de empleo (Ley

24.013).

2) Sistema Nacional de Seguros de Salud:

No integra la estructura del SUSS ni tmpoco pertenece al Ministerio de Trabajo, sino a

la Secretaría de Salud del Ministerio de Salud.

Dado que la mayor parte de las funciones del Estado en cuanto a la provisión de

seguridad social se halla comprendida en el SUSS, se analiza únicamente a este

componente. En adelante, se tratará al mismo como análogo al Sistema de Seguridad

Social.

La administración del SUSS está a cargo de la Administración Nacional de la

Seguridad Social (ANSES), un organismo descentralizado en jurisdicción del Ministerio de

Trabajo. La ANSES fue creada en 1991 en reemplazo del Instituto Nacional de Previsión

Social, que sólo existió durante un año. Está facultada para administrar los fondos

correspondientes a los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones de agentes en

relación de dependencia y autónomos, los subsidios y asignaciones familiares, y, desde 1992,

también los ingresos del Fondo Nacional de Empleo y las prestaciones del Seguro de

Desempleo. Dejó de estar a cargo de la recaudación y fiscalización de los tributos de la

Seguridad Social desde 1993, cuando la tarea pasó a ser desarrollada por la DGI (hoy

AFIP).

Actualmente, las principales erogaciones de la ANSES se destinan a prestaciones

previsionales (87%), asignaciones familiares (6%), transferencias (5%, de las cuales gran

parte se destinan a financiar déficit de cajas de jubilación provinciales no transferidas) y

Seguro de Desempleo (1%).

4

El ANSES se encarga de la administración de las cuestiones relativas a los aportantes

y beneficiarios del Sistema Nacional de Seguridad Social. Es claro que esto incluye a las Ex

Cajas provinciales traspasadas oportunamente a la Nación. Sin embargo, ANSES se

encarga también de transferir fondos a las provincias que, si bien no traspasaron sus Cajas,

están en proceso de armonización. A continuación se presenta la situación de cada

provincia:

Provincias Según Régimen

Jurisdicciones con regímenes previsionales no transferidos Jurisdicciones con regímenes

previsionales transferidos En proceso de armonización

Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Santiago del Estero, Jujuy, Mendoza, San Juan, Salta, La Rioja, Río Negro,

Tucumán, San Luis

Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz, Santa Fe, Buenos Aires, Entre Ríos, Formosa,

Corrientes*, Chubut*, Misiones*, Neuquén*, Tierra del Fuego*.

*En 2007 no recibieron transferencias de ANSES Fuente: Elaboración propia en base a la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.

Breve reseña sobre la evolución del Sistema

La “Ley de montepío civil” (Ley 4.349/ año 1904) es el primer antecedente en Argentina

de un régimen orgánico de previsión social en la concepción moderna del término. A partir

de allí se fueron creando diversas Cajas de jubilaciones en distintos sectores, primero

públicos y luego a nivel privado.

En la década del 40’, comienzan a darse los primeros pasos tendientes a la

universalización de la previsión social. El Decreto Ley 10.424/44 creó el “Consejo Nacional

de Previsión Social”. A partir del mismo comenzó un largo proceso de ordenamiento y

armonización del sistema de Cajas, que recién se completaría en la década del 60’.

En 1968, la Ley 17.575 propuso la unificación de los distintos regímenes nacionales en

tres Cajas (Industria, Comercio y Actividades Civiles; Personal del Estado y Servicios

Públicos; y Autónomos). Como complemento de esta medida, las Leyes 18.037 y 18.038 del

año 1969 determinaron un único régimen para trabajadores en relación de dependencia del

sector privado y trabajadores autónomos, respectivamente. Así se constituyó el Sistema

Nacional de Previsión Social, el cual abarcaba al 90% de la PEA, y era administrado

exclusivamente por el Estado. El mismo se estructuró a través de las tres Cajas de

Previsión antes mencionadas desde 1969, las cuales fueron sustituidas en 1990 por el

5

Instituto Nacional de Previsión Social. A su vez, éste fue reemplazado por la ANSES en

1992.

La evolución histórica muestra que, si bien los ingresos del sistema eran suficientes

para cubrir las prestaciones en las primeras etapas, varias causas se conjugaron para que a

partir de la década del 70’ aparezcan problemas de financiamiento que desencadenarían la

crisis del mismo a mediados de los 80’. Entre las principales causas se encuentran: la

evolución demográfica que determina un progresivo envejecimiento de la población y un

aumento de la expectativa de vida; la caída de la masa salarial producto del aumento del

desempleo y de la informalidad laboral; el aumento de la evasión previsional; políticas de

reducción o eliminación de contribuciones patronales; la existencia de regímenes

jubilatorios especiales y/o de privilegio, y una administración deficiente del sistema. Todos

estos factores conspiraron para reducir la relación aportantes/beneficiarios o “tasa de

sostenimiento”, la cual en 1950 tenía un valor superior a 11, mientras que en 1992 era 1,3.

Actualmente la misma se encuentra en el rango 1,3 – 1,5. Esta paulatina erosión de la tasa

de sostenimiento ha resultado en la insuficiencia de los aportes y contribuciones para

financiar las prestaciones de seguridad social.

El mencionado proceso de desfinanciamiento del sistema llevó a las autoridades a

buscar fuentes de recursos adicionales en el resto de los ingresos del sector público y en

reformas del régimen de coparticipación de los mismos.

Como consecuencia de los inconvenientes macroeconómicos del plan de estabilización

de Martínez de Hoz, a partir de 1980 se eliminaron los aportes patronales al sistema

previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda, junto a otros impuestos de

menor significación y, para compensar estas pérdidas, se amplió la base imponible del IVA

y se aumentó su alícuota.

Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para

poder hacer efectiva la sustitución del financiamiento del sistema previsional, el gobierno

nacional debió reformar el régimen de coparticipación. Para ello, se dictó la ley 22.293, que

estableció que el monto equivalente a los aportes patronales a la previsión y al FONAVI,

debía deducirse de la masa de recursos coparticipables. Como es de esperarse, esta medida

repercutió negativamente sobre la situación de las provincias.

Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se hicieron sentir durante los

primeros años del gobierno constitucional: en 1983, el 45 % de los recursos coparticipables

se destinaba al sistema previsional y al FONAVI. Aunque en abril y septiembre de 1984 se

restituyeron las contribuciones al FONAVI y la mitad de las previamente destinadas al

6

sistema previsional, el financiamiento del sistema ya se hallaba en una crisis que requería

medidas de mayor impacto a fin de superarla.

