EL ESTADO DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACION EN GUATEMALA Y SU VINCULACION A LA GESTION POR RESULTADOS

Lic. Gilberto Robledo

INTRODUCCION

En abril de 2011 la Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) hizo una entrega pública de los resultados del proceso de planificación implementados durante la presente gestión en la cual se pueden destacar la elaboración de planes desarrollo municipal y departamental en la mayoría de municipios y departamentos que conforman Guatemala. Para 13 de abril, fecha de la presentación del Sistema Nacional de Planificación, por parte de SEGEPLAN, se informó a la opinión pública nacional e internacional que se habían completado 287 Planes de Desarrollo Municipal, 14 Planes de Desarrollo Departamental y 3 proyectos regionales.

Adicionalmente se presenta planes de desarrollo regionales, los cuales son el resultado de una nueva propuesta de regionalización a nivel nacional, bajo la cual se divide el país en las siguientes regiones: Franja Transversal del Norte (FTN si) y el corredor seco, Peten (si), litoral pacífico (si). Altiplano y la región central

DEFINICION DEL SNP

El Sistema Nacional de Planificación, desde la perspectiva de SEGEPLAN es la articulación de los procesos de planificación institucional/sectorial en todos sus niveles; incorpora orientaciones de ordenamiento territorial. Se lleva a cabo en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, donde se articula el Ejecutivo con actores clave de la sociedad civil organizada e iniciativa privada El SNP interrelaciona al Sistema de Consejos con otros actores políticos y de Cooperación Internacional; para la implementación de las políticas públicas y orientación de la inversión pública.

METODOLOGIA

La metodología incorpora un enfoque multicultural, participativo, dialógico y consenso, buscando insistentemente la equidad de género, de edad y de representación territorial.  La metodología se desarrolló teniendo como marco referencial las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM– y los enfoques de racionalidad sustentable contenidos en las propuestas de Ordenamiento Territorial, Gestión Integrada de Riesgo y Gestión Integrada de Recursos Hídricos. Un insumo importante fue la socialización y ponderación de los antecedentes de planificación en el municipio.

DESARROLLO HUMANO Y TERRITORIOEn la propuesta de SEGEPLAN se sustenta que La relación entre desarrollo humano y territorio requiere de enfoques teóricos y metodológicos que articulen una visión estratégica e integral dentro del proceso de planificación. Desde esta lógica, los enfoques se conciben como los ejes que vertebran y dan solidez al análisis contextual y prospectivo en donde se enmarcará la planificación para el desarrollo. Los enfoques poseen una fuerte correlación con los principios de la planificación descritos anteriormente y proveen a la planificación de criterios importantes para contribuir con su sostenibilidad, integralidad y adaptación contexto

MARCO CONCEPTUAL

Ordenamiento territorial

Gestión de riesgo Gestión del Recurso hídrico

FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACION

GENERACION DE CONDICIONES

DESARROLLO TERRITORIAL FUTURO

DIAGNOSTICO TERRITORIAL

CARACTERISTICAS DEL SNP

LEGADOS

SITUACIÓN ACTUAL DEL SNP

324 PDM, 98% de los municipios.

3 PDR, 40%.

21 PDD, que representa el 95%.

Visión integral de 15 años plazo en función de ODM, Políticas de gobierno, análisis sectorial y sus funciones presupuestarias

17,000 ideas de proyectos.

RELACION PDM - POA

Plan Institucional para el fortalecimiento de las capacidades municipales.

Políticas interinstitucionales (17 instituciones con presencia municipal), Ley Nacional de Planificación, y Plan Kaktum 2032 (horizonte de 20 años).

Plan de gobierno local con horizonte de 4 años, identificando resultados viables y factibles. Existe 250 municipios con Planes mutianuales que representan el 70%.

Desarrollo de las competencias municipales con base a PDM, políticas de gobierno y políticas locales

ALINEACIÓN DEL PRESUPUESTO AL PDN

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

El Plan Nacional de Desarrollo debe ser el rector de los programas que emanan de éste (institucionales, sectoriales, regionales, departamentales, municipales y especiales), y que orienten la coordinación entre del Poder Ejecutivo y los Poderes Legislativo y Judicial, asimismo con los poderes en el ámbito departamental y municipal.

La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo se sustenta en gran medida en la perspectiva del futuro que tienen los guatemaltecos, es decir, el tipo de país que se pretende construir en el largo plazo. En ese orden de ideas el Plan establece ejes de política pública, a partir de los cuales se determinan los objetivos nacionales, las metas y las estrategias que rigen la acción del gobierno. Los objetivos nacionales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo son la base para el diseño de los programas que se derivan de éste. En consecuencia, los objetivos de esos programas deben ser congruentes y estar alineados con los de los ejes de la política pública del Plan.

