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Artículo publiado en el Volumen XXIX Núm. 2 de la REvista Jurídica de la Universidad Interamericana de Puerto Rico,1995TRANSCRIPT
El Derecho Constitucional Estadounidense y el Pacto Bilateral entre Puerto Rico y los Estados Unidos 1
Angel J. Ortiz Guzmán 2
“Yo no soy estadolibrista, soy libre-asociacionista, creo en la libre asociación. El Estado Libre Asociado no me acaba de convencer, creo más en la libre asociación porque entiendo que debemos tener más poderes”.
Hon. Roberto Sánchez Vilella 3
1. Introducción: Puerto Rico 1950-1994.
El 3 de julio de 1950, luego de un proceso de varios años, el Congreso de los Estados Unidos de América aprobó la Ley 600, que proveía para la “organización de un gobierno constitucional por el pueblo de Puerto Rico”.4 El 4 de junio de 1951 se llevó a cabo un referéndum donde el pueblo de Puerto Rico dio su visto bueno para que se convocara a una Asamblea Constituyente para la aprobación de la primera constitución puertorriqueña y además que ésta fuera a su vez refrendada por el Congreso de los Estados Unidos. El 27 de agosto de 1951 se eligieron los delegados a la Asamblea Constituyente.
El 3 de marzo del mismo año, finalizado el proceso de redacción de la constitución, fue aprobada en referéndum por el pueblo de Puerto Rico. Semanas después el Congreso Federal aprobó la constitución, pero exigió dos enmiendas.5 Una de ellas, establecía que ninguna enmienda futura a la Constitución sería incompatible con las leyes aprobadas por el Congreso Estadounidense sobre las relaciones de Puerto Rico con los Estados Unidos. Posteriormente la Asamblea Constituyente se reunió y aprobó las enmiendas del Congreso6 y el 25 de julio de 1952, mediante proclama del Gobernador Muñoz Marín quedó oficialmente establecido el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. En 1953, el gobierno de los Estados Unidos exhortó a las Naciones Unidas a reconocer al Estado Libre Asociado de Puerto Rico como “un nuevo status constitucional”.7 Las Naciones Unidas reconocieron el status a través de la Resolución 748 (VIII). La misma declaró que “en el marco de su constitución y del convenio acordado con los Estados Unidos, al Estado Libre Asociado de Puerto Rico le han sido otorgados atributos de soberanía política que claramente identifican el status de gobierno propio logrado por el pueblo como el de una entidad autónoma”.8
Con el establecimiento del Estado Libre Asociado se pensó que el angustioso debate del “status” político había concluído. Los años posteriores demostraron lo equivocado de esta percepción. Desde 1953, un año después de establecido el Estado Libre Asociado, los puertorriqueños comenzaron ha solicitar cambios o modificaciones a la relación con los Estados Unidos. En ese año el Congreso estadounidense rechazó un proyecto de ley que revisaba la actual Ley de Relaciones Federales entre Estados Unidos y Puerto Rico.9
En marzo de 1959, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Resolución Conjunta Núm. 2, proponiendo medidas de mayor autonomía al status de Puerto Rico. Con este propósito se radicó en la Cámara de Representantes Federal, el Proyecto H.R. 5426, mejor conocido como “Proyecto Fernós-Murray”. El proyecto proponía sustituir la Ley de Relaciones
Federales por unos “Artículos de Asociación Permanente”. El mismo no fue aprobado luego de encontrarse ante una clara oposición del Poder Ejecutivo Federal y del Congreso.
En el año 1963, se presentó un nuevo proyecto de modificación a la relación política, el cual recogía la solicitud hecha por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico en su Resolución Conjunta Número 1 de 1962. El proyecto “Aspinal”, como se le conoció, solicitaba que el Congreso de los Estados Unidos expresara la forma en que estaba dispuesto a acordar nuevas modificaciones al Estado Libre Asociado, antes de ser estas presentadas en consulta al pueblo de Puerto Rico.10 Nuevamente la Rama Ejecutiva Federal objetó la aprobación de dicho proyecto. El Congreso promulgó la Ley 88-271 que estableció una Comisión conjunta del Gobierno Federal y del Estado Libre Asociado para estudiar las relaciones entre ambos países.11
En 1967, se llevó a cabo una consulta entre las tres fórmulas políticas en debate: Estadidad, Independencia y Estado Libre Asociado. Esta consulta no contó con el respaldo del Congreso por lo que sus resultados no fueron validados por éste. El resultado de la votación fue un poco más de 60 por ciento por el Estado Libre Asociado, 39 por ciento por la Estadidad y poco menos de 1 por ciento para la fórmula de Independencia. La mayoría de los independentistas se abstuvieron de votar. El Partido Estadista tambien abogó por la abstención, aunque un grupo denominado “Estadistas Unidos” defendió la fórmula anexionista.
Como secuela a este proceso no fue hasta 1973 que se designó un Comité Ad-Hoc para preparar un nuevo proyecto de ley que modificara la relación de Puerto Rico. El resultado del mismo lo fue una propuesta de “Pacto de Unión Permanente entre Puerto Rico y los Estados Unidos”, recogido en la Resolución Conjunta de la Cámara de Representantes de E.E.U.U. 11200 de 1976.
Como hemos podido observar desde el año 1953 hasta el 1976, todos los intentos del pueblo puertorriqueño por modificar su relación política fracasaron. El gobierno de los Estados Unidos no tomó acciones afirmativas para asegurar el legítimo ejercicio del derecho del pueblo de Puerto Rico a la libre determinación.
Este período ha sido considerado como uno de estancamiento político donde los dos partidos mayoritarios, uno estadista y el otro estadolibrista se han intercambiado el poder, convirtiendo las elecciones de cada cuatro años básicamente en unas de carácter plebiscitarias.
Durante 1988 a 1992, el liderato político trabajó en el más reciente proceso de “negociación y consulta”, con miras a lograr el compromiso del Congreso de los Estados Unidos en la realización de un plebiscito federal sobre el destino político de la isla.12 El entonces Gobernador Rafael Hernández Colón, anunció durante su mensaje inaugural que era “necesario enfrentar ese continuo debate sobre nuestra relación con los Estados Unidos de América”.13 Señaló además, que “ha llegado la hora de que el pueblo exprese nuevamente su preferencia sobre las alternativas de status político”;14 aclaró sin embargo, “que es igualmente necesario que el gobierno de los Estados Unidos de América manifieste su posición”.15 Este llamado propició que el liderato político de la isla se le uniera para solicitar la cooperación del Presidente y del Congreso de los Estados Unidos para la celebración de un plebiscito sobre el status de Puerto Rico.
El 17 de enero de 1989, los Presidentes de los tres partidos políticos de Puerto Rico, el Gobernador Rafael Hernández Colón por el Partido Popular Democrático; el Lcdo. Baltasar Corrada Del Río por el Partido Nuevo Progresista y el Lcdo. Rubén Berríos Martínez por el Partido Independentista Puertorriqueño, suscribieron una carta en conjunto dirigida al Presidente de los Estados Unidos y a los líderes de ambas Cámaras del Congreso. En ella manifestaron el
deseo del pueblo de Puerto Rico de ser consultado en relación con su destino político, reconocían la necesidad de lograr a la mayor brevedad posible una solución al “problema de la condición política”. Solicitaban que la decisión que finalmente el pueblo de Puerto Rico tomara tuviese un respaldo o garantía de implementación a fin de evitar la repetición de un plebiscito similar al del año 1967.
El 9 de febrero de 1989, durante un discurso especial sobre el presupuesto ante el Congreso, el Presidente de los Estados Unidos George Bush, expresó que apoyaba la autodeterminación para el pueblo de Puerto Rico y la celebración de un plebiscito en la isla. Reiteró su preferencia personal por la estadidad federada, pero añadió que eso era una decisión que correspondía al pueblo de Puerto Rico. De esta forma el Presidente Bush instó al Congreso a tomar acción en torno a la celebración de un nuevo proceso para resolver el status político de Puerto Rico.16
Líderes del Congreso, de ambas cámaras, se reunieron con el liderato político de la isla para lograr la eventual implementación de un plebiscito, con la previa definición de las fórmulas de status y los términos concretos para la transición de la fórmula ganadora, en orden de asegurar que el pueblo pudiese realizar una elección informada y responsable. Los partidos políticos sometieron sus definiciones iniciales para las fórmulas defendidas y el Congreso, tanto el Senado como la Cámara de Representantes Federal, comenzaron un largo proceso de vistas públicas en la ciudad de Washington D.C., el estado de Nueva York en los Estados Unidos y las ciudades de San Juan, Ponce y Mayagüez de Puerto Rico. Este largo proceso de vistas propició que se discutiera desde las definiciones mismas de las distintas fórmulas de status hasta sus especificaciones, así como el Derecho Internacional aplicable, el voto de los nacionales en la consulta, las consecuencias inmediatas en nuestra cultura e idioma, la representación olímpica, etc. Luego de dos años y medio este proceso también fracasó al no lograr resolverse un “impasse” en el Senado Federal.
