el estado y la responsabilidad social

7/28/2019 El Estado y La Responsabilidad Social

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El Estado y la Responsabilidad SocialEstrategia de incorporacin de criterios de responsabilidad

social y ambiental en las compras pblicas

Aldo Madariaga E.

Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo AlternativoCENDA

Santiago, Enero de 2008


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INDICE

I. SOBRE EL ROL DEL ESTADO Y LA INCORPORACIN DE CRITERIOS DE RSE EN SUSACCIONES/DECISIONES ______________________________________________________ 5

1. Incorporar la RSE como parte de una poltica de desarrollo sustentable___________________ 52. Establecer una definicin de RSE desde la administracin pblica y promoverla activamente _ 83. Compras Pblicas y RSE ______________________________________________________ 10

II. COMPRAS PBLICAS RESPONSABLES EN CHILE QU TAN LEJOS ESTAMOS? _____ 131. El sistema ChileCompra y sus logros ____________________________________________ 132. Posibilidades que abre la normativa sobre Compras Pblicas __________________________ 143. El momento actual ___________________________________________________________ 16

III. ESTRATEGIA DE COMPRAS PBLICAS RESPONSABLES_______________________ 161. Definiendo sectores estratgicos ________________________________________________ 202. ChileCompra Express: los proveedores del Estadopremium __________________________ 293. Resto del sistema ____________________________________________________________ 314. Por dnde comenzar? ________________________________________________________ 325. Sobre la implementacin de la Estrategia _________________________________________ 34

IV. ELEMENTOS A CONSIDERAR RESPECTO DEL SISTEMA ACTUAL ________________ 351. Transparencia, disponibilidad de informacin y control ciudadano _____________________ 352. Problemas de acceso para las micro y pequeas empresas (MIPE)______________________ 363. Inhabilidades para contratar____________________________________________________ 37

V. ANEXO: TALLERCOMPRAS PBLICAS RESPONSABLES_______________________ 38

VI. BIBLIOGRAFA _______________________________________________________ 41


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PRESENTACIN

El siguiente estudio ha sido realizado por el Centro de Estudios Nacionales de DesarrolloAlternativo, CENDA, y Red Puentes Chile con financiamiento de las agencias holandesas

NOVIB (Oxfam Holanda) e ICCO. El proyecto incluye un trabajo paralelo con 4 pases ms, doslatinoamericanos (Argentina y Uruguay) y dos europeos (Espaa y Holanda) a travs de un grupode trabajo con reuniones mensuales e intercambio de documentos y experiencias.

Red Puentes Internacional constituye una red de ms de 52 ONG presente en ocho pases deLatinoamrica y otros dos europeos, cuyo objetivo principal es la promocin de una cultura deResponsabilidad Social y Ambiental en las Empresas a travs de distintos mecanismos, desde unaperspectiva independiente que represente las aspiraciones de la sociedad civil. En el caso de Chilela Red est conformada por 13 ONG que trabajan diversos temas de inters nacional, como sonlas desigualdades de gnero, los problemas medioambientales, los condiciones de trabajo y losderechos laborales, los derechos de los consumidores y la participacin ciudadana, por nombraralgunos.

Una parte importante de la Estrategia de Compras Pblicas Responsables aqu propuesta hasurgido de la plataforma de participacin e intercambio de informacin ofrecida por Red PuentesChile. Durante el segundo semestre de 2007 se sostuvieron diversas entrevistas conorganizaciones de la red para la elaboracin de la Estrategia, as como consultas sobre mbitosespecficos con organizaciones especialistas en temas laborales y de gnero. Un hito importanteen este proceso de construccin participativa de la Estrategia lo constituy el desarrollo de unTaller de Compras Responsables, que reuni a varias de las ONG de la Red ms otras cercanas altrabajo que realiza la Red, y al que tambin se sum una institucin de educacin superior (vaseanexo). Dicho taller permiti elaborar reflexiones generales respecto del rol del Estado y surelacin con la responsabilidad social de las empresas, as como delinear a grandes rasgos lospuntos fundamentales de la Estrategia que se presenta con ms detalle en la seccin tercera de

este documento. De vital importancia result, tambin, la informacin acumulada por cadaorganizacin en sus reas de trabajo, lo que permiti una mayor comprensin de diversas materiasespecficas y el contar con datos slidos que permitieran plantear la Estrategia de una manera msconvincente.

El proceso de consulta incluy tambin entrevistas con la Direccin de Compras Pblicas, atravs del Sr. Felipe Goya, Jefe de la Divisin de Polticas y Gestin de Compras de dichainstitucin, a quien se agradece la apertura y disposicin al dilogo.

Del mismo modo, cabe agradecer de manera especial, la participacin de Martn Pascual y SilviaFernndez del Observatorio Laboral de CENDA y de Pamela Caro y Joana Molina de CEDEM.


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INTRODUCCIN

En el prlogo al Plan de Accin Nacional de Compras Sustentables del Reino Unido, sir NevilleSimms, cabeza de la comisin especial encargada por el Ministerio de Medio Ambiente britnico

para elaborar dicho plan (vase United Kingdom, 2006), invita a pensar una situacin como lasiguiente que hemos adaptado al caso chileno:

Imaginemos una organizacin muy grande y diversa que contrata servicios para construirdesde escuelas y hospitales, hasta oficinas y caminos. Estamos hablando de un consumidorque slo en componentes y suministros para la construccin gasta anualmente unos US$155millones, que utiliza otros US$220 millones para comprar medicamentos y productosfarmacuticos, alrededor de US$83 millones para alimentos, y otros tantos millones dedlares en servicios bsicos de luz y agua, involucrando una cadena de proveedores demiles de empresas grandes, medianas y pequeas en todo el pas.

Ahora imaginemos que dicha organizacin est fuertemente comprometida con laresponsabilidad social y el desarrollo sustentable, que desea generar las condiciones parauna sociedad ms justa y saludable estableciendo lmites a la contaminacin del medioambiente y mejorando la calidad de vida de la poblacin. Si esa organizacin pudierautilizar su poder de compra para alcanzar estos objetivos, imaginemos, pues, el impacto quetendra.

La incorporacin de criterios de responsabilidad social y ambiental en las compras pblicas va enesta misma lnea: uniendo la necesidad de gestin de los organismos pblicos a la capacidad delEstado de implementar polticas de amplio alcance, se puede conseguir utilizar su enorme poderde compra para lograr avances sustantivos en sus propias metas de desarrollo sustentable.

En un documento anterior (vase Madariaga, 2007) intentamos acercarnos a la manera en que elEstado de Chile realiza sus procesos de compras y contrataciones, y a la posibilidad de incorporarcriterios de responsabilidad social y ambiental en dichos procedimientos. De aquel trabajo hemos

extrado dos importantes conclusiones que sirven de gua a este documento:1. El sistema ChileCompra ha llegado a un momento de madurez en su fase de

implementacin. Esto indica el advenimiento de una nueva etapa en que deberndelinearse polticas de compras como una manera de hacer nfasis en determinadas cosas.

2. La legislacin en materia de compras y contrataciones pblicas admite la idea de buscarno nicamente el precio ms bajo, sino tambin el mejor valor para el dinero,estableciendo la posibilidad de incorporar criterios ambientales y materias de altoimpacto social al momento de adjudicar las ofertas.

En el presente documento pretendemos ofrecer algunos elementos clave para la incorporacin decriterios de responsabilidad social y ambiental en las compras pblicas tomando un cuenta lasituacin especfica de Chile y las posibilidades reales para su implementacin. En este sentido, la

idea ac esbozada es la de presentar un primer gran paso hacia la incorporacin plena deelementos de responsabilidad social y ambiental en las acciones y decisiones del Estado, comoparte de una poltica de desarrollo sustentable de largo plazo. La estrategia presentada, por tanto,se reconoce como un piso sobre el cual debiera elaborarse un plan de accin que suponga laincorporacin gradual de los principios aqu discutidos, no slo en el mbito de las compras delEstado, sino tambin su extensin e integracin con otros mbitos del quehacer del aparatopblico.


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Como se observar en la primera seccin, esta estrategia no puede adoptarse sin que existapreviamente una definicin de qu es lo que se entiende por responsabilidad social y ambiental enel contexto de las acciones y decisiones del aparato pblico. Esta definicin debiera constituir unapoltica de gobierno prioritaria y transformarse en el futuro cercano en la gua para la elaboracinde otras polticas pblicas, permitiendo su coordinacin e integracin en el marco de una polticade desarrollo sustentable de largo aliento.

En la seccin segunda se analizar brevemente las condiciones existentes en Chile paraimplementar una Estrategia de Compras Pblicas Responsables (en adelante la Estrategia),haciendo referencia al estado en que se encuentra la implementacin del sistema decontrataciones electrnicas ChileCompra y la normativa que rige el sistema de compras delEstado.

En la seccin tercera se esboza la mencionada Estrategia basada en las experiencias exitosas deotros pases y aplicada a la realidad especfica de nuestro pas a partir de las recomendacionessugeridas por la literatura revisada, y aquellas surgidas como parte del proceso participativollevado a cabo al interior de la Red Puentes. Por ltimo, en la seccin cuarta, se abordarnbrevemente algunos elementos presentes en el sistema ChileCompra que merecen algn grado de

atencin, especialmente en vistas a fortalecer la transparencia del sistema y mejorar el acceso delos proveedores ms pequeos.

Para finalizar, quisiramos recalcar el hecho de que una Estrategia de Compras PublicasResponsables como la aqu propuesta, requiere que el Estado asuma un rol activo en la definicinde polticas y acciones concretas, y que no se limite nicamente a observar las reglas del juegoque son utilizadas por otros agentes para el beneficio propio de aquellos y en detrimento de suspropios intereses. Esto dice relacin directa, en el caso de las compras pblicas, con que el Estadosea capaz de imponer sus condiciones respecto de qu quiere comprar, cmo lo quiere comprar, ya quin quiere comprrselo, y no que sean sus proveedores quienes decidan por l.

