1  

Programa  Presupuesto  y  Gasto  Público  en  México  

Serie:  ¿Gastamos  para  Mejorar?  

 Gasto  en  Educación:  

La  eficiencia  del  financiamiento  educativo  en  México    

Mariana  Campos,  Brenda  Jarillo  y  Lucrecia  Santibañez*    

Sobre  las  autoras  Mariana   Campos,   Brenda   Jarillo   y   Lucrecia   Santibañez*   son   investigadoras   de   Fundación   Idea.  Lucrecia   Santibáñez,   en  particular,   es  Directora  del   área  de   Educación  en   la  misma   institución   y  

profesora-­‐investigadora   (con   licencia)  del  Centro  de   Investigación  y  Docencia  Económicas   (CIDE).  Ha  publicado  diversos  artículos  en  revistas  arbitradas  nacionales  e  internacionales  sobre  temas  de  formación  docente,  calidad  e   incentivos  para  el  magisterio,  salarios  de  maestros,   indígenas  en   la  

educación  superior  y  educación  en  México.  Es  miembro  del  Consejo  Editorial  sobre  Educación  del  Periódico  Reforma,  del  Consejo  Académico  de  Mexicanos  Primero,  A.C.,  y  del  Comité  Técnico  de  la  prueba  ENLACE  y  del  CENEVAL.  Tiene  un  Doctorado  en  Educación  de   la  Universidad  de  Stanford,  

además   de   la   Maestría   en   Economía   y   la   Maestría   en   Estudios   Latinoamericanos   de   la   misma  institución.    

Sobre  México  Evalúa  México   Evalúa   es   un   centro   de   investigación   que   busca   elevar   la   efectividad   y   calidad   de   la  operación  gubernamental  a  través  de  la  elaboración  de  estudios  especializados  y  el  desarrollo  de  

indicadores  que  sirvan  para  transparentar,  evaluar  y  comparar  acciones  de  gobierno.  Con  el  apoyo  de   académicos   y   expertos   realizamos   estudios   imparciales   que   reflejan   la   realidad   del   país   y  ofrecemos  recomendaciones  para  mejorar  la  ejecución  y  los  resultados  de  las  políticas  públicas.  En  

México  Evalúa  tenemos  vocación  por   la   incidencia.  Buscamos  proveer  a   la  sociedad  mexicana  de  parámetros   para   evaluar   al   gobierno   y   nos   interesa   ofrecer   al   Congreso   y   a   los   tomadores   de  decisión   ideas   y   propuestas   para   mejorar   su   función   en   la   elaboración   de   mejores   políticas  

públicas.    

   

  2  

Contenido  

 

I. Introducción  

I.1.  Propósito  y  objetivos  del  estudio  

II.   El  financiamiento  de  la  educación:  escenario  y  desafíos  

  II.1.  El  contexto  actual  

  II.2.  Los  desafíos  en  la  gestión  de  los  recursos  para  la  educación  

 III.3.   Consideraciones   sobre   el   ejercicio   de   los   recursos:   Algunos  

ejemplos  

III.   La   magnitud   de   la   ineficiencia   en   el   uso   de   recursos   públicos   y   el  

financiamiento  privado  en  la  educación  básica  

  III.1.  Revisión  de  la  literatura  y  evidencia  internacional  

  III.2.  El  gasto  educativo  de  los  hogares  

IV.     El  costo  real  por  alumno  como  indicador  de  eficiencia  

IV.1.    ¿Cómo  se  puede  mejorar  el  sistema  de  financiamiento  educativo  

en  México?  

IV.2.  Diferencial  entre  el  gasto  ejercido  y  el   costo   real  por  alumno:  el  

caso  de  Sonora  

V.     Conclusiones:   Hacia   una   agenda   de   investigación   sobre   la   eficiencia  

del  financiamiento  educativo  

VI.   Bibliografía  

   

  3  

El  Financiamiento  Educativo  en  México:  Consideraciones  sobre  su  eficiencia  

 

I. Introducción    El  sistema  de  educación  en  México  enfrenta   importantes  retos  en  términos  de  calidad  y  equidad.  De  las  treinta  naciones  que  conforman  la  OCDE,  México  ocupa  el  último  lugar  en  las  pruebas  de  aprovechamiento  escolar,  según  datos  del  Programa  Internacional  para  la  Evaluación  de   los  Alumnos   (PISA  por   sus   siglas   en   inglés).   Según  PISA  2006,   50%  de   los  estudiantes  mexicanos  de  quince  años  no  tienen  las  habilidades  mínimas  de  comprensión  lectora,  o  bien  no  son  capaces  de  resolver  problemas  matemáticos  básicos  (OECD,  2009).  Además   de   un   bajo   rendimiento   nacional   en   promedio,   persisten   también   importantes  brechas  entre   los  diferentes   sectores   socio-­‐económicos  del   país.   Según  datos  del  Banco  Mundial,   en   el   2008,  más   del   35%   de   la   población  mexicana   sobre   la   línea   de   pobreza  habían  completado   la  educación  secundaria,  comparado  con  sólo  un  15%  de   los  pobres.  (Vegas  y  Santibáñez,  2008).  

 La  baja  calidad  de  los  rendimientos  educativos  contrasta  con  un  ritmo  de  gasto  creciente.  En  México,  el  gasto  educativo  como  proporción  del  PIB  ha  crecido  considerablemente  en  los  últimos  20  años,  al  pasar  de  4.1%  en  1990  a  6.7%  en  2010.  Tan  sólo  entre  1995  y  2004  el   gasto   en   educación   en  México   se   incrementó   en   un   47%   en   términos   reales   (OCDE,  2007).  Además,  México  es  uno  de  los  países  de  la  OCDE  que  destina  mayor  proporción  de  su  gasto  programable  en  educación,  23%  (OCDE,  2007).  Por  otro  lado,  las  cifras  de  gasto  en  términos  absolutos  pintan  un  panorama  distinto.  En  el  2006,  México  gastó  por  alumno  $1,650  dólares  (ajustado  por  poder  de  compra)  en  primaria  y  en  secundaria  gastó  $1,500.    Esto  contrasta  con  los  $5,450  y  $6,600  que  se  gastan  en  promedio  los  países  de  la  OCDE  en   estos   mismos   niveles.   En   educación   media,   México   gastó   $2,800   por   alumno   y   en  educación   superior   $5,800.   En   comparación   con   $7,582   y   $11,200   que   se   invierten   en  promedio,  en  los  países  de  la  OCDE  (OCDE,  2007).    