El 5 de abril de 1991, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó el proyecto de ley que declaró el español como idioma oficial de Puerto Rico.17 Este acto legislativo constituyó uno de reafirmación de nuestra nacionalidad y una respuesta al Congreso de los Estados Unidos por su incapacidad para propiciar un verdadero proceso de libre determinación para el pueblo puertorriqueño.
Durante los primeros meses de 1991, el Gobierno del Estado Libre Asociado comenzó la consideración en torno a la convocatoria de un referéndum popular sobre temas relativos a la identidad del pueblo de Puerto Rico.18 El 9 de agosto de 1991, reunidos en La Fortaleza, los presidentes de los tres partidos políticos más importantes del país acordaron, entre varios asuntos, que se le reconociera al pueblo de Puerto Rico el derecho a votar con respecto a cualquier cambio de status político, que se le reconociera al pueblo el derecho inalienable a la libre determinación, a escoger entre alternativas de igual dignidad política, fundamentadas en la soberanía del pueblo y no sujetas a los poderes plenarios del Congreso de los Estados Unidos bajo la Cláusula Territorial.19
Durante los meses de agosto y septiembre de 1991, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico estudió, examinó y consideró las Resoluciones del Senado Número 41 y de la Cámara de Representantes Número 54 con el propósito de autorizar un referéndum para enmendar la Carta de Derechos de la Constitución vigente del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Dichas Resoluciones Concurrentes aunque contaron con la mayoría de los miembros de la legislatura, no pudieron ser aprobadas por no haber recibido el endoso requerido por la Constitución. 20
Al no existir el endoso constitucionalmente requerido para que la Asamblea Legislativa de Puerto Rico pudiese proponer enmiendas mediante resolución concurrente, se aprobó el 17 de septiembre de 1991 la Ley Número 85, que sería conocida como la “Ley de Garantía de Derechos Democráticos” y que tenía como propósito presentar al pueblo de Puerto Rico para su aprobación o rechazo y mediante consulta popular una serie de “derechos democráticos” que posteriormente serían elevados a rango constitucional. En este sentido se consideró por primera vez la posibilidad de incluir derechos “colectivos” del pueblo de Puerto Rico en la Carta de Derechos de nuestra Constitución que en la actualidad, únicamente contiene derechos “individuales” de los ciudadanos. La propuesta contenía una serie de derechos del pueblo en general y no necesariamente del ciudadano particular.21
La propuesta expresión del pueblo presentada al electorado el 8 de diciembre de 1991, tenía como propósito principal “reconocer y garantizar derechos individuales y colectivos de todos los puertorriqueños y de Puerto Rico.”22 Los mismos serían garantizados en cualquier consulta que sobre el status político se hiciere en el futuro a los puertorriqueños a través de referéndum, plebiscito o proceso electoral donde se dilucide el futuro de las relaciones entre Puerto Rico y los Estados Unidos.23 Esta enmienda pretendía establecer una dimensión nueva, diferente y más profunda de entender nuestra existencia como pueblo y por ende los asuntos que para los puertorriqueños no fueren negociables en las futuras discusiones sobre nuestro destino colectivo.
La consulta al pueblo de Puerto Rico en torno a la Ley Número 85 se celebró el 8 de diciembre de 1991. La propuesta no obtuvo la mayoría de votos, por lo tanto no se lograron cambios a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
En junio de 1993, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó legislación para la celebración de una “Consulta de Status” entre las tres fórmulas de status tradicionales: Independencia, Estadidad y Estado Libre Asociado.24 La Consulta se llevó a cabo el 14 de noviembre de 1993 y salió triunfadora la fórmula de Estado Libre Asociado consagrado en un pacto bilateral entre Puerto Rico y los Estados Unidos que no podría ser alterado sino por mutuo consentimiento.25
Puerto Rico es la única nación latinoamericana cuya historia ha tomado un rumbo diferente, dicho en otras palabras, no es un Estado independiente y soberano. Dado los acontecimientos políticos ocurridos recientemente sobre la discusión del status de la isla tanto en los Estados Unidos, Puerto Rico y en importantes foros internacionales, ha llegado a pensarse que antes de finalizado este siglo los Estados Unidos habrán reconocido al Estado Libre Asociado de Puerto Rico como uno de los pueblos soberanos de América. Para esta nación caribeña un modelo de asociación política con los Estados Unidos a través de un pacto bilateral podría ser otro camino hacia su libertad definitiva.
La relación política de pacto de asociación destaca varios requisitos esenciales: la asociación es una relación entre dos Estados soberanos, cuyo carácter y permanencia dependerá de las partes, es decir, en tanto y en cuanto así lo deseen; vinculados políticamente a través de un convenio o pacto de conformidad con el Derecho Internacional vigente y el Derecho Constitucional Estadounidense; y donde ambos Estados buscan o pretenden beneficios recíprocos.
La realidad práctica del concepto político-legal denominado libre asociación es que el mismo varía de un lugar a otro. Lo importante es que la asociación y el convenio que rige la misma, demuestran en casi todos los casos donde se ha implementado, la capacidad de adaptación y flexibilidad a las distintas realidades nacionales.26
2. Modelos de Libre Asociación Vigentes.
En el contexto de la Comunidad Internacional existen varias experiencias prácticas de modelos de libre asociación cónsonos con el Derecho Internacional vigente. A saber, las Islas Cook y Niue, las cuales mantienen una relación de libre asociación con Nueva Zelandia y los modelos de la República de las Islas Marshall, los Estados Federados de Micronesia, la República de Palau quienes mantienen una relación de libre asociación con los Estados Unidos. Discutiremos primero los modelos de las Islas Cook y Niue, en especial el aspecto relacionado con sus relaciones exteriores. Posteriormente, cuando analicemos las experiencias previas de libre asociación con los Estados Unidos discutiremos los modelos de las islas de Micronesia.
2.1. Los Pactos de Libre Asociación entre las Islas Cook, Niue y Nueva Zelandia.
Las Islas Cook consisten de un archipiélago de quince islas en el Pacífico Sur que mantiene una relación de libre asociación con Nueva Zelandia desde el año 1965. Por su parte, la isla de Niue también localizada en el Pacífico, mantiene un status de libre asociación con Nueva Zelandia desde el año 1974. Como parte del acuerdo de libre asociación cualquiera de las partes puede unilateralmente dar por terminado el pacto, si contase con el voto afirmativo de dos terceras partes de cualquiera de las respectivas Asambleas Legislativas nacionales.
En el caso de la Isla Cook, ésta retiene total autoridad sobre sus asuntos domésticos o internos. Sin embargo, delega en Nueva Zelandia las áreas de relaciones exteriores y defensa. No obstante el hecho que la antigua metrópoli ha retenido el poder sobre los asuntos internacionales la Isla Cook ha ido, en la práctica diaria, asumiendo un mayor grado de participación. Esto lo vemos en aspectos claramente sensitivos, tales como el Derecho Internacional de pesca y marítimo.27 Además, es importante señalar que el descargue de esta responsabilidad deberá hacerse mediante consulta entre ambos Primer Ministros.28 En el caso de estas antiguas dependencias de Nueva Zelandia, ambas delegaron de manera explícita la autoridad y la responsabilidad absoluta en materias de relaciones exteriores a la metrópoli. En este caso hubo delegación de poderes específicos por parte de ambas islas.
La relación de libre asociación entre las Islas Cook, Niue y Nueva Zelandia fueron las primeras de este tipo en ser reconocidas por la Organización de Naciones Unidas luego de ser aprobada la Resolución 1541 (XV).
3. La Libre Asociación y el Derecho Constitucional Estadounidense.
La libre asociación ha sido ampliamente reconocida por el Derecho Internacional vigente. El Comité de Descolonización de las Naciones Unidas ha interpretado este Derecho Internacional y ha concluido, que dado la peculiaridad y singularidad del caso de Puerto Rico, existen sólo dos alternativas reales para la solución del problema de status: la libre asociación o la independencia.29 El Estado Libre Asociado actual no cumple con los requisitos mínimos que el Derecho Internacional ha dado a la libre asociación. Dicho en otras palabras, el modelo actual de Estado Libre Asociado no es una libre asociación, pero puede llegar a serlo. Según García Passalacqua:
“while ‘commonwealth’ is a form of territorial status under the sovereignty of Congress, ‘free association’ is a political relationship based on sovereignty and a compact between equals”.30
Es por esta razón que es necesario analizar el status de la libre asociación desde la perspectiva del Derecho Constitucional Estadounidense para lograr entender el punto de vista norteamericano y su indudable importancia con el futuro de Puerto Rico.
