el cafta y el desarrollo humano en centroamérica

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

1

Nº

2004

-4EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO

EN CENTROAMÉRICA

Maynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes K.

CUADERNOS DE DESARROLLO

HUMANO

2

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -4

AutoresMaynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes K.

Edición y estiloPaola Ketmaier y Ariel Ribeaux

Diseño de portadaLuis Fernando Monterroso

DiagramaciónPaola Ketmaier

Fotografías de portadaCarlos Sebastian / Prensa Libre

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala (PNUD)

Impreso en Guatemala por Artgrafic de Guatemala1,000 ejemplares

Guatemala, noviembre de 2004

382C 117 Cabrera, Maynor

El CAFTA y el desarrollo humano en Centroamérica / Maynor Cabrera y JuanAlberto Fuentes. -- Guatemala: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,2004.

36 p. ; (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2004-4).

ISBN

1. Comercio internacional - Centro América. 2. Convenios comerciales. 3. Acceso a losmercados. 4. Política de desarrollo. 5. Democracia. I. Título. II. Fuentes, Juan Alberto.


3

Presentación

En este Cuaderno de Desarrollo Humano se argumenta que el Tratado de Libre Comercio de Centro-américa y la República Dominicana con los Estados Unidos (CAFTA, por sus siglas en inglés) presentacierto “déficit democrático” que se ref leja en un limitado “sentido de pertenencia”, debido a que fueel resultado de un proceso de negociación en el cual la posibilidade de que los gobiernos y las sociedadesde Centroamérica incidieran en su contenido estaba limitada por el peso de los antecedentes y por laposibilidad de que este Tratado fuera un precedente para futuras negociaciones comerciales. Frente aello se plantea la necesidad de compensar este déficit democrático con acuerdos o pactos nacionales,basados en procesos amplios y democráticos de participación, que permitan definir el contenido de laspolíticas complementarias que podrían contribuir al aprovechamiento de las oportunidades que elCAFTA proporciona, así como para reducir sus posibles costos.

Para definir estas políticas se requiere conocer el contenido del CAFTA, para lo cual se presenta unresumen en la primera parte de en este Cuaderno, y al mismo tiempo tener una idea de su posibleimpacto, tema que se trata en la segunda parte. El enfoque para el análisis es uno de desarrollohumano, que busca trascender las visiones economicistas más reduccionistas, y plantear un marcode referencia amplia para facilitar el análisis y el debate. Se espera que ello pueda servir para cumplircon los objetivos de estos cuadernos, es decir, presentar información y nuevas perspectivas sobretemas fundamentales para el desarrollo humano en Guatemala, abrir espacios para un debate bienfundamentado y, en general, democratizar el acceso al conocimiento.

Juan Alberto FuentesCoordinador del Proyecto del Informe Nacional de Desarrollo Humano

PNUD

4



5

Contenido

1. INTRODUCCIÓN 7

2. LOS COMPROMISOS DEL CAFTA 72.1 Antecedentes 72.2 Liberalización del comercio de bienes 8

El proceso de desgravación arancelaria 8Textiles: normas de origen y salvaguardias 12Salvaguardias 13

2.3 Liberalización del comercio de servicios, inversión, propiedad intelectual,normas ambientales y laborales 14

Inversión 14Comercio de servicios 14Propiedad intelectual 16Normas laborales y ambientales 17

2.4 Institucionalidad 17Administ ración del Tratado 17Solución de controversias 18Comités conjuntos para implementación del Tratado y cooperación 18Transparencia 18

3. EL CAFTA Y LOS DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO HUMANO 193.1 La perspectiva del desarrollo humano 193.2 Agenda y democracia 20

El “sentido de pertenencia” del TLC y la erosión de la cohesión social 20Nuevos acuerdos nacionales (¿pactos sociales?) para una agenda complementaria 21

3.3 La liberalización comercial y las instituciones 223.4 Estrategia de inversiones ante la integración 24

La inversión frente a la integración 24La dimensión territorial de la inversión 25El ajuste cambiario como parte de una estrategia de inversión 26El papel de la integración centroamericana 26

3.5 Las asimetrías y los peligros de una modernización excluyente 27Pobreza y desarrollo rural 27Políticas para asegurar la cohesión social 29

4. CONCLUSIONES 31

BIBLIOGRAFÍA 33

ANEXO 35

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7

2.1 Antecedentes

El CAFTA reproduce en gran parte el contenidode los tratados de libre comercio (TLC) que re-cientemente ha suscrito EUA con países comoChile, Singapur y México.1 La estructura de capí-tulos y el contenido de los mismos es similar, yademás de la liberalización casi total del comerciode bienes incluye una liberalización significativadel comercio de servicios, aunque con ciertas res-tricciones, especialmente en telecomunicacionesy seguros en el caso de Costa Rica. El CAFTAtambién contempla una serie de normas sobreinversiones y propiedad intelect ual, así comoalgunos compromisos laborales y ambientales.Además, como otros TLC convenidos por losEUA, el CAFTA no incluye el establecimiento

de secretarías u organismos intergubernamentalespermanentes pero sí una serie de comitésintergubernamentales de seguimiento.

Las diferencias con otros TLC son relativamentemenores: el CAFTA no incluye capítulos de en-t rada temporal de personas de negocios ni depolíticas de monopolio, competencia y empresas delEstado; reconoce las diferencias de desarrollo y detamaño, lo cual se ref leja en plazos más largos res-pecto a la liberalización que en el caso de otrostratados de libre comercio;2 reconoce la necesidadde consolidar la integración centroamericana; pro-mueve la agilidad de procesos aduaneros, y se des-tacan los compromisos en materia de transparenciay la eliminación del soborno y de la corrupción enel comercio internacional y la inversión.

2. Los compromisos del CAFTA

1 Véase en el anexo a este documento.2 En el CAFTA la desgravación arancelaria se realizará durante un plazo de hasta 20 años, mayor que los plazos máximos deChile (12 años), México (15 años) y Singapur (10 años).

1. Introducción

El Tratado de Libre Comercio convenido entrelos países centroamericanos —y posteriormente laRepública Dominicana— y los Estados Unidosde América (CAFTA, por sus siglas en inglés)representa un ambicioso acuerdo que incluye laliberalización recíproca del comercio de bienes yservicios así como compromisos aplicables a lainversión, la propiedad intelectual, la trans-parencia y temas laborales y ambientales. Es unafuente de oportunidades y de riesgos que puedenincidir de modo determinante en el desarrollohumano en los países mencionados.

Tomando en cuenta lo anterior, este ensayo esuna primera aproximación al tema, intentandoresumir los componentes más importantes delCAFTA e identificar, tomando en cuenta su efec-to potencial sobre el desarrollo humano, algunasde sus implicaciones más importantes, referidasa los temas de participación, instituciones, inver-sión y asimetrías. El trabajo termina con algunasconsideraciones muy tentativas —a ser elaboradasen mayor detalle sobre la base de la discusiónque este trabajo genere— sobre el papel del PNUDen este campo.

8


2.2 Liberalización del comerciode bienes

El proceso de desgravación arancelaria

Uno de los logros de la negociación del CAFTApara los países centroamericanos fue el manteni-miento y consolidación de los beneficios de la Ini-ciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y del SistemaGeneral de Preferencias (SGP) que antes tenían.Adicionalmente, se aceptó la existencia de zonasfrancas y del régimen de admisión temporalmientras lo permita la Organización Mundial delComercio (OMC).

A su vez, desde la perspectiva de las importacionescentroamericanas, el CAFTA incluye una desgra-

vación gradual de bienes industriales durante losdiez primeros años, después de lo cual la mayorparte de productos ya entran al libre comercio,mientras que en el caso de los agrícolas esto ocu-rrirá durante los 15 primeros años. La desgrava-ción acordada en el CAFTA se ejecuta mediantela aplicación de ocho categorías generales de des-gravación a distintos productos (que van de lacanasta A a la H),3 a lo cual se agregan otras cate-gorías especiales de desgravación para productossensibles (I a V). Éstas van desde diez hasta 20años (ver cuadro 1). De la desgravación arance-laria están excluidos solamente el maíz blancopara El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicara-gua, y en el caso de Costa Rica la papa y la cebolla.Estados Unidos de América excluyó al azúcar dela desgravación arancelaria, aunque con el estable-cimiento de una cuota.

Cuadro 1 Categorías de desgravación arancelaria especiales

Categoría Definición Productos incluidos

3 La primera, la canasta A, aplica una desgravación inmediata, mientras que la B, C y D son canastas de desgravación lineal de5, 10 y 15 años. La canasta F también es lineal pero con 10 años de gracia y desgravación lineal en 10 años. La canasta Econtempla una desgravación no lineal, con 6 años de gracia y 33% de desgravación del año 7 al año 11, y 67% del año 12 alaño 15. En la canasta G y H los bienes permanecen sin cambio, ya que en la primera tienen arancel 0 que no es modificadoy en la segunda son excluidas de la desgravación y su arancel será igual al de la nación más favorecida.

CR ES GT HN NI EU

I

J

K

Los aranceles se reducirán en 2% en elaño uno de vigencia del t ratado y en un2% adicional el año dos. En el año tres sereducirán en un 8% adicional del arancelbase y en adelante un 8% adicional cadaaño hasta el año seis. En el año siete losaranceles se reducirán en un 16% adi-cional del arancel base y, en adelante, un16% adicional cada año y quedarán libresa partir del año diez.

Se eliminarán inmediatamente de con-formidad con los compromisos de des-gravación existentes en el marco de laOMC (Lista XX de la OMC para losEstados Unidos de América).

Se eliminarán totalmente los aranceles ydichas mercancías quedarán libres dearanceles a partir del 1 de enero del añouno.

Atún enlatado, botasde hule, calzado consuela de caucho o plás-tico o cuero y parte su-perior de caucho, plás-tico, cuero o textil.

Químicos, papel, hilos,vestuario, fibra de vi-drio, metales.

Material de muestra,material para repara-ción.


9

Categoría Definición Productos incluidosCR ES GT HN NI EU

L

M

N

O

P

Q

R

S

T

U

V

Se eliminarán los aranceles a par tir delaño 10.

Desgravación en 10 etapas no lineal. 2%del año 1 al año 2, 8% del año 3 al año 6,16% del año 7 al año 10.

Desgravación en 12 etapas anuales iguales.

6 años de gracia y desgravación en nueveetapas no lineal. 40% del año7 al año 11,60% del año 12 al año 15.

10 años de gracia y desgravación en 7 añosno lineal. 33% del año 11 al año 14, 67%del año 15 al año 18.

Desgravación en 15 años no lineal. 15%el año 1, 33% del año 4 al año 8, 67% delaño 9 al año 15.

6 años de gracia y desgravación en 9 etapasiguales a partir del año 7.

5 años de gracia y desgravación en 10 añosde la siguiente forma: 40% del año 6 alaño 10, 60% del año 11al año 15.

4 años de gracia y desgravación en 11 añosno lineal. 40% del año 5 al año 9, 60% delaño 10 al año 15.

10 años de gracia y desgravación en 7 añosno lineal. 40% del año 11 al año 14, 60%del año 15 al año 17.

10 años de gracia y desgravación en 10años no lineal. 40% del año 11 al año 15,60% del año 16 al año 20.

