el derecho de asilo en el sistema juridico internacional

EL DERECHO DE ASILO EN EL SISTEMAJURDICO INTERNACIONAL

SUMARIO: I. El derecho de asilo en el sistema jurdico interna-cional. II. Concepto de derecho de asilo. III. Relacin entre ex-tradicin y asilo. IV. Convencin sobre Asilo Territorial deCaracas . V. El problema del llamado asilo diplomticocomo norma consuetudinaria. VI. Convenciones sobre Asilo deLa Habana, Montevideo y Caracas . VII. Responsabilidad in-ternacional por violacin del asilo. VIII. La no extradicin pordelito de orden poltico. IX. Delimitacin del concepto: delitopoltico. X. Nociones de sujeto asilado y sujeto refugiado.

I. EL DERECHO DE ASILO EN EL SISTEMAJURDICO INTERNACIONAL

A falta de acuerdo o convencin en contrario entre el Estado territorial yel Estado nacional del sujeto que lo solicita, nadie posee un derecho pro-pio a la admisin dentro de un territorio determinado. El rgimen de dere-cho comn es el de una libertad total en materia de admisin, con la sal-vedad de los lmites que impone el derecho consuetudinario que obliga alreconocimiento de una igualdad de tratamiento entre los Estados. De aquque el Estado territorial pueda subordinar la admisin al cumplimiento deciertas condiciones generales que juzgue necesarias (condiciones sanita-rias), o rechazar individualmente la admisin a personas juzgadas comoindeseables (agitadores polticos), o bien no otorgar ms que un derechode residencia temporal y nicamente para ciertos fines (admisin de per-sonas en trnsito, pero no de inmigrantes).1

Por el hecho de ejercer el Estado su supremaca territorial sobre todapersona que se encuentre en su territorio, sean nacionales o extranjeros,

615

1 Ver Combacau, Jean, Le statut international des personnes et des objets, Droit Internatio-nal Public, Pars, Prcis Domat, Edit. Montechrestien, 1975, pp. 417-166.

esto excluye la posibilidad de que la jurisdiccin de Estados extranjerossobre sus nacionales pueda llevarse efectivamente a cabo en el territoriode otro pas. Por consiguiente, nos dice Oppenheim-Lauterpacht, el Esta-do extranjero va a constituir un asilo, al menos provisionalmente, paratoda persona que, siendo perseguida en el pas de origen, cruce sus fron-teras y se interne en su territorio.

En defecto de tratados de extradicin que estipulen lo contrario, elderecho internacional no obliga a los Estados a negar a los fugitivos laadmisin en su territorio, o, en el supuesto de haber sido ya admitidos, aexpulsarlos o entregarlos al Estado reclamante.2

En otras palabras, se puede decir que desde el momento que una per-sona se ha internado en suelo extranjero, de alguna forma dicho sujeto,as sea de manera tcita, ha encontrado asilo en tal territorio, dado quelos rganos competentes de su Estado de origen carecen de facultadespara realizar una aprehensin, jurdicamente lcita, del sujeto asilado.

II. CONCEPTO DE DERECHO DE ASILO

En trminos generales, y para efectos de este estudio, vamos a enten-der por el trmino de asilo, la proteccin que encuentra una persona,objeto de persecuciones por parte de las autoridades de un Estado, enaquellas hiptesis en que dichas persecuciones se enfrentan ante la prohi-bicin de su persecucin dentro de ciertos espacios competentes de la au-toridad de otro Estado, sin que ste tenga la obligacin de facilitar su con-tinuacin entregando al refugiado a las autoridades del Estado quepretende ejercer tal persecucin.3

Por otra parte, la prctica internacional permite constatar cmo, endiversos casos, sedes de misiones diplomticas, de oficinas consulares, bu-ques de guerra y bases militares han sido utilizados para fines absoluta-mente extraos a las funciones propias y caractersticas de una misin di-plomtica, oficina consular, o en su caso, de una unidad militar. Esprecisamente para otorgar asilo a individuos que requieren proteccin yrefugio por huir de la justicia local.

616 TEMAS SELECTOS DE DERECHO INTERNACIONAL

2 Ver Oppenheim-Lauterpacht, Tratado de derecho internacional pblico, trad. de Lpez Oli-vn y Castro Rial, Barcelona, Bosch, 1961, p. 247, t. I, vol. II.