En 1947, los Estados Unidos de América y la Organización de Naciones Unidas acuerdan la “Administración en Fideicomiso” de los territorios de las islas de Micronesia, que incluía lo que conocemos hoy como la República de las Islas Marshall, los Estados de Micronesia, la República de Palau y las Islas de Marianas del Norte.
Como parte del acuerdo, los Estados Unidos ejercían los poderes de administración, legislación y jurisdicción sobre las islas. En United States v. Covington31, el Tribunal reconoció que: “the United States does not posses sovereignty over the Trust Territory.”32 La Corte de Apelaciones del Noveno Circuito añadió que:
“[t]he system of goverment in the Trust Territory is ‘in a transitional phase as the political subdivisions of the area move toward self-goverment and the termination of the Trusteeship Agreement’.” 33
En Gale v. Andrus,34 la Corte de Apelaciones del Circuito del Distrito de Columbia indicó que:
“[t]he real authority over the islands remains in the United Nations. For all intents and purposes, the United States acts only as an administrator for a principal.”35
Los Estados Unidos consideraron a estos territorios como una unidad política separada y distinta.36 (Énfasis nuestro). Luego de más de una década de negociaciones entre el Gobierno de los Estados Unidos y los Gobiernos de las Islas del Pacífico, dos de las cuatro entidades que integraban el Territorio en Fideicomiso, la República de las Islas Marshall y los Estados Federados de Micronesia, optan por establecer un pacto bilateral de libre asociación con los Estados Unidos.37 Como resultado de esta relación:
“[the] United States sovereignity does not apply to the Republic of the Marshall Islands, and the district is afforded full internal self-goverment.” 38 (Énfasis nuestro).
Técnicamente, los Estados Unidos de América nunca ejercieron su soberanía sobre estos territorios del Pacífico.39
En Matter of Bowoon Sangsa Co., LTD. v. Micronesian Industrial Corporation,40 el Tribunal describió la relación de libre asociación como una que:
“proporciona gobierno propio completo e interno: la soberanía de los Estados Unidos no aplicaría, los habitantes no se convertirían en ciudadanos de los Estados Unidos; y las leyes de los Estados Unidos sólo aplicarán por mutuo acuerdo.”41 (Énfasis nuestro).
En la actualidad, la República de las Islas Marshall y los Estados Federados de Micronesia son soberanos con respecto a todos los asuntos internos y externos, con excepción del área de defensa y seguridad que fueron específicamente delegadas en el pacto a los Estados Unidos.42 El pacto bilateral de asociación contiene un claro reconocimiento de la soberanía de los pueblos de las Islas Marshall y los Estados Federados de la Micronesia, la cual reside en el derecho de terminación unilateral de la relación.43 Con el establecimiento de la relación de libre asociación, terminó así el status de territorios administrados en virtud del Acuerdo de Fideicomiso con la Organización de Naciones Unidas. Mediante el pacto de libre asociación,
Estados Unidos se comprometió a promover el desarrollo económico, social, educativo y político de las islas.
La nueva relación de asociación con los Estados Unidos de América fue aprobada por la mayoría de los electores de los Estados Federados de Micronesia (79%) en junio de 1983 y de las Islas Marshall (57%) en septiembre de 1983.44 Los convenios han sido aprobados por el Congreso de los Estados Unidos, proclamados por el Presidente45 y reconocidos por la Organización de Naciones Unidas.46 Es importante destacar que ocurren cambios sustanciales o significativos desde el momento en que entra en vigor la relación de libre asociación. En Bank of Hawaii v. Balos, la Corte de Distrito de Hawai, señaló que tanto el Congreso y el Presidente que la República de las Islas Marshall deberán ser tratadas de ahora en adelante como a un soberano independiente.”47
Constitucionalistas puertorriqueños han sostenido que la relación de libre asociación establecida por estas islas, no entorpece de ninguna manera la individualidad y las características culturales de los pueblos concernidos.48 Tampoco limita el derecho a establecer su propia constitución y a enmendarla de acuerdo al procedimiento que ella disponga.49 Además, provee para la terminación de la aplicación a las Islas de las leyes del Congreso de los Estados Unidos, excepto las leyes expresamente provistas en el pacto y sus acuerdos relacionados.50
Los Estados Unidos han reconocido que la autoridad para establecer relaciones exteriores recae completamente en los nuevos Estados. En Antolok v. U.S., la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia reconoció el que:
“[l]os Estados Unidos y la República de las Islas Marshall subsiguientemente intercambiaron notas diplomáticas de reconocimiento formal y establecieron misiones diplomáticas encabezadas por representantes de la misma categoría que otros embajadores.”51 (Traducción nuestra).
Las Islas Marshall y los Estados Federados de Micronesia pueden ingresar a todas aquellas organizaciones de carácter internacional que consideren importante. Por su parte, los Estados Unidos se han comprometido en capacitar al personal diplomático en el “Foreign Service Institute”, así como realizar consultas con los gobiernos de las Islas en relación con el ejercicio del poder de defensa y seguridad que les ha sido delegado en el pacto bilateral.52
En la actualidad, la República de las Islas Marshall y los Estados Federados de Micronesia han sido aceptados como Miembros de la Organización de Naciones Unidas53, de la organización “South Pacific Forum”54 y del “Asian Development Bank”, entre otras.55
La República de Palau, la cual también formaba parte del territorio en fideicomiso, ha optado recientemente por una relación de independencia rechazando así el acuerdo de asociación alcanzado años antes con los Estados Unidos por incongruencias entre la Constitución de Palau y el convenio de asociación.
La otra de las cuatro entidades del Pacífico que integraba el Territorio en Fideicomiso de los Estados Unidos, lo fue las Islas de Marianas del Norte (NMI). Las NMI establecieron en 1975 un “commonwealth” o Estado Libre Asociado bajo la soberanía de los Estados Unidos. En Com. of Nothern Mariana Islands v. Atalig56, la Corte de Apelaciones del 9no. Circuito describió la relación como una de “self-governing commonwealth under the United States sovereignty upon termination of the trusteeship.” (Énfasis nuestro).
Bajo el status territorial, la isla mantiene un representante en la Cámara de Representantes. Al igual que Puerto Rico tampoco pueden votar por el Presidente de los Estados
Unidos, ni pueden ejercer control en la legislación que les afecta directamente. Los Estados Unidos, además retienen el control sobre sus relaciones exteriores.57
El establecimiento por parte de los Estados Unidos de América de los acuerdos de libre asociación con dos de las cuatro entidades políticas del Pacífico, su aprobación Congresional, su reconocimiento por los tribunales federales58, así como el reconocimiento internacional de la Organización de Naciones Unidas ha propiciado un clima favorable para la seria consideración por parte de los Estados Unidos de esta fórmula como destino político para otros territorios estadounidenses, entre ellos muy particularmente Puerto Rico59 e Islas Vírgenes60.
El Gobierno de los Estados Unidos de América se enfrenta en los próximos años a una nueva realidad internacional que supone una mayor interacción e integración económica y el respeto a las individualidades entre las naciones, todo esto sobre la base de la soberanía y el respeto mutuo. Es importante señalar que la Organización de Naciones Unidas, ha declarado la década de los noventa como el “Decenio Internacional para la Eliminación del Colonialismo”.61 En el caso particular de los Estados Unidos esto requiere de una reevaluación de su política territorial. La Constitución de los Estados Unidos habla de estados o territorios, sin embargo, no existe prohibición expresa en torno a la relación de Estado Libre Asociado. No existe impedimento para que el Congreso de los Estados Unidos legisle en torno a un desarrollo político de las entidades políticas territoriales de modo tal que permita poner a la altura de los tiempos su Constitución, su política territorial y exterior cónsona con el Derecho Internacional vigente.
El Artículo IV, sección 3 de la Constitución de los Estados Unidos de América dispone que:
“El Congreso podrá disponer de, o promulgar todas las reglas y reglamentos necesarios en relación con, el territorio o cualquier propiedad perteneciente a los Estados Unidos.”.62
En el caso de Puerto Rico, la sección 1 de la Ley de Relaciones Federales dispone que:
“Las disposiciones de esta Ley se aplicarán a la Isla de Puerto Rico e islas adyacentes pertenecientes a los Estados Unidos...”. (Énfasis nuestro).63
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos en el caso Harris v. Rosario64 emitió su más importante pronunciamiento en torno a la relación entre el Estados Libre Asociado de Puerto Rico y los Estados Unidos. Expresó sobre el particular que:
“...[e]l Congreso, el cual tiene el poder bajo la Cláusula Territorial de la Constitución de los Estados Unidos, Art. IV,§ 3, cl. 2, para hacer todas aquellas Reglas y Reglamentaciones necesarias con respecto al territorio... pertenecientes a los Estados Unidos; podrá tratar a P.R. de manera diferente que los demás Estados mientras haya una base racional para sus acciones.” (Traducción y énfasis nuestro).
