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Omar Urrea Romero

EL AUTOCONTROL DE LA GESTIÓN ENORGANIZACIONES PÚBLICAS

Propuestas para la aplicación del control de gestión en empresas públicas,

a partir de la experiencia colombiana.

cuaderno 91.qxd 25/04/2005 18:45 PÆgina 1

abril 2005

© Instituto Empresa y Humanismo

Universidad de Navarra

ISSN: 1139 - 8698

Depósito Legal: NA 638/87

Edita: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Navarra, S. A.

Imprime: Idazluma, s.a.


CUADERNOS EMPRESA Y HUMANISMO

EL AUTOCONTROL DE LA GESTIÓN EN ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Omar Urrea Romero 3

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. RESUMEN DE LAS APORTACIONES DE LA TEORÍA DEL CONTROL DE GESTIÓN AL DESARROLLO ORGANIZACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Breve presentación de los hitos de la teoría del control . . . . . . . . . . . . . . . .2. Modelos de control de gestión y de control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. PARTICULARIDADES DE LA GESTIÓN DEL CONTROL EN LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Organización del sistema de control de gestión en la administraciónpública colombiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Características predominantes del sistema de control de gestión pública en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) Existencia de un control aparente sobre la gestión pública . . . . . . . . . . .b) Insistencia en la medición de los resultados de la gestión pública,

pero debilidad en la definición de los objetivos y alcances de lamisma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

c) Deficiencias en la aplicación de medidas de acción correctora . . . . . . . .d) Inexistencia de una cultura del autocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. PRINCIPIOS Y FASES DE UN MODELO DE AUTOCONTROL DEGESTIÓN PARA EMPRESAS PÚBLICAS

1. Los principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) Principio Nº 1: Planificación integral del sistema de control

de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) Principio Nº 2: Establecimiento de responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . .c) Principio Nº 3: Conocimiento de los métodos de control y

aprendizaje permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .d) Principio Nº 4: Motivación por el sistema de control . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Las fases del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) Fase Nº 1: Planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) Fase Nº 2: Operación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .c) Fase Nº 3: Supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .d) Fase Nº 4: Informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ÍNDICE




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e) Fase Nº 5: Procesamiento y análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .f) Fase Nº 6: Ajuste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .g) Fase Nº 7: Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .h) Fase Nº 8: Aprendizaje y consolidación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. LA IMPORTANCIA DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL Y DE LOSBIENES INTANGIBLES PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL MODELOPROPUESTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Las motivaciones y los incentivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. Las formas de pensar y de comunicarse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. Los intangibles de mayor peso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. La aplicación de formas de aprendizaje basadas en la confianza y el

autocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. Reflexiones sobre el sistema de autocontrol frente a los sistemas

de control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) ¿Quién realiza el control sobre la gestión de las empresas? . . . . . . . . . . .b) Los dueños, los agentes y el coste del controlc) El gerente público: ¿al servicio del pueblo, al servicio del gobierno

o a su propio servicio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .d) Los bienes que no tienen dueño pronto lo tendrán . . . . . . . . . . . . . . . . . .e) Las alternativas para motivar la participación social en el ejercicio

del control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


Nota Biográfica

Omar Urrea Romero es licenciado en la Escuela Superior de Administración Públicade Colombia. Se especializó en Gobierno, Gerencia y Asuntos Públicos en laUniversidad Externado de Colombia, asociada con la Universidad de Columbia deNueva York. Igualmente es especialista en Alta Gerencia en Economía Pública de laEscuela Superior de Administración Pública. Sus estudios más recientes correspondenal Máster en Gobierno de las Organizaciones del Instituto Empresa y Humanismo dela Universidad de Navarra en España.

Ha desarrollado su experiencia laboral en la áreas de planificación y control de la ges-tión organizacional. Actualmente desempeña el cargo de jefe de la Oficina de ControlInterno de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de Colombia, orga-nización que vigila la gestión de las empresas públicas y privadas que prestan los ser-vicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y telecomunicaciones en todo elterritorio nacional.

Sus investigaciones y escritos se centran en cuestiones relativas a la gerencia y admi-nistración de los recursos públicos. Es autor del libro Gerencia de Recursos Físicos (Bogotá,2002) y de varios artículos publicados en revistas universitarias.



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El control sobre la gestión delos asuntos públicos es un temaque se ha tratado desde múltiplesperspectivas, pero que desde elpunto de vista de la práctica delas empresas y organizacionespúblicas sigue presentando muyvariadas dificultades, especial-mente porque a pesar de invertirrecursos y esfuerzos para contarcon sistemas de control de ges-tión apropiados, las empresaspúblicas siguen teniendo defi-ciencias en la supervisión de susacciones, en la eficacia de susresultados y en el control a lasprácticas corruptas que desvíanlos recursos hacia fines no previs-tos.

Con el propósito de encontraralgunos elementos comunes en elejercicio del control sobre la ges-tión pública, que puedan tenerseen cuenta en el diseño de siste-mas de control más apropiadospara este tipo de organizaciones,este trabajo intenta realizar unarevisión de los principales aspec-tos históricos en el desarrollo de

la teoría general sobre el control,así como distinguir algunas expe-riencias prácticas que puedancontribuir a la identificación deprincipios para ser aplicados enestos sistemas.

El trabajo busca identificar yanalizar un núcleo temático quesirva como soporte para el diseñode sistemas de control de gestiónpara organizaciones públicas,haciendo especial hincapié enmodelos de gestión aptos parapaíses en vías de desarrollo. Seespera encontrar este núcleo dediscusión en el desarrollo de dosconceptos fundamentales para laoperación del control, que corres-ponden a las ideas de confianza yde autocontrol, respectivamente.

Para lograr el objetivo propues-to, se acude al desarrollo de untrabajo presentado en cuatro par-tes:

En la primera se presenta unintento por encontrar elementosimportantes en la historia delcontrol de las organizaciones que

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hayan sido estudiados por la cien-cia de la Administración y queresulten útiles para identificar losantecedentes de lo que sería unestudio sistemático del control dela gestión pública y, específica-mente, de la historia reciente delas tendencias en el desarrollo deinterpretaciones y modelos decontrol de gestión. Con esa idea,se revisan primero los momentosmás importantes de los trabajossobre la materia y, segundo, losdiseños o modelos que mejor seaproximan al análisis del proble-ma para el caso de las organiza-ciones públicas.

En la segunda parte se haceuna reflexión sobre las caracterís-ticas del sistema de control degestión pública de Colombia,identificando su organización ysus principales fortalezas y debili-dades. Esta reflexión tiene comopropósito identificar aquellosaspectos que deberían revisarsepara repensar los sistemas decontrol de gestión de las adminis-traciones públicas. Los puntosdébiles del sistema colombianoson los que sirven de soporte a laidea de mejorar la aplicación de

los conceptos de confianza yautocontrol ya mencionados.

En la tercera parte se hace unadescripción de un conjunto deprincipios que deberían servir desoporte para el diseño de los sis-temas de control de gestiónpública. En estos principios setrata de sintetizar gran parte delos aspectos teóricos que sobre elasunto se han desarrollado en elpasado y que pretenden servircomo base para cualquier modelode control que se adopte.Mientras dichos principios no seencuentren adecuadamente esta-blecidos en las organizacionespúblicas, no puede decirse quelos conceptos de confianza yautocontrol estén presentes. Unavez expuestos los mencionadosprincipios, se hace una exposiciónde las fases más importantes parael diseño y puesta en práctica deun adecuado sistema de controlde gestión en una entidad públi-ca. Al igual que en el caso ante-rior, aquí sólo se recogen algunasde las ideas más destacadas deautoridades en la materia, tratan-do siempre de resaltar aquelloselementos que harían que estas




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fases fueran las más apropiadaspara las empresas públicas.

Finalmente, en la cuarta partese abre una discusión sobre laimportancia que tiene reconocerla trascendencia de la culturaorganizacional y de los bienesintangibles para el diseño y pues-ta en práctica de un sistema decontrol de gestión basado enprincipios y fases como las descri-tas. Se pretende mostrar que cual-quier modelo de control que sediseñe y se implemente está des-tinado al fracaso si no ha tenidoen cuenta de manera clara los ele-mentos de la cultura y de los bien-es intangibles particulares que secomparten en la organizacióndonde se aplica y, especialmente,de las organizaciones de naturale-za pública, en las que es posibledistinguir intangibles muy parti-culares, más si se trata de empre-sas públicas de países en vías dedesarrollo.

Con esta discusión final sedejan abiertas las puertas del diá-logo sobre la identificación debienes intangibles y su análisis enlas empresas públicas, poniendo

el acento en la trascendencia quetienen los conceptos de autocon-trol y confianza para que los siste-mas de control de gestión funcio-nen como se espera.

Se reconoce, por supuesto, quelas pretensiones del trabajo vanmucho más allá de lo que efecti-vamente se logra, pero que, por lomenos, se sientan las bases deuna discusión que sigue intere-sando a todos aquellos que tie-nen a su cargo la gestión de asun-tos públicos y que debe interesara cualquier ciudadano que se preo-cupe por saber en qué estado seencuentra el control de la admi-nistración de los bienes que per-tenecen a todos los habitantes decualquier territorio.

Para el desarrollo del trabajose ha acudido fundamentalmentea las técnicas de revisión docu-mental y análisis de la informa-ción obtenida, a partir de la lectu-ra del estado de cosas en el siste-ma de control interno de laAdministración Pública Colombiana,siempre a la luz de las aportacio-nes teóricos de reconocidos auto-res sobre la materia.



I. RESUMEN DE LAS APORTACIONES DE LATEORÍA DEL CONTROL DE GESTIÓN AL DESARROLLO ORGANIZACIONAL


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I.1. Breve presentación de loshitos de la teoría del control

El control sobre la gestión delas organizaciones ha existidodesde que éstas se crean y, porconsiguiente, es un elemento quetiene mucho más tiempo de vidadel que tradicionalmente se cree.No obstante, como teoría del con-trol, su existencia es mucho másreciente y quizá sea Emerson1

quien ya desde comienzos delsiglo XX2 contribuyó con mayorfuerza a la construcción de unateoría del control. Emerson traba-jó sobre una serie de principiosrelacionados con el tema de la efi-ciencia, entre los que incluyóvarios concernientes al control.De hecho, en su libro The TwelvePrinciples of Efficiency, dedica almenos cinco de ellos al desarrollode este asunto. Los principiosrelativos al control son lossiguientes: “Standards and Schedules”,“Reliable, Inmediate and AdecuateRecords”, “Written Standard-PracticeInstructions”, “Standardized Conditions”y “Standardized Operations”. Una revi-

sión de los principios señaladospermite apreciar que pone elacento en la definición de están-dares o puntos de referencia conlos que comparar el desempeñode la gestión. Igualmente, subrayala obligación de que existan infor-mes e instrucciones escritas en laorganización, que deben aplicarsea la ejecución de las operacionesy a su seguimiento.

En esta identificación de losorígenes de los principales hitosde la teoría del control no puedefaltar Frederick W. Taylor, quienen su libro Administración Industrialy General, señala que “(…) en unaempresa, el control consiste encomprobar si todo ocurre confor-me al programa adoptado, a lasórdenes dadas y a los principiosadmitidos.” Esta es una visiónque actualmente ha sido supera-da, pero que por supuesto tieneun hondo desarrollo en la teoríageneral del control.

Otro de los autores imprescin-dibles en la historia de la teoríadel control es Lyndall F. Urwick,



quien en 1928 publicó los princi-pios de la dirección y el control.Los cinco principios del controlde Urwick son: “Responsability”,“Evidence”, Uniformity”, “Comparison”y “Utility”.

En general, es posible señalarque en el transcurso del siglo XXha habido diversas posturas fren-te al concepto del control en lasorganizaciones, así como unagran variedad de autores que,aunque no se van a detallar aquí,sí es preciso citar, junto con lascorrientes que han generado en elpensamiento administrativo. Lasinterpretaciones sobre el controlvan desde las que lo considerancomo un elemento más del proce-so administrativo hasta las queentienden que tiene una connota-ción sicológica para el desarrollodel trabajo, así como para el ejer-cicio del poder y de la autoridaden la organización. En el trabajode Kenneth A. Mercant y RobertSimons3 se distinguen por lomenos seis grandes momentos enla historia de las investigacionessobre el control durante el sigloXX. Brevemente se puede señalarque los grandes esfuerzos sobre lainvestigación en esta materia sonlos siguientes:

- El control visto como un prin-cipio de la administración, que,como ya se dijo, hace referencia ala concepción más antigua queentiende el control como una fun-ción más del administrador. Losescritos tradicionales deEmerson, Fayol o Koontz sobrelos principios de la administra-ción son parte de esta concep-ción. Es una aproximación que veal control simplemente como unasunto más que hay que verificarcuando se administra, pero no sepregunta por su naturaleza o porel contexto histórico y social delas organizaciones en las cualesse aplica.

-La visión sistémica del con-trol, que es parte de los modeloscibernéticos de control. Segúnestos modelos, es necesario estu-diar la secuencia y las repercusio-nes de cada componente de laorganización y entender que elcontrol opera con los mismosprincipios básicos que se encuen-tran en la biología y en los siste-mas sociales, en los cuales laautorregulación funciona igual acomo lo hace en un organismovivo.


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-La visión de la teoría de laagencia, según la cual se aplicanprincipios y herramientas econó-micas para el entendimiento delos problemas del control. Estavisión señala que los administra-dores (agentes) son simples dele-gados de los dueños (principales)y, como tal, la organización seentiende como un conjunto derelaciones entre principales yagentes, en las que el control estáasociado a esa relación de subor-dinación, que implica costes quees necesario reducir. Debido aque esta visión se centra en elanálisis de los costes motivadospor el ejercicio del control, dejade lado el análisis de factorescomo la cultura organizacional,las estrategias o los estilos dedirección y liderazgo para la expli-cación de la naturaleza del con-trol.

-Las corrientes sicológicas enlas investigaciones sobre el con-trol centran su atención en lascaracterísticas del comportamien-to y de los conocimientos de losindividuos que forman parte delas organizaciones y, especial-mente, de quienes tienen a sucargo la administración y el ejerci-cio de la supervisión. La organiza-

ción se ve como un conjunto deinteracciones y coaliciones deindividuos en el que cada cualtiene sus propias expectativas,sentimientos y aspiraciones. Enconsecuencia, para mejorar laadministración y el control, espreciso entender mejor el com-portamiento y la forma en que losadministradores aprenden y serelacionan con los demás.

-Los movimientos sobre laaplicación de las teorías de lacontingencia en el control, segúnlas cuales, los sistemas de controlde las organizaciones se ven afec-tados por la incertidumbre delambiente, por los rápidos cam-bios de la tecnología o por lasfluctuaciones del mercado. Enresumen, el control es contingen-te y debe estar abierto al cambio ya la adaptación permanente.

-Finalmente, se resalta el papelde los estudios agrupados bajo laetiqueta de “investigación decasos en materia de control”, queproporcionan información sobrediversas variables de los sistemasde verificación, como pueden ser,por ejemplo, la historia de laorganización y su influencia en losdiseños de sus sistemas de con-


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trol, el control en situacionesextremas o inusuales o las con-ductas atípicas de los líderes delcontrol, entre otras.

En síntesis, revisar los momen-tos por los que ha pasado la ideade control en las organizacionespermite señalar que la mayorparte de lo que se diga para lamejora de los sistemas de controlde la gestión hunde sus raíces enunas u otras corrientes y quequizá lo más aconsejable en estoscasos es no olvidar las enseñan-zas de la historia y aplicar aque-llos elementos que resulten másapropiados para el entendimientode los problemas del control degestión en las administracionespúblicas y para su transformaciónen sistemas más útiles, que res-pondan a las necesidades de lapoblación que demanda resulta-dos de sus Administraciones.

I.2. Modelos de control de ges-tión y de control interno

En la bibliografía sobre el temadel control de gestión y, específi-camente, en lo referente al auto-control organizacional, es posibleencontrar trabajos encaminados

al diseño de modelos teóricosque, se supone, contienen todosaquellos elementos para hacerfuncionar adecuadamente elautocontrol de la gestión organi-zacional. No obstante, los traba-jos que se encuentran no estánespecialmente pensados paraorganizaciones públicas y, en sumayor parte, se fundamentan ensoportes de tipo legal o de tipocontable.

A continuación se destacanalgunos de los trabajos más con-tundentes en esta materia, seña-lando brevemente sus principalescaracterísticas y su centro deatención.