3 Ver Dictionaire de la Terminologie du Droit International, Pars, Sirey, 1960, p. 63, prfacede J. Basdevant.

Se habla en estos casos, pero inapropiadamente como dice M. Giulia-no, de asilo extraterritorial, para referirse a la particular condicin jurdi-ca reservada por el derecho internacional a los lugares en los cuales venasolicitado y concedido el asilo; o tambin conocido como asilo interno (oasilo diplomtico, en caso de acordarse en locales de misiones diplomti-cas), en contraposicin al asilo externo o territorial, que es aquel concedi-do por el Estado dentro de su propio territorio.4

Por otra parte si el llamado derecho de asilo, en general, se ha en-tendido tradicionalmente como una facultad jurdica soberana de conce-der refugio a individuos perseguidos, condicionndose su ejercicio a unacasi absoluta discrecionalidad por parte de los Estados, ltimamente, sinembargo, se ha venido hablando de un derecho de asilo para el individuo,el cual ha sido de hecho consagrado en buen nmero de pases a travs dedispositivos e instrumentos constitucionales, pero sin poderse predicarhasta ahora un principio general de derecho en sentido internacional.5

Con todo no existe hasta hoy en da conforme a derecho internacionalpositivo, una obligacin jurdica a cargo de los Estados, de otorgar el asi-lo ...es probable que el derecho de asilo no refleje ms que la competen-cia del Estado para permitir al extranjero perseguido la entrada y perma-nencia bajo su proteccin en el territorio y, en consecuencia, concederleel asilo.6

Lo que s est plenamente consagrado en derecho internacional es lafacultad jurdica para todo Estado soberano de garantizar el asilo en suterritorio a toda persona que fundadamente as lo solicite y siempre ycuando el Estado en cuestin no est bajo ninguna obligacin contractual

EL DERECHO DE ASILO 617

4 Ver Giuliano, Mario, Diritto Internazionale, Milano, Giuffr, 1974, t. II, pp. 348-350.5 El artculo 10 de la Constitucin italiana de 1947, al igual por ejemplo que el artculo 16 de

la Repblica Federal de Alemania de 1949, confieren el derecho de asilo a las personas perseguidaspor razones polticas. En estos casos el derecho de asilo se concibe como un derecho subjetivo acor-dado al perseguido poltico bajo forma de un derecho fundamental que la administracin est obliga-da a respetar.

6 Oppenheim-Lauterpacht, op. cit., p. 249. Hay autores, sin embargo, como Cuerda Riezu yCobos Gmez de Linares, para quienes el derecho de asilo es un derecho subjetivo, personalsimo eimprescriptible. Ver Riezu-Linares, Una nueva construccin jurdica del derecho de asilo, Revistade la Faculta de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, nm. 55, invierno 1979, pp. 125-168. Hay que reconocer que aun y cuando el uso general, por parte del Estado de otorgar asilo puedaser indudablemente establecido en derecho internacional, sin embargo, el elemento de la opinio ju-ris esencial ste para la formacin de la norma consuetudinaria no parece todava existir para poderpredicar un derecho personal e individual a la concesin del asilo. It could seem, therefore, that therealisation of an individual right to asylum is still to await some kind of formal recognition. VerKrenz, E. Frank, The refugee as a subject of international law, International and Comparative LawQuarterly, January, 1966, vol. 15, p. 115.

de realizar lo contrario, como puede ser el caso de las convensiones deextradicin en que el Estado sea parte.7

Tambin est claro que conforme a derecho internacional, el otorga-miento de asilo no constituye en s mismo un acto inamistoso, y esto debenecesariamente aplicarse de igual forma a la aceptacin por el Estado deasilo de las posibles declaraciones del sujeto en busca de refugio, relati-vas al hecho de que ha sufrido o teme llegar a sufrir persecuciones en supas de origen. De ninguna manera, la actitud del Estado de asilo puedellegar a interpretarse como interferencia o posible intervencin en losasuntos domsticos del otro Estado en donde se presume la persecucin.8

III. RELACIN ENTRE EXTRADICIN Y ASILO

Los conceptos de extradicin y asilo estn relacionados entre s en lamedida en que la negativa de extraditar a una persona puede llegar a im-plicar el otorgamiento de asilo, y por otra parte, la extradicin significaun rechazo a la concesin del asilo.