Esto implicó la necesidad de introducir una serie de reformas dentro del marco de la

relación Nación - Provincias. Es así que en los noventa se modificó el régimen de

Coparticipación Federal de Impuestos, el cual se rige por la ley 23.548 (sancionada en el

año 1988). Una de las reformas importantes fue el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los

Gobiernos Provinciales del año 1992, que tuvo como objetivo cubrir el déficit del sistema

previsional y estuvo relacionado con las “pre-coparticipaciones”, o detracciones antes de la

distribución primaria, sobre la masa coparticipable con destino a un determinado sector. A

las relaciones verticales Nación-provincias, se agregaron las sectoriales (previsión social

versus el resto), proceso que se agudizó a lo largo de la década. Mediante este acuerdo, se

estableció que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, más una suma

fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable definida en la Ley

23.548, con destino a: i) financiar el Sistema Nacional de Previsión “y otros gastos

operativos” (el 15%); ii) distribuir entre provincias con problemas financieros, por los

montos establecidos en el mismo Acuerdo (la suma fija). Para evitar desequilibrios en las

cuentas públicas provinciales derivados de tal medida, la Nación garantizó a las provincias

un ingreso mensual mínimo.

Asimismo, otro pilar de esta reforma fiscal fue el Pacto Federal para el Empleo, la

Producción y el Crecimiento, firmado entre la Nación y las Provincias en agosto de 1993,

cuyos objetivos incluían una reestructuración parcial del régimen tributario argentino. Para

ello, tanto las provincias como la Nación asumieron compromisos en materia impositiva

tendientes a eliminar distorsiones y aumentar la competitividad global de la economía.

Mediante este Pacto, la Nación convino, entre otras medidas, aceptar la transferencia al

Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de jubilaciones provinciales. Once de las

24 jurisdicciones firmaron convenios de transferencia del Sistema de Previsión Social entre

los años 1995 y 1997. Finalmente, en diciembre de 1999 se firma el Compromiso Federal

que, entre otras cosas, permitía a la Nación financiar los déficit de las Cajas previsionales

provinciales que armonizaran sus beneficios con los que regían para el sistema nacional de

previsión. Actualmente, casi todas las provincias que no transfirieron su caja se encuentran

en proceso de armonización.

Hasta el año 1994, cada provincia había administrado su sistema previsional,

brindando cobertura no solamente al personal de la administración central y organismos

descentralizados, sino también al de las empresas públicas, los bancos oficiales y las

administraciones municipales. Algunos municipios también crearon sus propias Cajas de

previsión. La transferencia a la Nación de diez cajas provinciales y del Instituto Municipal

7

de Previsión Social (IMPS) de la Ciudad de Buenos Aires se constituyó en otro importante

factor que contribuyó al engrosamiento del déficit del sistema previsional nacional de

reparto.

Las Cajas traspasadas presentaban fuertes tendencias al déficit crónico, conteniendo

sus regímenes numerosos privilegios y condiciones generosas para el acceso a los beneficios,

sin que se tomaran en cuenta las restricciones presupuestarias y actuariales que debe

observar un sistema de reparto.

Con la firma del Compromiso Federal de Diciembre de 1999, se abrió una nueva

instancia para la absorción, por parte de la Nación, del déficit previsional provincial. Uno

de los puntos estipulados fue que las Cajas podrían continuar siendo administradas por las

provincias, previéndose la financiación escalonada y acumulativa de los déficits por parte

del Estado nacional: 5% en el primer año, 20% en el segundo, llegándose, en los tres años

subsiguientes, a la cobertura completa del desequilibrio, en caso de prorrogarse los pactos

fiscales o dictarse la nueva ley de coparticipación federal.

En suma, la evolución histórica del sistema muestra que ha sufrido innumerables

cambios a lo largo de los años, todos ellos con impacto sobre su financiamiento. Es por ello

que el mismo se ha convertido en un tema central en el debate acerca de la seguridad social.

El financiamiento del Sistema

En virtud de los cambios que se han ido introduciendo en el sistema de financiamiento

de la seguridad social, actualmente el mismo está conformado por dos componentes de

importancia y magnitud similar: por un lado, los aportes personales y contribuciones

patronales calculados sobre los salarios de los aportantes al sistema nacional y, por otro, los

fondos tributarios compuestos en su mayoría por detracciones de impuestos coparticipables.

Centrando el análisis específicamente en los fondos tributarios, éstos tienen su origen

en asignaciones específicas y en el mecanismo de coparticipación. En un primer momento,

se afectó únicamente la recaudación de IVA, Ganancias y la masa coparticipable

propiamente dicha.

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Principales tributos afectados al Sistema de Previsión Social

Norma Tributo Porcentaje de la recaudación asignada

Ley Nro. 23966/91 Impuesto al Valor Agregado 11%

Decreto Nro. 879/92 Ganancias 20%

Ley Nro. 24130/92 Masa de Recursos Coparticipables 15%

Fuente:Elaboración propia en base a Infoleg.

Además, la ley Nro. 23966/91 dispuso que se asignara al mismo propósito el 30% de los

recursos brutos obtenidos de las privatizaciones de empresas del estado. Al concluir el

proceso de privatización de empresas públicas, esta fuente de recursos perdió vigencia.

No siendo suficientes estas medidas para cubrir la creciente magnitud del déficit del

sistema, fue menester continuar con las reformas a fin de dirigir una cantidad de recursos

cada vez mayor al Sistema de Seguridad Social.

Tributos adicionales afectados al Sistema de Previsión Social

Norma Tributo Asignación

Naftas 21%

Gasoil, Diesel-oil, Kerosene y gas natural comprimido

100%

Ganancias 120 millones anuales

Ley Nro. 24699/961

Automotores Gasoleros2 En lo que corresponda a una alícuota aplicable de hasta el 10% sobre la base imponible

Ley Nro. 24977/98 Monotributo impositivo 70%

Ley Nro.25239/99 Adicional de Emergencia a los Cigarrillos

100%

Fuente:Elaboración propia en base a Infoleg.