Ciertos metales

Harina de trigo, zanaho-ria, aceite vegetal (NI)

Carne de cerdo, maízamar illo (ES), f rijolnegro (GT), carne debovino, maíz amarillo(HN)

Arroz y piernas de pollo(ES, GT, HN, NI),otras piezas de pollo(HN, NI)

Carne de bovino (NI)

Carne de cerdo

Aceites vegetales

Carne de bovino

Pollo en piezas (piernas)

Arroz

La velocidad de desgravación varía entre países.Guatemala y El Salvador convinieron un patrónmás veloz de desgravación, Honduras y Nicara-gua uno intermedio y Costa Rica el más lento. Elpatrón más acelerado de desgravación en Guate-mala ocurriría durante los primeros cinco años,mientras que El Salvador luego lo supera en pro-ductos libres de aranceles en los años 6 al 9, des-

Fuente: Elaboración propia con base en Cordero (2004).

pués de lo cual el patrón de liberalización es prác-ticamente el mismo en ambos países (ver siguientegráfica).

Honduras y Nicaragua acordaron un patrón dedesgravación similar, intermedio entre el más len-to de Costa Rica y el más rápido de El Salvador yGuatemala. Y si bien antes del decimoquinto año

10


de vigencia del CAFTA Costa Rica contaría conel menor porcentaje de partidas arancelariaslibres de aranceles, su impacto tendería a ser el

mayor, ya que antes de la entrada en vigor delCAFTA, sería el país cuyo porcentaje de partidaslibres de aranceles era menor.4

4 En el cuadro siguiente se puede ver cómo en Costa Rica solamente el 1.8% del total de las partidas arancelarias ya estabansujetas al libre comercio (sin aranceles) antes de que entrara en vigencia el CAFTA, en cont raste con casi la mitad (en tornoal 47%) de partidas que en los demás países centroamericanos ya se encont raban sujetos al libre comercio.

Partidas arancelarias liberalizadas completamente (% del total):a) antes de la entrada de vigencia del CAFTA y b) un año después de vigente

Gráfica 1Cronograma de reducción arancelaria del CAFTA

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SIECA.

Industriales

Agrícolas

Todos

Año

Nicaragua

a b

53 78

19 46

48 73

Honduras

a b

52 79

22 55

47 74

Guatemala

a b

51 83

24 67

47 80

EUA

a b

Nd 99.7

Nd 89

38 95

El Salvador

a b

52 82

24 61

46.9 78.3

Costa Rica

a b

2.2 77

0 49

1.8 72

Bienes

Fuente: Elaboración propia con base en datos del CAFTA y de SIECA.

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Años de vigencia del Tratado

CRC ESV GTM HND NIC

Año 0 CRC: 1.8%

% d

e pa

rtid

as c

on t

asa

0


11

Las diferencias son menores en el caso de los bie-nes industriales, cuya casi completa liberalizaciónse produce dentro del plazo de 10 años. La libe-ralización de los bienes agrícolas, en cambio, se iniciaa partir de niveles de protección mayores que losindustriales y con un proceso de desgravación máslento. El ritmo inicial de apertura es mayor en elcaso de Guatemala (con la liberalización aplicadainmediatamente al 67% del total de partidas), se-guida de El Salvador, con un 61% de productoscon arancel cero al entrar en vigencia el CAFTA.

Costa Rica, Honduras y Nicaragua no rebasarán elnivel de liberalización impulsado por Guatemalaen el primer año sino hasta el año 10. Nicaraguaparte de una desgravación bastante conservadora,ya que en el primer año el 46% de sus productosagrícolas estarán libres de aranceles, menor a lasituación de Costa Rica, que comienza con un 49%.

Sin embargo, el ritmo posterior de desgravación deCosta Rica es más lento, por lo cual es rebasado porNicaragua en el año 5, con un patrón similar al deHonduras, que tiende a estar ubicada en un puntomedio entre los países más y menos agresivos enmateria de liberalización comercial.

Guatemala y El Salvador prácticamente habríanliberado el ingreso a productos agrícolas en el año15 del tratado, mientras que el resto de paísesmantendría una protección para entre un 2% y3% del total de partidas hasta para el año 20.5 Porsu parte, EUA accedió a que un 89% de sus líneasarancelarias estuvieran sujetas a un acceso librede aranceles de forma inmediata, pero logró mante-ner un número limitado de bienes sensibles sujetosa contingentes arancelarios (cuotas con preferenciaarancelaria y/o con aranceles crecientes), como sepuede ver en el cuadro 2.6

Cuadro 2Bienes sujetos a contingentes arancelarios

5 Además, algunos productos agrícolas no serán liberalizados.6 Los productos estarán sujetos a una cuota que se incrementará progresivamente y por encima de la cuota pagarán un arancelsujeto a un cronograma de reducción. En el caso del maíz blanco para Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua; el azúcarpara Estados Unidos de América; y la cebolla y papa para Costa Rica estos productos aumentarán su cuota, sin eliminarlacompletamente; el exceso por encima del contingente pagaría aranceles según los aplicables a la nación más favorecida.

Fuente: Elaboración propia con base en el CAFTA.

Azúcar

Carne de bovino

Maníes

Mantequilla de maní

Suero de mantequilla, cuajadas o yogur

Queso, leche en polvo

Leche f luida

Helados, mantequilla y otros productos lácteos

Etanol

Carne de cerdo

Pollo

Arroz en granza y procesado

Maíz amarillo

Maíz blanco

Sorgo

Papa

Cebolla

CR ES EU GT HN NI

12


Textiles: normas de origen y salvaguardias

Los textiles ingresarán a Estados Unidos de Amé-rica sin aranceles, aunque respetando reglas deorigen. El principal logro del sector de vestuarioy textiles fue que dentro del CAFTA se acordópermitir la utilización de hilos e hilazas centro-americanas en la fabricación de telas exportadasa los EUA libres de aranceles, ya que anterior-mente sólo se permitía el libre ingreso de prendasde vestir elaboradas con telas hechas con hilosprocedentes de dicho país.7 Esto permitirá quetelas elaboradas en cualquiera de los países centro-americanos usando hilos de la región —aunquesean elaboradas con f ibras procedentes de otrospaíses— puedan ingresar a los EUA.

Otros logros menores incluyen la posibilidad deutilizar —como si fueran nacionales— las telas pro-ducidas por países con los cuales existan tratadoscon ambas partes, que en la actualidad ocurrecon México. También se negoció una lista de tex-tiles sujetos a la condición de “escaso abaste-cimiento”, que da la oportunidad de incorporarcomo materia prima nacional de los exportadorescentroamericanos a importaciones procedentes deotros países, siempre que las autoridades de losEUA determinen que existen condiciones de insu-ficiente abastecimiento por parte de las empresasubicadas en ese país.8

Como salvaguardia del sector de vestuario y texti-les existe un mecanismo transitorio (5 años a partir

Gráfica 2Cronograma de reducción arancelaria CAFTA

Bienes agrícolas

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SIECA.

7 Esto sólo se aplicaba en el caso de telas de punto, y no en el de las telas de tejido plano. El CAFTA permitirá el ingreso deprendas elaboradas con tejido de punto y plano a partir de hilos de EUA o de Centroamérica.8 Los países cent roamericanos también abogaron por ser incluidos en un esquema de Niveles de Flexibilidad Temporal (TPL)como el que tiene México en el NAFTA, que permite importar —dentro de ciertos límites— tela desde cualquier parte delmundo, t ransformándola, para luego entrar libre de aranceles a los Estados Unidos de América. Sin embargo, solamente CostaRica y Nicaragua obtuvieron estos beneficios, de manera muy acotada para telas muy específicas.

% d

e pa

rtid

as c

on t

asa

0

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Años de vigencia del Tratado

CRC ESV GTM HND NIC

Año 0 CRC: 0%


13

de la entrada en vigencia del TLC), que brindauna protección cuando las importaciones en losrubros de textiles crezcan de tal forma que causendaño o amenacen causar daño, aunque no puededurar más de tres años una vez aplicada.9

Salvaguardias

En el caso de los productos agrícolas las salvaguar-dias sólo son aplicables durante el período de transi-ción, adoptan exclusivamente la forma de sobre-tasas (no restricciones cuantitativas independien-tes) y se sujeta el valor de las sobretasas a límitesestrictos. En particular, las salvaguardias se aplicanen forma automática a los productos listados (vercuadro 3) si la cantidad de importaciones excedeel nivel de activación especificada para cada pro-ducto. Estas salvaguardias tomarán la forma de unasobretasa arancelaria, no están sujetas a compen-sación y pueden aplicarse sólo durante el períodode transición. La sobretasa aplicada, sumada al

arancel preferencial vigente, no puede ser superioral arancel de nación más favorecida. No pueden seraplicadas en forma simultánea con otra salvaguardiapara el mismo producto.

Además de la salvaguardia para textiles y productosagrícola existen las salvaguardias bilaterales ymultilaterales. Las salvaguardias bilaterales son apli-cables solamente al socio comercial, cuando el dañose deba a un aumento imprevisto de importacionescomo consecuencia, justamente, de la desgravaciónarancelaria establecida en el tratado. Dichas medi-das se pueden aplicar únicamente dentro del perío-do de transición de diez años para productos indus-triales y de hasta 20 años para los productos agríco-las que estén sujetos al plazo de desgravación máxi-mos. Las medidas de salvaguardia bilateral sólopueden consistir en una sobretasa arancelaria queno podrá aplicarse por más de cuatro años, conposibilidad de extensión si las autoridades compe-

9 Según explica el gobierno de El Salvador (2004) lo anterior significa que si la aplicación de la salvaguardia se da en el terceraño de entrada en vigencia del tratado, ésta se puede mantener únicamente por un período de dos años.

Fuente: Elaboración propia.º

Cuadro 3Bienes sujetos a salvaguardia agrícola

Aceites vegetales

Arroz, carne de cerdo, jarabe de maíz con alto contenido de fructosa, leche concentrada

Carne de bovino, maíz blanco, papas congeladas, zanahorias, chile dulce

Carnes procesadas, suero de mantequilla cuajada y yogurt

Cebollas

Frijoles

Harina de trigo

Helados, leche f luida, queso, otros lácteos

Maíz amarillo

Maní

Mantequilla de maní

Mantequillas

Papas f rescas

Pimientos

Pollo en piezas

Sorgo

Tomates

CR ES EU GT HN NI

14


tentes consideran que sigue siendo necesaria. Lasobretasa podrá ajustarse hasta un máximo arance-lario de nación más favorecida. Al adoptar estaclase de medidas se debe otorgar una compensa-ción, a través de concesiones equivalentes en elcomercio bilateral. No podrán ser aplicadas en for-ma simultánea con salvaguardias globales para unmismo producto.

Finalmente, en el CAFTA se hace mención de lassalvaguardias multilaterales o globales, que sonaquellas previstas de conformidad con la norma-tiva de la OMC. No se podrán aplicar estas medi-das de salvaguardia a los productos que duranteel mismo período se hayan visto sujetos a una medi-da de salvaguardia de otro tipo (bilateral, agrícolao textil). Además, se podrá exonerar de la aplica-ción de una medida global a las Partes del tratadosi su participación en las importaciones del paísque aplica la medida no es significativa.

2.3 Liberalización del comerciode servicios, inversión,propiedad intelectual, normasambientales y laborales

Inversión

El CAFTA concede a los inversionistas extranjerosTrato Nacional, de Nación más favorecida, Nivelmínimo de trato y un Tratamiento de uso de con-tienda. Su contenido es similar al del NAFTA y alTratado de Chile con EUA, y existen restriccionesaplicables a las inversiones —y a los servicios— enciertos sectores (ver cuadro 4).