Esto no quiere decir, sin embargo, que la extradicin y el asilo debanser considerados meramente como dos aspectos del mismo problema,sino antes al contrario, como dos diversas instituciones las cuales existenuna al lado de la otra, cada una de ellas con un legtimo propsito.9

De acuerdo a Atle Grahl-Madsen, el derecho de asilo en el sentidodel derecho del Estado a conceder asilo se compone de diversas facetas:

a) Derecho a admitir una persona en su territorio.b) Derecho a permitirle permanecer en dicho territorio. c) Derecho a negarse a expulsarlo.d) Derecho a negarse a extraditarlo hacia otro Estado.e) Derecho a no perseguir a la persona, castigarla o de alguna otra

forma restringir su libertad.10


7 Ver en este sentido la intervencin de Perassi en la sesin de Bath del Institut de Droit Inter-national: Un Etat peut accorder asile sur son territoire toute personne sous la seule rserve deslimites dcoulant des conventions auxquelles il est partie, Annuaire de lInstitut de Droit Internatio-nal (AIDI), septiembre 11 de 1950, p. 142. En la Resolucin adoptada (artculo 1o.), el trmino asilodesigna la proteccin que un Estado otorga en su territorio, o en otro lugar dependiente de alguno desus rganos a un individuo que la solicita.

8 Grahl-Madsen, Atle, Territorial Asylum, Londres-Roma-Nueva York, Oceana Publications,Inc., 1980, pp. 12 y 13.

9 Ver Grahl-Madsen, Atle, The Status of Refugees in International Law, Leiden, A. W. Sijt-hoff, vol. II, 1972, p. 23.

10 Loc. cit.

IV. CONVENCIN SOBRE ASILO TERRITORIAL DE CARACAS

La Convencin sobre Asilo Territorial firmada en la ciudad de Cara-cas el 28 de marzo de 1954, durante la Dcima Conferencia Interamerica-na, no fue aprobada por la Cmara de Senadores del Congreso de laUnin de nuestro pas sino hasta el 18 de diciembre de 1980, depositandoMxico su instrumento de ratificacin el 24 de mayo de 1981 ante la Se-cretara General de la Organizacin de los Estados Americanos.

De conformidad con esta Convencin de 1954, todo Estado tiene de-recho, en ejercicio de su soberana, a admitir dentro de su territorio a laspersonas que juzgue conveniente (artculo 1o.), no siendo procedente laextradicin cuando se trate de personas que, con arreglo a la calificacindel Estado requerido, sean perseguidas por delitos polticos o por delitoscomunes cometidos con fines polticos (artculo 4o.).11

Al respecto de esta Convencin sobre Asilo Territorial, y aun cuandoes un instrumento bastante elaborado, el internacionalista Csar Seplve-da ha sostenido no obstante que es un dispositivo que

...ofrece carencias, y no permite ni una proteccin efectiva a los asilados nila resolucin de problemas que stos causan al Estado de asilo cuando sunmero es considerable [...], es un documento limitado, anticuado [...] ypensando ms bien para casos aislados de persecucin poltica, general-mente de lderes connotados.12

V. EL PROBLEMA DEL LLAMADO ASILO DIPLOMTICOCOMO NORMA CONSUETUDINARIA

Parece ser que antiguamente el principio de la inviolabilidad esta-ba bastante extendido y aceptado y las franquicias se extendan a todo elbarrio vecino de las embajadas en donde exista un verdadero derecho deasilo.


11 Ver Decreto de Promulgacin de la Convencin sobre Asilo Territorial, en Diario Oficial dela Federacin del 4 de mayo de 1981, pp. 4-6. Mxico, al momento de la aprobacin de la Conven-cin formul reserva expresa del artculo X referente a la condicin de que no se dirija al pas de suprocedencia el internado poltico que resuelve salir del territorio, por considerarlo contrario a las ga-rantas individuales consagradas por la Constitucin Poltica.

12 Seplveda, Csar, El asilo territorial en el sistema interamericano: problemas capitales, enel volumen Asilo y proteccin internacional de refugiados en Amrica Latina, Mxico, UNAM,1982, p. 83.