En primer lugar, la propuestadesarrollada por el Committee ofSponsoring Organizations of theTreadway Commission4, presentadaen septiembre de 1992 en losEstados Unidos Este modelo sefundamenta en el desarrollo decinco componentes que son: (i) Elambiente o entorno de control,(ii) La evaluación de riesgos, (iii)Las actividades de control, (iv) Lainformación y la comunicación y,(v) El monitoreo, evaluación omantenimiento y la retroalimen-tación del sistema. Se debe desta-


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car aquí el papel preponderanteque tiene el tema de los riesgospara la definición de cualquiersistema de control; es decir, lacapacidad que debe tener laempresa para identificar, valorar ycontrolar los diversos riesgos queponen en peligro la gestión orga-nizacional. Este modelo poneénfasis en que se definan activida-des de control sobre los distintostipos de operación que se desarro-llan en la gestión organizacional.

En segundo lugar, el Institutode Controles Públicos deInglaterra y Gales también trabajóen la preparación de un modeloque hace referencia al desarrollode los componentes ya señalados,sólo que integrando los sistemasde información y de comunica-ción en cada uno de los demáselementos del modelo. Es decir,se considera muy importante elpapel de los sistemas y flujos deinformación para la operación delsistema de control. Este modeloes conocido como el ModeloCadbury, toda vez que su origenestá en los trabajos del CadburyCommittee, Internal Control WorkingGroup del Institute of CharteredAccountants in England and Wales(UK).

En tercer lugar, en noviembrede 1995 se publicó el trabajo delInstituto de Contadores Públicosde Canadá5, que desarrolla unmodelo compuesto fundamental-mente por dos guías: una para losdirectivos de las organizaciones yotra para los demás integrantes.Para este modelo, el control inclu-ye aquellos elementos de unaorganización que, tomados enconjunto, apoyan al personal enel logro de los objetivos de laorganización: recursos, sistemas,procesos, cultura, estructura ymetas. Los criterios de evaluaciónutilizados son los de propósito,compromiso, aptitud, evaluacióny aprendizaje.

Estos tres primeros ejemplostienen en común una base muyimportante en los sistemas deinformación contable. De hecho,el diseño de modelos de control apartir de visiones con énfasis enlos elementos contables son másfrecuentes de lo que se cree. D.T.Otley6, por ejemplo, desarrolla unesquema en el que explora lasposibilidades de aplicación de unmodelo cibernético de controlcon particular acento en el papelque pueden desempeñar en elmismo los sistemas de informa-





ción contable. En Control,Organisation and Accounting, se pro-pone como objetivo “(...) In thispaper, cybernetic concepts of con-trol are applied in an organisatio-nal context to the design ofaccounting information and con-trol systems with the aim of gene-rating a coherent theoretical basisfor future accounting research.”

En igual sentido, los trabajossobre sistemas de control a partirde la administración de los presu-puestos son muy comunes. AdrianBuckley y Eugene McKenna, porejemplo, en el desarrollo de suBudgetary Control and BusinessBehavior7, señalan que la técnicadel control presupuestario es unade las más usadas, si se tiene encuenta que ofrece la posibilidadde supervisar permanentementela evolución de la gestión e imple-mentar correctivos cuando seanecesario: “The process of budge-ting consists of planning, contro-lling, co-ordinating and motiva-ting through money values, mem-bers, and departments within anorganisation. In a nutshell, thebudget is a plan – usually for oneyear ahead – in quantitativeterms. The control follows bymeans of comparing actual per-

formance against the performancestandard and taking correctiveaction where necessary.”

De otro lado, pueden encon-trarse modelos de control dirigi-dos a la creación y mantenimien-to de ventajas competitivas, conun enfoque que apunta claramen-te a la producción de bienes. Paraeste caso, véase por ejemplo eltrabajo de Robert Simons The roleof management control systems in crea-ting competitive advantage: a new pers-pectivs.8

Finalmente, se encuentrantambién sistemas de control degestión que han sido diseñadoscon base en el estudio de expe-riencias y casos reales específicos,a partir de los cuales se pretendeextraer enseñanzas que puedanaplicarse en otras organizacionessimilares, o que puedan usarsecomo guías en casos diferentes.En este campo se encuentran tra-bajos como los de John L. J.Machin9, que, a partir de la expe-riencia con alrededor de 1.500gerentes de más de 35 organiza-ciones, define un modelo que pre-tende ser viable para muchasempresas. Aunque el autor deltexto se ufana un tanto de los


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resultados y aplicaciones delmodelo10, debe reconocerse quellama la atención sobre variosasuntos que resultan claves paracualquier sistema de control.Entre estos puntos, vale la penadestacar los siguientes: (i) Lanecesidad de definir con claridadqué se va a incluir en el sistemade control y qué se va a excluir. Laidea general hace referencia a quees imposible controlarlo todo. (ii)El mejor uso de los sistemas decontrol se logra cuando se hantenido en cuenta las necesidadesparticulares de cada organizacióny sus problemas específicos. (iii)Es fundamental discutir perma-nentemente las estrategias delsistema de control y proceder arealizar los ajustes que sean perti-nentes si con ello se mejora el

desempeño del sistema. (iv) Paraque los administradores hagan sutrabajo apropiadamente, se requie-re que se conozcan adecuada-mente las expectativas de losmiembros de la organización y, engeneral, que se aprecie la impor-tancia que tienen el conflictoorganizacional, la diversidad devalores, las expectativas, etc.

En síntesis, es posible encon-trar múltiples modelos que sirvende guía para la implementaciónde sistemas de control interno yde gestión en diversos tipos deempresa. No obstante, los traba-jos para el caso de organizacionespúblicas son más escasos y sue-len estar muy influenciados porlos modelos basados en proposi-ciones de tipo legal y contable.



II. PARTICULARIDADES DE LA GESTIÓN DEL CONTROL EN LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA COLOMBIANA

II.1. Organización del sistema decontrol de la gestión en la admi-nistración pública Colombiana.

En términos generales, en estetrabajo se asumirá que las expre-siones “control de gestión” y “con-trol interno” son sinónimas para

el caso de la Administración PúblicaColombiana, aunque en la prácticala primera tenga un alcancemucho mayor que la segunda. Eneste orden de ideas, se destacaentonces que en el país se haorganizado de manera formal unsistema nacional de control inter-



no que tiene como objetivo pro-porcionar seguridad razonable alproceso de toma de decisiones enlas organizaciones públicas asícomo garantizar que sus objetivosse cumplan.

El sistema de control internose ha desarrollado en cumpli-miento del artículo 209 de laConstitución Política de 1991, quedefine los términos para el ejerci-cio de la Función Pública en elpaís y señala, entre otras cosas,que “La Administración Pública,en todos sus órdenes, tendrá uncontrol interno que se ejercerá enlos términos que señale la Ley”.La ley que desarrolló este artículose expidió en 199311 y, desdeentonces, se puede decir que elpaís cuenta con elementos forma-les que han permitido un mejordesarrollo de la función de con-trol interno en la administraciónpública.

El sistema nacional de controlinterno está conformado por elconjunto de instituciones que deforma coordinada permiten darcumplimiento a los principios dela Función Pública establecidosen el artículo 209 de laConstitución Política. En desarro-

llo del mencionado artículo, lasinstancias que se han creado ypuesto en funcionamiento estánagrupadas en cuatro tipos de ins-tituciones:

Los responsables del controlinterno, que corresponden a cadaentidad pública en particular y, enúltima instancia, a cada funciona-rio que tenga responsabilidadespúblicas asignadas. Los responsa-bles tienen la obligación de dise-ñar y aplicar los métodos de con-trol interno.

Los reguladores, que son losencargados de establecer las polí-ticas y directrices en materia decontrol interno en el país. Entreéstos destacan el presidente de laRepública, el DepartamentoAdministrativo de la FunciónPública, el Congreso de laRepública, la Contaduría Generalde la Nación y la ContraloríaGeneral de la República. Cadauno de ellos tiene alguna funciónen relación con el establecimien-to de las normas que deben regirel funcionamiento del sistema decontrol en el país.

Los facilitadores, que corres-ponden a un conjunto de entida-des que tienen como función apo-


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yar y asesorar a las entidades enel diseño y en la aplicación delcontrol interno. En este grupo seencuentran el DepartamentoAdministrativo de la FunciónPública (quien tiene a su cargo elestablecimiento de las políticasgenerales en materia deAdministración Pública y el desarro-llo de la asesoría continua a lasentidades para su establecimien-to), la Procuraduría General de laNación, el Consejo Asesor delGobierno Nacional en materia decontrol interno, un ComitéInterinstitucional de ControlInterno (instancia operativa delConsejo Asesor), los comités decoordinación de control internode cada entidad y las oficinas ounidades coordinadoras de con-trol interno de cada organizaciónpública.

En este grupo de institucionesdebe destacarse el papel de loscomités de coordinación de con-trol interno y de las oficinas decontrol interno de cada entidad,pues son éstas las instancias máspróximas a la gestión diaria de lasorganizaciones y en las que seconcretan los mecanismos decontrol de gestión. En consecuen-

cia, lo hacen más cercano a losfuncionarios y a los ciudadanos.

Los organismos evaluadores,que son los que tienen a su cargomedir y evaluar el funcionamientodel sistema de control internopara recomendar luego las mejo-ras pertinentes. En este grupodestaca la Contraloría General dela República y las ContraloríasDepartamentales y Municipales,la Auditoría General de laRepública (que controla a laContraloría), el DepartamentoNacional de Planeación, laProcuraduría General de laNación y las oficinas de coordina-ción de control interno de cadaentidad.

Se resalta aquí nuevamente elpapel fundamental que tienen lasoficinas de control interno decada entidad, ya que cumplen a lavez funciones de asesoría y fun-ciones de evaluación.

Finalmente, debe destacarseque otro fundamento constitucio-nal para el desarrollo del controlinterno se encuentra en el artícu-lo 269 de la Constitución Política,que establece: “En las entidadespúblicas, las autoridades corres-pondientes están obligadas a





diseñar y aplicar, según la natura-leza de sus funciones, métodos yprocedimientos de control inter-no, de conformidad con lo quedisponga la ley, la cual podráestablecer excepciones y autori-zar la contratación de dichos ser-vicios con empresas privadascolombianas”. Esta orientaciónconstitucional es fundamentalporque da libertad para el diseñoy aplicación de los métodos decontrol interno y permite cierta“creatividad” a las entidades enesta materia, creatividad que, porlo demás, es necesaria, porquecada una tiene sus propias parti-cularidades, que hacen que setenga que centrar la atención máso menos en ciertos aspectos delcontrol.

II. 2. Características predominan-tes del sistema de control de ges-tión pública en Colombia

El tema del control de gestióny en particular del control internoen la Administración Públicacolombiana ha tenido un desarro-llo especial en los últimos años.Desde 1991, cuando se expidióuna nueva Constitución Política,se dejó claramente señalada laobligación de las entidades públi-

cas de diseñar y aplicar sistemasde control interno que garanticenel logro de los objetivos institucio-nales y, en definitiva, el desarrollode una gestión pública sujeta aprincipios como la eficiencia, laeficacia o la publicidad.

No obstante, puede señalarseque después de más de diez añosde existencia de las normas bási-cas que obligan a contar con sis-temas de control interno apropia-dos, persisten algunas dificulta-des que, a grandes rasgos, se sin-tetizan a continuación. La identifi-cación de estas dificultades seapoya en los resultados de algu-nos trabajos parciales realizadospor entes de control y por autoresindependientes, así como en laexperiencia particular sobre estetema. Sin embargo, se entiendeque es preciso seguir ahondandoen las hipótesis aquí propuestas,pues se requiere información decampo que permita validar lamayor parte de estas afirmacio-nes.

a) Existencia de un control aparentesobre la gestión pública

Con el término “aparente” nose quiere decir que el controlsobre la gestión pública no exista,


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sino que se tiene la idea de quecon el cumplimiento de las obli-gaciones legales que exigen con-tar con ciertos mecanismos decontrol interno es suficiente. Así,por ejemplo, si una organizaciónpública cuenta con un Comité deCoordinación de Control Interno,con una Oficina de Coordinaciónde Control Interno y con algunosmanuales para el ejercicio delcontrol, se asume que ya estácumpliendo con la aplicación delas medidas necesarias paragarantizar el desarrollo del con-trol. No obstante, la experienciademuestra que esto no es sufi-ciente. Los mecanismos señala-dos son sólo medios que la leyexige, pero su sola existencia nogarantiza que se esté realizandoun apropiado control interno12.

Los comités de control internose reúnen en las condiciones exi-gidas por la norma y en los plazosseñalados. Las oficinas de controlinterno realizan sus evaluacionesy entregan los informes corres-pondientes. Los jefes de las enti-dades entregan oportunamentesus informes de gestión. No obs-tante, no se observa la transfor-mación en los resultados de la

gestión que se esperarían con laaplicación de estos instrumentos.Es decir, la eficiencia de lasempresas públicas sigue dejandomucho que desear; los resultadosde las inversiones públicas siguenpresentando graves problemas;los servidores públicos no sonconscientes de la importancia desu papel en la sociedad, los nive-les de corrupción siguen siendoaltos y, en definitiva, los objetivosde las organizaciones públicas seincumplen en gran proporción. Lapregunta que habría que hacersea este respecto es si los sistemasde control interno están fallandopor debilidades en su diseño opor deficiencias en su aplicación.

b) Insistencia en la medición de losresultados de la gestión pública, perodebilidad en la definición de los objetivosy los alcances de la misma

Se aprecia un fuerte interés porexigir mediciones de gestión a lasentidades públicas, que debenlograrse a través del cálculo deindicadores y de la entrega deinformes de gestión. Éstos suelensolicitarse permanentemente yconvertirse en una carga operativaimportante para las entidades. Noobstante, los informes entregados





por las entidades no suelen res-ponder a un proceso de planifica-ción serio y coherente. Tanto esasí que, debido a la ausencia dedicho proceso, nos podemosencontrar con que existe bastantelibertad en la forma de solicitar yde redactar los informes de ges-tión. Cada órgano de controlexterno define sus propios forma-tos para la presentación de losinformes y las entidades terminanhaciendo informes que no res-ponden a una planificación insti-tucional de la gestión, sino al lealentendimiento de quien ponesobre el papel los resultados de lamisma.

La debilidad en la definición delos objetivos y alcances de la ges-tión pública también se observaen que no se prevé una adecuadamedición de las realizaciones.Sobre todo porque, cuando seplanifica, los objetivos y metasinstitucionales tienden a servagos o imprecisos. Es común eluso de verbos como “propenderpor”, “buscar”, “orientar”, (…), queno hay forma de medir después.

c) Deficiencias en la aplicación de medi-das de acción correctora

Aunque se supone que el siste-ma de control interno está dise-ñado para identificar de maneraoportuna los fallos en la gestiónpública, es común observar quesu acción es tardía y que, en con-secuencia, las medidas de correc-ción de los problemas no son sufi-cientes y llegan cuando ya esdemasiado tarde para rectificar elrumbo. Algunas de las razonesque explican esta situación seencuentran en la lentitud con queactúa el sistema de control inter-no para evaluar y para proponerlas mejoras. Asímismo, es impor-tante señalar que no se sueleotorgar el suficiente respaldo ins-titucional a la labor de las oficinasde control interno y que sus nive-les de capacitación y formaciónen el dominio de las herramientasde control es muy deficiente.

d) Inexistencia de una cultura del auto-control

Quizá uno de los problemasmás graves es que no se ha logra-do consolidar una actitud favora-ble hacia el control en el cuerpode funcionarios al servicio del


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Estado. No puede decirse queactualmente exista una culturaorganizacional altamente desarro-llada y fundada en los principiosdel control de la gestión de lopúblico, que exija una actitud decontrol responsable sobre lopúblico y sobre la función quecada servidor tiene a su cargo. Eneste orden de ideas, ésta puedeconsiderarse una debilidad muyimportante, que pone en riesgo eléxito de cualquier medida de con-trol que se implemente.

Las cuatro características seña-ladas son frecuentes en la admi-nistración pública colombiana ypuede afirmarse que se encuen-tran también en las administra-

ciones públicas de otros paíseslatinoamericanos que han segui-do un modelo similar de desarro-llo de sus sistemas de control degestión.

Con las reflexiones del siguien-te capítulo se pretende llamar laatención sobre cuáles pueden serlos principios y los elementos quedeben revisarse para repensar eldiseño y el funcionamiento de lossistemas de control y, en especial,llamar la atención sobre el pesoque tienen los bienes intangiblesy las características de la culturaorganizacional de cada país a lahora de establecer sistemas decontrol y mecanismos específicosde supervisión y evaluación.

Los principios y las fases decontrol que a continuación seexponen tienen su fundamento enla concepción del control, engeneral, como un medio que per-mite a todos los integrantes deuna organización comparar per-manentemente el desarrollo de lagestión con los resultados previs-

tos en sus planes y programas, deconformidad con la misión queésta tiene a cargo. En este ordende ideas, el control se concibecomo un proceso continuo quepermite identificar desviaciones ycorregir oportunamente el rumbode la gestión empresarial. Lo queaquí se quiere resaltar es que en



III. PRINCIPIOS Y FASES DE UN MODELO DE AUTOCONTROL DEGESTIÓN PARA EMPRESAS PÚBLICAS



el caso de las AdministracionesPúblicas es necesario trabajarmucho más en la consolidaciónde algunos principios que permi-tan contar con una función decontrol sólida, que facilite elaprendizaje organizacional y quese ajuste a las condiciones ycaracterísticas específicas de cadaempresa.