Recientemente en U.S. v. Sánchez,65 la Corte del Undécimo Distrito Federal señaló que “constitucionalmente Puerto Rico es aún un territorio, y no un soberano independiente.” Dicho Tribunal añadió que “la Ley de Relaciones Federales no alteró fundamentalmente la relación de Puerto Rico hacia los Estados Unidos.”66 Expresó además que el Congreso de los Estados Unidos “podrá unilateralmente derogar la Constitución puertorriqueña o la Ley de Relaciones Federales y reemplazarlos con cualesquiera reglas y reglamentaciones de su selección.”67
En resumen, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico sigue siendo considerado como un territorio de los Estados Unidos de América subordinado al poder del Congreso a través de la Cláusula Territorial. Para que esta situación termine y Puerto Rico advenga a un status jurídico de verdadera asociación, el Congreso de los Estados Unidos debe disponer del territorio, reconociendo así la soberanía de Puerto Rico y entrar en un pacto bilateral con el Gobierno de Puerto Rico. Esto no quiere decir que Puerto Rico, primero ha de convertirse en una república independiente y luego ha de entrar en un acuerdo con los Estados Unidos. A nuestro juicio, tanto el ejercicio de disponer del territorio como el de entrar en acuerdo con dicho territorio puede hacerse simultáneamente a través de un proceso de consulta y negociación entre Puerto Rico y el Congreso de los Estados Unidos. No existe impedimento constitucional alguno para utilizar este marco de acción. La negociación entre el Gobierno de Puerto Rico y el Gobierno de los Estados Unidos de un pacto bilateral de asociación constituye la única posibilidad de legitimidad y legalidad para el desarrollo del Estado Libre Asociado y de los restantes territorios estadounidenses tales como Guam, las Marianas del Norte, Islas Vírgenes y Samoa.68 Todos estos territorios podrían encaminarse a un mayor gobierno propio cónsono con el Derecho Internacional vigente a través de una relación de asociación estrecha de “Estado Libre Asociado”69, no subordinado políticamente a los Estados Unidos de América.
El Artículo II, sección 2 de la Constitución de los Estados Unidos dispone que el Presidente:
“[c]on el consejo y consentimiento del Senado tendrá poder para celebrar tratados, siempre que en ellos concurran las dos terceras partes de los senadores presentes. Asimismo con el consejo y consentimiento del Senado, nombrará embajadores, otros ministros y cónsules públicos...”.
La sección 3 del mismo Artículo señala que el Presidente de los Estados Unidos “...recibirá a los embajadores...”. Estas secciones constituyen el poder constitucional para entrar en acuerdos internacionales y el reconocimiento de Estados soberanos. Este poder recae sobre el Poder Ejecutivo con participación del Poder Legislativo. En ninguna disposición constitucional se contempla la participación de la Rama Judicial. Es por esta razón que los Tribunales en virtud de la doctrina conocida como “cuestión política” tienen una gran deferencia en torno a la celebración de acuerdos internacionales y reconocimiento de gobiernos extranjeros.
En Baker v. Carr,70 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos estableció los criterios generales para determinar la aplicabilidad de la doctrina de cuestión política. El Tribunal sostuvo que se requiere la presencia de uno de los siguientes elementos: una delegación expresa del asunto en controversia a otra rama del gobierno; la ausencia de criterios o normas judiciales apropiadas para resolver la controversia; la imposibilidad de decidir sin hacer una determinación inicial de política pública que no corresponde a los tribunales; la imposibilidad de tomar una decisión sin expresar una falta de respeto hacia otra rama de gobierno; una necesidad poco usual de adherirse, sin cuestionar, una decisión política tomada previamente, y potencial de confusión proveniente de pronunciamientos múltiples de varios departamentos del gobierno sobre un punto.71
El Poder Judicial por lo general no pasa juicio en torno al contenido de los tratados internacionales por entender que este juicio corresponde a las Ramas Ejecutivas y Legislativas.72 En Antolok v. U.S.,73 la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia reconoció que los pactos bilaterales de libre asociación constituyen un acuerdo internacional por lo cual la corte no tiene jurisdicción sobre este asunto que es uno de relaciones exteriores. En los casos de los pactos de libre asociación, los Estados Unidos entran en un acuerdo de naturaleza internacional y supone un reconocimiento de la soberanía del nuevo Estado con quien se pacta. Por ejemplo, en el caso de las Islas Marshall existe un reconocimiento “de un nuevo gobierno
extranjero y por ende la recepción por parte del Presidente [de los Estados Unidos] de sus representantes.”74
En conclusión, el pacto bilateral de libre asociación constituye un reconocimiento de soberanía por parte de los Estados Unidos, un reconocimiento de que constituye un acuerdo de carácter internacional y por tanto, goza de una gran deferencia por parte de los tribunales estadounidenses conforme a la doctrina de cuestión política.
Sin embargo, uno de los aspectos que podrían crear cierta incertidumbre social y política en Puerto Rico lo es el asunto de la permanencia de la ciudadanía estadounidense de los puertorriqueños. Teóricamente, bajo el status de libre asociación existen varias alternativas relacionadas con el asunto de ciudadanía. En primer lugar, existe la posibilidad de que los ciudadanos estadounidenses puertorriqueños retengan la ciudadanía estadounidense. En segundo lugar, existe además la posibilidad del reconocimiento por parte del Congreso de los Estados Unidos y del Gobierno de Puerto Rico de la ciudadanía dual. La última alternativa relacionada con el asunto de la ciudadanía sería que se reconozca y establezca la ciudadanía de Puerto Rico. Veamos cada una de estas alternativas.
Bajo la relación política de libre asociación, todos los ciudadanos de los Estados Unidos que residen en Puerto Rico, no importa su lugar de nacimiento, continuarán siendo ciudadanos de los Estados Unidos, a menos que ellos renuncien voluntariamente a la ciudadanía estadounidense.
La Enmienda 14 de la Constitución de los Estados Unidos de América dispone que:
“Toda persona nacida o naturalizada en los Estados Unidos y sujeta a su jurisdicción, será ciudadana de los Estados Unidos y del estado en que resida.”
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Afroyim v. Rusk75 sostuvo que el Congreso de los Estados Unidos no tiene poder expreso o implícito para revocar o despojar de su ciudadanía a un ciudadano estadounidense sin su consentimiento. Sostuvo refiriéndose a la ciudadanía de la Enmienda 14 de la Constitución de los E.E.U.U. que:
“There is no indication in these words of a fleeting citizenship, good at the moment it is acquired but subject to destruction by the Government at any time. Rather the Amendment can most reasonably be read as defining a citizenship which a citizen keeps unless he voluntary relinquishes it. Once acquired, this Fourteenth Amendment citizenship was not to be shifted, canceled or diluted at the will of the Federal Goverment, the States or any other governmental unit.”
Los puertorriqueños son ciudadanos de los Estados Unidos de América en virtud de la Ley Jones de 1917.76 El Artículo 302 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad del 27 de junio de 1952 dispone:
“Toda persona nacida en Puerto Rico en o después del 11 de abril de 1899, y antes del 13 de enero de 1941, sujeta a la jurisdicción de los Estados Unidos, que resida para el 13 de enero de 1941 en Puerto Rico o en cualquier otro territorio bajo la soberanía de los Estados Unidos y que no sea ciudadana de los Estados Unidos bajo ninguna otra Ley, se declara por la presente ciudadana de los Estados Unidos a partir del 13 de enero de 1941. Toda persona nacida en Puerto Rico en o después del 13 de enero de 1941, sujeta a la jurisdicción de los Estados Unidos, es ciudadana de los Estados Unidos a su nacimiento.” (Énfasis nuestro).77
Los ciudadanos de los Estados Unidos por haber nacido o haberse naturalizado en Puerto Rico, continuarán siendo ciudadanos de los Estados Unidos al igual que los ciudadanos estadounidenses nacidos o naturalizados en los Estados Unidos, a menos que voluntaria e individualmente renuncien a ella. Es decir, el Congreso no tiene poder para revocar la ciudadanía estadounidense de aquellas personas que ya la adquirieron independientemente de si la ciudadanía es constitucional o estatutaria.
