1

Edición: Gabriela Hernández Foto de Portada: Gerardo Budow s k i2

Por Jorge RodríguezPROFOR-Costa Rica

uando un país decide impulsar el de-sarrollo forestal, y lo hace con políticas ymecanismos adecuados, la historia que es-cribe no puede ser más que una historia deéxito. Así lo ha demostrado Costa Rica.

Desde finales de los años 60, a partir de lap r i m e ra Ley Forestal y de la creación de laDirección General Forestal, Costa Rica havenido encausando un proceso de protec-ción y manejo del bosque, recupera c i ó nde la capa forestal, control de la tala ilegaly desarrollo de todo un sistema institucio-nal que apoya al sector forestal. Se han es-tablecido políticas y planes, y se han crea-do mecanismos innovadores para finan-ciar y hacer sostenible el desarrollo fores-tal del país. El resultado, 30 años después,es un sector forestal en franco crecimiento,con propuestas y metas plasmadas en elPlan Nacional de Desarrollo Forestal ela-b o rado en el año 2001, y con una gran ex-periencia que mostrar al mundo, para queotros países tomen como referencia lo queles pueda ser de utilidad.

Precisamente, ese es el fin de esta publica-ción: resumir en cinco casos la historia deléxito forestal que Costa Rica ha alcanzadoy cómo lo ha hecho, para que la comuni-dad internacional conozca estas experien-cias y tome de ellas lo que le sea útil en lar e a c t ivación del proceso de elabora c i ó nde los Planes Nacionales Forestales, queson parte de las propuestas del Panel y delForo Intergubernamental de Bosques(IFF/IPF).

La preparación y publicación de estosestudios de caso fue facilitada por elP r o g rama de Bosques (PROFOR), y suP r oyecto de Fortalecimiento Institucio-nal del Sector Forestal de Costa Rica,ejecutado con el apoyo financiero delC a p a c i t y - P N U D, y responde a uno delos objetivos principales planteados pa-ra la segunda fase de PROFOR, queconsiste en la diseminación de informa-ción y conocimiento producto del tra-bajo desarrollado en los países socios.

Esta recopilación no hubiera sido posi-ble sin el trabajo realizado por la Comi-sión de Implementación del Plan Na-cional de Desarrollo Forestal, confor-mada por el Sistema Nacional de Áreasde Conservación (SINAC), la OficinaNacional Forestal (ONF), el Fondo Na-cional de Financiamiento Fo r e s t a l( F O NAFIFO) y el Programa de Bosques( P R O F O R ) .

Un reconocimiento muy especial a laIng. Gabriela Soto Jiménez y a la Biólo-ga A l e x a n d ra Saénz Faerron, por la pre-p a ración de los estudios de caso “El Ma-nejo de Bosques en Costa Rica” y “Me-canismos Innovadores de Fi n a n c i a-miento Forestal” respectivamente. A lIng. Alfonso Barrantes, Director Ejecuti-vo de la ONF, por la revisión de los ca-sos, y al Lic. Ricardo Ulate Chacón, Di-rector de Cooperación Internacional delMinisterio de Ambiente y Energía( M I NAE) por su apoyo, orientación y re-visión de parte de este documento. Pe-ro, por sobre todo, un agradecimiento alsector forestal costarricense, a sus insti-tuciones y sus protagonistas, por ofre-cernos un ejemplo de lo que es posiblealcanzar con orden y perseve ra n c i a .

30 Años de Éxito Forestal

3

la reforestación y el manejo forestal, así c o m op a ra el pago de servicios ambientales, nuevamodalidad en la cual Costa Rica ha sido pio-nera mundialmente.

Un cambio de actitud

Un hito importante en la historia forestal delpaís se produjo al iniciar los años noventa,con un gran debate sobre conservación yd e s a r r o l l o que se produjo antes de laConferencia de las Naciones Unidas sobre elMedio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) de1992. Estas discusiones, la iniciativa deEcología y Desarrollo Sostenible (ECODES), ylas recomendaciones internacionalesproducto de la participación del país en laCNUMAD influyeron en las políticas de laAdministración Calderón Fournier (1990-94).El Gobierno proclamó su deseo de evo l u c i o n a r“Hacia un Nuevo Orden Ecológico”(Calderón Fournier, 1990). Como un paso enesta dirección, el antiguo Ministerio deRecursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM)se transformó en 1995 en el Ministerio deAmbiente y Energía (MINAE).

A partir de 1992, la ganadería y la producciónmaderera, así como otras actividades tradi-cionales asociadas con la deforestación,

Evolución del Sector Forestal en Costa Rica(Buena parte de la información aquí ofrecida fue tomada del documento. “Políticaforestal y evolución del uso del suelo”, Banco Mundial, Noviembre 1999).

a historia del sector forestal costarricensees sumamente reciente, pues se desarrolla enlos últimos 30 años, a partir de la primera LeyForestal (4465) promulgada en 1969. Fue esala primera expresión jurídica directa sobre elbosque, y con ella el Estado tomó un papelmás activo en el control de la tala de árbolesprovenientes del bosque nativo. Ese mismoaño 69 se creó la Dirección General Forestalpor decreto ejecutivo, y Costa Rica recibiólos años 70 con nuevas herramientas j u r í d i c a se institucionales en lo forestal. Diez años después, en 1979, se produjo el primer PlanNacional de Desarrollo Forestal, que s i g n i f i c óun esfuerzo de integración entre las diversasentidades del subsector con las demás actividades del país.

A partir de entonces, los ochenta y los noven-ta, vieron nacer y desarrollarse nuevasinstituciones y organizaciones públicas y civ i-l e s en torno al ámbito forestal. Se consolidóla figura ministerial del ambiente, se promul-garon tres nuevas leyes relacionadas con laprotección, uso y manejo del bosque, y pocoa poco, en un devenir entre gobierno y socie-dad, los niveles de deforestación se logra-ron reducir en el país y se empezó a recu-perar la cobertura forestal. También se crea-ron mecanismos innovadores para financiar

4

forestales, que para efectos de este artículo ycon el fin de facilitar la comprensión delector denominaremos:• LEY UNO: Ley 4465 del año 1969.• LEY DOS: Ley 7032 del año 1986.• LEY TRES: Ley 7174 de 1990.• LEY CUATRO: Ley 7575 de 1996.

Seguidamente se destacan ocho aspectos dedicha legislación: la función del gobierno, laparticipación del sector privado, la funciónde los profesionales del área forestal, lapromoción de los cambios en el uso delsuelo y las concesiones, los reglamentos delas plantaciones y sistemas agroforestales, elsector forestal, los impuestos forestales y losinstrumentos para promover la reforestación.

Función del gobierno

La Ley uno (4465 de 1969) le asigna algobierno la función de declarar y administrarlos parques nacionales y las reservas silves-tres, conservar el suelo, las cuencas hidrográ-ficas y las zonas de captación. También lofaculta para establecer y supervisar terrenosp a ra investigación, cultivar árboles en vive r o s yelaborar estudios sobre la industria forestal,exportaciones e importaciones de productosforestales y madera, reforestación de terrenosy fincas demostrativas, y uso de los bosquesnaturales.

Las Leyes dos (7032 de 1986) y tres (7174 de1990) perfeccionan los reglamentos sobrebosques y plantaciones privadas. Se crea unainstitución forestal centralizada con 10 de-partamentos técnicos para supervisar loscomplejos procedimientos de plantación,manejo, aprovechamiento y transporte de losproductos forestales. Un poderoso departa-mento legal manejaba los procedimientosadministrativos.

La Ley cuatro (7575 de 1996) eliminó estoscomplicados procedimientos, delegando lasresponsabilidades fundamentales en tres ór-ganos que conformarían la AdministraciónForestal del Estado: el Fondo Nacional de Fi-nanciamiento Forestal (FONAFIFO), la Ofici-na Nacional Forestal (ONF), y el Sistema Na-cional de Áreas de Conservación. Esto redun-dó en una mayor flexibilidad y especializa-ción institucional.

dejan de ser primordiales para la economíacostarricense. A principio de los 80, lasexportaciones de carne de res representabanentre un 6% y un 8% de los ingresos de div i s a spara Costa Rica, y para el 92 representanmenos del 2% de esos ingresos. Durante elmismo período, el aporte de la ganadería alPIB del país disminuyó del 2.3% al 1.7%(Masís y Rodríguez, 1994). También, el valorreal de la producción forestal, basada en losbosques naturales, disminuyó un 50% entre1976 y 1985 (Peuker, 1992).

Durante ese mismo lapso, aumentó la impor-tancia de los sectores económicos quedeberían beneficiarse de las políticas destina-das a promover la reforestación. Gracias enparte a los subsidios fiscales y exencionestributarias, pero principalmente a una fuertepromoción internacional basada en los atrac-tivos naturales del país, especialmente losbosques, el turismo se transformó de unaactividad marginal hace sólo unos años atrása una actividad que generó US$ 685 millonesen 1994 y que superó los US$ 1,000 millonesen el 2000, cerca de la cuarta parte de losingresos de divisas del país.

En la actualidad el turismo es la principalfuente de ingresos de la economía costarri-cense, y el sector forestal aporta más del 5%al Producto Interno Bruto; sin considerar elaporte de los servicios ambientales relacionadoscon los recursos hídricos, la biodiversidad, lafijación de carbono, la belleza escénica y larecreación. En el momento en que estosservicios sean tomados en cuenta, se estimaque el aporte del sector forestal al PIB subiráhasta un 10% al menos.

Treinta años dinámicosEVOLUCIÓN DE LAS LEYES, INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES

La evolución de la Legislación forestal

La evolución del uso del suelo depende nosólo de las políticas, sino también de laactitud del público frente a los bosques. Estasactitudes se formalizan en diferentes leyes,de acuerdo con el poder relativo de losgrupos de interés. A continuación se presen-ta una breve descripción de las cuatro leyes

5

Interlocutor para el sector privado

El Consejo Nacional Forestal fue creado afinal de los sesenta por la Ley uno, con laparticipación de sólo un representante delsector privado. La segunda ley le asignó másrepresentación al sector privado. 26 añosdespués la Ley cuatro creó la ONF, unaentidad pública no gubernamental formadapor representantes del sector privado, organi-zaciones de propietarios, ONG´s ambienta-listas y la industria forestal. Su función princi-pal es recomendar estrategias y políticas parael desarrollo forestal y apoyar a la Adminis-tración Forestal del Estado (AFE) en la promo-ción del desarrollo forestal. Así se plasma ju-rídicamente la idea de contar con unaentidad que sirva como interlocutor con elEstado en la definición e implementación depolíticas y estrategias en el campo forestal,integrando a otros sectores de la sociedad civ i li n t e r e s a d o s .

Función de los profesionales del sector forestal

En la primera Ley forestal (1969), no se exi-gían calificaciones especiales para elaborarun plan de manejo forestal o iniciar procedi-mientos legales ante la Dirección General Fo-restal. Entonces apenas habían unos pocosprofesionales forestales y los aspectos técni-cos de la explotación forestal eran sencillos.En el marco de las leyes dos y tres, un profe-sional del área forestal inscrito ante la Direc-ción Forestal debía firmar los planes de ma-nejo forestal.

Para implementar un plan de manejo para losbosques naturales, la Ley cuatro exige la con-tratación de un Regente Forestal, quien es co-rresponsable de las operaciones de cosecha yel cual es un profesional forestal registradoque cuenta con Fe Pública. El Regente Fores-tal recibe capacitación especial para supervi-sar las operaciones forestales y generalmentecuenta con la confianza de la gente. El go-bierno y el Colegio de Ingenieros Agrónomossupervisan la correcta actuación del Regente.

Cambio en el uso del suelo y concesiones

Las Leyes uno y dos permitieron la explota-ción de madera y la liquidación de bosquesen terrenos privados para crear tierras de cul-

tivo y pastoreo. El gobierno también podíaconcesionar los terrenos públicos para laexplotación forestal (excepto las áreasprotegidas declaradas). La cuarta ley, por elcontrario, no permite el cambio de uso delsuelo cubierto de bosque, tanto de propiedadpública como privada, ni concesiones deterrenos públicos. De esta manera, lacantidad de terrenos con cubierta forestal delpaís se debe aumentar a través de la refores-tación y regeneración de tierras de cultivo ypastoreo hacia bosques secundarios.

Regulación de plantaciones y sistemasagroforestales

La ley uno no establecía regulaciones a lasplantaciones y sistemas agroforestales. Segúnésta, para talar árboles en las explotacionesagrícolas y potreros, no era necesario contarcon permiso alguno. Las leyes dos y tres in-trodujeron un fuerte control sobre los árbo-les, sin importar su ubicación o su estableci-miento. Las regulaciones interpuestas a lasplantaciones implicó incertidumbre para lospropietarios privados respecto a su posibili-dad de utilizar sus árboles de acuerdo a susnecesidades.

Con la ley cuatro se liberalizaron las regula-ciones sobre las plantaciones y sobre lossistemas agroforestales. Los propietarios deplantaciones o árboles en un sistema agrofo-restal no requieren de ningún tipo de permi-so para su aprovechamiento. También pue-den transportar los productos con un certifi-cado de origen, expedido por un regente fo-restal, indicando que la madera utilizada pro-viene de una plantación. Se elimina la in-certidumbre creada por leyes anteriores yademás pueden decidir sobre el uso futurodel área plantada después del aprovecha-miento.

La industria forestal

La ley uno protegía en alto grado a la indus-tria forestal con la implicación de exencionestributarias y un arancel aduanero a los pro-ductos de madera importados y la prohibi-ción de exportar madera rolliza. La mismaprotección se mantuvo con las leyes dos ytres, pero además se regula la instalación denuevas industrias, lo que vino a proteger aúnmás a las industrias existentes.

6

Con la ley cuatro se liberalizó el sector fores-tal, permitiendo que cualquier persona pue-da establecer una nueva planta industrial. Lasplantas industriales también pueden importarmadera rolliza para satisfacer sus necesida-des.

Recaudación del impuesto forestal

El impuesto forestal es la principal fuente deingresos para el financiamiento de las activi-dades de la Administración Forestal del Esta-do. En el marco de la ley uno, el impuesto serecaudó por primera vez por el Ministerio deHacienda, pero posteriormente lo realizó laDirección General Forestal propiciando quese descuidara su función principal de velarpor el recurso natural, ya que dedicó muchomayor tiempo a la recaudación del recurso fi-nanciero. Hoy el impuesto se recauda en laindustria y por la Tesorería Pública, no obs-tante, por problemas de falta de claridad enel texto de la ley, dicho impuesto ha tenidodificultades en su cobro durante los últimosaños, debilitando el funcionamiento de algu-nas acciones de control de la sostenibilidaddel recurso forestal.

Instrumentos para promover la reforesta-ción, el manejo forestal y la conservación

En la ley uno se creó el sistema que permitíadescontar los gastos de reforestación del im-puesto sobre la renta. En este sistema, las em-presas que pagaban impuesto sobre la rentapodían descontar del monto del impuesto to-dos los gastos incurridos en inversiones de re-forestación. Por lo general, los propietariosde terrenos aptos para reforestación no teníanacceso a este incentivo, porque no pagabanimpuestos.

La ley dos cambió el sistema creando el Cer-tificado de Abono Forestal (CAF), el cual per-mitió el acceso de los mismos al financia-miento. Posteriormente se completó el siste-ma con el Certificado de Abono Forestal porAdelantado (CAFA), y el Certificado de Abo-no Forestal para Manejo (CAFMA), y en 1995,con la creación de Certificado de Conserva-ción de Bosques (CCB). Todo este procesopermitió la apertura de dichos beneficios alos grupos con mayores limitaciones, peroque deseaban cultivar, manejar o conservar elbosque.

La ley cuatro reorganiza los incentivos fores-tales y los agrupa en dos categorías:a. Pago por servicios ambientales en todas sus

modalidades (Art. 69).b. Exenciones del pago de impuestos y otros

incentivos no financieros (Art. 29, 30, 36).

Evolución de las Instituciones

Evolución del sector público

La Dirección General Forestal fue creada en1969 para administrar bosques, parques na-cionales y la flora y fauna silvestre. Luego, losparques y la flora y fauna quedaron bajo con-trol de dos organismos: el Servicio de ParquesNacionales, creado en 1973, y la DirecciónG e n e ral de Flora y Fauna Silvestre, creada en 1987.

La Dirección General Forestal estuvo bajo eldominio del Ministerio de Agricultura y Ga-nadería hasta 1987, cuando se trasladó al Mi-nisterio de Recursos Naturales, Energía y Mi-nas (MIRENEM), que posteriormente, en1995, se transformó en el Ministerio de Am-biente y Energía (MINAE). Además, en esamisma fecha las tres Direcciones –Forestal,Parques y Vida Silvestre- pasan a conformar elSINAC. Una vez que se aprobó la ley cuatro,se crearon FONAFIFO, la ONF y los Conse-jos Ambientales Regionales, los cuales que-daron incorporados en la Administración Fo-restal del Estado.

Regionalización y democratización

La reforma hacia la regionalización ha avan-zado en cierto grado en el sector forestal y derecursos naturales. El Sistema Nacional deÁreas de Conservación (SINAC) es un ejem-plo claro de dicha reforma. En la definicióndel marco estratégico del SINAC se estableceque es “un sistema de manejo y coordinacióninsti-tucional descentralizado y participati-vo”. La creación de este Sistema introdujocam-bios drásticos en la cultura y en la es-tructura de la administración forestal del país.En términos culturales, la institución despla-zó el centro de su atención hacia el servicioal usuario. El SINAC pasó de ser el único ac-tor gubernamental con responsabilidad paracon los bosques, a ser un facilitador y promo-tor, coordinando responsabilidades y progra-mas con organizaciones no gubernamentalesmás especializadas. En relación con la

7

e s t r u c t u ra, se fusionaron tres Direcciones(Parques Nacionales, Vida Silvestre y Fores-tal), se estableció una administración forestaldescentralizada y el enfoque se cambió deuna orientación funcional con énfasis en laasistencia técnica a un enfoque orientado alproceso, con énfasis en los insumos y los pro-ductos. Esto, en un intento por lograr un en-foque holístico de los bosques y sus interrela-ciones con los ecosistemas de los que formaparte. Estos cambios han permitido usar demanera más eficiente los recursos forestales,nivelar la estructura institucional, democrati-zarla y mejorar la calidad de los servicios quese prestan en las Áreas de Conservación.

La descentralización también ha significadoel traslado de personal y de recursos logísti-cos a diferentes regiones. Las Áreas de Con-servación distribuyen sus propios presupues-tos y personal, conforme con las necesidadesparticulares de la zona y la disponibilidad derecursos. Ellas implementan los procedimien-tos relacionados con los permisos para con-cesiones y manejo de áreas protegidas, bos-ques privados y plantaciones. También jerar-quizan los proyectos que cumplen con los re-quisitos para los pagos de servicios ambienta-les y asignan los recursos para dicho pago.

La democratización ha sido un principio ac-tivo en la reorganización del SINAC, la cualse hace patente en la participación públicaen las áreas protegidas, las áreas de amorti-guamiento y los bosques privados. Si bien laparticipación pública ya era parte de la polí-tica forestal de Costa Rica antes del SINAC,dicha participación fue uno de los principiosdefinitorios del SINAC, bajo un concepto dela necesidad de la participación responsablede la sociedad civil en el logro de los objeti-vos nacionales de sostenibilidad ambiental. La Ley Orgánica del Ambiente de 1995 esti-muló aún más la participación pública me-diante la creación de los Consejos Ambienta-les Regionales. En la Ley cuatro se asignaronnuevas responsabilidades a los Consejos res-pecto a los recursos naturales. En la Ley deBiodiversidad de 1998 se promulgó el objeti-vo básico de “promover la participación acti-va de todos los sectores sociales en la conser-vación y el uso ecológico y sostenible de labiodiversidad, a fin de lograr la sostenibilidadsocial, económica y cultural”.

No obstante, debe mencionarse que en la ac-tualidad, la diversidad de mecanismos forma-les de participación de la sociedad civil, hallevado a confusión y traslape de responsabi-lidades y mecanismos, por lo cual se ha plan-teado la necesidad de revisar este marco jurí-dico-institucional.

Evolución de la participación de la socie-dad civil

El sector privado

El Consejo Forestal Nacional (CNF) se formóen 1969 bajo la Ley uno, con la participaciónde seis miembros del sector público y unmiembro del sector privado. La Ley Forestalde 1986 aumentó el número de los represen-tantes del sector privado a tres. El Consejo Fo-restal Nacional es el primer organismo enpermitir la participación del sector privado, sibien la entidad sirve como grupo asesor delministro, no tiene facultades para tomar deci-siones; por lo tanto, el sector privado formóotras asociaciones, como Aserraderos Unidospara la industria de aserraderos, la CámaraNacional de Industriales de la Madera para laindustria forestal en general y la Cámara Na-cional Forestal para los reforestadores y algu-nos grupos industriales. Durante este perío-do, la unificación del sector aún no tenía éxi-to y se mantenía la división entre la industriay los silvicultores.