HORIZONTE DEL PDN

En el proceso de planificación desarrollado por SEGEPLAN, se tiene definido un horizonte de 15 años en el proceso de planificación, lo que se considera de mediano plazo. Una visión de largo plazo puede ser al 2050, situación que permitirá la construcción de las políticas públicas que permitan resolver los grandes problemas que enfrenta la sociedad con base al cumplimiento de los Objetivos del Milenio a fin eliminar las desigualdades e inequidad generada en el desarrollo histórico de la sociedad guatemalteca.

PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO

 La puesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo incide directamente sobre el modelo programático - presupuestario, con énfasis en el Presupuestos de Egresos de la Nación. La definición de los programas para efectos del Presupuesto de Egresos tomará en consideración su alineación a los objetivos estratégicos del PND, de los programas derivados de éste y de las dependencias y entidades.

GESTION POR RESULTADOS

La Gestión por Resultados es una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generarlos cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la población de un país.

PILARES DE LA GPR

Planificación orientada a Resultados; Presupuesto por Resultados; Gestión financiera auditoria y adquisiciones; Gestión de programas y proyectos y Monitoreo y evaluación (Ciclo dela GpR).

Los elementos son : Situación socioeconómica; Objetivos y metas de gobierno; Estructura organizativa; Situación fiscal; Programas; Productos; Metas de producción; Recursos; Procesos productivos; Consumo de productos; Consecuencias para los beneficiarios; Cambio social y Rendición de cuentas.

PLANIFICACIÓN ORIENTADA A RESULTADOS

Plan Estratégico orientado a resultados de impacto social.

Sistema de seguimiento (SIS).

Plan operativo anual (POA).

Plan operativo multianual(POM).

ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA

Identificación problemática y construcción de cadenas causales.

Construcción de Visión y Misión institucional.

Análisis de actores.

Análisis FODA.

La conversión del problema al resultado.

Verificación, jerarquización y priorización de la causalidad.

Revisión de modelos y tendencias existentes.

PRODUCTOS INSTITUCIONALES

Identificación de bienes y servicios institucionales en función de la atención al ciudadano y los problemas de la población.

Matriz de seguimiento y construcción de línea base.

Medición de los resultados obtenidos a través de la cuantificación de indicadores de resultado.

Contribución institucional logro de los resultados de desarrollo.

PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL

Análisis situacional del entorno del mandato de la institución.

Diseño de un sistema de seguimiento que permite la medición de los cambios logrados.

Definición del marco estratégico de la institución.

PLAN OPERATIVO MULTIANUAL

Validación del marco estratégico.

Elaboración de matrices de Planificación y Presupuestación Trienal.

Costeo de los Bienes y Servicios y el Presupuesto Multianual (PM).

Identificación de bienes y servicios por resultado y elaboración de redes de producción.

PLAN OPERATIVO ANUAL

Validación marco estratégico.

Programación cuatrimestral de costos de bienes y servicios.

Programación de bienes y servicios, actividades y metas anuales.

SISTEMA DE SEGUIMIENTO

Selección de indicadores por resultado.

Vinculación con la planificación territorial y demanda ciudadana.

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Mantenimiento del SIS dentro las Instituciones y la SEGEPLAN.

Matriz de seguimiento y la elaboración de informes.

Construcción de la línea de base.

PRESUPUESTO POR RESULTADOS

El Presupuesto por Resultados es un proceso presupuestal (Planificación programación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que incorpora el análisis de los resultados producidos por las acciones del sector público y cuya previsión de gastos se clasifica de acuerdo a los planes, programas y proyectos establecidos en el plan estratégico de mediano plazo. El análisis de los resultados se basa en indicadores de desempeño y en evaluaciones.

ELEMENTOS DEL PPR

Ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos.

Aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de producción.

Mayor nivel de participación de las redes productivas, las cuales definen su solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios (insumo => producto).

SISTEMA DE GESTIÓN DEL PPR

Sistema de planificación.

Sistema de Monitoreo y Evaluación.

Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Estructura Presupuestaria.

SITUACIÓN ACTUAL DEL PPRCon relación al tema de Presupuesto por Resultados el Ministerio de Finanzas Públicas, a través de la Dirección Técnica del Presupuesto (DTP), desarrolló el Modulo de Presupuesto Por Resultado del Sistema de Gestión.