Otros pases ya han comenzado a hacerlo y ofrecen una perspectiva muy positiva acerca de sus

experiencias. Como propone el Plan de Accin britnico: esto vale la pena, existen beneficiosclaros, se puede realizar, no es difcil, no costar ms en el mediano plazo y ofrecer verdaderosbeneficios en el largo plazo (traduccin propia, United Kingdom, 2006: 2)


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I. SOBRE EL ROL DEL ESTADO Y LA INCORPORACIN DE CRITERIOS DERSEEN SUS ACCIONES/DECISIONES

El concepto de responsabilidad social de la empresa (RSE) se liga a una forma de comprender la

organizacin de la actividad productiva y el rol de la empresa en el conjunto de la sociedad, en lacual la propia empresa se hace responsable de los efectos amplios de sus actividades econmicas,tanto dentro de su propio entorno interno como hacia su exterior. Esto significa considerar que labsqueda indiscriminada de los intereses de sus controladores puede entrar en conflicto con losintereses de otros actores relevantes en el proceso productivo, desde los mismos trabajadores ytrabajadoras, pasando por las comunidades en que estn insertos, el Estado y hasta la sociedadentera. Esto supone un esfuerzo por transformar las formas tradicionales de comportamientoempresarial de modo de evitar sus conocidas consecuencias adversas en materia social yambiental.

Para comprender la estrecha relacin que existe entre la RSE y las acciones del Estado debemoshacer referencia a las caractersticas de este. El Estado constituye una organizacin sumamente

compleja que asume una serie de roles cuando acta como un actor ms en el mercado:- En tanto empleador, productor y proveedor de servicios, el Estado puede entenderse demanera similar a una empresa.

- En tanto comprador de bienes y servicios, el estado acta como un consumidor1.- En cuanto a su poder de decisin, legislacin y arbitraje, el Estado acta como un

regulador.

Sin embargo, existe una condicin esencial del Estado que permite comprender su misin en cadauno de estos mbitos. En toda democracia ligada a un estado de derecho, el Estado constituye larealizacin de la voluntad soberana de los ciudadanos, esto es, encarna la voluntad colectiva deuna nacin. Independiente de la filosofa poltica que se sostenga respecto de cul deba ser su rolespecfico o de la magnitud de su presencia, este siempre constituye el garante del Bien Comn, y

por tanto, debe siempre buscar el bienestar superior de la ciudadana en cada accin y decisinque deba tomar. Por tanto, independiente del papel que asuma, debe ser capaz de guiar susacciones de manera responsable en tanto debe responder a la ciudadana por las consecuencias desus acciones y decisiones. Esto significa que:

1. Como empresa, debe velar por las consecuencias que generan sus actividadesproductivas, evitar la degradacin del medio ambiente y asegurar condiciones de trabajodecentes a sus trabajadores y trabajadoras.

2. Como consumidor: debe procurar comprar productos fabricados bajo condiciones detrabajo aceptables, y que no daen el medio ambiente, adems de comprar slo aproductores responsables tanto social como ambientalmente.

3. Como regulador: debe establecer estndares mnimos legales de respeto a las condicioneslaborales y al medio ambiente, equidad de gnero, transparencia y corrupcin, etc.

1. Incorporar la RSE como parte de una poltica de desarrollo sustentableEn las dcadas recientes, Chile ha sufrido una profunda transformacin en diversos aspectos. Unode los ms sobresalientes es, sin duda, el paso de una estrategia de desarrollo basada en la fuerte

1 Vase el acpite Compras responsables y controversias legales de la seccin tercera que matiza esta afirmacin yexpone algunas limitaciones.


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presencia del Estado y una economa liderada por la industrializacin y la sustitucin deimportaciones, a un modelo de apertura hacia el exterior, basado en el xito de las exportaciones,y una concepcin de estado mnimo. Como parte de este proceso, el Estado se ha replegado haciaun rol subsidiario y regulador, confiando en la capacidad del sector privado de aportar eficienciay dinamismo a sectores antiguamente controlados por la administracin pblica. Este ha sido elcaso, por ejemplo, de lo servicios sociales como la salud, la previsin social y la educacin, por

mencionar algunos. Sin embargo, en la mayor parte de los casos durante este proceso, el Estadono ha tomado las providencias necesarias para que el sector privado cumpla con los estndares decalidad y cumplimiento de la normativa que aseguraba la provisin pblica de estos servicios2.Actualmente, asistimos a un escenario en que ni siquiera el sector pblico es capaz de cumplir lasdisposiciones en materia laboral y ambiental que l mismo promueve3, lo que da pie alempresariado para cuestionar la legalidad imperante y el accionar de los organismos pblicosencargados de velar por su cumplimiento4.

Si bien es cierto, tal y como se lo ha utilizado hasta hoy el concepto de RSE supone una adhesinvoluntaria de la empresa a organizar su actividad productiva segn criterios basados en elementosticos y de transparencia, la falta de cumplimiento de los enfoques voluntarios y la ineficacia delas antiguas y las nuevas regulaciones gubernamentales en cuanto su cumplimiento, han llevado a

una situacin en que urge la emergencia de nuevas formas de compromiso entre la empresa y elsector pblico que permita asegurar estndares mnimos en materias ambientales y otras de altoimpacto social. Esto supone el establecimiento de metas de desarrollo sustentable que incorporencomo elemento clave la RSE, y en cuyo cumplimiento participen activamente ambos sectores,incluyendo tambin como actor relevante al denominado tercer sector, las organizaciones de lasociedad civil y a la ciudadana en general.

Respecto de esto ltimo cabe hacerse la siguiente reflexin que se encuentra en el informe deDesarrollo Humano del ao 2006: La lgica de los mercados, las imposiciones de las formasactuales de la globalizacin y las visiones tecnocrticas parecieran querer reemplazar lademocracia y la deliberacin ciudadana en la tarea de definir la orientacin de los cambios. Laperspectiva del Desarrollo Humano exige prestar atencin a esta tensin creada por la

modernizacin chilena, que afecta uno de los ejes normativos de esta perspectiva: precisamente lanecesidad de hacer de las personas y los grupos no slo los beneficiarios de la modernizacin,sino tambin sus actores (Desarrollo Humano en Chile, 2006: 66)

Desarrollo sustentable como meta de largo plazo

El ao 1994 se public en Chile la ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. En eltexto de dicha normativa se incorpora la nocin de desarrollo sustentable con el reconocimientode tres objetivos (OCDE CEPAL, 2005) que consideramos de gran relevancia al momento de el

2 Esto es particularmente evidente en el caso de la educacin, por ejemplo, donde el paso de un modelo de desarrollo a

otro ha provocado cadas en el nmero total de alumnos matriculados en todos los niveles de educacin respecto de losniveles observados a principios de la dcada de los 70. Lo mismo sucede en el caso del sistema de previsin social,donde el promedio del valor de las pensiones de vejez pagadas por el sistema privado es menor que el que ofreca elantiguo sistema estatal. Para un anlisis detallado del caso del sistema de educacin y de previsin social, vase Riesco(2007).3 Un caso paradigmtico ha sido lo ocurrido con CODELCO y la Ley de subcontratacin a fines de 2007, vase ElMercurio (2007b; 2007c)4 Un hito en esta materia fue marcado por el discurso del presidente de la Corporacin de la Produccin y el Comercio(CPC), Alfonso Ovalle en la cita de los empresarios ENADE al finalizar el ao 2007. En dicha ocasin, Ovallecuestion duramente las fiscalizaciones de la Direccin del Trabajo, calificndolas de antiempresa, sesgadas ymotivadas por asuntos polticos. (El Mercurio, 2007d)


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desarrollo sustentable como una poltica de Estado: i) desarrollar un proceso de mejoramientosostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas sin comprometer las expectativas delas generaciones futuras; ii) asegurar que el desarrollo socioeconmico y la sustentabilidadambiental sean complementarias, y iii) mejorar la equidad social y erradicar la pobreza.

No obstante el reconocimiento del desarrollo sustentable en plano legal-institucional, actualmente

no pareciera existir en Chile una poltica clara que coordine los esfuerzos de distintos sectores(incluido el sector privado) hacia la consecucin de ese desarrollo sustentable. En este sentidoresulta importante destacar las consideraciones de un organismo internacional como la OCDE,respecto de estos temas. En su Evaluacin de Desempeo Ambiental, informe elaborado comoparte del proceso de postulacin de Chile a integrar dicha organizacin, la OCDE (OCDE CEPAL, 2005) llama la atencin sobre la necesidad de integrar las consideraciones ambientales alas decisiones econmicas y sectoriales. Lo que se encuentra detrs de ello es un llamado a definirun marco que permita asegurar la coherencia de las polticas y la integracin de diversos sectoresen un mismo proyecto que no debe ser otro que el desarrollo sustentable antes mencionado.

RSE y la apertura al exterior

Un hito importante para alcanzar la formulacin de una poltica de desarrollo sustentable loconstituye el comprender que, a partir de un compromiso de largo plazo, el sector privado sepuede ver ampliamente beneficiado de una alianza con el sector pblico y con las organizacionesde la sociedad civil. Como resume el citado informe de la OCDE sobre su visin del casoespecfico del medio ambiente, Con un crecimiento liderado por las exportaciones, Chile tieneuna gran oportunidad de aprovechar aquellas situaciones en que la economa y el medio ambientese benefician mutuamente (OCDE CEPAL, 2005: 126).

Esto resulta particularmente evidente, por ejemplo, en el caso del sector exportador. La aperturaal comercio exterior y las oportunidades que significa para las empresas el poder llegar amercados importantes como la Unin Europea y Estados Unidos, por mencionar algunos, puedeser suficiente incentivo para algunas empresas para comenzar a adherir a criterios de RSE. Como

observan distintos autores (McCrudden, 2006; Nez, 2003), los consumidores de los mercadosdesarrollados estn siendo cada vez ms exigentes respecto de las condiciones bajo las que seproducen los productos que desean consumir, de manera que estn generando una presinimportante hacia el elevamiento de los estndares en materias como las condiciones laborales y lagestin ambiental que resguardan las empresas en sus procesos productivos. Segn McCrudden(2006) en Gran Bretaa, por ejemplo, las compaas han comenzado a elevar el monitoreo de suscadenas productivas para prevenir cualquier prdida de reputacin que pudiera surgir si fuerandetectadas, por la opinin pblica, formando parte de cadenas cuyos miembros incurren enprcticas inaceptables en estos mbitos. De este modo, cada vez ms estn incorporando criteriosde RSE en sus contratos de proveedores.

Como sostiene el informe de la OCDE (OCDE CEPAL, 2005) la mayor parte de los mercados

de exportacin del pas se encuentran en pases miembros de dicha organizacin, donde losconsumidores, productores e instituciones financieras estn habituados a normas laborales yambientales, de equidad de gnero y de transparencia muy por encima de los estndaresobservados en Chile. De este modo, dice el informe, las iniciativas de RSE permiten otorgar alpas una reputacin de proveedor confiable y de destino atractivo para las inversiones. Mas an,segn el mismo informe, la adopcin de estndares ms exigentes el informe habla en especficodel caso medioambiental- no parece haber disminuido hasta ahora la competitividad internacionaldel pas, sino por el contrario, ha permitido una mejor penetracin en los mercados de destino. Y


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viceversa, gran parte del progreso ambiental del pas durante el perodo de evaluacin se debi,segn el informe, a la incorporacin de estndares ms elevados por parte de algunos sectoresexportadores a pases de la OCDE. No obstante, afirma el mismo texto, existe todava una brechaimportante en lo que refiere a la convergencia de los estndares vigentes en dichos pases,especialmente en el contexto de los tratados de libre comercio y los tratados multilateralessuscritos por nuestro pas.