Debido a los múltiples conflictos entre lossectores privado y público, en 1993 se creóuna Comisión Mixta Sector Público - SectorPrivado por medio del Decreto Supremo22513 MIRENEM. El objetivo de esta Comi-sión fue el de proporcionar una instancia per-manente de diálogo, coordinación y análisisdel desarrollo forestal. Como una manera demejorar la coordinación de los miembros delsector privado, en 1994 se creó la CámaraCostarricense Forestal (CCF), que posterior-mente se agrupó dentro de la Unión Costarri-cense de Cámaras y Asocia-ciones de la Em-presa Privada (UCCAEP).

Los pequeños silvicultores comenzaron a for-mar sus propias organizaciones. En setiembrede 1991 sostuvieron el primer Congreso Na-cional Forestal Campesino, donde se creó laJunta Nacional Forestal Campesina (JUNA-

8

inicia en 1996 el programa de Pago por Ser-vicios Ambientales (PSA) . Los fondos prove-nían de diferentes fuentes, como el presu-puesto nacional, el impuesto forestal y dona-ciones de la Agencia de los Estados Unidospara el desarrollo Internacional (USAID) y laAgencia de Desarrollo Internacional delReino Unido (ODA).

Las actividades silvícolas financiadas porpréstamos de FONAFIFO incluyen proyectosde reforestación, préstamos de enlace para fi-nanciamiento provisorio, préstamos para vi-veros, manejo forestal, industrias forestales,estudios técnicos, extracción de leña, equi-pos, capital de trabajo, sistemas agroforesta-les y aclimatación y manejo de semillas. ElFONAFIFO se ha convertido en el banco delsistema forestal, con diversos mecanismos yáreas de inversión. Entre 1996 y 1998, FO-NAFIFO ha financiado por lo menos 700operaciones por un monto aproximado de1,534 millones de colones o alrededor deUS$ 8 millones.

Más de 22,000 pequeños y medianos propie-tarios de bosque, correspondiente a un áreatotal de 279,000 hectáreas, se benefician delos incentivos forestales y de los pagos de ser-vicios ambientales. Del total, 145,000 Has.corresponden a reforestación, 102,000 Has.,a protección forestal y 32,000 Has. a manejode bosques. La inversión estatal en estos in-centivos desde 1979 a 1997 sumó un totalaproximado de US$ 100 millones, mientrasque el apoyo a la inversión privada llegó porlo menos a los US$ 32.8 millones. Los pagospor tres años de PSA suman US$14 millones(de 1997 a 1999 inclusive), lo que en total re-presenta una inversión aproximada de US$32 millones durante ese período. La inversión extranjera directa en el sector fo-restal de Costa Rica ha sido de importancia.Si bien no hay datos confiables respecto almonto exacto de dicha inversión, su nivel sepuede estimar en base a las inversiones enplantaciones forestales. Las empresas extran-jeras Flora y Fauna, Macori, Bosques PuertoCarrillo y Ston Forestal han establecido apro-ximadamente 22,929 hectáreas de plantacio-nes forestales con inversión extranjera direc-ta. Sin incluir el valor de la tierra y el desarro-llo industrial relacionado, la inversión totalen las plantaciones forestales es de alrededorde US$ 32.8 millones

FORCA). Con estas dos organizaciones CCF yJUNAFORCA, el sector privado se organizóen dos grupos bien definidos. La Ley Forestalcuatro fue discutida y aprobada en 1996 conaportes significativos de ambos grupos. LaONF también incluye representantes de am-bos organismos en su junta directiva.

Los Pueblos Indígenas y las Mujeres

Las actividades forestales de las mujeres y delos pueblos indígenas aunque son de impor-tancia, no son aún plenamente reconocidosen Costa Rica. El motivo principal es la faltade contabilidades adecuadas que reflejen susrespectivos aportes en las estadísticas nacio-nales. Con la implementación del Plan Na-cional de Desarrollo Forestal de reciente p r e-sentación se espera que este vacío sea llenado.

E volución del Sistema Fi n a c i e ro

Los incentivos para la reforestación estableci-dos en 1979 han sido un instrumento impor-tante para contrarrestar los efectos de la defo-restación y la degradación ambiental. Poste-riormente, también se usaron estos incentivospara el manejo de los bosques (1992) y laprotección absoluta (1995).

La primera generación de incentivos (1979-90) permitió descontar las inversiones en re-forestación del impuesto de la renta. Este sis-tema no tuvo mucho éxito ni fue justo y sólogeneró la reforestación de 35,000 hectáreas.El sistema cambió en 1986 con la Ley Fores-tal tres, en la cual se estableció un incentivoindirecto para apoyar la inversión privada,que comúnmente se conoce como artículo87. Hubo muchas empresas extranjeras y al-gunas nacionales que se beneficiaron de lainversión en proyectos forestales bajo estaley, en virtud de la cual se eximía a los insu-mos de capital de impuestos nacionales e im-puestos de exportación. Entre dichas empre-sas se incluyen Ston Forestal, Bosques PuertoCarrillo, Buen Precio, Flora y Fauna y Macori.El crédito forestal directo es otro instrumentoque se utilizó para financiar el desarrollo delsector forestal. En 1990, se creó el Departa-mento de Financiamiento Forestal dentro dela Dirección General Forestal. Este departa-mento constituyó la base del Fondo Nacionalde Financiamiento Forestal (FONAFIFO), que

9

Ocho institucionesfundamentalesORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL ACTUAL DEL SECTOR FORESTAL

La base institucional del sector forestal es am-plia y para efectos del presente estudio de ca-so, se describirán las principales institucionesy organizaciones que tienen mayor participa-ción en el desarrollo del sector:

El Sistema Nacional de Áreas de Conserva-ción (SINAC)

El SINAC es la institución del Estado que rea-liza las funciones de la Administración Fores-tal del Estado. El SINAC es el resultado de launificación de la Dirección Forestal, la Direc-ción de Parques y la Dirección de Vida Sil-vestre. Operativamente, está constituido por11 Áreas de Conservación y una unidad decoordinación central.

El SINAC es un modelo gerencial que ha pro-movido fuertes cambios en la estructura ycultura de la organización. En términos de laestructura se estableció una sola unidad ope-ra t iva / a d m i n i s t ra t iva para cumplir con lasfunciones y competencias de las Direccionesde Parques Nacionales, Forestal y Vida Silves-tre, que organiza la prestación de serviciosen tres áreas sustantivas: Áreas Protegidas,Control y Fomento, con el apoyo de una se-rie de departamentos técnicos, cuya accióncoordinada pretende brindar servicios de ca-lidad al usuario (mercadeo, proyectos, finan-ciamiento, calidad, información, etc.)

La operación del SINAC está descentralizaday se ejecuta a través de las Áreas de Conser-vación. Las Áreas de Conservación operan enterritorios definidos bajo la Dirección de un“gerente” que coordina con un Comité Técni-co y un Comité Regional.

Un cambio importante en la operación delSINAC, es que se ha pasado de un enfoquemeramente funcional (departamentos técni-cos) a un enfoque de proceso, en donde seconsidera el servicio al cliente.

El concepto de democratización y participa-ción ha estado presente en todo el proceso deestructuración del SINAC, por cuanto existela convicción (ya materializada en algunasÁreas de Conservación) de que la SociedadCivil debe incorporarse en la toma de deci-siones regionales, a través de los ConsejosRegionales, y que debe participar más activay responsablemente en las actividades deconservación.

La Oficina Nacional Forestal

Creada por ley como un ente público no es-tatal y con personería jurídica propia, la Ofi-cina Nacional Forestal (ONF) está compuestapor nueve miembros de los cuales dos repre-sentan a organizaciones de pequeños pro-ductores forestales, dos representan a otrasorganizaciones forestales, dos representan alos industriales de la madera, uno representaa los comerciantes de la madera, dos repre-sentan a organizaciones de comerciantes dela madera, uno representa a los artesanos yproductores de muebles y uno representa alos grupos ecologistas.

Los objetivos estratégicos de la ONF, defini-dos en el Seminario de Planificación de se-tiembre 1997, son:

• Concertar y representar los intereses delsector privado.

• Planificar el desarrollo estratégico delsector.

• Generar condiciones marco amiga bles alargo plazo.

• Promover mecanismos de coordinación ynegociación con el sector público.

• Elaborar propuestas de políticas forestales.• Promover la valoración del bosque.• Gestionar recursos financieros para el

sector.• Apoyar las gestiones de las organizaciones

del sector.

Precisamente, la ONF se constituyó enmarzo de 1997, y para mediados del 98inició operaciones en forma permanente.

1 0

El Fondo Nacional de Fi n a n c i a m i e n t oFo re s t a l

El FONAFIFO fue creado por la Ley cuatro,con el objetivo de financiar, mediante créditou otros mecanismos de fomento, el pago deservicios ambientales, el manejo de bosque,la reforestación, los viveros, la recupera c i ó nde áreas denudadas, y la industrialización yc o m e rcialización de productos forestales. ElFondo tiene personería jurídica instrumental eindependencia opera t iva.

El Fondo es dirigido por una Junta Directivacompuesta por cinco miembros: dos repre-sentantes del sector privado nombrados por laOficina Nacional Forestal, dos representantesdel sector público designados uno por el MI-NAE y otro por el MAG, y un representantedel Sistema Bancario Nacional. El FONA F I F Otiene en fideicomiso un total de ¢1.350 millo-nes. Desde 1995 hasta diciembre de 1999 elF O NAFIFO ha canalizado una suma superiora los 12 mil millones de colones para el Pa g ode Servicios Ambientales en las diferentesm o d a l i d a d e s .

La Oficina Costarricense de Implementa-ción Conjunta

Fue creada en 1995, cuando se firmó un con-venio de cooperación, suscrito por el MINA E ,la Coalición de Iniciativas de Desarrollo (CIN-DE) representando al sector privado especiali-zado en atracción de inversiones, la Funda-ción para el Desarrollo de la Cordillera Vo l c á-nica Central (FUNDECOR) y la A s o c i a c i ó nCostarricense de Productores de Electricidad( ACOPE), que representa a los genera d o r e sp r ivados de energía.

La OCIC es la Oficina Costarricense encarga-da para la venta internacional de serviciosambientales, en lo referente a los certificadospor mitigación de emisiones de gases conefecto invernadero o venta de carbno. Pa ra lac o m e rcialización internacional de reduccio-nes de emisiones de gases de efecto de inve r-nadero, se diseñó un instrumento financierodenominado CTO (Certified Tradable Offsets).Costa Rica es reconocida mundialmente co-mo líder en el campo de la implementaciónconjunta, actualmente tiene cuatro proye c t o sforestales aprobados por la Secretaría de laComisión Marco de Cambio Climático.

La OCIC ha diseñado dos proyectos forestalesde proyección nacional:

1) El Proyecto de Consolidación Territorial yFi n a n c i e ra de los Parques Nacionales y Re-s e r vas Biológicas de Costa Rica.

2) El Proyecto Forestal Privado, que materiali-za un compromiso entre el gobier-no y los propietarios privados (através deF O NAFIFO) para reforestar, proteger y ma-nejar bosques.

Los Consejos Regionales Ambientales

Creados por la Ley Orgánica del A m b i e n t eNo. 7554, están adscritos al MINAE y se lesasigna la función de constituirse en la máximainstancia regional para el análisis, la discu-sión, la denuncia y el control de las activ i d a-des, los programas y los proyectos en materiaambiental. Los Consejos Regionales están in-t e g rados por: un gobernador de provincia, unrepresentante municipal, uno de organizacio-nes ecológicas, uno de cada uno de los con-sejos de desarrollo que operen en la región,uno de los gobiernos estudiantiles y un repre-sentante de las cámaras empresariales.

Por lo diverso de la composición, son muypocos los Consejos Regionales que están ope-rando. La Ley Forestal les asigna la potestadde autorizar la corta de árboles en terrenos deuso agropecuario, hasta por un máximo de 5árboles por hectárea y que no sobrepase 20árboles por inmueble. Además, también estánautorizados para expedir certificados de ori-gen para el transporte de madera, aunque porlas razones antes apuntadas, son práctica-mente inopera n t e s .

El Colegio de Ingenieros A g r ó n o m o s

El Colegio de Ingenieros Agrónomos tiene laresponsabilidad de fiscalizar a los RegentesForestales. Según la ley cuatro (7575), la eje-cución de los planes de manejo forestal sola-mente los puede realizar un Regente Fo r e s t a l ,quien para esos efectos tendrá fe pública. Larelación entre los regentes y el Colegio de In-genieros Agrónomos se rige por lo estipuladoen la Ley Orgánica del Colegio de A g r ó n o m o sNo. 7221. Pa ra apoyar las labores de fiscaliza-ción, la Ley Forestal cuatro le asigna un 2%del monto del impuesto forestal.

1 1

La Cámara Costarricense Forestal

Fue constituida en octubre de 1994. La CCFen la actualidad tiene 100 asociados, de loscuales 95 son empresas y 5 son organizacio-nes forestales regionales. Los empresarios es-tán constituidos por reforestadores, dueñosde bosque, comercializadores, industriales yvendedores de servicios forestales. A la CCFle corresponde impulsar las iniciativas demodernización y reconversión industrial desus asociados y de abrir oportunidades de ne-gocios para facilitar el acceso al mercado in-ternacional de los productos de madera desus asociados, además de defender los intere-ses de sus agremiados.

La Junta Nacional Forestal Campesina

Fue creada en 1989 como alternativa decoordinación de las organizaciones de pe-queños productores forestales. En la actuali-dad están afiliados a JUNAFORCA 56 organi-zaciones de base y 5 organizaciones regiona-les, con un total de 21,773 pequeños y me-dianos productores y productoras forestalesde pequeña y mediana escala. La misión deJUNAFORCA es integrar, fortalecer y repre-sentar a las organizaciones campesinas paralograr su participación en el desarrollo a tra-vés del uso adecuado de los recursos natura-les.

Lecciones aprendidas LO POSITIVO Y LO NEGATIVO

Las cuatro leyes han tenido efectos positivosy negativos sobre el sector forestal, han gene-rado distorsiones pero también beneficios. Acontinuación se puntualizan los principalesaspectos en ambos sentidos.

Lo positivo

• La legislación le otorgó una función claraal gobierno en la administración del sector,lo que propició la creación de un conjuntode instrumentos para promover la reforesta-ción y el establecimiento del Sistema deParques Nacionales.

• La evolución de las leyes forestales en Costa Rica apunta a que el país ha dejado deusar sanciones legales como instrumentoprincipal para terminar con el mal uso delrecurso forestal. Hoy día la mayoría está de

acuerdo en que además del manejo fores-tal, la legislación forestal debe estimular laparticipación de los actores interesados.

• El gobierno también debe crear más instru-mentos que integren el valor de los recursosforestales y que ayuden a comercializar susproductos y servicios. Sólo en esta forma elpaís puede garantizar un desarrollo forestalsostenible.

• Costa Rica cuenta con un sistema financie-ro para estimular las plantaciones forestalesy el manejo y la conservación de los bos-ques naturales.

• El país ha pasado de una estrategia forestalde “ordenes y control” a la delegación delas responsabilidades por el manejo y con-servación forestal en el sector privado. Aúnse requiere de otros pasos en el procesoparticipativo, pero lo realizado hasta ahorademuestra que este es el camino.

• Costa Rica es uno o quizás el único paísque ha incluido la certificación en su leyforestal.

• La creación de organizaciones como JU-NAFORCA, la CCF, FUNDECOR, CODE-FORSA y otras organizaciones de base querepresentan los intereses de sus agremiadosy que cuentan con el equipo técnico paraofrecer asistencia técnica, ha facilitado laparticipación de los empresarios y los pro-ductores forestales, principalmente peque-ños y medianos, en los procesos de refores-tación, manejo y conservación de bosquesy en la prestación de servicios ambientales.Lo anterior ha permitido que la participa-ción del sector privado en las iniciativas fo-restales vaya en aumento.

• Al haberse fusionado la Administración Fo-restal en el SINAC, permite tener una visiónmás integral del sector.

Lo negativo

• La incertidumbre sobre los cambios en eluso del suelo y sobre la manera en que lospropietarios pueden usar los árboles.

• En general no se estimula adecuadamentelas inversiones en silvicultura o en la indus-tria forestal.

• La legislación ha generado ineficiencia enla industria forestal, asignando un bajo va-lor a los bosques como recurso económico.

1 2

1 3

1 4

c o l o n i-zación de tierras para la expansión agrope-cuaria, el abastecimiento de leña, madera yel desarrollo de infraestructura. Por lo tantose da un proceso de pérdida de cobertura, es-pecialmente entre 1900 y 1968.

Los factores principales que determinaron es-ta situación es que en esta época no existíauna política forestal y las directrices genera-das permitían interpretar que las áreas bosco-sas se percibían como tierras para otros usos.Por lo tanto, eran un bien residual de pocovalor, destinado a desaparecer para dar pasoa otras actividades. La tala y quema debosques era una práctica común, entendida yaceptada por la sociedad hasta inicios de ladécada de los 80. Para 1950 la cobertura fo-restal se había reducido a un 72% del te-rritorio nacional.

Primera regulación sobre elaprovechamiento de bosques

En el período 1969-1980 aparece la primeraLey Forestal del país. Bajo sus directrices seo b s e r va que se crea un esquema quepromueve la conservación de las áreas de in-terés ecológico, científico o arqueológico

El manejo de bosques en Costa Rica

a evolución del manejo de bosques enCosta Rica

El manejo forestal es un proceso que evolu-cionó paralelamente a los estados de cober-tura forestal del país en el transcurso de suhistoria. Por ello, este análisis retoma los as-pectos históricos que marcaron el destino delos bosques hasta el presente.

Si bien hoy el país cuenta con un conceptode manejo forestal mucho más cercano a lasostenibilidad, los hechos en el pasado fue-ron muy diferentes. A continuación serealizará una retrospectiva que nos permitaidentificar los factores que caracterizaron es-te manejo dentro del marco de la política fo-restal, su legislación, la institucionalidad, lainvestigación y la participación de los dife-rentes actores en el proceso.

Costa Rica precolombina, tierra de bosques

Durante la época precolombina (1500-1800)Costa Rica contaba con un 98-99% de bos-ques. Se estima que durante la época de lacolonia, de 1800 a 1900, solamente un 10%del territorio nacional estaba bajo cultivos,potreros y otros usos (Tosi, 1974).

La colonización de las tierras forestales

A pesar de la abundancia y la riqueza del re-curso forestal, las estrategias de desarrollo su-bordinaron la presencia de los bosques a la

1 5

mediante la protección absoluta de estosterrenos, dando amplias herramientas para laexpropiación de tierras privadas. En segundolugar se establecen mecanismos de aprove-chamiento de bosques en terrenos de propie-dad privada y estatal. Se permite el cambiode uso de bosques con fines agrícolas. Lasacciones de protección consisten en la prohi-bición de la tala en las orillas de los caucesde los ríos y zonas de recarga acuífera.Finalmente se crean incentivos para la refo-restación como mecanismo para garantizarel abaste-cimiento futuro de materia prima(madera).

Las políticas de expansión de la fronteraagrícola siguen creciendo, especialmente lasorientadas a promover la ganadería, querecibe una gran cantidad de subsidios porparte del Estado. De 1950 a 1973 la actividadg a n a d e ra pasó de 680,000 hectáreas a1,558,000, lo que significó una pérdida de878.000 hectáreas de bosque.

Época de concientización

En la época de 1980 a 1985 se hace mayorénfasis al proceso de reforestación y a lacreación de Áreas Protegidas. A diferencia delas otras, se da una gran presión por parte dela comunidad científica en el ámbito nacio-nal e internacional y aumenta la preocupa-ción por la amenaza de desaparición de losbosques. Esta situación genera numerosos de-bates por parte de los científicos, profesiona-les y académicos del sector forestal y otros. El impulso a la reforestación crea un sectorp r o d u c t ivo formado por reforestadores eindustriales principalmente, genera n d ocondiciones para la participación y laorganización del sector forestal privado en elámbito nacional y nacen las primeras organi-zaciones regionales de productores foresta-les.

Introducción del concepto de manejo debosques

El concepto de manejo forestal fue introduci-do en la Ley Forestal 7032 de 1986, el cualdice: “Defínase el Plan de Manejo Forestalcomo un conjunto de normas técnicas queregularán las acciones ejecutadas en un bos-

que o en los terrenos de aptitud forestal de unpredio o parte del predio, con el fin de con-servar, desarrollar y mejorar la vegetación ar-bórea que en él exista, y se pretende estable-cer de acuerdo con el principio de uso racio-nal de los recursos naturales renovables.”

En esta legislación se refleja la voluntad de lasociedad de cambiar de una explotación ex-tractiva de los bosques al manejo forestal sus-tentado en principios silvícolas y económi-cos. De hecho, en este año de 1986 tambiénse declara emergencia en el sector forestalnacional. Esto, unido a la prohibición expre-sa del cambio de uso de las tierras de aptitudforestal, implicó un cambio radical en rela-ción con el uso de los bosques. Esta percep-ción convirtió al manejo de los bosques en laprincipal estrategia para la conservación ypreservación del recurso forestal.