Para la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto 2013 todas las unidades ejecutoras vinculadas al sector público hicieron uso del Modulo de PpR. En ese sentido, para la formulación de los resultados se identifican los productos y subproductos institucionales. Los subproductos institucionales están determinados por los insumos, los cuales fueron utilizados en los centros de costo para la elaboración del presupuesto institucional.

CENTRO DE COSTOS

Un centro de costo es donde se realiza el proceso productivo para la entrega de productos. Un centro de costo puede ser un punto de atención en donde se prestan los servicios al ciudadano, o bien unidades administrativas que generan producción intermedia.

SISTEMA DE GESTION SIGES (AVANCES)Se definieron los programas orientados a apoyar los resultados estratégicos del gobierno.

Se armonizó el módulo para que alimente el Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN), a través del cual se puede contar con información confiable y en tiempo real.

Formulación del presupuesto anual y multianual, a partir de los centros de costo.

La programación se realizó desde los puntos de atención y se definieron listas estándar de insumos, con el objetivo que las instituciones puedan identificar los insumos necesarios para su proceso de producción.

Se armonizaron los productos y subproductos a una estructura programática.

CAMBIOS EN 2012

Centros de costos, es decir, donde se presta el bien o servicio.

Vinculación a precios de mercado.

Programas multianuales.

Actividad presupuestaria por medio de identificación de productos y definición de metas.

Formulación de productos.

MODALIDADES DEL CENTRO DE COSTOSCatálogo de insumos. Las asignaciones presupuestarias se establecieron por medio de los costos de los insumos utilizados en la producción de un bien o servicio.

Costeo por porcentaje. En este caso se tomó como ejemplo el caso de salud, en donde para la atención de la hepatitis se desarrolló el costeo de las vacunas, la cantidad de jeringas utilizadas en una intervención, el % de alcohol, % de algodón, costo del profesional que las aplicó, entre los elementos más importantes a ser considerados. Finalmente se definió una meta de la cantidad de intervenciones que se deben proyecta en el periodo 2013.

Presupuestar el servicio. En este proceso se realizó la identificación del producto, posteriormente se procedió a costear los subproductos, por medio de la definición del listado de insumos necesarios para la intervención.

RETOS DEL PPR

Ejecución en SIGES bajo la forma en que se presupuesto

Almacén

Inventario

Pre orden

CONSIDERACIONES FINALES 1

La implementación Gestión por Resultados en Guatemala, sin lugar a dudas constituye uno de los retos más importantes para la cultura presupuestaria en Guatemala, en el presente siglo. El cambio del Presupuesto por Programas al Presupuesto Por Resultados representa el establecer al ciudadano como el objetivo principal de los planes, programas y proyectos que serán ejecutados por las diferentes instituciones que conforman la administración Pública.

CONSIDERACIONES FINALES 2

En la actualidad en las ciencias sociales se utiliza más la metodología constructiva, que la metodología de la casualidad. El constructivismo es la idea que mantiene que el individuo tanto en los aspectos cognitivos y sociales del comportamiento como en los afectivos su conocimiento no es copia fiel de la realidad, sino una construcción de ser humano. La concepción constructivista del aprendizaje escolar se sustenta en la idea de que la finalidad de la educación que se imparte en la escuela es promover los procesos de crecimiento personal del alumno en el marco de la cultura del grupo al que pertenece. Las teorías del aprendizaje tratan de explicar cómo se constituyen los significados y como se aprenden los nuevos conceptos. En ese orden de ideas resulta cuestionable la metodología de casualidad, utilizada en Guatemala para la implementación del proceso de gestión Por Resultados. La idea de ciencia como conocimiento de las causas tanto en su forma clásica como moderna, aunque ha sido abandonada, está vigente en campos como la epidemiología bajo las llamadas formas evolucionadas de este principio; la posibilidad de un ejercicio basado en un modelo actualizado de causalidad debiera ser parte de una herramienta elemental, pero no el enfoque sobre la realidad global de la Gestión Pública.

CONSIDERACIONES FINALES 3

Resulta importante destacar que la puesta en marcha del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala, constituye un gran reto respecto a la alineación del proceso presupuestario al Plan Nacional de Desarrollo. Se debe considerar que los recursos públicos, siempre limitados, deben estar orientados a sentar las bases de un país que en mediano plazo resuelva las iniquidades y desigualdades sociales heredadas de un modelo de desarrollo construido desde la época colonial. En ese sentido, el Plan de Desarrollo se debe constituir en la herramienta que oriente las inversiones públicas para construir una Guatemala incluyente, en una sociedad mundial determinada por los grandes avances en materia tecnológica, así como uso racional de sus recursos naturales en beneficio de los habitantes de nuestro país.