Una clásica definición de con-trol13 de Sir Geoffrey Vickers seña-la que “when management cancompare what is happening withstandards defining what should orshould not be happening if itsplans are to be realized, it is exer-cising control”. A lo anterior debeañadirse que el ejercicio del con-trol no corresponde sólo a losadministradores, sino a todos losque forman parte de la organiza-ción y, por ello, se insiste en eldesarrollo del concepto de auto-control. Este principio garantizamayores seguridades para el logrode los objetivos de la empresa yno sólo para facilitar el controlestratégico desde los nivelessuperiores de la organización. Esdecir, va más allá de lo que elmismo Vickers señala más ade-lante:14 “If top management canensure adequate control at opera-

ting levels, control at higher levelswill present no difficulties”.

Desde una perspectiva pura-mente teórica, se quiere sacarprovecho tanto de las ventajas deuna visión anglosajona del con-trol como de una acepción máslatina. La primera señala que elcontrol corresponde al mando o ala dirección, mientras que lasegunda se concentra más en ins-peccionar o verificar. El controlquiere entenderse entonces comouna forma para guiar la acción delas organizaciones hacia el cum-plimiento de sus objetivos ymetas, pero poniendo el acentoen los mecanismos de supervi-sión y evaluación que proporcio-na un buen sistema de autocon-trol de la gestión.

III. 1. Los principios

Los principios que debenorientar el diseño y puesta enpráctica de un adecuado modelode autocontrol de la gestión paraempresas públicas suelen ser muyvariados, y sin su efectiva aplica-ción es muy difícil que cualquiersistema de control sobreviva ylogre ser apropiado (asumidocomo propio) para la organiza-


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ción. Entre estos principios, quizáresulte conveniente apostar poralgunos que resultan básicos paralograr el diseño y la aplicación deun apropiado sistema de controlde gestión. En este caso específi-co, se está haciendo referencia alos siguientes principios: (i)Planificación integral del sistemade control de gestión, (ii) estable-cimiento de responsabilidades,

(iii) conocimiento de los métodosde control y aprendizaje perma-nente, (iv) motivación por el siste-ma de control. El siguiente gráficoilustra la necesaria interacciónque debe existir entre estos cua-tro principios, destacando que esnecesaria la coordinación deacciones para que se aprovechenal máximo las ventajas de cadauno de ellos.

a) Principio Nº 1: Planificación integral

del sistema de control de gestión

Cuando existe la incertidumbre

y la posibilidad de que se generen

múltiples dificultades durante el

desarrollo de la gestión organiza-cional, es mucho más probableque ningún sistema de controlfuncione adecuadamente. Porello, la planificación se erigecomo el principio fundamental



Planificación integral del

sistema de control de gestión

Establecimiento de responsabilidades

Conocimiento de los métodos de control y

aprendizaje permanente

Motivación por el sistema

de control

Gráfico No.1: Principios del sistema de control (Elaboración propia)



que debe guiar el establecimientoy el funcionamiento de dichos sis-temas. Este principio debe basar-se en la idea de integrar adecua-damente la planificación y el con-trol como partes interrelaciona-das de un mismo proceso15. Deberomperse la clásica distinción queve la planificación como el esta-blecimiento de objetivos y el con-trol como la definición de accio-nes dirigidas a garantizar su cum-plimiento y, por ende, limitado acorregir las desviaciones.

Es importante tener como ideade partida que no es posible con-trolar todo desde la dirección dela empresa y que, por ello, seránecesario efectuar una adecuadaplanificación que permita identifi-car las áreas críticas que requie-ren acciones de control puntualesy definir estrategias adecuadaspara el ejercicio del control en lasdemás áreas de la empresa. Engeneral, y tal como se propone eneste documento, las estrategiasque se diseñen deben pasar porestablecer medios de control diri-gidos por las propias dependen-cias de la organización, es decir,que promuevan el autocontrol,que fomenten que cada quien seadueño de sus propios procesos y

que aprenda a establecer losmejores controles. Ningún serhumano, así como tampoco nin-guna máquina, podrá controlarlotodo. Será preciso entoncesempezar a confiar en la responsa-bilidad de cada cual.

El elemento central de esteproceso de planificación vienedado por la participación de losfuncionarios en el diseño de losmecanismos de control. Se presu-me que son ellos los que mejorconocen lo que se debe controlar.En consecuencia, su participaciónen el proceso es necesaria paramejorar tanto la eficiencia de laorganización como la satisfacciónde sus necesidades particularesen materia de control. Es decir, laparticipación debería conducir aun mejor desempeño y al desarro-llo de mejores actitudes frente alcontrol16.

La pregunta fundamental quedebe ser respondida es: ¿qué sequiere medir con la aplicación delsistema de autocontrol? Si setiene esto claro, los medios paralograrlo importan menos. La par-ticipación que se debe pedir a losfuncionarios es precisamentepara establecer todo aquello que


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merece la pena ser medido ysupervisado. La definición decómo hacerlo será específica encada caso y, para ello, se acudiráal consejo de quien mejor sepahacerlo. En síntesis, el foco delsistema de control que se diseñedebe apuntar a la identificaciónde QUÉ MEDIR, antes del CÓMOMEDIR.

b) Principio Nº 2: Establecimiento deresponsabilidades

Como se supone que lo que seva a diseñar e implementar es unsistema de autocontrol, es precisoque desde el comienzo quedeclaro que TODOS los miembrosde la organización pública tienenresponsabilidades frente a dichosistema.

Las responsabilidades enmateria de autocontrol para losdistintos actores que participanen el proceso de gestión públicase pueden sintetizar en lossiguientes puntos:

Los dueños de la organiza-ción pública: los ciudadanosdeberían ser los primeros inte-resados en que los sistemas decontrol de la gestión funcio-

nen. No obstante, como se verámás adelante, hay razones quelimitan su interés por estosasuntos, así que sólo se puedepedir que la Administración tra-baje con mucho más detalle enmejorar los medios de partici-pación ciudadana y en el ejerci-cio efectivo del control socialsobre la gestión pública17.

La alta dirección de la orga-nización: los directivos de laorganización representan unpapel central, especialmenteen las fases de implementaciónde los sistemas de control, yaque su ejemplo es fundamentalpara que se genere participa-ción y para que se motive lagestión del autocontrol. Nohay nada más nefasto para unsistema de control que, una vezadoptado, ser enseguida olvi-dado por el cuerpo directivo dela organización. No se puedepedir ejercicio del autocontrolcuando no se empieza con elejemplo de cada uno de losque tienen responsabilidad demando en la empresa.

Igualmente, es necesariodestacar que tanto los miem-bros de las oficinas de control





interno como los integrantesde los comités de auditoría ode control desarrollan accionesde asesoría y evaluación quedeben revitalizar su énfasis enla aplicación de medidas deautocontrol. Estas instanciastienen como obligación aseso-rar a la alta dirección para eldiseño e implementación delsistema. Organizaciones comoThe Institute of Internal Auditors18

recomiendan este tipo de ins-tancias para toda clase deempresas, incluyendo lasgubernamentales. En igualsentido, en documentos comoel Internal Audit and the AuditCommittee: Working TogetherToward Common Goals19, se sugie-ren recomendaciones sobre laconformación y el diseño defunciones y responsabilidadespara las instancias asesoras yevaluadoras en materia de con-trol interno.

Los servidores públicos: eleje del sistema de control pro-puesto está en que los funcio-narios sean conscientes de laimportancia de su papel en latransformación y mejoramien-to de las condiciones de lasociedad a la cual sirven. Por lo

anterior, el tema de la respon-sabilidad de los funcionariospúblicos se convierte aquí en elsoporte para el desarrollo delautocontrol. Gracias a queexiste tal responsabilidad, losciudadanos depositan su con-fianza en un grupo de servido-res públicos que deben estarpreparados para cumplir ade-cuadamente su función. Estáclaro que cuando se dice quedeben estar preparados sehace referencia a que cuentencon una sólida formación per-sonal y profesional y a que dis-pongan de los medios necesa-rios para ejecutar su gestión.

c) Principio Nº 3: Conocimiento de losmétodos de control y aprendizaje per-manente

Este principio apunta clara-mente a que la entidad públicadebe dedicar recursos suficientespara conocer y manejar con pro-piedad las diversas herramientasque le permitan implementar elsistema de control. Para ello,debe fortalecer áreas como las decontrol interno para que se dedi-quen a efectuar asesoría perma-nente sobre la forma de mejorar


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los sistemas de medición y decorrección.

En cuanto tiene que ver con elconocimiento de los métodos decontrol, es preciso que todos losservidores públicos tengan accesoa cursos específicos de capacita-ción en los que adquieran destre-za en el diseño de papeles de tra-bajo, en la utilización de métodosde medición apropiados y en lapráctica de la lectura de los resul-tados de las mediciones. El pri-mer asunto está dirigido a quecada cual debe aprender a diseñarsus propios medios de recolec-ción de información y a hacerlo deforma sistemática y coherente conlas exigencias de las técnicas deevaluación comúnmente acepta-das. El segundo punto hace refe-rencia a la necesidad de alcanzarun cierto dominio de las técnicasmás útiles para la recolección,procesamiento y análisis de infor-mación. Así, por ejemplo, cadauno debe capacitarse suficiente-mente en la aplicación de técni-cas como la observación, la ins-pección, la comparación, el análi-sis de procesos, la utilización deindicadores de gestión y demás.

El tercer punto se refiere a mejo-rar la capacidad de interpretaciónde los resultados de las medicio-nes y a efectuar siempre un análi-sis crítico de la gestión que tengaen cuenta las condiciones genera-les en las que se desarrolla.

En cuanto tiene que ver con elaprendizaje permanentementeorientado hacia el autocontrol,de nada sirve diseñar e imple-mentar un sistema de control degestión si no se aprende conti-nuamente de los resultados quegenera y si no se mejora con elpaso del tiempo. El aprendizajepermanente se refiere entonces ala necesidad que la organizacióntiene de que todos sus funciona-rios adopten como suyo el siste-ma implementado; de que semantengan en el tiempo todosaquellos aspectos del sistemaque han mostrado ser ventajosospara el mejoramiento de la ges-tión, y de que se supriman los quehan mostrado no ser apropiadospara el establecimiento de unacultura del autocontrol basada enla responsabilidad y la confianza.





d) Principio Nº 4: Motivación por elsistema de control

Cuando existen valores com-partidos por los funcionarios esmucho más fácil que el controlopere de forma adecuada. La solaexistencia de reglas no es sufi-ciente, así como tampoco es sufi-ciente con que éstas se conozcan.Es preciso contar con una serie devalores y creencias compartidossobre la importancia de los bienespúblicos y lo “sagrado” de la fun-ción pública. El control surgiríaentonces más como algo propio ycercano al servidor que como algoajeno e impuesto desde fuera.

En igual sentido, nada másimportante que el ejemplo y lainspiración motivadora de loslíderes para que el sistema decontrol funcione. Tal como RobertAnthony señala en su definiciónde la naturaleza del control:“Since managers are humanbeings, phychological considera-tions are dominant in manage-ment control. Activities such ascommunicating, persuading, exhor-ting, inspiring, and criticizing arean important part of the pro-cess”.20

Aunque suelen ser muchas lasventajas que ofrecen instrumen-tos como los Códigos de Ética olos Códigos de Conducta,21 parececlaro que no es suficiente con queexistan, sino que es preciso quelos valores que soportan la ideade control sobre la gestión de losasuntos públicos sean verdadera-mente asumidos por quienes tie-nen en sus manos la gestión dedichos asuntos. Por ello, el centrode atención de un sistema de con-trol como el descrito no está en eldesarrollo de estos instrumentos,sino en el refuerzo de los procesosde aprendizaje y en la consolida-ción de las virtudes de la confian-za y el autocontrol.

III. 2. Las fases del sistema

El autocontrol de la gestión delas empresas públicas se entiendepor lo general como un sistema,esto es, como un conjunto de ele-mentos que se integran para con-seguir un fin común. En este caso,se trata de poner de acuerdo loselementos que sean precisos paraque la organización sea capaz deautorregular su gestión; en térmi-nos prácticos, para que las accio-nes que se realicen en la entidadse dirijan siempre al logro de los


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resultados previstos en los planesy programas de la empresa, con lamejor utilización de los recursos yrespondiendo siempre a los másaltos niveles de calidad en losproductos y servicios ofrecidos.

Para lograr lo anterior, el siste-ma de autocontrol que se diseñedebe ser capaz entonces de aler-tar oportunamente sobre cual-quier desviación de las accioneshacia fines no previstos. Se cons-tituye, en primera instancia, comoun sistema de supervisión queinforma a quienes toman las deci-siones para que se asumancorrectivos o para que se fortalez-can las situaciones que así lorequieran. No obstante, como yase ha dicho, el sistema debe sercapaz de ir más allá e integrarseen la forma de ser de cada organi-zación, intentando que los funcio-narios lo asuman como propio ypráctico en sus acciones cotidia-nas. Esta idea apunta más haciael camino de pensar en diseñosde sistemas de control “a la medi-da”22 que tengan en cuenta las cir-cunstancias singulares de cadaorganización concreta.

Las fases del sistema de auto-control que a continuación seidentifican se consideran lasmínimas necesarias para cual-

quier empresa. Estas fases se hantrabajado con fundamento en lasideas sobre un modelo sencillo ytradicional de las cuatro etapasde un sistema de control adminis-trativo23. Las fases a las que hacereferencia son programación, pre-supuestación, operación-medi-ción e informe-análisis. Para apli-carlo a las organizaciones públi-cas, en especial de países endesarrollo, se presentan a conti-nuación múltiples adaptaciones einterpretaciones que permiten sumejor utilización en organizacio-nes que, por lo general, tienenmenos tradición en el desarrollode sistemas de control de gestión.

Las fases que se consideranesenciales para el sistema de con-trol propuesto son las que apare-cen en el gráfico No. 2: (i)Planificación, (ii) Operación, (iii)Supervisión, (iv)Informe, (v)Procesamiento y análisis, (vi)Ajuste, (vii) Evaluación, (viii)Aprendizaje y consolidación. Acontinuación se desarrolla unabreve explicación para cada unade estas fases, no sin antes ilus-trar gráficamente la necesidad decontinuidad en su desarrollo y laidea de aplicar una exigente coor-dinación en la implementación desus componentes.





a) Fase Nº 1: Planificación

Esta fase se convierte en la raízde cualquier sistema. Su impor-tancia radica en que permite defi-nir el derrotero del control en laorganización.

Como resultado concreto delproceso de planificación se des-prende que, en adelante, serámucho más fácil aplicar el control.Se podrá calificar objetivamentelo que funciona bien y lo que no,


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Evaluación

Planificación

Aprendizaje y consolidac.

Ajuste Procesam/to y análisis

Informe

Supervisión

Operación

Gráfico No. 2: Las fases del sistema de control (Elaboración propia).

Procesamientoy análisis

Aprendizajey consolidación



lo que es correcto y lo que no loes, etc.

Para que esta fase se considereadecuadamente establecida esnecesario agotar, por lo menos,las siguientes etapas:

Establecimiento de objetivos ymetas del sistema de control:

Cada organización debe esta-blecer la definición de las particu-laridades del sistema de controlpara la empresa pública.Corresponde a sus directivos sen-tarse a pensar en las característi-cas deseadas del sistema y liderarel proceso de participación parala definición de sus objetivos.Para ello, es bueno tener en cuen-ta:

Las normas aplicables encada país y en el sector en elque se desenvuelve la empresa.

Los propios planes y progra-mas de la organización. Esteaspecto es básico, porquesegún los objetivos y metas dela organización van a estable-cerse medios específicos deevaluación y control.

Los objetivos de gobierno acorto, medio y largo plazo que

tengan relación con la empre-sa.

La revisión anterior debepermitir formular los objetivosque guiarán el establecimientode un sistema de autocontrol ocontrol interno específico paracada organización. Asimismo,debe permitir el establecimien-to de las metas de mediciónconcretas en el corto y medioplazo.

Selección del sistema de auto-control apropiado:

La organización deberá definirlas características de su sistemade autocontrol. Es decir, estable-cer en qué aspectos se concentra-rá el énfasis del mismo. Como enel caso anterior, es preciso tenersiempre claras las normas que enesta materia se aplican en cadapaís y acudir a las instancias ase-soras correspondientes para nodejar fuera aspectos fundamenta-les del sistema.