Comercio de servicios

El CAFTA, como el TLC acordado entre Chile ylos Estados Unidos de América, otorga proteccióny acceso a la prestación de servicios transfronterizosextendiéndoles el Trato Nacional, el de Naciónmás Favorecida, la ausencia de obligación de contarcon una presencia local y el acceso a mercados.Utiliza como referente los respectivos capítulos deservicios contenidos en tratados bilaterales deEUA suscritos anteriormente, así como el AcuerdoGeneral sobre Comercio de Servicios de la OMC.10

La gama de servicios incluidos es amplia, e incluyelos de informática, profesionales, entretenimientoy audiovisuales, energía, transporte, construcción,turismo, publicidad, aunque se restringen o exclu-yen algunos servicios en cada país (ver cuadro 4).

El CAFTA incluye la liberalización del comerciode servicios de naturaleza f inanciera, distin-guiendo entre seguros y servicios relacionados conlos seguros, por un lado, y servicios bancarios yotros servicios por otro. Respecto de los segurosy servicios relacionados con seguros se otorga tratonacional en el caso de El Salvador, Guatemala,Honduras y Nicaragua, mientras que Costa Ricalogró un plazo mayor para abrir la competencia alos seguros no obligatorios y obligatorios11 hasta elaño 2008 y 2011, respectivamente. Los serviciosbancarios y otros servicios financieros (excluidoslos seguros) gozarán de trato nacional y recíprocoen todos los países centroamericanos y los EstadosUnidos de América.12

El CAFTA también prevé una cobertura similara la del TLC de Chile en materia de telecomu-nicaciones, la cual es más amplia que otros TLC.

10 En lo referente a servicios profesionales, el CAFTA incluye el reconocimiento de licencias y certificados pero no incluye,como el TLC entre EUA y Chile, compromisos de liberalización de servicios de consultoría jurídica extranjera e ingeniería.11 En el caso de Costa Rica, seguros como riesgos de trabajo y vehículos.12 Se reconoce el derecho de cada país de mantener las medidas que puedan resultar disconformes con las disposicionesacordadas y que estuvieren vigentes a la fecha de entrada en vigor del t ratado o, incluso, de adoptar en el futuro ciertas medidasdisconformes con el capítulo, las cuales se encuentran descritas en el Anexo III del CAFTA. El capítulo contiene unaexcepción general que permite a todas las entidades reguladoras de los servicios financieros imponer medidas de caráctercautelar necesarias para proteger a los consumidores de servicios financieros (depositantes, tenedores de pólizas de seguro, etc.),así como para mantener la estabilidad y solvencia del sistema financiero y de las instituciones financieras.


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Cuadro 4Sectores con limitaciones en servicios transfronterizos e inversión

Sectores CR ES EU GT HN NIActividades sin apertura

Todos

Energía atómica

Minería

Industriasculturales

Servicios sociales

Asuntosrelacionados conminorías ypoblacionesindígenas/autóctonas

Transporte

Servicios de tele-comunicaciones

Profesionales

Tierra costeras,islas y bancosf luviales

Comunicaciones

Aviación, pesca y asuntos marítimos.Limitar la transferencia o disposición de cualquier interés, acción o activoen una empresa del Estado existente sólo a nacionales nicaragüenses.

Requerimiento de licencias.

Personas y sociedades extranjeras no podrán adquirir derechos depaso para oleoductos, gasoductos, o ductos que lleven productos re-finados de petróleo y gas, u obtener en arrendamiento, de explotacionesmineras. Sin embargo, las personas y sociedades extranjeras puedenparticipar en sociedades estadounidenses que realicen las actividadesanteriores, siempre que su país de origen no restringa a las empresasamericanas su acceso a la minería.

Programas gubernamentales de apoyo a través de subsidios para lapromoción de actividades culturales (libros, música, radios, películas).

Seguro o seguridad de ingreso.Servicios de seguridad social, bienestar social, educación pública,capacitación pública, salud, atención infantil.Servicios de alcantarillado público, servicios de suministro de agua.Pensiones.Seguro de desempleo.

Derechos o preferencias a las minorías sociales o económicamente endesventaja. Guatemala incluyó a poblaciones indígenas y Nicaragua apoblaciones autóctonas.

Cualquier medida que restrinja el transporte de mercancías por carretera.Cualquier medida relacionada con las disposiciones de servicios detransporte marítimo.Transporte aéreo.

Honduras se reserva el derecho de adoptar, mantener o modificar elnivel de participación en la propiedad de la Empresa Estatal de Tele-comunicaciones.

Cualquier medida que aplique a la colegiación profesional obligatoriade los ingenieros agrónomos, trabajadores sociales y químicos farma-céuticos.Abogados y agentes de patentes.Agentes aduanales.

Adoptar o mantener cualquier medida respecto a tierras costeras, islasy bancos f luviales en posesión de Nicaragua.

Cualquier medida que conceda trato diferencial a personas de otrospaíses debido a la aplicación de medidas recíprocas o a través de acuerdosinternacionales relacionados con el espectro de radio y señales satelitales.Cablevisión.Licencias de radio.

Fuente: Elaboración propia con base en el CAFTA.

16


En materia de acceso y uso de las redes y serviciospúblicos de telecomunicaciones se mantiene unnivel de f lexibilidad para aplicar las normas regu-latorias que sean necesarias para salvaguardar lasresponsabilidades de los proveedores de serviciospúblicos de telecomunicaciones y proteger la inte-gridad de las redes de telecomunicaciones. Laliberalización es menor en el caso de Costa Rica,habiéndose acordado que la competencia en elmercado de redes privadas de datos y serviciosde internet será hasta 2006 y de telefonía celularhasta 2008, con el compromiso de aprobar unaLey de modernización y fortalecimiento del Insti-tuto Costarricense de Electricidad.

Propiedad intelectual

El CAFTA incluye disposiciones sobre marcas defábrica o comerciales, nombres de dominio eninternet, indicaciones geográficas, derechos deautor y derechos conexos, protección de señalessatelitales portadoras de programas codif icados,

patentes, productos regulados y observancia. Elperíodo de implementación varía de acuerdo conlos temas y los países, aunque el plazo máximo esde cuatro años. En el tema controversial sobrepatentes se acordó extender el plazo de proteccióncuando se atrase su registro por más de cinco años.Por lo tanto, el plazo de protección de una patentepodría extenderse al menos por tres años adicio-nal al plazo estándar de 20 años considerado porel Acuerdo sobre Aspectos de Propiedad Intelec-tual Relacionados con el Comercio (ADPIC).

En derechos de autor el CAFTA adopta un perío-do de protección de 70 años y promueve la aplica-ción de medidas penales en caso de violación deestos derechos. En cuanto a protección a las plan-tas, las países acordaron, sin ninguna obligatorie-dad, hacer los esfuerzos necesarios para otorgarlespatentes, mientras que la concesión de patentesa los métodos de diagnóstico, terapéuticos y qui-rúrgicos queda excluida, sin posibilidad de incor-poración a futuro.

A la entrada en vigor del CAFTA: el Tratado de la Organización Mundial de la PropiedadIntelectual (OMPI) sobre Derechos de Autor (1996); y el Tratado de la OMPI sobreInterpretación o Ejecución y Fonogramas (1996).

Antes del 1 de enero de 2006: el Tratado de Cooperación en materia de Patentes, según surevisión y enmienda (1970); y (b) el Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Interna-cional del Depósito de Microorganismos a los fines del Procedimiento en materia de Patentes(1980).

Antes del 1 de enero de 2008: el Convenio sobre la Distribución de Señales de SatélitePortadoras de Programas (1974); y (b) el Tratado sobre el Derecho de Marcas (1994).

Antes del 1 de enero de 2008: el Convenio Internacional para la Protección de las ObtencionesVegetales (1991) (Convenio UPOV 1991). Con la excepción de Nicaragua y Costa Rica, quelo harán para el 1 de junio de 2007 y 2010, respectivamente. Lo anterior no aplicará acualquier país que otorgue protección efectiva mediante patentes a las plantas a la fecha deentrada en vigor de este Tratado.

Esfuerzos razonables por ratificar o acceder a los siguientes acuerdos: el Tratado sobre elDerecho de Patentes (2000); Arreglo de la Haya sobre el Depósito Internacional de DiseñosIndustriales (1999); y el Protocolo al Arreglo de Madrid sobre el Registro Internacional deMarcas (1989).

Recuadro 1Los compromisos internacionales a ratificar en materia de propiedad intelectual

Fuente: CAFTA.


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Por otra parte, se consagra la obligación de adheriry ratificar ciertos acuerdos multilaterales de pro-piedad intelectual (ver recuadro 1) que, en térmi-nos generales, están orientados a facilitar los trámi-tes de solicitud y a crear ambientes seguros parala protección de derechos de propiedad intelec-tual, y que en términos de compromisos adquie-ren tanta o mayor importancia que lo incluidoen el CAFTA en sí.

Normas laborales y ambientales

Los compromisos asumidos en materia ambientaly laboral están orientados a asegurar la aplicaciónde las legislaciones nacionales en estos campos.Se establecen sanciones únicamente cuando elincumplimiento de las leyes afecta al comercio ya la inversión. Se incluyen los principios y dere-chos fundamentales del trabajo de la Declaraciónde la Organización Internacional del Trabajo(OIT) y se promueve una mayor cooperación ytransparencia entre los países partes del tratado.Como parte de los asuntos laborales y ambien-tales, pero incluido dentro de la Solución de Con-troversias, se acordó la aplicación de una multade hasta 15 millones de dólares (a pagar por elgobierno del país que se trate) en caso de incum-plimiento de las respectivas leyes.

El CAFTA también incluye compromisos parapromover la incorporación de incentivos y otrosmecanismos voluntarios para mejorar el desem-peño ambiental junto con una mayor transpa-rencia y comunicación entre las países miembrosdel tratado, además de la implementación de unAcuerdo de Cooperación Ambiental (ACA), si-milar a lo contemplado en el NAFTA. En el ACAse proponen proyectos de cooperación dirigidosa fomentar la gestión ambiental, el manejo deespecies migratorias compartidas, y el intercambiode información sobre mejores prácticas y la imple-mentación de acuerdos ambientales mult ila-terales.

2.4 Institucionalidad

El CAFTA involucra, además de la liberalizacióndel comercio de bienes y servicios y de la aperturaa la inversión extranjera, una nueva institucio-nalidad centrada en la creación de comités ygrupos de trabajo intergubernamentales, sin unasecretaría permanente. Los comités interguberna-mentales tienen responsabilidades en lo que serefiere a: a) la administración del tratado y lasreglas que contiene; b) la gestión de relacioneseconómicas más intensas13 y resolución de con-f lictos; c) mecanismos conjuntos de cooperaciónpara implementar las normas laborales, ambien-tales, sanitarias, fitosanitarias y de derechos depropiedad; y d) buenas prácticas de transparenciay combate a la corrupción.

Administración del Tratado

El CAFTA establece que la ent idad encargadade su administración es una Comisión de LibreComercio integrada por representantes de nivelministerial, que se reunirá a lo menos una vez alaño. Sus deberes serán supervisar la ejecución yel posterior desarrollo del tratado, buscar resolverlas controversias que pudiesen surgir respecto ala interpretación o aplicación del mismo, super-visar la labor de todos los comités y grupos detrabajo establecidos conforme este tratado y cono-cer cualquier asunto que pudiese afectar el fun-cionamiento del tratado. Igualmente, la Comi-sión podrá establecer y delegar responsabilidadesen comités y grupos de trabajo, modificar ciertasdisposiciones del tratado según se acuerde entrelas Partes, emitir interpretaciones sobre las dispo-siciones del tratado, solicitar la asesoría de perso-nas o grupos sin vinculación gubernamental yadoptar cualquier otra acción en el ejercicio desus funciones. La Comisión podrá establecer susreglas y procedimientos y todas sus decisionesserán tomadas por consenso.