En el caso de las Islas Marshall y los Estados Federados de Micronesia, los Estados Unidos no confirieron la ciudadanía estadounidense. A diferencia de Puerto Rico, los habitantes de las islas en el Pacífico nunca fueron ciudadanos estadounidenses. Sin embargo, en la discusión congresional para la aprobación de los pactos de asociación se señaló que:
“[i]t should also be noted that the United States citizen of an FAS78 and who does not renounce his United States citizenship would retain his United States citizenship and continue to be entitled to the same rights and privileges as any other United States citizen.”79
Durante las vistas públicas sobre la aprobación del pacto con las Islas Marshall se suscitó el siguiente interrogatorio:
Mr. Seiberling:
Now, section 172 provides that citizens of Micronesian states not residing in the United States shall be entitled to the same rights and privileges as any other nonresident alien and that they shall be treated as persons within the meaning of the Administrative Procedures Act and the Freedom of Information Act.
But in the section-by-section analysis of section 172, it is noted, and I am quoting:
[a] United States citizen who becomes a citizen of a FAS and who does not renounce his United States citizenship, would retain his United States citizenship and continue to be entitled to the same rights and privileges as any other United States citizen.
This doesn’t appear pertinent to the subject matter of section 172. Does this contemplate dual citizenship?
Mr. Berg:
It could contemplate a situation whereby an individual would have both American citizenship as well as freely associated states citizenship. But if a person does acquire American citizenship, or is an American citizen, and has taken no act that would otherwise strip him of his American citizenship, then his rights would be those of an American citizenship versus those of a resident alien, which are the rights spoken to in section 172.
Mr. Seiberling:
But he could also have a dual citizenship?
Mr. Berg:
The United States has a particular position with respect to dual citizenship. Oftentimes, however, an individual act that may or may not be considered dispositive with respect to the continuation of U.S. citizenship continues.
We don’t want a situation where a provision of the compact might be construed to strip an American citizen of his rights as citizen as long as he is a citizen.”80
En el caso particular de los ciudadanos estadounidenses nacidos en Puerto Rico entendemos que el Congreso no tiene facultad constitucional para revocar o despojar a un ciudadano, en su carácter individual, de su ciudadanía estadounidense a menos que este renuncie a la misma de manera voluntaria y de acuerdo con lo establecido por ley.
El Congreso sí tiene poder constitucional para derogar la ley que otorgó la ciudadanía estadounidense a los puertorriqueños. El Congreso no tiene, sin embargo, poder constitucional alguno para derogar la ciudadanía de los individuos concedida en dicha ley. Es decir puede derogar la ley, pero la derogación de la ley no quita un derecho ya adquirido.
¿Continuarán siendo ciudadanos de los Estados Unidos, los hijos de ciudadanos estadounidenses nacidos en Puerto Rico con posterioridad al pacto de asociación, por ser estos hijos de ciudadanos estadounidenses? El Congreso prospectivamente podría disponer para que las personas que nazcan en Puerto Rico después de entrar en la nueva relación de asociación no sean ciudadanos de los Estados Unidos o que eventualmente pierdan la ciudadanía estadounidense.81 Las personas nacidas en Puerto Rico, de padres o al menos un padre que sea ciudadano de los Estados Unidos, luego de entrar en vigor el convenio de asociación podrían no ser ciudadano de los Estados Unidos por varias razones. Puerto Rico sería para todos los efectos legales un país soberano, extranjero no sujeto a la jurisdicción de los Estados Unidos. Puerto Rico sería una entidad política separada y distinta a los Estados Unidos. Por lo tanto no se estaría naciendo en territorio “sujeto a la jurisdicción de los Estados Unidos según dispone la Ley de Inmigración y nacionalidad de 1952. Nacerían en el exterior, no en los Estados Unidos ni en su jurisdicción. Estarían sujetos a las condiciones que dispone dicha ley, como lo sería el requisito, para la personas nacidas en el exterior, de residencia en los Estados Unidos continuamente durante cinco años entre las edades de catorce (14) y veintiocho (28) años.82 En Rogers v. Bellei,83 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos señaló:
“It is evident that Congress felt itself possessed of the power to grant citizenship to the foreign born and at the same time to impose qualifications and conditions for that citizenship.”84
Añadió que:
“...individual born abroad and entitled to United States citizenship by statute may lose citizenship by failing to comply with statutory residency requirements.”85
La Constitución de los Estados Unidos confiere al Congreso la facultad “...para establecer una regla uniforme de naturalización...”86 La ciudadanía estadounidense en el caso de los nacidos en un país extranjero no se adquiere de manera automática sino que conforme a los requisitos de ley que el Congreso imponga. Es una ciudadanía condicionada. El Congreso no garantiza a un ciudadano de los Estados Unidos el derecho de transmitir su ciudadanía por razón de descendencia.87 Entendemos que este marco de acción congresional es uno razonable, legal y constitucional. Este tipo de acción congresional también pasaría el escrutinio judicial a la luz de la igual protección de las leyes. Nos explicamos.
La igual protección de las leyes garantiza que el trato similar por parte del gobierno a personas similarmente situadas. Se hace necesario demostrar que la desigualdad que se impugna emana de una ley federal o de un Estado o territorio. Los tribunales han desarrollado varios
escrutinios o análisis para atender los problemas ante su consideración. Estos son: a) escrutinio estricto, b) escrutinio racional o tradicional y c) el escrutinio intermedio.
El escrutinio tradicional o racional dispone que una clasificación legislativa no debe ser invalidada a menos que sea claramente arbitraria y que no pueda establecerse un nexo racional alguno entre la clasificación y un interés del Estado. Se entenderá que la ley es constitucional siempre que pueda concebirse razonablemente una situación de hechos que justifique la clasificación. En estos casos el peso de la prueba recae sobre aquél que alegue la inconstitucionalidad del estatuto. Este análisis judicial es utilizado mayormente cuando nos encontramos ante legislación de índole social o económica.88
El escrutinio estricto es el más riguroso, es utilizado cuando la clasificación penaliza un derecho fundamental o va dirigida contra una clasificación “sospechosa”. Es decir, que atenta contra la dignidad del ser humano y con el principio de la igualdad ante la ley. Bajo este escrutinio corresponde al Estado demostrar la existencia de un interés apremiante que justifique la clasificación y propicie un propósito legislativo legítimo. El medio utilizado será de necesidad absoluta que no permite otras alternativas para lograr el fin deseado. Se presumirá que la legislación es inválida y que corresponde al Estado probar su constitucionalidad.89
El tercer escrutinio judicial lo es el intermedio. Exige que el propósito legislativo sea importante y que la clasificación esté sustancialmente relacionada con el logro del propósito. La rigurosidad de este análisis es superior que en el escrutinio tradicional sin llegar a lo riguroso del análisis estricto.90
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos se ha negado a enunciar un escrutinio único cuando tenemos que examinar legislación que crea clasificaciones por extranjería a la luz de la doctrina de igual protección de las leyes.91
Los comentaristas han sostenido que:
The federal interest in international affairs, as well as the federal power over immigration and naturalization should justify the use of alienage classification. So long as a federal alienage classification was not a totally arbitrary means of disfavoring lawfully resident aliens, the classification would be upheld. Such rulings would assure the federal government freedom to pursue national goals...92
Las clasificaciones por razón de extranjería o ciudadanía, creadas por leyes federales están sujetas únicamente al escrutinio tradicional.93 Por la naturaleza tan importante y única que tienen las relaciones y asuntos exteriores para el Gobierno Federal, los tribunales han demostrado una gran deferencia hacia las actuaciones del Congreso de los Estados Unidos en torno al poder para regular la inmigración y naturalización de los ciudadanos extranjeros. Esto será así, salvo que dicha actuación no sea una claramente arbitraria o que afecte a los grupos de menor poder político en la nación estadounidense.94 En torno a este asunto, ciertos comentaristas han señalado que:
The Federal Government has an important interest in foreign affairs and foreign relations. The federal government should be allowed to classify persons by their citizenship when that classification is arguably related to foreign policy interest.95
En cuanto a la posibilidad del establecimiento de un pacto bilateral con ciudadanía dual, es importante señalar que los Estados Unidos no tienen una tradición de reconocimiento de una
ciudadanía dual en términos colectivos. Dicha nación sí reconoce que existe la posibilidad de que haya ciudadanos de los Estados Unidos, en casos aislados, que puedan ser ciudadanos de otra nación. Mientras ese individuo no renuncie voluntariamente a su ciudadanía estadounidense o lleve a cabo un acto afirmativo que implique lealtad a otra nación, este continuará siendo ciudadano de los Estados Unidos, gozando de los privilegios y derechos que se desprende de esta ciudadanía.