Resultados recientes del Sistema de Seguridad Social

Entre 1993 (momento a partir del cual se dispone de los datos) y 2004, tanto los

ingresos como los gastos totales del Sistema Nacional de Seguridad Social han evolucionado

1 Esta norma suspendió la afectación del 90% de la recaudación del tributo a los bienes personales, pero la

merma en los recursos, causada por la medida, fue compensada, con creces, por las nuevas afectaciones que introdujo, tanto es así que los impuestos a los combustibles líquidos y al GNC se sumaron al IVA y al Impuesto a las Ganancias, como pilares del financiamiento no originado en aportes personales y contribuciones patronales.

9

de manera conjunta, consecuentemente con alternancia de superávit y déficit de escasa

magnitud, tal como muestran los datos de la Cuenta Ahorro Inversión que publica el

Ministerio de Economía de la Nación. A partir del 2004, sus sendas divergen, superando los

ingresos a los gastos. Evidentemente, esto ha resultado en un superávit creciente ($3.600

millones en 2005, $6.000 millones en 2006 y $10.000 millones en 2007) 3.

Ingresos, Gastos y Resultado (eje izq.) de ANSES. Años 1993-2007

-386

6791.327

-181 -345

468 387 387

-171

297 670 279

3.627

6.022

10.014

-2.000

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Mill

. $

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

Ingresos Totales Gastos Totales

Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Ahorro-Inversión de MECON.

Esta situación parece mantenerse para 2008, ya que en el acumulado entre enero y

julio de este año los ingresos totales (excluyendo los traspasos) aumentaron un 36%,

mientras que la tasa de variación del gasto ha sido inferior (33%). Cabe acotar que el

superávit en el acumulado enero-julio de 2008 es de $5.400 millones, pero incluye $900

millones de traspasos por cambio de sistema (ingresos extraordinarios). Es decir,

excluyéndolos, el superávit resulta de $4.500 millones, 70% mayor que los $2.700 millones

del mismo período del año anterior.

2 La aplicación de este impuesto fue suspendida. 3 El 2007 es un año particular, dado que el sistema tuvo ingresos extraordinarios por el traspaso de aportes

acumulados en las AFJP en las cuentas de los agentes que pasaron al sistema de reparto, las que totalizaron la suma de $7.800 millones. También hubo gastos superiores a lo habitual debido a la implementación de la moratoria, la cual generó el ingreso de una nueva masa de beneficiarios, por un lado, y de aportantes (tanto presentes como futuros), por otro.

10

¿Cuánto del gasto en Seguridad Social se financia con ingresos por aportes y contribuciones?

Habida cuenta de la composición del financiamiento del Sistema de Seguridad Social,

resulta interesante explorar la relación de correspondencia en el sistema, es decir, el ratio

entre aportes y contribuciones (que para 2007 no incluye los traspasos) y los gastos totales

en Seguridad Social. Interesa este indicador en la medida en que la seguridad social se

diferencia del resto de la política social por su carácter contributivo. Esto es, para acceder a

las prestaciones, los individuos deben estar sujetos a aportes y contribuciones sobre su

salario. Sin embargo, el hecho de que los recursos que ingresan al sistema por esta vía

deban ser complementados con otros de origen tributario ha propiciado que se diluya el

carácter contributivo intrínseco al concepto de seguridad social, haciendo que los beneficios

tengan un vínculo cada vez más difuso con los aportes realizados.

Relación de correspondencia (Aportes y Contribuciones / Gasto Total) del Sistema de Seguridad Social. Años 1993-2007

73%

62%

54%

42%46%

49%

44%48%

41% 40% 42%39%

45%50% 48%

0%

20%

40%

60%

80%

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007


Es evidente que la relación de correspondencia se ha ido deteriorando con el paso de los

años, pasando de casi tres cuartas partes (73%) de gastos financiados con aportes y

contribuciones en 1993, a menos de la mitad (48%) en 2007. Cabe destacar el período entre

2001 y 2004, en que dicha relación fue aún inferior, oscilando entre 39% y 42%.

11

Componentes del financiamiento del sistema

Si se analizan los ingresos totales del Sistema de Seguridad Social según su fuente, se

ve un importante cambio de composición a través del tiempo, a favor de los recursos

tributarios y en detrimento de los aportes y contribuciones. En 1993, los aportes y

contribuciones constituían el 67% de los ingresos, mientras sólo 32% provenía de la

recaudación tributaria. En 2007, los recursos tributarios pasaron a constituir 52% de los

ingresos, mientras que los aportes y contribuciones se redujeron al 48%, llegándose a una

estructura de financiamiento nivelada entre ambos tipos de ingresos.

Componentes del financiamiento del Sistema de Seguridad Social. Total de Ingresos por Fuente

1993 2007

Aportes y Contrib.

67%

Tributarios32%

Otros1%

Aportes y Contrib.

46%

Tributarios52%

Otros2%


Esta mirada complementa el panorama ofrecido por la evolución de la relación de

correspondencia. Sería posible concluir entonces que el sistema se ha ido modificando con

respecto a su concepción original, perdiendo cada vez más su carácter contributivo.

El componente Aportes y Contribuciones del Financiamiento actual del Sistema: Una Óptica Provincial

En esta sección se dirige la atención exclusivamente a la parte de los recursos del

Sistema de Seguridad Social que está conformada por los aportes personales y

contribuciones patronales. Para comprender el origen de los mismos, es menester recordar

que, hasta que tuvo lugar el proceso de transferencia de Cajas Provinciales, los empleados

públicos provinciales estuvieron bajo la órbita de las mismas. La mayoría de los

12

trabajadores restantes4 estaban afectados al Sistema Nacional de Seguridad Social. Como

gran parte de los mismos corresponde al sector privado de la economía, en este trabajo se

aludirá a este grupo como proveniente de dicho sector.

Una vez efectuada la transferencia de las cajas, se agregan al sistema nacional los

aportantes y beneficiarios de las Ex Cajas provinciales transferidas (provenientes del sector

público provincial). Pero además, en virtud de los acuerdos por los que el ANSES cubre el

déficit de las Cajas provinciales no transferidas pero armonizadas o en proceso de

armonización, se podría pensar que en definitiva ésta absorbe sus resultados5.

Dado este panorama, la propuesta es efectuar una distinción puramente analítica entre

aportes y contribuciones y gastos correspondientes al sector público provincial por un lado,

y por otro lado los mismos conceptos para el resto, generalizado como sector privado.

Financiamiento por aportes y contribuciones del sector de empleo privado formal

Los datos de aportes y contribuciones por provincias fueron extraídos de la información

publicada por AFIP (incluyen la parte correspondiente a Seguridad Social comprendida en

el régimen de Monotributo).