 La  brecha  entre  el  gasto  por  alumno  en  México  y  en  otros  países  desarrollados  es  todavía  muy   grande.   Si   un   alumno   estudiara   el   ciclo   educativo   completo   en   escuelas   públicas  (incluyendo   educación   superior),   México   se   gastaría   $19,200   dólares   (PPP)   en   su  educación.   Esto   es   menos   que   lo   que   se   gasta   en   Estados   Unidos   en   un   solo   año   de  educación   universitaria   por   alumno.   El   bajo   nivel   de   gasto   absoluto,   aunado   a   una  estructura   de   gasto   rígida,   hace   que   ciertas   áreas   importantes   del   quehacer   educativo,  como   infraestructura   y   equipamiento   de   las   escuelas,   se     encuentren   desatendidas.   Lo  anterior   sugiere   que,   si   bien   en   términos   relativos   el   esfuerzo   en   el   gasto   público  educativo   podría   ser   considerado   como   alto,   en   términos   absolutos   México   requiere  todavía  mayores  inversiones  en  el  sector  educativo.  

 

   

  4  

Ante     esta   problemática     surgen   dudas   sobre   la   eficiencia   del   gasto   educativo.   La  preocupación   radica   en   que   sí   el   gasto   educativo   en   el   país   presenta   importantes  ineficiencias,   aún   a  mayores   niveles   de   gasto   no   se   consigan   los   resultados   esperados.  Entre   las   razones   para   pensar   que   podría   haber   importantes   ineficiencias   en   el   gasto  educativo  en  México  están  las  siguientes:      (1)  Que  casi  la  totalidad  del  gasto  educativo  está  atado  al  gasto  corriente,  principalmente  en  sueldos  de  docentes  y  personal  administrativo.    Esto  per   se,  no  sería  un  problema  si  hubiesen  mecanismos  fuertes  de  exigencia  hacia  los  docentes  y  el  personal  educativo.      En  México,  dichos  mecanismos  son  débiles.  Por  ejemplo,  resulta  prácticamente  imposible  sancionar  o  despedir   a  un  maestro   incompetente.  Más  aún,   resulta  difícil   detectar   a  un  maestro  incompetente,  dados  los  pobres  mecanismos  de  evaluación  docente  que  existen  en  el  país.  Un  caso  similar  sucede  con  los  directores  de  plantel.  Un  importante  aumento  en  el  gasto  educativo,  por  lo  tanto,  tendería  a  ser  absorbido  por  un  incremento  salarial  el  cual   no   está   atado   a   ningún   mecanismo   de   resultados   que   pudieran   comprobar   la  eficiencia  de  dicho  aumento.      (2)   El   gasto   remanente,   el   que   se   destina   a   inversión   física,   equipamiento,   materiales,  programas  educativos,  etc.,  está  sujeto  a  reglas  y  procedimientos  desarticulados  y  a  una  deficiente   coordinación   entre   las   distintas   dependencias   que   lo   ejercen.   En   general,   las  escuelas   mexicanas   operan   en   un   sistema   rígido   y   jerárquico,     en   el   cual,   la   política  educativa   se   caracteriza   muchas   veces   por   acciones   aisladas,   sin   planificación   ni  coordinación  entre  ellas  (Bonilla,  2008).  Además,  no  existe  en  el  país  una  clara  asignación    de   atribuciones   y   responsabilidades   de   los   gobiernos   federal,   estatal   y   municipal   en  cuanto   a   la   gestión   y   el   uso   de   recursos.   Esto     conlleva   a   una   desarticulación   entre  objetivos,  actores  y  funciones  que  afecta  negativamente  el  flujo  de  recursos  y  su  potencial  impacto.      Y   por   último,   (3)     el   país   no   tiene   una   cultura   fuerte   de   rendición   de   cuentas   y  transparencia.  Además,  la  gestión  de  recursos  educativos  no  está  orientada  a  resultados.      Como   consecuencia,   las   escuelas   subsisten   en   un  medio   de   alta   fragilidad   institucional,  pues  algunos  de  sus  insumos  primordiales,  -­‐   infraestructura  y  materiales  didácticos  -­‐     los  reciben  de  manera  inestable  y  son  de  baja  calidad  (CEE,  2007).  Lo  anterior  aunado  a  una  desinformación   generalizada   sobre   el   estado   de   los   principales   recursos   educativos  (docentes,  infraestructura,  equipamiento,  etc.)  tiene  como  consecuencia  que  no  se  puede  determinar   a   ciencia   cierta   la   efectividad   del   gasto   ni   su   impacto   sobre   la   equidad   del  sistema.      I.1    Propósito  y  Objetivos  del  Estudio    El   propósito   de   este   estudio   es   explorar   a   detalle   el   estado   actual   del   financiamiento  educativo   en   México   así   como   de   los   gastos   que   llevan   a   cabo   los   gobiernos   y   los  

   

  5  

particulares   en   este   rubro.     Esto   con   la   finalidad   de   recomendar  maneras   en   las   que   el  gasto   educativo   pudiera   hacerse  más   eficiente.   Para   ello,   se   persiguieron   tres   objetivos  específicos:   (1)  Dar  un  panorama  del   financiamiento  educativo  en  México,   incluyendo  el  proceso  que  siguen  los  recursos  para  llegar  hasta  las  escuelas.    (2)  Presentar  algunas  cifras  de   gasto   educativo   que  muestren   los   gastos   que   se   hacen   desde   el   ámbito   público   así  como  desde  el  privado.  Y,  (3)  sugerir  algunos  parámetros  de  medición  en  la  eficiencia  del  gasto  público  en  educación  al  contrastar  el  costo  real  de  las  escuelas,  con  el  presupuesto  ejercido  por  alumno.        El   artículo   está   organizado   de   la   siguiente   manera.   En   la   sección   uno,   se   describe   el  contexto  actual  del   financiamiento  educativo  y  algunas  partes  del  proceso  que  pudieran  estar  asociadas  a  ineficiencias.    En  la  sección  dos,  se  estiman  los  gastos  de  los  particulares  en  educación.  En  particular  se  calculará  la  magnitud  del  gasto  en  educación  que  hacen  los  hogares   y   la   proporción   que   ocupa   de   su   ingreso/consumo.   Esta   estimación   permite  observar   la   carga  que   representa   la  educación  para   los  hogares,  especialmente  para   los  más  pobres.  Aunque  esto  por    sí  mismo  no  es  una  prueba  de  que  hay  ineficiencias  en  el  sistema,  sí  podría  sugerir  que  el  sistema  público  está  teniendo  que  ser  en  parte  sostenido  con  recursos  particulares.  Si  esto  es  especialmente  regresivo,  esto  podría  significar  un  reto  para  la  educación  de  las  familias  de  menores  ingresos.    En  la  tercera  sección  se  propone  como   indicador   de   eficiencia   de   la   gestión   de   recursos,     el   costo   real   por   alumno   y   su  diferencial   contra   el   presupuesto   ejercido   por   alumno;   y   con   base   en   la   información  disponible,    calculamos  este  diferencial  para  la  educación  primaria  del  estado  de  Sonora.      