La doble nacionalidad o ciudadanía dual quiere decir que dos Estados soberanos reconocen y consideran a un individuo como nacional suyo. Por lo general, la ciudadanía dual se da en el contexto de países que mantienen acuerdos internacionales mutuos de nacionalidad o ciudadanía por razón de una particular vinculación histórica entre ambos Estados.96 Aunque el Congreso de los Estados Unidos tiene el poder constitucional para permitir este tipo de arreglo, entendemos que existe posibilidad real para otorgar una ciudadanía dual a toda la población de Puerto Rico.
La tercera alternativa es que Puerto Rico al ser reconocido como un Estado soberano, tendría dentro de convenio de asociación, plenos poderes para determinar todo lo relacionado a la ciudadanía puertorriqueña.97
En conclusión, el concepto político-jurídico de “pacto bilateral de asociación” reconoce la posibilidad de establecer la ciudadanía de Puerto Rico. A la vez permite a las personas nacidas en Puerto Rico, previo al establecimiento del pacto de asociación, escoger entre la ciudadanía de Puerto Rico y la de los Estados Unidos. En la eventualidad que la persona no decida escoger entre ambas ciudadanías, ésta continuará siendo ciudadano de los Estados Unidos y de Puerto Rico. La libre asociación por su naturaleza de ser una transición lógica entre el status colonial y la plena soberanía permite arreglos que en otro contexto no se permitirían.
4. La Nueva Asociación: “The Free Associated State of Puerto Rico”.
A nuestro juicio, el nombre correcto para la nueva asociación entre Puerto Rico y los Estados Unidos debe ser “Estado Libre Asociado”, en idioma español, y “Free Associated State” en inglés.98
La futura asociación política deberá ser una no colonial, ni territorial, por ende no sujeta a los poderes plenarios del Congreso norteamericano y sobre la base de la soberanía del pueblo. Las Comisiones de Gobierno y De lo Jurídico del Senado de Puerto Rico han aclarado el significado particular de esta frase.99 “La frase ‘no colonial’ tiene un significado especial en el Derecho Internacional, mas no así en el Derecho constitucional de [los] Estados Unidos. En el Derecho Internacional los pueblos sometidos a otros son conocidos como ‘colonias’. Ninguna oferta que se le haga a Puerto Rico puede ser ‘colonial’. No puede someterse a Puerto Rico a ningún país”.100 En relación con la frase “no sujeta a los poderes plenarios del Congreso bajo la Cláusula Territorial” aclara que ello quiere decir que “no puede ofrecerse a Puerto Rico ninguna fórmula que pueda ser considerada ‘territorio’ de Estados Unidos”.101
Es necesario definir los parámetros para una nueva asociación entre Puerto Rico y los Estados Unidos. Martín señala que:
“la [nueva] asociación es una que supone la total e irrevocable renuncia por parte del Congreso a toda y cualquier jurisdicción sobre Puerto Rico que hoy ejerce en virtud de la cláusula territorial. Debe quedar claro que Puerto Rico deja de ser una posesión o un territorio de los Estados Unidos. Debe quedar claro que las relaciones entre ambos países se regirán únicamente en virtud de unos acuerdos mutuos en que Puerto Rico delega específicamente ciertas funciones
determinadas a los Estados Unidos que no sean esenciales al ejercicio de la soberanía de Puerto Rico, y que ambos países se reservan el derecho a revocar unilateralmente dichos acuerdos cuando así lo estimen pertinente”.102
5. Conclusión.
A finales del siglo veinte, los puertorriqueños continúan la búsqueda del instrumento jurídico y político que nos permita mirar hacia nuevas fronteras y retos. En ese proceso debemos descartar aquellas alternativas que imposibiliten el pleno desarrollo de nuestra nacionalidad en el marco de una comunidad internacional interdependiente.
El futuro pacto bilateral de asociación constituye un paso decisivo hacia el camino de alcanzar la verdadera plenitud de gobierno propio, según ésta ha sido ampliamente reconocida por el Derecho Internacional vigente así como el Derecho Constitucional Estadounidense.103
La sociedad civil y en especial la nueva generación de puertorriqueños tenemos la responsabilidad histórica de transformar la relación jurídica y política del pueblo de Puerto Rico en una de plena dignidad política y prosperidad económica. En esta agenda de cambio es necesario utilizar las herramientas que el Derecho Constitucional Estadounidense pone a nuestra disposición.
Notas.
1 Mi especial agradecimiento al Maestro y Profesor Don Raúl Serrano Geyls, por su respeto y generosidad para con mis ideas. Su ejemplo es mi mejor recuerdo de la Facultad de Derecho.
2 El autor fue Director Asociado de la Revista Jurídica de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, Junta Editora 1993-94. Posee un Bachillerato en Ciencias Políticas de la Universidad de Puerto Rico, una Maestría en Relaciones Internacionales del Instituto Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense y obtuvo el grado de Juris Doctor de la Universidad Interamericana de Puerto Rico.
3 Ex- Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 1964-1968, entrevista periódico Claridad, 25 al 30 de octubre de 1991, pág. 4.
4 64 Stat. 319. Sobre este particular véase Fernós Isern, Antonio. Estado Libre Asociado de Puerto Rico Antecedentes, Creación y Desarrollo hasta la Época Presente. Río Piedras, P.R. Editorial de la Universidad de Puerto Rico, 1988, 623 Págs.; Zapata Oliveras, C. R. Nuevos Caminos hacia Viejos Objetivos: Estados Unidos y el Establecimiento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico 1945-1953. Río Piedras, P.R. Editorial Edil, 1991. 471 Págs. Para un análisis distinto véase Géigel Polanco, V. La Farsa del Estado Libre Asociado. Río Piedras, P.R. Editorial Edil, 1981. 207 Págs.
5 Ley Pública Núm. 447, 66 Stat. 327; 1 L.P.R.A. § 151.
6 1 L.P.R.A. § 153.
7 Puerto Rico. Datos Básicos sobre su Historia, Economía y Sociedad, Preparado por el Departamento de Estado y la Administración de Fomento Económico de Puerto Rico, abril de 1991, págs. 17-18.
8 Ibid., pág. 18.
9 Resolución Conjunta de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos de América 252 de 1953.
10 Resolución de la Cámara de Representantes de Estados Unidos de América 5945.
11 Ley 88-271 de 20 de febrero de 1964, 78 Stat. 17, 1 L.P.R.A. § 158-167.
12 Sobre este particular, véase García Passalacqua Juan Manuel y Carlos Rivera Lugo. Puerto Rico y los Estados Unidos-El Proceso de Consulta y Negociación de 1989 y 1990. Tomo I (1989) y II (1990), Río Piedras, Puerto Rico, Editorial de la Universidad de Puerto Rico.
13 Mensaje Inaugural del Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Honorable Rafael Hernández Colón, 2 de enero de 1989, pág. 10.
14 Ibid.
15 Ibid.
16 Sobre este particular véase Mensaje del Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Rafael Hernández Colón en torno a las Declaraciones del Presidente Bush sobre la Consulta del Status en Puerto Rico, La Fortaleza, 10 de febrero de 1989.
17 Ley Núm. 4 del 5 de abril de 1991, 11ma. Asamblea Legislativa de Puerto Rico, 5ta. Sesión ordinaria. Cabe señalar que según el censo de 1980, sobre el 98% de la población habla español. Un 19% habla inglés con facilidad, 23% con dificultad, y un 58% de la población no habla inglés. Por ley se provee para el uso del inglés en gestiones gubernamentales cuando se estima conveniente o necesario y a la vez se enseña inglés como segundo idioma en las escuelas públicas de la nación. Véase Puerto Rico. Datos sobre ..., op. cit., pág. 9. Esta ley fue posteriormente derogada en 1993 por el gobierno anexionista del Hon. Pedro Roselló González.
18 “Impulsa Hernández Colón la Consulta Etnocultural”, periódico El Nuevo Día, 8 de abril de 1991, pág. 14. Sobre el proceso plebiscitario de 1989-90 véase García Passalacqua, J. M. y Carlos Rivera Lugo, Puerto Rico y los Estados Unidos El Proceso de Consulta y Negociación de 1989 y 1990, op. cit.
19 Declaración de los Tres Presidentes de los Partidos Políticos, La Fortaleza, San Juan, Puerto Rico, 9 de agosto de 1991, pág. 1.
20 El Artículo VII de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, relativo a las enmiendas a la Constitución, dispone que “[l]a Asamblea Legislativa podrá proponer enmiendas a esta Constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara.”
