EL CONTROL DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS

(APP)

José Luis GuaschEx-Jefe de la Unidad de Expertos Globales en APP del Banco MundialProfesor Emeritus de Economía de la Universidad de California, San Diego

VII CAAI 2017: Lucha contra la Corrupción: Retos y Perspectivas

LIMA , PERU, DICIEMBRE 2017

MOTIVACION CONTEXTO

Grandes brechas en infraestructura y deficiente calidad enel stock existente

Limitado espacio fiscal y capacidad del sector públicopara financiar las inversiones necesarias

Capturar la eficiencia esperada en la inversión yoperaciones realizadas por el sector privado

Focalización es en la infraestructura productiva y social Esos elementos han llevado a los países a introducir

programas de participación del sector privado en lainversión APP

Que son las APPs?

APP o “Alianzas Publico Privadas” es un términogenérico para una relación contractual de largo plazoentre el sector público y el privado, que otorga alinversionista privado obligaciones en materia deinversión, y le concede el derecho a prestar el serviciopúblico, a cambio del cobro de tarifas o de unascontraprestaciones financieras a ser pagadasperiódicamente por el Estado

El termino APP se usa para describir una gama ampliade acuerdos contractuales, puede incluir obligaciónde diseño, construcción, financiamiento, operación,mantenimiento, rehabilitación, gerenciamiento etc.

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Definición de APP en el Perú

“Son modalidades de participación de la inversión privada, en las que se incorpora

experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y

recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar,

operar o mantener infraestructura pública y/o proveer servicios públicos.”

Elevados montos de Inversión

Contratos a largo plazo

Acumulan múltiples funciones del

proyecto

Se establecen mecanismos de

pago

Generan compromisos al

EstadoSe distribuyen

riesgos

Buscan desarrollar infraestructura

pública y servicios públicos

La Decisión es que la vía para enfrentar las brechas deinfraestructura va a ser una combinación de inversiónpública-a través de la obra pública- y de inversiónprivada, a través de la modalidad de APP/Concesiones

En ese contexto los APP son clave para el logro de esosobjetivos

El resultado final va a ser una combinación inteligente yefectiva de obra pública y APP (en Chile y otros paísesexitosos, APP-inversión privada- contribuyen en más del50% de la inversión en infraestructura)

Vale notar que el uso de las APPs va cada vez mas allá dela infraestructura tradicional, logrando un alto impacto

Las APP son un complemento, una alternativa a la ObraPública, si es que hay disponibilidad fiscal.Pero la Obra Pública también enfrenta sus problemas:

Está centrada en provisión de infraestructura física, no en nivel ycalidad del servicio

Presenta una alta incidencia de Sobrecostos (76%) y sobre - plazos(62%)

Los niveles de sobrecosto en promedio alcanzan el 80% de costooriginal

Ejemplo Victoria (Australia): Beneficios de APP versus la ObraPública:Mas del 15% (hay Valor por Dinero); y solo 20% de las APP incurrieron en sobrecostos, versus 75% de sobrecostos en la obra pública

Los riesgos y costos son retenidos por el Estado (que en el caso deAPP se transfieren en su mayor parte al inversionista privado)

El mantenimiento (si es que se hace) y calidad de la infraestructurafísica es generalmente deficiente, impactando adversamente en lacalidad del stock de infraestructura y del servicio público?

Las APP se han generalizado

136 países de ingresos bajos y medianos hanimplementado algún tipo de APP en los últimos diezaños

Alta descentralización de APP en países congobiernos federales: a nivel federal, estadual ymunicipal

Más de 25 años de experiencia en APPs y más de8000 APPs otorgadas.