 II. El  financiamiento  de  la  educación:  escenario  y  desafíos  

 II.1  El  contexto  actual  

 En  México,  el  gasto  educativo  en  el  2009  ascendió  a  791,674.8  millones  de  pesos,    6.7%  del    PIB.  Este  gasto  se  conforma  de  recursos  públicos  y  privados.  El  gasto  público  se  ubicó  en  620,954  millones  de  pesos,     lo  que  equivale  a    5.3%  del  PIB  y  el  gasto  privado  fue  de  170,720.0,   1.4%   del   PIB.     Entre   2000   y   2007,   se   ha   observado   un   decremento   de   la  proporción  de  gasto  público  a  la  par  de  un  incremento  de  la  proporción  de  gasto  privado  para   el   conjunto   de   todos   los   niveles   educativos.   En   el   2000,   la   proporción   de   gasto  público   se   ubicó   en   85.3%   y   la   de   gasto   privado   en   14.7%,  mientras   que   en   el   2007,   la  proporción  de  gasto  público  fue  de  80.3%  y  la  de  gasto  privado  fue  de  19.7%.    El  desglose  por  nivel  educativo  refleja  la  misma  tendencia.    En  el  caso  de  la  educación  básica  y  media  superior,   el   gasto   público   se   redujo   de   86.1%   a   82.1%,   mientras   que   el   gasto   privado  aumento  de  13.9%  a  18.2%,  mientras  que  en  la  educación  superior,  el  gasto  publico  paso  de  79.4%  a  71.4%  y    el  gasto  privado  aumento  de20.6%  a  28.6%    en  ese  mismo  periodo  (OECD  ,2010).    En   términos   absolutos  México   todavía  presenta  niveles  de   gasto  por   alumno  bajos,   con  respecto   a   otros   países  más   desarrollados.     Como   se   discutió   en   la   introducción,   en   el  

   

  6  

2006,   México   gastó   $1,650   dólares   (ajustado   por   poder   de   compra)   en   primaria   y   en  secundaria   gastó   $1,500.     Esto   contrasta   con   los   $5,450   y   $6,600   que   se   gastan   en  promedio   los   países   de   la   OCDE   en   estos  mismos   niveles.   En   educación  media  México  gastó  $2,800  por  alumno  y  en  educación  superior  $5,800.  En  comparación  con  $7,582  y  $11,200   que   se   invierten   en   promedio,   en   los   países   de   la   OCDE   (OCDE,   2007).     Si   un  alumno  estudiara  el  ciclo  educativo  completo  en  escuelas  públicas  (incluyendo  educación  superior),  México  se  gastaría  $19,200  dólares  (PPP)  en  su  educación.  Esto  es  menos  que  lo  que  se  gasta  por  alumno  en  Estados  Unidos  en  un  solo  año  de  educación  universitaria.    

a) Inversión  y  mejoras    El   bajo   nivel   de   gasto   absoluto,   aunado   a   una   restrictiva     estructura   de   financiamiento,  hace   que   ciertas   áreas   importantes   del   quehacer   educativo,   como   infraestructura   y  equipamiento   de   las   escuelas,   se     encuentren   desatendidas.   Según   datos   del   Instituto  Nacional   para   la   Evaluación   de   la   Educación,   casi   una   cuarta   parte   de   las   escuelas   en  México   tiene   problemas   importantes   de   mantenimiento   y   conservación   de   las  instalaciones.   Más   del   75%   de   las   escuelas   primarias   en   México   carecen   de   salón   de  cómputo   y   biblioteca,   y  menos   del   5%   de   las   escuelas   en   las   zonas   rurales   e   indígenas  cuentan  con  dichas   instalaciones.  En  más  del  15%  de   las  escuelas  rurales,  el  profesor  no  tiene  un  lugar  en  donde  sentarse  (INEE,  2007).    

 Es   posible   que   el   sector   educativo   necesite   una   mayor   inyección   de   recursos.   La  infraestructura   y   equipamiento   en   muchas   escuelas   es   deficiente,   hace   falta   mayor  cobertura   y   opciones   educativas   en   media   y   superior,   y   sobre   todo,   es   posible   que   se  necesiten   recursos   adicionales   para   elevar   la   calidad   en   todos   los   niveles.   Sin   embargo,  debe   resaltarse   la   preocupación   de   que   las   ineficiencias   actuales   del   gasto   repercutan  negativamente  en  cualquier  inversión  adicional  que  pueda  hacerse  en  el  sector.      

b) La  estructura  de  gasto  corriente    Uno  de  los  principales  problemas  con  el  financiamiento  actual  es  que  se  dispone  de  pocos  recursos  para  atender  aspectos  no-­‐salariales.  De  hecho,  casi  todo  el  presupuesto  federal  educativo  se  va  a  gasto  corriente,  97.2%.  En  la  gráfica  1  se  observa  que  el  82.6%  del  gasto  federal   en   el   2010,   fue   destinado   a   pagar   servicios   personales,   el   2.6%   fue   asignado   a    gasto  de  operación,  y    tan  solo    0.4%  se  correspondió  a  inversión  educativa.    

           

     

   

  7  

Gráfica  1.    Gasto  Federal  en  Educación  Básica  del  2010  (Distribución  porcentual  según  Función  Económica,  %)    

 Fuente:   Estimaciones  propias  con  información  del  PEF,  2010.  

   Incluso   comparado   con   otros   países,     México   destina   una   alta   proporción   de   su   gasto  educativo   al   gasto   corriente.   Como   se  observa   en   la   gráfica   2,     el   gasto   corriente   como  porcentaje  del  gasto  público  en  educación    para  el  promedio  de  los  países  de  la  OECD  fue  de  91.7%,    y  solo  Portugal  nos  supera  en  dicho  indicador.        

Gráfica  2.    Gasto  corriente  como    porcentaje  del  Gasto  Público  en  Educación  Básica,  2006  (%)  

 Fuente:   OECD,  2006  

     

82.6  

2.6  8.0  

4.6   2.2  

Servicios  personales   Gasto  de  operación  

97.6        

91.7        

60  

70  

80  

90  

100  

Portugal  

Mexico  

Belgium  

Slovak  Rep

ublic  

Italy  

Hun

gary  

Austria  

Turkey  

France  

Den

mark  

Swed

en  

Germany  

Poland

 

OECD  average  

Ireland  

Spain  

Finland  

Japan  

Australia  

Switzerland

 

United  Kingdo

m  

United  States  

Korea  

Czech  Re

public  

Norway  

Iceland  

Nethe

rlands  

Luxembo

urg  

   

  8  

La   actual   distribución   de   gasto   ha   desatendido   necesidades   apremiantes   en  materia   de  operación   de   las   escuelas,     inversión   en   infraestructura   física,   e   implementación   de  programas   educativos.   Por   ejemplo,   el   9%   y   5%   de   las   primarias   y   secundarias  respectivamente  no  cuentan  con  electricidad    y  menos  de  un  tercio  de  las  escuelas  tiene  acceso  a  Internet    (Guichard,  2005).    