13 En materia aduanera se combinan reformas institucionales con procesos de agilización que contribuyen a la liberalización,ya que se establece la obligación de mantener procedimientos simplificados para la liberación de las mercancías, y específicamentede los envíos de entrega rápida, la utilización de análisis de riesgo en los procedimientos de fiscalización y la debida automatizaciónde todos los procedimientos aduaneros en general.

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Solución de controversias

El procedimiento de resolución de diferenciasincluye la definición de varias etapas, que inclu-yen consultas o negociaciones directas entre lospaíses partes del tratado, seguido de buenos ofi-cios y mediación o conciliación de la Comisión deLibre Comercio hasta culminar con la constituciónde un grupo arbitral, de nat uraleza ad hoc ycompuesto por tres árbitros, que deberá determinarsi un país ha incumplido con sus obligaciones y,eventualmente, presentar sus recomendaciones. Secontemplan reglas de procedimiento especialespara los servicios financieros, el medio ambientey el tema laboral, en que se establecen consultasante órganos técnicos especializados y listas deárbitros diferentes. A diferencia de los sistemasclásicos de solución de controversias, que sóloprevén la retorsión cuando el país infractor nocumple con la decisión arbitral, el mecanismoprevisto en el tratado incorpora como alternativala opción de pagar una compensación monetariacorrespondiente a un porcentaje de los beneficiosdel efecto equivalente que tendría derecho a sus-pender la Parte demandante.

Comités conjuntos para implementacióndel Tratado y cooperación

El CAFTA contempla un conjunto de comitésque tienen por objeto dar seguimiento a la imple-mentación de temáticas específicas y a asegurarque se implementen los cambios a través de pro-gramas de cooperación. Los comités son los si-guientes: el Comité de Comercio de Mercancías,Comité de Servicios Financieros, Comité de Co-mercio Agropecuario, Comité de Asuntos Sani-tarios y Fitosanitarios, Comité de Obstáculos Téc-nicos al Comercio. También se acordó establecerel Consejo de Asuntos Laborales, y la Comisiónde cooperación ambiental EUA–CA, además del

Comité de Capacidades de Fortalecimiento deComercio.

Transparencia

Distintas partes del tratado incluyen aspectos rela-cionados con la transparencia de las disposicionesy procedimientos, en la cual cada país se obliga apublicar sus normas legales y resoluciones admi-nist rativas de aplicación general, notificar al otropaís cualquier medida que pueda afectar sustan-cialmente sus intereses o el funcionamiento delt ratado, y responder las preguntas del otro paísrelativas a cualquier medida vigente o en proyec-to. Cada país debe tender a establecer normasque permitan a las personas interesadas comentarsobre las medidas que el Estado pretenda adoptar.En cuanto a procedimientos administrativos, cadaParte debe permitir que las personas afectadasreciban aviso del inicio del procedimiento y, cuan-do sea factible, puedan presentar argumentacio-nes. Asimismo, deben establecerse tribunales im-parciales para la corrección de acciones adminis-t rativas relacionadas con el tratado, dando opor-tunidad a que las Partes puedan defender su posi-ción y se dicten resoluciones fundadas en las prue-bas rendidas. Adicionalmente, deben habilitarsemecanismos para comentar las medidas aplicadasdurante la vigencia del tratado en diferentes áreas,y cuando sea solicitado, deberá proporcionarseinformación y dar una respuesta pronta a las pre-guntas relativas a dichas medidas.

Una parte importante es la que tiene que vercon la corrupción, en la que cada parte deberáadoptar o mantener medidas legislativas necesa-rias para sancionar a un funcionario o cualquierpersona sujeta a su jurisdicción que ofrezca oacepte soborno, así como mecanismos para pro-teger a los denunciantes del soborno o corrup-ción.


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3.1 La perspectiva deldesarrollo humano

La liberalización del comercio (por la vía de untratado de libre comercio como el CAFTA, deacuerdos multilaterales o mediante procesos unila-terales de reducción de la protección) puede con-tribuir al desarrollo humano cuando se cumplendos condiciones generales: primero, la liberaliza-ción del comercio contribuye al crecimiento delingreso y, segundo, el crecimiento del ingresofortalece las capacidades de las personas para lle-var el tipo de vida que valoran.

Con relación a lo último, los mayores ingresosno son una condición suficiente para fortalecerlas capacidades de las personas para llevar a cabola vida que valoran.14 Además, el proceso detransformar mayores ingresos en mayores capaci-dades puede variar entre países y grupos sociales.15

Sin embargo, generalmente es más fácil mejorarlas libertades y capacidades de las personas en lamedida que existen mayores ingresos. Concreta-mente, el crecimiento del ingreso puede contri-buir al desarrollo humano ya sea por la vía delaumento de ingresos en los hogares como conse-cuencia de más empleo mejor remunerado (locual se transforma principalmente por la vía delconsumo en educación y salud en mayores capaci-dades de las personas) o mediante el aumento delos ingresos del Estado, en la medida que setransformen en gasto social que también contri-buye a mejorar las capacidades de las personas.

Además, la liberalización de mercados tambiénaumenta la gama de bienes y servicios disponi-bles, ampliando así las opciones de consumo delas personas y, en un sentido más general, sulibertad. Este efecto puede ser importante, espe-cialmente si se extiende al ámbito del mercadolaboral, pudiéndose concebir que en la medidaque existan acuerdos que le permitan a las per-sonas movilizarse de un país a otro, se amplíansus opciones.16

La relación entre la liberalización comercial y elcrecimiento del ingreso es más polémica, y existeuna creciente literatura crítica sobre las posibili-dades de que la liberalización unilateral, en par-ticular, dé lugar a un mayor crecimiento del in-greso. Es un tanto diferente, sin embargo, el aná-lisis de tratados de libre comercio como elCAFTA, en la medida que la reducción de laprotección del mercado interno va acompañadade un mayor y más seguro acceso a un mercadoexterno. Además, existe una tendencia crecientea que los TLC no solo incluyen compromisosde liberalización del comercio de bienes sino quetambién se extienden a la liberalización del co-mercio de (algunos) servicios, pudiendo además—como en el caso del CAFTA— incluir com-promisos referidos a la propiedad intelectual, lainversión, la transparencia y normas laborales yambientales.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, lasuscripción de un TLC implica la adopción deun nuevo régimen comercial, amplio, que puede

3. El CAFTA y los desafíos parael desarrollo humano

14 Véase sobre este tema a Sen (1999), pp. 34-43.15 Ibid., pp. 114-117.16 Sen llama la atención sobre la liberalización del mercado de trabajo, que significó terminar con la esclavitud, o cómo otrascondiciones de servidumbre laboral restringen la libertad de las personas. Ibid., pp. 47-48.

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evaluarse como un conjunto de oportunidades—y de riesgos— que pueden dar lugar a una capa-cidad exportadora y al desarrollo humano en lamedida en que se cumplen cinco condicionesgenerales.17 Primero, debe ser congruente con unproceso de participación y de decisión demo-crática, tomando en cuenta que la posibilidadde incidir en el propio desarrollo de las capaci-dades de las personas (lo que Sen llama “agencia”)es parte fundamental del desarrollo humano.Segundo, un TLC debe contribuir o al menosno impedir el desarrollo institucional, reco-nociendo el hecho que la calidad de las institu-ciones es una de las explicaciones más impor-tantes del desarrollo a largo plazo y que existauna gran diversidad de experiencias exitosas (nohay recetas) en esta materia. La idea de que esnecesario garantizar ciertos márgenes de maniobrade las políticas nacionales de desarrollo fuereconocida en el reciente Consenso de Sao Paulo,correspondiente a la IX UNCTAD.18 Además,este reconocimiento de la diversidad es congruen-te con el respeto a la democracia, puesto queplantea la existencia de diferentes opciones, yno una única solución, en relación con las cualesse pronuncian los ciudadanos.

Tercero, la implementación de un TLC debieraincluir estrategias de promoción de inversionesque desencadenen procesos de crecimiento quefacilitan reformas institucionales y mayores tasasde crecimiento económico en el futuro. Existeun potencial para que acuerdos de integracióneconómica aumenten la inversión y el ingreso, locual puede contribuir al desarrollo humano. Fi-nalmente, debe reconocerse la existencia de asi-metrías, incluyendo las que resultan de altas pro-porciones de la población en una situación depobreza. Esto también significa que debe dár-sele especial atención a la distribución de costos

de la liberalización para asegurar la propia soste-nibilidad política del proceso de integración.

A continuación se analiza cada uno de estos temascon el CAFTA, así como sus implicaciones depolítica.

3.2 Agencia y democracia

El “sentido de pertenencia” del TLC y laerosión de la cohesión social

Un TLC como el CAFTA le plantea dos desafíosimportantes a la democracia en Centroamérica.En primer lugar, y en la medida en que no es elresultado de un proceso amplio de debate y nego-ciación política interna, puede percibirse comoalgo impuesto, y no la consecuencia de un ejer-cicio democrático. Esto puede entonces erosionarel “sentido de pertenencia” (ownership, como sele califica en inglés), como ha ocurrido con inicia-tivas de cooperación internacional caracterizadaspor un alto grado de condicionalidad.19 Tambiénpuede debilitar a la democracia en la medidaque ésta se percibe como poco efectiva para inci-dir en el destino económico del país, lo cualtiende a agravarse en situaciones en que la homo-geneización normativa producida por este tipode TLC reduce los espacios para la diversidadque requiere la democracia.20

Aunque el grado de debate y negociación políticainterna sobre el CAFTA ha variado de un paíscentroamericano a otro, en la práctica el margenpara incidir de manera democrática en el conte-nido del CAFTA ha estado limitado por la impor-tancia que tiene como precedente para EUA.Como se explicó en la primera parte, el CAFTAse basa en un marco bastante claro de derechos

17 Véanse UNDP/HBF/RBR/WGF (2003), pp. 34-37, 66-9, 90 y 99.18 En el párrafo 11 se indica lo siguiente: “(…) countries should use the abilit y to explore options and maintain the necessaryspace for policy in order to arrive at the best possible balance bet ween different approaches in their national developmentstrategies”. Véase el Consenso de Sao Paulo, 18 de junio de 2004.19 Ocampo (2004).20 PNUD (2004) y Ocampo (2004).