Lo expuesto hasta ac parece ilustrar de manera bastante clara el potencial de la sinergia de lostres sectores mencionados (pblico, privado y sociedad civil) en torno a un objetivo de desarrollosustentable. De hecho, como parte de sus recomendaciones, el citado informe de la OCDE afirmaque el desarrollo continuo de las polticas internacionales constituye una forma importante dedemostrar la capacidad del pas de ser miembro de la OCDE.

2. Establecer una definicin de RSE desde la administracin pblica ypromoverla activamente

Segn hemos argumentado, el establecimiento de una poltica de largo plazo de desarrollosustentable debe comenzar con una definicin de RSE, tanto de la responsabilidad que sepretende promover en las empresas, como de la responsabilidad que le compete al propio Estadocomo actor relevante de este proceso. Actualmente no existe una definicin de qu entiende elaparato pblico por Responsabilidad Social, no obstante por diversos motivos varios organismosdel Estado han debido comenzar a incorporar ciertas nociones de dicho concepto en susactividades (Medioli, 2005). Luego de este primer paso fundamental, se hace necesario adoptarmecanismos especficos para su promocin.

De acuerdo con Fox y otros (McCrudden, 2006) existen diversos mecanismos a travs de loscuales el Estado puede jugar un rol activo en la promocin de la RSE, entre los cuales podemosmencionar:

- obligando, esto es, definiendo estndares legales mnimos en materia social y ambiental ala actividad de las empresas.

- facilitando, esto es, permitiendo o incentivando a las empresas a involucrarse en laagenda de desarrollo sustentable y RSE, o a llevar a cabo mejoras en los mbitos socialy/o ambiental.

- acompaando, es decir, actuando como participante o contraparte en convenios ycompromisos.

- dando el ejemplo, es decir, produciendo un efecto de demostracin a partir de las buenasprcticas del propio sector pblico. A este respecto es necesario recalcar la necesidad deque el Estado predique con el ejemplo, es decir, que se involucre activamente con lasestrategias y polticas que el mismo promueve si no desea perder credibilidad.

Este ltimo punto, esto es, el involucramiento activo del Estado con las polticas y estrategias quel mismo promueve, parece de particular relevancia para asegurar la credibilidad de los objetivosque impulsa el Estado, aspecto determinante de su eficacia.

Asimismo la incorporacin de la RSE como un aspecto clave de la poltica de desarrollosustentable se liga a la necesidad de formalizar mecanismos de integracin institucional quepermitan cumplir los objetivos propuestos en materia medioambiental, social y econmica(OCDE CEPAL, 2005).


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Atendiendo al tema central del presente documento, la incorporacin de criterios deresponsabilidad social y ambiental en las compras pblicas, a continuacin se ofrece un ejemplode polticas que sin la incorporacin de una definicin de desarrollo sustentable y deresponsabilidad social, son consideradas como un avance en s mismo, sin atender a su contenidoo sentido de fondo.

Agenda digital

El ao 2003, se concret la denominada agenda digitalque contena 34 medidas como parte deuna poltica de Estado tendiente a incorporar las nuevas tecnologas de la informacin ycomunicacin (NTIC) como impulso a la competitividad, la igualdad de oportunidades, elmejoramiento de la calidad de vida, y el aumento de la eficiencia y transparencia del sectorpblico. Contrastando su visin sobre esta iniciativa con el marcado carcter tcnico-econmicootorgado a ella por el sector pblico y el empresariado, el informe de Desarrollo Humano del ao2006 elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (Desarrollo Humano enChile, 2006) recalca una importante idea incluida originalmente en la agenda digital, pero que noha sido incorporada plenamente: Las TIC no son un fin en s mismas (45). Con esto se pretenderecalcar la necesidad de otorgar un sentido a la incorporacin de las NTIC. Esto es, si bien se

reconoce su importancia en cuanto constituyen instrumentos que permiten modernizar el Estado,incrementar la productividad e incorporar algunos sectores, tambin debe tomarse en cuenta sucapacidad de acortar las diferencias entre pequeas y grandes empresas, mejorar la eficiencia delas polticas sociales, aumentar la equidad, etc. (Agenda Digital citada en Desarrollo Humano enChile, 2006: 45).

Cercano a esta visin, y volviendo sobre la necesidad de integrar a la sociedad civil en ladefinicin de polticas, en las e-conferencias ciudadanas sobre polticas de NTIC en Chile,llevadas a cabo en abril de 2005, aparecieron ideas como usos con sentido y apropiacin delas NTIC por parte de las personas y las comunidades, y que estas estuvieran estrechamentevinculadas con el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin en su conjunto. Enesta lnea, el Informe de Desarrollo Humano apunta: De acuerdo a esta nocin, no basta con

facilitar el acceso a las NTIC y aumentar la cantidad de usuarios, aspecto en el que est puesto elnfasis de las propuestas y planes del gobierno y la empresa privada. Si bien esto se valora, loprincipal es el carcter de la relacin que se establece con las nuevas tecnologas (DesarrolloHumano en Chile, 2006: 47). En este mismo sentido, el Informe se pregunta: en este complejode poderes que estn detrs de las NTIC, es posible subordinarlas a objetivos y finalidadessociales? El problema de la desigualdad y de la exclusin se reduce a un problema de acceso ohay otras dimensiones de ese problema que se reproducen tambin adentro? (ibid: 69)

Como parte de la Agenda Digital, la implementacin del sistema electrnico de compras delEstado, ChileCompra, ha constituido un avance importante en cuanto al aumento de latransparencia y eficiencia de los procesos de compras de bienes y contratacin de servicio quehacen los organismos pblicos, tal y como lo plantean los objetivos tcnico-econmicos

establecidos en la agenda. Las nuevas posibilidades que ofrece se reflejan de manera particular enla participacin que han logrado tener las pequeas y micro empresas en el mercado de lascompras pblicas, casi 3 veces superior del que logran el resto del mercado (Madariaga, 2007).No obstante, no se tiene, hasta ahora, una definicin de la postura que asume el Estado frente a laposibilidad de que, por ejemplo, en la bsqueda de la eficiencia y el ahorro, se asignen las ofertasa productores que logran ofrecer precios ms bajos a costa de mantener condiciones laboralespauprrimas para sus trabajadores o del incumplimiento de la normativa relacionada con laeliminacin de desechos, por nombrar slo algunas reas que pueden ser de inters para el sector


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pblico (ver recuadro 1). Efectivamente, en estos casos, los aumentos de eficiencia iniciales severn contrarrestados por mayores costos en el futuro asociados, por ejemplo, al pago depensiones bsicas a trabajadores que no lograron juntar los fondos necesarios para autofinanciarseuna pensin debido a las bajas remuneraciones recibidas durante su vida activa, o la necesidad dereparar desastres ecolgicos producto del mal manejo de los desechos como los ocurridos en elltimo tiempo.

La problemtica que se plantea aqu vuelve a ser la misma: la necesidad de adoptar el desarrollosustentable como poltica de Estado y una definicin de responsabilidad social para las acciones ydecisiones del Estado en ese contexto. Su materializacin en el mbito de las compras ycontrataciones pblicas tiene que ver con la incorporacin de criterios de responsabilidad social yambiental en los procedimientos de compras, tal como se pretende plantear en este documento.

3. Compras Pblicas y RSEHistricamente la poltica de compras del estado ha formado parte de la orientacin general depolticas de los gobiernos siguiendo la tendencia de cada poca. Segn McCrudden (2006) lascompras pblicas han servido en otros tiempos, por ejemplo, para complementar las estrategiasgubernamentales en materia de desarrollo industrial, reduccin del desempleo, mejoramiento delas condiciones de trabajo, apoyo a la pequea empresa, desarrollo local, empleo de trabajadoresdiscapacitados e igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres, slo por mencionaralgunas. En estos casos, las compras pblicas han demostrado ser una herramienta sumamente

5 Vase tambin el reportaje Sper Chancho. Las irregularidades de Agrosuper, la empresa de Gonzalo Vial,aparecido enLa Nacin Domingo, edicin del domingo 7 de enero de 2007.

Recuadro 1Compras irresponsables. El caso de Agrosuper y los productos alimenticios

El rubro Alimentos, Bebidas y Tabaco constituye un rubro significativo en el sistema ChileCompra uno delos ms transados-, alcanzando en 2006 un 2,4% del total de compras de dicho ao (unos US$83 millones).Para 2007 se proyectaban compras por sobre los US$90 millones slo en este rubro (Chilecompra 2007a).

Entre los proveedores registrados en este rubro se encuentra la tristemente famosa megaempresaagroalimentaria Agrosuper. Un estudio encabezado por CENDA y ODECU (2006)5 ha revelado recientementeque dicha empresa acumula desde el ao 2000 a la fecha un total de $216 millones en multasmedioambientales y sanitarias, que van desde malos olores y mala rotulacin de productos, al vaciamientode materia orgnica en lugares no autorizados (fecas de cerdo) e incluso un accidente laboral con resultadode muerte. Otros $77 millones, denuncia el estudio, se ha adjudicado el holding Agrosuper en multaslaborales que van desde no pagar remuneraciones y exceder la jornada laboral, a impedir la fiscalizacin

de la empresa y no comparecer ante las citaciones de la Direccin del Trabajo.

No obstante este enorme prontuario, entre el ao 2004 y la actualidad, la empresa ha participado enlicitaciones de diversos productos crneos adjudicndose un monto cercano a los US$18 millones, yrecibiendo rdenes de compra por otros US$ 7,1 millones. Entre los organismos compradores se encuentrandesde recintos penitenciarios y casinos de varios organismos pblicos, hasta distintos hospitales y elServicio Nacional de Menores.

Puede el Estado avalar este tipo de comportamientos permitiendo que estas empresas participen en susprocesos de compras, y adjudicando, sin ms, sus licitaciones al cri terio del precio ms bajo? Qu tipo demecanismos pudiera incorporar para no comprar a proveedores que infringen sistemticamente normaslaborales y ambientales bsicas?

Fuente: CENDA y ODECU (2006) y ChileCompra, www.chilecompra.cl.