 Además  de  destinar  casi   la  totalidad  de  su  presupuesto  educativo  a  salarios  del  personal  educativo,   éste   ha   sido   el   rubro   que   mayor   crecimiento   ha   experimentado.   En   años  recientes,   una   gran   parte   de   los   incrementos   al   gasto     se   han   destinado     a   mejoras  salariales   (Guichard,   2005).   La   alta   proporción   de   gasto   educativo   destinado   a  prestaciones   y   salarios   responde   en   gran   medida   a   la   nueva   configuración     de   la  negociación    salarial  del  magisterio  después  de  la  descentralización.  El  actual  esquema  de  negociación  salarial     tiene  dos  etapas:  primero  se   realiza  una  negociación  entre  el   SNTE  con  el  Gobierno  Federal  en  mayo  de  cada  año;  posteriormente,    cada  uno  de  los  gobiernos  estatales   tiene  una  negociación   local   con   las   secciones   sindicales   de   su   estado.  Algunos  especialistas   argumentan   que   esta   situación   pone   mayores   presiones   presupuestarias  para   los   gobiernos   estatales,   pues   la   negociación   federal   establece   una   “cota   inferior”  para   cada   estado,   el     incremento   será   igual   o   superior   a   ese   nivel.   (Andere,   2006;  Villanueva,  2009).    

Destinar  una  proporción  mayúscula  a  gasto  corriente,  especialmente  a  sueldos  de  maestros   y   directores   de   escuela,   es   problemático   cuando   el   gobierno   tiene   pocos  instrumentos   de   rendición   de   cuentas   para   exigir   un   cierto   desempeño   de   dichos  maestros   y   directores.   Esto   se   discutirá   a   mayor   detalle   más   adelante.     Aunado   a   una  estructura   de   gasto   restrictiva,   los   estados   presentan   esfuerzos   financieros   muy  heterogéneos   para   atender   el   sector   educativo.     A   casi   20   años   de   la   descentralización  educativa,   el   sistema   sigue   siendo  prácticamente   financiado  por   la   federación.   Según   la  gráfica     3,     el   gasto   educativo   nacional   en   el   2009   se   integró   por   un   64.0%     de   gasto  federal;   seguido   de   un   21.6%   proveniente   del   sector   privado.   El   gobierno   estatal   y   el  municipal  son  los  que  menos  aportaron,    14.3%  y  0.02%,  respectivamente.          

     

   

     

   

   

  9  

Gráfica  3.      Distribución  porcentual  del  gasto  nacional  en  Educación  en  el  2009  (%)  

 

 Fuente:  Informe  de  gobierno,  2009  

 

 II.2  Los  desafíos  en  la  gestión  de  recursos  para  la  educación.  

 En   el   centro   de   la   discusión   sobre   el   financiamiento   educativo   se   encuentra   una  reorganización   local   del   sistema     que   ha   permanecido   ambigua   desde   su   concepción  original   (Aguilar  y  Maya,  2006).    En  mayo  de  1992,    el  gobierno  federal,   los  estados  y  el  SNTE     firmaron   el   Acuerdo   Nacional   para   la   Modernización   de   la   Educación   Básica   y  Normal  (ANMEB)  con  el  objeto  de  descentralizar  los  servicios  educativos.  Una  de  las  tres  estrategias  planteadas  en  la  ANMEB  fue  la  reorganización  del  sistema  educativo,  con  dos  ejes  principales:   i)  Federalismo  educativo;   ii)  La  centralidad  de  la  escuela  en  la  definición  de  políticas  educativas.    Los  cuales  discutiremos  a  continuación.      

a) El  Federalismo  educativo    

En  cuanto  al  federalismo  educativo,  la  firma  de  la  ANMEB  implicó  que  el  gobierno  federal  entregara  la  administración  de  recursos    a  los  gobiernos  estatales.    Los  estados  recibieron  cerca   de   100  mil   edificios   escolares   e   inmuebles   para   la   administración,   22  millones   de  bienes  muebles  en  equipo  y  materiales,  casi    513  mil  plazas  de  maestros,  115  mil  puestos  administrativos  y  más  de  14  millones  de  estudiantes  (Moctezuma,  1994;  Aguilar  y  Maya,  2004).      

 Sin  embargo,  el   acuerdo  no  propuso  una   redistribución  de  atribuciones    a   las  entidades  federativas   y   tampoco  una   clara   asignación  de   funciones   entre   órdenes  de   gobierno   en  materia   de   gestión   y   el   uso   de   los   recursos.   A   estas   últimas   correspondieron   funciones  

64.0  

21.6  

14.3  

0.2  

Federal  Privado  Estatal  Municipal  

   

  10  

meramente  operativas,  casi  siempre  condicionadas  y  sujetas  a  la  supervisión  del  gobierno  Federal  (Latapí  y  Ulloa,  2000)1.        El  marco  legal  y  programático  que  rige  actualmente  el  federalismo  educativo  ha  heredado  esos  problemas  históricos  de  la  descentralización  educativa.  Los  artículos  25,  26,  27  de  la  Ley  General  de  Educación  establecen    los  principios  para  el  financiamiento  educativo.  En  dichos   artículos   se   especifica   que   el   Ejecutivo   federal   y   los   gobiernos   de   las   entidades  federativas  concurrirán  al   financiamiento  de   los  servicios  educativos  y  contribuirán  en  el  fortalecimiento   de   las   fuentes   de   financiamiento     y     su   crecimiento   en   términos   reales  (Villareal,  2003).    Sin  embargo,    dichos  principios  de  financiamiento  no  van  más  allá  de  la    concurrencia;  es  decir,  no  se  establece  una  clara    definición  de  atribuciones  y,  por  ende,  los   recursos   y   las   responsabilidades   de     los   estados   ni   de   los  municipios   sobre   el   gasto  educativo,  tampoco  se  establecen  criterios,  indicadores  ni  normas  que  regulen  el  ejercicio  eficiente  de  los  recursos.    

 Prueba  de  ello  es  la  heterogénea  participación  de  las  entidades  federativas  en  la  inversión  educativa   en   sus   estados.   De   acuerdo   con   datos   de   la   SEP   para   2009,   del   gasto   total   en  educación  ejercido  en  los  estados,  el  34%  en  promedio  proviene  de  recursos  estatales  (ver  Cuadro  1).  En  16  entidades   federativas   se  observan  márgenes  de   financiamiento  estatal  superiores  o   iguales  al  promedio  nacional.  Los  estados  que  más  aportan  de  sus  recursos  estatales   son   Baja   California,   Yucatán,   Sonora,   Jalisco   Sinaloa,   Chihuahua,   Nuevo   León,  Guanajuato,   entre   otros.   En   14   estados   el   margen   de   financiamiento   es   menor   al  promedio   nacional;   entre   ellos   destacan   Chiapas,   Hidalgo,   Oaxaca,   Morelos,   Colima,   y  Guerrero.  