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y obligaciones establecido de antemano en acuer-dos como los de los Estados Unidos de Américacon Chile y Singapur en el pasado, además delpropio NAFTA y del acuerdo bilateral de librecomercio negociado previamente entre Canadáy EUA.21 Esto responde a la política de este úl-timo país de negociar estos acuerdos como prece-dentes que refuerzan sus posiciones en materiade comercio a nivel internacional. Así, el CAFTAen particular ha sido contemplado por el gobier-no de los Estados Unidos de América como unprecedente para el proceso subsiguiente de nego-ciación del ALCA, especialmente frente a con-ceptos diferentes de la integración, como los queplantea el gobierno del Brasil.22

El segundo desafío que el CAFTA le plantea a lademocracia en Centroamérica es diferente. UnTLC de esta naturaleza puede dar lugar a cambiossocioeconómicos que generan inestabilidad, inse-guridad, modernización excluyente o daños adeterminado sector, poniendo en peligro la soste-nibilidad política del tratado. Es más, en la me-dida que se genere un proceso de modernizaciónexcluyente se puede poner en peligro a la demo-cracia en sí.23 Esto es particularmente serio entanto que el CAFTA, a pesar de que mencionalas asimetrías, no incluye, a diferencia de un acuer-do de integración económica como la Unión

Europea, medidas compensatorias que puedanfacilitar el ajuste y favorecer la cohesión social.Además, el CAFTA pareciera ser un ejemplo decómo se generan crecientes necesidades del Estadopara atender problemas de cohesión social que elpropio acuerdo puede generar, al tiempo que selimitan los instrumentos para poder hacerlo.24

Nuevos acuerdos nacionales (¿pactossociales?) para una agenda complementaria

El débil sentido de pertenencia que genera elCAFTA, aunado a la ausencia de medidas di-rigidas a facilitar el ajuste y la cohesión social, seenfrentan al hecho que este TLC ya ha sidosuscrito por los poderes ejecutivos de los paísesmiembros, por lo que las posibilidades de modi-ficar su contenido son limitadas.25 Frente a estepanorama se hace necesario definir acuerdos ypolíticas que permitan compensar este déficitdemocrático y de desarrollo social que tiene elCAFTA, buscando aprovechar las oportunidadesque crea y reducir los riesgos que puede signifi-car, y que probablemente se justif icarían con osin el CAFTA, pero que en presencia de éste sevuelven urgentes. Ello equivale a plantear opcio-nes de concertación o de diseño de pactos socialespara enfrentar de manera más integral el desafíode economías abiertas,26 o acordar el ajuste de

21 El TLC bilateral negociado originalmente entre Canadá y EUA fue el inicio de una búsqueda activa de este último país porincidir en las reglas multilaterales por la vía de TLC parciales.22 Además, la negociación del CAFTA se inserta en un contexto histórico y geopolítico de gran incidencia de los EstadosUnidos de América en el desarrollo político de los países centroamericanos, que fortalece su capacidad de establecerprecedentes. Lo ilustran casos como los de Guatemala en 1954 y de El Salvador y Nicaragua en la década de 1980, cuando lapolítica exterior estadounidense sirvió para demostrarle al resto de mundo la capacidad de EUA de hacer valer su posición.Véase a W.L. LeoGrande, que en su evaluación histórica de las relaciones entre los Estados Unidos de América y Centroaméricaentre 1977 y 1992, concluye que “We went to war in Central America to exorcise the ghosts of Vietnam and to renew thenational will to use force abroad”. (1998). Algo similar plantea P. Gleijeses cuando argumenta que la principal razón de laintervención de EUA en Guatemala en 1954 no fue la existencia de intereses económicos o la amenaza del comunismo sino“imperial hubris”. (1991), pp. 361, 367.23 Barrington Moore identificó como ingredientes necesarios para que se den cambios violentos (disruptions) no sólo un fuertey rápido aumento del sufrimiento de los sectores más pobres, sino también un reconocimiento general de que debido a unamejora rápida de la capacidad de producir bienes y servicios, la sociedad reconoce que se puede resolver el problema de lapobreza. (1979), pp. 468-470. Ambos ingredientes se dan en casos de modernización excluyente, como la que se presentó envarios países centroamericanos durante las décadas de 1960 y 1970.24 Éste es uno de los problemas que se le atribuyen al proceso actual de globalización (véase PNUD, 2004, y Ocampo, 2004),pero que el CAFTA tiende a reproducir.25 No son imposibles, ya que dependen en buena parte del resultado de las elecciones presidenciales de EUA.26 Birdsall (2002).

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las políticas públicas para enfrentar con éxito loque en realidad representa una nueva modalidadde inserción externa de las economías centro-americanas.

Estos nuevos acuerdos podrían tomar la formade un nuevo pacto social o de acuerdos parcialesque de modo gradual reconstituyeran el pactosocial que de manera implícita o explícita existeen cada país. Se trata de un reacomodo políticoa una nueva realidad externa, que va a requerirun proceso amplio de renegociaciones. Lo im-portante es reconocer que el CAFTA tiene lacapacidad de generar oportunidades y riesgos querequiere negociaciones entre diversas fuerzas paraaprovechar que estas oportunidades, así comolos costos de asumir los riesgos, se repartan equi-tativamente. Congruente con un enfoque dedesarrollo humano, estas negociaciones seríanparte de las posibilidades de las personas o paísesde incidir en el desarrollo de sus propias capaci-dades. A su vez, el contenido del CAFTA sugiereque estas negociaciones cubrirían tres ámbitosen que podría incidir la política pública: las insti-tuciones, la inversión y las asimetrías, que se tra-tan a continuación.

3.3 La liberalización comercialy las instituciones

Aunque existen diversas maneras de aproximarseal tema institucional, D. Rodrik ha elaboradoun marco para identificar temas institucionalesclave asociados al desarrollo y que permitiríanaprovechar oportunidades que se abren con polí-ticas o acuerdos de liberalización comercial.27 ParaRodrik el desarrollo debe concebirse como unproceso de innovación institucional para promo-ver el crecimiento, y las políticas o acuerdos decomercio deberían evaluarse a la luz de su contri-bución a este proceso.

En este sentido, Rodrik identifica cinco tipos deinstituciones que son clave: (i) derechos de pro-piedad, (ii) instituciones regulatorias, (iii) insti-tuciones para asegurar la estabilidad macroeco-nómica, (iv) arreglos institucionales para la segu-ridad social, e (v) instituciones para la gestiónde conf lictos. Estas son instituciones que ten-drían que adaptarse en cada país para asegurarque ciertos principios económicos básicos (dere-chos de propiedad bien definidos, incentivosadecuados, reglas predecibles, estabilidad de pre-cios, sostenibilidad fiscal, regulación prudencialadecuada, políticas redistributivas que no distor-sionen excesivamente los incentivos) se respeten.

Al analizar cada tema en particular en relacióncon temas instit ucionales clave, como los dere-chos de propiedad, es poco probable que el TLCtenga una implicación directa para el derecho depropiedad sobre la tierra, y más bien habría ses-gado el debate en cada país centroamericano ha-cia la consideración de la propiedad intelectual.En segundo término, en cuanto a las institucio-nes regulatorias, tampoco tendría mayor impactosobre la regulación de los mercados de tierra ode capital, aunque en materia de trabajo el hechode que incluirá sanciones en casos de ausenciade implementación de la ley laboral nacionalseguramente estaría contribuyendo a un mayorrespeto de normas laborales.

Respecto al tercer tema, sobre las institucionespara asegurar la estabilidad macroeconómica ca-bría identificar a los bancos centrales centroame-ricanos probablemente como las institucionespúblicas que mejor operan en la región, sin queel impacto del TLC fuera mayor, lo cual se ref lejatambién en el hecho de que no se involucró alConsejo Monetario Centroamericano en lasnegociaciones del TLC. En materia de seguridado protección social, llama la atención la ausenciade este tema en el TLC, sobre todo en un contex-

27 Rodrik (2002)


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to en que la mayor liberalización requeriría demayores mecanismos de atención social, en pre-sencia de desigualdades, lo cual es especialmentepertinente en Centroamérica.

Finalmente, con relación a las instituciones parala gestión de conf lictos es probable que el TLCcontribuya a fortalecer el Estado de derecho en lamedida que exista un mayor seguimiento y gradosde exigencia por parte del gobierno y de empresasestadounidenses de que se respete la legislaciónvigente en Centroamér ica a la luz de unaintensificación de relaciones económicas entreCentroamérica y EUA. Sin embargo, es poco prob-able que contribuya de modo decisivo alsurgimiento de un sistema judicial de alta calidado al de un sistema amplio de seguridad social, quesería especialmente importante ante el surgimientode ganadores y perdedores frente al TLC.

Al evaluar el efecto del CAFTA sobre estas insti-tuciones el impacto no parece ser muy impor-tante. En un sentido general es probable que elCAFTA contribuya a contar con reglas más pre-decibles, sobre todo en la medida que el gobiernode los Estados Unidos de América sea exigenteen relación con el cumplimiento del tratado, locual contrasta con otros acuerdos deintegración.28 La conclusión del limitado impac-to del CAFTA sobre el desarrollo institucionalcentroamericano es congruente con las conclusio-nes de Lederman, Maloney y Servén (2003) delBanco Mundial, que señalan que la experienciade México sugiere que no debe esperarse que lasmejoras institucionales sean subproductos auto-máticos de acuerdos comerciales Norte-Sur.29 Esmás, la evidencia de Lederman et al. es queCentroamérica tuvo un mayor desarrollo institu-cional que México en la época post-NAFTA. La

excepción sería el caso de la brecha en inves-tigación y desarrollo de México respecto a paísesdesarrollados, que se achicó después del NAFTA,aparentemente debido a un mayor respeto a lapropiedad intelectual.

Ahora bien, el hecho de que el impacto sobre eldesarrollo institucional centroamericano proba-blemente sea marginal o secundario (con la excep-ción de temas puntuales como el de la propiedadintelectual o las aduanas) no es negativo si se tomaen cuenta que la construcción de institucionesdebe adecuarse al contexto particular de cada país,y que el éxito en esta materia requiere de procesosde aprendizaje basados en experiencias tentativasde “búsqueda y descubrimiento”.30 Además,permite aclarar el ámbito de las políticas comple-mentarias frente al CAFTA en tres sentidos.

Primero, al no poderse esperar que el CAFTAgenere grandes cambios institucionales, cobravigencia la necesidad de esfuerzos nacionales poravanzar en este campo, pero con una perspectivade construcción o reforma gradual de institu-ciones dentro de una perspectiva de largo plazo.Ello sería especialmente importante en relacióncon los “factores de producción” (tierra, capitaly trabajo), vinculados en particular con la segu-ridad social y con la gestión de conflictos, quese vuelven particularmente pertinentes en un con-texto de amplia liberalización de mercados.

Segundo, el reconocimiento realista de que elaporte del CAFTA a este desarrollo institucionalde gran alcance no será de mayor importanciapermite focalizar la atención inmediata en otroscambios institucionales de menor alcance perono por ello insignificantes. Incluyen, en particu-lar, las modificaciones instit ucionales (cambios

28 Aunque el mayor respeto a estas reglas es bienvenido, no necesariamente implica reglas de mayor “calidad”. Así, sustituirlas reglas informales de libre comercio intracentroamericano por reglas formales en que se aplican con rigor reglas “anti-dumping”, por ejemplo, no implica un paso adelante.29 Aunque puede cuestionarse esta metodología en la medida que está basada en la idea de una “convergencia” institucionalcon los Estados Unidos de América, lo cual no es enteramente congruente con la idea de diversidad que supone el ejerciciodemocrático.30 Rodrik (2003), “Growth strategies”.

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administrativos o reformas legislat ivas) que elpropio cumplimiento de los compromisos delCAFTA requiere, y que tienen que ver princi-palmente con la implementación de una nuevapolítica comercial y con temas adicionales contem-plados en este acuerdo, como las normas aplica-bles a los servicios, las inversiones, la transparen-cia y los temas ambientales y laborales.

Tercero, el menor alcance del impacto institucio-nal del CAFTA también contribuye a focalizar laatención en la posibilidad de implementar estra-tegias de inversión que puedan favorecer un au-mento significativo del crecimiento económico acorto plazo y que, dentro de una perspectiva demás largo plazo, podría contribuir a los cambiosinstitucionales de mayor alcance que se requierenen Centroamérica para impulsar un desarrollosostenido.