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adaptable especialmente cuando se ha querido alcanzar objetivos en materia de regulacin y decumplimiento de estndares sin necesidad de recurrir a la legislacin.

En el contexto actual esto ltimo parece constituir un aspecto sumamente interesante,especialmente ante la evidencia de falta de cumplimiento de los compromisos en materia de RSEque las propias empresas se imponen a s mismas (McCrudden, 2006; ETHIBEL, 2006). Como

propone McCrudden, aun cuando las fuerzas del mercado estn presionando cada vez ms a lascompaas a actuar de manera responsable, los mercados no han sido exitosos en estimular atodas las empresas a hacer lo correcto en todas partes en que operan ni todo el tiempo (2006:4, traduccin propia)6. El problema aqu es que, como sera de esperar, stas son susceptibles deincorporar completamente los enfoques de RSE slo cuando estn en consonancia con su intersen tanto entidades lucrativas (Baltera y Daz, 2006; Allouche en McCrudden, 2006).

Los elementos anteriormente esbozados han sido los principales alicientes para que los gobiernoscomiencen a incorporar dentro de sus propias polticas la promocin de la RSE, movimiento en elcual las compras pblicas se han erigido como uno de los principales mecanismos a sudisposicin. El atractivo de ello est en el poder utilizar el acceso a las compras y contratacionespblicas como un mtodo de mercado7 para proveer incentivos a las empresas para cumplir

determinados estndares de RSE. En este sentido, si se definen las compras pblicas como unmecanismo de mercado en que los gobiernos actan como compradores (consumidores), y sedefinen ciertos criterios de contratacin en consonancia con directrices de las polticas de Estado,la implementacin de compras pblicas responsables aparece en lnea con un conjunto deincentivos basados en mecanismos de mercado como, por ejemplo, los subsidios y franquiciastributarias. Por otro lado, segn hemos argumentado, los organismos pblicos tienen deberes enmateria de Responsabilidad Social que les son propios en tanto partes del Estado, de manera quela adopcin de compras pblicas responsables no es slo un medio para lograr que otros cumplanestndares de RSE, sino que tambin constituyen una importante medida para que los organismospblicos cumplan sus propias obligaciones como tales.

En algunos pases avanzados de la OCDE la adopcin de compras pblicas responsables se ve

como una forma de lograr que las empresas vayan ms all de la legislacin nacional einternacional. En el caso de pases en vas de desarrollo como Chile en cambio, la adopcin decriterios de responsabilidad social y ambiental en las compras del Estado constituye unaherramienta significativa para lograr el cumplimiento de los estndares legales mnimos en estasreas. Lograr el cumplimiento de esta base o piso mnimo constituye un paso fundamental parapoder adoptar estndares ms elevados en el futuro, pensando en lo que hemos entendido comouna estrategia de desarrollo sustentable a largo plazo: Un vehculo importante para promover lasbuenas prcticas de las empresas es el cumplimiento de la normativa vigente, la cual junto con untrabajo pblico-privado ms intenso, estimulan la adopcin de estndares tcnicos, sociales yambientales ms elevados dentro de las corporaciones (Nez, 2003: 15).

En el caso especfico de Chile, las compras pblicas constituyen un mbito sumamente

interesante para introducir elementos de RSE dado el volumen de los montos que se transan eneste mercado. En 2007 los montos totales transados alcanzaron alrededor de los US$4.500

6 Respecto de la proliferacin de estndares internacionales de cumplimiento voluntario, McCrudden seala: mientrasms se generan dichos estndares, ms evidente se hace la brecha entre las aspiraciones y la realidad. Lo que s se havuelto evidente es la ausencia de mtodos suficientemente efectivos para implementar y cumplir estas normas dbiles[soft-law] en los niveles internacional y regional. Los mtodos tradicionales de implementacin de normasinternacionales parecen sencillamente no cumplir el objetivo (2006: 5, traduccin propia)7 Esto quiere decir que en vez de regulaciones o leyes, se utilizan directamente incentivos a la oferta y a la demanda.


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millones, US$1.000 millones ms que en 2006. La inclusin de criterios de RSE en el mercado delas compras pblicas como elementos relevantes al momento de adjudicar una determinadalicitacin permite un involucramiento explcito del Estado en materia de RSE, lo que ayuda afomentarla en, al menos, los siguientes mbitos:

- Estado como comprador responsable: Relaciones del Estado con sus proveedoresdirectos.

- Proveedores del estado como empresas responsables: procesos productivos al interior delas empresas proveedoras del Estado.

- Cadena de proveedores del estado como cadena de empresas responsables: Relacionesde los proveedores directos del Estado con las empresas que forman parte de su cadenaproductiva y de valor.

- Estado como productor responsable: relaciones al interior de las empresas del Estado yen mbitos en que el Estado ejerce una fuerte presencia (salud, educacin, vivienda, etc.)

Como puede observarse, la incorporacin de criterios de RSE en el mbito de las compras delEstado acta sobre un amplio espectro de actores, lo que permite instalar las condiciones de lascompras pblicas responsables no slo en aquellos directa e indirectamente involucrados en elmercado de las compras pblicas, sino tambin darle visibilidad a los elementos de

responsabilidad de la empresa en el conjunto de la sociedad. La idea clave aqu es que, a partir delcompromiso activo del Estado en materia de RSE y la inclusin de criterios en esta materia almomento de efectuar sus adquisiciones, las empresas que contratan con el Estado (y susrespectivas cadenas productivas) debern adecuarse a estos estndares si no quieren perder nichosde mercado significativos en cuanto a sus volmenes. Y todo ello, adems, sin la necesidad deestablecer reglamentaciones adicionales de carcter coercitivo, lo que repercute positivamente enel resto del mercado.

Resulta relevante destacar, en este sentido, la posibilidad de que una estrategia de compraspblicas responsables permita introducir elementos de equidad en el trato entre empresas grandesy empresas pequeas, muchas veces marcado por relaciones de dependencia y de fuertesasimetras de poder. Este ejercicio inequitativo de poder es, en efecto, una importante fuente de

incentivos para el dumpingsocial y ambiental8

.

Una definicin de Responsabilidad Social para las Compras Pblicas

Tal como hemos definido la Responsabilidad Social que debiera resguadar el Estado en susacciones y decisiones, y en virtud del rol de comprador (consumidor) que asume en el contexto delas compras pblicas, estimamos que la Responsabilidad Social en el mbito de las compraspblicas tiene que ver con el poder decidir de manera responsable qu comprar, cmo comprarya quin comprar.

- Qu comprar: tiene que ver con la seleccin de productos ambientalmente inocuos, queson eficientes energticamente y/o que son producidos bajo estndares laboralesaceptables.

- Cmo comprar: alude a la transparencia de los procesos de compra, la necesidad depublicar toda la informacin pertinente, explicitar en todos los casos los mecanismos y

8Pordumpingentendemos una prctica empresarial que consiste en vender un producto a precios ms bajos que elmercado con el objetivo de quebrar a la competencia y lograr un control hegemnico de ese mercado. El dumpingsocial (y ambiental) consiste en aprovechar la debilidad de la legislacin en estos mbitos y conseguir precios msbajos mediante la disminucin de beneficios a los trabajadores, ahorros en gastos relacionados con la produccin dedesechos, etc. Vase ms abajo la estrategia de compras pblicas responsables relacionada con el rubro alimentos.


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criterios de seleccin de las ofertas, y tomar acciones concretas para promover estasbuenas prcticas en los encargados de abastecimiento de los organismos pblicos.

- A quin comprar: tiene relacin con las inhabilidades para participar en los procesos decompras, y la seleccin de proveedores que cuentan con determinados estndares enmateria social y ambiental.

II. COMPRASPBLICASRESPONSABLES ENCHILEQU TAN LEJOSESTAMOS?

1. El sistema ChileCompra y sus logrosEl sistema ChileCompra vino a reemplazar el viejo sistema de abastecimiento del Estado por otrocuyas caractersticas principales son la modernidad y la eficiencia. A travs de la implementacindel portal ChileCompra.cl los procesos de compras y contrataciones de todos los organismosestatales, incluidos el gobierno central, los municipios, las universidades pblicas, los organismosautnomos como el Banco Central y la Contralora General de la Repblica, etc. tienen laobligacin de publicar en la plataforma electrnica todas sus necesidades de compras y

contrataciones.

Slo considerando el mayor nmero de ofertas que la centralizacin del procedimiento decompras ha permitido (un mismo lugar en que concurren compradores y vendedores) se hanlogrado ahorros considerables. La mayor eficiencia de los procedimientos de compras ycontrataciones, junto con el mayor acceso a la informacin pblica e importantes avances enmateria de transparencia parecen ser los aspectos ms destacables de este cambio. El xito conque es calificada la implementacin del nuevo sistema se puede juzgar por las cifras: a diciembrede 2007 el sistema ChileCompra sumaba 900 organismos del Estado comprando a travs delportal electrnico y ms de 270 mil proveedores inscritos en el portal, lo que signific transar en2007 montos cercanos a los US$ 4.500 millones. La siguiente tabla muestra las cifras msrelevantes respecto de sus primeros aos de funcionamiento:

Cuadro 1Compras Pblicas en Chile: resumen cifras, perodo 2003-2007

2003 2004 2005 2006 2007

General ChileCompra

Monto transado (millones de US$) 1.038 1.933 2.877 3.466 4.458N Oportunidades de Negocios Publicadas 186.656 254.256 434.154 459.715N rdenes de Compra 374.931 917.145 1.230.424 1.941.054N Organismos Compradores 348 718 883 900 900N Proveedores 48.006 97.262 164.022 224.141 270.031N Proveedores enviando ofertas (activos) 33.451 58.355 65.344 79.947N Proveedores adjudicatarios 21.179 37.323 42.974N Visitas promedio mensuales al portal 446.531 600.000 1.100.000 13.746.574

Chilecompra Express

Monto transado aprox. (millones de US$) 32,1 77,6 204 445,5N rdenes de compra emitidas 42.000 180.653 285.400N de productos y servicios en catlogo 36.571 74.098 144.000 177.901N Proveedores 500 646

Capacitacin

N Eventos de capacitacin 233 552 631 1.424N Asistencias 8.837 11.192 22.125 37.014


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2003 2004 2005 2006 2007Fuente: Madariaga, 2007. Cifras actualizadas de www.chilecompra.cl

Los casilleros vacos indican que no se encontr informacin para el ao sealado.

Como puede apreciarse, el desarrollo del nuevo sistema ha sido acelerado en sus diversoscomponentes, tanto por medio de licitaciones como en las adquisiciones por catlogo electrnico

(ChileCompra Express). Este ltimo merece una atencin especial.