   

                                                                                                                         1De  acuerdo  con  un  reporte  de  la  OECD,  realizado  por  Fierro,  Tapia  y  Rojo  (2009),  los  gobiernos  estatales  resolvieron  la  problemática    de  integración  de  los  sistemas  estatales    y  federales  dependiendo  de  sus  condiciones  políticas  locales  y  su  capacidad  institucional  para  crear   nuevas   estructuras   organizativas.   Según   este   estudio,   para   el   año   2009,   en   28   entidades   existía   una   secretaría   de   educación  responsable  de  los  servicios  educativos  en  el  estado.    Solamente  en  18    de  estas  28  entidades  opera  en  forma  exclusiva  una  Secretaría  de  educación  estatal,  la  cual  se  encarga  de  los  servicios  estatales  y  los  federales  transferidos.  En  10  entidades  coexisten  la  Secretaría  de  educación   y   un   Instituto   descentralizado,   a   cargo   de   los   servicios   federales   transferidos.   Los   autores   afirman   que   la   integración   y  coexistencia   de   dos   sistemas   educativos   se   ha   caracterizado   en   muchos   casos   por   ser   una   yuxtaposición   conflictiva   de   las   tramas  burocráticas  que  afecta  la  estructura  media,    las  escuelas  y  los  docentes.  

   

  11  

Cuadro  1.    Presupuesto  Educativo  Total  Ejercido  por  Fuente  de  Financiamiento  y  Entidad  Federativa  del  

2009  (Millones  de  pesos)  

 Fuente:  Cuestionario  Financiamiento  Educativo  Estatal,  SEP.  2009  

 b) La  centralidad  de  la  escuela  en  la  definición  de  políticas  educativas.  

 El  segundo  eje  de  la  descentralización  educativa  fue  instituir  a  la  escuela  como  centro  de  la  definición  de  políticas  educativas  y  desde  entonces  el  tema  de  la  gestión  escolar  ha  ido  ganando   terreno   en   el   discurso   político.   A   partir   de   1993,   se   han   establecido   diversos  programas   federales   para  mejorar   la   gestión   escolar,   por   ejemplo,   el   Consejo   Nacional  

   

  12  

Técnico  de   la  Educación   (1992-­‐1993),   los  programas   compensatorios  del  PAREIB2   (1995-­‐2010),   la   gestión  en   la   escuela  primaria   (1996-­‐2001)   y   el   Programa  Escuelas  de  Calidad,  PEC   (2001-­‐2010).   En   general,   dichos   programas   han   tenido   como   objetivo   promover   la  autoevaluación  del  plantel,  la  elaboración  del  proyecto  escolar,  la  planeación  estratégica,  el  liderazgo  directivo,  etc.  (Bonilla,  2008).3  

 No   obstante   algunos   resultados   positivos,4   la   gestión   escolar   basada   en   programas  externos  provenientes  del  gobierno   federal  ha   tenido  algunas   limitaciones  entre   las  que  destaca  el  hecho  de  que  la  mayoría    han  sido  implantados  como  estrategias  verticales  en  el   que   las   autoridades   locales   (supervisores   o   directores   escolares)   no   tienen   capacidad  para  modificarlos  o   adecuarlos   a   su   contexto  particular   (Fierro  et   al.,   2009).  Además,   la  naturaleza  cerrada  de  los  programas    también    dificulta  la  comunicación  de  los  objetivos  a  cumplir  y  las  actividades  a  realizar:  “Los  puntos  de  contacto  entre  los  equipos  técnicos,  el  personal   de   la   supervisión   escolar   y   los   directores   son   esporádicos.   Más   intensos   al  arranque  del  programa,  menos  frecuentes  conforme  avanza  la  implantación”  (ibid.,  p.  20).    Otro  problema  de  la  gestión  institucional  educativa  en  México  es  que  no  está  orientada  a  resultados.  Actualmente,  ni  el  aparato  burocrático  ni   las  escuelas    están  sujetos  a  rendir  cuentas  sobre  las  funciones  que  ejercen  y  su  desempeño    eficiente.  Esto  genera  un  clima  de  incentivos  débiles  para  la  eficiencia  del  gasto  porque  cuando  no  se  justifica  constante  y  concretamente   la   relación   entre   el   insumo,   el   ejercicio   de   los   recursos   y   el   resultado   o  producto   obtenido,     el   margen   para   actuar   discrecional   e   ineficientemente   es   mayor  (Schröder,  2000).    

 La   literatura   sugiere   que   lograr   un   acercamiento   efectivo   con   la   ciudadanía   continua  siendo  un  reto  grande  para  las  políticas  de  rendición  de  cuentas  en  México.    Al  respecto,  Hernández  Trillo  y  Torres  Rojo  (2006)    realizaron  una  encuesta5  para  sondear  el  nivel  de  conocimiento    de   la  ciudadanía  sobre     la   rendición  de  cuentas.   Los  autores  encontraron  altos  niveles  de  desconocimiento  de  la  población  con  respecto  a  asuntos  educativos.6  

 Finalmente  “no  se  puede  gestionar  con  eficiencia  sobre  una  realidad  que  no  se  conoce”  (UNESCO,   2004).     La   escasez   de   información   y   conocimiento   sobre   los   aspectos   más                                                                                                                            2   Programas   para   Abatir   el   Rezago   Educativo   en   la   Educación   Básica,   los   cuales   se   desarrollan   con  financiamiento  del  Banco  Mundial.  3El  proyecto  PEC  destaca  por  poner  en  práctica  estrategias  novedosas  de  autogestión,  como  dar  recursos  a  laescuela   a   cambio   de   un   proyecto   escolar,   mayor   rendición   de   cuentas,   y   mayor   liderazgo   directivo   y    participación  social  a  nivel  escuela.  4Algunas  evaluaciones  realizadas  por  el  Banco  Mundial  y  otros  autores  han  encontrado  efectos  positivos  del  PEC  sobre  indicadores  de  deserción  y  repetición.  Ver  por  ejemplo  Skoufias  y  Shapiro  (2001).    5De  acuerdo  con   los  autores,     la  muestra  es  de  3,330  observaciones.   Las  encuestas   fueron   levantadas    en  ocho  ciudades  seleccionadas  aleatoriamente;    la  metodología  utilizada  para  el  diseño  muestral  es  similar  a  la  de  la  Encuesta  Nacional  de  Empleo  Urbano  que  levanta  el  INEGI.  6  Por  ejemplo,  según  la  encuesta  únicamente  4%  de  los  encuestados  sabe  qué  tanto  el  gobierno  federal  y  el  

estatal   se   encargan   de   elaborar   los   programas   de   estudio   de   educación   básica   (Hernández   Trillo   y   Torre  Rojo,  2006)  

   

  13  

básicos   de   la   educación   en  México   es   un   asunto   pendiente.   Por   ejemplo,   una   auditoría  externa   practicada   a   los   recursos   del   Fondo   de   Aportaciones   a   la   Educación   Básica   del    Presupuesto  Federal  de  Egresos  de  2008  encontró  que:  “no  existen  controles  adecuados  para   conocer   con   certeza   el   número   de   planteles,   así   como   la   matrícula   de   educación  básica  que  existe  en  las  entidades  federativas.  A  pesar  de  existir  el  Formato  911  de  la  SEP,  la   Auditoría   refleja   que   no   en   todas   las   entidades   se   utiliza   de  manera   adecuada   y   no  existen  los  mecanismos  para  su  manejo  y  resguardo”  (Cámara  de  Diputados,  2008).  