3.4 Estrategia de inversionesante la integración

La inversión frente a la integración

Uno de los principales beneficios que se le atribu-yen a los procesos de integración económica essu efecto positivo sobre la inversión. General-mente se identifican dos posibles fuentes deinversión adicional debido a acuerdos de integra-ción. Por un lado, un TLC puede generar expec-tativas de inversión favorables como resultadode tener acceso a un mercado más grande o debi-do al hecho de que este tipo de acuerdo puedeser una forma de “anclar” reformas económicasque son favorables para la inversión.31 Por otro,en la medida que la integración económica au-

menta la eficiencia con que se combinan losfactores productivos para producir, la regiónintegrada se vuelve un mejor lugar para invertir,dando lugar a más inversión durante cierto perío-do de tiempo. En otras palabras, los beneficiosresultantes de la mayor eficiencia dan lugar a unamayor formación de capital, ampliando así esosbeneficios iniciales.32

No existe evidencia contundente de una asocia-ción directa entre procesos de integración o deliberalización comercial y la atracción de inver-siones en general. Existen casos exitosos de atrac-ción de inversión extranjera, como el de los pro-pios países centroamericanos cuando se formó elMercado Común Centroamericano en la décadade 1960, el de España después de su incorpo-ración a la Unión Europea,33 o el de Méxicocuando se formó el NAFTA,34 que sugieren queesta situación sí puede darse en el caso de acuer-dos de integración. Sin embargo, también hayevidencia de procesos de desinversión o de con-t racciones serias de empresas industriales en paí-ses africanos (Kenia, Tanzania y Zimbabwe) frentea procesos de liberalización comercial.35

Las experiencias con estrategias exitosas que hanconducido a un aumento significativo de la inver-sión han sido muy diversas como para poder obte-ner generalizaciones, aunque con relación a estetema existen dos visiones: la que destaca los obstá-culos —normalmente impuestos por el gobierno—a la inversión y que por consiguiente se centra encrear un “clima de inversión” basado en la elimi-nación de estas restricciones; y la que destaca lasimperfecciones de los mercados que en ambientesde bajos ingresos bloquean la inversión y el espí-ritu empresarial, y que por consiguiente le asigna

31 Éste fue uno de los argumentos más fuertes a favor del NAFTA en México.32 Baldwin (1994), section III.D.33 Baldwin sugiere que el “boom” de inversión España durante el período de acceso a la Unión Europea es un buen ejemplodel efecto, transitorio o de mediano plazo, de cómo la mayor eficiencia indujo mayores niveles de inversión.34 Según Lederman, Maloney y Servén (2003) los f lujos agregados de IED a México sí aumentaron de forma significativa enel período subsiguiente a la aprobación del TLCAN, y el análisis econométrico sugiere que el acuerdo comercial jugó un papelinstrumental en ese incremento. En conjunto, sin embargo, el desempeño de la IED en México durante el período postTLCAN no fue muy superior a la norma latinoamericana, salvo en los años inmediatamente posteriores a la aprobación deltratado.35 Lall (1999) citado en Winters, McCulloch y McKay (2004).


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un papel importante al Estado para favorecer lainversión privada.36 Hausmann y Rodrik (2003)sugieren que la última visión —y, en particular,una estrategia que combine incentivos con disci-plina— es necesaria para compensar la incertidum-bre que enfrentan las inversiones en actividadesno tradicionales, pero que la forma de esta inter-vención pública puede variar significativamentede país a país, dependiendo de su contexto.

Según estos autores la propia estrategia de susti-tución de importaciones impulsada por AméricaLatina fue en su momento un ejemplo de unaestrategia relativamente exitosa de promoción deinversiones, aunque fue inferior a la posteriorestrategia seguida por varios países del sudesteasiático, que combinó incentivos con un mayorgrado de disciplina. En todo caso, la estrategia deinversiones a seguir podría incluir subsidios opolíticas selectivas, presiones directas, empresaspúblicas o devaluaciones, entre otras acciones, de-pendiendo del contexto de cada país o conjuntode países.

La dimensión territorial de la inversión

En un contexto de integración regional dado porel CAFTA y la integración centroamericana, conuna creciente movilidad del capital y de la manode obra (regional e internacional), la dimensiónespacial de la inversión y del crecimiento se vuelvecentral, y las políticas territoriales se vuelven fun-damentales para impulsar la competitividad y lainversión en regiones o microregiones específicas.37

Ello se ref leja, en términos más concretos, en elhecho de que la competencia ya no se da entreempresas o entre países, sino que a menudo esmás importante entre regiones y ciudades. Es enel ámbito local donde crecientemente se mani-

fiestan las reivindicaciones de participación, lacreación de entornos innovadores, y el desarrollode la confianza. Es en este ámbito donde se pue-den def inir desde estrategias locales de desarrollode largo plazo basadas en la concertación38 hastamedidas compensatorias que incluyan programasde trabajo o educación por alimentos.39 Tambiénes, junto con políticas de apoyo tecnológico, unade las áreas donde hay mayor margen de auto-nomía a la luz de las rest ricciones existentes enacuerdos internacionalmente sobre otros tiposde subsidios y de requisitos aplicables a las inver-siones, como TRIMS.40

Como parte de las políticas para promover lacompetitividad corresponde crear lo que se hacalificado como “entornos innovadores” localesmediante acuerdos estratégicos entre autoridadeslocales, empresarios y representantes de organi-zaciones sociales, incluyendo a centros univer-sitarios regionales e incluso a empresarios u otrosactores extranjeros. El desafío es crear oportuni-dades de empleo, articulando empresas, coopera-tivas y diversos servicios públicos y privados entorno a nuevas actividades productivas a nivellocal. Se trata de llegar a acuerdos, muchas vecesinformales, para movilizar recursos y facilitar elacceso a información sobre mercados, oportuni-dades, nuevas tecnologías y disponibilidad de ma-no de obra y de servicios de apoyo.

Avanzar con este desarrollo local plantea desafíosinstitucionales y la necesidad de contar con unsentido de dirección. Los arreglos institucionalespueden tomar diferentes formas, desde las másinformales hasta la conformación de pactosterritoriales, organizaciones locales de desarrolloeconómico y social, parques tecnológicos odistritos industriales. Crear estas institucionesdebiera ser parte de un proceso colectivo deaprendizaje, que permita adecuar esta institu-

36 Rodrik (2003), “Growth strategies”.37 El análisis económico de regiones, con movilidad de capital y/o mano de obra, cobra relevancia en este contexto, y va desdeaportes más antiguos como los de Bertil Ohlin (1963) hasta los más recientes de Paul Krugman y Richard Baldwin.38 Alburquereque (2001).39 Ravaillon (1999), Winters (2002).40 Amsden (2001), p. 292.

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cionalidad a las condiciones locales para impulsarel desarrollo.

Contar con un sentido de dirección podría lo-grarse articulando este esfuerzo con el impulso,facilitado por instit uciones públicas y privadas,del crecimiento económico basado en motoresde crecimiento claramente identificados.41 Y losinstrumentos para impulsar este desarrollo vandesde la elaboración e implementación de planeslocales de desarrollo económico, incluyendo pla-nes de desarrollo urbano en ciudades secundarias,hasta la constitución de fondos comunitarios pararealizar inversiones conjuntas entre vecinos y mi-grantes, y programas especiales para la pequeñay mediana empresa y para las mujeres, atendiendolas implicaciones económicos y sociales —para lafamilia, por ejemplo— que su empleo fuera delhogar implica.42

El ajuste cambiario como parte de unaestrategia de inversión

Una reducción de la protección (recíproca) comoresultado de un acuerdo de integración normal-mente contribuiría a reducir los precios de bienestransables frente a los no transables, lo cual puedeconsiderarse equivalente a una apreciación de lamoneda de los países que se integran. Compensareste efecto, o incluso estimular las exportacionesde manera decidida, conduce entonces a justificaruna devaluación, como lo sugiere la literatura másortodoxa sobre procesos de liberalización comer-cial.43 Aunque éste es un tema polémico, la evi-dencia de muchos países, incluyendo la de paísesexitosos de Asia, sugiere que un tipo de cambiocompetitivo, que no necesariamente correspondeal precio “correcto” dado por la demanda y ofertade divisas —pero que tampoco resulta necesaria-mente de una gran devaluación—, puede tener unefecto decisivo sobre las exportaciones, y es parte

de lo que se ha calificado como un conjunto depolíticas amigables a las exportaciones.44

La existencia de diferentes regímenes cambiariosen Centroamérica, y especialmente la dolarizaciónque se llevó a cabo en El Salvador, limitan lasposibilidades de llevar a cabo este tipo de política.En aquellos países donde ya existe un régimenintermedio de deslizamiento cambiario, en cam-bio, podría contemplarse este tipo de ajuste, sinolvidar que su efectividad dependerá la existenciade políticas fiscales y monetarias adecuadas. Ésteserá un tema, en todo caso, que estará sujeto auna amplia discusión y análisis, sobre todo enaquellos países, como Guatemala, que han esta-do sujetos a un gradual proceso de apreciaciónreal del tipo de cambio.

El papel de la integración centroamericana

La intención de establecer una unión aduaneracentroamericana entra en contradicción con elproceso de desgravación arancelaria que cada paíscentroamericano negoció con los Estados Unidosde América. Como puede observarse en la gráfica1 de la primera parte, antes de la entrada envigencia del CAFTA por lo menos cuatro de loscinco países centroamericanos tenían un gradosimilar de protección arancelar ia frente a lasimportaciones procedentes de EUA, medido eneste caso por el porcentaje de partidas arancelariasya sujetas al libre comercio. Sólo Costa Rica teníaun porcentaje signif icat ivamente mayor departidas que no estaba sujeto al libre comerciocon los Estados Unidos de América. Con elproceso de liberalización gradual que se acordópuede obser varse cómo cada país centro-americano avanza con proporciones diferentes departidas desgravadas, lográndose una convergen-cia solamente a los 10 años de entrada en vigenciadel CAFTA en el caso de bienes industriales, y a

41 La Agenda de Competitividad impulsada por el BICE y el INCAE identificó diversos “clusters” o conglomerados (recursosforestales, textiles y vest uario, turismo, agroindustria en Guatemala, por ejemplo) que podrían ser impulsados en cada país.42 Véase el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala, SNU (2003), pp. 153-158.43 Hoekman et al. (2001).44 Amsden (1991), p. 289.


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los 15 años en el caso de los agrícolas, cuando yala gran mayoría de partidas estaría sujeta al librecomercio.