La Direccin de Compras Pblicas ha establecido una forma agilizada de realizar los procesos decompras a travs de lo que se denomina ChileCompra Express, que corresponden a las comprasrealizadas a travs del catlogo electrnico disponible en el portal Chilecompra.cl. A travs deeste medio, los organismos pblicos pueden ingresar al portal y seleccionar directamente losproductos y servicios que requieren desde un catlogo electrnico donde se especifican todo tipode caractersticas de los productos (especificaciones tcnicas, precio, plazos de entrega, etc.), losdatos de los proveedores respectivos y otros elementos adicionales como garantas, etc. De estemodo, hasta un monto permitido de compras por catlogo de 1.000 U.T.M., los organismospblicos deben procurar preferir esta manera rpida y sencilla de efectuar sus compras. Parapoder ofrecer sus productos a travs del catlogo electrnico los proveedores deben atender a

condiciones particulares de confiabilidad y calidad en sus productos, establecidas ad-hoc por laDireccin de Compras a travs de los denominados convenios marco, en que se licita, por unperodo de tiempo, la posibilidad de formar parte del catlogo electrnico. La licitacin de losconvenios marco se desarrolla de la misma manera que los procedimientos de contratacinordinarios.

El atractivo de las compras por catlogo se demuestra en su fuerte crecimiento segn volumen decompras, que segn las cifras de diciembre de 2007 ya representara alrededor del 10% del totalde compras del sistema, lo que contrasta con el 6% alcanzado en 2006. Esta evolucin ha sidoposible gracias a la incorporacin creciente de nuevos convenios marco y de nuevos organismoscompradores que han hecho uso de esta opcin de compra.

2. Posibilidades que abre la normativa sobre Compras PblicasTal como est diseado el sistema en la actualidad, existen algunas disposiciones que suponenexigencias distintas de los criterios meramente econmicos. Estas exigencias pueden distribuirsepreferentemente en tres momentos del proceso de compras: seleccin de proveedores,establecimiento de criterios tcnicos y clusulas de cumplimiento de contratos.

Las primeras tienen que ver con disposiciones respecto de las inhabilidades para participar en losprocesos de compra, que establecen criterios mnimos asociados a proveedores que pudieran serinfractores del cdigo penal, incumplidores de contratos con entidades pblicas, tener deudas conel estado por situaciones tributarias o no registrar debidamente el pago de cotizaciones de

previsin y salud a sus trabajadores (artculo 92, Ley de Compras Pblicas). Tal como estnpropuestas estas medidas parecieran formar parte de un piso mnimo a aceptar al momento depermitir la participacin de cualquier empresa en los procesos de compras del estado9.

Dentro de las disposiciones contenidas por las bases de licitacin, podemos identificar tresprincipios presentes en la Ley de Compras en consonancia con dimensiones de la responsabilidad

9 Ms adelante (ver punto 4 seccin IV) discutiremos sobre la efectividad de estas disposiciones.


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social del estado: i) asegurar igualdad de condiciones, ii) procurar el mejor valor para el dinero, yiii) incluir criterios ambientales y sociales.

i. La Ley de Compras Pblicas contiene, en su espritu, el principio de nodiscriminacin, esto es, sanciona una igualdad de condiciones entre losoferentes: Las Bases no podrn afectar el trato igualitario que lasEntidades deben dar a todos los Oferentes ni establecer diferencias

arbitrarias ent re stos (ar tculo 20, Ley de Compras Pblicas).

ii. Si bien es cierto en los procesos de compra que se llevan a cabo el precio msbajo es por lejos el criterio principal que gua la evaluacin de las ofertas (vercuadro 5), la Ley de Compras admite una definicin amplia de estos criterios,atendiendo al principio del mejor valor para el dinero y de los costosasociados al ciclo de vida completo del producto: Las Bases de licitacindebern establecer las condiciones que permitan alcanzar la combinacinms ventajosa entre todos los beneficios del bien o servicio por adquirir ytodos sus costos asociados, presentes y futuros., La Entidad Licitante noatender slo al posible precio del bien y/o servicio, sino a todas lascondiciones que impacten en los beneficios o costos que se espera recibir

del bien y/o servicio. (ar tculo 20, Ley de Compras Pblicas)

iii. Por ltimo, aun cuando no ha sido considerado hasta ahora, la Ley deCompras permite la incorporacion de criterios de responsabilidad social yambiental en la evaluacin de las ofertas, con el nico requisito que estosse encuentren debidamente explicitados en las bases de licitacin: LasBases podrn contener, en lenguaje preciso y directo, las siguientesmaterias (...) Puntajes o ponderaciones que se asignen a los Oferentes,derivados del cumplimiento de normas que privilegien el medioambiente,contratacin de discapacitados y dems materias de alto impacto social(artculo 23, Ley de Compras Pblicas)

Adems de esto, otros criterios en consonancia con la Responsabilidad Social han estado

introducindose a travs de algunas de las Directivas de Compras, instrucciones sobre cmocomprar dirigidas a los encargados de abastecimiento de los organismos pblicos, y que sonemanadas desde la Direccin de Compras Pblicas. Entre ellas destacan la gua n4 sobreestndares de transparencia (ChileCompra, 2006a) donde se sugieren diversos pasos a seguir encada una de las etapas del proceso de compras, la gua n5 de instrucciones para compras a travsde convenios marco (ChileCompra, 2006b), donde se sugiere que para dirimir la adjudicacinentre dos ofertas con igual precio se prefiera a proveedores locales o que produzcan con eficienciaenergtica y la gua n7 sobre uso de garantas (ChileCompra, 2007c) en que se intenta disminuirla exigibilidad de las garantas hasta un cierto monto de compras (1000 UTM) con el objetoespecfico de no perjudicar a productores pequeos que pudieran no presentarse a las licitacionespor constituir estas una exigencia imposible de cumplir dado el tamao de la empresa. Adems,en la actualidad se trabaja sobre una Directiva de compras que permita a los organismos pblicos

evaluar las ofertas a partir de criterios de eficiencia energtica10. Estas directivas tienen unaefectividad difcil de medir, que a partir de lo planteado por algunos documentos (UnitedKingdom, 2007) puede cuestionarse en la medida que descansa en la voluntad de las personasencargadas de realizar las compras en cada entidad.

10 Esta informacin ha sido obtenida de una entrevista realizada al sr. Felipe Goya Goddard, jefe de la Divisin dePolticas y Gestin de Compras de la Direccin de Compras y Contratacin Pblica, el da 17 de octubre de 2007.


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3. El momento actualEn la actualidad se est cerrando un primer ciclo en el proceso de implementacin del sistemaChileCompra (Chilecompra, 2007a), que tena que ver con el cumplimiento de los objetivosiniciales que se propusieron al plantear la reforma al mercado de las Compras Pblicas, tal como

fueron presentados en el marco de la Agenda Digital. Los resultados de este primer ciclo seevalan positivamente por el volumen de compras que ha podido alcanzarse, la incorporacin dela mayora de los organismos del Estado al nuevo sistema, y por el ahorro que se ha conseguido.Se estima, en este sentido, que el sistema estara alcanzando un cierto estado de maduracin.

Luego de estos primeros aos el sistema se encuentra comenzando un nuevo ciclo en sudesarrollo que tiene que ver con la inclusin de nuevas disposiciones e incentivos como unamanera deponer un nfasis en ciertas cosas. Esto puede entenderse como la necesidad de ir msall de los objetivos iniciales del sistema (que se consideran ampliamente cumplidos), y deestablecer unapoltica de compras que tenga ciertas metas. A nuestro juicio este es un momentopropicio para ligar el futuro del sistema ChileCompra a una estrategia de promocin de la RSE yde desarrollo sostenible en el largo plazo.

III. ESTRATEGIA DECOMPRASPBLICASRESPONSABLESSegn hemos observado en un trabajo anterior (Madariaga, 2007), para elaborar una estrategia decompras responsables existen dos dimensiones a considerar:

i. La etapa del proceso de compras en que se quieren incorporar dichos criterios:Segn esto podemos identificar cinco etapas en el proceso de compras donde se puedenincorporar criterios de compras responsables: en la especificacin del producto o servicio,en la formulacin de los requerimientos tcnicos, en la seleccin de los proveedores, en

los criterios de adjudicacin y en las clusulas de ejecucin del contrato.

ii. Los parmetros que guiarn la estrategia y la priorizacin de rubros:Existen, al menos, tres parmetros a seguir: segn impacto (imagen del Estado comocomprador responsable); segn factibilidad (facilidad y rapidez de implementacin); ysegn alcance (rubros/productos de mayor demanda).

Como se ver ms adelante, la estrategia elaborada en este documento consiste en unacombinacin de ambas dimensiones segn el contexto especfico del mercado de las compraspblicas en Chile y de su consonancia con una poltica de desarrollo sustentable que integre otrasiniciativas gubernamentales.

Lmites legales y posibilidades reales

Si bien hemos dicho que en el caso de las compras pblicas el Estado acta como un consumidorms, esta afirmacin debe matizarse debido a que en los hechos el sector pblico no es tan libreen sus decisiones de consumo como lo son los consumidores privados: en tanto gastan el dinerode los contribuyentes, el Estado debe atenerse a una serie de reglas consagradas en la legislacinde modo de asegurar que este dinero sea gastado en el mximo beneficio de la comunidad. Al


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mismo tiempo, las autoridades deben cumplir diversos acuerdos y tratados internacionales queafectan sus decisiones de consumo, especialmente aquellos que conciernen a acuerdosinternacionales como aquellos suscritos en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio,OMC, que consagran la libertad de comercio internacional como principio fundamental. Estoimplica, por ejemplo, que aun cuando haya muy buenas razones, un organismo pblico no puedeprivilegiar a priori a una empresa por ser un productor local vis vis un productor de otro pas.

Lo anterior impone algunas limitaciones a las estrategias de compras responsables que se puedanadoptar. Por ejemplo, como ha sido sugerido por diversos casos de controversias generadas porcontratos de compras pblicas que han debido ser deliberadas por el Tribunal de Justicia Europeo,no pueden establecerse en las bases de licitacin disposiciones que no guarden relacin algunacon el producto o servicio requerido como exigir a la empresa que se gestione de una determinadamanera (utilizacin de papel reciclado, aplicacin de algn mtodo concreto de tratamiento deresiduos, obligacin de tener un determinado porcentaje de contratos dirigidos a personas conproblemas de empleo, etc.). Del mismo modo, no se puede adjudicar ofertas segn el criterio demayor cercana del productor con el lugar de distribucin, o por el tamao de la empresa.