 La   información   confiable   y   sistematizada   es   un   requisito   indispensable   para  mejorar   la  gestión;  sin  ella  no  es  posible  realizar  diagnósticos  de  asuntos  críticos  de  la  educación,  ni  evaluaciones    de  las  necesidades,  ni  conocimientos  confiables  para  planear    estrategias  de  largo  plazo  (UNESCO,  2004).  

 II.3  Consideraciones  sobre  el  ejercicio  de  recursos:  Algunos  ejemplos    Como   se   discutió   en   párrafos   anteriores,   en   el   sistema   educativo   mexicano,   la   gestión  institucional   y   escolar     está   condicionada   por   una   estructura   rígida   y   jerárquica   que   no  responde   a   criterios   de   eficiencia   y   rendición   de   cuentas.   Como   consecuencia,     ante   la  coordinación   deficiente   entre   órdenes   de   gobierno   y/   o   dependencias   burocráticas   al  interior  de   las   autoridades  educativas  estatales   y   la   federal,     la  política  educativa     tiene  mayores  posibilidades  de  caracterizarse  por  acciones  aisladas  y  proyectos  fragmentados.  En  este  contexto,    entre  los  más  afectados,  están    las  escuelas  que  subsisten  en  un  medio  de  alta  fragilidad  institucional(Bonilla,  2008).      Por   ejemplo,   en   cuanto   a   infraestructura   educativa   se   refiere,     ante   la   falta   de  coordinación,   planificación   y   la   insuficiencia   presupuestaria,   las   escuelas   públicas   han  recurrido   a   diversas   instancias   (gobierno   municipal,   estatal,   padres   de   familia)     para  financiar   necesidades   apremiantes   de   infraestructura.   La   falta   de   coordinación   entre  órdenes   de   gobierno   locales   o   con   la   secretarías   de   educación   estatales,   genera  ineficiencias  debido  a  duplicidades7  o  bien,  porque  las  obras  no  se  realizan  a  tiempo.      

 En   esta   administración   presidencial,   se   promulgó     la   Ley   General   de   la   Infraestructura  Física  Educativa  (2008)  con  el  objetivo  de  regular   la   infraestructura  del  país.  Como  parte  de  la  ley,    la  SEP  creó  el  Instituto  Nacional  de  la  Infraestructura  Física  Educativa  (INIFED),  el  cual  cuenta  con  la  capacidad  normativa,  de  consultoría  y  certificación  de  la  calidad  de  la  infraestructura   física   educativa   del   país,   además   de   construir,   equipar,   y   rehabilitar   la  inmuebles   (SEP,   2007).   Esto   representa   un   gran   avance   que   puede   eventualmente  repercutir   favorablemente  en   la   infraestructura  escolar,  si  es  que  a  partir  de  este  nuevo  

                                                                                                                         7  En  un  caso,  la  escuela  X  solicitó    de  manera  independiente,  recursos  tanto  al  gobierno  municipal  como  a  los  padres  de  familia  para  instalar  sanitarios  en  su  plantel.  Los  recursos  municipales  se  recibieron  a  destiempo,  y  los  baños  ya  habían  sido  comprados  e  instalados  con  recursos    de  los  padres  de  familia.  Sin  embargo,  como  el  recurso  de  gobierno  municipal  ya  estaba  “etiquetado”   las  autoridades  municipales  ordenaron  quitar   los  sanitarios   recién   instalados  para  poner   los   suyos  y  así  no  caer  en  un   subejercicio  de   los   recursos.   Fuente:  Entrevistas  en  el  BID    en  el    2010.  

   

  14  

diseño   institucional   se   mejora   la   planeación,   ejercicio   y   fiscalización   de   los   recursos  destinados  a  la  infraestructura.  

 De   la   misma   forma,   en   el   ciclo   escolar   2007-­‐2008   se   levantó   el   primer   censo   de  infraestructura   educativa,   el   Catálogo   de   Inmuebles   Escolares.   Este   instrumento   es  primordial   para   la   planeación   de   los   obras   de   infraestructura   escolar   y   focalizar   la  inversión   a   escuelas   más   necesitadas.     No   obstante,     la   SEP   no   ha   hecho   público   el  diagnóstico   del   catálogo,   y   no   se   sabe   si   esta   utilizándose   como   herramienta   para   la  planeación  de  presupuestos  a  infraestructura  tanto  a  nivel  federal  como  estatal.  

   Otro   ejemplo  de   la   fragilidad   institucional   de   las   escuelas   se   relaciona   con   los   recursos  que   se   les   destinan   para   su   operación   cotidiana.   Con   base   en   entrevistas   realizadas   a  funcionarios   de   la   SEP,   pudimos   mapear   el   flujo   de   recursos   que   se   destinan   para   el  funcionamiento  cotidiano  de   las  escuelas  públicas  generales8.    Cabe  mencionar  que  este  es  un  esquema  general  y  puede  variar  según   las  particularidades   institucionales  en  cada  estado.     Como   se   observa   en   el   Diagrama   1,   el   primer   actor   relevante   del   flujo   es   la  Secretaría   de   Finanzas   estatal   quien   se   encarga   de   compilar   los   fondos   federales   y  estatales   y   distribuirlos   para   su   ejercicio.   Lo   correspondiente   al   pago   de   salarios   y  prestaciones   de   los   trabajadores   de   la   educación   se   realiza   por   la  misma   Secretaría   de  Finanzas  estatal;  mientras  que  la  Secretaría  de  Educación  estatal  se  encarga  de  gestionar  los  recursos  destinados  al  funcionamiento  de  las  escuelas,  y    los  programas  educativos.      En   cuanto   al     funcionamiento   cotidiano   de   las   escuelas,     las   escuelas   no   cuentan   con  recursos  propios  para  operar.  Para  ello,  reciben  subsidios  federales  y  estatales  en  especie.  Este   financiamiento   llega   a   través   de   la   propia   Secretaría   de   Educación   estatal,   la   cual  realiza   los   pagos   de   servicios   de   contrato   (luz,   agua,   teléfono,   etc.).   Las   autoridades  estatales  también  son  las  responsables  de  adquirir,  muchas  veces  de  manera  centralizada,  los  insumos  para  las  escuelas.  Dichos  insumos  se  distribuyen  a  través  de  las  delegaciones  regionales  educativas  a  las  escuelas.  Esta  lógica  de  operar  debilita  la  gestión  escolar  pues  la  escuela  tiene  muy  poco  margen  de  acción.  Incluso  sobre  los  recursos  más  básicos  que  requiere   para   su   funcionamiento   está   a   merced   de   la   ineficiencia   interna   de   las  estructuras  medias.  