"Financiación mixta -Cofinanciamiento–Pagos porDisponibilidad” (te pago cuando la infraestructuraesté terminada) en las APP, han comenzado a serampliamente adoptadas en muchos países

Principales Características de APP

Es un contrato de larga duración para proveer un servicio público: 10 a 30años (requiere financiamiento a largo plazo-tema a atacar)

Se basa en nivel y calidad de servicios y no en la infraestructura física (poreso se supervisa en forma distinta a una obra pública)

La obtención del Financiamiento es responsabilidad delprivado/concesionario

La propiedad de los activos es del Estado (muy raras excepciones) La recuperación de las inversiones por parte del inversionista es a través

del pagos de las tarifas por los usuarios o de pagos del Estado, o unamezcla de tarifa y cofinanciamiento, a lo largo de la vida de laconcesión.

Se comparten riesgos, que deben ser preferentemente del sector privadosegún la Ley de APPs

El operador privado tiene el derecho/obligación de prestar el serviçio porla duración del contrato. Su único activo son los derechos al flujo depagos de los usuarios o del Estado. El Estado fiscaliza y regula conautonomía, y asegura cumplimiento contractual

Al terminar el contrato, el servicio y los activos vuelve al Estado sincompensación adicional (en general)

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Beneficios/Ventajas de APPs Con un buen diseño y desempeño las APP pueden inducir altos beneficios – eficiencia,

reducir costos, promover bienestar, inclusión social, y beneficios financieros y fiscales Acelerar el programa de inversiones y mejorar los niveles de servicio Mejorar la prestación de los servicios públicos: calidad, confiabilidad, reducir tiempos Incrementar la cobertura y acceso a servicios públicos Aliviar presión fiscal y crear espacio fiscal Efecto empaquetamiento de obligaciones: soluciona el enorme problema de

mantenimiento; generando impacto en la reducción de los costos de mantenimiento,calidad del stock de infraestructura y servicio

Reducción de costos y demoras en proceso constructivo Transferencia de riesgos al privado Mayor transparencia en la inversión y adjudicación (sistema de Ley de APPs tiene más

garitas de control) Pero no es automático: -requiere conocimiento y compromiso- desarrollar

capacidades, procedimientos, filtros, institucionalidad, conocimiento, instrumentos,fiscalización y uso de las mejores prácticas para elaborar las transacciones/contratos,así como su fiscalización

Debilidades de las APP

Requieren mayor tiempo de preparación: 20 meses(APP) versus 12 meses (OP)

Requieren de Regulación y Fiscalización efectivas Implica altos costos en la preparación del proyecto y

mas aun en la fiscalización y regulación de los proyectos(supervisión de APP es diferente a la de OP)

Vulnerables a apuestas agresivas Vulnerables a renegociaciones y conflictosGeneran impacto fiscal: compromisos firmes y

contingentes que deben ser registrados y programadosadecuadamente.

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“En el mejor de los casos, las PPP pueden proporcionarinyecciones rápidas de dinero en efectivo de parte definancistas privados, la prestación de servicios de calidad yuna rentabilidad global que el sector público no puede lograrpor sí solo.Pero, en el peor de los casos, las PPP también puedenaumentar los costos, ofrecer servicios deficientes, dañar elinterés público e introducir nuevas oportunidades para elfraude, la colusión y la corrupción”.

Vicepresidencia de Integridad del Banco Mundial

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Veamos su Impacto: Las APP han cumplido las expectativas de generar esos beneficios? Sin duda, (pero…bajo ciertas condiciones y si ha habido probemas)

Hoy en día la evidencia es abrumadora mostrando enpromedio el positivo impacto de APP: agregada y por país

En incrementos de productividad, de cobertura, en la calidaddel servicio, reducción de costos-construcción y operación,etc.

En facilitar comercio exterior: reducciones de costos y logística Facilitar inclusión productiva de las PYMES e individuos En costos fiscales En facilitar integración dentro del país, y regional En reducción de pobreza y desigualdades

Resultados de las APP Impacto de APP en su mayor parte es positivo:

Adicionalidad de financiamiento y creación de espacio fiscalAceleración de la inversión en infraestructura Incremento de la cobertura y aumento de la calidad del servicio,

gestión y eficiencia, en generalResuelto el tema de mantenimiento y rehabilitaciónY podría haber sido aún mejor, si eran mejor diseñadas, sin

embargo...