En este sentido es famoso el conflicto con Luis XIV, el cual atribuagran importancia a este privilegio y tuvo por este motivo serias dificulta-des (1687) con el papa Inocencio XI, el cual pretenda poner fin a losabusos acarreados por esta prctica. Ante la obstruccin del rey de Fran-cia, el papa lleg hasta excomulgar al representante de este ltimo, elmarqus de Lavardin, y decretar bajo interdiccin a la iglesia de San Luisde los franceses.13

La cuestin de saber si existe en Amrica Latina una costumbre re-gional en materia de asilo diplomtico fue tratada por la Corte Interna-cional de Justicia en su famosa sentencia del 20 de noviembre de 1950 enel caso del derecho de asilo entre Colombia y Per en donde declar que:La parte que invoca una costumbre de esta naturaleza debe probar queella se ha constituido de tal manera, que la misma ha llegado a ser obliga-toria para la otra parte. El gobierno de Colombia debe probar que la reglaque invoca es conforme a un uso constante y uniforme, practicado por losEstados en cuestin, y que este uso traduce un derecho perteneciente al Esta-do que otorga el asilo y un deber que incumbe al Estado territorial.14

La Corte no admiti que el gobierno de Colombia hubiere probado laexistencia de una costumbre de esa naturaleza y que fuese oponible a Per,pues, entre otras cosas, la Corte no lleg al convencimiento de que Co-lombia hubiese establecido a travs de los casos particulares citados, quela pretendida regla de la calificacin unilateral y definitiva hubiere sidoinvocada, o que incluso habindolo sido, no se haba demostrado que laregla hubiese sido aplicada fuera del marco de estipulaciones convencio-nales, por los Estados que otorgaban el asilo en tanto que derecho perte-neciente a stos, y respetado por los Estados territoriales en tanto que deberjurdico y no solamente por razones de oportunidad poltica.

Los hechos sometidos a la Corte revelan tantas incertidumbres y contradic-ciones, tantas fluctuaciones y discordancias en el ejercicio del asilo diplo-mtico y en los puntos de vista expresados oficialmente en diversas ocasio-nes; ha habido una falta tal de consistencia en la sucesin rpida de lostextos convencionales relativos al asilo, ratificados por ciertos Estados y


13 Ver Fernndez, Carlos, El asilo diplomtico, Mxico, Jus, 1970, pp. 37-39.14 Affaire colombo-pruvienne relative au droit dasile, Arrt du 20 novembre 1950, Recueil

des arrts, avis consultatifs et ordonnances de la CIJ, 1950, p. 276, prr. 4o. Posteriormente sedictaron otros dos fallos: Demanda de Interpretacin del Fallo de 20 de noviembre de 1950 en elCaso del derecho de asilo, del 27 de noviembre de 1950, idem, pp. 395-404 y el fallo del 13 de juniode 1951: Caso Haya de la Torre, idem, pp. 71-84.

rechazados por otros, y la prctica ha sido influenciada a tal punto por con-sideraciones de oportunidad poltica en los diversos casos, que no es posi-ble desprender de todo ello una costumbre constante y uniforme aceptadacomo siendo derecho en lo que concierne a la pretendida regla de la califi-cacin unilateral y definitiva del delito.15

Si bien la Corte, por catorce votos contra dos, neg la posible existen-cia de una norma consuetudinaria de carcter regional sobre el derechoespecfico de la calificacin unilateral del delito por el Estado asilante,sin embargo, en el momento actual la prctica del asilo diplomtico, enAmrica Latina se ha configurado de tal suerte ----en el sentido que dichainstitucin ha sido generalmente respetada----, que nos inclinamos a pen-sar que muy difcilmente podra negarse, fehaciente y categricamente,que dicha prctica no constituya en s una costumbre regional oponible aEstados terceros, aunque hay que aceptar que esto no deja de ser un puntomuy controvertido.16

VI. CONVENCIONES SOBRE ASILO DE LA HABANA,MONTEVIDEO Y CARACAS

La Convencin sobre Asilo firmada en La Habana, el 20 de febrerode 1928 en la Sexta Conferencia Internacional Americana, firmada porMxico y depositando ste su instrumento de ratificacin el 6 de febrerode 1929, afirma que no es lcito a los Estados dar asilo en legaciones uotros, a personas acusadas por delitos comunes (artculo 1o.), y que cuan-do el asilo sea concedido, ste deber serlo slo en casos de urgencia.17


15 Affaire colombo-pruvienne relative au droit dasile, arrt du 20 de novembre 1950, idem, p.277, prr. 3o. Los jueces lvarez, Badawi Pacha, Read y Azevedo emitieron opiniones disidentes, aligual que el juez ad hoc Caicedo Castillo, idem, pp. 290-381.