                                                                                                                         8  Las  escuelas  públicas  generales  excluyen  a  las  escuelas  financiadas  por  CONAFE.    

   

  15  

Diagrama  1.      Flujo  de  recursos  destinados  a  la  operación  de  las  escuelas  

 Fuente:   Entrevistas  SEP,  2009  

   

En  suma,  la  rigidez  de  la  composición  del  gasto  y  el  aumento  en  las  previsiones  salariales  para   los   trabajadores   de   la   educación   contrastan   con   una   insuficiencia   presupuestaria  para   financiar   la   infraestructura,   equipamiento,   operación   y   mantenimiento   de   las  escuelas.   También   contrastan   con   una   política   que   poco   ha   hecho   para   mejorar   la  exigencia  que  se  tiene  del  personal  educativo  (maestros,  directores  y  otros)  de  forma  que  se  puedan  buscar  mecanismos  para   lograr  una  mayor  productividad  y  calidad  educativa.  La   ausencia   de   reglas   claras,   la   falta   de   planeación   y   descoordinación,   y   la   poca  transparencia  en  el  uso  de  recursos,  podrían  estar  generando  importantes  ineficiencias  en  la  gestión  de  los  recursos    destinados  a  los  servicios  educativos.      Esto     podría   tener   repercusiones   sobre   la   calidad   y   equidad   de   la   educación.   Con  frecuencia,   estas   ineficiencias   se     traducen   en   insuficiencia   presupuestaria   que   afecta  negativamente   la   ejecución   u   operación   de   los   programas   educativos;   además,   la  evidencia  internacional  muestra  que  en  estas  circunstancias  las  familias  (o  los  particulares)  financian   en  mayor   proporción   la   educación   pública   básica.     En   la   siguiente   sección   se  profundiza  sobre  este  segundo  punto.  

   

III. La  magnitud  de   la   ineficiencia  en  el  uso  de  recursos  públicos  y  el  financiamiento  privado  en  la  educación  básica  

 III.1  Revisión  de  literatura  y  evidencia  internacional    Como  fue  mencionado  anteriormente,  el  gasto  nacional  educativo  está  constituido  de  dos  fuentes  principales:  una  es  el   financiamiento  público,  que  son   los   recursos  que  destinan  tanto  el  gobierno  federal  como  el  estatal  y  el  municipal  a  la  educación  pública,  otro  es  el  gasto   privado,   que   son   los   recursos   que   destinan   los   particulares   como   usuarios   de   los  

 

 

   

  16  

servicios   educativos   en   instituciones   públicas   como   privadas.   El   diagrama   2  muestra   la  taxonomía  de  costos  de  servicios  educativos  en  los  que  incurren  los  hogares.      

Diagrama  2.      Taxonomía  de  los  gastos  de  los  hogares  en  servicios  educativos  

   Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Tilak  (2002)  y  Bray  (2004).    

 Dichos   costos   se   dividen   en   dos   grandes   rubros:   costos   de   oportunidad   y   los   gastos  tangibles.  Los  costos  de  oportunidad,  se  refieren  a  aquellas  actividades  que  los  individuos  (o   las   familias   en   su   conjunto)   renuncian   a   cambio  de   invertir   en   educación.   Los   gastos  tangibles   se   refieren  a   la  erogación  de   recursos  que   las   familias  hacen  para   financiar   su  educación.  Dentro  de  los  gastos  tangibles,  la  literatura  diferencia  entre  los  gastos  dentro  de   la   escuela   y   gastos   fuera  de   la   escuela   (Bray  2006;  pág.   19).   Los   gastos  dentro  de   la  escuela   se   refieren   a   cooperaciones   y   cuotas(esporádicas     y   planeadas)   que   las   familias  realizan   para   financiar   la   operación   de   las   escuelas   o   actividades   escolares.   Los   gastos  fuera  de   la  escuela,  se  refieren  a   los  gastos  asociados  a   la  asistencia  escolar   (uniformes,  transporte  escolar,    papelería,  libros,    calculadora,  computadoras,  trámites  escolares,  etc.)    En   los   sistemas   de   educación   pública   de   países   industrializados,   los   costos   dentro   de   la  escuela  son  satisfactoriamente  cubiertos  por  los  gobiernos  y  los  costos  fuera  de  la  escuela  son  pequeños  en  relación  al  gasto  total  de  los  hogares.  Sin  embargo,  en  países  donde  la  capacidad   del   Estado   para   financiar   la   educación   pública   es   limitada,     la   evidencia  internacional   indica  que   las   familias   financian  en  mayor  proporción   la  educación  pública  básica  en  comparación  con  los  países  desarrollados  (OECD  y  UNESCO  2002;  Bray  y  Bunly  2005,  Bray  2006).      En   el   caso   de   la   educación   pública,   la   evidencia   internacional   sugiere   que   las   cuotas  escolares   son   la   forma   más   común   de   gastos   dentro   de   la   escuela   que   absorben   las  familias.   Las   cuotas   pueden   ser   generales   o   específicas   para   libros,   reparaciones,  

Gastos  Educativos    de  los  Hogares  

Gastos  tangibles  

Gastos  dentro  de  la  escuela  

Gastos  fuera    de  la  escuela  

Costos  de  Oportunidad  

   

  17  

actividades   extracurriculares,   etc.   (Bray,   2006;   Banco   Mundial,   2004;   Marchand,   2000;  Lerotholi,   2000).   Una   encuesta   del   Banco   Mundial   (2001)   sobre   el   uso   de   cuotas   en  educación   primaria   y   secundaria   realizada   a   92   países,     estima   que   el   gasto   en   cuotas  escolares  representa  el  20  %  del  gasto  familiar  en  educación;  y  es  mayor  en  países  donde  la  proporción  de  hogares  pobres  es  mayor,  por  ejemplo,  en  África  representa  el  30%  y  en  la  Comunidad  de  Estados  Independientes  (CEI)  y  en  países  asiáticos  de  régimen  socialista  asciende  a  40%.  Además  estos  gastos  dentro  de   la  escuela   son  de  carácter   regresivo  en  todos  los  países,  ya  que  las  familias  más  pobres  son  las  que  pagan  más  por  cuotas    como  proporción  de  su  gasto  educativo.    En  el  caso  de  México,   la   literatura  sobre  el   financiamiento  educativo  es  muy  diversa;  sin  embargo,   dichos   estudios   tienden   a   centrarse   en   la   estructura     del   financiamiento,   el  proceso   de   presupuestación,   el   funcionamiento   de   las   fórmulas,   o   la   progresividad   del  gasto     (ver   por   ejemplo   Latapí   y   Sarre,   2000;   López   Acevedo   y   Salinas,   2000;   Larre   y  Bonturi,  2001;  Ortega,  2004;  Canales,  2005;  Márquez,  2005;  Granados  Roldán,  2004).  Sin  embargo,  no  hay  evidencia  rigurosa  publicada  sobre  la  ineficiencia  del  uso  de  los  recursos  destinados  a  la  operación  de  las  escuelas  públicas,  tampoco  hay  estudios  sobre  los  gastos  dentro   de   la   escuela   que   las     familias   incurren,   a   pesar   de   que   las   cooperaciones   y   las  cuotas  sean  una  práctica  común  tanto  en  las  escuelas  públicas  de  este  país.      