No obstante, esto ha permitido hacer un esfuerzo por identificar las maneras en que efectivamente

se pueden incorporar los criterios sociales y ambientales sin contravenir las disposiciones legales.La literatura sobre la materia (Moschitz, 2005; Defranceschi y otros, 2007; Slob y otros, 2007;United Kingdom, 2005; Comisin de las Comunidades Europeas, 2001) recalca, al menos, cincoprocedimientos segn las etapas del proceso de compras:

1. En la especificacin de los productos o servicios: Tiene que ver con la manera deformular las bases de licitacin. Por ejemplo, para hacer viables los ejemplos anteriores,en vez de solicitar Papel y luego exigir que sea reciclado, debiera pedirse Papelreciclado. O en el caso de la construccin especificar el contrato como Contrato demantenimiento de edificio con promocin de personas con problemas de empleo.

2. En la formulacin de requerimientos tcnicos: Se debe traducir de una manera verificableel producto o servicio especificado. Por ejemplo para el servicio biblioteca pblica conaccesibilidad para discapacitados, establecer: El proyecto de construccin debe ser

diseado de manera que permita igual acceso a personas con discapacidad de acuerdo alo sealado en la ley 19.284 sobre normas para la plena integracin de personas condiscapacidad. Respecto de sus fuentes de verificacin en este caso podra establecerseque el organismo contratante preguntara a un grupo relevante (por ejemplo, asociacionesde ciegos) antes, durante y despus del cumplimiento del proyecto si es que este cuentacon los mecanismos de acceso requeridos. En las mismas bases podra establecerse queuna respuesta negativa a la consulta dara origen al quiebre del contrato.

3. En la seleccin de proveedores aptos: En esta etapa se requiere analizar la confiabilidady las capacidades de los proveedores potenciales. Siguiendo el ejemplo anterior, podraestablecerse la necesidad de que los proveedores demostraran experiencia de un ciertonmero de aos, o de cierta cantidad de proyectos ejecutados con las especificaciones quese requiere en las bases de licitacin; demostrar la existencia de expertos en la materia en

su equipo de trabajo y describir sus cualificaciones, etc.4. En los criterios de adjudicacin: Se trata de establecer criterios de seleccin de las

ofertas que respondan a elementos sociales y/o ambientales. En este caso, los documentosrelacionados a la licitacin en cuestin deben aclarar que las ofertas adjudicadasrespondern al criterio de la oferta econmicamente ms ventajosa y no nicamente alprecio ms bajo. Cuando se utilizan criterios de responsabilidad social y ambiental enesta etapa del proceso, a diferencia de lo que sucede cuando se establecen en losrequerimientos tcnicos, la seal que se da al mercado es que dichos criterios son


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deseables pero no obligatorios para una determinada licitacin. Por ejemplo, de100%, 80% del puntaje se asigna segn precio y otros elementos, y un 20% se asigna si elproveedor cuenta con alguna certificacin en materia ambiental como ISO 14.000 osimilar.

5. En las clusulas de ejecucin del contrato: La empresa adjudicada est obligada acumplir las clusulas de ejecucin del contrato previamente estipuladas en las bases de

licitacin, lo que implica que cada proveedor que particip de la licitacin en cuestin seencontraba en conocimiento de ello. Estas clusulas pueden incluir modos de entrega delproducto/servicio, depsito de desechos, capacitacin de los empleados, etc.

Si bien, la inclusin de criterios de compras responsables en cada una de estas etapas presentaventajas especficas de acuerdo con la forma con que la autoridad desee promover los criterios deresponsabilidad social y ambiental que tiene en mente, es en esta ltima fase donde se presenta sumayor potencial. Esto porque cualquier organismo del Estado puede imponer al adjudicatario deun contrato la observancia de clusulas contractuales relativas a la forma de ejecucin delcontrato que estn en consonancia con la legislacin vigente, y de este modo, comprometer alproveedor adjudicado en el cumplimiento cabal de la legislacin chilena.

Estndares sociales y ambientales mnimos

Respondiendo tanto a la legislacin vigente en el mbito nacional como a los tratadosinternacionales firmados y ratificados por nuestro pas, hemos identificado dos tipos de normasque renen los estndares mnimos en materia social y ambiental que debiera cumplir laEstrategia (ambas estn en consonancia con lo planteado por el Pacto Global elaborado porNaciones Unidas y Las Directrices de la OCDE para empresas multinacionales):

i. Normas laborales: pueden verificarse a partir de los Convenios Fundamentales de laOIT. Estos corresponden a una sntesis elaborada por la OIT en que se renen losocho convenios que segn dicho organismo constituyen la base de los derechos delas personas en materia laboral, y refieren a 4 reas:

- Libertad de asociacin y libertad sindical, y el reconocimiento efectivodel derecho de negociacin colectiva,

- La eliminacin de todas las formas de trabajo obligatorio o forzoso,- La abolicin efectiva del trabajo infantil, y- La eliminacin de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin.

Los convenios de la OIT estos resultan de fcil verificacin por la existen diversosinstrumentos ya elaborados para ello. Por ejemplo, diversas certificaciones socialesutilizadas por el sector privado como la SA 8000 o las que han elaborado algunosgobiernos como la Etiqueta Social Belga han establecido mecanismos deverificacin de cumplimiento de estos convenios.

ii. Normas ambientales: Se sostienen en las Directivas de la OCDE para EmpresasMultinacionales. Estas recomiendan los siguientes puntos:

- Establecer y mantener un sistema de gestin medioambiental adecuadopara la empresa, que incluya:a. La recogida y evaluacin de informacin relativa al

impacto de sus actividades sobre el medio ambiente, lasalud y la seguridad;

b. La fijacin de metas cuantificables con la mejora de susresultados medioambientales,


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c. El seguimiento y el control regulares de los avances enel cumplimiento de estos objetivos.

- Teniendo en cuenta las consideraciones relacionadas con el coste, laconfidencialidad empresarial y la proteccin de los derechos depropiedad intelectual:

a. aportar a los ciudadanos y a los trabajadores informacinadecuada y puntual sobre los efectos de las actividadesde la empresa sobre el medio ambiente, la salud y laseguridad,

b. desarrollar una actividad de comunicacin y consulta,adecuada y puntual, con las comunidades directamenteafectadas por las polticas medioambientales y de salud yseguridad de la empresa, y por su ejecucin.

- Evaluar y tener en cuenta en la toma de decisiones los impactosprevisibles relacionados con el medio ambiente, la salud y la seguridadasociados a los procedimientos, bienes y servicios de la empresa a lolargo de todo su ciclo de vida. Cuando estas actividades previstastengan efectos significativos sobre el medio ambiente y la salud o la

seguridad y cuando estn sujetas a una decisin de una autoridadcompetente, las empresas debern realizar una adecuada evaluacin deimpacto medioambiental.

- Mantener planes de emergencias destinados a prevenir, atenuar ycontrolar los daos graves para el medio ambiente y la salud derivadosde sus actividades.

-a. desarrollo y suministro de productos y servicios que no

tengan efectos medioambientales indebidos; cuyo usopara los fines previstos no revista peligro; que seaneficientes en cuanto a consumo de energa y de recursosnaturales; que puedan reutilizarse, reciclarse o eliminarse

de una manera segura;b. investigacin de las formas de mejorar los resultados

medioambientales de la empresa a largo plazo.- Proporcionar una educacin y formacin adecuadas a los empleados en

materia de medioambiente, de salud y de seguridad, incluida lamanipulacin de materiales peligrosos y la prevencin de accidentesmedioambientales, y en reas de gestin medioambiental msgenerales, como los procedimientos de evaluacin de impactomedioambiental, las relaciones pblicas y las tecnologasmedioambientales.

iii. Equidad de gnero: Dice relacin con las desigualdades de gnero en el trabajo. Sibien es cierto los Convenios Fundamentales de la OIT incluyen algunasdisposiciones sobre no-discriminacin en esta materia, cabra agregar otrascontenidas en las siguientes leyes chilenas:

- Ley n19.250: contiene una serie de disposiciones relativas a mejorarlas condiciones de trabajo de las mujeres, como ejemplo: eliminacinde la prohibicin legal que tena la mujer de desempear ciertas faenascomo las subterrneas; permiso post natal y el respectivo subsidio parael padre en caso de fallecimiento de la madre trabajadora; opcin de


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que el padre, a eleccin de la madre, ejerza el permiso por enfermedadde hijo menor de un ao; permiso por enfermedad del menor de unao; permiso por enfermedad del menor de un ao para la trabajadora oel trabajador que tengan a su cuidado al menor por tuicin o medida deproteccin; establecimiento de jornada legal y porcentaje de ingresomnimo para trabajadora de casa particular.

- Ley n19.591: Prohibe condicionar el acceso, la movilidad, losascensos y la renovacin del empleo de las mujeres, a la inexistenciade embarazo; elimina la excepcin que le afectaba a las trabajadoras decasa particular, en el sentido de que estaban excluidas del derecho agozar del fuero maternal; y ampla el beneficio de salas cunas a lastrabajadoras de cadenas de empresas, toda vez que actualmente elmnimo de 20 trabajadoras para acceder a este derecho, no se exige encada establecimiento o filial sino que en la empresa en su totalidad.

1. Definiendo sectores estratgicosSi bien es cierto, sera deseable que desde ya cualquier empresa que quiera hacer negocios con elEstado tenga que cumplir los estndares legales mnimos, tambin es cierto que la introduccin demodificaciones como las propuestas en este documento, esto es, la incorporacin de elementos deresponsabilidad social y ambiental en las compras pblicas, necesita de una Estrategia quepermita avanzar de manera gradual hacia los objetivos que se propongan. Como hemosmencionado anteriormente, diversos autores (United Kingdom, 2006; Moschitz, 2006) proponenelaborar estrategias que partan por la identificacin de algunas pocas reas o sectores clave segndiversas consideraciones, es decir, establecer estrategias depriorizacin del gasto sostenible.

Atendiendo a los tres parmetros anteriormente nombrados (impacto, factibilidad y alcance) yespecificando las etapas del proceso de compra, hemos elaborado una primera estrategia basadaen tres mbitos: el sector de la construccin, el sector alimentos y los quick wins (gananciasrpidas).