Sin embargo, las APP han sido una "bonita relación"? Manejable sí, perohan surgido algunos problemas. También han sido objeto/vehículo deabuso, oportunismo político y empresarial, y de corrupción (igual que enla obra pública), reduciendo en general los beneficios esperados

Problemas generados principalmente por mal diseño y aplicación, peroal día de hoy, con el conocimiento acumulado se pueden resolver

Evidencia de problemas con el programa APP

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PORCENTAJE DE CONTRATOS

RENEGOCIADOS

TIEMPO PROMEDIO A LA RENEGOCIACION

TODOS LOS SECTORES 66% 1.0 años

ELECTRICIDAD 41 % 1.7 años

TRANSPORTE 78% 0.9 años

AGUA Y SANEAMIENTO 87% 0.8 años

SECTORES SOCIALES 57% 0.7 años

Incidencia de Renegociación de Contratos APP en Infraestructura y Tiempo Promedio a la

Renegociación 1988-2016 (datos actualizados)

Source: Guasch (2004) updated 2016

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PERÍODO2000-2016

APUESTAS AGRESIVAS 17%

PROBLEMAS DE DEMANDA 21%

OBRAS/COSTOS ADICIONALES 18%

EXPROPIACIONES DE TIERRA Y DERECHO DE VIAS

23%

FINANCIAMINETO/BANCABILIDAD

21%

INJERENCIA POLITICA 4%

CORRECTIVAS 5%

Perú: Renegociaciones/Adendas por Tipo/Causa:

Fuente: Guasch (2004) updated 2014, Preliminar

Incrementos de Costos de Adendas en Perú

Este uso, mal uso y a

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Renegociaciones en Chile, Colombia y Perú (summarystatistics per country, 1993-2010)

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Muy baja incidencia de proyectos APP cancelados1990-2013

PERIODO TOTAL de PROJECTOS de APP

EN INFRASTRUCTURA

CANCELADOS PORCENTAJE

1990-2001 2,485 48

Composición

19 Carreteras

9 Energía

7 Agua y Saneamiento

8 Telecomunicaciones

48

2.1 %

Por sector

5,8 %

1.9%

3,5 %

0.3%

2001-2013 4.185 145

Composición

Carreteras

Energía

Agua y Saneamiento

Telecomunicaciones

3.5 %

Por sector

Source: Harris (2002) WB and updated 2012

Evidencia de Problemas con Programa de APP: Causantes?Corrupción? Incumplimiento de Normas?Errores en la estructuración y los procesos?Decisiones cuestionables, alejadas de las mejores

prácticas? Injerencia política?Carencia de conocimiento, de capacidades?Son problemas evitables?

Identificar losproyectosprioritarios conpotencial deAPP, así comolos compromisosgenerados.

Formular el proyecto.DETERMINAR SI LA APP ES EL MEJOR MECANISMO PARA EL PROYECTO.Otros.

Apertura almercadoElaborar laversión finaldel contratode APP yadjudicar.

Realizar lasupervisiónEvaluarposiblesmodificaciones alcontrato deAPP.

Diseñar yestructurarel proyectocomo APP.Identificary asignarriesgosElaborarversión decontrato

Objetivos principales

FORMULACIÓNPLANEAMIENTO Y PROGRAMACIÓ

N FasesTRANSACCIÓNESTRUCTU-

RACIÓN

PROCESO DE PROMOCIÓN

Versión Final de Contrato

Informe deEvaluación

Informe Multianual de

Inversiones

INSTRUMENTOSEN LOS QUE

HAY QUE CENTRAR LA ATENCIÓN

Versión de

Contrato

EJECUCIÓN CONTRACTUAL

Las APP en Perú pasan por 5 fases

Problemas y corrupción suelen, puede aparecer en los siguientes elementos:

Selección de proyectoCriterios de precalificación, proceso de evaluación

de propuestasEstructuración del proyectoCriterio de adjudicación: factor de competenciaEvaluación de apuestas (bids)Adjudicación y ContratoGestión de Contrato: Construcción y OperaciónPetición y evaluación de adendas

Posibles Problemas en Etapa de Construcción y Operación

Etapa de Construcción y de Operación y Mantenimiento: Es difícil detectar problemas decorrupción en esta etapa, ya que es menos visible y está sujeta a menos controlesexternos (a diferencia de licitación/adendas, con más actores). Aquí debe incidir elsistema nacional de control A nivel MICRO:-Propensa a coimas a funcionarios de inspección/fiscalización.-Los riesgos específicos son:(i) coimas para inspecciones y permisos;

(ii) coimas en temas de expropiaciones y carencia de títulos, y amenazas de propietariosde no ceder predios y crear demoras;(iii) extorsión de oficiales municipales locales, demandando beneficios adicionales,personales o a la municipalidad;(iv) Coimas para autorizar obras de baja calidad (por debajo del contrato) y coimaspara su aprobación;(v) Coimas para autorizar reconocimientos de inversiones deficientemente efectuadas

o no realizadas (falsas facturas o trabajos incompletos o diferentes a lo contractado).(VI) Coimas para aprobar valorizaciones contrarias a las permitidas por el contrato

A nivel MACRO: en los procesos de Adendas

RIESGO DE TRAFICO, A VIGILAR, cuidado con las estimaciones de demanda…(Fuente Bloomberg Business News, Oct 2017)

La consultora de ingeniería Arup del Reino Unido está siendo demandada porUS$1.600 Millones, luego del colapso de un esquema de APP para laconstrucción de una carretera con peaje en el norte de Brisbane, que secompletó en julio de 2012.

La compañía creada para operar el esquema entró en suspensión de pagos en2013 con deudas de más de $ 2.400 Millones, una falla que la Asociación deAccionistas de Australia describió en su momento como "el mayor desastre delproyecto de construcción en la historia reciente".

El proyecto, que conectaba el distrito central de negocios de Brisbane con lacarretera principal que conducía al aeropuerto de la ciudad, fue construido porel consorcio BrisConnections, formado por los contratistas Thiess y John Holland,con Macquarie Group como financista. Incluyó 15km de túneles y 25 puentes, ytuvo un costo de construcción de $ 3.800 Millones.

Ahora, PPB Advisory, la compañía que actúa como receptora del proyecto(Concedente), está demandando a Arup con el argumento de que susproyecciones de tráfico sobreestimaron la cantidad real de vehículos por unfactor de cuatro.

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MARCO Y PROCESOS DE CONTROL DE UN PROGRAMA de APP

CONTROL

Identificar errores de procesos, procedimientos, normas, leyes

Identificar decisiones cuestionables, riesgosas

Identificar incumplimientos en transparencia

Identificar corrupción

Marco y Proceso de Control

Debe tener:Elementos de disuasiónElementos de evaluaciónElementos de sanciónControles internos y externosPremios?

DISUADIR CORRUPCION Y REDUCIR PROBLEMAS Medidas que disuaden dificultan la corrupción:

Asignación del proyecto/contrato a variable económica/financiera única Decisiones nunca individuales, sino colegiadas: Comité, Consejo Directivo;

involucrando terceras partes Filtros de aprobación secuenciales, MEF como ultimo y definitivo (órgano rector

vela por corrección del sistema) Uso de comités de expertos (sin conflicto de interés), en evaluación de adendas

(selectivamente) Establecer periodo de “congelamiento de adendas”, 3 a 5 años (sin sacarle la

vuelta) Requerir la entrega del modelo financiero del adjudicatario El Gobierno debe asumir un compromiso creíble rechazando peticiones frívolas

y/o apuestas agresivas, aunque implique posible abandono del proyecto por el Concesionario, defendiendo condiciones de competencia (es más que factor de adjudicación)