Establecimiento de los mediosde supervisión y evaluación quese utilizarán:

La selección de los medios desupervisión y evaluación apropia-dos debe ser inspeccionada por





personal experto en temas decontrol. Será preciso que se defi-nan los principales medios queutilizará la empresa para la opera-ción de su sistema. Entre lasherramientas de uso más comúnse destacan:

El uso de indicadores de ges-tión que permitan supervisarpermanentemente el desarrollode la actividad de la empresa.

La selección de técnicas deauditoría de aplicación común.

La selección de técnicas depreparación y entrega de infor-mes de supervisión y evalua-ción, con el fin de unificar ellenguaje y las formas de trans-mitir la información de segui-miento de la gestión.

Definición de recursos y reglasde funcionamiento del sistema:

Entre los recursos que seránecesario precisar se encuentran:

Determinación de recursosfinancieros para soportar losgastos de la operación del sis-tema de control.

Determinación de las perso-nas que se encargarán deponer en funcionamiento el

sistema, de liderarlo y de entre-gar información consolidadasobre los resultados de lasupervisión y de la evaluación.Es recomendable contar conalgunos líderes para la imple-mentación del sistema, asícomo con personas encargadasespecíficamente de procesarinformación y de efectuar reco-mendaciones.

Entre las reglas que es necesa-rio establecer se encuentran:

Diseño de los procesos decontrol seleccionados y esta-blecimiento de los mismos enguías de trabajo o en manualesque sirvan de orientación paralos administradores del siste-ma.

Normas sobre los tipos deinformación que las dependen-cias de la organización debenentregar para contribuir a ali-mentar el sistema de autocon-trol; sus correspondientes pla-zos de entrega y los medios oformas en que deben hacerlo.

No debe olvidarse aquí quela fase de la planificación debetomar el tiempo que sea nece-sario, pues es la que garantizaque todos los detalles del sis-


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tema se han tenido en cuenta yhan sido apropiadamente dise-ñados.

Definición de mecanismos deinforme:

Este último paso se alimentade los resultados del anterior yconsiste en la unificación de lasformas de presentación de infor-mes y de noticias de gestión a losresponsables del sistema de auto-control. Las formas de presenta-ción se concretan en tipos docu-mentales estandarizados que faci-litan el manejo de la información.

b) Fase Nº 2: Operación

La operación corresponde a lafase de puesta en marcha del sis-tema. No es otra cosa que poneren funcionamiento lo planeado.Es de esperar que en los primerosmomentos de aplicación se pre-senten dificultades, pero una vezhayan sido atendidas se puedeafirmar que el sistema de controlse encuentra en ejecución.

Es importante dar tiempo paraque se consolide la utilización delas herramientas de control selec-cionadas y para que las personasse acostumbren a efectuar las

acciones de autocontrol que seespera de ellas.

En este periodo es fundamen-tal el papel que desarrollan losresponsables del sistema de con-trol que hayan sido escogidos, porcuanto a ellos corresponde brin-dar asesoría y orientar sobre lasmejores formas de aplicar el con-trol en la organización, en la pre-paración de los informes y en laaplicación de medidas de accióncorrectora.

c) Fase Nº 3: Supervisión

La supervisión corresponde alconjunto de acciones de mediciónque se desarrollan durante la eje-cución del modelo de control. Através de la supervisión se reco-lecta la información necesariapara vigilar la implementación delos elementos del sistema.

La observación, en todas susvariantes, es la herramienta fun-damental para el ejercicio de lasupervisión. La observación pro-porciona el conocimiento básicode la situación actual y real de losasuntos que se someten a control.No obstante, la supervisión puedemejorarse si se acude a otras téc-





nicas que proporcionen más ymejor información para realizar elseguimiento. Entre esas técnicas,puede destacarse el papel de lassiguientes:

La comparación, como técnicaque consiste en observar la simili-tud o diferencia entre dos o másconceptos. La comparación deresultados o realidades se hacecon criterios generalmente acep-tados, normas de calidad, normasde rendimiento o indicadores degestión, lo que facilita la evalua-ción de la gestión y proporcionamaterial apropiado para formularconclusiones y recomendaciones.

La revisión selectiva es unatécnica frecuentemente aplicada alas áreas que por su volumen deoperaciones y otras circunstan-cias no pueden estar comprendi-das en una revisión más profunda.En la aplicación de esta técnica sedebe prestar especial atención ala identificación de operaciones otransacciones fuera de lo comúnen el aspecto sujeto a revisión.

Las llamadas pruebas de reco-rrido, que consisten en seguir unaoperación de un punto a otro,observando los pasos que nor-malmente se ejecutan. Al revisar y

evaluar procesos es muy comúnque se seleccionen algunas ope-raciones representativas de cadaclase o grupo, con el objeto dehacer seguimiento desde su iniciohasta su terminación.

La inspección es una técnicamuy cercana a las ya señaladas,sólo que implica el examen físicoy ocular de un suceso determina-do. La aplicación de esta técnicaes útil en lo relacionado con laconstatación de dinero en efecti-vo, documentos que evidencienvalores, activos fijos y similares.Es común que la inspección searealizada por personal con amplioconocimiento técnico, como en elcaso de la revisión del funciona-miento de máquinas y equipos, elanálisis de aplicaciones y softwa-re en general o el estudio de pro-cedimientos especializados deproducción de bienes.

La indagación puede conside-rase otra herramienta para lasupervisión si con ella se buscaaveriguar o inquirir sobre unhecho específico. El empleo cui-dadoso de esta técnica puededeterminar la obtención de infor-mación valiosa que sirva como


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apoyo en el juicio definitivo decualquier evaluador de la gestión.

La conciliación es también fun-damental para la realización de lasupervisión. Conciliar significaponer de acuerdo o establecer larelación exacta entre conceptosinterrelacionados. El ejemplo mástípico de esta técnica es la conci-liación bancaria, pero tambiénpuede aplicarse a gran multitudde situaciones en la empresa.

La confirmación es una exten-sión de técnicas ya señaladas yconsiste en cerciorarse de laautenticidad de activos, pasivos,operaciones u otras situacionesmediante la afirmación escrita deuna persona que se encuentra encondiciones de conocer la natura-leza y requisitos de la operaciónconsultada. Suele alcanzar sunivel más puro cuando quien con-firma se encuentra fuera de laempresa y corresponde, en conse-cuencia, a un tercero.

La comprobación es igualmen-te una extensión de técnicas yaseñaladas y consiste en examinarla autenticidad, legalidad, propie-dad, certidumbre u otra condicióncualquiera de una transacción,

acto u operación, verificando laevidencia que la respalda.

La aplicación de pruebas arit-méticas o estadísticas que serefieran al cálculo de datos numé-ricos con el objeto de asegurarque las operaciones matemáticaso contables de la organizaciónson correctas. En general, cual-quier operación matemáticapuede estar sujeta a errores, porlo que la verificación selectiva oglobal de las operaciones es unrequisito indispensable en el ejer-cicio del control.

La utilización de indicadoresde gestión para la supervisión. Elindicador de gestión se suele defi-nir como una señal, una informa-ción de tipo cuantitativo o cuali-tativo que da cuenta del compor-tamiento de un factor o hecho enel transcurso del tiempo.Generalmente, el indicador es uncociente que compara caracterís-ticas definidas de un determinadoproceso o de una o más variables.

Aunque se encuentran diversostipos de indicadores de gestiónen las entidades públicas, es pre-ciso tener en cuenta que cada unaes una organización con caracte-rísticas únicas y con su propia cul-





tura organizacional y operacional.Por lo tanto, no se pueden aplicarindicadores de forma indiscrimi-nada o sin tener en cuenta estarealidad. Para aplicar cualquierindicador debe hacerse un análi-sis previo de su pertinencia yoportunidad. Es recomendableque cada uno de ellos se diseñede acuerdo con la naturaleza y larealidad de la organización. Alaplicar indicadores sin un previoanálisis de pertinencia se corre elriesgo de obtener informaciónpoco representativa o definitiva-mente equivocada sobre la identi-ficación de los problemas y, portanto, de tomar decisiones conpoca repercusión sobre éstos o,inclusive, equivocadas o deimpacto negativo.

De forma adicional a las herra-mientas de apoyo a la supervisiónya señaladas, pueden utilizarseotras que resulten adecuadaspara cada tipo de situación que seesté evaluando. En situacionesespecíficas son útiles técnicascomo la fotografía, la entrevista,la encuesta u otras de probadovalor técnico. De igual manera, nohay que olvidar el apoyo que pres-tan áreas como las de contabili-dad24 y sistemas informáticos para

la obtención y procesamiento dedatos útiles para la supervisión.

d) Fase Nº 4: Informe

Esta fase es consecuencia de laetapa de supervisión, ya que seentiende como la permanenteentrega de información sobre losresultados de la evaluación conti-nua sobre la implementación delsistema de control.

El manejo de la información esel asunto clave de esta fase. Enconsecuencia, deben analizarsecon suficiente dedicación lossiguientes aspectos:

El tipo de información quedeben contener los informes.

Los tipos específicos de infor-me: de personal, de contratos, devolúmenes de trabajo, de máqui-nas y equipos, de tiempos de pro-cesamiento, entre otros.

Las reglas escritas y losmanuales de procedimientos uoperativos que sean necesariospara que los informes se hagan yse entreguen a quien correspon-da.


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Los costes que representa parala organización el funcionamientode su conjunto de informes.

Cuando los anteriores aspectoshan quedado claros para losmiembros de la organización, sesupone que ésta puede ser máseficiente en la entrega de informa-ción útil para la toma de decisio-nes. Los informes de la supervi-sión tienen varios destinatarios yserá preciso dejar claro cuálescorresponden a los funcionariosencargados de las funciones espe-cíficas, cuáles a sus jefes, cuálesal gerente o director, etc. Perosobre todo, tiene que estar muyclaro cuáles deben ser entregadosa quien actúa como líder o coordi-nador del sistema de control,25

pues a él corresponde consolidarinformación y preparar informescon recomendaciones para laoptimización del sistema.

Un asunto final de interéssobre esta fase se refiere a quemuchos de los informes puedengenerarse de manera automáticasi se cuenta con las herramientastécnicas apropiadas para recogery tabular datos. Este hecho facili-ta y acelera mucho el proceso deautocontrol, pues cada servidor

público puede reaccionar oportu-namente cuando existen medicio-nes automáticas que le dicen quealgo no anda bien. En cualquiercaso, se requiere entrenamiento ycapacitación en el adecuado usode los medios de información,pues los datos que éstos contie-nen son fundamentales para lasfases posteriores del sistema decontrol de gestión.

e) Fase Nº 5: Procesamiento y análisis

El procesamiento no es otracosa que la comparación y el estu-dio entre lo planeado y lo obser-vado a través de la supervisión.Este procesamiento debe permitirla identificación de las desviacio-nes de la gestión y de sus causas.

Cada uno de los responsablesde las actividades de control en laorganización debe estar capacita-do para procesar la informaciónque resulta del seguimiento de sugestión y para producir los análi-sis que sean pertinentes para lamejora del sistema de control y dela gestión en general.

Los resultados del procesa-miento de información han de serentregados a quienes tienen la





responsabilidad de tomar decisio-nes, dependiendo del nivel en quese encuentren. El sistema de con-trol debe permitir que cada áreasea capaz de solucionar sus pro-pios problemas y que éstos sólosean estudiados y resueltos porinstancias superiores cuando lainstancia correspondiente nohaya logrado la solución. De estemodo, el sistema de controlactuará como un filtro en la ges-tión y permitirá agilizar la solu-ción de situaciones que de otramanera se convertirían en obstá-culos para la gestión global de laorganización.

Es posible identificar por lomenos tres aspectos fundamenta-les de la fase de procesamiento yanálisis que vale la pena señalar:

Un primer aspecto tiene quever con el estudio de resultadospropiamente dicho. Correspondea la tabulación y organización dedatos obtenidos a través de lasupervisión. La organización delos resultados del seguimientodebe hacerse de la manera mástécnica posible, esto es, acudien-do a las herramientas de estudiomás apropiadas para cada caso.

Así, por ejemplo, los servidorespúblicos que más tienen que vercon esta fase del sistema de con-trol deben conocer y aplicar ins-trumentos apropiados tanto parala organización de la informacióncomo para su estudio y análisis.Entre los primeros, se puedendestacar herramientas tan tradi-cionales como la utilización dehojas de verificación, gráficos decontrol, diagramas de flujo, histo-gramas, diagramas de Pareto, dia-gramas de correlación, diagramasde relación y de interrelación, dia-gramas matriciales, diagramascausa–efecto o diagramas de afi-nidad, entre otros. Para lo segun-do, son más apropiados instru-mentos como el análisis de proce-sos y procedimientos, el análisisde legalidad de los actos de laadministración, el análisis desituaciones críticas, los análisisnuméricos y contables o los análi-sis de impacto, entre otros. Comoes de esperar, y dado que notodos los servidores públicos tie-nen por qué manejar estas técni-cas, corresponde a los coordina-dores del sistema proporcionar elapoyo suficiente para que el exa-men de resultados sea el mejor.


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El segundo aspecto tiene quever con la comunicación de losresultados del análisis, y aquídebe señalarse que cuanto másclaros y expeditos sean los cana-les para comunicar los resultadosde esta fase, mucho mejor resul-tará para el sistema. Igualmente,es aconsejable que las formas depresentación de resultados seansencillas y, en lo posible, estanda-rizadas, con el objeto de facilitarsu lectura e interpretación. Loanterior tiene que ver con infor-mación escrita básicamente, porcuanto también es posible laentrega de resultados por mediooral, aunque ésta es un tanto difí-cil de controlar.

Finalmente, el último aspectore refiere a la consolidación deinformes de gestión y de avancedel sistema de control. Los resul-tados más importantes sobre laevolución de la gestión de la orga-nización, en general, y del sistemade control, en particular, debenreunirse en informes consolida-dos que sirvan a la alta direcciónpara tomar medidas de ajuste ode fortalecimiento del sistema decontrol. Estos informes sonmenos frecuentes, pero son másimportantes para el futuro del sis-

tema en su conjunto, ya quedeben contener el análisis de loque está ocurriendo en los gran-des componentes del sistema. Lapreparación de estos informes nocorresponde a todos los servido-res públicos de la organización,pero se alimenta de los resulta-dos que todos ellos aportan. Porlo general, la preparación y entre-ga de estos informes correspondea quien tiene a su cargo la coordi-nación del sistema.

f) Fase Nº 6: Ajuste

El ajuste es la aplicación demedidas de acción correctiva paraque el sistema de control retomeel rumbo previsto. Esta acción seconvierte entonces en un elemen-to central del sistema de control,ya que permite que toda la organi-zación vuelva a estar bajo control.Las medidas de acción correctivase generan a partir de los resulta-dos del análisis realizado en lafase anterior y cualquier miembrode la empresa puede aplicarlas,siempre y cuando esté bajo suresponsabilidad ejecutarlas. Así,por ejemplo, cada funcionario esresponsable de realizar los ajus-tes de la gestión que está bajo su





responsabilidad, cada gerenteaplicará las medidas de correc-ción que el sistema de control leindique en el área a su cargo y elmáximo responsable de la enti-dad deberá aplicar los ajustes alsistema que las evaluaciones con-solidadas del mismo recomien-den.

Al igual que en la fase anterior,es posible distinguir al menostres elementos básicos en estaetapa:

El primero tiene que ver pro-piamente con la aplicación delas medidas correctivas, que,como ya se dijo, corresponde atodos en sus distintos ámbitos deresponsabilidad. La manifesta-ción que por excelencia distinguea un sistema de autocontrol esprecisamente ésta, que cada cualasume la responsabilidad queimplica redirigir el rumbo de loque tiene a su cargo y aplicar porsu propia cuenta los correctivosque sean necesarios de maneraoportuna. Si esto se logra, sepuede afirmar que el sistema decontrol diseñado ha tenido éxito.

El segundo aspecto se refiere ala necesaria revisión y actualiza-ción de la planificación que

soporta el sistema. Como resulta-do de los ajustes realizados, seránecesario determinar en quémedida es preciso ajustar el planideado inicialmente y mantenerlosiempre actualizado, de conformi-dad con las condiciones cambian-tes de la organización y del medioen el que se mueve.

Finalmente, es importante queno se deje de lado la conexión delsistema de control con los siste-mas de sanción de fallos, paraque sea posible castigar oportu-namente las desviaciones de lagestión que han sido causadasintencionalmente y que sedemuestre que atentan contra losbienes públicos o contra los inte-reses de la sociedad. La fase deajuste debe permitir identificardónde se encuentran las debilida-des de la organización en estamateria, para que los sistemas decontrol disciplinarios, fiscales,penales y demás puedan actuaroportunamente cuando sea nece-sario.

g) Fase Nº 7: Evaluación

Aunque aquí se ha dejado laevaluación como una fase inde-pendiente, por lo señalado en las


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dos fases anteriores puede verseclaramente que ésta es una etapaintegrada en las precedentes, yque no puede hablarse de proce-samiento y análisis o de ajuste sinrealizar necesariamente una eva-luación. En este sentido, la eva-luación corresponde a la concep-tualización sobre el estado decosas del sistema de control y res-ponde a preguntas como: ¿el sis-tema de control está funcionadoadecuadamente?, ¿los resultadosde la aplicación del sistema hanpermitido una mejora de la ges-tión de la organización?, ¿es posi-ble mejorar aún más el sistema deautocontrol de la gestión?, y final-mente, ¿el sistema responde a lasnecesidades y condiciones delmedio en el que se mueve laempresa?