Lo anterior signif ica que no es realista plantearuna unión aduanera —entendida como un esque-ma de integración caracterizado por el libre co-mercio, una protección arancelaria común frentea terceros y un arreglo para distribuir los ingresosarancelarios-— como objetivo de corto o medianoplazo en Centroamérica. Resultaría más realistaplantear el establecimiento de un mercado únicode bienes y servicios dentro de la región, que lalibre circulación de mercaderías y, en buena par-te, de personas —al menos entre los cuatro paísesdel norte de la región—, ya facilita. Ello tambiéncontribuirá a un ambiente favorable para la inver-sión privada y facilitaría el surgimiento de “clus-ters” regionales que podrían darle crecientes venta-jas competitivas a Centroamérica en su conjunto.45

3.5 Las asimetrías y los peligrosde una modernizaciónexcluyente

Pobreza y desarrollo rural

Así como es muy difícil evaluar los efectos gene-rales de un tratado de libre comercio, también loes determinar sus efectos sobre la pobreza. Elenfoque teórico tradicional para determinar elposible efecto de la liberalización comercial sobrela pobreza se basa en un análisis de las modifica-ciones de los ingresos de los pobres debido al efectode cambios en precios relativos sobre a) los ingresosgenerados en los sectores en que están ocupados,y b) su capacidad adquisitiva tomando en cuentalos bienes y servicios que consumen.46

Un caso extremo (positivo) sería aquél en que lospobres están ocupados en un sector cuyo preciorelativo aumenta, y que consumen bienes y servi-cios cuyo precio relativo disminuye, ambos comoconsecuencia de la liberalización. Al aumentar elprecio de lo que producen su ingreso aumenta, yal disminuir el precio de lo que consumen sucapacidad adquisitiva también aumenta. Alterna-tivamente, si como consecuencia de la liberalizaciónel precio relativo de lo que consume es mayormientras que es menor el precio de lo que produ-cen, su situación será claramente peor.47

Así, se pueden identificar situaciones en que secombinan los efectos de consumo y de producciónen diversos sectores en que pueden estar los po-bres.48 En todo caso, la situación más favorablese da cuando los pobres están produciendo X(exportables), cuyo precio relativo tiende a au-mentar con la liberalización comercial, y consu-miendo M (importables), donde ocurre lo con-t rario, mientras que la más desfavorable se dacuando producen M y consumen X. Los efectosde la liberalización son más ambiguos sobre laproducción y el consumo de bienes y serviciosno transables.

Estudios sobre los procesos de liberación comer-cial llevados a cabo en América Latina sugierenque aunque puede asociarse a la apertura comer-cial con un aumento (relativamente modesto) delproducto en casi todos los países de la región, laagricultura sufrió daños en varios casos, y la desi-gualdad aumentó sobre todo en aquellos paísescon economías basadas en recursos naturales abun-dantes.49 Un análisis preliminar del posible im-pacto del CAFTA en Guatemala, utilizando lametodología basada en el enfoque teórico tradi-cional descrito, concluyó que el efecto neto total

45 El hecho de que el CAFTA permite que se utilice hilo centroamericano para las exportaciones de vestuario y textiles conacceso preferencial al mercado de EUA puede facilitar la integración vertical de empresas a nivel centroamericano.46 Véase Hoeckman et al. (2001) y Winters, McCulloch y McKay (2004).47 También se pueden identificar situaciones intermedias. Véase Hoeckman et al. (2001).48 Se puede hacer este análisis para otras categorías, incluyendo una basada en el sexo para poder realizar un análisis conenfoque de género.49 Ganuza, Morley, Robinson y Vos (2004), p. 6.

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del CAFTA sería positivo.50 Sin embargo, esteefecto tendería a beneficiar principalmente a lossectores urbanos, mientras que más de una quin-ta parte (21.6%) de los hogares rurales serían afec-tados de manera negativa por el CAFTA.51

La evidencia acerca del efecto del NAFTA sobrela agricultura mexicana sugiere un fortalecimien-to del dualismo, heterogeneidad estructural o mo-dernización excluyente, con una brecha crecienteentre aquellos con capacidad de producir bienesexportables y los otros, campesinos pobres, queproducen bienes importables. En particular, unestudio (ex-post) sobre el efecto del NAFTA sobrela agricultura encontró que el precio relativo detodos los cultivos básicos (importables) descen-dieron con la introducción del NAFTA y que lasimportaciones aumentaron.52 La producción na-cional de importables permaneció relativamenteinalterada, pero hubo ganancias de productividady aumentos fuertes de las exportaciones, funda-mentalmente de frutas.53

Otro estudio también encontró que el precio delmaíz (que en este contexto es uno de los bienesimportables más importantes) cayó, pero esta-bleció que a pesar de ello campesinos en una si-tuación de pobreza continuaron produciéndolo,y que incluso aumentaron el área de produc-ción.54 En ello incidió la dificultad de trasladarsea otros cultivos así como la necesidad de compen-sar la falta de ingresos provenientes de otras fuen-tes ante un fuerte proceso de ajuste. Además, los

beneficios de la reducción del precio del maízpara los consumidores no se materializó, debidoa que la cartelización de la producción de torti-llas permitió mantener los precios de las tortillaspese a la reducción del precio del maíz.

Estudios sobre procesos de liberalización comer-cial en otros países asimismo confirman la menorcapacidad de los campesinos pobres de reaccionarante el cambio de precios relativos, dado su me-nor acceso a tierra y capital en particular.55 El hechoque en Centroamérica los pobres se concentranen el área rural y en la agricultura56 justifica con-vertir este tema en uno de absoluta prioridad, espe-cialmente ante la posibilidad de que el CAFTAno sólo no genere beneficios para los sectores máspobres, sino que aumente su número.

Así, John Mellor argumenta que frente al TLC conlos Estados Unidos de América se pueden concebirdos escenarios.57 Uno está representado por unasituación de un aumento casi exclusivo de ex-portaciones por parte de grandes productores, quepueden sobrevivir sin los bienes públicos que re-quieren los pequeños productores. Junto con lasmayores exportaciones se da un aumento de im-portaciones agrícolas e industriales, sin desarrollodel mercado local, dando lugar a un crecimientosin equidad como el que se dio en varios paísescentroamericanos durante las décadas de 1960 y1970. Esta modernización excluyente no tiene efec-tos económicos solamente; puede poner en peligro,como se indicó, la propia democracia.

50 Pörtner (2003).51 Entre el 20 y el 30% del total de hogares de cada decil sería afectado de modo negativo. Lamentablemente el estudio dePörtner no separa con claridad lo que son los efectos sobre el consumo de los efectos sobre la producción, lo cual no permitedarle un mayor peso a los segundos, tomando en cuenta que es más difícil ajustar la producción que el consumo al cambio deprecios. Además, el estudio tampoco toma en cuenta la medida en que los cambios de precios efectivamente se transmiten a loshogares, así como la capacidad de éstos de responder a esos cambios.52 Yuñez-Naude (2002). En realidad ya había una tendencia anterior a que su precio relativo se redujera, como consecuencia dela liberalización unilateral previa.53 Véase también Lederman et al. (2003).54 Nadal (2000).55 Winters, McCulloch and McKay (2004).56 PNUD (2003).57 Mellor (2002).


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El otro es un escenario en que se desarrollan pe-queños productores, cuyos bienes son exportados(por medio de la comercialización conjunta o me-diante subcontrataciones con empresas comercia-lizadoras), y en cuyo caso se estaría generandouna demanda interna de diversos bienes y servi-cios locales que generarían más empleo y reduci-rían la pobreza, dándose así una relación positivaentre exportaciones y el crecimiento del mercadointerno o, de manera más amplia, entre inserciónexterna y desarrollo local. La capacidad de gene-rar eslabonamiento sería fundamental, ésta dis-tinguiría la actividad de los pequeños producto-res de la de los grandes, que canalizan sus ingresosprimordialmente a bienes y servicios importados.

De acuerdo con Mellor poder asegurar que elsegundo escenario se vuelva real requeriría tres ti-pos de políticas: a) crear un programa masivo deinfraestructura física, con caminos asfaltados, ac-ceso a electricidad de bajo costo, sistemas de irri-gación y servicios de telefonía, sobre todo en lasregiones con mayor potencial para las exportacionesde pequeños productores agrícolas; b) fortalecerla infraestructura institucional de pequeños pro-ductores mediante una promoción amplia y de-cidida de asociaciones para contribuir a que losproductores lleven a cabo conjuntamente acti-vidades de comercialización, con acceso a sistemasde extensión y crédito rural; y c) financiar, conrecursos del Estado cambios tecnológicos entre lospequeños productores mediante arreglos institu-cionales que articulen a productores pequeños yfuentes de tecnologías.

Como ya se indicó, las propuestas convencionalessobre liberalización comercial y pobreza no reco-nocen con claridad la escasez de estos recursos nila necesidad de asignarlos preferentemente a estaspolíticas y programas. Las propuestas de Mellorrequieren una asignación grande de capital polí-tico, recursos financieros y capacidad adminis-t rat iva.

Políticas para asegurar la cohesión social

Aparte de resaltar la importancia de las políticascomplementarias dirigidas a atender el desarrollorural, la naturaleza del CAFTA como un acuerdocentrado en la liberalización económica con li-mitado contenido social también plantea la necesi-dad de identif icar políticas de desarrollo y seguri-dad social para enfrentar adecuadamente los desa-fíos que plantea esta liberalización. Todo apuntaa que el énfasis en el desarrollo y la seguridadsocial tendría que incluirse en los pactos socialeso acuerdos parciales que correspondería renego-ciar como parte de la entrada en vigencia delCAFTA. Una agresiva política social, estrecha-mente articulada con la política económica, asícomo una política de empleo, deberían ser partede esta política de desarrollo y seguridad social.

En primer lugar, se justif icaría una política so-cial basada en cuatro principios básicos: universa-lidad, solidaridad, eficiencia e integralidad, acu-diendo a diversos instrumentos, desde la foca-lización hasta la descentralización o la participa-ción del sector privado en el suministro de servi-cios, para alcanzarlos.58 A su vez, pueden identi-ficarse tres orientaciones de estas políticas quecontribuirían a darles mayor viabilidad política:cobertura amplia, participación de los atendidosy articulación con la polít ica económica.

Así, estas políticas debieran contar con cobertu-ras amplias (para los “no ricos”), de manera quela debilidad política y social de los pobres no loscondene a ser beneficiarios de programas margi-nales.59 En particular, políticas sociales basadasen los principios de cobertura universal y de soli-daridad tendrían un amplio poder de convocato-ria, sustentadas en alianzas entre clases medias ysectores desfavorecidos. Experiencias con despla-zados y refugiados permiten concluir que no con-viene una focalización en ciertos grupos de la po-blación, sino que deben existir criterios más am-

58 Ocampo hace notar la necesidad de no confunidr principios con instrumentos, subordinando claramente los segundos a losprimeros. (2004).59 Birdsall (2002).

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plios que no generen exclusiones y fricciones quepongan en peligro la gobernabilidad y sosteni-bilidad de programas de atención.

Además, en la medida que se implementen pro-gramas más selectivos éstos debieran basarse enla participación y protagonismo de los atendidos,de manera que generen dinámicas autocentradasy no asistenciales, congruentes con la idea de“agencia” del desarrollo humano. Como parte deello se debieran aprovechar prácticas locales demediación y de resolución de conflictos (comoel derecho consuetudinario) para prevenir la ingo-bernabilidad y la violencia.

En segundo lugar, correspondería integrar estaspolíticas, incluyendo las de reducción de la po-breza, dentro de la política económica en su con-junto60 para que no asuma las características deuna política social secundaria, de “hermano me-nor”. En otras palabras, aunque estas políticas ten-gan una orientación social, debiera estar clara subase económica, tanto en términos técnicos o justi-ficativos como en términos de los recursos que serequieren. La principal articulación con el ámbitoeconómico surge de la necesidad de contar conuna política fiscal especialmente buena, con baseen más recursos obtenidos mediante la aplicaciónde una creciente progresividad tributaria. Esto

también implica mayores compromisos en mate-ria fiscal,61 que desde una perspectiva política yde participación puede ser facilitado por procesosde concertación o pactos fiscales, si bien las modali-dades en que se puede llegar a acuerdos en esteámbito estarían variando de país a país.62

Finalmente, puede esperarse que el CAFTA con-t ribuya al respeto de normas laborales, como yase indicó, pero quedaría pendiente como medidacomplementaria la obtención de recursos y unapolítica de empleo digno o “decente”, como hapropuesto la OIT. El pacto social o los acuerdosparciales también requerirían asegurar una gene-ración de empleo combinada con un respeto efec-tivo de los derechos laborales. Esta generaciónde empleo requiere tanto una reactivación de lainversión (véase sección 6) como mayores gradosde seguridad social que en el pasado y, dentro deuna perspectiva de más largo plazo, requieremayores inversiones en salud y educación, asícomo cambios institucionales que faciliten unmayor acceso a la tierra en el área rural y al créditoen general. La gestión del tema de las migracionestanto entre Centroamérica y EUA como dentrode Centroamérica, y su relación con el comerciode servicios, puede enfocarse dentro de estecontexto de política de empleo.