Se mantuvo el control por parte del Estado, yse incorporó un mecanismo innovador: la ga-rantía de cumplimiento del Plan de Manejo ogarantía de reposición del recurso, la cualevoluciona desde la siembra de árboles enotras propiedades, hasta la aplicación de téc-nicas mejoradas de aprovechamiento fores-tal. Por otro lado, se empieza a incorporarmás claramente a los profesionales forestalesen la actividad.

Desarrollo del modelo operativo para elmanejo de bosques

En la etapa de 1990 a 1995 se desarrollan lascondiciones operativas para la implementa-ción del manejo forestal y se involucra a losprofesionales forestales en el control forestal.Se crea la figura del Regente Forestal y conésta la Fiscalía Forestal en el Colegio de Inge-nieros Agrónomos.

También se pone en funcionamiento el Certi-ficado de Abono Forestal para el Manejo deBosques (CAFMA), mediante la Ley ForestalNo 7174 de 1990, como instrumento finan-ciero para promover el manejo. El país haceuna gran inversión de esfuerzos para hacermanejo forestal, a pesar de que en este perío-do disminuye el apoyo internacional para lapromoción del modelo de Áreas Protegidas.En definitiva, se fomenta una cultura ligada a

1 6

la producción forestal.Desde el punto de vista técnico, se inicia laelaboración de manuales de procedimientostécnicos y administrativos para la formula-ción y elaboración de los planes de manejo.Igualmente, mejoran las condiciones para elcontrol y seguimiento de dichos planes.

La investigación sobre manejo y silviculturade bosques también empieza a rendir frutosen este primer quinquenio de los noventa. LaComisión de Desarrollo Forestal de San Car-los (CODEFORSA), con el apoyo de los cen-tros de investigación y algunos proyectos decooperación internacional, desarrolla impor-tantes experiencias de manejo forestal, espe-cialmente de aprovechamiento forestal debajo impacto y de capacitación de propieta-rios y operarios del aprovechamiento forestal,las cuales sirven de base para mejorar lasguías de manejo forestal. Posteriormente seaplica este modelo para todo el país.

La nueva legislación forestal

En 1990 fue necesario aprobar rápidamente

una nueva legislación forestal, en la cual sevino a consolidar el aprendizaje de los añosanteriores. Sin embargo, muchos temas nofueron abordados, por lo que la Asamblea Le-gislativa creó una Comisión Especial Forestal,con representantes del sector forestal públi-co y privado, con el propósito de reformar laLey 7174. Este proceso culminó con la apro-bación de la Ley 7575 en 1996, donde se re-tomaron los nuevos elementos técnicos paramejorar el concepto de manejo de bosques. Esta Ley incorpora aspectos de carácter eco-lógico y de conservación de la biodiversidadcon normativas legales muy específicas sobrela protección de especies poco frecuentes oraras. Para la evaluación de la sostenibilidaddel manejo se definen principios, criterios eindicadores de sostenibilidad.

Otro aspecto innovador es la asignación derecursos para el pago de los servicios am-bientales para los propietarios de bosque querealizan buen manejo, los que reforestan ylos que protegen el bosque. Esto como unmecanismo que asigna recursos a las accio-nes de conservación y recuperación de las

1 7

1 8

tierras forestales.

1 9

De conformidad con las auditorías realizadaspor el MINAE y el FONAFIFO, los bosquessometidos a estos sistemas de manejo recibenun control más estricto por parte de los re-gentes, los propietarios y los funcionarios dela Administración Forestal del Estado, garan-tizándose de esta forma la permanencia delos bosques en condiciones tales que no seponga en peligro la prestación de los servi-cios ambientales a la sociedad.

La tasa de deforestación se ligó estrechamen-te a los procesos de cambio de uso de la tie-rra como principal causa hasta finales de ladécada de los ochenta, cuando se da casi poragotada la frontera agrícola y el sector gana-dero se contrae. Esa situación genera la opor-tunidad de plantear el manejo de los

IMPACTO DEL MANEJO DE BOSQUES

Entre 1994 y 1998, se aprobaron planes demanejo de bosque para una superficie de98,486 hectáreas, en las cuales se cosechóun promedio de 15 metros cúbicos por hec-tárea de madera (menos de 4 árboles por ha.).Según estadísticas del FONAFIFO y del SI-NAC, durante el mismo período, 22,120.4hectáreas recibieron el Certificado de AbonoForestal para Manejo de Bosques (CAFMA) y16,228.78 hectáreas recibieron pagos porservicios ambientales, lo cual equivale a quepara este período, 38,349.18 hectáreas reci-bieron apoyo financiero de CAFMA o PSA(39% del total).

2 0

bosques privados como un mecanismo viablepara el mantenimiento de la cobertura fores-tal. Esta tesis se consolidó en la década delos noventa, y como resultado se genera uncambio drástico en las elevadas tasas de de-forestación bajando a valores de entre 16,000y 4,000 hectáreas por año.

Por otro lado, los programas de reforestación,protección y manejo de bosques y la contrac-ción del sector ganadero permiten la recupe-ración de 839,457 hectáreas de bosques detodo tipo, con lo cual Costa Rica logró pasarde una cobertura forestal del 24% en 1985(1.224.000 ha) a un 40.4% en 1997(2.063.487 ha).

En este proceso la participación de los dife-rentes actores sociales ha sido compleja y va-riada. En un primer momento el aprovecha-miento de los bosques se ligó primordialmen-te al cambio de uso de las tierras, así que laactividad forestal fue de carácter residual yoportunista; no obstante, esto generó dos sec-tores bien definidos: el maderero como grupogeneralmente ajeno al recurso que brindó losservicios de explotación forestal, y el indus-trial. Esto generó un sector forestal privadomuy reducido, dominado por el sector indus-trial, quedando prácticamente excluidos lospropietarios de bosques, especialmente lospequeños y medianos que no contaban conrecursos suficientes para los aprovechamien-tos forestales y aquellos cuyo objetivo era latransformación de las tierras forestales en tie-rras para la agricultura y la ganadería.

Al implementarse el manejo forestal los pro-pietarios de bosques se volvieron sujetos dela actividad forestal y se crearon normas paraincentivar su participación en el trámite y eje-cución del manejo, como los Certificados deAbono Forestal y el Pago de los Servicios Am-bientales. Esto permitió incorporar nuevosactores, que a su vez se organizaron en gru-pos regionales y nacionales. En estas condi-ciones los pequeños y medianos propietariostienen la oportunidad de aprovechar sus bos-ques y protegerlos.

Si bien el sector maderero sigue brindando enm u chos casos el servicio de aprove ch a m i e n t oforestal, tiene que incorporar normas técnicas ycumplir con regulaciones y responsabilidadesante el propietario, el regente y el Estado.

El manejo permitió la incorporación del co-nocimiento técnico y la participación de losprofesionales forestales en el proceso de co-secha forestal tradicional y el manejo delbosque realizado anteriormente por los ma-dereros. Los profesionales dejaron de ser tra-mitadores y pasaron a ser sujetos activos enla ejecución y control del manejo.

El rol del estado cambió radicalmente: de unproceso de control absoluto durante la apro-bación, ejecución y supervisión pasó a unrol compartido con los propietarios y regen-tes, centrando su papel en el control y fisca-lización de los actores.

Se abrieron espacios para incorporar a losnuevos actores del sector forestal privado enla toma de decisiones, y esto dio un giro a lasactividades forestales. Se crearon organiza-ciones comunales, regionales y nacionales.Los propietarios de bosques, participan juntoa los reforestadores, industriales, madereros,profesionales, ambientalistas y otros actoresen diferentes instancias como la Oficina Na-cional Forestal, que coordina sus acciones es-trechamente con el sector público.

La incorporación de una visión holística so-bre el manejo forestal ha fortalecido las op-ciones de competencia del bosque con otrasactividades, y ha contribuido a que los pro-pietarios lo vean como una fuente de ingre-sos sin necesidad de incurrir en el cambio deuso, sobre todo para los pequeños propieta-rios que poseen reductos boscosos.

El pago de los servicios ambientales para ma-nejo ha brindado a muchos pequeños y me-dianos propietarios la opción para financiar yhacer buen manejo de sus bosques, lo quegarantiza la protección de los bosques priva-dos, mientras se cosechan con fines comer-ciales.

El pago de los servicios ambientales para laprotección también ha permitido ofrecer op-ciones para la conservación de los bosquescuyo uso debe ser la protección absoluta. Laexistencia de estos mecanismos provee al sis-tema de un balance que fomenta la sostenibi-lidad al considerar opciones que permiten alos propietarios de bosques obtener ingresossin agotar o subutilizar el recurso forestal.

2 1

No obstante lo anterior, las previsiones lega-les y conceptuales han sido debatidas por al-gunas organizaciones ecologistas, que seoponen a las acciones de manejo de bosquesy al pago de servicios ambientales para estaactividad. Esta situación ha ocasionado inten-sos debates en el país, por cuanto estas orga-nizaciones ecologistas consideran que el ma-nejo no es una práctica ecológicamente sos-tenible y que la conservación de los bosquessólo puede realizarse mediante la protecciónabsoluta. Esta discusión no ha concluido y,por el contrario, ha generado una gran con-troversia en el ámbito nacional.

Por otro lado, la creación y puesta en prácti-ca del sistema de auditorías forestales ha re-velado la existencia de planes de manejo endonde se dan incumplimientos de la norma-tiva técnica y legal vigente. Esto ha servidopara retroalimentar el sistema, plantear cam-bios y sancionar a los infractores. Pero tam-bién ha servido para profundizar la crítica delas organizaciones mencionadas

ALGUNOS CASOS DE MANEJOFORESTAL EN COSTA RICA

El esquema de manejo forestal desarrolladofue establecido para todos los aprovecha-mientos de bosques primarios e intervenidosdel país, y existen casos muy bien documen-tados donde se ha demostrado el éxito de es-te sistema.

Uno de ellos es el de la Comisión de Desa-rrollo Forestal de San Carlos (CODEFORSA),una ONG sin fines de lucro formada en1983, que hoy día cubre unas 90,000 hectá-reas de bosques primarios e intervenidos,ubicados principalmente en la Región Nortedel país. En ellos se promueve el manejo fo-restal sostenible, la protección de bosques, ybrinda asesoría técnica a los propietarios delos bosques y plantaciones. CODEFORSAcuenta con mil asociados, entre productorese industriales forestales.

Un segundo caso exitoso es el de la empresaPORTICO, que desde 1982 se dedica a la in-dustrialización y exportación de puertas demadera, en tanto que hace manejo de susbosques naturales. La compañía posee másde seis mil hectáreas de bosque primario y

LIMITACIONES

La experiencia de manejo de bosques enCosta Rica ha derivado de un proceso lentoque aún no ha terminado. Es por esta razónque es importante señalar también los facto-res que lo limitan y que deberán ser subsana-dos en el futuro.

El primero de ellos es el alto grado de frag-mentación con que se trabaja en los bosques,debido a otros usos del suelo para ganadería,agricultura e infraestructura.

En segundo lugar, aunque el manejo garanti-za estabilidad para las poblaciones de espe-cies frecuentes, hay limitaciones con las es-pecies poco frecuentes, a pesar de que el ma-nejo no se orienta a ellas y más bien las protege.

Una tercera limitante es que hace falta mayorinvestigación sobre la ecología y biología re-productiva de algunas especies.

Un cuarto aspecto es que hay deficiencias enla transferencia de la información científicahacia los técnicos, profesionales y propieta-rios que ejecutan el manejo.

Como quinta deficiencia cabe mencionarque el entorno del manejo forestal no es favo-rable por las presiones de las políticas fores-tales poco claras, excesiva burocracia, limita-ciones financieras, infraestructura deficientee intolerancia de ciertos grupos ecologistas

2 2

fue la primera empresa en el mundo que re-cibió la certificación de Buen Manejo Fores-tal del Consejo Mundial de Bosques (FSC).El tercer caso que presentamos en este estu-dio es el de la Fundación para el Desarrollode la Cordillera Volcánica Central (FUNDE-COR), otra ONG sin fines de lucro, cuyas ac-tividades cubren 80 mil hectáreas de bos-ques. En esta área FUNDECOR actúa paramantener la cobertura boscosa, proteger labiodiversidad y promover el desarrollo soste-nible del patrimonio natural ubicado en laCordillera Volcánica Central. Por tales accio-nes, recibió en 1996 la primera certificacióngrupal del mundo del SGS y en el 2001 se leotorgó el Premio Rey Balduino por su contri-bución al desarrollo humano, bajo el con-cepto de sostenibilidad.

En materia legal, fue necesario replantear envarias ocasiones la legislación forestal paramejorar el marco conceptual y operativo delmanejo. Entre los aspectos fundamentales es-tán la prohibición del cambio de uso de lastierras forestales, la creación de incentivospara el manejo y la protección de los bosques(CAFMA y CPB) y el pago de los servicios am-bientales.

Fue fundamental el conocimiento que gene-raron los centros de investigación y académi-cos para desarrollar las bases del manejo fo-restal. En este aspecto es importante destacarlos aportes de la cooperación internacional(GTZ-Alemania, COSUDE-Suiza, A I D - E s t a d o sUnidos, Fondos de Holanda y el Reino Uni-do, entre otros). En la actualidad Costa Ricaes uno de los países con más sitios de inves-tigación por unidad de superficie boscosa enel mundo.

En cuanto al aprovechamiento del bosque, sedieron cambios técnicos innovadores al pasarde un esquema extractivo a un esquema ra-cionalizado de carácter policíclico, cona p r ove chamientos de bajo impacto,planificados y controlados. Esto permitió re-ducir el impacto en la masa remanente de41-56% en 1987 a un 10-25% en el año

que consideran que la única solución es lapreservación absoluta de los bosques, deses-timando las necesidades y expectativas desus propietarios.

Un sexto factor que limita el manejo de bos-ques en Costa Rica es su limitada rentabili-dad financiera. El largo turno entre cosechas(15 o más años) y el bajo volumen extraídoen cada cosecha, hacen que la rentabilidaddel manejo de bosques sea muy sensible,pues requiere de inversiones importantes ylos cambios afectan sustancialmente los re-sultados financieros y la sostenibilidad delsistema. Esto limita su capacidad para com-petir con otros usos alternativos de la tierra.

R E S U LTADOS Y LECCIONES A P R E N D I DA S

Para revisar las lecciones que ha dejado elmanejo de bosques en Costa Rica, hay queempezar por decir que las políticas de colo-nización y la expansión agropecuaria acele-raron los procesos de desaparición, degrada-ción y fragmentación de los bosques en elpaís. En el momento en que se reduce el cre-cimiento del sector agropecuario, se lograaprovechar un espacio para posicionar albosque como productor de bienes y serviciosbajo normas técnicas de manejo forestal.

2 3

2000. Se pasó de una corta de todo el volu-men comercial del bosque (árboles de másde 60 cm. de diámetro), a una corta entre 2 y6 árboles/ha, lo cual asegura la permanenciadel bosque en condiciones adecuadas paragarantizar posteriores cosechas, la regenera-ción del bosque y la prestación de todos losservicios ambientales.

Partiendo de los principios, criterios e indica-dores para el manejo sostenible, en los pla-nes de manejo se incorporaron medidas paraproteger los recursos hídricos, el suelo, las es-pecies amenazadas o de baja frecuencia, ylos ecosistemas de alto valor para la protec-ción de la biodiversidad..

Nuevos actores se involucraron en el controly manejo del recurso forestal: los profesiona-les, propietarios y grupos organizados de lascomunidades. Se contó con una cantidad im-portante de profesionales para la ejecución ysupervisión de los programas. A la vez se in-virtió en programas de capacitación para pro-fesionales, técnicos, operarios (motosierristasy tractoristas).

En esa misma línea, se conceptualizó el bos-que como un sistema generador de bienes yservicios ambientales y no sólo como un pro-veedor de madera o de tierras para otras acti-vidades. De hecho, se considera que aplican-do el marco legal y normativo vigente y si elmanejo se ejecuta correctamente, se puedenmantener las funciones ecológicas del bos-que, generar servicios ambientales y brindarbeneficios económicos a sus dueños.

Un aspecto innovador fue la creación de la fi-gura del regente forestal, que permitió incor-porar el conocimiento técnico al aprovecha-miento forestal tradicional y realizar un se-guimiento mucho más eficiente al manejo. Asu vez se creó el mecanismo de auditorías fo-restales a los planes de manejo, que permitenverificar el cumplimiento por parte de lospropietarios, los madereros y los regentes. Es-te mecanismo iniciado en el año 1999 hapermitido proponer mejoras al sistema demanejo.

Otro de los aspectos innovadores fue el desa-rrollo de principios, criterios e indicadores

para el manejo sostenible de los bosques. Es-to permite evaluar la sostenibilidad del siste-ma mediante la aplicación de las auditoríasforestales. Es importante rescatar que estoscriterios se desarrollaron gracias a la creaciónde la Comisión Nacional de Certificación,entidad independiente conformada por aca-démicos y científicos del país, del más altonivel.

La Comisión Nacional de Certificación tam-bién creó un sistema de Certificación ForestalNacional. A la fecha todavía no se han certi-ficado proyectos en el ámbito nacional, perose espera que pronto este mecanismo se pon-ga en práctica.

El impacto del manejo en el ámbito nacionalha sido positivo dadas las presiones que ge-neraron otras actividades productivas que in-ducían al cambio de uso de las tierras fores-tales. El manejo forestal permitió competircon el cambio de uso, porque promueve quelos propietarios mantengan la cobertura fo-restal y obtengan beneficios de ello. Además,este es un sistema que contiene mecanismosde control, los cuales permiten la aplicaciónde normas correctivas y sanciones.

Por otro lado, los incentivos y pago de servi-cios ambientales han impulsado el desarrolloy la adopción de las técnicas de manejo fo-restal. Estos mecanismos posibilitaron a lospequeños y medianos propietarios de bos-ques cosecharlos racionalmente y hacer ma-nejo forestal.

Hasta hoy, el país cuenta con diversas expe-riencias positivas que demuestran que dondehay manejo se mantiene la cobertura forestaly no se dan cambios en el uso de la tierra. Porejemplo, sólo PORT I C O, FUNDECOR yCODEFORSA han sometido a manejo más de38,000 hectáreas de bosques en la últimadécada .

Es importante señalar que la participación delos propietarios del recurso forestal en lasoperaciones de cosecha y manejo de los bos-ques fue un elemento clave en el desarrollodel sistema.

2 4

a necesaria revisión de laPolítica Forestal de Costa Rica

Costa Rica ha hecho notables progresos enlas últimas décadas en materia de institucio-nes, de políticas, de mecanismos y de instru-mentos para la expansión y manejo de susbosques y recursos naturales. Los avan-ces logrados se han basado en unaparticipación creciente de todos los ac-tores: comunidades, propietarios indi-viduales pequeños, medianos y grandes, in-dustriales de diferentes magnitudes, profe-sionales y grupos académicos, la comunidadde ONG´s conservacionistas, las universida-des, los gobiernos locales, la cooperacióninternacional y las instituciones guberna-mentales.

Se podría decir que el proceso costarricen-se, además, ha sido innovador y ha mostra-do caminos que otros países podrían seguir,si las condiciones ecológicas lo permiten.Costa Rica fue uno de los primeros países enhacer negociaciones de deuda por naturale-za, en implementar el pago de servicios am-bientales a los propietarios del bosque, en re-gionalizar y especializar su administraciónde recursos naturales, en incorporar la certi-ficación en la legislación forestal, en hacerventas de madera a futuro, en vender crédi-tos de carbono y en negociar el valor de laprotección de la biodiversidad como servicioambiental provisto por el bosque. Es de lamayor importancia tener presente que todoslos mecanismos indicados, y otros que aquí

no se consignan, no sólo representan expe-riencias que bien podrían ser adaptadas porotros, sino que se consoliden como políticasestables y consagren el uso forestal de lossuelos, como parte de una solución y no deun conflicto.

Sin embargo ello no quiere decir que losproblemas forestales del país están resueltos.Hay aspectos que requieren ser debatidos,entre ellos los siguientes:

• La fragilidad de todo el proceso de planifi-cación y coordinación sectorial, que debeconsolidarse en el mediano y largo plazo,tanto en sus instituciones y políticas, comoen sus mecanismos y financiamiento.

• La capacidad de que la sociedad costarri-cense, y mundial, puedan contribuir efecti-vamente a financiar el manejo y conserva-ción de todos sus recursos naturales, entreotras cosas, a través del reconocimiento ypago de los servicios ambientales que pro-porcionan.

Las Políticas Fo restales y el Plan Nacional de Desarrollo Fo re s t a l

2 5

• La posibilidad real de la venta a escalanacional, y no puntual, de los beneficiosambientales generados por los bosques delpaís.

• La necesidad de que el sector privado en-frente, eficientemente, los retos futuros dela cosecha y procesamiento del productode las plantaciones y bosques secundarios,que pronto entrará masivamente al merca-do.