Como se observa, la evaluaciónimplica una autocrítica y unareflexión profunda sobre el estadode cosas en materia de control,que deben ser realizadas a todoslos niveles de la empresa. Éste esun tema de responsabilidad queimplica una permanente comu-nión del servidor público con latransparencia y la eficiencia de lagestión y que se facilita si el siste-ma de control ha cumplido deforma satisfactoria las fases ante-riores.

En la fase de evaluación, elénfasis debe concentrarse en elestudio de variables clave que sonlas que determinan las pautas aseguir en materia de control.Entre dichas variables, son impor-tantes para la administración lasque tienen que ver con el cumpli-miento de los objetivos organiza-cionales, la salud financiera de laempresa, la consolidación de unacultura organizacional respetuosacon lo público y comprometidacon el bien de la sociedad, asícomo las referentes a la mejoradel ambiente laboral y de lasoportunidades de desarrollo paralos funcionarios.

La evaluación debe aplicarsede manera periódica y sus resulta-dos deben servir para discutir yestablecer alternativas de perfec-cionamiento del propio sistemade control.

h) Fase Nº 8: Aprendizaje y consolida-ción

Aunque se haya dejado estafase para el final, no implica quesea la menos importante o quedeba efectuarse justo al culminarlas demás. El aprendizaje es unproceso continuo que se mani-fiesta en el saber hacer de los fun-





cionarios y que garantiza que elsistema de control se mantendráa través del tiempo y, lo másimportante, que las prácticas delautocontrol se continúen reali-zando, sin importar quién estédirigiendo la organización o quésituaciones externas hayan cam-biado. Esta fase debe permitir unaimplantación real del sistema decontrol y su consolidación a tra-vés del tiempo.

Éste es quizá uno de los pun-tos en los que más han fallado lossistemas de control de gestiónadoptados por países en vías dedesarrollo, ya que es comúnobservar que se cambian losmodelos de control sin que éstoshayan tenido tiempo suficientepara “madurar” y para ser asumi-dos por los funcionarios. En con-secuencia, lo que se observa es uncontinuo cambio de enfoque quedesorienta y que, en realidad, estápermitiendo que permanezcaninalteradas prácticas tradiciona-les en la administración públicaque atentan contra su transparen-cia, su eficacia y su eficiencia.

El aprendizaje y el afianza-miento se manifiestan en el esta-

blecimiento de buenas prácticasde control, en la consolidacióndel autocontrol como un sistemade creación de confianza en lagestión del servidor público, en lainstitucionalización de procedi-mientos de verificación que ope-ran casi automáticamente y, endefinitiva, en sistemas de controlque responden a las expectativasy a la forma de ser de cada comu-nidad particular y de cada organi-zación en especial. Es aquí dondeel sistema debe echar mano delos bienes intangibles y de todosaquellos elementos de la culturaorganizacional que garantizan suéxito y que ningún administradorde asuntos públicos puede echaren saco roto.

El capítulo siguiente se dedica-rá a revisar la importancia queestos bienes intangibles tienenpara los sistemas de control degestión. Pero antes es importantepensar en la necesaria integraciónque debe existir entre los princi-pios y las fases del modelo deautocontrol propuesto. Para ello,se sugiere que las fases operencomo una cadena continua decomunicación que se ha montado


Omar Urrea Romero42



sobre la base establecida por los

cuatro principios, y que actúa

como una red soportada en cua-

tro pilares, de cuya solidez depen-

de el mantenimiento del modelo

señalado. La integración de los

principios y de las fases se esta-

blece sobre el AUTOCONTROL

que, como se ha visto, se convier-

te en el eje sobre el que se asien-



Gráfico No.3: Los principios como soporte de las fases(Elaboración propia).

Evaluación

Planificación

Aprendizaje y consolidac ión

Ajuste Procesamiento y anális is

Informe

Supervisión

Operación

AUTOCONTROL

Conocimiento de los métodos de control y

aprendizaje permanente

Motivación por el sistema

de control

Establecimiento de responsabilidades

Planificación integral del sistema de control de

gestión



ta el diseño del sistema propues-to. El siguiente gráfico ilustra laidea señalada.

El propósito de pensar el con-trol de gestión como un conjuntode fases interrelacionadas basa-das en unos principios fundamen-tales es el de asegurar que todaslas acciones que se realizan en laorganización responden a lamisión y a los objetivos propues-tos para la misma. De lo contrario,no tendría ningún sentido conce-bir el autocontrol con una visiónsistémica. En definitiva, se tratade concebirlo como un sistema deinformación capaz de asegurarque la organización se adapte alos cambios del entorno y de darlela preparación suficiente para queverifique que el trabajo de los fun-cionarios responde a los objetivosprevistos. Pero lo más importantees que proporciona los insumosnecesarios para que el control dela gestión se asuma como unaresponsabilidad de cada cual.

Lo que se resalta es que nobasta con la existencia de los ele-mentos formales y típicos de los

sistemas de información, sino quese requiere enfatizar cada vez másel estudio del comportamiento y,en general, de las variables socio-lógicas que tienen manifestacióndentro de las organizaciones. Eldevenir de las empresas implicasiempre el desarrollo de un con-junto de valores, y el control tieneque ver con ellos: responsabili-dad, autoridad, participación, pro-moción y moderación, entreotros. Igualmente, el comporta-miento humano no es fácil de pre-decir y, por ello, no es sencillopensar en el establecimiento desistemas de control en ambientesdonde hay personas que tienensentimientos, emociones, aspira-ciones, deseos de desarrollar sucreatividad, sueños, conflictos ydemás.

No cabe duda de que involu-crar este tipo de variables en eldiseño y en el funcionamiento delos sistemas de control implicamayores esfuerzos para la admi-nistración de las empresas, perotambién hay que reconocer queseguramente, los resultados que


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IV. LA IMPORTANCIA DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL Y DE LOSBIENES INTANGIBLES PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL MODELOPROPUESTO



se alcancen serán mucho mejores.Entre éstos, se debe destacar laconsolidación de ciertas actitudesy valores frente al control de lagestión, que hagan su aplicaciónmucho más sencilla. Por lo gene-ral, los modelos de control exis-tentes consideran que este tipode variables incide más en el“uso” que en el diseño del sistemay que no tenerlas en cuenta facili-ta el manejo analítico del proble-ma. Una visión en este sentidopuede encontrase en el capítulodenominado “Un esquema con-ceptual para el diseño de un siste-ma de control”26 que, aunque diri-gido a empresas privadas, reflejamuy bien la tendencia existente aproponer modelos que no tienenen cuenta las variables de la cultu-ra organizacional y de los bienesintangibles que la caracterizan.

Por otro lado, también es posi-ble encontrar trabajos como losde Ansari y Bell27 que, a través delanálisis de los sistemas de con-trol de empresas reales durantelargos periodos de tiempo, mues-tran el papel fundamental querepresenta la cultura en la adop-ción, cambio y evolución de lossistemas de control. Analizar elelemento de la cultura organiza-

cional ayuda a captar la existenciade ciertas prácticas y la dinámicade ciertos eventos que los mode-los tradicionales no perciben yque son los que pueden conduciral éxito del modelo.

IV. 1. Las motivaciones y losincentivos

Quizá el primer asunto quedebe tratarse a la hora de diseñarlos sistemas de control tiene quever con profundizar en el estudiode los factores que impulsan elactuar de los empleados de unaorganización y de los de organiza-ciones similares. Con las motiva-ciones e incentivos se hace refe-rencia a todas aquellas situacio-nes familiares, económicas, socia-les y demás que hacen que elempleado se comporte de una ode otra manera. Entender por quélos empleados están en tal o cualposición y por qué actúan comoactúan, ayudaría a orientar mejorlos énfasis o acentos que debetener el sistema de control.

En este punto, quizá lo másimportante es que los directoresde las empresas públicas seanconscientes de que su estilo dedirección es fundamental en la





búsqueda del aprendizaje y delbuen uso del sistema de control.Es preciso asumir un estilo en elque se confíe en la capacidad dela gente y que se esté dispuesto aceder gran parte de las responsa-bilidades a través de la delega-ción de funciones y de permitirque los demás realicen parte delcontrol. Tal vez, como señalaba yahace tanto tiempo DouglasMcGregor en su clásica Teoría X yTeoría Y, sea necesario acudir alas bondades de la teoría Y, cre-yendo que en la organizaciónsiempre hay gente dispuesta acontribuir constructivamente a lasolución de los problemas y quelos funcionarios también se mue-ven por la satisfacción del logroalcanzado. En consecuencia, esnecesario permitir que todas esasmotivaciones positivas afloren.

Un estilo de dirección centradoen el excesivo apego a las regula-ciones y en el cumplimiento delos procedimientos seguramentetendrá serias dificultades paraimplementar adecuados sistemasde control, ya que se convertiríaen un impedimento para la inno-vación y podría incluso generaraversión al cumplimiento de lasreglas. En definitiva, deben recon-

siderarse las motivaciones quemueven a los funcionarios a hacerlas cosas bien y aprovecharlaspara la mejora del sistema y, enúltima instancia, de la gestiónorganizacional.

IV. 2. Las formas de pensar y decomunicarse

Las formas de pensar y decomunicarse varían de país a paísy también de organización a orga-nización. Por ello, es indiscutibleque los sistemas de control debentener en cuenta esas particulari-dades para que no se apliquenmodelos de control como si fue-ran una receta que se formula porigual en casos muy variados.

Las actitudes frente a lo públi-co varían de una organización aotra. No piensan igual los miem-bros de la Marina o de la FuerzaAérea sobre bienes como el marterritorial o las riquezas del océa-no, a como lo hacen los miembrosde una flota mercante o los de uninstituto nacional de caza y pesca.Así como pueden encontrarsediferentes formas de pensar frentea objetos de interés común, debeser posible encontrar diversostipos de actitud frente a temas de


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gestión que son comunes en lasorganizaciones, como pueden ser:la delegación de responsabilida-des, el cumplimiento de los hora-rios, las formas de comunicaciónque prevalecen, los grados demotivación hacia el trabajo, losniveles de integración de los gru-pos de trabajo, las posibilidadesde desarrollo del propio cargo, lasalternativas de promoción delpersonal, etc. Asimismo, seencontrarán diferencias frente atemas críticos que tienen que vercon la salud de la empresa y quese concretan en la actitud frente alas prácticas corruptas, la influen-cia de los grupos de presión en latoma de decisiones o el grado deformación y capacitación de quie-nes la dirigen.

Si se analizan este tipo desituaciones, seguramente seencontrará que en cada empresahay formas de pensar y de comu-nicar que son particulares y a ellasserá necesario acudir cuando seesté diseñando el sistema de con-trol y cuando se encuentre en fasede implementación y funciona-miento.

IV. 3. Los intangibles de mayorpeso

Hasta ahora se ha destacadoen la importancia que tienen laconfianza y el autocontrol para elfuncionamiento de un modelo decontrol de gestión con elementoscomo los descritos. No obstante,es posible identificar algunosotros bienes intangibles que tam-bién deben tenerse en cuenta. Acontinuación se exponen algunasideas sobre los bienes intangiblesidentificados.

En el contexto en que se havenido desarrollando este trabajo,por confianza se entiende la posi-bilidad de esperar cada vez más ymejores resultados de la propiagestión en materia de control. Laconfianza es un bien que se recibey se entrega y, por lo tanto, fun-ciona en doble vía: la entrega eljefe a sus subordinados y tambiénde los empleados a sus jefes. Unadecuado desarrollo de la con-fianza debe permitir ahorrar cos-tes en materia de vigilancia ysupervisión, pues se trabaja máscon la convicción de que los resul-tados entregados por cada cualson buenos y que han sido alcan-





zados bajo condiciones de controladecuadas.

En segundo lugar, el autocon-trol se entiende como el ejerciciode las mejores prácticas de con-trol por parte de cada cual, deconformidad con su leal saber yentender y con fundamento en unsistema de control que le propor-ciona las herramientas apropia-das y oportunas para realizar porsí mismo las actividades de con-trol que garantizan el éxito de losprocesos y funciones a su cargo.Este elemento se constituye en lavirtud fundamental que se preten-de resaltar con el sistema de con-trol propuesto en las páginasanteriores. Cada vez que se avan-ce en el fortalecimiento del auto-control se estará avanzando en laconsolidación del sistema de con-trol de gestión y, por tanto, en laconsolidación de una mejor ges-tión pública.

En relación directa con los dosbienes anteriores se encuentra elde la reputación, que en estecontexto se entiende como laconsolidación de una notoriedado realce de las condiciones positi-vas del autocontrol en la gestiónpública. Quienes forman parte de

la organización se encargan deconsolidar dicha notoriedad, puesles pertenece, ya que la han alcan-zado a través de un proceso cons-ciente de desarrollo de su sistemade control.

Una consecuencia lógica de laconsolidación de los intangiblesanteriores es el nacimiento deuna imagen que se proyecta haciala comunidad y que hace que laorganización sea socialmentereconocida por sus resultados ypor su forma de ser. Obtener unareputación y una imagen sólidasen el tiempo debe correspondersecon la existencia de un sistema decontrol igualmente sólido y enpermanente evolución.

IV. 4. La aplicación de formas deaprendizaje basadas en la con-fianza y el autocontrol

Lo señalado hasta aquí apuntaa un fortalecimiento de las rela-ciones de confianza entre losadministrados y los administra-dores, pero también y, fundamen-talmente, entre las diversas ins-tancias de cada organización. Esdecir, el jefe que deposita su con-fianza en los servidores, los servi-


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dores que confían en el jefe; lasdependencias que confían en losresultados de las demás, lasempresas que confían unas enotras; en fin, sistemas de controlde gestión que apuestan por eldesarrollo y fortalecimiento delautocontrol como medio paramejorar las circunstancias de laadministración de las empresas.

Lo anterior implica acudir a laeducación y al ejemplo dentro delos equipos de trabajo para queestos intangibles alcancen nivelesde desarrollo suficientes paraconsiderar que los sistemas decontrol de gestión son capaces defuncionar por sí mismos y que lasprácticas de autocontrol se reali-zan en la gestión cotidiana de lasorganizaciones públicas.

Llegar a un estado de cosas enel que un par de bienes intangi-bles como la CONFIANZA y elAUTOCONTROL tengan tal impor-tancia en el desarrollo de la ges-tión pública requiere tiempo ydedicación en el desarrollo de lasfases de los sistemas de control.Puede pensarse en la existenciade ciertos indicadores que mues-tren si la organización particular

es tan madura como para consi-derar que ha alcanzado logros sig-nificativos en esta materia.

Quizá una analogía con lamadurez de la personalidad delindividuo sirva para señalar queasí como con el paso de los añosy, especialmente, de la juventud ala madurez, se espera que el hom-bre sea capaz de autogobernarse ydesarrollar libremente su perso-nalidad, así también la organiza-ción pública debe alcanzar nivelesde madurez suficientes paraautocontrolar su gestión. A conti-nuación se presentan algunasideas sobre cuáles serían esosindicadores de madurez, siguien-do la analogía con la personahumana.

Desarrollar modelos de controlde la gestión que se basen en laconfianza y el autocontrol puedeser más o menos complicadodependiendo del grado de “madu-rez” que tenga la organización enel desarrollo de ciertas variablesque a continuación se indican.Esta analogía con la madurez dela personalidad se ha realizado apartir de una interpretación parti-cular de los indicadores de madu-rez expuestos por el profesor





Enrique Rojas28 y que, por supues-to, sólo pretenden llamar la aten-ción sobre variables que pocasveces se tienen en cuenta en elanálisis organizacional y quequizá puedan resultar de sumautilidad a la hora de diseñar siste-mas de control de gestión.

En el caso de las organizacio-nes, es preciso acudir a la identifi-cación de ciertas característicasque harían pensar que las empre-sas se encuentran suficientemen-te “maduras” para asumir las res-ponsabilidades que implican laconfianza y el autocontrol. Lossiguientes son sólo algunas ideasno sistemáticas sobre los indica-dores que habría que tener encuenta para conocer el grado demadurez que se requiere. En cadapunto, se enuncia la característicapara el caso de la persona huma-na y seguidamente se buscansimilitudes con la empresa. Losindicadores son:

Haber prosperado con uncierto modelo de identidad. Loque en la persona humana seríaun cierto “sello personal”, en laorganización sería también uncierto “sello empresarial”. Es sabi-do que las empresas lo adquieren

con el paso del tiempo y que esreconocido entre los empleados yentre los clientes o usuarios.Dicho sello les otorga ciertocarácter que las diferencia de lasdemás empresas.