16 Ver en este sentido: Rousseau, Charles, Droit International Public, Pars, Sirey, 1980, t. IV,p. 187; DAmato, Anthony, The Concept of Custom in International Law, USA, Edit. Cornell Univ.Press., 1971, pp. 234-236; Opinin disidente de Caicedo Castilla en Recueil, 1950, pp. 370-372, pun-to 18. El maestro Csar Seplveda le niega el carcter de norma consuetudinaria a la institucin delasilo diplomtico. Lo nico que se encuentra en la prctica de Latinoamrica es que el Estado delasilado no opone por lo general ninguna objecin a esa concesin del asilo, mas de esta especie deaquiescencia tcita, no se obtiene una norma amplia que permita establecer que la prctica del asilodiplomtico est sancionada por una regla de derecho, que proviene de la costumbre. Seplveda, C.,Mxico ante el asilo: Utopa y realidad, Jurdica, nm. 11, julio, 1979, pp. 21 y 22.

17 Ver Tratados y convenciones interamericanos sobre asilo y extradicin, Doc. of. OEA, ser.X/7, Washington, D.C., pp. 27-30. Estados Unidos de Amrica al firmar esta Convencin hizo expre-sa reserva, haciendo constar que EUA no reconoce la llamada doctrina del asilo como parte del dere-cho internacional.

La Convencin sobre Asilo Poltico firmada en Montevideo el 26 dediciembre de 1933, en la Sptima Conferencia Internacional Americana,firmada por Mxico y depositando ste su instrumento de ratificacin el 27de enero de 1936, sostiene que la calificacin del delito poltico correspondeal Estado que presta el asilo (artculo 2o.), pero no se sabe con dicha dis-posicin si la calificacin se har de conformidad con la legislacin delEstado asilante o del Estado territorial, o en base a otros criterios?18

En cuanto al Tratado sobre Asilo y Refugio Polticos firmado enMontevideo el 4 de agosto de 1939, en el Segundo Congreso Sudamerica-no de Derecho Internacional Privado, hay que decir que por primera vezse hace una distincin categrica entre el asilo poltico (artculos 1o.-10)y el asilo territorial (artculos 11-15) (refugio), consagrndose la doctrinade que la concesin del asilo es optativa para la autoridad asilante, y nun-ca un deber jurdico (artculo 1o. El asilo puede concederse...), y afir-mndose que no se conceder el asilo a los acusados de delitos polticosque, previamente estuvieron procesados o hubieren sido condenados pordelitos comunes. Este Tratado de Montevideo de 1939, aun y cuando apa-rece como un instrumento ms elaborado que los anteriores, slo dos pa-ses, Uruguay y Paraguay, depositaron sus respectivos instrumentos de ra-tificacin, probablemente como consecuencia de considerarse que erademasiado liberal en cuanto al asilo y no muy preciso en cuanto a proble-mas tales como el de la calificacin de las causas que motivan el asilo.19

Por ltimo, digamos que en la Dcima Conferencia Interamericana sefirmaron en la ciudad de Caracas el 28 de marzo de 1954, dos convencio-nes: una sobre asilo diplomtico y otra sobre asilo territorial ----que yaveamos anteriormente---- considerndose ambas como los instrumentosms perfectos sobre la materia en Amrica Latina.

La Convencin sobre Asilo Diplomtico de 1954, de la cual Mxicoes parte por haber depositado su instrumento de ratificacin el 6 de febre-ro de 1957, sostiene enfticamente que si bien todo Estado tiene derechoa otorgar asilo diplomtico, sin embargo no est obligado en forma algu-na a concederlo (artculo 2o.), correspondiendo al Estado asilante la cali-ficacin de la naturaleza del delito o de los motivos de la persecucin (ar-tculo 4o.).


18 Ver Tratados y convenciones interamericanos..., cit., pp. 47-50. EUA emiti una Declara-cin sosteniendo que en virtud de que no reconocan la doctrina del asilo poltico, se abstenan defirmar la Convencin de 1933.

19 Idem, pp. 65-69. Para un comentario al respecto, ver Fernndez, Carlos, op. cit., pp. 114-117.

Esta competencia del Estado en lo que concierne a la calificacin uni-lateral del delito no es, contrariamente a lo que pudiera parecer, una fa-cultad completamente discrecional por parte del Estado asilante, pues lamisma Convencin seala ms adelante (artculo 9o.) que el funcionarioasilante tendr que tomar en cuenta las informaciones que el gobierno te-rritorial le ofrezca para normar su criterio respecto a la naturaleza del de-lito, aunque en cualquier hiptesis ser respetada su determinacin decontinuar el asilo o de exigir el salvoconducto para el perseguido.