• El manejo real, eficiente y participativo delas áreas silvestres protegidas del país, paraconservar el bosque por su belleza escéni-ca, su papel regulador y protector de suelosy aguas, su alta biodiversidad, su papel enla regulación del clima global.

Protagonista de estas discusiones es el ciuda-dano en las comunidades, en las asociacio-nes de productores, en la sociedad civilcomo contribuyente que paga por los servi-cios ambientales, y en las instituciones quevelan por la integridad del recurso forestal.

Una política forestal y de recursos naturalesduradera, debía empezar por acciones inme-diatas a corto plazo, que ayuden a losdecisores actuales y concretamente delgobierno responsable de conducir al país.También debía trazar sus elementos estratégi-cos a largo plazo, para que en el futuro los re-cursos naturales sean un factor de crecimien-to sostenible a perpetuidad, para beneficio delos habitantes del país y de la poblaciónglobal, la cual debe participar responsable yactivamente a la par del gobierno en ladefinición de los destinos nacionales.

Un proceso participativo y reciente

FORMULACIÓN DE LAS POLITICAS FORESTALES Y DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FORESTAL

El primer antecedente importante fue el“Foro Nacional sobre Análisis de Políticas Fo-restales y de Recursos Naturales de Costa Ri-ca”, realizado los días 8 y 9 de octubre de1998, con la participación de aproximada-mente 100 personas entre autoridades degobierno, del sector recursos natura l e s ,representantes de la empresa privada, de lascomunidades, organizaciones, las universi-

dades y la cooperación internacional. Quizápor primera vez, esta iniciativa no surgedirectamente del gobierno, sino de la OficinaNacional Forestal (ente de representación delsector privado), de la Universidad para la Pazy del Proyecto Regional Forestal del PNUD(PROFOR).

En un principio, el sector público amenazócon no tomar parte de este foro, dado que alinicio se conoció del interés del sectorforestal privado de proponer su salida de latutela del Ministerio de Ambiente y Energía(MINAE). Sin embargo, el evento se caracteri-zó por un diálogo franco en busca de un ob-jetivo común: especificar los frentes im-portantes de progreso en la política forestalde los últimos años y su potencial para elfuturo, enfatizando los elementos innovado-res de las políticas nacionales en el ámbitode la democratización de la reforestación ydel manejo forestal, el manejo de las áreasprotegidas, el desarrollo de mecanismos definanciamiento y la creación de institucionesnovedosas, para impulsar las acciones queg a ra n t i z a ran la sostenibilidad del sectorforestal.

Para propiciar dicho diálogo se presentarondocumentos preparados con antelación, loscuales fueron analizados en grupos det rabajo que se abocaron a discutir lasrespuestas a preguntas centrales que se des-prendían de tales documentos básicos, enfo-cados a los siguientes temas:

• El desarrollo forestal futuro y el sector priva d o.

• El financiamiento del desarrollo forestal.

• El futuro de las áreas protegidas y su papelen el desarrollo forestal.

• Las instituciones y el desarrollo forestal.

Estas fueron las principales conclusiones yrecomendaciones a que se llegó en el Foro:

• Hacía falta un Plan Nacional de DesarrolloForestal, que unos llamaron "Proyecto - País",otros lo ubicaron como la falta de un ordena-miento territorial de los bosques y de lastierras forestales, y algunos otros como la ne-cesidad de contar con una zonificación del

2 6

país por actividades productivas (agrícola,ganadera y forestal).

• Falta un control adecuado del aprovecha-miento forestal y del trasiego de madera enforma clandestina.

• Existe capacidad y experiencia en el sectorforestal privado para manejar los bosques yplantaciones forestales, la industrializaciónde la materia prima y su comercialización.

• El proceso de producción forestal adolecede deficiencias.

• Hay posibilidad de lograr la autosuficienciadel sector bajo ciertas condiciones.

• Se constituyó una Comisión Interinstitucio-nal para formular las Políticas Forestales deCosta Rica, con representantes del Ministe-rio de Ambiente y Energía (MINAE), delSistema Nacional de Areas de Conserva-ción (SINAC), de la Oficina NacionalForestal (ONF), del Fondo Nacional deFinanciamiento Forestal (FONAFIFO), delColegio de Ingenieros Agrónomos (CIA),de la Junta Nacional Forestal Campesina(JUNAFORCA), de la Cámara Costarricen-se Forestal (CCF), de la asistencia técnicade la Cooperación Alemana a través delProyecto GTZ-COSEFORMA y el ProyectoRegional Forestal del PNUD (PROFOR).

Todo lo anterior reflejaba la urgencia de con-tar con un marco de políticas forestales quepermitiera consolidar los esquemas innova-dores que venían desarrollándose en el sectorforestal costarricense, reconocidos a nivelmundial, y establecer un marco de acciónclaro para el desarrollo del sector

Seguimiento y perseverancia

Continuando con el proceso, el 14 de Di-ciembre de 1998 se realizó un taller de segui-miento en donde participaron siete represen-tantes del SINAC, siete del sector privado ysiete invitados especiales de interés para elsector forestal. En esta reunión se definieronlas diferentes áreas temáticas a desarrollar, asícomo una estra-tegia de trabajo para suimplementación.

La Comisión Interinstitucional de PolíticasForestales conceptualizó la formulación depolíticas como un proceso con amplia parti-cipación de los involucrados, a efecto decrear una política del sector forestal y no delgobierno de turno. El objetivo era generar lascondiciones necesarias para consolidar unapolítica “a prueba de cambios de gobierno”.Por más de doce meses la Comisión Interins-titucional, coordinada por la Oficina Nacio-nal Forestal (ONF), analizó los diferentes es-fuerzos de política forestal realizados en laúltima década e integró y formuló el primerdocumento borrador para la nueva política.Éste fue sometido a consulta ante los Direc-tores de las Áreas de Conservación del SI-NAC, y fue discutido en una sesión de traba-jo, realizada a mediados de 1999, con las au-toridades de la institución. También se reali-zaron consultas con el Colegio de IngenierosAgrónomos y el sector privado. Estos insumosposibilitaron el mejoramiento de la propues-ta de políticas forestales que se venía desarro-llando.

Consulta nacional

A solicitud del Ministerio de Ambiente yEnergía, el 1 de noviembre de 1999 se reali-zó la consulta nacional de la propuesta dePolíticas Forestales de Costa Rica a los dife-rentes sectores interesados. Previamente, sepublicó el documento de consulta en el Dia-rio Oficial La Gaceta con 15 días de antela-ción, con la idea de que todas las personas,organizaciones y empresas interesadas reali-zaran comentarios por escrito al documento.Los comentarios recibidos fueron ordenadosde acuerdo a los temas ya definidos para losgrupos de trabajo, por un equipo creado pa-ra el caso, y se adjuntaron luego al documen-to base para su respectivo análisis.

Este Foro tuvo una nutrida participación decasi 150 personas, incluidos funcionarios delMinisterio de Ambiente y Energía (MINAE),del Sistema de Áreas de Conserva c i ó n(SINAC) y de otras instituciones interesadas,así como representantes de universidadesvinculadas, de grupos ambientalistas, de or-ganizaciones no gubernamentales y del sec-tor privado, al igual que profesionales fores-tales y representantes de la cooperación in-ternacional.

2 7

La consulta no se realizó para sacar un docu-mento final el mismo día, sino para discutirnuevos elementos que sirvieran de base parap r e p a rar la versión final a proponer alMINAE. Los criterios, opiniones y propuestasde los participantes fueron abundantes, asícomo los insumos escritos, y por ello se re-quirió de un trabajo intenso para incorporar-los después al documento final.

En el mismo foro se tomaron dos acuerdosimportantes: otorgar un mes adicional detiempo para recibir nuevos comentarios porescrito, y revisar la conformación de laComisión Interinstitucional de Políticas Fo-restales.

Como resultado, la Comisión Interinstitucio-nal se amplió con un miembro de la Federa-ción Costarricense para la Conservación delAmbiente (FECON) en representación de losgrupos ecologistas, con un representante delas universidades y centros de investigación,proveniente del Consejo Nacional de Recto-res (CONARE), y con un representante de laMesa Nacional Indígena.

A partir de ese momento, la Comisión inten-sificó su accionar hasta lograr un documentocon alto grado de consenso entre los gruposparticipantes, y éste fue remitido al MINAEen febrero del 2000.

Salvando diferencias

El documento elaborado, si bien contó conun buen respaldo por parte de las diferentesorganizaciones e instituciones participantes,también presentaba limitaciones metodológi-cas y de forma, donde se confundían políti-cas, acciones e instrumentos para la imple-mentación. Debido a ello, no satisfizo plena-mente a los jerarcas del MINAE.

Dada esta situación, el MINAE constituyóuna Comisión interna para que retomara eldocumento preparado por la Comisión Inte-rinstitucional y formulara una versión mejorconceptualizada y más resumida de las polí-ticas. Esta versión contiene algunos elemen-tos nuevos, redimensiona los compromisosestatales de muy difícil cumplimiento y pro-pone la creación de un Plan Nacional de De-sarrollo Forestal (PNDF). Esta contrapropues-

ta generó malestar en la mayoría de los inte-g rantes de la Comisión Interinstitucional,principal-mente entre el sector privado y losgrupos ecologistas.

El sector privado, por ejemplo, en principiono pensaba respaldar esta propuesta de políti-cas, pero después de un análisis concienzudode la situación, decidió continuar en el proce-so, con la esperanza de que su participaciónen la formulación del PNDF permitiera tantola incorporación de los elementos dejados delado, como el logro de un verdadero compro-miso por parte del gobierno en los temas es-t ratégicos para el desarrollo del sector forestal.M i e n t ras tanto, algunas organizaciones ecolo-gistas, inconformes por esta situación y por di-ferencias anteriores con el MINAE, se abocanmás a cuestionar las políticas.

La recta final

El 15 de junio del año 2000, con ocasión delDía del Árbol, la Ministra de Ambiente yEnergía, Elizabeth Odio, presentó oficialmen-te a la opinión pública el documento finalque contenía las Políticas Forestales y el Per-fil del Plan Nacional de Desarrollo Forestalpara Costa Rica.

En seguimiento a las políticas oficializadas,se creó una Comisión que sería la responsa-ble de coordinar la preparación del Plan Na-cional de Desarrollo Forestal (PNDF). Ésta fueintegrada por representantes del SINAC, delFONAFIFO, de la ONF y del Proyecto Regio-nal Forestal del PNUD (PROFOR). La coordi-nación recayó nuevamente en la Oficina Na-cional Forestal.

Mes y medio después, el 4 de agosto del2000, esta Comisión realizó el I Foro Nacio-nal del Plan Nacional de Desarrollo Forestal,con el propósito de presentar las políticas ofi-cializadas, analizar el perfil propuesto para elPNDF, y solicitar el criterio de los asistentesacerca de las instituciones, personas y orga-nizaciones que debían tomar parte de la for-mulación del PNDF, y hacer un plan de tra-bajo para cada área temática

Con más 100 participantes, y como resultadode este foro, se conformaron nueve grupos detrabajo que desarrollaron los siguientes temasdel Plan:

2 8

• Ordenamiento de las tierras forestales

• Sistemas de información sobre recursos fo-restales.

• Seguimiento al proceso de concertaciónnacional.

• Coordinación interinstitucional

• Instrumentos y mecanismos de financiamiento de la actividad forestal

• Competitividad, investigación y desarrollo.

• Seguimiento, control y evaluación de lasostenibilidad de la actividad forestal.

• Fortalecimiento institucional

• Fortalecimiento de la participación deCosta Rica en la agenda internacional enmateria de bosques.

Cada grupo de trabajo se integró con expertosen las respectivas áreas temáticas, y se nombróa un facilitador, quién fungió como responsa-ble ante la Comisión del PNDF. Antes de ini-ciar su trabajo, se programó una reunión entrelos facilitadores y la Comisión, con la idea dediscutir los términos de referencia del tra b a j ode cada grupo, e identificar sus necesidadestécnicas, financieras y de apoyo logístico.También se les solicitó un plan de trabajo quedebería incluir la programación de reuniones,la contratación de consultores para tra b a j o sespecíficos, y otros requerimientos como do-cumentos, informes técnicos o materiales, quela Comisión debería facilitar. Dentro de cadagrupo de trabajo se incorporó a un miembrode la Comisión con la idea de que sirviera deenlace entre ambos grupos.

Estos grupos realizaron sesiones de trabajo conregularidad a los largo de tres meses. A d e m á sdesarrollaron consultorías, talleres y otras acti-vidades para generar mayores insumos, con elfin de lograr un Plan Nacional de DesarrolloForestal integral, flexible, participativo y sobretodo concertado.

El gran re s u l t a d o

Los resultados de los grupos de trabajo fueronentregados y presentados a la Comisión en no-viembre del 2000. Con base en ellos se prepa-ró un documento casi final, el cual consolidólas que hoy constituyen las seis grandes áreasde acción del Plan Nacional de Desarrollo Fo-restal (PNDF), a saber:

• Ordenamiento de las tierras forestales.

• Competitividad y posicionamiento del Sec-tor Forestal.

• Seguimiento Control y Evaluación de laSostenibilidad de las A c t ividades Fo r e s t a l e s .

• Instrumentos y Mecanismos de Fi n a n c i a m i e n t o .

• Sistemas de Información.

• Fortalecimiento y Coordinación Interinsti-tucional.

Este documento fue sometido a revisión en el IIForo Nacional de Consulta del Plan Nacional deDesarrollo Forestal, realizado el 2 de febrero del2001. Previo a este evento, se colocó el docu-mento en Internet y se publicó un aviso en el pe-riódico de mayor circulación en el país, inv i t a n-do a la consulta y estableciendo un plazo de unmes para recibir comentarios y sugerencias.

Con la incorporación de estos nuevos insumosse delineó la versión final del Plan Nacional deDesarrollo Forestal, que fue oficializado por laM i n i s t ra de Ambiente y Energía el 9 de marzodel 2001. Este plan marcará la pauta de accióndel sector forestal costarricense en el nuevo siglo.

Entre los aspectos más relevantes del PNDF cabe mencionar:

1) Que por primera vez el Gobierno y los diferen-tes actores invo l u c rados participan de lleno enun proceso de formulación de políticas forestalesy del PNDF.

2) Que el PNDF establece lineamientos genera l e s ,que orientan el accionar del gobierno y los dife-rentes sectores invo l u c rados, incluida la coopera-ción internacional.

3) Que los programas, proyectos y acciones con-cretas a ejecutar deben ser definidas de maneraconjunta entre las instituciones públicas y priva-das responsables.

4) Que el PNDF más que un documento es un pro-ceso que no está concluido, “no está escrito enp i e d ra”, de manera que es posible introducirleoportunamente las modificaciones necesarias.

5) Que el PNDF establece mecanismos de segui-miento y evaluación del mismo, tales como ladefinición de una línea base y de indicadores dedesempeño que permitan va l o rar con facilidadlos aportes reales del mismo al desarrollo huma-no sostenible.

2 9

Lecciones apre n d i d a s

La primera gran lección que dejó el proceso dee l a b o ración de las políticas forestales y del PlanNacional de Desarrollo Forestal de Costa Rica,es que la incorporación de los diferentes actorespermite una apropiación del proceso y un ma-yor compromiso por parte de éstos ante los cam-bios de gobierno, asegurando mayor continui-dad de las políticas forestales.

También, la participación de los diferentes acto-res en la formulación del PNDF, permitió tantoracionalizar las demandas y adecuarlas a las po-sibilidades reales de ejecución, como identificarel nivel de compromiso y los aportes de los in-vo l u c ra d o s .

O t ra enseñanza importante fue que la participa-ción no significa que se deban aceptar ciega-mente todas las ideas aportadas por los partici-pantes, pero sí se deben discutir y, en última ins-tancia, corresponde a las autoridades guberna-mentales decidir, cuando no se encuentre elconsenso deseado. Precisamente, el procesomostró que el consenso es producto de la parti-cipación y del diálogo abierto y tra n s p a r e n t e ,aunque no siempre es posible alcanzarlo.

Los planes de desarrollo forestal, concebidos co-mo procesos de planificación flexibles, son me-jor aceptados por los invo l u c rados y facilitan sucapacidad para adaptarse a los cambios del en-torno y de tener una mejor y más compartidanoción de la problemática del país. Esa fue otrade las lecciones.

Igualmente, aprendimos que, a pesar de las crí-ticas y las diferencias que puedan existir entrelos sectores, es fundamental que los países cuen-ten con planes nacionales de desarrollo forestal,por cuanto estos clarifican el marco de opera-ción y orientan las acciones a ejecutar. Eso sí, esde vital importancia que los coordinadores de laformulación de las políticas y los planes de de-sarrollo cuenten con la oportuna y adecuada re-troalimentación de las autoridades oficiales res-ponsables de su aprobación o aceptación definitiva .

El proceso de consulta realizado hizo que la po-lítica forestal y el Plan Nacional de DesarrolloForestal producto de la misma, sean mejor acep-tados y tengan menores posibilidades de cam-bio, y esto también fue parte del aprendizaje lo-g rado. También permitió crear el suficiente nive l

de confianza y credibilidad del sector privado enlos niveles decisores del gobierno, y facilitar eldiálogo entre el sector gubernamental y el priva-do.

Por otra parte, este proceso despertó en la socie-dad costarricense en general, y en el sector fo-restal y en las instituciones ligadas al mismo, elinterés y la oportunidad de contribuir a financiarel manejo sostenible del recurso natural a trav é sdel cobro de los servicios ambientales que pres-tan los bosques de todo tipo. Asimismo demos-tró que es factible la venta a escala nacional delos beneficios ambientales generados por losbosques del país.

Otro aspecto que queda demostrado es que elh e cho de incorporar los mecanismos y criteriosde manejo sostenible del bosque salidos del pro-ceso IFF-IPF y de la CCA D, asegura que el mo-nitoreo que se realice a futuro esté dentro delm a rco global, regional y nacional. De tal mane-ra, se aseguraría que no quedara excluido nin-gún tema de interés para el monitoreo, y que secomparen los avances con otros países.

Fue importante constatar que el conocimiento,la experiencia, la capacidad técnica y de inno-vación aplicados en este proceso estaban en elpaís. PROFOR únicamente facilitó el apoyo téc-nico y financiero para alcanzar los productoso b t e n i d o s .

O t ra lección clave es que como instrumentoorientador que es, un Plan Nacional no necesa-riamente debe incorporar absolutamente todaslas acciones a desarrollar, sino las más releva n-tes. Entre tanto, el proceso de implementacióndeberá ser lo suficientemente flexible como pa-ra que permita incorporar temas emergentes oacciones no identificadas con anterioridad.

Es conveniente definir desde el principio, el gra-do de compromiso que las autoridades naciona-les están dispuestas a asumir con los resultadosdel proceso, y que tales compromisos incluya nasimismo un mecanismo de implementación yseguimiento, sobre la base de una participaciónamplia alrededor de la cual se conduce el pro-ceso de planeación.

Finalmente, una lección fundamental es que es-te proceso de consulta realizado en Costa Ricaes válido para poder transferirlo a otros países yr e g i o n e s .

3 0

3 1

3 2

USCANDO RESPUESTAS

En la década de los setenta, Costa Ricaperdía su cubierta forestal natural a razón de50.000 hectáreas por año, como consecuen-cia de los diversos modelos de desarrolloimplantados en el país. ¿Cómo podía re-vertirse radicalmente esta situación?¿De qué manera podía incentivarse losuficiente a los propietarios para quehicieran el cambio y protegieran los bosques?

Motivado por estas preguntas, y preocupadopor la alta tasa de deforestación y por lanecesidad de la conservación de los recursosnaturales, el Estado costarricense inicia en1979 un sistema de incentivos para el fo-mento a la reforestación, con el fin primor-dial de asegurar la producción de materia pri-ma para la industria y revertir ese proceso.Dicho sistema requirió una serie de ajustesque dieron como resultado diferentes tiposde incentivos.

Entre los Incentivos Fiscales de Deduccióndel Impuesto sobre la Renta creados en1979, y el Pago por Servicios Ambientales(PSA) aprobados en 1996, se identifican lossiguientes: el Certificado de Abono Forestal(CAF), el Certificado de Abono Forestal porAdelantado para Pequeños Reforestadores(CAFA), los Créditos Blandos, el Fondo deDesarrollo Forestal, el Certificado de AbonoForestal para el Manejo del Bosque(CAFMA),el Certificado para la Protección del Bosque

(CPB), el Certificado para la Conservación delBosque (CCB). Este último sistema nunca haoperado.

G racias a este conjunto de incentivo s ,compensaciones y esfuerzos estatales porevitar la destrucción de los bosques naciona-les, recuperar zonas degradadas y mejorar laproducción forestal, es posible afirmar que lasituación de los ecosistemas forestales enCosta Rica ha cambiado significativamente.Tanto así que el Estado Costarricense dio aconocer, a través del MINAE, que se pasó dedeforestar 50.000 hectáreas por año en elpasado, a una tasa neta de pérdida de cober-tura de cero hectáreas para finales de los no-venta (La Nación, 6 de marzo 1998, pág. 8-A).