Estos datos fueron ajustados teniendo en cuenta dos cuestiones metodológicas. En

primer lugar, el análisis en el presente trabajo se realiza sobre el sistema de reparto y no

incluye, por consiguiente, ninguna consideración sobre el financiamiento o los gastos de las

Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), puesto que su

funcionamiento no tiene incidencia directa en las cuestiones de federalismo y

coparticipación que constituyen el foco de este análisis. Por ello, se descontó de los aportes y

contribuciones registrados por AFIP aquellos fondos que son enviados a las AFJP

(distribuidos por provincias de acuerdo a la proporción de afiliados a estas instituciones en

cada jurisdicción).

La segunda consideración que es menester efectuar es que en la distribución

jurisdiccional se incluyen todas las provincias con excepción de CABA. Esta jurisdicción

tiene un régimen especial de recepción de recursos nacionales, y su consideración en el

contexto del actual trabajo incorporaría distorsiones. Adicionalmente, los recursos

informados jurisdiccionalmente en CABA sufren de un sesgo alcista fruto de la imputación

por parte de AFIP a esta jurisdicción de los recursos recaudados por la Dirección de

4 Se excluye una minoría afiliada a otras Cajas especiales. 5 A los fines de posibilitar el análisis, el supuesto subyacente es que ANSES transfiere la totalidad de los fondos

del déficit de las Cajas provinciales.

13

Grandes Contribuyentes. Para corregir este sesgo, se redistribuyeron jurisdiccionalmente

los aportes y contribuciones empleando las participaciones de cada provincia (incluyendo

CABA) en la masa salarial bruta del país (en base a datos del SIJP acerca de los puestos de

trabajo y remuneraciones medias declarados al mismo).

Por el lado del gasto, los gastos por jurisdicción de ANSES se obtuvieron de la ejecución

presupuestaria nacional publicada por la Secretaría de Hacienda de MECON. A estas

erogaciones se les descontaron los gastos operativos del organismo (constituyen una mínima

parte del gasto), obteniendo los fondos efectivamente empleados en el pago de prestaciones

de Seguridad Social propiamente dichas.

De ambos componentes (aportes y contribuciones y gastos), se tomó la parte

correspondiente al sector privado formal. Se sabe que en aquellas provincias que no

transfirieron sus Cajas de Jubilación, el Sistema Nacional se encarga únicamente del sector

privado (que es la forma en que en este trabajo se denomina al complemento del conjunto de

los trabajadores públicos provinciales), mientras que en las que transfirieron sus Cajas, el

Sistema se encarga tanto del sector privado como del público provincial.

Para obtener en estos últimos casos los aportes y contribuciones efectuados por el

sector privado (que no se informan por separado), se tomó una proporción equivalente a la

de la masa salarial bruta en dicho sector en cada provincia. La diferencia entre los ingresos

por aportes y contribuciones totales y los del sector privado así calculados constituiría el

monto de los ingresos potenciales de las Ex Cajas, si las mismas siguieran nucleando a los

aportantes del sector público provincial.

En el caso de los gastos, para discriminar los correspondientes al pago de prestaciones

del sector privado, se descontaron del gasto total las erogaciones de ANSES para atender

las Ex Cajas provinciales, obtenidas de la Ejecución Presupuestaria del organismo.

Con respecto a las erogaciones, cabe hacer una aclaración adicional. En las provincias

que no transfirieron la Caja pero que armonizaron (o están en proceso de hacerlo) su

sistema con el nacional y, por ende, recibieron fondos de transferencias de la ANSES con

este fin, se debió realizar el supuesto de que el déficit de las mismas es igual a las

transferencias por parte del organismo (en el caso de provincias que no recibieron

transferencias, no se puede a priori realizar supuestos respecto al resultado de sus Cajas).

Es por ello que para obtener los gastos únicamente en el sector privado, se descontaron las

transferencias que ANSES informó hacia dichas jurisdicciones.

La diferencia entre los aportes y contribuciones y los gastos proporciona un primer

resultado de interés. Con respecto a su signo, no se observa un patrón específico diferencial

entre las provincias que transfirieron la Caja y aquellas que no lo hicieron. Además, 12 de

14

las 23 jurisdicciones bajo análisis muestran exceso de aportes y contribuciones respecto a

sus gastos en Seguridad Social. Sin embargo, si se las consolida, el resultado es negativo.

Financiamiento por Aportes y Contribuciones del sector del empleo privado formal (Año 2007 – Mill. de $)

JURISDICCIÓN Gastos ANSES en S. Privado Formal

Ap. y Contr. S. Privado Formal Resultado

Buenos Aires 15.619 8.067 -7.552Catamarca 496 136 -359Santa Fe 2.315 2.074 -241Santiago del Estero 256 130 -126Tucumán 573 497 -76Salta 357 283 -74Mendoza 812 738 -74Chaco 232 195 -38Jujuy 205 175 -31Corrientes 260 249 -11La Rioja 111 107 -4La Pampa 143 151 8Formosa 59 75 16San Juan 254 291 38San Luis 191 233 42Entre Ríos 581 638 57Córdoba 1.844 1.917 73Río Negro 290 402 112Misiones 191 318 127Tierra del Fuego 54 226 171Santa Cruz 125 458 333Chubut 236 683 447Neuquén 161 699 538TOTAL 25.367 18.743 -6.624

Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP.

Un análisis comparativo resulta también interesante. En términos per cápita, se

observa que las provincias de mayor excedente son las del sur del país (Santa Cruz, Tierra

del Fuego, Neuquén, Chubut y Río Negro), con superávit de $1.500 hasta $190 por

habitante, mientras que en el otro extremo se hallan algunas del noroeste, como

Catamarca, Santiago del Estero y Salta, y del centro, como Buenos Aires y Santa Fe,

denotando las mismas un déficit de $60 hasta casi $1.000 por habitante.

15

Financiamiento por Aportes y Contribuciones del sector del empleo privado formal (Año 2007 – $ por habitante)

22

25

31

46

55

97

119

189

980

997

1.399

1.501

-11

-11

-36

-43

-46

-52

-62

-75

-944

-147

-506

-1.000 -500 0 500 1.000 1.500 2.000

Catamarca

Buenos Aires

Santiago del Estero

Santa Fe

Salta

Tucumán

Jujuy

Mendoza

Chaco

Corrientes

La Rioja

Córdoba

La Pampa

Formosa

Entre Ríos

San Juan

San Luis

Misiones

Río Negro

Chubut

Neuquén

Tierra del Fuego

Santa Cruz

Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP..