En principio y en forma casi general, la concesin del asilo est con-dicionada principalmente a dos requisitos: al hecho de que se constate elcarcter poltico del delito imputado al refugiado, y adems al hecho deque se est frente a una situacin o circunstancia de urgencia.

Esta Convencin de 1954, adems de recordar el principio de que elasilo no podr ser concedido sino en casos de urgencia (artculo 5o.) co-rrespondiendo al Estado asilante la apreciacin de dicha circunstancia(artculo 7o.) ----lo que refuerza por lo dems el punto de la calificacinunilateral del delito----, aade asimismo una enumeracin no limitativa decasos de urgencia (artculo 6o.), tales como la persecucin por parte de lasautoridades, peligro de privacin de vida o libertad por razones de perse-cucin poltica, etctera.20

VII. RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL POR VIOLACINDEL ASILO

Una vez que ha sido concedido el asilo, ste debe ser respetado portodos los dems Estados, incluyendo obviamente el Estado de cuyo terri-torio huy la persona o personas asiladas.21

Cualquier acto de intimidacin, violencia, secuestro, etctera, llevadoa cabo por personas actuando en calidad de oficiales, o con la conniven-cia, apoyo, o bajo el control del Estado en cuestin en contra del sujetoasilado, son actos claramente violatorios de la soberana territorial y porlo tanto hechos ilcitos que generan la responsabilidad internacional. Si se


20 Ver Tratados y convenciones interamericanos..., cit., pp. 81-87. Para un comentario de dichaConvencin de 1954, ver: Dez de Velasco, Manuel, El derecho de asilo diplomtico en la Conven-cin de Caracas de 1954, Estudios de derecho internacional, Universidad de Santiago de Composte-la, 1958, Espaa, pp. 291-305.

21 Artculo 1o. (1) de la Declaracin sobre Asilo Territorial adoptada por la Asamblea Generalde Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1967. Doc. a/2312 (XXII).

trata de un individuo que amenaza o lesiona al asilado, pero actuando ensu calidad de particular nica y exclusivamente, en ese caso la respon-sabilidad del Estado no se compromete por no existir violacin al derechointernacional, pero el Estado del cual es su nacional est en la obligacinde extraditar al particular culpable.22

As, la competencia para conceder asilo se infiere directamente delprincipio de la soberana territorial de los Estados, y la prctica interna-cional en materia de extradicin refuerza esta tesis, ya que es general-mente reconocido que en ausencia de un tratado de extradicin con el Es-tado requirente, no existe una obligacin jurdica de entregar al individuoacusado de acto delictivo.

Por regla general la extradicin va a concederse por actos practicadosfuera del Estado requerido y dentro de la jurisdiccin territorial del Esta-do requirente, y esto como consecuencia del principio de territorialidad,aceptado ste, las ms de las veces, como base de la competencia juris-diccional de los Estados.23

Para cierta parte de la doctrina la prctica de los Estados consistenteen rechazar la extradicin de vctimas potenciales de persecucin poltica(ej. artculo 15 de la Constitucin de Mxico) no permitira llegar a laconclusin de que dicha prctica es evidencia de una norma consuetudi-naria de derecho internacional, en el sentido que los Estados estaran jur-dicamente obligados a rechazar la extradicin por infracciones de carcterpoltico.24

VIII. LA NO EXTRADICIN POR DELITO DE ORDEN POLTICO

Pero si bien es discutible la existencia de una bien establecida normaconsuetudinaria, sin embargo habra que preguntarse, con el profesorHersch Lauterpacht, si la casi adopcin unnime del principio de no ex-tradicin por ofensas de naturaleza poltica no ha provocado que se gene-


22 Ver Grahl-Madsen, Atle (1), The Status of Refugees ..., cit., pp. 187-194; (2) Territorial Asy-lum, pp. 18-23. En el Caso Eichmann (1960), Israel aleg que el secuestro haba sido operado porvoluntarios judos (sic), quienes lo trasladaron de territorio argentino al Estado de Israel en dondefue entregado a los Servicios de Seguridad de Israel.