Construccin

El sector de la construccin ha sido seleccionado respondiendo al criterio de alcance antesmencionado. Efectivamente, si observamos los rubros de mayor demanda por el sector pblico elao 2006 (ver cuadro 2), el rubro Servicios de Construccin y Mantenimiento11 fue el rubro demayor demanda alcanzando un 12,6% del total de compras, lo que multiplicado por el monto totaltransado dicho ao (US$3.466 millones) equivale a cerca de US$437 millones. Si a esto se leagrega el rubro Componentes y Suministros para Estructuras, obras y Construcciones, el octavorubro ms demandado, con un 4,5% del total de compras, tenemos que nicamente el sectorConstruccin en su conjunto particip de un total de poco menos de US$595 millones. Para 2007se esperaba que slo el primer rubro mencionado llegara a poco de ms de US$480 millones(ChileCompra, 2007a)

11 Este rubro incluye los siguientes productos o servicios: Construccin de edificios, atencin, mantenimiento yservicios de reparaciones, Acabados de interiores, Gasfitera, calefaccin y aire acondicionado, Limpieza exterior,Pintura y colocacin de papel pintado (empapelado), Revestimientos de techos, paredes o metalistera, Servicios deapoyo para la construccin, Servicios de Mantenimiento de terrenos, Servicios de preparacin de sitios, Serviciosde restauracin, Servicios de revestimiento de suelos (pavimentacin), Servicios elctricos, Trabajo en hormign,Construccin comercial o industrial, Construccin de infraestructura, Construccin residencial.


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Cuadro 2Compras Pblicas: Rubros de mayor demanda, ao 2006

(% del total de compras)

N Rubro %1 Servicios de Construccin y Mantenimiento 12,6%2 Equipo, Accesorios y Suministros Mdicos 8,6%3 Servicios basados en ingeniera, ciencias sociales y tecnologas de la informacin 7,2%4 Medicamentos y Productos Farmacuticos 6,3%5 Servicios de Viajes, Alimentacin, Alojamiento y Entretenimiento 6,1%6 Servicios profesionales, administrativos y consultoras para la gestin de empresas 4,9%7 Salud, servicios sanitarios, alimentacin 4,5%8 Componentes y Suministros para Estructuras, Obras y Construcciones 4,5%9 Servicios de Transporte, Almacenaje y Correo 4,0%10 Telecomunicaciones, radiodifusin de tecnologa de la informacin 3,3%11 Vehculos Comerciales, Militares y Particulares, Accesorios y Componentes 3,2%12 Alimentos, Bebidas y Tabaco 2,4%13 Equipos para Laboratorio 2,3%14 Combustibles, Aditivos para combustibles, Lubricantes y Materiales Anticorrosivos 2,3%

15 Productos impresos y publicaciones 2,1%16 Servicios Editoriales, de Diseo, Publicidad, Grficos y Artistas 2,0%17 Servicios de limpieza Industrial 1,9%18 Servicios Agrcolas, pesqueros, Forestales y relacionados con la fauna 1,8%19 Equipo, Accesorios y Suministros de Oficina 1,5%20 Ropa, maletas y productos de Aseo Personal 1,5%

Fuente: ChileCompra (2007a)

Por otro lado, este sector tiene algunas otras caractersticas que lo hacen particularmenteinteresante en vistas a considerarlo como un sector estratgico. Con esto nos referimosprincipalmente a elementos fuertemente relacionados con la RSE como son las condiciones detrabajo y la accidentalidad laboral. Respecto de esto, si bien es cierto el sector presenta unporcentaje de accidentes elevado, representando el 12,6% del total de accidentes laborales el ao

200412

, an ms preocupante resulta el alto nivel de mortalidad de los mismos. Tal como seobserva en el cuadro 3, entre 2002 y 2004 el sector mantuvo una tasa de entre 32,2 y 40,1accidentes fatales por cada 100.000 trabajadores, ms de 3 veces mayor que el rango 9,1-10,1 enque se manej la tasa de fatalidad promedio para todos los sectores.

12 Fuente: Anuario Estadstico 2004, Asociacin Chilena de Seguridad, ACHS. Disponible en www.achs.cl


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Cuadro 3Chile: Tasa de fatalidad por actividad econmica, 2002-2004(accidentes fatales en 12 meses por cada 100.000 trabajadores)

2002 2003 2004Sector Trabajo Trayecto Total Trabajo Trayecto Total Trabajo Trayecto Total

Agricultura 7,5 4,5 12,0 5,6 3,5 9,2 8,7 5,4 14,1

Silvicultura 31,0 0,0 31,0 53,7 6,0 59,6 37,3 0,0 37,3

Pesca 34,4 0,0 34,4 13,9 0,0 13,9 17,2 0,0 17,2

Minera 48,7 8,1 56,8 21,7 0,0 21,7 13,1 0,0 13,1

Manufacturas 7,1 2,8 9,9 8,4 4,0 12,3 7,8 7,4 15,2

Construccin 26,4 5,9 32,2 30,9 9,3 40,1 29,6 4,2 33,9

Electricidad, gas,Agua

16,2 0,0 16,2 23,7 0,0 23,7 16,4 0,0 16,4

Comercio 2,5 1,3 3,8 1,6 1,2 2,9 2,7 1,1 3,8

Transporte,Almacenamiento,Comunicaciones

18,1 5,4 23,5 31,6 5,3 36,9 26,7 1,6 28,3

Servicios 2,9 1,4 4,3 0,8 1,6 2,5 2,0 2,2 4,2

Total 7,1 2,3 9,3 6,6 2,7 9,3 7,0 3,2 10,1Fuente: elaboracin propia en base a Anuario Estadstico, Asociacin Chilena de Seguridad, ACHS, aos 2003 y

2004. Disponible en www.achs.cl

Por otro lado, si se compraran las remuneraciones medias mensuales del sector ($284.033mensuales)13, con otras categoras, se observa que stas se encuentran entre las 4 ms bajas juntocon Comercio ($278.649), Inmobiliaria, Empresarial y de Alquiler ($260.120) y Hoteles yRestoranes ($185.277)

Respecto del tema ambiental, diversos trabajos (Slob y otros, 2007; Moschitz, 2005) llaman laatencin sobre la cadena de proveedores del sector, especialmente sobre las condiciones laboralesen que se producen los insumos para la construccin.

La estrategia:

La estrategia propuesta para el sector se basa en 3 mbitos: i) salud y seguridad en el lugar detrabajo, ii) respeto de las normas nacionales e internacionales sobre estndares laborales y calidaddel empleo (Convenios OIT) y iii) uso de materiales de produccin responsable. Estos criteriospueden incluirse especialmente en el caso de contratos de nuevas construcciones, trabajos derenovacin y trabajos operativos o de mantenimiento, y siguiendo lo propuesto por algunosautores (Defranceschi y otros, 2007; Comisin de las Comunidades Europeas, 2001), la mejorforma de incorporar criterios de RSE para los contratos en el sector construccin es su inclusinen las clusulas de ejecucin de los contratos, y en menor medida en la etapa de las

especificaciones tcnicas (bases de licitacin).Ejemplos:

- Condiciones de trabajo saludables y seguraso Clusula de ejecucin del contrato: el proveedor adjudicado deber hacer llegar

un Plan de Salud y Seguridad detallado al inicio del perodo de contrato,detallando cmo se van a tomar en cuenta los aspectos de seguridad y salud en el

13 Fuente: INE, Remuneraciones medias mensuales nominales segn categora. Disponible en www.ine.cl


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ambiente de trabajo durante la duracin del contrato. El incumplimiento de dichoplan puede ser objeto de rompimiento del contrato.

o Bases de licitacin: Como requisito tcnico para la presentacin de ofertas serequerir que la empresa contratante cuente, como mnimo, con las normas deseguridad exigidas por la direccin del trabajo, esto es: Reglamento Interno deHigiene y Seguridad, obligatorio para todas las empresas; Comit Paritario de

Higiene y Seguridad, obligatorio para las empresas con ms de 25 trabajadores; yDepartamento de Prevencin de Riesgos Profesionales, obligatorio para lasempresas con ms de 100 trabajadores.

- Respeto de las normas nacionales e internacionales sobre estndares laborales y calidaddel empleo (Convenios OIT):

o Clusula de ejecucin del contrato: la empresa adjudicataria deber demostrarque se ha respetado los cinco Convenios Fundamentales de la OIT durante elproceso de construccin. A esto tambin puede aadirse la exigencia dedemostrar el cumplimiento de dichos estndares en sus respectivos proveedoressi es que subcontrata servicios.

- Uso de materiales de produccin responsable: Este es un tema amplio que puede priorizardiversos productos. Por ejemplo, los sistemas de compras de diversos pases han

comenzado a incluir clusulas en sus contratos que exigen la utilizacin de maderaproducida bajo los estndares de la Forest Stewardship Council (FSC) (vase Moschitz,2005). 14

o Bases de licitacin: Hacer listado de productos de produccin responsable aincluir en los trabajos. Para complementar esta medida, en la especificacin delos contratos debiera especificarse, por ejemplo, contrato de construccin debiblioteca con utilizacin de materiales de produccin responsable.

Otras consideraciones:

A estos requerimientos mnimos en determinados casos pudiera aplicarse otras exigencias, porejemplo:

- Exigencia de que los edificios nuevos o las remodelaciones cuenten con caractersticasDiseo para Todos los Usuarios (Design for All) incluida la accesibilidad para personascon discapacidad, seguridad, dimensiones, etc. Esto puede ser particularmente relevanteen el caso de la dependencias de servicios sociales (INP, FONASA, etc.), hospitales yescuelas.

- Otras exigencias respecto de los materiales utilizados que privilegien el uso de productosque permitan ahorro de energa y/o menor produccin de desechos durante la ejecucindel contrato.

14 En este caso resultan bastante ilustrativos los beneficios que podra traer al sector maderero la incorporacin de estoscriterios en las compras pblicas en Chile, como un incentivo para elevar los estndares de sector, y lograr, as,posicionar sus productos en mercados como el de las compras pblicas de pases europeos, cuyas exigencias a losproductores van in crescendo. El sector silvoagropecuario es aquel que presenta mayor accidentalidad laboral conconsecuencias fatales (ver tabla 3).


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Alimentacin

Si bien es cierto tambin el sector alimentacin podra considerarse como de largo alcance porencontrarse entre los rubros ms demandados (2,4% de las compras del ao 2006, equivalentes ams de US$83 millones, ver cuadro 2), el motivo de su inclusin en la estrategia dice relacin conel ser considerado un sector sensible o de alto impacto para la imagen del Estado en cuantocomprador responsable. Importante es recalcar que en este caso sucede lo mismo a la inversa:cuando el Estado no es responsable en este rubro, genera una imagen negativa de sus actuaciones(vase nuevamente recuadro 1).