60 “Mainstreaming Povert y Reduction into Economywide Policy”, le llama Birdsall (2003).61 Con la generación de recursos se trataría de cumplir dos objetivos. Primero, se buscaría generar un superávit público quecontribuyera a reducir las tasas de interés y —por esa vía— a estimular la inversión privada. Segundo, habría que financiar lainversión pública y un conjunto de medidas como las sugeridas por Mellor, además de contribuir al financiamiento demecanismos de seguridad social. Es en el contexto de esta política fiscal que debiera plantearse el acceso a recursos externos parafinanciar estas políticas complementarias dirigidas a fortalecer la cohesión social por la vía de la política económica.62 Para un análisis de la experiencia pionera de Guatemala con la negociación de un pacto fiscal véase SNU (2001), capítulo 3.


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Conclusiones

El CAFTA es el resultado de una negociaciónexterna en la cual existían antecedentes, por unlado, e intenciones de establecer precedentes, porotro, que limitaban el margen de maniobra delos países centroamericanos para incidir en sucontenido. Los antecedentes incluyen acuerdossimilares como el NAFTA, el Tratado de LibreComercio entre los Estados Unidos de Américay Chile, y el TLC de EUA con Singapur, queestablecieron una especie de formato o patróncomún de tratado de libre comercio con com-promisos muy similares. Éstos incluyen la libe-ralización del comercio de bienes y servicios, laaplicación de normas sobre inversiones y propie-dad intelectual y el fortalecimiento de la imple-mentación de la legislación laboral y ambiental,acudiendo a comisiones y comités interguberna-mentales y no a una secretaría ejecutiva perma-nente para garantizar su seguimiento.

La intención de establecer precedentes surgió dela posibilidad de convertir al CAFTA en un ins-trumento que no fuera contrario a la agenda co-mercial de EUA frente a otros países, o que lafavoreciera. Y si bien el interés geoestratégico deCentroamérica para dicho país podría haber sidouna fuente de interés y de capacidad de incidencia,el contenido del CAFTA sugiere que no fue tanimportante y que los antecedentes y la posibilidadde que fuera un precedente fueron decisivos.

Actualmente los países centroamericanos enfren-tan la posibilidad de ratificar o no este acuerdo.Aunque se ha sugerido que podría realizarse unarenegociación externa para mejorar algunas desus condiciones, la importancia de los anteceden-tes y precedentes mencionados sugiere que, derealizarse, esta renegociación tampoco tendría ma-yor impacto. Además, la atención en una supuestarenegociación externa desviaría la atención de loque es más importante: acuerdos nacionales, onegociaciones internas, para enfrentar de maneraconjunta el desafío que representa el CAFTA.

De llevarse a cabo, estas negociaciones internasen cada país centroamericano debieran partir delreconocimiento de los posibles impactos delCAFTA. Así, convendría reconocer cierto “déficitdemocrático” o falta de sentido de pertenenciaderivado de la forma en que se negoció y de losmárgenes limitados para alterar su contenido. Ade-más, conviene no exagerar las expectativas refe-ridas al impacto que el CAFTA pueda tener sobreel cambio institucional en Centroamérica, sinnegar una incidencia en aspectos más puntualescomo las aduanas y la implementación de la legis-lación sobre propiedad intelectual, el medio am-biente y temas laborales.

Por otra parte, debe reconocerse el impacto poten-cialmente positivo que el CAFTA puede tenersobre las inversiones, las exportaciones y el em-pleo. Por último, también debe reconocerse quela eliminación de la protección para algunosproductos agrícolas estaría afectando de formanegativa a pequeños productores del sector agríco-la en particular. Como parte de los efectos quedeben tomarse en cuenta está el hecho de que elabaratamiento del maíz amarillo (para animales)resultado de la liberalización comercial de esteproducto, puede provocar una sustitución en elconsumo del maíz blanco (para personas) con elconsiguiente impacto negativo en su producción.

Este conjunto de posibles impactos, mayores omenores, positivos o negativos, debiera ser condi-cionante de lo que podría ser una negociacióninterna, o un pacto social, para enfrentar el de-safío del CAFTA en cada país. Así, la reduccióndel déf icit democrático podría lograrse, al menosen parte, con una participación amplia en la defi-nición de las políticas complementarias dirigidasa aprovechar las opor tunidades que of rece elCAFTA y a reducir los costos que también puedegenerar. Por un lado, se trataría de implementarpolíticas que contribuyan a aumentar los benefi-cios, generando más inversiones, exportaciones

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y empleo, de manera que sea más fácil llegar aacuerdos. Por el otro, se trataría de que en cadapaís se asegure una distribución equitativa tantode costos como de beneficios. Esto significa quelos eventuales ganadores contribuyan a que losposibles perdedores no lo sean o a compensarlos.

Las políticas que llegaran a ser parte de esta ne-gociación interna o pacto social para enfrentar elCAFTA podrían agruparse en tres tipos, respal-dadas a su vez por una política f iscal sana. Enprimer lugar, cabría contar con una ambiciosapolítica para la inversión y la competitividad, to-mando en cuenta la dimensión local del desarrolloasí como las expectativas favorables que pudieragenerar el CAFTA para la inversión nacional yextranjera. En segundo término, convendríacontemplar una política integral de desarrollorural que incluya un programa masivo de infra-estructura, el apoyo a la asociación de pequeñosproductores así como a actividades de crédito,tecnología y extensión agrícola para pequeñosproductores, además de acelerar las reformasinstitucionales que garanticen la seguridad de lapropiedad de la tierra.

En tercer lugar, no podría dejar de contemplarseuna política de cohesión social, basada en prin-cipios de universalidad, integralidad, solidaridad,eficiencia y reconciliación, que integre la políticasocial con la política económica, especialmentemediante políticas de empleo, y con reformasinstitucionales que como mínimo garanticen cier-tos componentes básicos de seguridad social paratoda la población.

Finalmente, todo lo anterior tendrá mayores posi-bilidades de ser implementado en la medida quese cuente con acuerdos sobre la polít ica fiscal(pactos fiscales) que incluyan consensos socialessobre el nivel, origen y destino de los recursosdel Estado, y que generen suficientes recursospara financiar las tres políticas mencionadas ante-riormente. Es evidente que este conjunto de polí-ticas requerirá negociaciones particulares dentrodel contexto democrático que se viven en Centro-américa, que se concretarán en políticas con espe-cificidades propias para cada país.


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Anexo

Capítulos de TLC firmados por los Estados Unidos de América

Capítulo

Objetivos del tratado y definiciones generales

Trato nacional y acceso a mercados: incluye las medidas y secuencia decómo será realizada la apertura del comercio de bienes en el tratado (losplazos de desgravación de canastas de productos se incluyen en anexos enestos capítulos).

Reglas de origen: contempla especificaciones de porcentajes de materiasprimas que pueden ser utilizados en la producción de un bien para que seaconsiderado nacional y parte del tratado. También contiene mecanismospara la administración de dichas reglas.

Procedimientos aduaneros: define mecanismos para la agilización, nor-malización, transparencia y automatización de los procesos aduaneros, asícomo mecanismos de cooperación.

Energía y petroquímica: en el caso de México fue considerado como unsector sensible, por lo que se desarrolló un capítulo aparte.

Sector agropecuario: caso similar al sector anteriormente mencionado.

Medidas sanitarias y fitosanitarias: contempla la administración de la nor-mativa en temas de salud de los bienes agropecuarios y de consumo humanoprevé la creación de instancias de coordinación, certificación y cooperación.

Vestuario y textiles: sector sensible en el caso de Singapur, por lo que fuedesarrollado con mayor grado de detalle y especificidad.

Obstáculos técnicos al comercio: aplicación de reglamentación sobre exigenciade pruebas, requisitos de etiquetado, disposiciones sobre embalaje, reglassobre comercialización, certificaciones, preceptos en materia de seguridad,etc.

Medidas de emergencia (salvaguardias): contempla medidas que puedenaplicarse para ciertos productos ante el alza repentina en las importacionesde un producto para evitar la quiebra de una industria mediante medidasde protección a dicho sector.

Medidas relativas a la normalización: capítulo orientado hacia la norma-lización en los tres países miembros del NAFTA.

Compras del sector público: establecer el acceso a ser oferente en las lici-taciones promovidas por el sector público.

Inversión: reglas para reducir o eliminar barreras a la inversión extranjera ytrato a los inversionistas equiparable a los nacionales.

Comercio transfronterizo de servicios: fija las reglas sobre el comercio deservicios.

Telecomunicaciones: establece acuerdos sobre el tratamiento a este sector.

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Capítulo

Servicios financieros: mecanismos de liberalización de servicios financieros,transparencia, consulta entre superintendencias de bancos

Políticas de monopolio, competencia y empresas del Estado: establece laobligación de mantener o adoptar medidas que prohíban prácticas contra-rias a la libre competencia, y mecanismos de cooperación en esta materia.

Entrada temporal de personas de negocios: permite a las personas ingresara hacer negocios, de tal forma de hacer efectivas las inversiones, el comerciode bienes y servicios; así como facilidades en los trámites respectivos.

Comercio electrónico: facilitar el intercambio de bienes y servicios a travésde internet; no aplicar aranceles ni prácticas discriminatorias.

Propiedad ntelectual: el tratado contempla un extenso capítulo sobre losderechos de propiedad intelectual —incluyendo disposiciones sobre marcasde fábrica o de comercio, nombres de dominio en Internet, indicacionesgeográficas, derechos de autor y derechos conexos, protección de señalessatelitales portadoras de programas codificados, patentes, etc.

Trabajo: cumplimiento de su propia legislación laboral respecto de lasnormas laborales fundamentales que se definen en el texto y que son: lalibertad sindical, negociación colectiva, t rabajo forzoso, trabajo infantil, ycondiciones de trabajo aceptables relat ivas a salarios mínimos, horas detrabajo y seguridad y salud ocupacional. Plantea el cumplimiento y rati-ficación de convenios de la OIT.

Ambiente: mecanismos para preservar el medio ambiente y no relajar lalegislación como un medio para atraer inversión extranjera.

Transparencia: cada país se obliga a publicar sus normas legales y resolu-ciones administrativas de aplicación general, notificar al otro país cualquiermedida que pueda afectar sustancialmente sus intereses o el tratado yresponder las preguntas del otro país.

Administración del tratado: Define la institucionalidad de administracióndel tratado, publicación, notificación y administración de leyes.

Revisión y solución de controversias (antidumping y cuotas compensatorias).

Solución de controversias: busca resolver de una manera efectiva, f luida,imparcial y conforme al derecho, aquellos conf lictos que afectan la relacióncomercial en lo concerniente a las disciplinas negociadas.

Excepciones y disposiciones finales.

Anexos: incluídos en diversos capítulos, en ellos se incluyen los temassensibles de la negociación del t ratado.

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el cafta y el desarrollo humano en centroamérica

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