LOS INCENTIVOS EN RESUMEN

A continuación se presenta un resumen de laevolución de los incentivos forestales más re-levantes.

Mecanismos Innovadores deFinanciamiento Forestal

3 3

Deducción de Impuesto sobrela Renta (1979)

Este primer incentivo forestal se crea median-te Decreto Ejecutivo en 1979, con el objetivode incentivar las plantaciones forestales.Consistía en deducir del impuesto sobre larenta el gasto que pudiera ser comprobado y,posteriormente, una suma fija que compen-saba los gastos de establecimiento y manteni-miento de la plantación forestal; luego en1988 se amplía permitiendo descontar el cos-to de bienes de capital que se utilizaban en laplantación (caminos, maquinaria, etc.). Lamayor parte de la población rural costarri-cense no participó de este sistema, pues engeneral no pagaban impuesto sobre la renta,o bien sus condiciones de tenencia o titulari-dad de los terrenos les limitaban el acceso.

Este incentivo se eliminó a finales de 1990porque, en caso de incumplimiento, el pro-ceso legal era muy complicado y especial-mente porque el objetivo de ser extensivo atodos los propietarios de la tierra no se cum-plía, ya que limitaba la participación a bene-ficiarios que pagaban renta y quienes no ne-cesariamente tenían interés por el bosque.Entre 1979 y 1992 se establecieron 35.597hectáreas de plantaciones forestales median-te este sistema.

Créditos blandos (1983)

Los créditos blandos se identifican como unincentivo más para apoyar la actividad fores-tal en el país. El Estado estableció créditos auna tasa de 8% de interés, con 10 años degracia y plazos hasta por 30 años, depen-diendo de la especie reforestada. Este incen-tivo no tuvo acogida porque los campesinospreferían utilizar los CAF o CAFA, dado queno debían pagar intereses ni rendir garantías.

Un ejemplo de créditos blandos son los queel Estado suministraba a través del Fideicomi-so 04-87. Este otorgaba créditos a agriculto-res para el establecimiento de viveros, plan-taciones forestales, manejo de bosques, in-dustria y otras actividades forestales a tasasde interés preferenciales. Los créditos se da-ban a organizaciones campesinas legalmenteestablecidas, donde el 70% de sus asociadoseran pequeños y medianos campesinos que

estaban participando en el proyecto para elcual se solicita el crédito. Las organizacionesdebían estar dispuestas a aceptar las reco-mendaciones técnicas y administrativas de laJunta Directiva del Fideicomiso 04-87 y laDirección General Forestal (DGF) y además,demostrar eficiencia administrativa a nivel in-terno.

Entre 1985 y 1995 se establecieron solo 2,802hectáreas de plantaciones forestales, median-te los diferentes esquemas de financiamientorelacionados con los créditos blandos.

Fondo para municipalidades y organizaciones (1986)

La Ley Forestal 7032 estableció un impuestoa la cosecha de madera del cual un 20% de-bía invertirse en la zona donde se explotabala madera. Un 10% del mismo tenía que in-vertirse en proyectos de reforestación, en ma-nejo de cuencas hidrográficas, estableci-miento de viveros, extensión y promoción.Para hacer uso de este incentivo se requeríapresentar la solicitud acompañada del pro-yecto a desarrollar y del acuerdo municipalrespectivo. Correspondía a la Dirección Ge-neral Forestal su aprobación y seguimiento.Si bien este incentivo fue poco utilizado porparte de las municipalidades, por los proble-mas administrativos en el uso de los fondos,sí fue importante para algunas organizacio-nes forestales por cuanto les permitió ejecu-tar actividades de extensión forestal, educa-ción ambiental y la siembra de árboles enplantaciones forestales demostrativas de ar-boricultura urbana. La Ley Forestal No. 7575dejó sin efecto este importante sistema.

Certificado de abono forestal (CAF-1986)

Este tipo de incentivo se establece con el ob-jetivo de democratizar la distribución de losrecursos que el Estado asignaba a la actividadforestal. Los CAF son títulos nominativo sexentos de impuestos con los que se puedepagar cualquier tipo de tributo. El agricultordebía financiar los costos totales del primeraño de la plantación. El Estado se comprome-tía a pagar el 50% del incentivo en el primeraño y en los años subsiguientes el 20%, 15%,10%, y 5% restantes. Este certificado podíaser negociado en la Bolsa de Valores, lo que

3 4

posibilitaba que los propietarios de tierra tu-vieran acceso a este incentivo. Sin embargo,la respuesta no fue la esperada ya que la in-versión durante el primer año es muy alta y,aunque hubiera interés por reforestar, loscampesinos y los pequeños propietarios nocontaban con recursos suficientes para hacer-lo, lo cual propició las bases del Certificadode abono forestal por adelantado, que se des-cribe a continuación. No obstante lo anterior,desde su creación hasta el 2000, este sistemaha permitido reforestar 45,482 hectáreas.

Certificado de abono forestal por adelantado (CAFA – 1988)

Se creó con el fin de que los pequeños pro-pietarios que no tenían acceso a los CAF pu-dieran reforestar mediante el adelanto delCAF asignado al primer año. Inicialmente seestableció para áreas no mayores de 5 hectá-reas por propietario; no obstante, ha evolu-cionado y hoy día permite plantar hasta 50hectáreas por propietario. El requisito princi-pal para participar de este incentivo era per-tenecer a una organización forestal y vivir enel área donde se desarrollaba el proyecto. Laorganización les suministraba asistencia téc-nica y asesoría a los beneficiarios, quienesdebían aportar hasta un máximo del 18% deltotal del incentivo a la organización para cu-brir los gastos en que ésta incurría. El montopor hectárea era de 120.000 colones, distri-buidos en cinco años. El primer desembolsocorrespondía a un 50% del monto y teórica-mente se entregaba antes de establecer laplantación; no obstante, en muy pocos casosse cumple. El segundo año el reforestador re-cibía el 20%, el tercero un 15%, el cuarto un10% y el quinto un 5%.

Este sistema ha sido vital para asegurar la in-corporación de los pequeños agricultores ycampesinos a la actividad forestal. Prueba deello son las 40,747 hectáreas plantadas hastael 2000 (poco menos de lo establecido me-diante el CAF).

Bienes de capital

Adicionalmente, un incentivo disponible pa-ra las modalidades de CAF y CAFA es la posi-bilidad de recibir un monto adicional de has-ta un 10% del monto original por concepto

de bienes de capital. Por bienes de capital seentiende la infraestructura y/o equipo o se-movientes necesarios para garantizar el éxitodel proyecto.

Fondo para el desarrollo forestal (FDF– 1988)

Este incentivo consistió en financiar el 70%de una plantación forestal y el restante 30%lo financiaba el beneficiario mediante la ma-no de obra que requería la misma. Los fondoscorrespondieron a una donación que realizóel gobierno de Holanda mediante conversiónde deuda por naturaleza. Estaba orientado apequeños y medianos propietarios organiza-dos a nivel comunal y dispuestos a reforestarhasta 5 hectáreas por año, para un máximode 25 hectáreas. Al finalizar el proyecto elproductor debía devolver el 30% de la pro-ducción a un fondo rotatorio manejado por laorganización de base para que ésta continua-ra impulsando la actividad forestal.

En forma adicional el FDF apoyaba financie-ramente a las organizaciones de productoresforestales, de manera que éstas pudieranatender las necesidades de extensión forestal,capacitación y promoción requeridos por elsistema. Este incentivo en alguna medida sir-vió de base para la creación y desarrollo con-ceptual del CAFA. Sus principales virtudeseran el apoyo a la organización, el permitir elacceso a poseedores de tierras (sin título) y labúsqueda de compromiso de los beneficia-rios (mediante el aporte de contrapartida). Elsistema perdió relevancia, tanto por la faltade recursos como de actualización del mon-to a financiar, lo que fue incrementando drás-ticamente la contrapartida del productor, has-ta hacerlo poco atractivo Este incentivo per-mitió establecer 12,789 hectáreas entre 1989y 1995.

Certificado de abono forestal para manejo (CAFMA – 1994)

Se identifica como un título de valor nomina-tivo en moneda nacional, que puede ser ne-gociado en la Bolsa de Valores o bien utiliza-do para pagar todo tipo de impuestos sea na-cional o municipal. Los CAFMA solo finan-cian proyectos de manejo de bosque naturalen áreas de un mínimo de 30 hectáreas.

3 5

El objetivo fundamental es el manejo sosteni-ble de los bosques de producción del país, endonde el diagnóstico de la regeneración de-muestre la factibilidad técnica para efectuarsu manejo. Además, pretende mantener yconservar las áreas de producción de bosquetropical remanentes. Se emite en bonos a lospropietarios que estén manejando el bosquede manera sostenible. El bono se distribuyeen 5 años; el primer desembolso de un 30%se entrega antes de realizar la primera cose-cha y un 20% una vez concluida. El segundoaño se desembolsa un 20% y los tres años si-guientes 10% cada uno, previa verificacióndel cumplimiento del plan de manejo y de-más requisitos establecidos.

Este esquema de incentivos ha sido de granbeneficio para el manejo forestal y para elpaís en general, porque posibilitó pasar de unesquema extractivo del bosque, en el cual secortaban todos los árboles maduros a un sis-tema mucho más sostenible, en el que solo secosechan de 3 a 4 árboles por hectárea cada15 o más años. De este modo se cumplen unconjunto de principios, criterios e indicado-res de manejo forestal sostenible que regulanel impacto de la actividad sobre el bosque, elsuelo y el agua.

Entre 1992 y 1999 se sometieron a manejosostenible 45,222 hectáreas de bosque.

El Certificado de Protección del Bosque (CPB – 1996)

El pago de este certificado se hace en 5 añosy el mínimo de extensión por propietario esde dos hectáreas, mientras que el máximo esde 300 hectáreas. La priorización de áreassometidas a este régimen es para protecciónde recurso hídrico, de biodiversidad, de lasáreas de influencia de las áreas silvestres pro-tegidas, de las áreas privadas inmersas en lasáreas silvestres protegidas, de áreas inscritasvoluntariamente al Régimen Forestal, de refu-gios de vida silvestre privados o mixtos, de te-rrenos de aptitud forestal denudados, deáreas de repastos en cualquier etapa de suce-sión del bosque, de áreas que desempeñen lafunción de sumideros de carbono, de terre-nos de aptitud forestal, de reservas indígenasy de sitios de interés arqueológico.Este esquema se considera el precursor del

actual sistema de pago de servicios ambien-tales en la modalidad de protección absolutay restauración de bosques. Operó solo entre1995 y 1996, período en el cual se incorpo-raron 22,200 hectáreas, principalmente en laPenínsula de Nicoya, en Guanacaste.

Certificado de Conservación del Bosque (CCB – 1996)

Este tipo de incentivo fue establecido en elartículo 22 de la Ley 7575, y fue un modo decapitalizar la experiencia obtenida por elFONAFIFO y por el sector forestal con la par-ticipación, desde 1995, en la definición deprocedimientos para la emisión de esos certi-ficados. La discusión sobre la Ley se habíaprolongado por varios años, pero se habíallegado a un consenso entre los diferentessectores involucrados en la actividad forestaly era un hecho que la ley se aprobaría y, conella, el nuevo concepto de no solo incentivarla producción sino también motivar para laconservación y reconocer este último comoun servicio para los seres humanos. El propó-sito de este incentivo es compensar a los pro-pietarios de los bosques por los servicios am-bientales que generan al conservarlos. Parasolicitar los CCB es necesario no haber hechoaprovechamiento forestal en los dos años an-teriores a la solicitud del certificado ni duran-te su vigencia, la cual no podrá ser inferior a20 años.

A pesar de haber sido establecido por Ley, es-te esquema no ha operado y posiblementetampoco lo hará en el futuro, tanto por las ra-zones expuestas anteriormente, como por li-mitaciones propias de su diseño, principal-mente el período de afectación y compromi-so (20 años) en el cual es materialmente im-posible asegurar su financiamiento.

Pago de Servicios Ambientales (PSA–1996)

El 16 de abril de 1996 se aprobó la Ley Fores-tal 7575, la cual reorganiza los incentivosforestales y los agrupa en dos categorías:

a. Pago por Servicios Ambientales, por mediode los Certificados de Abono Fo r e s t a l(CAFs) en todas sus modalidades (Art. 69).

b. Exenciones del pago de impuestos y otros

3 6

incentivos no financieros como la atenciónprioritaria para desalojos en casos de inva-siones u ocupaciones en precario de los te-rrenos sometidos, etc.

Otros incentivos a la actividad forestal

Otros incentivos para las áreas bajo manejoforestal (reforestación, protección y manejode bosques), son la exoneración de impues-tos de bienes inmuebles para el área de inte-rés forestal, el no pago de impuestos a los ac-tivos y la protección contra invasiones preca-ristas a las áreas que estén siendo manejadasy/o sometidas al pago por servicios ambienta-les. Para algunos propietarios de terrenos, es-tos incentivos resultan ser más importantesque los incentivos financieros, pues consoli-dan la tenencia de la tierra, asegurando nosólo la titulación de la misma, sino tambiénsu protección ante potenciales invasores.

Aunque el transitorio IV de la Ley 7575 man-tiene legalmente los CAFs, en la práctica és-tos han sido eliminados porque los acuerdoscon los organismos financieros internaciona-les impiden pagar estos incentivos. Tambiéndebido a que, en cumplimiento del principioconstitucional de Caja Única del Estado, lasúltimas administraciones de gobierno, en unafán por sanear las finanzas públicas, hanacordado no emitir certificados con cargo ala deuda interna como se hacía en el pasado.

OTROS MECANISMOS INNOVADORES

Canje de deuda por naturaleza

Desde mediados de la década de los 80 Cos-ta Rica ha desarrollado innovadores meca-nismos financieros para proteger, manejar ymejorar sus recursos naturales. El Canje deDeuda por Naturaleza (1986-1990) fue unaimportante fuente de financiamiento para de-sarrollar programas de mejoramiento am-biental en las áreas protegidas y de produc-ción forestal. El Canje de Deuda por Natura-leza se realiza mediante la venta de la deudadel país por parte de los bancos comercialesacreedores, a grupos privados y/o gobiernosinteresados en la conservación de los recur-sos naturales, por un precio bastante menorque el precio facial de los títulos. El país secompromete a entregar un monto negociado

a los nuevos acreedores que compran deudaexterna, pero en moneda nacional para serinvertido el país en programas de conserva-ción y bienestar social. Para 1990 se habíancanjeado más de 20 millones de dólares, do-nados por Holanda y Suecia, cifra que signi-ficó una reducción de la deuda externa en al-rededor de 100 millones de dólares y equiva-lente a una reducción del 6.5% del totaladeudado por Costa Rica a la banca comer-cial internacional.

Uso científico

Otra forma de generar fondos para financiarla protección de los recursos naturales, ha si-do la prospección científica, o sea el derechoa investigar material genético en los bosquescostarricenses. En 1991 se establece la coo-peración entre la compañía norteamericanaMerck Sharp and Dome y el Instituto Nacio-nal de Biodiversidad (INBio). Este instituto re-colecta, colecciona y documenta especies delos bosques tropicales. Por su parte, la com-pañía extranjera, se comprometió a que si al-guna de las sustancias obtenidas de los bos-ques nacionales alcanza los mercados, unacuota de las rentas debe ser transferida al IN-Bio. Aproximadamente la mitad de este tipode fondos debe ser usado para la preserva-ción de sus bosques ( D u t s chke y Mich a e l owa,1997), conforme con un acuerdo de coopera-ción establecido entre el INBio y el Ministe-rio del Ambiente y Energía. Aunque el accio-nar del INBio es respetado y avalado por unimportante sector de la comunidad nacionale internacional, otro lo critica porque lo in-terpreta como que se está vendiendo los re-cursos naturales.

Primicia mundial para emisión de gases

El más reciente de los mecanismos financie-ros es el Certificado de Mitigación de Emisio-nes de Gases de Efecto Invernadero, o en in-glés Certified Tradable Offsets (CTO). El CTOes un mecanismo ambiental y financiero pormedio del cual los países industrializados yempresas residentes en estos países, obliga-dos a reducir dichos gases, pueden contribuircomo socios financieros en países en desa-rrollo. El mecanismo es la ejecución de pro-yectos y actividades implementadas conjun-tamente entre un país desarrollado que emitegases contaminantes a la atmósfera y un país

3 7

que contamina menos por su grado de desa-rrollo industrial y que además tiene bosquesy también reforesta para mitigar el efecto in-vernadero. Igualmente puede ser un acuerdoentre una empresa o institución extranjeracon una empresa o institución nacional quese compromete a desarrollar programas demitigación de gases causantes del efecto in-vernadero, generando beneficios ambientaleslocales y mundiales.

En este sentido Noruega negoció la captura yfijación de 200.000 toneladas de carbono,por lo cual pagó $2 millones de dólares. Conesta primera transacción Costa Rica tuvo laoportunidad de lanzar al mundo la primeremisión de CTOs. El país se comprometió adar un servicio de secuestro de carbono por25 años en una área de alrededor de 142 ki-lómetros cuadrados. Costa Rica podría, me-diante este mecanismo, recuperar parte delas 400.000 hectáreas de terrenos degradadoscon que cuenta el país. Los acuerdos a losque ha llegado Costa Rica sobre secuestro decarbono con Noruega, están financiados pormedio de fondos públicos y privados de esepaís. Una buena parte ($300.000) provienede un consorcio privado que trabaja con pro-yectos energéticos y el resto aportado por elgobierno Noruego.

Subastas de madera

El cuarto tipo de instrumento innovador quese debe mencionar es las subastas de made-ra. Estas subastas las ha llevado a cabo laFundación para el Desarrollo de la CordilleraVolcánica Central (FUNDECOR), con el obje-tivo de beneficiar a los pequeños y medianosproductores que generalmente venden sumadera a precios inferiores a los del merca-do, comprometiéndose anticipada-mente aentregar la madera cuando el comprador lorequiriera, años después. Mediante las su-bastas organizadas por FUNDECOR los fin-queros pueden obtener precios más justos,pues los diferentes compradores pujan porlas compras que les interesa.

Madera por adelantado

Finalmente otro instrumento innovador es lacompra de madera por adelantado. Con es-ta modalidad el dueño de un bosque o unaplantación forestal puede vender a FUNDECOR-que es la ONG que está ofreciendo este ins-trumento- un máximo de 20% de la cosecha

futura, y FUNDECOR le paga anualmentehasta completar el total de la compra. Cuan-do la plantación o el bosque manejado al-canza el turno de corta, digamos a los 10, 15o 20 años, el finquero puede vender su cose-cha y aún así le queda el 80% de la venta delproducto para su ingreso personal. Con lacompra de madera por adelantado, el pro-ductor se asegura un flujo de caja constanteque le permite cubrir no sólo los costos deproducción y manejo, sino también sus gas-tos de subsistencia.

El Pago por ServiciosAmbientalesGRAN MECANISMO FINANCIERO ACTUAL

El Pago por Servicios Ambientales(PSA) es elreconocimiento económico que hace el Esta-do costarricense a los propietarios de bos-ques y plantaciones forestales por los servi-cios ambientales que brindan las áreas bos-cosas. Este pago, creado en 1996 mediante laley 7575, se brinda como retribución por losservicios ambientales que proporciona elbosque y las plantaciones forestales en miti-gación de gases de efecto invernadero, pro-tección de agua para uso urbano, rural o hi-droeléctrico, protección de la biodiversidadpara su conservación y uso sostenible, cientí-fico y farmacéutico, investigación y mejora-miento genético; protección de ecosistemas,formas de vida y belleza escénica natural pa-ra fines turísticos y científicos. Este incentivoestá dirigido a todos aquellos productoresque realicen actividades de reforestación,manejo de bosques primarios y conservacióno preservación de coberturas forestales.

En un inicio los servicios ambientales siguie-ron el mismo patrón establecido para los in-centivos forestales. Inclusive se usó el mismomecanismo de pago, los Certificados de Abo-no Forestal y hasta los mismos montos reco-nocidos. Sin embargo, esto fue evolucionan-do y en 1998 se cambió el sistema de pago ylos montos.

Los principales cambios que se dan en latransformación del sistema de incentivos alpago de servicios ambientales son en su filo-sofía, ya que a diferencia de ser dineros no

3 8

reembolsables que se destinan al fomento deuna actividad, se convierte en un pago quereconoce uno o varios servicios que el bos-que presta a la sociedad (ver recuadro). Ade-más la fuente de recursos no es la misma,pues para esto se establece un impuesto alConsumo de los combustibles y otros hidro-carburos, bajo el principio de “Quien conta-mina, debe pagar”.

El concepto de servicios ambientales se defi-ne en la Ley Forestal como: “Los que brindanlos bosques y plantaciones forestales y queinciden directamente en la protección delmejoramiento del medio Ambiente”.

El pago de servicios ambientales es un instru-mento financiero que pretende darle sosteni-bilidad a la conservación y mantenimiento dela cobertura forestal del país. Este mecanismose ha venido implementando desde 1997. Suéxito radica en un equilibrio entre el cobro yel pago de los servicios ambientales. Esto es,que existan interesados en comprar los servi-cios ambientales que los dueños de bosquesy plantaciones forestales estén dispuestos avender.