Financiamiento por aportes y contribuciones. Total del empleo formal

Para completar el panorama, es menester adicionar al resultado del sector privado el

obtenido por el componente público del sistema (empleados de las provincias), es decir,

incorporar el resultado de las Cajas de las provincias que no realizaron su transferencia, y

el de las Ex Cajas en aquéllas que sí las transfirieron. Vale aclarar que esto deja fuera del

análisis comparativo a las jurisdicciones que no han transferido sus Cajas y no registraron

partidas de la ANSES por armonización en 2007, dado que no se puede efectuar ningún

supuesto a priori acerca de su resultado.

Como ya fuera dicho, el resultado de las Ex Cajas es calculado en base a los datos de la

Ejecución Presupuestaria de ANSES, mientras que el de las Cajas no transferidas pero que

armonizaron o se encuentran en dicho proceso, se obtiene del supuesto ya mencionado de

que se corresponde con las transferencias efectuadas por ANSES con dicho fin.

Resulta notable que, al agregar el sector público provincial al panorama, los resultados

se vuelven negativos en la mayoría de las provincias (excepto Entre Ríos, Formosa, Río

Negro y Santa Cruz), tanto aumentando el déficit en algunas como pasando de superávit a

déficit en otras. En el agregado, naturalmente aumenta el déficit. Esto se desprende de que

en la simulación del resultado de todas las Cajas y Ex Cajas (excepto Jujuy y Mendoza), el

mismo es negativo.

16

Financiamiento por Aportes y Contribuciones del total del empleo formal (Año 2007 – Mill. de $)

JURISDICCIÓN Rdo. Sector Privado formal

Rdo. Cajas y Ex-Cajas

provinciales

Rdo. Total (Privado + Público)

Buenos Aires -7.552 -906 -8.458Catamarca -359 -105 -465Chaco -38 -50 -88Córdoba 73 -372 -300Entre Ríos 57 -17 40Formosa 16 -7 9Jujuy -31 22 -8La Pampa 8 -11 -3La Rioja -4 -173 -177Mendoza -74 52 -23Río Negro 112 -35 77Salta -74 -48 -123San Juan 38 -80 -42San Luis 42 -44 -2Santa Cruz 333 -252 81Santa Fe -241 -81 -321Santiago del Estero -126 -80 -205Tucumán -76 -184 -260TOTAL -7.895 -2.371 -10.266

Nota: El resultado de Cajas provinciales no transferidas equivale a las transferencias de ANSES a las provincias en proceso de armonización. Las provincias que no recibieron transferencias por armonización (Corrientes, Chubut, Misiones, Neuquén, Tierra del fuego) se excluyen del cuadro.


En esta visión esquemática del Sistema de Seguridad Social como si incluyera en todas

las jurisdicciones tanto al sector privado como al público, se ven escasos resultados positivos

en términos per cápita ($370 por habitante en Santa Cruz, $130 en Río Negro, $32 en Entre

Ríos y $18 en Formosa); mientras que hay significativos resultados negativos ($1.200 por

habitante en Catamarca, $570 en Buenos Aires y $530 en La Rioja).

17

Financiamiento por Aportes y Contribuciones del total del empleo formal (Año 2007 – $ por habitante)

18

32

129

366

-5

-528

-567

-240

-179

-102

-100

-91

-84

-61

-28

-12

-11

-8

-1.200 -800 -400 0 400

Catamarca

Buenos Aires

La Rioja

Santiago del Estero

Tucumán

Salta

Santa Fe

Córdoba

Chaco

San Juan

Mendoza

Jujuy

Corrientes

La Pampa

San Luis

Formosa

Entre Ríos

Río Negro

Santa Cruz


El componente Tributario del Financiamiento actual del Sistema: La maraña de la Coparticipación

El financiamiento del Sistema de Seguridad Social se inserta en el corazón de la

maraña de las relaciones entre la Nación y las provincias. Es así que el Sistema de

Seguridad Social recibe recursos tributarios por dos vías:

• Las detracciones directas de los impuestos nacionales, que asigna una porción de la

recaudación de varios impuestos coparticipables (IVA, Ganancias, Bienes

Personales, Combustibles) y otros no coparticipables (Monotributo, Adicional sobre

Cigarrillos) que van a financiar el Sistema de Seguridad Social;

• La detracción de la masa coparticipable bruta, mediante la cual, una vez que se

conforma dicha masa con el remanente de los tributos netos de los porcentajes con

asignación específica, sumados a la totalidad de los gravámenes no sometidos a

descuentos, se asigna un 15% al financiamiento del Sistema de Seguridad Social.

18

Financiamiento Tributario de la Seguridad Social: En la maraña de la coparticipación

Fuente: Elaboración propia

Fondos tributarios cedidos para financiar la Seguridad Social

Debido al financiamiento tributario de la Seguridad Social, tanto la Nación como las

Provincias resignan ingresos, que en su mayoría son producto de la disminución de la masa

coparticipable neta y la distribución primaria. En cuanto a la distribución entre ambas, en

2007 Nación participó con el 40% de los recursos tributarios que se ceden para la Seguridad

Social, y Provincias con un 58% (el resto estuvo constituido por fondos que, de no ir al

Sistema de Seguridad Social, hubieran sido destinados a los ATN u otros conceptos, como el

FONAVI).

Si se consideran los fondos resignados por tipo de impuesto, se aprecia que en el año

2007 el 43% de los recursos tributarios provino de la recaudación de IVA, 36% correspondió

a Ganancias, 15% a Combustibles, 3% al resto de los coparticipables, 2% al Monotributo y

1% al Adicional sobre Cigarrillos.

NaciNacióónn

64%

CombustiblesCombustibles

AdicAdic. Cigarrillos. Cigarrillos

MASA MASA COPARTICIPABLE COPARTICIPABLE

BRUTABRUTA57,36%

Naftas, solventes y otrosNaftas, solventes y otros

SISTEMA DE SISTEMA DE SEGURIDAD SEGURIDAD

SOCIALSOCIAL

Monotributo Imp.Monotributo Imp.

Bienes PersonalesBienes Personales GananciasGanancias

Internos y otros Internos y otros coparticipadoscoparticipados

Ganancias Ganancias NetoNeto

DetracciDetraccióón n $580 millones$580 millones


NETANETA

ProvinciasProvincias

ATNATN

IVAIVA

15%

11%

89%

100%20%

$120

Detracciones vs.Detracciones vs.