Establecer por Ley (y cumplir!) que cualquier modificación de contrato no puede alterar la matriz de asignación de riesgos

Disuadir Apuestas Agresivas

Vincular Bono de Desempeno al diferencial enter apuesta ganadora y la segunda (o promedio)

Permitir rechazar si confirmada apuesta agresiva (por panel de expertos) Permitir rematar Proyecto a segunda mejor apuesta, si se rechaza el

ganador o si el ganador no consigue financiamiento en el plazoestablecido

Gobierno cumplir con lo establecido en el contrato-no alterando matriz de asignacion de riesgos

Reducir incidencia de adendas que crean oportunidades de corrupción y problemas Estructurar mejor los proyectos para reducir/evitar adendas que

crean oportunidades para practicas de corrupción

No lanzar proyectos con niveles de estudios de viabilidad e ingeniería menores a siete

No lanzar proyectos, si son focalizados, sin expropiación del 100% del predio, y si son de trazado, sin expropiación mínima del 30% y continua

Asignar el riesgo de financiamiento al Concesionario, y darle un plazo razonable para conseguir el financiamiento, entre 6 y 9 meses después de otorgar la Buena Pro y ejecutar sanciones si hay incumplimiento.

Transparencia, Flujo de información, Filtros, Aplicaciónde herramientas metodológicas, Evaluaciones, Criterios,Banderas Rojas, Señales de Alerta

Cumplimiento de los Lineamientos aprobados por el MEF

Establecer protocolos de trabajo y equipos virtuales entre las diferentes entidades con jurisdicción en la preparación de proyectos

Cumplir con los Requerimientos de informaciónCumplir rigurosamente con el acceso a la

informaciónRespetar los fueros de cada entidad

Avances y Vacios:La atención hay que fijarla entonces enlos momentos del proceso donde se genera/mantiene elValor por Dinero y se afectan el impactosocio/económico del proyecto Seleccion y Priorización de proyectos (cartera) * Selección de la modalidad de ejecución * Identificación de riesgos y su distribución * Condiciones de competencia con procesos de promoción

transparentes y competitivos… aún no hay claridad sobre los criteriospara seleccionar los Factores de Adjudicación (evitar ofertastemerarias!)

Renegociación de contratos… pero aún falta un Lineamiento queapliquen y respeten todos los actores

Niveles de Servicio… ahí el rol de los Reguladores es clave, puesdeben garantizar que no se pierda Valor por Dinero al establecerlos(en los contratos) o al modificarlos (durante la fase de ejecución).

* Sí tiene lineamientos aprobados por el MEF

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SANCIONAR: Incentivos

Establecer en las Bases el derecho a evaluar y rechazar apuestasagresivas, definiendo el criterio y los estándares, incluyendo elderecho a pedir el modelo financiero para la evaluación de esasapuestas (o de adendas) o/y el derecho a requerir garantías dedesempeño adicionales (bono de desempeño) .

Imponer niveles apropiados de los bonos de desempeño: porejemplo, al menos 5 a 10% de la inversión del proyecto

Vincular bono de desempeño con diferencial entre la ofertaganadora y la segunda mejor y el promedio

Sanciones económicas y penales sustantivas a individuos y empresasencontrados culpables de corrupción

Sancionar funcionarios que no cumplen con transparencia y que sonarbitrarios

Seguro anti-corrupción: Pesos/contrapesos, garitas de control, decisiones colegiadas y TOTAL TRANSPARENCIA Cada actor del sistema: MEF, PROINVERSION, Ministerios, Gobiernos

Regionales, Locales, Reguladores, Contraloría General de laRepública, tienen una responsabilidad insustituible.