La Ley Forestal establece el reconocimientode los servicios ambientales; sin embargo, sucobro es de carácter obligatorio solamentepara los casos de la Mitigación de los Gasesde Efecto Invernadero y la Biodiversidad, quedeben financiarse con el cobro del impuestoselectivo de consumo a los combustibles. Poresta razón, en el caso de los otros serviciosambientales, FONAFIFO ha firmado alianzascon instituciones y organizaciones no guber-namentales que se benefician de los serviciosambientales, estableciendo convenios y con-tratos que han generado una importante ex-periencia al país en cuanto a la internaliza-ción de los servicios ambientales. Esta expe-riencia ha sido plasmada en esquemas conmontos establecidos, que han sido incorpora-dos de diferentes formas en las estructuras decostos de las empresas. Estos esquemas tam-bién se han ido mejorando.

Servicios valiosos paraCosta Rica y el mundo

¿Cuánto vale el agua que produce diariamen-te una cuenca hidrográfica? ¿Cuánto vale lalimpieza que el bosque hace de la atmósfera

fijando los gases contaminantes que causanel efecto de invernadero? ¿Cuánto vale un pa-seo por el bosque y el recuerdo inolvidablede sus paisajes hermosos y de las aventurasque podemos vivir en ellos? ¿Cómo, cuánto ya quién debemos pagar estos servicios am-bientales que nos da el bosque?.

El valor que tienen los servicios ambientalesy la necesidad de cobrar por ellos son con-ceptos relativamente nuevos en el mundo yCosta Rica es uno de los países pioneros enidear y aplicar mecanismos financieros parahacer cobros y pagos por estos servicios.

La razón no es antojadiza. Simplemente sideseamos continuar recibiendo agua, ener-gía, aire limpio y belleza escénica que se tra-duce en ingresos por turismo, es necesariopreservar, recuperar y manejar adecuada-mente los bosques. Y eso tiene un precio, quedebemos pagar los usuarios de estos servi-cios, tanto personas como empresas.

Por otro lado, si queremos que determinadopropietario de terreno (a nivel local) lo dedi-que a la actividad forestal, es necesario ase-gurarle que gozará en lo posible de todos losbeneficios que produzca su plantación o bos-que. Es por eso que en Costa Rica se hizo elanálisis de cuáles servicios ambientales po-dían trasladar al máximo sus beneficios alplano local, al tiempo que favorecieran tam-bién el ámbito nacional e incluso el interna-cional. En el siguiente cuadro se muestra grá-ficamente este flujo de beneficios hacia lospropietarios locales.

3 9

El marco legal e institucional para el pagode servicios ambientales

El marco legal para el pago por los serviciosambientales se sustenta a nivel internacional,regional y nacional. A nivel internacional po-demos apuntar que Costa Rica ha ratificadocomo Ley de la República los siguientes con-venios internacionales: el Convenio de Vienapara la protección de la Capa de Ozono, elProtocolo de Montreal referente a las sustan-cias agotadoras de la Capa de Ozono, elConvenio de Diversidad Biológica y sus ane-xos I y II (Río de Janeiro, 13 de junio 1992),la Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre Cambio Climático (CMCC) y laConvención de Lucha contra la Desertifica-ción.

A nivel regional se aprobaron el ConvenioRegional de Cambio Climático, el Conveniopara la Conservación de la Biodiversidad yProtección de Áreas Silvestres Prioritarias deAmérica Central (Managua, 5 de junio 1992),y el Convenio Regional para el Manejo yConservación de los Ecosistemas Naturales,Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Fo-restales (Guatemala, 29 de octubre 1993).

En conjunto los acuerdos firmados estable-cen la urgencia de proteger la salud humanay el medio ambiente contra los efectos adver-sos provocados por las actividades antropo-génicas. Asimismo, los países signatarios de-ben establecer medidas para controlar y re-ducir aquellas actividades que modifiquen laestructura natural de la capa de ozono. Tam-bién promueven la estabilización de las con-centraciones de gases de efecto invernaderoen la atmósfera a un nivel que impida interfe-rencias humanas peligrosas en el sistema cli-mático global. Estos convenios enfatizan lanecesidad de lograr beneficios mundiales almenor costo posible, para lo cual se deberátomar en cuenta los distintos contextos so-cioeconómicos, ser integrales, e incluir todaslas fuentes, sumideros y depósitos pertinentesde gases de efecto invernadero.

A nivel nacional, el novedoso concepto dePago de Servicios Ambientales no se encuen-tra establecido en un solo instrumento jurídi-co de la legislación nacional, sino que estádisgregado en varias normas, las cuales en al-gunos casos no guardan un criterio claro yuniforme. No obstante, este marco legal hasido suficiente para crear la base institucionaly llevar el concepto a la práctica.

4 0

En primer término, resulta de rigor citar el artí-culo 50 de la Constitución Política, en el que seexpone: “Toda persona tiene derecho a un am-biente sano y ecológicamente equilibrado…. ElEstado garantizará, defenderá y preservará esederecho”.

La Ley Forestal 7575 introduce en el artículo 3inciso k, el concepto de servicios ambientales.Esa misma Ley, y con el objetivo de cumplir conlos compromisos internacionales mencionados,crea el Fondo Nacional de Financiamiento Fo-restal (FONAFIFO), órgano adscrito al Ministe-rio del Ambiente y Energía (MINAE). Este Fondotiene por objetivo, según el artículo 46, de “cap-tar financiamiento para el pago de los serviciosambientales que brindan los bosques, las plan-taciones forestales y otras actividades necesariaspara fortalecer el desarrollo del sector de recur-sos naturales, que se establecerán en el regla-mento de esta Ley”.

Sin embargo, no se le da la exclusividad aF O NAFIFO de realizar el pago de servicios am-bientales, por lo que se abre la posibilidad de es-tablecer otros esquemas para la operación del P. S . A .

El artículo 47 (incisos a y d) de la Ley Forestal,establece que el patrimonio del FONAFIFO es-tará constituido por los “aportes financieros re-cibidos del Estado mediante presupuestos ordi-narios y extraordinarios de la República u otrosmecanismos”.

La misma Ley, en su artículo 69, le da contenidopresupuestario al pago de servicios ambientales,al establecer que un tercio de lo recaudado porel impuesto selectivo de consumo a los combus-tibles y otros hidrocarburos, debe dedicarse a losp r o g ramas de compensación a los propietariosde los bosques y plantaciones forestales por losservicios ambientales de mitigación a las emisio-nes de gases con efecto invernadero, y por laprotección y el desarrollo de la biodive r s i d a d .

4 1

Por su parte, la Ley 7593 (Ley de la AutoridadReguladora de los Servicios Públicos) dispo-ne en el párrafo segundo del artículo 31, res-pecto a la fijación de precios, tarifas o tasaslo siguiente: “Los criterios de equidad social,sostenibilidad ambiental, conservación deenergía y eficiencia económica definidos enel Plan Nacional de Desarrollo, deberán serelementos centrales para fijar precios, tarifasy tasas de los servicios públicos...”. Esto des-de luego es aplicable a los servicios ambien-tales.

Es importante mencionar que la Ley 7788(Ley de la Biodiversidad), en su artículo 37dispone literalmente: “En virtud de progra-mas o proyectos de sostenibilidad debida-mente aprobados por el Consejo Nacional deÁreas de Conservación y por la Autoridad Re-guladora de los Servicios Públicos (ARESEP),se podrá autorizar para cobrar a los usuarios,por medio de la tarifa pertinente, un porcen-taje equivalente al costo del servicio brinda-do y a la dimensión del programa o proyectoaprobado.”

De acuerdo con los argumentos y las citas deLey señalados, se concluye:

• Que las posibilidades resultan ser muy va-riadas para negociar convenios y proyectospara el reconocimiento de los servicios am-bientales en Costa Rica.

• Que existe un amplio fundamento, no sololegal sino por normas de rango superior alas leyes que son los conve-nios internacio-nales, debidamente suscritos y ratificadospor el país.

• Que las normas transcritas no son solo muyamplias y estrictas con respecto al deber decrear instrumentos financieros para lograrlos objetivos citados, sino que estos meca-nismos ya están establecidos y operan en laactualidad (caso de FONAFIFO).

• Que existe el deber de las instituciones pú-blicas de incluir en sus tarifas este compo-nente ambiental, de acuerdo con los pará-

metros técnicos que correspondan a la Au-toridad Reguladora de los Servicios Públi-cos (ARESEP) para aprobar estas tarifas.

• Que quizás el elemento que se requierepara integrar todos estos deberes de lasentidades públicas, sea un mecanismo decoordinación que perfectamente puede serderivado de varios instrumentos como elC o nvenio de Cooperación, DirectrizPresidencial, Venta de Bonos o CTO ́ s ,entre otros.

Los mecanismos de cobro

Del lado de la demanda, Costa Rica esta apli-cando dos mecanismos de cobro a los usua-rios de los servicios ambientales. Uno deellos es a través del impuesto a los combusti-bles e hidrocarburos, de cuya recaudaciónanual debe destinarse un 3.5% a compensara los propietarios de bosque y plantacionesforestales por capturar y fijar los gases conta-minantes que calientan la atmósfera, y a pro-tección de biodiversidad.

El segundo mecanismo de cobro es a travésde las tarifas de servicios públicos como elagua y la electricidad, que también son pro-tegidos por el bosque. La modalidad de co-bro que se está aplicando actualmente en elpaís es mediante acuerdos estratégicos conlas empresas prestadoras de estos servicios,específicamente la hidroeléctrica.

La idea es que a través de estos mecanismosde cobro, el país logre recaudar los fondossuficientes como para autofinanciar la soste-nibilidad de los bosques y plantaciones, des-de el pago de los servicios ambientales hastalos créditos que son necesarios para refores-tación y manejo del bosque, entre otros as-pectos.

A nivel internacional, también se cuenta conun mecanismo financiero para que se le pa-gue al país por la fijación, absorción, mitiga-ción, reducción y almacenamiento de gasesde efecto de invernadero, fundamentalmenteel carbono que contamina la atmósfera.

4 2

De hecho, Costa Rica fue el país pionero endiseñar y aplicar un mecanismo de este tipo,al que denominó “Certificado Transable deEmisión”, CTO, acogiéndose al acuerdo deImplementación Conjunta y al Mecanismode Desarrollo Limpio establecidos por laConvención de Cambio Climático. De estemodo los países industrializados puedencompensar al país por la limpieza del aireque hacen nuestros bosques y plantacionesforestales.

Los mecanismos de pago

Bajo el mandato de la Ley Forestal 7575 sedesarrolló un esquema para operativizar elpago de servicios ambientales en el cual seinvolucra, además del FONAFIFO, el SistemaNacional de Áreas de Conservación (SINAC),al cual le corresponde ejecutar el reconoci-miento a los propietarios de bosque y planta-ciones por los servicios ambientales que es-tos generan. El SINAC es el encargado de de-terminar las áreas prioritarias donde se apli-cará el pago, hacer la recepción y el trámitede las solicitudes planteadas por los interesa-dos y la aprobación de las mismas. Tambiénle corresponde la supervisión de los proyec-tos, por medio de las áreas de conservación.

El enfoque innovador en este caso es quedesvincula la provisión de los servicios am-bientales de su financiamiento. El Gobiernoactúa como un intermediario en la comercia-lización de los servicios ambientales a com-pradores locales e internacionales, y debedestinar el producto de esta venta a financiarlos servicios ambientales. La instituciónresponsable del cobro y pago de serviciosambientales, autorizada mediante la Ley7575, es el FONAFIFO, el cual es un órganode máxima desconcentración adscrito alMinisterio de Ambiente y Energía, con perso-nería jurídica instrumental. Además, la Leyde Biodiversidad establece que parte de estosservicios los presta directamente el Estado, através de los Parques Nacionales y otras tie-rras públicas, en tanto que otros son presta-dos por privados mediante contratos ad hoc.

En el Programa de Pago de Servicios Ambien-tales se involucran una serie de actores, quejuegan un papel importante en el desarrollodel mismo. A través de estos actores se da unflujo financiero importante para la economíadel país (ver el esquema adjunto).

4 3

Procedimientos para acceder al pago de servicios ambientales

Para la operación del mecanismo de Pago porServicios Ambientales se ha elaborado unmanual de procedimientos que establece lasreglas para optar por el pago. Este Manual deProcedimientos fue elaborado de maneraconjunta entre la empresa privada (OficinaNacional Forestal, Junta Nacional ForestalCampesina, Colegio de Ingenieros Agróno-mos, Red de Reservas Privadas) y la parte es-tatal (SINAC, FONAFIFO). A lo largo de sus 12 incisos y 13 anexos, de-fine las áreas prioritarias, las áreas máximas ymínimas a incentivar por el pago de serviciosambientales a través de las diferentes modali-dades de los CAFs, el cómo los productorespueden accesar las diferentes modalidadesde pago por los servicios ambientales, lasobligaciones de los productores, los requisi-

4 4

Existen requisitos básicos para ingresar alPrograma de Pago por Servicios Ambientalesque deben ser cumplidos (ver recuadro). Lospropietarios deben presentar una solicitudacompañada de un plan de manejo para laactividad que el ingeniero forestal recomien-da desarrollar, ya sea reforestación, manejode bosque o protección de bosque. Para laelaboración de este plan de manejo se debecontratar un ingeniero forestal debidamenteinscrito en el registro de Regentes, que paraestos efectos lleva el Colegio de Agrónomos.

Los regentes tienen fe pública, dada por laLey Forestal 7575. En el caso de los propieta-rios con áreas menores a 50 hectáreas, éstospueden presentar su solicitud en proyectosglobales, a fin de reducir los costos indivi-duales por el trámite.

Si bien las solicitudes son presentadas al Sis-tema Nacional de Áreas de Conservación, através de sus 32 oficinas subregionales en to-do el país, es a nivel regional que se da el es-tudio y aprobación de las solicitudes, siem-pre a través del SINAC. Es este organismo elque autoriza al FONAFIFO a realizar el pa-go, mientras que los recursos económicos pa-ra realizar dichos pagos son aportados por elMinisterio de Hacienda quien los traslada di-rectamente a FONAFIFO.

Monitoreo y seguimiento

El monitoreo y seguimiento de los proyectoses de gran importancia en el esquema delPrograma de PSA, ya que permite dar credi-bilidad y transparencia al sistema, implemen-tando mecanismos de control internos y ex-ternos, entre ellos los siguientes:

1. Todos los proyectos deben contar con un“Regente”, el cual debe ser un ingeniero fo-restal inscrito en el Colegio de IngenierosAgrónomos. Esto permite tener un controlsobre el cumplimiento del plan de manejo.

2. Deben realizarse las afectaciones de laspropiedades ante el Registro Público de laPropiedad. Esta es una anotación en el Re-gistro que limita el uso del suelo de la pro-piedad, y debe ser realizada por un aboga-do externo del FONAFIFO, cuyo costo deafectación es costeado por el propietario.Este es una facultad dada por la Ley Fores-tal exclusivamente al FONAFIFO, y paraello se creó un Registro de Abogados.

3. El FONAFIFO realiza periódicamente au-ditorías externas técnicas, financieras, lega-les y administrativas. Estas auditorías estánprogramadas para realizarse cada dos años.

4. El FONAFIFO también realiza monitoreosperiódicos de cobertura, utilizando imáge-nes de satélite. Dichos estudios son realiza-dos por instituciones académicas especiali-zadas y ya se está terminando el segundoestudio de cobertura realizado con imáge-nes del año 2000.

5. Se utilizan Sistemas de Información Geo-gráficos para determinar problemas en lasubicaciones de las fincas, monitorear la co-bertura de las propiedades utilizando foto-grafías georeferenciadas, brindar informesa los que están pagando por los serviciosambientales, y dar seguimiento a los pro-yectos. Esta ha sido una herramienta funda-mental para la verificación de la ubicaciónde las propiedades sometidas al Programade P.S.A.

Las experiencias

tos y procedimientos para la presentación desolicitudes para gozar del pago por serviciosambientales mediante los certificados deabono forestal, los requisitos y trámite de so-licitudes, los trámites para los planes de ma-nejo, los trámites para la emisión y entrega delos CAFs, las regulaciones sobre la transferen-cia de terreno o derecho de plantación, losrequisitos para la protección forestal, y lasguías para la presentación de las solicitudespara los diferentes modalidades del pago pa-ra los servicios ambientales. Este manual esrevisado anualmente con el objetivo de sim-plificar el sistema.

En general, el esquema fue diseñado paraque sea un mecanismo ágil y de gran transpa-rencia y credibilidad. La agilidad del sistemano ha sido una tarea fácil; sin embargo, elproceso se ha ido mejorando año con año.

4 5

en detalleLA OFERTA DE SERVICIOS AMBIENTALES EN COSTA RICA

La demanda por el pago de servicios ambien-tales ha venido a superar la oferta de recursosfinancieros existentes (recordemos que laprincipal fuente de recursos proviene del im-puesto al consumo de los combustibles). Estodenota que hay una buena aceptación delsistema en el país, por lo que se han desarro-llado otras iniciativas como fuente de finan-ciamiento para atender la demanda.

Por ello se han desarrollado una variedad dealianzas estratégicas con diferentes empresase instituciones con el fin de internalizar losservicios ambientales. En la mayoría de loscasos, estos reconocimientos se han dado ba-jo el principio que el “recurso vale lo que al-guien esté dispuesto a pagar”. Sin embargo,este no fue el caso de la Empresa de ServiciosPúblicos de Heredia (ESPH), cuyo costo delos servicios ambientales fue incorporado enlas tarifas de los servicios públicos, estable-ciendo así una tarifa hídrica.

A continuación se detallan las principales ex-periencias que se han generado de acuerdo alos diferentes servicios ambientales que pres-ta el bosque.Mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero

(fijación, reducción, secuestro,almacenamiento y absorción)

Costa Rica fue pionera en este campo, y suexperiencia es sin lugar a dudas una de lasmás importantes en América latina.

El contenido económico para el reconoci-miento de este servicio ambiental está basa-do en el Impuesto Selectivo de Consumo alos Combustibles, y los propietarios y propie-tarias que reciben este pago ceden los dere-chos de carbono al FONAFIFO, quien poste-riormente podrá comercializarlos. Al ser estafuente de financiamiento un impuesto, susostenibilidad se ve afectada por la situaciónfiscal del país.

El valor establecido de este servicio ambien-tal esta dado por el costo de oportunidad dela ganadería extensiva en Costa Rica, valorque ha sido indexado anualmente. El cuadroadjunto muestra un historial de los montosreconocidos desde que inició el Programa dePago de Servicios Ambientales hasta la actualidad.

Económicamente hablando se puede decirque estos precios están por encima del valordel mercado ya que la demanda es bastantemayor que la oferta. Por ejemplo, para el año2001 la demanda para todo el país es de96,631.94 hectáreas y la oferta total para es-te mismo año es de 28,000 hectáreas. Enton-ces, se puede deducir que el Programa de Pa-go de Servicios Ambientales ha tenido una

4 6

buena aceptación.

El país tiene un potencial de aproximada-mente de 2,545,751.0 hectáreas que, ademásde la fijación de carbono, podrían asegurar(un porcentaje importante de ellas) el abaste-cimiento de madera a nivel nacional y pro-cesar los excedentes para la exportación. Es-ta área tiene un potencial de emisiones evita-das y fijadas de 91,332,087.0 toneladas decarbono por año. Si consideramos un perfilde 20 años, esto representa 335,3 millonesde toneladas de CO2 secuestradas. Conside-rando que el mercado ha reconocido un va-lor de $10 por tonelada, el país podría teneren inversiones un monto de $3,353.0 millo-nes de dólares.

Recientemente Costa Rica contrajo un présta-mo con el Banco Mundial para darle conteni-do económico al Programa de Servicios Am-bientales por los próximos 6 años, pero lomás interesante de este proyecto, que fue de-nominado “Ecomercados” ($32.5 millones),es que viene acompañado de una donacióndel GEF ($8 millones). Esto permitirá el forta-lecimiento de los diferentes actores para eje-cutar el proyecto, y además prevé el desarro-llo de un mecanismo para garantizar la sos-tenibilidad financiera del esquema.

Protección del agua (para uso urbano, rural o hidroeléctrico)

Este es uno de los principales servicios am-bientales que prestan los bosques, ya queprotegen y mejoran la calidad del bien máspreciado de la sociedad: el agua. Solamenteel 1% del agua de la tierra está disponible enríos, lagos, pantanos, suelo, embalses, la at-mósfera y en organismos vivos (Espinoza,1999). El 99% restante es producida subterrá-neamente por los bosques.