23 Ver Accioly, Hildebrando, Tratado de Derecho Internacional Pblico, Madrid, Edit. Institu-to de Estudios Polticos, 1958, vol. I, pp. 446-464, trad. de L. de Azcrraga. En ciertos casos el Esta-do requerido puede conceder la extradicin por ilcito cometido dentro de su propio territorio: ej.infraccin a las leyes fiscales del otro Estado.

24 Ver en este sentido Grahl-Madsen, A., Territorial Asylum, p. 39.

re un principio general de derecho en el sentido del artculo 38, delEstatuto de la Corte Internacional de Justicia.25

Aparte del hecho de que nuestra Constitucin prohbe la celebracinde tratados para la extradicin de reos polticos (artculo 15), nuestro pasha suscrito convenciones multilaterales como la Convencin sobre Extra-dicin, firmada en Montevideo el 26 de diciembre de 1933, depositndo-se el instrumento de ratificacin el 27 de enero de 1936, y en la cual seasienta que el Estado requerido no estar obligado a conceder la extradi-cin cuando se trate de delito poltico o de los que le son conexos (artcu-lo 3o., inciso e).

Para que la extradicin, de acuerdo a esta Convencin de Montevideopueda llevarse a cabo, se necesita como condicin indispensable que elEstado requirente tenga jurisdiccin para juzgar el hecho delictuoso y queel delito por el cual se reclama la extradicin sea punible por las leyes delEstado requirente y por las del Estado requerido, con la pena mnima deun ao de privacin de la libertad (artculo 1o., incisos a) y b).26

Entre los tratados bilaterales que Mxico ha suscrito en este mbito,puede mencionarse el reciente Tratado de Extradicin entre Mxico y Es-tados Unidos de 4 de mayo de 1978, en vigor desde el 24 de enero de1980, y por el que no se conceder la extradicin si el delito por el cualfue solicitada, es poltico o de carcter poltico, correspondiendo decidiral Poder Ejecutivo de la parte requerida si llegare a surgir alguna contro-versia respecto a ese punto preciso.27

IX. DELIMITACIN DEL CONCEPTO: DELITO POLTICO

Sin duda uno de los problemas de ms difcil solucin que presentaesta materia de derecho internacional, es la delimitacin y significacindel concepto de delito de carcter poltico.


25 Citado por Morganster, Felice, The right of asylum, British Year Book of InternationalLaw, nm. 46, 1949, p. 343. Este ltimo autor afirma: It may be that the principle of the non-extra-dition of political offenders has become an international rule of law, idem, p. 344.

26 Ver Tratados y convenciones interamericanos, pp. 51-59, Mxico al suscribir la Convencinsobre Extradicin formul reserva respecto al artculo 3o., fraccin f, en virtud de que la legislacininterna de Mxico no reconoce los delitos contra la religin. La reciente Convencin Interamericanasobre Extradicin del 25 de febrero de 1981 no contempla esta disposicin.

27 Ver Decreto de Promulgacin del Tratado de Extradicin en DOF de 26 de febrero de 1980,pp. 4-8. Se incluye en este Tratado la llamada clusula attentat conforme a la cual no se consideradelito poltico los atentados en contra de un jefe de Estado o de gobierno.

En el estado actual de las relaciones internacionales, difcilmente po-dra pensarse en un eventual acuerdo general sobre lo que deba conside-rarse como delito de contenido poltico.

De ello se deriva la necesidad de que los Estados acepten, en la re-daccin de los tratados internacionales, una concepcin del delito polticolo ms ampliamente posible, a fin de permitir la mayor discrecionalidaden la aplicacin de las diversas concepciones nacionales tanto en el planojudicial como del ejecutivo.

Nuestra Ley General de Poblacin (1947) y su Ley Reglamentaria,definen al asilado poltico como aquel extranjero que para proteger su li-bertad o su vida, de persecuciones polticas en su pas de origen, es auto-rizado a residir en territorio nacional por el tiempo que la Secretara deGobernacin juzgue conveniente, atendiendo a las circunstancias que encada caso concurran; si el asilado poltico se ausenta del pas perder tododerecho a regresar, cancelndose definitivamente su documentacin migra-toria, salvo que haya salido con permiso expreso de la Secretara (artculo50, fraccin IV de la Ley y artculo 72 del Reglamento de la Ley Generalde Poblacin).