21 Véase Deposición del Hon. Héctor Rivera Cruz, Comisiones De Lo Jurídico y de Gobierno del Senado de Puerto Rico, conjunta con la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, Diario de Sesiones, 5 de septiembre de 1991, págs. 89-90. El Artículo 2 de la Ley Núm. 85, dispuso que se presentara al Pueblo de Puerto Rico para su aprobación la siguiente Reclamación de Derechos Democráticos:
“Nosotros, el Pueblo de Puerto Rico, solemnemente reclamamos que se garantice en nuestra Constitución, los siguientes derechos democráticos:
- el derecho inalienable a determinar libre y democráticamente nuestro status político.
- el derecho a escoger un status de plena dignidad política sin subordinación colonial ni territorial, a los poderes plenarios del Congreso.
- el derecho a votar por la tres alternativas de status, Estado Libre Asociado, Estadidad e Independencia, fundamentadas en la soberanía del Pueblo de Puerto Rico.
- el derecho a que la alternativa triunfante en una consulta de status requiera más de la mitad de los votos emitidos.
- el derecho a que toda consulta sobre status garantice, bajo cualquier alternativa, nuestra cultura, idioma e identidad propia, que incluye nuestra representación deportiva internacional.
- el derecho a que toda consulta sobre status garantice, bajo cualquier alternativa, la ciudadanía americana que salvaguarda la Constitución de los Estados Unidos de América.” .
22 Informe Conjunto de las Comisiones de Gobierno y De lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, 6 de septiembre de 1991, pág. 4.
23 Ibid.
24 Ley Núm. 22 de 4 de julio de 1993. Sobre este particular véase Sánchez Vilella v. E.L.A., 93 JTS 136.
25 La definición del Estado Libre Asociado presentada al electorado señalaba que un voto por el E.L.A. es un mandato a favor de: Garantizar el progreso y la seguridad nuestra y de nuestros hijos dentro de un status de plena dignidad política, basado en la unión permanente entre Puerto Rico y los Estados Unidos, consagrada en un pacto bilateral que no podrá ser alterado sino por mutuo consentimiento.
El Estado Libre Asociado garantiza: ciudadanía americana irrevocable; mercado común, moneda común y defensa común con los Estados Unidos; Autonomía fiscal para Puerto Rico; Comité Olímpico Puertorriqueño y representación deportiva internacional propia; Pleno desarrollo de nuestra identidad cultural; con el ELA somos puertorriqueños primero.
Desarrollaremos el Estado Libre Asociado mediante planteamientos específicos al Congreso. De inmediato propondremos: Reformular la sección 936, asegurando la creación de más y mejores empleos; Extender el Seguro Social Complementario (SSI) a Puerto Rico; Obtener asignaciones del PAN iguales a las de los estados; Proteger otros productos de nuestra agricultura, además del café.
Todo cambio adicional se someterá previamente a la aprobación del pueblo de Puerto Rico. Plebiscito sobre el Status Político de Puerto Rico 14 de noviembre de 1993, Definición de las Fórmulas, Comisión Estatal de Elecciones, San Juan, P.R., 1993.
26 En la actualidad existen varios modelos de libre asociación vigentes tales como el de las Islas Cook y Nueva Zelandia, desde el año 1965; Niue y Nueva Zelandia, desde 1974; Estados Unidos y los Estados Federados de Micronesia desde 1986 y los Estados Unidos y la
República de las Islas Marshall desde 1986, entre otros. Sobre este particular véase Ortiz Guzmán, Angel J. “La Cuarta alternativa: Asociación y Derecho Internacional en el Futuro Político de Puerto Rico” 28 Rev. Jur. U.I. 37 (1993).
27 Leary, Paul. Future Political Status of the United States Virgin Islands, U.S. Virgin Islands, University of the Virgin Islands, 1989, pág. 26.
28 Ibid., pág. 29.
29 Véase Ponencia de Carlos Gallisá, Secretario General del Partido Socialista Puertorriqueño, ante el Sub Comité del Interior de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, 9 de marzo de 1990, pág. 6.
30 García Passalacqua, J.M., “The Role of the Puerto Rican People in the Caribbean” en Democracy in the Caribbean, The Johns Hopkins University Press, 1993, pág. 185.
31 783 F.2d 1052 (9th Cir. 1985).
32 Supra., pág. 1055. Ver además McCormish v. C.I.R., 580 F.2d 1323, 1329 (1978); Gale V. Andrus, 643 F.2d 826, 832 (D.C. Cir. 1980).
33 Supra. Véase además Matter of Bowoon Sangsa Co. v. M.I.C., 720 F.2d 595, 600 (1983).
34 643 F.2d 826, 830 (1980).
35 Supra.
36 Supra.. “...a political unit separate and distinct”.(Traducción nuestra.)
37 United States v. Covington, supra, pág. 1058.
38 Supra., pág. 1055. En este caso el Tribunal añade que la República de las Islas Marshall es un “foreign country”. Concluye que “las Islas Marshall han elegido asumir el status de libre asociación, el cual continuaría confirmando su soberanía independiente.” supra., pág. 1058. (Traducción nuestra).
39 Ver Com. of Northern Mariana Islands v. Atalig, 723 F.2d 682, 684 (9th Cir. 1984).
40 720 F. 2d 595 (1983).
41 Supra. “...would afford full internal self-goverment: United States sovereignty would not apply, the inhabitants would not become United States citizens, and United States laws would apply only by mutual agreement.” (Traducción nuestra). En este caso el Tribunal reconoció la aplicabilidad del Derecho Internacional en cuanto al concepto de libre asociación. supra., pág. 600.
42 “...the Compact of Free Association, which is the basic document setting forth the relationship between the two goverments under the status of free association.” United States v. Covington, supra, pág. 1058.
43 Ver “Informe Comisión para el Estudio del Desarrollo Constitucional, Sub-Comisión sobre el Pacto de Libre Asociación de las Islas Marshall y los Estados Federados de Micronesia con los Estados Unidos de América”, 47 Rev. Col. Abog. 303 (1986).
44 Grusky Fajardo y Richard Ruth. Puerto Rico and Micronesia: Reframing U.S. Strategic Influence, Puerto Rico Research Institute, Washington D.C., 1989, pág. 37.
45 Presidential Proclamation 5564, November 3, 1986, Federal Register, Vol. 51. No. 216, Nov. 7, 1986.
46 Resolución 704 del Consejo de Seguridad de la ONU, 9 de agosto de 1991. S/RES/704 (1991).
47 701 F. Supp. 744, 747 (D. Hawaii 1988) (Traducción nuestra).
48 “Informe Comisión para el Estudio del Desarrollo...”, loc. cit.
49 Ibid.
50 Ibid.
51 873 F. 2d 369, 372 (D.C. Cir. 1989). Ver además Juda v. United States, 13 Cl. Ct. 667, 600 (1987).
52 Sobre este particular véase Public Law 99-658 November 14, 1986. Title I, Art. II, § 121-127.
53 Véase periódico El Nuevo Día, 13 de septiembre de 1989, pág. 31.
54 Grusky, Puerto Rico and Micronesia..., op. cit., pág. 69.
55 Ibid.
56 783 F.2d 682, 685 (9th Cir. 1984).
57 Sobre este particular véase Grusky Fajardo, op. cit.. Véase además “Crean Nuevo Estado Libre Asociado de las Marianas”, periódico El Nuevo Día, 5 de noviembre de 1986, pág. 24.
58 Matter of Bowoon Sangsa Co., Ltd v. M.I.C., 720 F.2d 595 (1983); United States v. Covington, 783 F.2d 1052 (9th Cir. 1985); Bank of Hawaii v. Balos, 701 F.Supp. 744 (D. Hawaii 1988); Antolok v. U.S., 873 F.2d 369 (D.C. Cir. 1989); Morgan Guaranty Trust Company of New York v. Republic of Palau, 924 F.2d 1237 (2nd. Cir. 1991).
59 Véase Rosenblatt, Peter. “The Free Association Status in the Pacific Islands and Its Impact in Puerto Rico and the Caribbean”, 55 Rev. Jur. U.P.R. (1986).; Rigau, Marco A. “Free Association: Certain Future for Puerto Rico”, 48 Rev. Col. Abog. (1987).
60 En el caso de las Islas Virgenes, véase Report of the Select Committee on Status and Federal Relations to the Sixteenth Legislature of the Virgin Islands Pursuant to Resolution No. 1132 of the Fifteenth Legislatures of the Virgin Islands.
61 Resolución de la 59a. sesión plenaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 22 de noviembre de 1988, A/Res/ 43/47.
62 Constitución de los Estados Unidos, Artículo IV sección 3. Véase además United States General Accounting Office. U.S. Insular Areas Applicability of Relevant Provisions of the United States Constitution, Washington D.C., junio de 1991.