Conocerse a sí mismo. Asuntodifícil éste para la empresa, peroque implica dedicar mucho mástiempo a identificar las fortalezasy las debilidades de la organiza-ción y especialmente de sus siste-mas de control. Se requiere inver-tir recursos en conocer cómoopera la empresa, a través delentendimiento de lo que piensansus funcionarios y de cómo actúanante diversas situaciones.

Haber alcanzado un ciertonivel de equilibrio psicológico(una ecuación entre corazón ycabeza, entre afectividad y vidaintelectual). Parece que la simili-tud es muy difícil en este punto,pero igual puede pensarse que enel caso de la empresa se estáhaciendo referencia al logro deniveles satisfactorios de armoni-zación entre lo que la empresadice y lo que hace; entre lo quepregona y lo que sus funcionariosefectivamente realizan. Analizarsus procesos de toma de decisio-


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nes o los de promoción y sanciónde conductas puede ayudar aentender dicho grado de equili-brio.

Tener un proyecto personal.En igual sentido, podríamos pen-sar que la organización debe tenerun “proyecto empresarial”, unarazón de ser clara y suficiente-mente conocida que la orienta enel transcurso de sus días.

Tener una filosofía de vida.Otro indicador difícil de asimilarpara la empresa, pero que tienesentido si se recuerda que en cadaorganización hay una cierta formade pensar y de hacer que predo-mina y que se consideraría como“su” filosofía de vida. ¿Hasta quépunto esa “filosofía” se conoce, secomparte y se mantiene?Entenderlo puede ayudar a pen-sar en sistemas de control que seajusten mejor a cada organizaciónen particular.

La naturalidad, entendidacomo sencillez y huída de la sofis-tificación. Se corresponde con la“unidad en la personalidad” o “notener varias caras”. Este indicadorpodría asociarse con la idea dehasta qué punto la empresa halogrado ser reconocida por su

“unidad organizacional”, por sumejor desenvolvimiento frente asituaciones críticas y por sus nive-les de transparencia y responsabi-lidad. Igualmente, por su tenden-cia a evitar caer en las “modas”administrativas o en el desarrollode procesos administrativos espe-cialmente complejos o cambian-tes según las circunstancias delmedio. Su “naturalidad” se refleja-ría entonces en su forma de asu-mir los compromisos y en susestilos de trabajo.

El autocontrol. Si tal comoreconoce el profesor Rojas, “elgobierno más difícil es el gobier-no de uno mismo”29 más compli-cado aún es pensar en que laempresa debe ser capaz de auto-controlarse. Por ello, la similituden este caso debe hacerse con lacapacidad que deben tener losfuncionarios para regular y verifi-car su propia gestión, para incor-porar el control como un principiocotidiano de su actuación y paraproceder con el convencimientode que las cosas se hacen bienporque están a cargo de personascon la responsabilidad de ser ser-vidores públicos y en cuyasmanos se encuentra la suerte de





una parte importante de los recur-sos de la sociedad.

La temporalidad o ecuaciónde vida entre el pasado, el pre-sente y el futuro. La personalidadhumana vive instalada en el pre-sente, tiene asumido el pasado yse encuentra empapada de porve-nir. La similitud de la empresatambién podría asumirse, todavez que las personas que pasanpor ella llevan consigo el pasado,el presente y el futuro de laempresa y, en consecuencia, éstatiene también su temporalidad.Lo difícil está en reconocer laimportancia que la historia de laorganización tiene en la defini-ción de su presente y en la proyec-ción hacia el futuro. Igualmente,no es sencillo ubicar a la empresaen un mundo que cambia a granvelocidad y en el que las circuns-tancias de los tiempos presentesla pueden afectar significativa-mente.

La responsabilidad, entendi-da como respetar con hechos lasobligaciones contraídas. Para elcaso del hombre, el profesorRojas nos recuerda afirmacionesde Cervantes y de Platón segúnlas cuales “cada uno es hijo de sus

obras” y “cada uno es la causa desu propia elección”30, respectiva-mente. Con la empresa podría-mos preguntarnos hasta quépunto el respeto de las obligacio-nes y de los compromisos adqui-ridos, así como el reconocimientode su responsabilidad social pue-den formar parte de este indica-dor y ser una muestra de su gradode “madurez empresarial”. La res-ponsabilidad es además el ejesobre el que gira el principio delautocontrol que se propone paralos sistemas de control y está ínti-mamente relacionado con el de laconfianza, que se constituye en elotro soporte del modelo.

La sexualidad no está ubicadaen el primer plano. Encontrar unasimilitud en este indicador resultauna tarea poco menos que impo-sible.

Capacidad para convivir.Hagamos la similitud con la capaci-dad de la empresa y en especial desu cuerpo directivo para estableceralianzas apropiadas con las demásorganizaciones y para desarrollar lafunción de la empresa sin agrediral ambiente o a la sociedad a lacual sirve. Igualmente, con lacapacidad para establecer relacio-


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nes apropiadas entre su cuerpode funcionarios, que deben favo-recer el diálogo y la comunica-ción, evitando en consecuencia lageneración de conflictos internosy externos.

Sentido del humor. La posibi-lidad de reírse de sí mismo es ungran ejemplo de la personalidaden el hombre, pero no hay queperder el tiempo buscando esteelemento en la empresa, sino enlas personas que la integran y ledan sentido.

Tener cierta salud física.Asimilemos este último indicadora la salud financiera y a la saludoperativa de la empresa, asuntoque es mejor que se encuentreasegurado para que la empresasobreviva.

IV. 5. Reflexiones sobre el sistemade autocontrol frente a los siste-mas de control social

Finalmente, en este capítulo seresalta la necesidad de fortalecerlos sistemas de autocontrol de lagestión, dadas las debilidadesque presentan los sistemas decontrol social sobre la gestión delas empresas públicas. Cualquier

sistema de autocontrol que sediseñe debe tener en cuenta quees preciso involucrar a los dueñosde los recursos públicos, esto es,a los ciudadanos, quienes debencontribuir a la mejora de los siste-mas de control y, en consecuen-cia, al logro de los resultados pre-vistos para las organizacionespúblicas.

Es necesaria entonces una flui-da comunicación entre el sistemade control interno y los medios decontrol externos, especialmentelos medios de control social, queson los que más importan cuandose trata de empresas públicas. Acontinuación se presenta unareflexión detallada sobre lasimplicaciones y los alcances deesta relación, haciendo especialmención de en la necesidad dereducir las dificultades que limi-tan el ejercicio del control social.En consecuencia, es necesarioconcebir este sistema como elcomplemento ideal para los siste-mas de control interno y, en últi-ma instancia, para el óptimo des-arrollo del control sobre la ges-tión pública.

La participación de la sociedaden el ejercicio del control sobre la





gestión de las organizacionespúblicas es un asunto que resultade gran importancia, especial-mente si se tiene en cuenta quede las aportaciones realizadas pordicho control depende en granmedida el bienestar de la propiasociedad. Esto se debe a que seconsidera que el control socialgarantiza una relación de perma-nente retroalimentación entre lasorganizaciones y la sociedad, queimplica beneficios para ambaspartes. Como puede observarse,el concepto de control social delque se parte aquí es el definido ensu sentido más amplio, entendidocomo la capacidad de las colecti-vidades sociales para regularse así mismas. No obstante, más ade-lante se limitará un poco esteconcepto para aplicarlo expresa-mente al ámbito del control sobrela gestión de los asuntos públi-cos.

Igualmente, se parte de un con-cepto de empresa pública que vamucho más allá de lo comúnmen-te aceptado por la teoría econó-mica y administrativa. Esto es, nose han tenido en cuenta las consi-deraciones sobre ánimo de lucro yproducción para el mercado en susentido estricto, sino que se

asume como empresa pública atoda organización que utilizarecursos públicos y cuya gestióntiene impacto en el estado gene-ral de la sociedad, por oposición alas empresas típicamente priva-das.

Se supone, como se ha dicho,que el control social tiene benefi-cios tanto para la sociedad comopara las organizaciones. Sinembargo, ante los continuoscasos de corrupción y de tergiver-sación de los fines de las empre-sas que a diario se observan enlos medios de comunicación,cabe hacerse preguntas como lassiguientes: (i) ¿Por qué el controlsocial tiene pocos efectos sobre lagestión de las empresas, y en par-ticular, sobre las de naturalezapública?; (ii) ¿Por qué se presen-tan continuamente grandes casosde corrupción sin que la sociedaddiga o haga algo al respecto?; (iii)¿Cómo es posible que se inviertanmal los recursos públicos y lasociedad no reaccione ante ello?

Éstas y otras preguntas delmismo corte son difíciles de expli-car de primera mano, a pesar delas múltiples justificaciones quese pueden encontrar en la teoría


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política, en la sociología o en laeconomía. Sin embargo, es posi-ble que en las concepciones sobreel “fallo burocrático” se puedahallar un par de buenas razo-nes para explicar el asunto.Igualmente, si nos atenemos alargumento de la conveniencia deque los bienes públicos debentener un dueño que se encarguede su cuidado y conservación,seguramente se encuentre otropar de buenas razones para inten-tar caminos de respuesta a laspreguntas arriba señaladas.

En este documento anexo seplantean algunas ideas sobre lasrazones que explican el bajo nivelde participación de los ciudada-nos en el ejercicio del controlsocial. Para ello, se pretende mos-trar que existen razones impor-tantes para que el ciudadano pier-da el interés por ejercer control, yque quizá atacando las causas deesas motivaciones se logre unamejor participación en la supervi-sión de los asuntos públicos. Enconsecuencia, el documento ter-mina señalando algunos de losmedios que podrían ser útilespara mejorar el ejercicio del con-trol social y apoyar, de paso, eldesarrollo de los sistemas de con-

trol interno en las organizacionespúblicas.

a) ¿Quién realiza el control sobre lagestión de las empresas?

Tanto en las organizacionespúblicas como en las privadas haysiempre personas interesadas enejercer control sobre las actuacio-nes de los administradores y de laorganización en su conjunto, yasea porque pertenecen a la admi-nistración de la empresa, porquetienen recursos invertidos en sunegocio, porque se benefician desu actividad o por cualquier otrarazón que las liga a la organiza-ción. Aquí se hará referencia bási-camente al control que ejercenlos dueños de la empresa. Se ten-drá en cuenta entonces la referen-cia a la concepción principal-agente, útil para explicar las rela-ciones de control del primerosobre el segundo.

Una diferenciación básica ini-cial consiste en identificar el tipode control que se ejerce en fun-ción del tipo de organización delque se esté hablando. Así, porejemplo, si se trata de una organi-zación de naturaleza típicamenteprivada, el control final sobre la





gestión estará en manos de susdueños, esto es, de los accionis-tas de la empresa. Por otro lado,si se trata de una organizacióntípicamente pública, serán losciudadanos quienes tengan la res-ponsabilidad de ejercer el controlsobre la gestión de los recursospuestos en esa organización.

Como puede esperarse, losmiembros de una sociedad ten-drían más interés en ejercer con-trol sobre la gestión de los recur-sos que son de todos, esto es,ejercer control sobre la gestión delos recursos que están a cargo delas empresas y organizacionespúblicas.

En este sentido, el controlsocial se entendería como el con-junto de acciones que desarrollauna sociedad para conservar losbienes que son comunes y paravigilar la gestión de esos recursos.Surgen de inmediato dos pregun-tas: la primera si el control socialse realiza únicamente sobre lasacciones de los administradorespúblicos que tienen a su cargoesos bienes comunes; la segundasi existe control social sobre lagestión de los recursos privados.Respecto a la primera pregunta,

es evidente que todas las accio-nes de un administrador de asun-tos públicos afectan en mayor omenor medida al estado de losbienes comunes y, en consecuen-cia, el control social se aplicasobre todo tipo de acciones y nosólo sobre aquellas que tienenque ver directamente con la inver-sión de los recursos o el cuidadode los mismos. Respecto a lasegunda pregunta, está tambiénclaro que la gestión de las empre-sas privadas afecta siempre a lagestión de los asuntos públicos y,en esa medida, la sociedad tienepleno derecho a ejercer accionesde control sobre dicha gestión.Ejemplos como los de las accio-nes de control de la contamina-ción o la generación de la respon-sabilidad social en las empresasasí lo demuestran. Al respecto, esinteresante observar, por ejem-plo, el planteamiento que haceBarry Bozeman31 cuando señalaque todas las organizaciones son,en mayor o menor medida, orga-nizaciones públicas y, en conse-cuencia, todas ellas tienen unarelación estrecha con las comuni-dades.

Por lo señalado anteriormente,se puede deducir que la gama de


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posibilidades del control social esmuy amplia. En este documentosólo nos limitaremos a las posibi-lidades del control desde la pers-pectiva del dueño de los recursos.Sólo desde ese punto de vista haysuficiente material para pensarque la sociedad tiene en susmanos múltiples posibilidadespara ejercer su tarea de supervi-sión.

Por último, es necesario haceruna anotación sobre qué seentiende por recursos públicos, yaque este concepto se utiliza demanera continua y es precisotener en cuenta un par de distin-ciones. El concepto que aquí seemplea ha sido tomado funda-mentalmente del derecho admi-nistrativo, en su referencia a losbienes del patrimonio público.Este patrimonio público está con-formado por los bienes del terri-torio, los bienes de uso público ylos bienes fiscales. En el primergrupo se encuentran recursoscomo el suelo, el subsuelo, la pla-taforma continental o las zonasdel espectro electromagnéticoreguladas. En el segundo grupo seencuentran los bienes que son deuso común y que, en consecuen-

cia, están abiertos al disfrute decualquier miembro de la socie-dad, como es el caso de plazas,puentes, parques, etc. Finalmente,en el tercer grupo se encuentranlos bienes de uso “privado” de laAdministración Pública, es decir,bienes que, aunque son propie-dad de todos, tienen un uso direc-to por parte de las empresaspúblicas. Entre estos últimos seencuentran, por ejemplo, losrecursos financieros del presu-puesto, los materiales y suminis-tros o las edificaciones. Aunque elconcepto de patrimonio públicono es universal, en cuanto quevariaciones en su interpretaciónde conformidad con el derechoadministrativo aplicable en cadapaís32, se considera que aquí hanquedado recogidos los criteriosfundamentales de su definición.

En síntesis, cuando se habla derecursos públicos, se entiendeque se está haciendo referencia ala concepción más amplia del tér-mino y que, en consecuencia, elanálisis no se limita sólo al estu-dio de la gestión de los recursosfinancieros. Importa señalar queexiste un conjunto de recursossobre cuya gestión actúa el con-





trol social. A la sociedad le intere-sa que esos recursos sean bienadministrados y que dicha ges-tión beneficie a todos los miem-bros de la comunidad33.

b) Los dueños, los agentes y el coste delcontrol:

El control que ejerce el dueñode una empresa privada es muchomás fácil de realizar que el ejerci-do por el dueño de una empresapública. Lo anterior se puede sus-tentar si por este último entende-mos al ciudadano común o alhabitante de un territorio quepaga con sus impuestos la exis-tencia de las empresas públicas yque, por tanto, puede decirse quetiene sus “acciones” puestas enese tipo de organización.

En el primer caso, el dueño dela empresa privada puede ejercersu control a través de mecanis-mos expeditos: puede retirarsedel grupo de socios de la empresae invertir sus recursos en otraorganización si ve que los resul-tados del negocio no son satis-factorios, o si observa que elcontrol falla de manera grave.Igualmente, puede retirar al ges-tor de sus recursos, es decir, cam-

biar al administrador de los mis-mos y entregar la confianza de sugestión a otro. Esto es así, pese aque el control real por parte delaccionista es cada vez más limita-do en las grandes compañías. Enel segundo caso, al dueño de laempresa pública no le es fácil reti-rar sus “acciones” del negociopúblico, ni cambiar con facilidad alos gerentes de dichos recursos.En la práctica, se encuentra máslimitado que su equivalente delsector privado.

Los dueños de los recursossiempre tienden a buscar aalguien que administre sus bienesde manera eficiente. Por lo gene-ral, encuentran algún gerente quese encargue de hacer rentar esosrecursos. Si se trata de un gerenteprivado, su meta será lograr losmás altos beneficios para eldueño de los recursos, lo mismoque si se trata de un gerentepúblico, aunque en cada caso seencuentren particularidades quepermitan distinguir con precisiónsi hablamos de recursos públicoso de recursos privados. Las refle-xiones de este apartado tomaráncomo soporte un modelo princi-pal-agente, en el que el principal


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será el dueño y el agente el admi-nistrador34.