GNC, Gasoil, Diesel, GNC, Gasoil, Diesel, KeroseneKerosene

21%

79%

100%

100%

70%

85%

6,3%

1%

41,64% NaciNacióónn

64%




BRUTABRUTA57,36%



SOCIALSOCIAL







NETANETA


ATNATN

IVAIVA

15%

11%

89%

100%20%

$120



21%

79%

100%

100%

70%

85%

6,3%

1%

41,64%




BRUTABRUTA57,36%



SOCIALSOCIAL







NETANETA


ATNATN

IVAIVA

15%

11%

89%

100%20%

$120



21%

79%

100%

100%

70%

85%

6,3%

1%

41,64%

19

Fondos tributarios cedidos para financiar la Seguridad Social (Año 2007)

Por impuesto Por jurisdicción

IVA43%

Ganancias36%

Otros0%

Resto de coparticipables

3%Monotributo

2%

Combustibles15%

Adicional s/cigarrillos

1%

Nación40%

Provincias58%

ATN2%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP y legislación impositiva.

El aporte provincial

Uno de los principales aportes del presente trabajo es el cálculo de la resignación de

impuestos coparticipables que tuvo cada jurisdicción en 2007, y del monto total de la cesión

de recursos al Sistema de Seguridad Social (que incluye también los fondos que

corresponderían a la Nación). Las 23 provincias en conjunto resignaron unos $20.000

millones durante 2007.

Sin embargo, la distribución no es homogénea entre ellas. En términos per cápita,

Catamarca es la provincia que más resignó y Buenos Aires la que menos recursos cedió por

habitante. Esto es producto de las particularidades del sistema de coparticipación de

impuestos vigente actualmente en Argentina. Si se aplicase otro criterio a la distribución

secundaria de recursos coparticipables en nuestro país, por ejemplo uno devolutivo que

tome como variable de asignación al porcentaje del PBG total generado en cada una de las

provincias, se aprecia claramente cómo se invertiría el ranking de recursos resignados por

habitante. Si bien este indicador puede considerarse un criterio muy extremo de

devolutividad, lo único que se pretende marcar es que el sistema vigente en nuestro país

tiene como resultado que, si se analiza la cuestión por el lado de la resignación de ingresos

coparticipables por habitante, se encuentra que una provincia como Catamarca (de bajos

ingresos y baja densidad poblacional) es la más perjudicada. Aunque debe tenerse en cuenta

como contrapartida que esta provincia recibe una proporción de recursos coparticipables

que más que triplica a su participación en la generación de actividad económica nacional.

Algo similar ocurre con el resto de jurisdicciones de bajos ingresos.

En el otro extremo, las provincias más beneficiadas por el actual sistema (es decir, que

resignarían más en caso de instaurarse un esquema más devolutivo) son las más ricas

20

(Buenos Aires, Neuquén, Chubut, Santa Fe, Córdoba). Este patrón se mantiene si se mira el

panorama en términos per cápita. Aún más, las diferencias se ven agudizadas.

El aporte tributario provincial a través de la coparticipación resignada (Año 2007). Régimen actual y régimen devolutivo

Mill. $ $ per cápita Mill. $ $ per cápitaFormosa 737 1.385 94 177 0,13 Santiago del Estero 837 977 134 156 0,16 Chaco 1.011 969 271 259 0,27 Catamarca 558 1.466 167 440 0,30 Jujuy 575 858 174 259 0,30 Corrientes 753 751 289 288 0,38 San Juan 685 998 272 396 0,40 La Rioja 419 1.255 194 581 0,46 Tucumán 964 661 448 308 0,47 Salta 776 646 384 319 0,49 Entre Ríos 989 796 541 436 0,55 Misiones 669 630 426 402 0,64 La Pampa 380 1.154 260 790 0,68 Río Negro 511 860 400 674 0,78 Mendoza 845 494 704 411 0,83 Santa Cruz 320 1.444 299 1.346 0,93 San Luis 462 1.080 433 1.012 0,94 Tierra del Fuego 137 1.114 143 1.167 1,05 Córdoba 1.799 543 2.031 613 1,13 Santa Fe 1.810 562 2.134 663 1,18 Chubut 320 703 476 1.045 1,49 Neuquén 352 652 540 1.003 1,54 Buenos Aires 4.448 298 9.543 640 2,15 TOTAL 20.358 560 20.358 560

Criterio ActualJURISDICCIÓN Criterio Devol. en base a PBG Crit. Devol. / Crit. Actual

Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP, INDEC y legislación nacional.

Este es un punto que deberá tratarse a la hora de discutir un nuevo sistema de

coparticipación federal de impuestos, que es en esencia un juego de suma cero. Si una

jurisdicción recuperara participación, necesariamente lo haría a costa de que otra la pierda.

Ése es, precisamente, el punto de discusión política. La única forma de que algunas

provincias mejoraran sin que otras empeoraran sería la inclusión de la cuestión de la

distribución primaria, o sea el reparto entre Nación y el conjunto de provincias. Es por ello

que este aspecto también amerita estar presente en la discusión sobre el régimen de

coparticipación.

21

El aporte tributario provincial a través de la coparticipación resignada (Año 2007 - $ per cápita). Régimen actual.

998

977

969

860

858

796

751

703

661

652

646

630

562

543

494

298

1.385

1.444

1.255

1.154

1.114

1.080

1.466

0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600

Catamarca

Santa Cruz

Formosa

La Rioja

La Pampa

Tierra del Fuego

San Luis

San Juan

Santiago del Estero

Chaco

Río Negro

Jujuy

Entre Ríos

Corrientes

Chubut

Tucumán

Neuquén

Salta

Misiones

Santa Fe

Córdoba

Mendoza

Buenos Aires

Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP, INDEC y legislación nacional.

La discusión entre el gobierno nacional (ANSES) y algunas provincias que no transfirieron sus Cajas

Es de público conocimiento que hay debate entre Nación (ANSES) y las provincias que,

si bien no transfirieron sus Cajas previsionales, firmaron el convenio de armonización.