63 1 L.P.R.A. § 207.
64 446 U.S. 651 (1980).
65 992 F.2d 1143, 1151-1152 (11th. Cir. 1993).
66 Supra, pág. 1152.
67 Supra, págs. 1152-1153.
68 El Representante por el Estado de Nueva York a la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, José Serrano, reconoció públicamente la consideración por parte del Congreso de una “cuarta opción” de status. Según Serrano, “la disposición en el Congreso sería procurar una ‘cuarta alternativa’ a la estadidad, independencia y un estado libre asociado intensificado”. Véase The San Juan Star, 23 de junio de 1990, pág. 3.
69 El término correcto en inglés es “Free Associated State”.
70 369 U.S. 186, 217 (1962).
71 Sobre el asunto de la cuestión política véase Serrano Geyls, R. Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Vol. I, Colegio de Abogados de Puerto Rico, San Juan P.R., 1986, págs 204-205. Ver además Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969); Gilligan v. Morgan, 413 U.S. 1 (1973); United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974); Goldwater v. Carter, 444 U.S. 996 (1979); Crocket v. Reagan, 720 F.2d 1355 (D.C. Cir. 1983), certiorari denegado en 467 U.S. 1251 (1984).
72 Baker v. Carr, supra.; Goldwater v. Carter, 444 U.S. 996 (1979); Juda v. U.S., 13 Cl. Ct. 667 (1987).
73 873 F.2d 369, 381 (D.C. Cir. 1989).
74 873 F.2d 369, 381 (D.C. Cir. 1989). En este caso existe un “reconocimiento completo de la República de las Islas Marshall como un gobierno independiente.” supra, pág. 383.
75 387 U.S. 253 (1967).
76 39 Stat. 951; 8 U.S.C. § 1402; 1 L.P.R.A.
77 66 Stat. 236, 8 U.S.C. § 1402.
78 FAS son las siglas del concepto “Free Associated State”.
79 “Section-by-Section Analysis”, Report 99-16, S.J. Res. 77, Senate, 99th Congress, 1st Session, March 20, 1985, pág. 13.
80 Hearing before the Subcommittee on Public Lands and National Parks of the Committee on Interior and Insular Affairs House of Representatives, on General Law Provisions of the Proposed Compact of Free Association, 98th Congress, 2nd Session, June 12, 1984, Serail No. 98-56, 1985. Statement of Hon. Fred Zeder II, the President’s Representative For Micronesian Status Negotiations, accompanied by James D. Berg, Political And Economic Adviser and Howard Hills, Legal Adviser.
81 Véase “...pero Fernós asegura que no”, periódico El Mundo, 10 de junio de 1989, pág. 4.
82 Véase 66 Stat. 236, 8 U.S.C. § 1401 (b).
83 401 U.S. 815 (1971); 91 S.Ct. 1060 (1971).
84 Supra, pág. 1067.
85 Supra. “We recognize that in Afroyim v. Rusk, 387 U.S. 253,260 (1967), the Supreme Court held that a citizen of the United States has a constitutional right to remain a citizen unless he voluntarily relinquishes his citizenship. The Bellei court, however, held that the statement in Afroyim that United States citizenship cannot be lost unless voluntarily relinquished, was limited to citizenship acquired pursuant to the Fourteenth Amendment, i.e., by bierth or naturalization in the United States, and therefore did not apply to Bellei, who had acquired his United States citizenship by statute, having been born to a U.S. citizen outside the United States.” Testimonio de Richard L. Thornburgh, Procurador General de los Estados Unidos, en torno al S. 244 “Puerto Rico Status Referendum Act”, 5 de febrero de 1991. Véase Rogers v. Bellei, 401 U.S. 815 (1971).
86 Constitución de los Estados Unidos, Art. 1, § 8.
87 Rogers v. Bellei, supra, pág. 1069.
88 Sobre este particular véase Serrano Geyls, R. Derecho Constitucional..., Vol. II, op. cit., págs. 1078-1087.
89 Ibid., págs. 1109-1121.
90 Ibid., págs. 1132-1155.
91 Nowak John K. y Ronald D. Rotunda. Constitutional Law, West Publishing Co., Minn., 1991, pág. 703.
92 Ibid; pág. 703.
93 Ibid; pág. 704.
94 Ibid; pág. 713.
95 Ibid; pág. 705.
96 Como ejemplo, actualmente España mantiene tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que tengan una particular vinculación con España. Véase Constitución Española, Capítulo I, Art. 11. 3.
97 La propuesta de libre asociación objeto de nuestra investigación, propone que:
“a) Todos los ciudadanos de los Estados Unidos nacidos en Puerto Rico conservarán su ciudadanía y seguirán siendo ciudadanos de los Estados Unidos de América a la fecha de vigencia de este Convenio y serán también ciudadanos de Puerto Rico.
b) Todas las personas nacidas en Puerto Rico después de la fecha de vigencia de este Convenio son ciudadanos de los Estados Unidos de América y ciudadanos de Puerto Rico.
c) Todas las personas nacidas de padre o madre que sea ciudadano de los Estados Unidos de América nacido en Puerto Rico, son ciudadanos de los Estados Unidos de América y de Puerto Rico, salvo que expresamente resuelvan lo contrario al alcanzar la mayoría de edad.”
En síntesis, la propuesta de libre asociación objeto de este estudio, reconoce que todos los ciudadanos de los Estados Unidos de América, nacidos en Puerto Rico conservarán su ciudadanía estadounidense. Además serán ciudadanos de Puerto Rico por razón de su nacimiento. Los ciudadanos estadounidenses en Puerto Rico, lo continuarán siendo después de entrado en vigor el Convenio de Asociación. Además, todas las personas que nazcan en Puerto Rico con posterioridad a la fecha de vigencia del Convenio de Asociación serán ciudadanos de Puerto Rico y los Estados Unidos. Dicho en otras palabras, seguirán siendo ciudadanos de los Estados Unidos y también de Puerto Rico. Según la propuesta, todas las personas nacidas en Puerto Rico, de padre o madre que sea ciudadano de los Estados Unidos de América, y de Puerto Rico, mantendrían estas ciudadanías, salvo que exprese lo contrario al alcanzar la mayoría de edad.
98 Según José Trías Monge, el propósito de la Resolución Núm. 22 de la Asamblea Constituyente fue “bautizar en inglés a la nueva entidad con el ambiguo apelativo de ‘Commonwealth’, en vez de con la traducción correcta de ‘Free Associated State’, frase que se estimaba por muchos inquietante para el Congreso. Para lograr tal fin se recurrió a un complicado galimatías, mediante el cual se comenzaba con el nombre en inglés, en vez de a la inversa, y, tras penosos malabarismos, se declaraba que la mejor traducción posible del vocablo ‘Commonwealth’ era precisamente ‘Estado Libre Asociado’.” Trías Monge, José. Historia Constitucional de Puerto Rico, Volumen III., Editorial de la Universidad de Puerto Rico, 1982, pág. 266.
A 99 Senado de Puerto Rico, Informe Conjunto de las Comisiones de Gobierno y De Lo Jurídico sobre la Aprobación del R. Conc. del S. 41, 6 de septiembre de 1991, pág. 7.
100 Ibid., pág. 8.
101 Ibid., pág. 9.
102 Martín, Fernando. Ponencia ante el Comité del Interior y Asuntos Insulares de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, 9 de marzo de 1990, pág. 6.
103 El 13 de octubre de 1994, la Conferencia Permanente de Partidos Políticos de América Latina y el Caribe (Coppal) aprobó durante su XVIII Reunión Plenaria celebrada en Huatulco, Oaxaca Mexico una resolución sobre Puerto Rico la cual expresó que “en la consulta
plebiscitaria del 14 de noviembre de 1993 la mayoría absoluta del electorado puertorriqueño se expresó en contra de la anexión de Puerto Rico a los Estados Unidos como estado federado.” Reconoció además que “dicha mayoría está a su vez compuesta por los que favorecieron la independencia, y por una pluralidad que obtuvo el mayor número del total de los votos emitidos y que favoreció la propuesta de que la relación con los Estados Unidos debe fundarse en un pacto bilateral y no colonial entre el Pueblo de Puerto Rico y el Pueblo de los Estados Unidos que no sujete a Puerto Rico a la autoridad unilateral del Congreso de los Estados Unidos.” La organización resolvió por primera vez en su historia “urgir al Presidente y al Congreso de los Estados Unidos que respondan al reclamo resultante de la consulta plebiscitaria del 14 de noviembre de 1993 accediendo a una relación fundada en un pacto bilateral entre iguales libre de toda dependencia colonial.”