Como ya se indicó, al dueño deempresas privadas le será másfácil ejercer el control sobre susagentes, puesto que puede cam-biar a los gerentes y a sus emple-ados con mayor libertad que undueño de empresa pública. El ciu-dadano (dueño de lo público)está mucho más lejos de susagentes, por lo que ejercer controlsobre éstos no le resulta una tareasencilla. A tal punto llega lo seña-lado, que el ciudadano terminapor desentenderse de los asuntospúblicos y deja que los gerenteselegidos se encarguen de éstos,pues para ello les ha escogido.Esta idea es la que conduce apensar que mientras en lasempresas privadas prima la racio-nalidad del dueño, en las empresaspúblicas prima la racionalidad de losagentes.

Esta diferencia traza un puntode quiebra muy importante entrelas empresas públicas y las priva-das, que se debe fundamental-mente al coste de ejercer el control.Mientras que el dueño privadotiene un coste de control bajo,porque está muy cerca de las

acciones de su agente y sólo tieneque cambiarlo cuando las cosasno funcionan bien, para el dueñopúblico el coste del control esmuy elevado. En primer lugar,como ya se dijo, se encuentra muylejos de su agente. Como mucho,lo ha visto en la prensa o en latelevisión. Sabe que existe, perono tiene un contacto directo conél. En estas condiciones, difícil-mente puede reclamarle por sugestión. En segundo lugar, iniciaracciones para cambiar al gerentepúblico le resulta altamente cos-toso en términos de recursosfinancieros y de tiempo de dedi-cación. Por lo anterior, el coste deejercer control es muy alto si seanaliza de manera individual. Enestas condiciones, el dueño pre-fiere dedicar ese tiempo y esosrecursos a sus asuntos particula-res. Es aquí dónde se ve conmayor claridad cómo prima laracionalidad del agente. El dueñoprefiere dejar que el agente hagalo que tenga que hacer y que seanotros los que ejerzan el control.

Ligado al alto coste individualde ejercer el control se encuentrael bajo beneficio que representapara el ciudadano iniciar accionesde vigilancia y supervisión. Los





beneficios del control social sereparten entre un gran número deciudadanos y, en consecuencia,puede pensarse que la “porción”que le corresponde a cada uno nojustifica la inversión que éstedebe hacer.

Tenemos hasta este momentoidentificadas dos de las principa-les razones que limitan el ejerci-cio del control social. La primerade ellas se asocia a la distanciaque separa a los miembros de unasociedad y a los gestores de losrecursos, y la segunda se relacio-na con el alto coste y los bajosbeneficios que representa para elciudadano el ejercicio del control.La primera puede entendersecomo un problema de alejamien-to del ciudadano respecto a loscentros de toma de decisiones, yla segunda, como una simple apli-cación de la teoría de los costesde oportunidad. Prueba de estoúltimo es que a pesar de que enmuchos países se han establecidoformalmente mecanismos paraasegurar la participación social enel ejercicio del control, son muypocos los que funcionan, y si lohacen, es porque han logradoreducir la brecha del coste quetiene para el ciudadano involu-

crarse en procesos de control,como pueden ser: tramitar unarevocación del mandato de ungerente público, mantener reunio-nes periódicas con los vecinospara organizar una vista ciudada-na sobre la inversión de recursospúblicos, crear asociaciones deacción comunal para vigilar lagestión de asuntos locales o cual-quier otra que implique participa-ción real y concreta por parte delciudadano.

Como se indica, sólo los meca-nismos que logran reducir loscostes de oportunidad asociadostienen éxito, porque permiten dis-minuir la inversión que el ciuda-dano tiene que hacer para vigilarla acción pública de sus elegidos.En igual sentido, tiene éxitos losmecanismos que involucran alciudadano en el ejercicio del con-trol sobre asuntos muy locales(muy particulares, si se quiere),asuntos que tienen que ver con lavida diaria de los habitantes de unterritorio. En este último caso,seguramente una actividad queimplique seguir la gestión para laconstrucción de una vía de accesoa un barrio marginal logra unmayor nivel de participación y decontrol social que el interés que


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sobre esa misma comunidad des-pierta el control sobre la venta delpetróleo del país o sobre la regla-mentación y entrega al usufructoprivado de porciones del espectroradioeléctrico, que también sonbienes públicos y, en consecuen-cia, debieran interesar igualmentea todos.

c) El gerente público: ¿al servicio delpueblo, al servicio del gobierno o a supropio servicio?

Esta vieja discusión tambiénayuda en el entendimiento delasunto que aquí se quiere plan-tear y hace referencia a que, en elcaso de los funcionarios públicos(servidores públicos), éstos seencuentran de manera directa oindirecta ligados a quien los esco-gió para desempeñar esta funcióny, en definitiva, para representarsus intereses.

Cuando José María GonzálezGarcía describe la organización delos funcionarios públicos enAlemania y en Austria a comien-zos del siglo XX, hace referencia ala proclama de organizacionescomo la Federación Central de lasAsociaciones Austriacas deFuncionarios Públicos que, hacia

finales de 1909, contaba con másde 47.000 asociados y manifesta-ba que “somos servidores delEstado, no servidores del gobier-no” Lo anterior significa que elfuncionario “(...) exigía ser consi-derado como servidor del pueblo,no del monarca, e intentaba sepa-rar, además, su papel comomiembro de la estructura admi-nistrativa y su papel como ciuda-dano. En términos weberianos,perseguía el paso de una burocra-cia patrimonial, dependiente de lavoluntad del monarca, a unaburocracia moderna fundamenta-da en la ley y en la igualdad detodos los ciudadanos ante ella”.Se resalta aquí que los funciona-rios públicos se autoproclamabancomo “servidores del pueblo”,idea que viene a soportar lo dichosobre el papel de los agentespúblicos como representantes delos dueños de lo público35.

No obstante, en la práctica,esta idea no está siempre presen-te en la mente de los servidorespúblicos, aunque muchos gobier-nos tratan de recalcarlo y recor-darlo continuamente a sus funcio-narios. Con facilidad se observaque el funcionario público “olvi-da” ese papel que le ha sido





encargado y gestiona los asuntospúblicos como si fueran sus asun-tos particulares. Es más, aprove-cha su posición para favorecer susintereses o los de terceras perso-nas. La teoría de la elección públi-ca ofrece un análisis sólido y unconjunto de buenos ejemplossobre la capacidad que los admi-nistradores de lo público y laburocracia en general tienen(entre otros agentes) para transfe-rir cantidades importantes derecursos públicos a ellos mismosy a sus organizaciones. En el capí-tulo uno de Public Goods and PrivateCommunities36 se deja claro que“The theory of public choice, …shows that specialized interests,including elected officials andthose in bureaucracies, seek(among other goals) to transferresources to themselves and theiragencies at the expense of thegeneral public and taxpayers…”

Por lo anterior, puede decirseque los intereses que representanlos servidores públicos suelen sermuy variados. Los agentes queuna comunidad elige pueden ter-minar siendo simplemente repre-sentantes de un grupo económicoespecífico, de los intereses de unacierta maquinaria de partido o de

asociaciones con intereses muyparticulares. En la obra citada seencuentra un comentario muyrevelador sobre esta situación: “Eldesarrollo de los partidos demasas con sus líderes y maquina-rias electorales y burocráticascontribuye también a la transfor-mación del Parlamento: los dipu-tados dejan de ser ‘señores’ desus electores para convertirse en‘servidores del jefe’ de la máquinadel partido”. En esta última aseve-ración se hace referencia explícitaa los intereses de los partidospolíticos ejecutados a través delos funcionarios elegidos, en refe-rencia a lo señalado por MaxWeber en su obra Economía ySociedad. Puede pensarse lomismo de la práctica de interesesparticulares o de intereses de gru-pos económicos a través de losfuncionarios elegidos.

Un asunto ligado a lo que seacaba de señalar y que, evidente-mente, llama la atención tieneque ver con el hecho de que losrepresentantes escogidos estánallí porque han obtenido la con-fianza popular, han merecido talreconocimiento. Weber ya loseñalaba cuando, en su obraEconomía y Sociedad, afirma que el


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origen de la democracia modernareside en una reinterpretaciónantiautoritaria del carisma,mediante la cual el jefe se con-vierte en líder libremente elegidopor los subordinados y corrobora-do o depuesto por éstos en losprocesos electorales. No obstan-te, habría que agregar que, unavez elegido, al servidor público leinteresa poco informar a los elec-tores sobre lo que hace. No losuele hacer de manera espontá-nea, entre otras cosas porque elciudadano tampoco lo exige,como ya se ha indicado. Se unenaquí el desinterés de unos porrendir cuentas y el de otros porpedirlas.

Tenemos entonces identifica-das dos razones más que dificul-tan el ejercicio del control social yque podrían resumirse así: por unlado, no es fácil identificar y con-trolar las motivaciones particula-res que presionan la gestión delos servidores públicos y, porotro, que al administrador de lopúblico poco le interesa el temadel control social. No le es naturalrendir cuentas a la sociedad,como para el administrador de loprivado rendir cuentas a lossocios accionistas o, por lo

menos, al consejo de administra-ción de la empresa. Estos dos ele-mentos unidos tienden un mantode sombra sobre la gestión de losasuntos públicos y hacen que elciudadano no vea con claridadqué está ocurriendo dentro de lasorganizaciones que los gestionany que, en definitiva, dificultan elejercicio del control.

d) Los bienes que no tienen dueñopronto lo tendrán

Finalmente, cuando los dueñosde los bienes del patrimoniopúblico son tantos que ya ningu-no de ellos se interesa realmentepor su cuidado, se encuentra unaúltima razón para justificar el bajonivel de participación social en elejercicio del control: recordar queaquello que no es propiedad denadie tiende a desaparecer. Enotras palabras, donde no hay pro-piedad común efectiva, la propie-dad privada terminará acogiendoesos bienes como suyos. La inva-sión de zonas comunales o la pér-dida de bienes de la infraestructu-ra y del mobiliario urbano sonsólo ejemplos directos, pero igualsucede con las rentas del presu-puesto, el uso de los vehículos





oficiales o los suministros depapelería para las oficinas públi-cas.

Este asunto agrava lo ya seña-lado sobre la distancia y el costede ejercer control. Estamos aña-diendo ni más ni menos que eldesinterés existente por unosbienes que son de todos, peroque en la práctica no lo son, puessus propietarios no actúan comotal. La llamada “tragedia de loscomunes” en la teoría económicaes una clara muestra de lo ante-rior. Sobre este asunto, quizá unbuen ejemplo lo constituya elcaso de la Antártida. En un recien-te informe de prensa37 se eviden-cia cómo un territorio que es pro-piedad de todos los habitantesdel planeta se encuentra a la deri-va y en manos de las grandes mul-tinacionales, que han comenzadoa explotar los recursos del poten-cial biológico que allí existe y,adicionalmente, a poner en peli-gro ecosistemas únicos y frágiles.De acuerdo con este informe, SamJohnston señala que la Antártida“no es como el mar abierto (...) noes territorio internacional, perotampoco pertenece a una jurisdic-ción nacional. Los gobiernos queactúan en el territorio deberían

desarrollar un protocolo que esti-me el material genético y calculesu coste de explotación”. Peromás allá de eso, lo que está enjuego es la existencia misma deeste bien. Es un ejemplo extremo,pero ilustra apropiadamente elhecho de que los bienes comu-nes, y en especial éstos en los quese involucra a todos los habitan-tes del globo, se encuentran amerced de quien se apropia deellos. La misma situación puedeafectar a bienes comunes muchomás cercanos al ciudadanocorriente, que se abandonan a lamisma suerte.

La anterior constituiría una delas últimas motivaciones paraexplicar el desinterés por el ejerci-cio del control y podría resumirseen que nadie cuida lo que no essuyo. No existe una concienciareal sobre la propiedad de losrecursos comunes y, como tal, elciudadano asume que serán otroslos que se encargarán de vigilar lagestión de los mismos.

e) Las alternativas para motivar la par-ticipación social en el ejercicio del control

Aunque, como se ha visto, enla práctica existen serias dificulta-


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des para el ejercicio del controlsocial, no todo debe considerarseperdido. Los recursos comunestienen un alto valor para la socie-dad, que se debe en gran parte ala existencia de aquéllos. Hayentonces una responsabilidadcomún compartida por la socie-dad, que obliga necesariamente aque ésta ejerza algún tipo de con-trol sobre la gestión de esosrecursos. En consecuencia, lamotivación primaria existe. Loque debe mejorarse son los méto-dos de control y su puesta enpráctica, de tal manera que sepuedan obviar las dificultadesseñaladas.

Lo anterior implica que losmecanismos de control social quese diseñen deben tener en cuentaalgunas condiciones que ayudena eliminar los problemas arribaidentificados. En principio, espreciso que dichos medios tenganen cuenta que:

Deben reducir la distancia exis-tente entre los que hacen la ges-tión y los que la controlan.Cuanto más cerca esté el ciudada-no, mucho mejor. Para ello, ladescentralización y la desconcen-tración de funciones en favor de

autoridades locales es de granayuda, ya que las municipalidadeso las instancias similares, si cuen-tan con los recursos apropiados,pueden manejar directamenteuna buena cantidad de estos pro-blemas. En igual sentido, las ven-tajas de la globalización de lascomunicaciones y la revoluciónde la informática deben aprove-charse para hacer que el ciudada-no se acerque al acontecer de losasuntos públicos.

Deben reducir los costes deejercer control, ya sea distribu-yéndolos entre un mayor númerode participantes o haciendo queel Estado asuma directamente elpago de las erogaciones que elciudadano tendría que hacercuando quiere participar. La utili-zación de mecanismos expeditos,como la votación por medioselectrónicos o la realización detrámites a través de redes deinformación, también resultanútiles si se desea reducir los cos-tes para el ciudadano.

Una de las opciones que mayorefecto tiene en la reducción de loscostes para el ciudadano esactuar a través de organizacionessociales que lo representen. Es





decir, a través de organizacionesno gubernamentales, asociacio-nes de vecinos, comunidades reli-giosas, redes de agrupacionessociales, asociaciones voluntariasu otras formas de organización enlas que pueda diluirse el coste deejercer el control y que actúencomo un interlocutor válido querepresente los intereses de losciudadanos. Aunque aquí tam-bién se corren los riesgos de larepresentación ya señalados, secuenta con la ventaja de que exis-ten intereses comunes que agluti-nan y ponen en constante alerta alos integrantes de dichos grupos.Corresponde al Estado crear yfavorecer los mecanismos paraque estos grupos puedan actuar.En caso contrario, el efecto sobrelos costes del control puede serexactamente el opuesto al que seespera.

En definitiva, hay que ser cla-ros en que el ciudadano debe gas-tar menos en controlar y esto seaplica a todo tipo de recursos,empezando por su propio tiempo.

Reducir los altos niveles depresión de los grupos de interéssobre la gestión de lo público, enespecial de aquéllos que tienen

como objetivo obtener para suprovecho recursos públicos. Elmedio que parece más adecuadopara lograr lo anterior es la obli-gación de las autoridades públi-cas de dar a conocer sus decisio-nes y de informar con transparen-cia y oportunidad sobre los asun-tos que se tramitan. Cualquiermecanismo que se aplique debelograr que los ciudadanos se invo-lucren en el conocimiento de lasgrandes decisiones que afectan alos intereses generales.

Pasar del desinterés por rendircuentas a la práctica corriente deesta obligación entre los funcio-narios públicos. Más que unaobligación legal, la rendición decuentas debe ser una expresiónde la ética del funcionario y de laalta responsabilidad que está ensus manos. En consecuencia, nobasta con contar con códigos éti-cos muy bien redactados, ni connormas que obliguen a la elabora-ción y presentación periódica deinformes de gestión, que por lodemás pueden estar arreglados yser mentirosos, sino en trabajarpermanentemente en la recupera-ción del sentido de lo públicoentre los servidores. Aquí lasestrategias van desde la forma-


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ción humana y técnica de los fun-cionarios, hasta la puesta en prác-tica de verdaderas sanciones paralas faltas y delitos que atentancontra el bien común, pasandopor la existencia de una remune-ración apropiada y competitivapara los funcionarios, así como elestablecimiento de mecanismosserios de promoción y desarrollodel cuerpo de servidores públicos.

Difícilmente puede esperarseque el control social opere cuan-do los asuntos aquí señalados noestán resueltos, situación que esespecialmente válida para los paí-ses en vías de desarrollo.

Revitalizar la figura de la pro-piedad común de los bienes: silos miembros de la sociedad noson conscientes de que ellos sonlos dueños de los recursos públi-cos, de nada sirve inventar nuevosmétodos de participación. Debe

rescatarse la condición funda-mental del propietario, aquellaque considera que cada cualcuida lo que le pertenece.