Surge un punto interesante a la hora de plantear la discusión y tiene que ver con la

existencia de dos posibles visiones del fenómeno:

- Se considera que el aporte que hace cada provincia a través de la resignación de

coparticipación debería ser la fuente de financiamiento del déficit de su Caja

provincial. Es decir, el remanente de los fondos tributarios resignados por las

provincias debería volver a las mismas, saldando el déficit de sus respectivas Cajas6

(actualmente, ese resto queda en manos de ANSES). Las prestaciones del sistema

nacional deberían entonces ser cubiertas por la recaudación de aportes y

contribuciones, que corresponderían en este caso al sector privado únicamente.

6 Cabe recordar que, debido a que no hay información oficial del resultado de las Cajas no transferidas, se está

suponiendo que el déficit de las mismas es igual a las transferencias que efectúa ANSES a las correspondientes provincias. Este es un supuesto válido dado que se está realizando un análisis comparativo de cuánto aporta y cuánto recibe una jurisdicción, y los fondos transferidos son los que efectivamente recibe.

22

- Se considera que el aporte que hace cada provincia a través de la resignación de

coparticipación federal es una fuente de financiamiento de todo el gasto de

Seguridad Social que tiene relación con su jurisdicción. Para entender mejor el

punto, debiera considerarse que el análisis tiene que ser de todo el sistema,

incluyendo tanto al sector privado formal como al público (una provincia también

tiene que aportar al financiamiento de las prestaciones jubilatorias de las personas

pasivas que viven en su jurisdicción).

Se pueden destacar dos casos: el de Buenos Aires y el de Córdoba. Buenos Aires, bajo el

primer punto de vista, estaría aportando una cuantía mayor de lo que recibe de ANSES

como transferencia para financiar el déficit de su sistema público provincial. Pero si se

considerara a todo el sistema (incluyendo también a los jubilados nacionales que viven en

Buenos Aires), resultaría deficitaria en unos $4.000 millones.

Por su parte, Córdoba habría aportado unos $1.330 millones (coparticipación resignada

neta de los fondos enviados por ANSES a la Caja de Jubilaciones provincial) bajo el primer

punto de vista, y también resultaría aportante neta bajo una visión más integral de

financiamiento (segundo punto de vista). Desde esta última perspectiva habría aportado

$1.500 millones.

El caso de Santa Fe es similar al de Córdoba. Es decir que tanto Córdoba como Santa

Fe parecieran tener más argumentos que Buenos Aires (dado el esquema actual de

coparticipación federal) para solicitar que ANSES les envíe los fondos que cubran el déficit

correctamente auditado de sus cajas para cumplir con las armonizaciones necesarias.

Financiamiento provincial total del sistema. Provincias que no transfirieron sus Cajas en proceso de armonización (Año 2007 – Mill. de $)

JURISDICCIÓN Rdo. Sector Privado Formal Transferencia Resultado

Total

Copart. Resignada por

Pcias.

Rdo. incluy. Cop. resignada

Buenos Aires -7.552 -906 -8.458 4.448 -4.009La Pampa 8 -11 -3 380 378Santa Cruz 333 -252 81 320 402Formosa 16 -7 9 737 746Chaco -38 -50 -88 1.011 923Entre Ríos 57 -17 40 989 1.029Santa Fe -241 -81 -321 1.810 1.489Córdoba 73 -372 -300 1.799 1.499TOTAL -7.342 -1.696 -9.038 11.495 2.456

Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP, SAFJP, MECON y legislación nacional.

Con respecto a las jurisdicciones que transfirieron sus Cajas, se observa un resultado

final positivo en todos los casos. Es decir que, si se consideran únicamente los fondos que se

23

aportan al sistema de Seguridad Social nacional en concepto de aportes y contribuciones,

todas las provincias en esta situación tienen déficit (a excepción de Río Negro y San Luis).

Pero si se le adicionan los fondos que se dejan de percibir en concepto de coparticipación,

pasan todas a una situación superavitaria.

Financiamiento provincial total del sistema. Provincias que transfirieron sus Cajas en proceso de armonización (Año 2007 – Mill. de $)

JURISDICCIÓN Rdo. Sector Privado Formal Rdo. Ex-Cajas Resultado

Total

Copart. Resignada por Pcias.

Rdo. incluy. Cop. resignada

Catamarca -359 -105 -465 558 93La Rioja -4 -173 -177 419 243San Luis 42 -44 -2 462 460Jujuy -31 22 -8 575 567Río Negro 112 -35 77 511 588Santiago del Estero -126 -80 -205 837 632San Juan 38 -80 -42 685 643Salta -74 -48 -123 776 654Tucumán -76 -184 -260 964 703Mendoza -74 52 -48 845 797TOTAL -553 -675 -1.253 6.633 5.380

Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP, SAFJP, MECON y legislación nacional.

Rediscutir la distribución del financiamiento de la Seguridad Social

Otro punto de gran interés es que actualmente existe un creciente excedente de

recursos que permanece en el Sistema Nacional de Seguridad Social (cabe recordar que el

superávit con traspasos del ANSES en 2007 fue de $10.000 millones, y no se ve una

tendencia inversa en lo que va del año 2008).

Para observar la incidencia de este superávit en lo que se refiere al financiamiento

tributario, es factible plantear algún escenario hipotético en el que se modifiquen ya sea el

esquema de precoparticipación o bien el de detracción de impuestos previa a la formación de

la masa coparticipable.

Este ejercicio tiene como fin observar qué ocurriría ante estas modificaciones con los

recursos tributarios que llegan al sistema de Seguridad Social, por un lado, y con los

recursos coparticipables que llegan a la Nación y a las Provincias, por el otro.

Un primer escenario podría consistir en una reducción del porcentaje sobre la masa

coparticipable bruta que se destina a la Seguridad Social, pasando del 15% al 9%. Esto

haría que lo que resignaron las provincias en 2007 se reduzca de $20.360 millones a

$17.300 millones, posibilitando que las provincias recuperasen $3.000 millones. Por su

24

parte, Nación resignaría ahora $12.100 millones, comparado con los $14.320 que resignó

efectivamente el año anterior, siendo su ganancia potencial de $2.225 millones.

Otra posibilidad consiste en reducir las alícuotas de los principales impuestos

sometidos a detracciones directas previas a su integración de la masa coparticipables. En

este escenario, el porcentaje de IVA con esta finalidad podría bajar del 11% al 8%, mientras

que el de Ganancias neto podría pasar del 20% al 13%, reduciéndose también la suma fija

en un tercio7. Con esta alternativa, las provincias en 2007 hubieran recibido casi $3.000

millones más en concepto de coparticipación, pasando a resignar $17.450 millones. Nación,

por su parte, hubiera aumentado su parte en $1.800 millones, resignando $12.500.