En Costa Rica el recurso hídrico es especial-mente trascendente por la composición de laproducción energética, que en un alto por-centaje está constituida por hidroelectrici-dad. Además, es de vital importancia para ga-rantizar el flujo normal de agua para uso do-méstico, industrial y productivo y la cobertu-ra boscosa mantiene la variabilidad natural

del régimen hídrico durante el año, aseguran-do una mejor distribución del agua. Tambiéndisminuye la tasa de escorrentía superficial,manteniendo una baja tasa de erosión y sedi-mentación, lo que favorece una mayor capa-cidad de infiltración y una mejor calidad delagua. Estos beneficios del bosque son reco-nocidos como servicio ambiental de protec-ción del agua para uso urbano, rural o hi-droeléctrico.

Por esto se ha considerado que solamentecon la internalización de esos factores se es-taría garantizando la sostenibilidad de laoferta de agua para los fines indicados; deotra manera se correría el riesgo de caer enlos problemas de otros países, tales como ca-restía y encarecimiento del agua por los cos-tos de tratamiento y purificación, así comoreducción de la vida útil de los embalses yplantas hidroeléctricas por acumulo de sedi-mentos.

Cabe reafirmar que los servicios ambientalesson un reconocimiento económico a los be-neficios del bosque en cuanto a la regulaciónen las calidades y cantidades del recurso hí-drico, cuyos principales usuarios son todasaquellas personas que utilizan servicios pú-blicos de consumo de energía hidroeléctricay agua potable, tanto a nivel comercial comodoméstico.

Este servicio ambiental tiene un gran poten-cial como fuente de recursos para la protec-ción y recuperación de la cobertura forestalde Costa Rica. Estudios desarrollados porCastro y Barrantes (1998 y 1999) determina-ron un valor de captación del agua (servicioambiental) promedio para todo el país de0.72 colones por metro cúbico.

Considerando que el país tiene una demandade 19,861.96 millones de metros cúbicos poraño, el potencial a reconocer por conceptodel servicio ambiental de protección del re-curso hídrico en el país es de 14,330 millo-nes de colones por año (44 millones de dóla-res). Estos valores consideran los sectores dela economía nacional doméstico, industrial,turismo, agrícola e hidroenergía. Con la in-

4 7

corporación de los montos anteriores en latarifa actual, se generaría el contenido finan-ciero que daría sostenibilidad a las activida-des de recuperación, protección y conserva-ción de cuencas hidrográficas.

Desde el punto de vista legal, FONAFIFO seha fundamentado en los artículos 46 y 47 dela Ley Forestal, para establecer alianzas conempresas e instituciones generadoras de elec-tricidad a partir del recurso hídrico, entreellas: Energía Global, Hidroeléctrica Platanar,y Compañía Nacional de Fuerza y Luz (vercuadro adjunto). Aunque el marco contrac-tual de cada una es variable, su esencia sepuede resumir en los siguientes puntos:

• Las empresas hidroeléctricas reconocen elservicio ambiental de protección del recur-so hídrico y establecen un monto para sucompensación, el cual varía de acuerdo alvalor estratégico que para su empresa tiene(los montos se detallan en el cuadro).

• En los esquemas propuestos se da la parti-cipación de una Organización Forestal noGubernamental para la promoción de losp r oyectos y elaboración de Planes de Manejo.

• El Área de Conservación asume su rol en elcontrol y vigilancia de los proyectos.

• Los recursos financieros pagados por lasempresas son invertidos en las cuencas deinterés identificadas por dichas empresas.

• En el caso de la Compañía Nacional deFuerza y Luz e Hidroeléctrica Platanar seha aceptado terrenos en condición, comoun estatus para optar por el pago de los ser-vicios ambientales.

• En el caso de la Compañía Nacional deFuerza y Luz los contratos se establecen a10 años, y no existe un tope de área porpropietario para someter al Pago de Servi-cios Ambientales.

• En el esquema anterior se da una relacióndirecta entre el propietario del bosque y elFONAFIFO, quien se apoya en un Regentep r ivado en el ejercicio legal de susfunciones.

Del cuadro adjunto se desprende que con losconvenios establecidos se va a proteger o re-

cuperar el 50% de las cuencas bajo contratocon FONAFIFO. Esto significa que los usua-rios de los servicios ambientales han recono-cido el verdadero valor del bosque y con es-to están compensando a los propietarios ypropietarias que los brindan.

Además, se han desarrollado otras iniciativasindependientes cuyos esquemas no depen-den de la estructura que legalmente se ha es-tablecido para el Pago de Servicios Ambien-tales.

Por ejemplo, desde marzo del 2000 laEmpresa de Servicios Públicos de Heredia(ESPH S.A) estableció una tarifa hídrica comoun ajuste ambiental de la existente por abas-tecimiento de agua potable. Ésta ha sidodefinida como:

a) valor económico del servicio ambientalhídrico o servicio de producción de aguaque brindan los bosques y

b) el costo ambiental requerido para recupe-rar y conservar las áreas donde se ubican lasfuentes de agua.

La ESPH S.A. recauda los fondos provenien-tes de la tarifa hídrica de la tasa que cobramensualmente a sus abonados. Este dinero sedeposita en un Fondo y se utiliza para finan-ciar el Programa para la conservación y recu-peración de las microcuencas de los ríosCiruelas, Segundo, Bermúdez y Tibás de lap r ovincia de Heredia. Este programa seencarga de hacer efectivo el Pago por Servi-cio Ambiental Hídrico, promoviendo activi-dades de protección, regeneración naturaldel bosque y reforestación en los terrenosdonde se ubican las fuentes de abastecimien-to de agua potable administradas por la em-presa.

De esta manera se compensa a los dueños dela tierra para que se responsabilicen deproteger el bosque en función del recursohídrico.

4 8

goría de banco genético con valores de usodirecto, con respecto a aquellos genes yaidentificados y de importancia económica.Los seres vivos son una de las principalesfuentes de compuestos químicos, reales y po-tenciales, con importancia cultural, farma-céutica, alimenticia y económica conquecuenta el ser humano para desarrollarse (Ba-rrantes, 2000).

El Instituto Nacional de Biodiversidad (IN-BIO) ha sido la entidad responsable de pro-mover la utilización sostenible de la biodiver-sidad, luego de que en 1991 firmase el pri-mer convenio de bioprospección o explota-ción de biodiversidad en busca de recursosgenéticos y químicos comercialmente valio-sos. El convenio se suscribió con la empresaMerck and Company, con el objetivo de bus-car usos sostenibles a la biodiversidad costa-rricense.

Este pago por bioprospección no es un pagopor servicios ambientales, pero sí es un reco-nocimiento al valor de la protección de labiodiversidad como un servicio ambientalque brinda el bosque.

El primer reconocimiento a la biodiversidadpor un organismo internacional fue realizadopor la Agencia de Conservación de la Natura-leza (GEF) estableciendo un valor en $10 porhectárea por año en el área del corredor bio-lógico de Costa Rica.

Protección de la biodiversidad

(Para conservación, uso sostenible, científicoy farmacéutico, investigación y mejoramien-to genético)

Costa Rica es reconocida en el ámbito mun-dial por su riqueza en biodiversidad, ya quecuenta con el 5% de la biodiversidad delmundo. Por tanto, su protección es un bene-ficio que le brinda el país al planeta.

Se han realizado grandes inversiones en laprotección de ecosistemas, ya que representauno de los principales mecanismos para ga-rantizar la conservación de material genéticocon fines de preservación de especies y deaprovechamiento futuro para el beneficio ydesarrollo de la sociedad.

Esto ha permitido el desarrollo de investiga-ciones que generan a la sociedad beneficioseconómicos y sociales. El ecosistema, al serun banco de genes, provee las bases de infor-mación para el cruzamiento y el desarrollode híbridos y variedades en el sector agrope-cuario, farmacéutico, cosmético e industrial.De este modo permite alcanzar mayores ni-veles de productividad y el seguimiento denuevos productos, con el fin de garantizar laseguridad alimentaria a una población cre-ciente y el desarrollo de productos que bene-ficien la salud de la población. En ese senti-do, se podría dar a la biodiversidad una cate-

4 9

Protección de ecosistemas(formas de vida y belleza escénica natural pa-ra fines turísticos y científicos)

El concepto de belleza escénica conlleva as-pectos subjetivos, pero ligados a la conserva-ción y al disfrute de un patrimonio heredadocomo paisaje atractivo: cataratas, ríos, lagos,f l o ra y fauna espectaculares (Budow s k i ,1978).

El desarrollo de la valoración y reconoci-miento de este servicio ambiental se encuen-tra en sus primeras etapas, debido a su carác-ter subjetivo y falta de claridad en el recono-cimiento del mismo, producto de la falta demercado.

El FONAFIFO ha realizado algunos esfuerzospara valorar este servicio ambiental y estable-cer su reconocimiento por los usuarios. Paraello se contrató una consultoría que identifi-có los potenciales mercados y desarrollará unmodelo matemático para establecer su valor;sin embargo, la aplicabilidad de estos mode-los es sumamente costosa y poco práctica.Por eso, al final se ha optado por establecerlos valores de acuerdo a la oferta y la deman-da que se de en el mercado.

Se ha estimado el servicio ambiental de pro-tección de la belleza escénica como uno delos servicios ambientales más prometedorescomo fuente de recursos para la protecciónde los ecosistemas de Costa Rica, ya que elecoturismo en el país ha tomado auge a par-tir de 1987 y es considerado, en la actuali-dad, como uno de las principales actividadesen la economía nacional. FONAFIFO ha ini-ciado acercamientos con diferentes actoresdel sector turismo para lograr el reconoci-miento de este servicio ambiental.

Costa Rica recibe anualmente un millón deturistas, de los cuales 700,000 se ubican den-tro del turismo ecológico. Si aplicamos el es-quema voluntario establecido entre la cadenade Hoteles Meliá y el MINAE de re-

conocer $1.00 por turista, podría deducirseque el potencial es de $700.000 anuales pa-ra el servicio ambiental de belleza escénica.

Esta experiencia de pago surgió de la alianzaentre un complejo hotelero y un Área deConservación, en la cual las partes acordaronimplementar el servicio, donde el hotel cargaen la factura del turista un monto de US$1adicional a su cuenta, previo consentimientodel turista, para utilizarlo en actividades deconservación de la naturaleza.

Este reconocimiento de la belleza escénicacorresponde al programa desarrollado entreel Área de Conservación Tempisque y la ca-dena de Hoteles Meliá (Costarrisol S.A.), loscuales juntos establecieron la campaña de-nominada “Sea un Buen Vecino”. Para ello sefirmó un Convenio de Cooperación para lacapitalización y sostenibilidad de las ÁreasSilvestres Protegidas (ASP) del Área de Con-servación Tempisque.

Los recursos recaudados durante él ultimoaño bajo este contrato ascienden a $61,500,y se ha convertido en una fuente permanentede ingresos para el Area de Conservación,tanto para el fortalecimiento de sus áreas sil-vestres protegidas como para apoyar la for-mulación de proyectos de infra e s t r u c t u radentro de éstas áreas y apoyar la ejecuciónde programas de educación ambiental enellas.

Enorme beneficio

En los últimos treinta años, Costa Rica ha be-neficiado (protegido, manejado o reforesta-do) cerca de medio millón de hectáreas, delas cuales casi 200 mil se han recuperadomediante reforestación. La inversión realiza-da por el país en este proceso ha sido de ca-si 200 millones de dólares, solo en lo concer-niente a incentivos forestales y pago de servi-cios ambientales. El siguiente cuadro muestraen detalle el esfuerzo realizado entre 1972 yel 2001 en estos rubros forestales.

5 0

Conclusiones importantes

De lo anterior podemos concluir que CostaRica cuenta con un Programa de ServiciosAmbientales administrativa, legal y técnica-mente consolidado. El Programa de Pago deServicios Ambientales es un mecanismoinnovador, producto de la inversión que se harealizado en el país para la conservación y larecuperación de la cobertura forestal y subiodiversidad.

Es necesario ir realizando una serie de ajustesal mecanismo para garantizar la mayo rparticipación de los propietarios, así como susostenibilidad financiera. Por eso, elprincipal reto es la búsqueda de mercadospara la comercialización de los serviciosambientales.

Costa Rica tiene un alto potencial entérminos de inversión en servicios ambienta-les, ya que sus posibilidades para producciónde energía hidroeléctrica, consumo domésti-co, protección de la belleza escénica,b i o d iversidad y mitigación de gases de

efecto invernadero podrían generar la sumade 3,397 millones de dólares.

Como hemos repetido a lo largo de estedocumento, los esquemas que se desarrollendeben ser transparentes y flexibles, por lo quees importante apoyar iniciativas locales quese establezcan a nivel de cuenca y financia-das por los usuarios de los servicios ambien-tales. En esta materia queda mucho por hacerya que es necesario la identificación de estosusuarios y establecer un compromiso real porparte de éstos.

Es importante continuar con el fortalecimien-to institucional, de manera que podamosestablecer un mejoramiento continuo a losmecanismos y plazos establecidos.

Toda esta experiencia generada ha sidofundamental para que los organismosinternacionales como el Banco Mundial y elGobierno Alemán inv i r t i e ran recursosapoyando el Programa de Servicios Ambien-tales en Costa Rica.

5 1

gal es del 30%, se llega a la conclusión deque únicamente el 4 % del consumo nacio-nal de madera proviene de tala ilegal en bos-ques primarios.

El presente estudio se basa en el análisis dedocumentación nacional e internacional re-lacionada con el tema, en informes de consu-mo nacional de madera, auditorías regionalessobre la administración, control y desarrollode actividades forestales y denuncias por talailegal. El análisis se complementó, con los re-sultados de una encuesta respondida por 79representantes de diversas instituciones, or-ganizaciones y grupos vinculados con el ma-nejo forestal, y con los resultados de un ta-ller realizado con “madereros”.

Se concluye que el fenómeno histórico de latala ilegal obedece a un conjunto de factorespolíticos, institucionales, sociales y económi-cos, que interactúan y evolucionan a lo largodel tiempo y cuya comprensión es compleja.En el contexto político la tala ilegal ha sido

lrededor de una tercera parte de lamadera que Costa Rica consume proviene dela tala ilegal, según el promedio que se extraede las respuestas de 79 encuestados vincula-dos al sector forestal en el país, y que fueronentrevistados como parte de un estudio sobre“Tala Ilegal en Costa Rica”, realizado por ex-pertos del Centro Agronómico Tropical de In-vestigación y Enseñanza (CATIE).

Dicho estudio fue contratado por la Comisiónde Implementación del Plan Nacional de De-sarrollo Forestal (SINAC, FONAFIFO, ONF),con el apoyo del Proyecto Regional en Bos-ques (PROFOR) del PNUD, y fue completadoen diciembre del 2001.

La investigación arrojó información suma-mente valiosa e interesante sobre las diversascausas de orden económico, social, cultural,político y legal que propician la tala ilegal enel país, así como las diferentes formas en quese da este problema. También plantea una de-finición conceptual más amplia de tala ilegalpara Costa Rica, y sugiere un paquete muycompleto de alternativas para combatir la ta-la ilegal a nivel nacional.

No obstante, quizá uno de los resultados mássobresalientes del estudio es que, a diferenciade lo que hasta ahora se creía, el problemade la tala ilegal en este país está asociadomás a la corta de árboles en potreros y siste-mas agroforestales que a la cosecha en losbosques primarios. Considerando este últimodato y partiendo del supuesto que la tala ile-

La tala ilegal en Costa Rica Problemática y propuestas de solución

5 2

fomentada por políticas de colonización y dedesarrollo rural (pasadas o vigentes), que sehan traducido en incentivos, tendientes apromover la conversión de bosques en terre-nos agropecuarios.

La problemática de la tala ilegal no se puedeinterpretar como el resultado de una situa-ción actual, es un tema tan complejo como larelación misma de la sociedad con el recursoforestal y evoluciona constantemente a travésdel tiempo, influenciado por diversas corrien-tes de pensamiento y tendencias económicasy sociales. A la fecha, no existe en Costa Ri-ca un documento que examine integralmen-te este problema, por lo que esta recopilaciónpretende ofrecer una base para la discusión.

Empezando por el concepto

Como el concepto lo dice, la tala “ilegal” esuna actividad que viola la legislación existen-te y, por tanto, no constituye la violación auna sola prohibición o regulación forestal, si-no a cualquiera de una serie variada de dife-rentes acciones contradictorias contra dispo-siciones de la legislación forestal. Es decir, noes sinónimo de deforestación, ni de las for-mas de tala no aceptadas comúnmente poralgunos grupos de la sociedad, sino que es unconcepto más amplio. Si bien el concepto ju-rídico de tala ilegal no está definido en la LeyForestal 7575, esta ley sí establece una seriede prohibiciones con sus respectivas accio-nes sancionables y punibles, sobre activida-des humanas contrarias a las regulaciones le-gales de conservación y uso sostenible del re-curso forestal.

• Aprovechamiento de recursos forestales enterrenos del Patrimonio Natural del Estadoy en las Áreas Protegidas, para fines dife-rentes de los establecidos en la Ley 7575.

• Irrespeto a las vedas forestales declaradas.

• Sprovechamiento de uno o varios produc-tos forestales en propiedad privada sin elpermiso de la Administración Forestal delEstado, o que aún cuando cuente con elpermiso, las actividades ejecutadas no seajustan a lo autorizado.

• Ejecución de actividades que impliquen cambiode uso de la tierra (eliminación total del bosque).Sin embargo, es importante señalar que la

Con base en estos antecedentes, el presenteestudio propone la siguiente definición: talailegal en Costa Rica debe entenderse comotoda tala que esté prohibida por la Legisla-ción Forestal vigente. Esta se refiere a aquellacorta o aprovechamiento que no es conse-cuente con las disposiciones normativas de laLey Forestal, que no cumple con los requisi-tos y regulaciones exigidas o que viola lasprohibiciones respectivas. En ese sentido, sepuede deducir que las sanciones y descrip-ciones penales de la tala ilegal están conteni-das en los artículos 58 y 61 de la Ley Forestal7575, estas corresponden básicamente a:

5 3

Ley Forestal 7575 no cumple a cabalidad conel principio de la tipicidad, según el cual, to-da ley debe contener una sanción para cadaprohibición contenida en el texto normativo.Esta carencia hace más compleja la laborsancionatoria del funcionario judicial yadministrativo y propicia un alto grado deinaplicabilidad de sus sanciones, generandodesistimientos procesales, sobreseimientojudicial, suspensión de procesos penales,faltas de mérito y prórrogas extraordinarias,situaciones que en la práctica se traducen enla impunidad de los infractores.

¿ Por qué se tala en Costa Rica?

La tala ilegal es el producto de un conjunto defactores políticos, institucionales, legales, cul-t u rales, sociales y económicos que intera c t ú a ny evolucionan de manera compleja.

Desde el punto de vista socio-cultural, la talailegal es favorecida por una cultura agrícola ypecuaria arraigada en los costarricenses, enc o n t raposición a una cultura de aprove ch a-miento forestal sostenible casi ausente. Mu-chos propietarios perciben al bosque comoun sistema poco productivo y poco útil.Además, al igual que en otros sectores de la

economía, la tala ilegal, evidencia laexistencia de corrupción en la sociedad costa-rricense.

Entre los condicionantes económicos, los pro-pietarios del recurso forestal afrontan necesi-dades de dinero a corto plazo y de ahí su in-terés por expandir las actividades agropecua-rias a costa de terrenos boscosos. También in-f l u ye la demanda del mercado por "maderab a rata" y las ofertas tentadoras que reciben lospropietarios del recurso por parte de algunosm a d e r e r o s .

En el aspecto legal e institucional, además delos vacíos señalados en la Ley Forestal, la A d-m i n i s t ración Forestal del Estado (AFE) no dis-pone de los recursos suficientes para respal-dar su capacidad de control y de asistenciatécnica sobre el manejo de recursos forestalesy los trámites para obtener los permisos lega-les de corta son complejos y engorrosos.

El origen de la madera ilegal

La población encuestada para este estudioconsideró que el 50% de la madera cortadailegalmente proviene de sistemas productivo ssusceptibles de obtener un permiso de apro-

5 4

ve chamiento y un 11% de terrenos donde po-dría obtenerse este permiso, pero el mismo sedeniega por diversas causas. El restante 39%p r ovendría del aprove chamiento en condicio-nes donde no es posible obtener un permi-so de corta, tales como las zonas protegidasde las fincas (áreas con pendientes fuertes,orillas de ríos y quebradas), árboles de espe-cies vedadas o restringidas y terrenos ubica-dos dentro de las Áreas Silvestres Protegi-das del Estado (Parques Nacionales y Reserva sBiológicas, principalmente).

Según la población encuestada la madera see x t rae de manera ilegal principalmente decuatro fuentes: árboles aislados en potreros,árboles de bosques primarios donde no existeun permiso de corta (sin cambiar el uso delsuelo), árboles remanentes y portadores de se-milla cortados después del cierre de un apro-ve chamiento autorizado, y árboles prove n i e n-tes de la destrucción del bosque secundariomediando un proceso de cambio de uso.