Un ejemplo claro de ello se produce cuando observamos la provisin de alimentos para los

comedores de las escuelas pblicas. Que el gobierno no se preocupe particularmente respecto delas condiciones de trabajo en el sector alimentacin puede pasar desapercibido para la opininpblica, sin embargo sera una muy mala propaganda para el gobierno si este no presentaraintenciones de preocuparse por la nutricin de los escolares. A pesar de lo evidente que pareceesto, sin que existan polticas concretas de Responsabilidad Social en materia de compraspblicas el Estado podra pasar aos sin darse cuenta que est comprando productos altamentenocivos para quienes estudian en establecimientos pblicos. Como lo demostraron dos excelentesestudios realizados por ODECU15, los cereales y leches saborizadas que se comercializan ennuestro pas, y que sin duda van a dar a los comedores de los establecimientos pblicos, contienenniveles elevados de sodio, azcar y grasas, algunos de ellos muy por encima de las normas. Deeste modo, sin saberlo, en vez de alimentar a los nios y jvenes en edad escolar, al no contar conuna poltica especfica en cuanto al sector alimentacin el Estado ha estado contribuyendo an

ms a aumentar los ya elevadsimos niveles de obesidad infantil e hipertensin de la poblacin.

Por contraste, la inclusin de criterios de RSE como parte de una campaa dirigida a la compra dealimentos sustentables y nutritivos, podra ser una importante estrategia de posicionamiento de laimagen del sector pblico, a la vez que permitira obtener los efectos esperados en materia, por

15 Vase de ODECU:Anlisis de Cereales para el Desayuno, junio de 2005, y Anlisis de Etiquetado de Leches conSabor, rea tcnica ODECU, Mayo 2006. Ambos disponibles en el sitio web http://www.odecu.cl

Recuadro 2Cdigo de prcticas para las obras pblicas en la ciudad de Pars

Las compaas que licitan contratos de obras pblicas en la ciudad de Pars que representan un volumenaproximado de 200 millones de euros al ao- estn obligados a adoptar un cdigo de prcticas en la fase deseleccin de las ofertas. Este cdigo postula, ente otras cosas, un conjunto de medidas medioambientalespara la entrega de los trabajos: minimizacin de las molestias al pblico, proteccin de rboles, limpieza,

manejo medioambiental de los recursos utilizados, proteccin contra el ruido y capacitacin de lostrabajadores en los requerimientos del cdigo. Las clusulas de desempeo obligan a que la ofertaganadora implemente este cdigo.

La ciudad de Pars ha instalado una comisin tcnica compuesta de varios actores, que es responsable demonitorear y actualizar el cdigo de prcticas. En caso de incumplimiento, el contrato puede serterminado y el proveedor excluido de futuros procesos de licitaciones.

Mientras que en los primeros aos las ofertas presentaron costos extra debido a las medidas ambientales yde capacitacin requeridas durante la ejecucin de las obras, estos siempre han sido proporcionales alvalor del contrato y han venido decreciendo en el tiempo. Al mismo tiempo, los accidentes y las quejasdurante los trabajos de vialidad se han reducido considerablemente desde la aprobacin del cdigo.

Fuente: Moschitz, 2005 (traduccin propia).


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ejemplo, de nutricin infantil e incluso de resultados acadmicos asociados a una buenaalimentacin.

Un mbito que no debiera ser dejado de lado en lo que podra ser la estrategia para el sectoralimentacin, son las condiciones de trabajo y medioambientales en las que se producen losalimentos que son comprados por el sector pblico. Esto tiene que ver con una segunda razn que

justifica escoger el sector alimentacin como un sector estratgico para la implementacin decompras responsables, y que tiene relacin con la estrategia Chile Potencia Alimentariapresente en el programa de gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, que espera convertir aChile en uno de los 10 mayores exportadores de alimentos del mundo (hoy ocupa el lugar 17,segn algunas estimaciones). Dicha iniciativa ayudara a diversificar la matriz exportadora denuestro pas, hoy demasiado centrada en recursos naturales no renovables, como la minera. Paraeste efecto se form hace ya un tiempo el Consejo Chile Potencia Alimentaria, de carcterpblico-privado, que agrupa a los principales productores, exportadores y actoresgubernamentales relacionados con el tema, principalmente los organismos pblicos vinculados altpico alimentario (Minagri, Direcon, Salud, ProChile, Corfo y otros) y representantes de lasprincipales organizaciones privadas de rubros alimentarios tan variados como las frutas yverduras, los productores avcolas, de carnes rojas, productos lcteos, vias, salmones y productos

del mar.

Sin embargo, desde la autoridad no existen seales claras de fomento a la RSE como parte de lamisma estrategia Chile Potencia Exportadora. Por el contrario, recientemente incluso, el ministrode agricultura ha manifestado la voluntad de dicha cartera de avanzar hacia unaflexibilizacin delestatuto laboral del sector agrcola16, lo que pone una luz de alerta sobre las posiblesmodificaciones que puedan realizarse en la materia, donde muchas veces (la mayora)flexibilizar es sinnimo de precarizar.

Cuadro 4Chile: Exportaciones totales productos alimenticios y animales vivos, 1996-2006

(millones de US$)

Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Monto 4.028,7 4.035,4 4.048,8 4.102,9 4.089,6 4.237,9 4.569,0 5.235,3 6.158,1 7.045,2 8.015,4 Fuente: Banco Central

La exportacin de productos alimenticios se ha prcticamente duplicado en nuestro pas en 10aos (ver cuadro 4). Slo el primer trimestre de 2007, arroj una cifra de US $3.058 millones,aumentando en un 25% respecto de igual lapso del ao anterior. La proyeccin es llegar a unosUS$17 mil millones en exportaciones hacia el Bicentenario y ms de US $20 mil millones, para el2015. Hoy en da, con envos por cerca del 13% del PIB nacional, el sector constituye ya lasegunda fuerza exportadora de la economa nacional despus de la minera del cobre. Asimismo,el sector representa hoy en da alrededor del 17% total del empleo generado en nuestro pas 17.

No obstante, existen diversos aspectos que han sido invisibilizados por estas alentadoras cifras deenvos de productos al exterior, especialmente si lo confrontamos con lo comentado en la seccinI y la Evaluacin de Desempeo Ambiental de la OCDE (OCDE CEPAL, 2005). Por ejemplo,el sector agrcola es famoso por desarrollar prcticas poco ticas y poco legales desde el punto de

16 Informacin obtenida de la seccin noticias del sitio web del Ministerio de Agricultura, disponible enhttp://www.agricultura.gob.cl/noticias/detallenoticia.php?noticia=3224 , accedido 11/01/200717 Los datos anteriores han sido obtenidos del sitio www.chilealimentos.cl y de la seccin Temas en profundidad delsitio web de la Biblioteca del Congreso Nacional, http://www.bcn.cl


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vista laboral y ambiental. Los monitoreos realizados por CENDA a empresas frutcolas de laregin del Maule son un vivo ejemplo de ello (OLAB, 2007), constatndose un sinnmero demalas prcticas: amedrentamientos y amenazas a los trabajadores, maltratos verbales,discriminaciones, malas condiciones de trabajo jornadas extenuantes- y bajsimas condiciones deseguridad, malas condiciones de infraestructura sanitaria e higiene, por nombrar slo algunas enel mbito laboral. Una situacin an peor se constata en el sector salmonicultor, uno de los rubros

lderes en crecimiento de las exportaciones y lder tambin en cifras de accidentabilidad laboral(en 2006 se registr la increble suma de 42 muertes o desapariciones) de infraccionalidad a lasnormas laborales y de impactos medioambientales (produccin de desechos, efectos sobre labiomasa marina)18.

Un dato importante para el debate: en la ltima dcada nuestro pas recibi 23 acusaciones dedumping siendo superado slo por Mxico y Brasil en una regin caracterizada por los bajosestndares en materia laboral y ambiental. Entre estas acusaciones figuran de manerasorprendentemente importante los productos del sector alimentario, desde los muchos yconocidos casos en contra de los salmones, pasando por el boyante rubro de las frambuesas(congeladas), uvas, duraznos y championes por nombrar slo algunos. 19

18 Vase, Patricio Igor y Isabel Daz (2007): Radiografa a la Industria del Salmn en Chile bajo la mirada deestndares de RSE, Serie documentos Red Puentes CICE (Centro de Informacin del Comportamiento Empresarial) Ecoceanos, Puerto Montt.19 Fuente: noticias seleccionadas, recortes de prensa CENDA. Disponible en www.cendachile.cl Vase especialmente elartculo Chile sufri 23 acusaciones de dumping en ltima dcada, El Mercurio, 25 de noviembre de 2005.


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La estrategia:

La estrategia propuesta para el sector se basa en tres mbitos: i) produccin verde y ii) respeto delas normas nacionales e internacionales sobre estndares laborales y calidad del empleo(Convenios OIT), y iii) equidad de gnero. Al igual que en el caso del sector estratgicoconstruccin, los criterios de compras responsables pueden incluirse en la especificacin del

producto, en las clusulas de ejecucin de los contratos, y en menor medida en la etapa de lasespecificaciones tcnicas (bases de licitacin).

Ejemplos:- Respeto de las normas nacionales e internacionales sobre estndares laborales y calidad

del empleo (Convenios OIT):

Recuadro 3Una mancha en la imagen pas y un Estado condescendiente: el caso de Arizta

El sector avcola constituye uno de los caballos de batalla de la estrategia agroalimentaria exportadora delpas, logrando aumentar exponencialmente su volumen de exportaciones al pasar de 7.500 toneladas

exportadas en 1992 a 52.000 toneladas en 2004, lo que representa la extraordinaria alza de un 693% envolumen exportado. La empresa Agrcola Arizta Ltda. representa una megaempresa avcola con 18 miltoneladas anuales de carne de ave exportadas a alrededor de 31 pases, siendo sus principales mercadosMxico, la Unin Europea, Suiza y Hong Kong.

En octubre de 2000, la Confederacin de Trabajadores de la Alimentacin de Chile, COTIACH, denunci a laempresa por prcticas desleales en la negociacin colectiva, por imposicin de los convenios colectivos ypor despidos arbitrarios. No contentos con el fallo a favor que obtuvieron de los tribunales chilenos, ydebido a las persistentes prcticas antisindicales de la empresa, los trabajadores decidieron recurrir alprincipal organismo internacional en la materia, la Organizacin Internacional del Trabajo, OIT. Ratificadaslas denuncias por la OIT y por el Gobierno de Chile, la Inspeccin del Trabajo debi comprobarlas. Enseptiembre de 2001 una Comisin Investigadora creada ad hoc, encabezada por el Diputado Carlos Montes,entreg un informe donde se constata la coexistencia de ms de

el estado y la responsabilidad social

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