Lo anterior parece resultar fácilen comunidades pequeñas en lasque hay vínculos estrechos entrelos recursos públicos y los habi-tantes que se benefician de ellos,pero no en el mundo globalizadoen el que, así como aumenta elritmo de interdependencia, dismi-nuye el interés por el destino delos recursos públicos. Es casiseguro que una vía para tomarconciencia sobre este problemaes llegar a las comunidades a tra-vés de sistemas de educación, enlos que se revitalice la importan-cia que tienen los bienes comu-nes para la permanencia de lasociedad. Igualmente, será nece-sario explorar nuevos mecanis-mos de control que vayan desde





el establecimiento de fuertes san-ciones al que contamina o al queexplota indiscriminadamente losrecursos naturales, hasta otrasformas más “novedosas” que per-mitan recuperar el sentido de lopúblico.

Las reflexiones planteadas eneste documento sobre los mode-los de control de gestión, en par-ticular en las empresas públicas,permiten señalar, a modo de con-clusión, las siguientes afirmacio-nes:

Cualquier modelo de controlde gestión que se diseñe y pongaen práctica debe tener en cuentaque las organizaciones no sonsimples sistemas conformadospor procesos y métodos de traba-jo, sino que son fundamental-mente conjuntos de personas quetienen sus propios objetivos, susideas particulares sobre la vida ysobre el trabajo, sus propios sen-timientos y que , en definitiva, for-man parte de una cultura específi-ca en la que se comparten ciertosbienes intangibles, que no pue-den pasarse por alto si se quiere

que el control funcione adecuada-mente. Se sugiere entonces quelos sistemas de control que sediseñen tengan en cuenta estasparticulares condiciones para evi-tar caer en la tendencia común dequerer ser sistemas de controlindependientes y totalizadores,que pretenden controlarlo todopero que, a la larga, no controlannada.

El elemento fundamentalsobre el cual gira la discusión pre-sentada se encuentra en situar alautocontrol como el soporte decualquier sistema de control degestión. Mientras no exista el con-vencimiento general de que eléxito de la gestión pública depen-de de cada sujeto con responsabi-lidades públicas, difícilmente sepodrá esperar que un sistema decontrol de gestión sea eficaz en lamejora de la supervisión de losasuntos públicos y en la consecu-ción de los resultados que seesperan de las organizacionespúblicas. Se plantea en el fondoun retorno a depositar la confian-za en las capacidades del funcio-nario para hacer las cosas bien,


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CONCLUSIONES



sin olvidar que debe estar dotadode las condiciones técnicas quefavorezcan este desarrollo.

La restitución del autocontrolcomo elemento principal de lossistemas de control de gestiónpúblicos requiere consolidar prin-cipios como los de la planifica-ción integral, el establecimientode responsabilidades, el conoci-miento de los métodos de con-trol, el aprendizaje y la motivaciónpermanente por el sistema, que sir-van como soporte para el desarro-llo de fases específicas de imple-mentación que se adapten a cadaorganización en particular y queconsideren etapas como las aquí

analizadas: planificación, opera-ción, supervisión, informe, proce-samiento y análisis, ajuste, eva-luación, aprendizaje y consolida-ción.

Como se ha subrayado, no setrata de reinventar la teoría delcontrol, ni de descubrir lo que yase ha escrito sobre el asunto, sinosimplemente de revisar las carac-terísticas que debe poseer unbuen modelo de control y extraerde allí aquellos elementos quesean fundamentales para pensarque una mejora del autocontrolde la gestión por parte de quien latiene a su cargo, genera másbeneficios para la sociedad que la





existencia de cientos de mecanis-mos externos de control que, des-pués de implementados, termi-nan por aportar poco al desarrollode las organizaciones y, en conse-cuencia, al desarrollo de las socie-dades.

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1 Emerson, H. (1912)

2 Aunque la publicación del libro de

Emerson es de 1912, los principios fue-

ron originalmente expuestos en una

serie de dieciséis partes en la Engineering

Magazine, entre junio de 1910 y septiem-

bre de 1911.

3 “Research and control in complex organiza-

tions: an overview” en Berry, A.J, Broadbent,

J. y Otley, D.T. (eds.) (1998), pp.469–489.

4 También conocido como National

Commission on Fraudulent Financial Reporting

y que resulta de una iniciativa promovida

por el sector privado, patrocinada por las

siguientes entidades: The American

Accounting Association, The American Institute

of Certified Public Accountants, The Financial

Executives Institute, The Institute of Internal

Auditors and The National Association of

Accountants.

5 El trabajo fue desarrollado por elCriteria of Control Committee, The CanadianInstitute of Chartered Accountants.

6 Berry, A.J, Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), pp.101-114.

7 Berry, A.J, Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), pp.75-88.

8 “Accounting, Organizations and Society”, enBerry, A.J; Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), pp.127-143.

9 “A contigent methodology for managementcontrol”, en Berry, A.J.; Broadbent, J. YOtley, D.T. (eds.) (1998), pp.243-271.

10 De hecho, señala que algún directorde una multinacional escribió sobre estemodelo lo siguiente: “I believe this newapproach to be one of the best managementsystems we have met in recent years”.

11 Corresponde a la Ley Nº 87 de 1993.

12 J. D. Dermer y R.G. Lucas llaman a estefenómeno la “ilusión del control”, según



NOTAS



la cual se tiende a creer que la existenciade los mecanismos convencionales decontrol es suficiente para garantizar losresultados de la organización y que lasconsecuencias de las malas decisionesde la administración implican establecermás controles. Véase “The illusion ofmanagerial control”, en Berry, A.J.;Broadbent, J. y Otley, D.T. (eds.) (1998),pp.383 -393.

13 “Positive and Negative Controls in Business”,en Berry, A.J., Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), p.55.

14 Berry, A.J, Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), p.59.

15 Ballarín Fredes, E.; Rosanas Marti, J. yGrandes Garci, M. J. (1999), p.118.

16 No obstante, en casos específicoscomo la participación en los procesos depresupuestación se encuentran investi-gaciones como las de Vijay Govindarajanque sostienen que no hay una asociaciónpositiva entre participación y desempe-ño. Al respecto puede verse Berry, A.J.,Broadbent, J. y Otley, D.T. (eds.) (1998),pp.321-341.

17 En el Documento Anexo Nº 2 seencuentra una discusión detallada sobrela necesidad de integrar los aportes delcontrol social al desarrollo de los siste-mas de control interno y de gestión.

18 Instituto de auditores internos deEspaña y Pricewaterhousecoopers(1998), p.29.

19 Instituto de auditores internos deEspaña y Pricewaterhousecoopers(1998), pp.27-79.

20 Berry, A.J, Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), p.24.

21 Instituto de auditores internos deEspaña y Pricewaterhousecoopers(1998), pp.68–70.

22 Ballarín Fredes, E; Rosanas Marti, J; yGrandes Garci, M. J. (1999), p.248.

23 The nature of management control”, enBerry, A.J.; Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), Parte II.

24 Una interesante discusión sobre laimportancia que tiene la contabilidadpara el ejercicio del control puede verseen “Restoring the Relevance ofManagement Accounting”, en Berry, A.J.,Broadbent, J. y Otley, D.T. (eds.) (1998),pp.273-287.

25 Como se señaló en la fase de planifi-cación, tanto los líderes en la aplicacióndel sistema como su coordinador debendefinirse cuando se establecen sus res-ponsables. No obstante, su denomina-ción será específica en cada país depen-diendo de las exigencias legales particu-lares.

26 Ballarín Fredes, E.; Rosanas Martí, J. yGrandes Garci, M. J. (1999), pp. 248–258.

27 Se estudió la relación entre la culturay el control en un grupo de empresasdedicadas a la producción y venta de ali-mentos durante más de 20 años. Unasíntesis del caso se encuentra en“Symbolism, Collectivism and Rrationality inOrganizational Control”, en Berry, A.J.;Broadbent, J. y Otley, D.T. (eds.) (1998),pp.443–466.


Omar Urrea Romero72



28 Rojas, E. (1990). La analogía se hace

con fundamento en la conferencia titula-

da “Indicadores de madurez de la perso-

nalidad” del profesor Enrique Rojas,

publicada en el texto señalado.

29 Rojas, E. (1990), p.14.

30 Rojas, E. (1990), p.18.

31 Bozeman, B. (1998).

32 Para un análisis comparativo véase

González García, J.V. (1998) y Rodríguez,

L. (2000).

33 Foldvary, F. (1994), pp.1-16 y 25-43.

34 Berry, A.J.; Broadbent, J. y Otley, D.T.(eds.) (1998), capítulo 9, pp.115-133.

35 González García, J. Mª. (1989).

36 Foldvary, F. (1994), capítulo 1.

37 Febrero 3 de 2004, El País, número9.743, p.64. El informe sobre el que cen-tra su atención el artículo se titula “Elrégimen internacional para bioprospec-ción. Políticas existentes y asuntosemergentes en la Antártida”, presentadoen la séptima conferencia de la ONUsobre diversidad biológica, celebrada enKuala Lumpur, Malasia, entre el 9 y el 20de febrero de 2004.





En españolNº1 Aspecto financiero y aspecto humano de

la Empresa

Vittorio Mathieu

Nº2 La interpretación socialista del trabajo yel futuro de la Empresa

Leonardo Polo

Nº3 La responsabilidad social del empresario

Enrique de Sendagorta

Nº4 El sentido de los conflictos éticos origi-nados por el entorno en el que opera laEmpresa

Juan Antonio Pérez López

Nº5 Empresa y Cultura

Fernando Fernández

Nº6 Humanismo y Empresa

Cruz Martínez Esteruelas

Nº7 Moralidad y eficiencia: líneas funda-mentales de la ética económica

Peter Koslowski

Nº8 La estrategia social de la empresa

Manuel Herrán Romero-Girón

Nº9 El trabajo directivo y el trabajo operati-vo en la empresa

Carlos Llano

Nº10 El altruísmo en la empresa

George Gilder

Nº11 Ricos y pobres. Igualdad y desigualdad

Leonardo Polo

Nº12 El utilitarismo en la ética empresarial

Joan Fontrodona

Nº13 La empresa en la historia

Agustín González Enciso

Nº14 La empresa entre la Economía y elDerecho

José Antonio Doral

Nº15 La empresa ante la nueva complejidad

Alejandro Llano

Nº16 Empresa y libertad

Jesús Arellano

Nº17 ¿Qué es el humanismo empresarial?

Rafael Alvira

Nº18 El rendimiento social de la Empresa

Jose M. Basagoiti

Nº19 Elementos configuradores de la actualvaloración del trabajo

Tomás Melendo

Nº20 Dirección y sistemas de mando

Manuel López Merino

Nº21 La índole personal del trabajo humano

Tomás Melendo

Nº22 La revolución social del management

Tomás Calleja

Nº23 Indicadores de la madurez de la perso-nalidad

Enrique Rojas

Nº24 Empresa y sistemas de cooperaciónsocial

Ignacio Miralbell

Nº25 Humanismo para la dirección

Miguel Bastons

Nº26 Actualidad del humanismo empresarial

Alejandro Llano

Nº27 Notas sobre la cultura empresarial

Rafael Gómez Pérez






Nº28 La importancia de la dinámica políticapara el directivoManuel Alcaide Castro

Nº29 El poder...¿Para qué?Juan Antonio Pérez López

Nº30 La empresa y el ambiente socio -políticoen el umbral del nuevo sigloDaniel Bell

Nº31 La gestión del cambio en la empresaJuan A. Díaz Alvarez

Nº32 Hacia un mundo más humanoLeonardo Polo

Nº33 Estudio histórico sistemático del huma-nismoHiginio Marín

Nº34 Humanismo estamentalHiginio Marín

Nº35 Consideraciones sobre el activo humanode la empresaTomás Calleja

Nº36 Ser el mejor. Hacer que otros tambiénlo sean (Sólo para empresarios)José María Ortiz

Nº 37 La Etica de la Sociedad de ConsumoAntonio Argandoña

Nº 38 Hacia una Economía PolíticaHumanistaLudwig Erhard

Nº 39 Las referencias sociales de la empresaTomás Calleja

Nº 40 Máximo Beneficio y MáximaRacionalidadJosé María Ortiz

Nº 41 La inserción de la Persona en laEmpresaArmando Segura

Nº 42 Humanismo pericialHiginio Marín

Nº 43 Dimensión humanista de la energíaTomás Calleja

Nº 44 La empresa entre lo privado y lo públicoMiguel Alfonso Martínez-Echevarría

Nº 45 Competitividad y cooperación comovalores institucionales de la empresaSantiago García Echevarría

Nº 46 Filosofía de la economía I - Metodologíade la ciencia económicaAlejo J. Sison

Nº 47 La lógica del directivo: el control necesa-rio y la confianza imposiblePablo García Ruiz

Nº 48 La ‘revolución’ institucional de laempresa. El reto al directivo y a losrecursos humanosSantiago García Echevarría

Nº 49 Filosofía de la economía II- El ámbitoaustrogermánicoAlejo J. Sison

Nº 50 Valores éticos de la empresaJuan Cruz

Nº 51 La empresa virtuosaJosé María Ortiz

Nº 52 Las decisiones en la empresa: cálculo ycreatividadMiguel Bastons

Nº 53 Filosofía de la Economía III. Los funda-mentos antropológicos de la actividadeconómicaAlejo J. Sison

Nº 54 La familia: un imperativo para laempresa

Ramón Ibarra


Omar Urrea Romero76



Nº 55 Variaciones sobre una crisis

Tomás Calleja

Nº 56 Pobreza, productividad y precios

Paolo Savona

Nº 57 Lo común y lo específico de la crisismoral actual

Rafael Alvira

Nº 58 La ética empresarial: una aproximaciónal fenómeno

Manuel Guillén

Nº 59 La dimensión política de la economía

Miguel Alfonso Martínez-Echevarría

Nº 60 Sobre la cooperación competitiva

Ana Fernández y Carmelo Lacaci

Nº 61 Organizaciones inteligentes en la socie-dad del conocimiento

Alejandro Llano

Nº 62 La economía social de mercado deLudwig Edhard y el futuro del estadode bienestar

Ana Fernández y Carmelo Lacaci

Nº 63 La persona humana en la empresa defin de siglo

Carlos Llano

Nº 64 Estado, sociedad civil y empresa

Tomás Calleja

Nº 65 Sobre la confianza

Richard Brisebois

Nº 66 El protagonismo social de la empresa

Tomás Calleja

Nº 67 Dimensiones estéticas de la empresa

Rafael Alvira

Nº 68 La empresa como realidad estética

Ana Fernández

Nº 69 De la estética a la ética de la comunica-ción internaIñaki Vélaz

Nº 70 La respuesta empresarial a una nuevadinámica del empleo: ¿Eficiencia econó-mica versus eficiencia social en claveética? Santiago García Echevarría

Nº 71 La Profesión: Enclave ético de lamoderna sociedad diferenciadaFernando Múgica

Nº 72 El Empresario servidor - líderEnrique de Sendagorta

Nº 73 Peter Drucker (I): Hacia una biografíaintelectualGuido Stein

Nº 74 Peter Drucker (II): Sobre Empresa ySociedadGuido Stein

Nº 75 La literatura anglo-americana de lapropiedadAlejo José Sison

Nº 76 La empresa como sujeto de las relacio-nes internacionalesJavier Herrero

Nº 77 Clima y cultura empresarialIñaki Vélaz

Nº 78 Valores burgueses y valores aristocráti-cos en el capitalismo moderno: unareflexión históricaAgustín González Enciso

Nº 79 Hacia una nueva teoría de la empresaMiguel Alfonso Martínez-Echevarría

Nº 80 Los pliegues ocultos de las relaciones enla empresaTomás Calleja





Nº 81 La empresa entre el psicologismo y elconductismo


Nº 82 La tercera vía en Wilhelm Röpke

Jerónimo Molina Castro

Nº 83 Teorías de la empresa y crisis de lamodernidad


Nº 84 Adam Smith: Interés particular y biencomún

Raquel Lázaro Cantero

Nº 85 Violencia y modelos sociales. Una visiónhumanista

Tomás Calleja Canelas

Nº 86 El estado y la teoría económica. Ideasprospectivas del papel del estado en laeconomía

Ángel Rodríguez García-Brazales yÓscar Vara Crespo

Nº 87 Visiones racionalistas y románticas dela empresa


Nº 88 Los orígenes de la Teoría de la Empresa


Nº 89 Un modelo para comprender la empre-sarialidad

Eduardo García Erquiaga

Nº 90 Dirección de empresas en la economíadel conocimiento

Marta Mas, Alfons Corrales e Iñaki Vélaz

En inglésNº9 Managerial work and operative work

within enterprise

Carlos Llano

Nº10 The altruism of enterprise

George Gilder

Nº15 Business and the new complexity

Alejandro Llano

Nº17 Enterprise and Humanism

Rafael Alvira

Nº22 The social revolution of management

Tomás Calleja

Nº30 The socio-political environment thatenterprise may face

Daniel Bell


Omar Urrea Romero78


el autocontrol de la gestiÓn en …dadun.unav.edu/bitstream/10171/4623/1/91.pdf · i. resumen de...

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