Según McKenzie (2000), el 30% de la made-ra consumida en el país en 1998, provino deplanes de manejo de bosques, seguido por un28% de árboles fuera de bosque y un 16% deplantaciones forestales. Pa ra el año 2000, Sa-ge (2001) estima que esta distribución se hamodificado sustancialmente: la mayor contri-bución actual es de los árboles en potrero(53%), seguida por las plantaciones forestales(33%) y por último los planes de manejo debosque primario con apenas un 14%.

Esto refuerza la información suministrada porlos encuestados, en el sentido de que el pro-blema de tala ilegal ahora se asocia más a lacorta de árboles en potreros y sistemas agro-forestales que al aprove chamiento de los bos-ques primarios.

Estos datos sugieren con claridad que,parac o n t rarrestar la tala ilegal,es urgente mejora rel proceso de aprobación y seguimiento depermisos para árboles fuera de bosque, con-trolar la conversión ilegal de bosques a potre-ros, facilitar el manejo sostenible de los bos-ques, además del efectivo control de la talailegal en bosques naturales, principalmentelos que no cuentan con planes de manejo.

En este sentido, medidas como la veda de es-pecies forestales y las restricciones excesivas alos planes de manejo, solo se orientarían auna pequeña parte del problema y más bienestimularían el aumento de la conversión debosques a potreros arbolados, incrementandola corta indiscriminada de árboles fuera de losplanes de manejo.

A plena luz del día

El 54% de la población encuestada para esteinforme opinó que la madera proveniente dela tala ilegal se transporta de la misma formaque la madera extraída con una autorización,es decir, a la luz del día, en horas hábiles,con guías y placas emitidas por la Adminis-tración Forestal del Estado (AFE) y pasandolos puestos de control en carretera. Un 43%de la población encuestada consideró que seutilizan además otros medios diferentes a losutilizados para transportar la madera cortadacon autorización.

En opinión de los encuestados, existen diver-sas formas y métodos que los transportistasusan para llevar madera de tala ilegal hacialos mercados, sin ser detectados por las auto-ridades o contando con el consentimiento delas mismas. Estas formas de actuar se mencio-nan a continuación, ordenadas según la can-tidad de veces citada:

• Reciclando guías de transporte (guías sinsello usadas varias veces, fotocopias a colorde guías sin usar, compra de guías no utili-zadas, o recuperación de guías en aserrade-ros).

• Pagando sobornos a funcionarios de los di-ferentes puestos de control en carretera.

• Transportando madera aserrada o en blo-que escondida (en camiones pequeños,oculta con productos agrícolas o con man-teados; en furgones cerrados; o en vagone-tas cubiertas con arena).

• Utilizando una factura de compra o facturade "servicios de aserrío" emitida por un ase-rradero o depósito.

• Obteniendo beneficio de un aprovecha-miento autorizado (sobres-timando el volu-men de ciertos individuos para acceder amás guías y placas; reuniendo en un mismopatio las trozas extraídas con autorizacióncon otras provenientes de tala ilegal).

• Usando un certificado de origen para trans-portar madera de especies diferentes a lasautorizadas en éste.

• Transportando la madera en horas no hábi-les (de noche), fines de semana o feriados.

• Esquivando los puestos de control (caminosvecinales, ríos), hacia mercados locales.

5 5

El destino de la madera ilegal

Alrededor del 50% de la madera extraída ile-galmente se comercializa en los aserraderos,mientras que el resto se distribuye en depósi-tos de madera que manejan pequeños volú-menes, mueblerías, mercado de la construc-ción, artesanías y otros, como las fábricas detarimas.

El Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2001-2010 llama la atención sobre la tala ilegal, yestimó que el 25% de la madera que se con-sume en Costa Rica es producto de árbolestalados ilegalmente. Esta cifra es producto deestimaciones realizadas en años anteriores,utilizando dos métodos indirectos: la diferen-cia entre oferta y demanda de madera y laevaluación de tocones en áreas recién apro-vechadas.

Las estimaciones realizadas por el primer mé-todo indican que el volumen de tala ilegal, anivel nacional, era de 210,000 m3 en 1998,que representan el 26% del total de maderaconsumida en el país. Sin embargo, estos va-lores conllevan una subestimación, pues notoda la madera extraída ilegalmente es con-sumida por aserraderos, sino que también selleva a otros mercados; e incluso existe unporcentaje desconocido, producto del cam-bio de uso, que se consume o se desechadentro de la finca.

Las estimaciones realizadas por el método de"evaluación de tocones", por su parte, calcu-lan que la tala ilegal en los planes de manejoauditados varía en un rango del 18 al 26%.

Las nuevas estimaciones realizadas en el pre-sente estudio, mediante una encuesta aplica-da a informantes claves del sector forestal,muestran que el porcentaje promedio ponde-rado reportado por la población alcanzó un35%, lo cual significa que, en opinión de losencuestados, al menos uno de cada tres me-tros cúbicos de madera que se comercializaen el país proviene de la tala ilegal.

Para mejorar las estimaciones futuras de la ta-la ilegal, el país debe contar con un sistemade mediciones más precisas del consumo demadera en la industria (aserraderos, depósitosde madera, mueblerías y las industrias másgrandes que consumen leña, tales como losbeneficios de café). Así, estos valores de con-sumo real podrán ser comparados con los

volúmenes autorizados y arrojar una mejorestimación del volumen real de tala ilegal enel país.

IMPACTOS DE LA TALA ILEGAL

Entre los impactos esperables de la tala ilegalen Costa Rica, figuran efectos de tipo am-biental, de tipo económico y de tipo social.

Impactos ambientales

La tala ilegal da lugar a mayores amenazaspara la función ecológica de las áreas prote-gidas y áreas boscosas que son PatrimonioForestal del Estado, y por lo tanto al SistemaNacional de Áreas de Conservación (SINAC).También propicia un aumento en la tasa dedeforestación (en bosques sujetos a cambiode uso), con sus correspondientes efectos enla erosión de suelos, contaminación y regula-ción de las aguas, y pérdida de biodiversidaddebido a una mayor fragmentación y aisla-miento de los bosques.

Otros impactos ambientales de la tala ilegalson la mayor degradación de los bosques de-bido a la corta de árboles sin criterios de sos-tenibilidad, la reducción en la función ecoló-gica de los bosques en zonas de protecciónen propiedad privada, y el incremento en elgrado de amenaza para especies forestalesvedadas o en las poblaciones de especies po-co abundantes o sobrexplotadas y para algu-nas especies de fauna asociadas.

Impactos económicos

Desde el punto de vista económico, la talailegal provoca un aumento en los costos delmanejo forestal sostenible debido a la trami-tología y a los requisitos técnicos para suaprobación. También genera competenciadesleal y desincentivo para la madera prove-niente de planes de manejo forestal imple-mentados bajo criterios de sostenibilidad y aderecho.

Asimismo, el deterioro del recurso madera-ble, reduciría a mediano plazo la oferta demadera de bosques para la industria forestal,afectando su contribución a la economía lo-cal y nacional. Igualmente reduce el valorproductivo de aquellas tierras con bosquescuya capacidad de uso es forestal y, por tan-

5 6

to, disminuye también su contribución actualo potencial a la economía, por la reducciónen la cantidad y calidad de los servicios am-bientales de los bosques, particularmente elagua. Esto supondría un aumento en los cos-tos para su provisión a la sociedad.

La mala imagen que la tala ilegal producedentro y fuera del país, podría afectar las in-versiones en el sector forestal, entre ellas ademanda de productos forestales costarricen-ses, así como otros rubros como el turismo.

Además, hay que considerar la reducción enlos ingresos para el Estado por concepto depago de impuestos y otras obligaciones aso-ciadas a la producción forestal, al tiempo quela tala ilegal representa un aumento en losgastos del Estado para investigaciones, audi-torías y procesos administrativos y judiciales.

En general, la tala ilegal redunda en una re-ducción en la eficiencia y crecimiento de laeconomía del país y en su competitividad,porque su control demanda de recursos quepodrían ser dirigidos a atender otras necesi-dades como innovación tecnológica, fortale-cimiento institucional y de capital humano,mercados, y otros.

Impactos sociales

Desde la perspectiva social, la tala ilegal pro-voca mayores conflictos y presión de la so-ciedad costarricense e internacional hacia elsector forestal público y privado para imple-mentar medidas que podrían ser radicales ta-les como vedas o moratorias.

Por otra parte, se pierde la opción de cons-truir una cultura forestal basada en el con-cepto de la multifuncionalidad de los bos-ques, tal como existe en países desarrolladoscon una cobertura forestal estable o crecien-te y un sector forestal económicamente im-portante.

Igualmente, se perpetúa la corrupción y lasactividades ilícitas en el sistema de valores dela sociedad costarricense, lo cual favorece laingobernabilidad del país, hace perder credi-bilidad en las instituciones nacionales y susdecisores, y general un incumplimiento delpaís con los acuerdos internacionales talescomo la Agenda 21 y la Convención de la Di-versidad Biológica, entre otros.

LAS SOLUCIONES

Múltiples alternativas pueden ser considera-das por las diferentes instituciones y organi-zaciones vinculadas al sector forestal costa-rricense, para tratar de contrarrestar el com-plejo problema de la tala ilegal. Aunque elcontrol de un buen manejo del recurso fores-tal puede ser más favorable económicamenteque el control de su prohibición, está claroque el Estado debe aportar los recursos indis-pensables para consolidar una estrategia efi-ciente en este sentido.

Al respecto se proponen seis grandes ejes deacción, que deberían ser los fundamentos deuna estrategia de combate a la tala ilegal, nosolo a nivel de verificación del origen de lamadera comercializada, sino procurando ata-car las raíces del problema y su manifesta-ción en el corto, mediano y largo plazo. Lassiguientes son las propuestas que se despren-den del estudio:

1. Fomento del manejo sostenible de los recursos forestales

Esta es probablemente la estrategia más efi-ciente para evitar la tala ilegal y la deforesta-ción en Costa Rica. Un manejo forestal eco-lógicamente sostenible y económicamentea t ra c t ivo debe hacer que el propietario prote-ja su recurso forestal y desista de optar porprácticas ilegales. Por lo tanto, cualquier me-dida de control del aprove chamiento forestalque el estado proponga, debe ser analizadaen términos de su costo e implicaciones prác-ticas para el productor. De manera conve r-gente, los mecanismos de control eficientesen contra de la tala ilegal evitarán la compe-tencia desleal de ésta y conducirán a un mer-cado donde resulte más atra c t ivo para el pro-ductor un buen manejo del bosque que elriesgo de la ilegalidad.

En este sentido es urgente la revisión de lostrámites de aprobación de planes de manejo,de los permisos forestales y de los sistemas decontrol que este estudio revela como deficien-tes, para orientarlos al desarrollo de un siste-ma más sencillo, más eficiente y más atra c t i-vo para quien desea realizar un buen manejoforestal. Además, el riesgo de ser castigadopor las prácticas ilegales debe ser compartidopor todos los que participan en el procesop r o d u c t ivo (propietarios, regentes, madereros,t ransportistas, industriales y comerc i a n t e s ) .

5 7

La promoción de la comercialización de ma-d e ra proveniente del manejo sostenible debec o n s i d e rarse seriamente como una alternativap a ra hacer más atra c t ivo el buen manejo y re-ducir los costos de control.

2. Mejoramiento de la información y monitoreo de la tala ilegal con herramientas informáticas

Se recomienda que el SINAC y el sector fores-tal cuenten con un sistema informático queincluya una o más bases de datos integradasa un Sistema de Información Geográfica(SIG). Este sistema brindaría información ac-tualizada sobre los recursos forestales delpaís y permitiría detectar oportunamente losprocesos de conversión de bosques a potre-ros, así como determinar la pertinencia de lostrámites de aprovechamiento forestal. Ade-más, en el mediano plazo, se puede tener de-bidamente cuantificada y monitoreada elárea de bosques naturales privados del país y,a largo plazo, cuantificar su capacidad pro-ductiva anual para las diferentes regiones y/oÁreas de Conservación.

Este proceso debe acompañarse de medicio-nes más precisas del consumo de madera enla industria (aserraderos, depósitos de made-ra, mueblerías, y otros), y las industrias másgrandes que consumen leña (tales como losbeneficios de café). Así, estos valores de con-sumo podrán ser comparados con los volú-menes autorizados y arrojar una mejor esti-mación del volumen real de tala ilegal en elpaís.

3.Brigadas especiales de control y protección

Consiste en la creación de un grupo altamen-te profesionalizado en funciones de control yprotección, compuesto por profesionales endiferentes disciplinas, que trabaje desde lasoficinas centrales del SINAC apoyando lastareas de protección y control de campo,planificación y capacitación, en estrecha ydirecta coordinación con las Áreas de Con-servación, y en especial con el personal re-gional de control y protección.

Su objetivo no sería sustituir la labor de lasoficinas regionales, sino más bien contribuira la supervisión, monitoreo, fiscalización,evaluación y mejoramiento de sus funciones.La experiencia puede iniciarse con una solabrigada que trabaje prioritariamente en lasÁreas de Conservación críticas, compuestapor funcionarios altamente capacitados enaspectos técnicos, legales y administrativosdel aprovechamiento de productos forestalesy vida silvestre.

La brigada deberá incluir como miembrospermanentes: un director con formación yamplia experiencia relativa a seguridad pú-blica, profesionales en manejo de bosquesnaturales y aprovechamiento de bajo impac-to, ecología y biodiversidad, dendrología,derecho y legislación ambiental, normas ad-ministrativas de la AFE, informática y seguri-dad pública. Sus labores incluyen operativosde control, revisión de procedimientos, capa-citación de funcionarios de las Áreas de Con-servación y planificación.

4. Capacitación

Es necesario desarrollar una estrategia de ca-pacitación, dirigida a los diferentes sectoresinvolucrados en el uso del bosque, que cubralas necesidades detectadas en los grupos me-ta, a saber: funcionarios de puestos de con-trol permanentes (Guardia Rural, Civil, SI-NAC), propietarios del bosque, empresariosde la madera, sierristas, tractoristas y camio-neros, profesionales forestales (regentes), fun-cionarios del SINAC, miembros de ONG's,asociaciones conservacionistas, Comités deVigilancia de los Recursos Naturales (COVI-RENA's), funcionarios del Organismo de In-vestigación Judicial (OIJ), policía, jueces y fis-cales.

Los posibles temas dependerán de diagnósti-cos de necesidades, pero probablementeincluyen: tramitología, manejo forestal soste-nible, otras alternativas de uso (servicios am-bientales, ecoturismo, la tramitología y lasoportunidades de comercialización), éticaprofesional, legislación forestal y ambiental,delitos ambientales y trámites de denuncias.

5 8

El programa de capacitación debe incluird iversas actividades como talleres cortosdonde se analicen “estudios de caso” reales,charlas de actualización sobre temas relacio-nados y charlas de motivación, con el objeti-vo de crear conciencia sobre el valor del re-curso, la importancia del consumo de made-ra y de los productos provenientes del mane-jo sostenible. También debe incluir asistenciatécnica y campañas de educación de la so-ciedad. En la implementación de estos pro-gramas pueden contribuir organizaciones re-gionales de productores y profesionales for e s-tales, tales como CODEFORSA, FUNDECORy ASUNFORT, entre otras.

5. Participación de la sociedad civil parareducir la tala ilegal

Reconociendo que el Estado no es el únicoresponsable del control forestal y tampococuenta con toda la capacidad ni los recursospara solucionar el problema de la tala ilegal,es necesario contar con la participación de lasociedad civil. Aprovechando las oportuni-dades que brinda su creciente participación yconciencia ambiental, ésta puede contribuireficientemente en el control forestal, el apo-yo de los procesos de educación y capacita-ción de la sociedad y el fomento de la certi-ficación forestal, tanto nacional como inter-nacional.

Los recursos financieros pueden provenir devarias fuentes, entre ellas empresas privadasque deseen apoyar a un programa impulsadopor la sociedad civil y respaldado por el Esta-do, un porcentaje del impuesto forestal quese recauda en cada región, y un apoyo delFondo Nacional de Financiamiento Forestal( F O NAFIFO), reconociendo que un buencontrol da mayor valor a los servicios am-bientales.

Se debe evitar que estos esfuerzos se orientena desincentivar el consumo de madera porparte del sociedad costarricense. Muy por elcontrario, la sociedad civil puede jugar unpapel relevante en promover el consumo demadera proveniente sólo del manejo sosteni-ble de los recursos forestales.

6. Cambios en la legislación

El marco normativo requiere una revisiónprofunda, de manera que se determinen conclaridad las modificaciones legales requeri-das (decretos, leyes, resoluciones, procedi-mientos administrativos), y se tipifiquen nue-vos delitos penales que permitan establecerclaramente las responsabilidades sobre la ta-la ilegal, de manera que se resuelvan los pro-blemas de tipicidad que dan origen a la im-punidad en la Ley Forestal. Adicionalmente,es urgente establecer responsabilidades lega-les para los madereros y transportistas en elaprovechamiento forestal.

Se debe desarrollar un gran esfuerzo en capa-citación a funcionarios judiciales, para locual ONG´s y organizaciones como el Cole-gio de Abogados y la Escuela Judicial puedenjugar un importante papel. La metas a lograrincluyen: contar con la estructura legal-penalidónea para facilitar las labores procesales yadministrativas, facilitar que los mecanismosde sanción surtan los efectos disuasorios de-seados, sancionar acciones que requieren serpenadas y desestimuladas, controlar y dismi-nuir el alto índice de impunidad y exonera-ción de responsabilidades penales en las ac-ciones violatorias a la Ley Forestal.

LECCIONES APRENDIDAS

Esta es la primera vez que se examina de ma-nera integral la problemática de la tala ilegalen Costa Rica. El sector forestal organizado,la Administración Forestal del Estado y lasinstituciones vinculadas han mostrado unenorme interés, no solo en que el tema seaestudiado y comprendido a profundidad, si-no en llevar a la práctica las acciones nece-sarias para corregir el problema.El concepto de tala ilegal no ha sido el mis-mo desde su concepción jurídica en la pri-mera Ley Forestal de 1969 (Ley 4465), hastala fecha con la Ley 7575. En cada Ley Fores-tal aprobada en Costa Rica, ha habido dife-rentes regulaciones y prohibiciones sancio-nables y punibles que han determinado elconcepto de tala ilegal.

5 9

La tala ilegal aún cuando ha variado en sucontenido sancionatorio, ha significado parael legislador todas aquellas actividades dea p r ove chamiento o corta forestal noautorizada legalmente. No obstante, losvacíos de la actual Ley Forestal en diversosaspectos que regulan la actividad y la eficien-cia de la Administración Forestal del Estadopara llevar a cabo su aplicación, son unincentivo para que algunos sectores actúenimpunemente, en detrimento del manejoforestal sostenible.

La necesidad o el deseo de los propietariosde destruir el bosque para destinar tierras aun uso agropecuario tiene raíces históricas ydurante décadas, estas acciones han estadorespaldadas por las leyes y las políticas agro-pecuarias del país.

Por la falta de un adecuado conocimientosobre el manejo sostenible del bosque, ela p r ove chamiento de éste es visto por algu-nos sectores de la sociedad costarricensecomo una actividad semejante a la minería.Consecuentemente, el volumen de maderailegal en el mercado nacional es alto: almenos uno de cada tres metros cúbicos dem a d e ra que se comercializa en el paísp r oviene de tala ilegal.

Pero aún es necesario mejorar las estimacio-nes futuras de la tala ilegal, para lo cual elpaís debe contar con un sistema de medicio-nes más precisas del consumo de madera enla industria (aserraderos, depósitos de made-ra, mueblerías y las industrias más grandesque consumen leña, tales como beneficios decafé).

Debido a que la “socola” no está tipificadacomo un delito, es común que el bosqueprimario sea sometido a un proceso de limpia

del sotobosque y que se vaya aclarando has-ta llevarlo a un potrero con árboles en dondees más fácil obtener un permiso forestal conventajas económicas significativas en el volu-men de madera que se extrae, y facilidadespara la obtención de una autorización decorta.

Del análisis de la problemática realizada enel presente informe, se desprenden una seriede acciones pertinentes para reducir y mitigarla tala y transporte ilegal de madera .Se entiende que hay acciones que pueden serejecutadas en el corto plazo con los recursosy las capacidades institucionales existentes yotras que requerirán de esfuerzos adiciona-les, tales como cambios en la legislación yacciones de capacitación entre otra s .Corresponde a las autoridades, institucionesy organizaciones vinculadas al sectorforestal, con el apoyo político y de la socie-dad civil costarricense, implementar lassoluciones propuestas.

La solución a la problemática de la tala ilegalrequiere mucho de la voluntad política, y deuna adecuada coordinación interinstitucionalen donde el SINAC debe llevar el liderazgo.

En esta coordinación interinstitucional esnecesario definir el rol que deben jugar lasmunicipalidades, y las empresas de serviciospúblicos relacionadas, como el InstitutoNacional de Electricidad (ICE), el InstitutoCostarricense de Acueductos y Alcantarilla-dos (AyA), y otras.

Los esfuerzos realizados a la fecha se hanorientado más a fiscalizar los planes de ma-nejo, pero el estudio realizado nos indica quedebe dársele prioridad a controlar la maderaque está saliendo de los potreros.

6 0