Respecto a los conceptos de persecucin y delitos polticos, el maes-tro Carrillo Flores ha expresado que:

Cuando una persona es perseguida por sus ideas o actividades polticas, sinque medie acusacin ante la autoridad judicial competente por ningn he-cho delictuoso, sin duda se trata de un perseguido poltico. Ms difcil esdefinir, a falta de una disposicin legal, qu se entiende por delito poltico.Inclusive es posible que la opinin doctrinal o terica discrepe de lo que lalegislacin o la jurisprudencia de un pas consideran como delito poltico.28

X. NOCIONES DE SUJETO ASILADO Y SUJETO REFUGIADO

Digamos para terminar que el trmino de asilado poltico no debeser confundido con el de refugiado, pues aunque puedan ser anlogosdentro del mbito regional, desde un punto de vista del derecho interna-cional general, son trminos conceptualmente diferentes.


28 Ver Carrillo Flores, Antonio, El asilo poltico en Mxico, Jurdica, Mxico, nm. 11, juliode 1979. Este autor recuerda que en Mxico se plante el problema ante la Suprema Corte de Justiciaa raz del asesinato de lvaro Obregn, negndose el amparo a Len Toral en virtud de que la Prime-ra Sala de la Corte consider que delito poltico era aquel que se comete en contra del Estado,ibidem.

La Convencin de Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugia-dos, adoptada el 28 de julio de 1951 y en vigor desde el 22 de abril de1954, establece que por el trmino de refugiado deber entenderse aquellapersona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos deraza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social uopiniones polticas, se encuentra fuera del pas de su nacionalidad y nopueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin detal pas (artculo 1o., fraccin 2o. del literal A).

El internacionalista Hctor Gros Espiell ha sostenido con toda raznque:

La dicotoma entre asilado territorial y refugiado poltico [...], que no espensable a corto o mediano plazo se supere en Amrica Latina, crea en teoraproblemas de difcil solucin. Pero la verdad es que en la prctica, comoconsecuencia de la decadencia del asilo territorial, estos problemas no sontan graves, ya que en general, las grandes cuestiones de refugiados en Am-rica Latina se encaran y resuelven por aplicacin del sistema de refugiadospolticos de las Naciones Unidas y por accin del Alto Comisionado.29

Segn la Comisin Mexicana de Ayuda a los Refugiados, en 1981 seencontraban en territorio nacional aproximadamente unos cien mil refu-giados; en 1982 la cifra ascendi a unos ciento cincuenta mil, y para elao de 1983 se calcula que pudo llegar a superar los doscientos mil refu-giados; en tanto que respecto de personas que gozan estrictamente de lacalidad migratoria de asilados polticos la cifra sera de cerca de dosmil quinientos, independientemente de aquellos cuya calidad migratoriase halla en trmite y que se les califica como asilados temporales (cer-ca de 28 mil).30

Mientras que Mxico no se adhiera al Estatuto de los Refugiados de1951, y a su Protocolo de 1967, el estatus de los refugiados en nuestroterritorio no puede ser ms que incierto en toda medida, ya que la legisla-cin mexicana no reconoce hasta ahora dicho concepto, y esto trae comoconsecuencia, entre otras cosas, que la Secretara de Gobernacin consi-


29 Gros Espiell, Hctor, El derecho internacional americano sobre asilo territorial y extradi-cin en sus relaciones con la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre Estatuto de los Refu-giados, en el volumen Asilo y proteccin internacional, p. 64.

30 La Comisin Mexicana de Ayuda a los Refugiados es un rgano permanente del gobiernomexicano, integrado por los representantes de las Secretaras de Gobernacin, Relaciones Exterioresy Trabajo y Previsin Social. Ver DOF del 22 de julio de 1980.

dere a veces, como en el caso de los refugiados guatemaltecos, que stosson visitadores transitorios, figura jurdica sta que no est consideradadentro del marco de nuestras leyes migratorias,31 y no hay que olvidarque las consecuencias legales para el refugiado son de gran importanciaya que habiendo perdido contacto con las autoridades de su pas de origenno gozan ms del ejercicio de la proteccin diplomtica que normalmentereservan los Estados para sus nacionales en el extranjero.


31 En el fondo hay que reconocer que bien pueden ser motivos de poltica demogrfica, la raznprincipal por la que nuestro pas se haya resistido a adherir a la Convencin de 1951.

el derecho de asilo en el sistema juridico internacional

Documents