Medidas como las anteriormente descriptas hubieran significado en 2007 una merma

de fondos para ANSES de alrededor de $5.000 millones, inferior al monto de superávit

verificado por el organismo en dicho año.

Escenarios alternativos de financiamiento tributario del Sistema de Seguridad Social (Mill. de $)

Escenario 1 Escenario 2

17.29512.097

3.064

2.224

20.358

14.321

-

5.000

10.000

15.000

20.000

Provincias Nación

Copart. resignada Recupero rec. resignados

17.44812.513

2.911

1.808

20.358

14.321

-

5.000

10.000

15.000

20.000

Provincias Nación

Copart. resignada Recupero rec. resignados

Fuente: IERAL en base a datos de MECON, legislación impositiva y cálculos propios.

Alternativas de Financiamiento

Con respecto al primer escenario planteado, si se observa la potencial distribución

entre las jurisdicciones bajo el sistema actual de los fondos que éstas recuperarían, las

mismas hubiesen tenido un aumento de los recursos por coparticipación de entre 5,2% y 6%

en 2007 (excepto en Tierra del Fuego, en que el incremento sería menor).

25

Distribución de los fondos excedentes bajo el Escenario 1 (Mill. de $)

Buenos Aires 11.119 669 6,0%Catamarca 1.454 84 5,8%Chaco 2.674 152 5,7%Chubut 923 48 5,2%Córdoba 4.757 271 5,7%Corrientes 2.060 113 5,5%Entre Ríos 2.633 149 5,7%Formosa 1.945 111 5,7%Jujuy 1.558 87 5,6%La Pampa 1.023 57 5,6%La Rioja 1.117 63 5,6%Mendoza 2.265 127 5,6%Misiones 1.858 101 5,4%Neuquén 989 53 5,3%Río Negro 1.370 77 5,6%Salta 2.126 117 5,5%San Juan 1.790 103 5,8%San Luis 1.228 70 5,7%Santa Cruz 919 48 5,2%Santa Fe 4.856 272 5,6%Santiago del Estero 2.224 126 5,7%Tierra del Fuego 696 21 3,0%Tucumán 2.574 145 5,6%TOTAL 54.161 3.064 5,5%

JURISDICCIÓN Copart. Recibida 2007 Recupero Copart. Var. %


En cuanto a la segunda alternativa, el aumento recibido por coparticipación para todas

las provincias hubiese significado entre 5% y 5,7% con respecto a lo recibido en 2007 (salvo,

nuevamente, en el caso de Tierra del Fuego).

7 Debe notarse que en ambos escenarios se escogen modificaciones que no impliquen que se comprometa el logro de

un superávit para ANSES.

26

Distribución de los fondos excedentes bajo el Escenario 2 (Mill. de $)

Buenos Aires 11.119 636 5,7%Catamarca 1.454 80 5,5%Chaco 2.674 144 5,4%Chubut 923 46 5,0%Córdoba 4.757 257 5,4%Corrientes 2.060 108 5,2%Entre Ríos 2.633 141 5,4%Formosa 1.945 105 5,4%Jujuy 1.558 82 5,3%La Pampa 1.023 54 5,3%La Rioja 1.117 60 5,4%Mendoza 2.265 121 5,3%Misiones 1.858 96 5,1%Neuquén 989 50 5,1%Río Negro 1.370 73 5,3%Salta 2.126 111 5,2%San Juan 1.790 98 5,5%San Luis 1.228 66 5,4%Santa Cruz 919 46 5,0%Santa Fe 4.856 259 5,3%Santiago del Estero 2.224 120 5,4%Tierra del Fuego 696 20 2,8%Tucumán 2.574 138 5,4%TOTAL 54.161 2.911 5,3%

Recupero Copart. Var. %JURISDICCIÓN Copart. Recibida

2007


Algunas conclusiones relevantes

El análisis realizado en este estudio permite obtener varias conclusiones de relevancia

y abre las puertas a posibilidades de política económica, que se destacan a continuación:

- El componente tributario del financiamiento de la Seguridad Social ha adquirido

una importancia creciente. Los cambios que se muestran comparando los años 1993

y 2007 son elocuentes.

- El sistema viene generando superávit en los últimos años, pero no es correcto

pensar que es permanente bajo las condiciones actuales, ya que ha habido

recientemente un traspaso de activos al sistema. Tampoco es esperable que la

movilidad jubilatoria propuesta recientemente garantice el mantenimiento del

superávit en el tiempo, ya que lo que se pretende con esta política es garantizar un

aumento automático de las prestaciones jubilatorias. En caso de haber un ciclo

económico recesivo, el hecho que los niveles de prestaciones jubilatorias no

disminuyan, automáticamente generaría una desmejora en el resultado, o hasta un

déficit, que deberán ser financiados.

27

- Por otra parte, cabe destacar que prácticamente un 36,5% del mercado laboral es

informal. Allí existe una fuente potencial de recursos para incrementar el

financiamiento del sistema a través de mayores aportes y contribuciones laborales.

Es decir, atacando el problema de la informalidad podría lograrse que este

superávit del sistema se vuelva permanente.

- Como recomendación puede indicarse que sería imprescindible que la Nación y las

Provincias trabajen en equipo para reducir inteligentemente la informalidad

laboral, lo que puede brindar recursos extra y consecuentemente abrir una

posibilidad más clara para una reducción de las asignaciones de parte de los

impuestos al sistema de Seguridad Social. De no llegarse a una cooperación y

concertación, será difícil reducir la informalidad, lo que disminuirá una de las

posibles vías a través de las cuales las Provincias pueden aspirar a recuperar parte

de los recursos resignados.

- Como este estudio se finalizó antes del envío del proyecto de ley de reforma del

sistema de jubilaciones, actualmente en discusión en el Senado de la Nación, cabe

resaltar nuevamente que el pedido provincial de recupero de coparticipación ya no

tiene sustento solamente en el hecho que ANSES tiene excedentes, sino que

también se suma el hecho que con el cambio que se está discutiendo, las provincias

no tendrían porqué seguir ayudando a cubrir el bache financiero que contribuyeron

a financiar con la creación del sistema mixto de jubilación en el año 1994, ya que

desaparecería ese subsistema.

el financiamiento de la seguridad social en argentina. … · del gasto público social ejecutado...

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