Alineamiento a estándares internacionales y certificaciones Los Reguladores deben seguir fortaleciendo el rol de los usuarios y

fomentando su participación en el proceso de desarrollo de lasAPP

El rol de la opinión púbica y los medios de comunicación tambiénes muy importante.

El Gobierno y el Estado en su conjunto debe mostrar un consistentey profundo compromiso con la institucionalidad y la transparencia,y las sanciones por no cumplirla deben ser severas.

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“Las Alianzas Público-Privadas (APP) en el Perú. Beneficios y Riesgos”Pag. 59.

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“Una norma es tan buena como la integridad de aquellos que la aplican.Esto es particularmente cierto en el sistema de APP, que permite eldesarrollo de infraestructura y para ello articula una serie de intereses.

Por eso, todos los filtros y revisiones colegiadas que establece ahora la Leyde APP, así como el respeto a los instrumentos normativos y metodologías,será un factor clave no solo para generar credibilidad en el sistema, sinotambién para mitigar la ocurrencia de problemas en la ejecución de losproyectos.

Adicionalmente, el respeto estricto de estos filtros permitirá blindar alsistema de casos futuros de corrupción que puedan poner en tela dejuicio los beneficios de un sistema como el de APP, si es que no se tomaconciencia de que se requiere un gran compromiso político e institucionalcon la legalidad y la transparencia de todos los operadores del sistema”.

CONTRALORIA VERSUS OBSERVATORIO

Quién, qué y cuándo?

Jurisdicciones e Inquietudes

Control Ex-ante versus ex-post

Informes Vinculantes versus no-vinculantes

El rol del Sistema Nacional de ControlConstitución Política:Artículo 82°.La Contraloría General de laRepública es una entidad descentralizada deDerecho Público que goza de autonomíaconforme a su ley orgánica. Es el órganosuperior del Sistema Nacional de Control.Supervisa la legalidad de la ejecución delPresupuesto del Estado, de las operaciones dela deuda pública y de los actos de lasinstituciones sujetas a control.

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El rol del Sistema Nacional de ControlLey N° 27785 (Ley Orgánica del

Sistema Nacional de Control yContraloría General de la República):

Artículo 6º.- ConceptoEl control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia yverificación de los actos y resultados de la gestión pública, enatención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia yeconomía en el uso y destino de los recursos y bienes delEstado, así como del cumplimiento de las normas legales y delos lineamientos de política y planes de acción, evaluando lossistemas de administración, gerencia y control, con fines de sumejoramiento a través de la adopción de acciones preventivasy correctivas pertinentes.

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¿Cuál es la meta en APP´s? VALOR POR DINERO (Reglamento Ley APPs)

“2.4. El principio de valor por dinero tiene como objeto la búsqueda de la combinaciónóptima entre los costos y la calidad del servicio público ofrecido a los usuarios, teniendoen cuenta una adecuada distribución de riesgos en todas las fases del proyecto deAsociación Público Privada. La generación de valor por dinero en las fases de desarrollode las Asociaciones Público Privadas es responsabilidad del Organismo Promotor de laInversión Privada, Ministerio, Gobierno Regional o Gobierno Local y puede darse demanera no limitativa al momento de:

a. Priorizar los proyectos que generen un mayor valor para la sociedad en suconjunto considerando el manejo eficiente de los recursos.

b. Seleccionar la modalidad de ejecución más adecuada para llevar a cabo elproyecto, teniendo en cuenta la aplicación de los criterios de elegibilidad.

c. Identificar los riesgos y distribuirlos a aquella parte con mayores capacidades paraadministrarlos.

d. Asegurar las condiciones de competencia, a través de un proceso de promocióntransparente, garantizando la igualdad de condiciones entre todos los participantes.

2.5. En los procesos de renegociación de contratos de Asociación Público Privada, elMinisterio, Gobierno Regional y/o Gobierno Local es responsable de garantizar el valorpor dinero establecido en el contrato original.”

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