 Debido  a  que  no  se  ha  realizado  un  estudio  cuyo  objetivo  sea  estudiar  el  involucramiento  de   padres   de   familia   en   el   financiamiento   de   las   escuelas   públicas,   no   es   posible  generalizar  el  contexto  de  porque  existen  y  como  operan   la  participación  de   los  hogares  en  el  gasto  escolar.  Sin  embargo,  en  trabajo  de  campo  que  hemos  realizado  en  diversos  estados  del  país,   identificamos  algunas  cooperaciones  que  realizan   las   familias:1)  cuotas  de   inscripción   que   se   paga   en   efectivo   a   principios   del   año   escolar;   2)   cooperaciones   y  eventos  sociales  (quermeses,  rifas,  etc.)  organizados  por  la  asociación  de  padres  de  familia  para  mejoras  de  la  escuela;  3)  cooperaciones  esporádicas  que  cobra  la  escuela  a  través  de  director  o  los  maestros  para  necesidades  de  operación  o  infraestructura  de  la  escuela;  4)  Las   cooperativas  escolares  de   consumo  o  de  producción.9  De  estas   cuatro  modalidades,  solamente  las  cooperativas  escolares  están  reguladas  por  la  SEP  desde  1982.      En  esta  sección,  se  estimará  la  magnitud  del  gasto  en  educación  que  hacen  los  hogares  y  la  proporción  que  ocupa  de  su  ingreso/consumo  en  México,  en  especifico  se  buscara  tener  una   medida   de   la   magnitud   de   los   gastos   dentro   de   las   escuelas   –relacionados   con   la  operación  de   las  escuelas   -­‐  que  están  absorbiendo   las   familias.  Bajo  el   supuesto  de  que  este  indicador  puede  ser  una  medida  de  las  ineficiencias  del  sistema.  También  podría  ser  un  indicador  de  las  inequidades  del  financiamiento  si  los  gastos  educativos  de  los  hogares  son   especialmente   regresivos.   Sin   embargo,   es   posible   que   un   gasto   elevado   de   los  

                                                                                                                         9De  acuerdo  al  reglamento  de  las  cooperativas  escolares  de  la  SEP,  las  cooperativas  de  consumo  están  organizadas  para  la  adquisición  y  venta  de  materiales  didácticos,  útiles  escolares,  vestuario  y  alimentos  que  requieran  los  socios  durante  su  permanencia  en  la  escuela.  Las  cooperativas  de  producción  administran  y  explotan  bienes,  instalaciones,  talleres,  herramientas  u  otros  elementos,  con  objeto  de  elaborar  productos  y  en  su  caso  prestar  servicios  que  beneficien  a  la  comunidad  escolar.  

   

  18  

particulares  en  educación  sea  un  reflejo  de  sus  preferencias.  Se  podría  argumentar  que  un  sistema  público  utiliza  de  manera  eficiente  su  gasto  educativo,  y  aún  así  las  familias  pagan  una   proporción   considerable   de   su   bolsa,   por   tener   preferencias   distintas   a   las   del  gobierno.  Por  otro  lado,  en  un  país  como  México  que  cuenta  con  una  gran  proporción  de  hogares  de  bajos  recursos,  es  difícil  pensar  que  las  preferencias  educativas  serían  lo  que  motivaría  que  una  parte  importante  de  su  ingreso  familiar  se  destinara  a  la  educación  de  sus   hijos   en   el   sistema   público,   especialmente   cuando   dichos   gastos   se   destinan   a  cuestiones   básicas   como  material   escolar   o   transporte,   o   a   gastos   no-­‐voluntarios   como  cuotas  de  inscripción.    

 III.2  El  gasto  educativo  de  los  hogares    En  México,  como  en   la  mayoría  de   los  países,   la  educación  pública  no  es   totalmente  gratuita.  El  Cuadro  2  muestra  la  distribución  del  gasto  privado  a  nivel  nacional,  según  la  Encuesta  Nacional  de  Ingreso  y  Gasto  de  los  Hogares  (ENIGH)  del  2008.  El  gasto  educativo  total  de  los  hogares,  estimado  según   la  ENIGH  es  de  223,284  millones  de  pesos,   lo  que  equivale  a  1.8%  del  PIB.  El  gasto  de   los  hogares,  que  tienen  miembros  en  el  sistema  de  educación  pública,  asciende  a  100,284  millones  de  pesos,  lo  cual  representa  0.8%  del  PIB.  A  su  vez,  los  hogares  que    tienen  miembros  en  el  sistema  de  educación  privada  gastan  118,486  millones  de  pesos,   lo  cual   representa  un  0.9%  del  PIB.    En  términos  per  cápita,    es  evidente  que  el  gasto  por  alumno  es  mayor  en  el  sistema  privado  que  en  el  público,  25.3  mil  pesos  versus  3.6  miles  de  pesos  por  año.    

 

Cuadro  2.      Distribución  del  gasto  privado  en  Educación  del  2008  

Gasto  por  Alumno  

Rubro  de  gasto  (Millones  de  

pesos)   %  PIB   (miles  de  pesos)  

             Gasto  total  del  hogar   3,554,028   29.35      

                         Educación  (total)   267,000   2.57   7.26  

 Educación  en  el  sistema  público1   70,000   0.67   2.43  

Preescolar  Público   6,570   0.06   1.83  

Primaria  Pública   24,200   0.23   1.86  

Secundaria  Pública   14,800   0.14   2.45  

Educación  en  el  sistema  Privado2   51,800   0.50   13.25  

Preescolar  Privado   4,740   0.05   9.81  

Primaria  Privada   14,400   0.14   11.58  

Secundaria  Privada   7,310   0.07   16.65  Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  1  Sistema  público  incluye  todos  los  niveles  educativos:  básico,  medio  y  superior.  Por  lo  tanto,  es  mayor  a  la  suma  de  preescolar,  primaria  y  Secundaria.  2  Sistema  privado  incluye  todos  los  niveles  educativos:  básico,  medio  y  superior.    

 

   

  19  

 De  acuerdo  el  Cuadro  3,    nuestras  estimaciones  del  gasto  de   los  hogares  por  alumno  en    2008,  se  ubican  en    565    pesos  mensuales,  lo  cual  representa  un  14%  el  gasto  del  hogar.    El  gasto  por  alumno  promedio  en  el  sistema  público  es  de  321  pesos,   lo  que  equivale  a  un  6.2%  del  gasto  del  hogar;  mientras  que  en  el  sistema  privado  el  gasto  por  alumno  asciende  a   2,591   pesos,   es   decir,   un   15%   de   gasto   familiar.   En   educación   preescolar   pública,   las  familias   pagan   al  mes,   un   promedio   265   pesos,   lo   que   equivale   a   7.0%   de   su   gasto   del  hogar,  mientras  que  en  preescolar  privada,  es  de  1,734  pesos  equivalente  a  un  12.0%  del  gasto  del  hogar.  En  nivel  primaria,   las   familias  que  pertenecen  al   sistema  público  pagan  272  pesos,  6.3%  del  gasto  familiar,  y  los  que  asisten  al  sistema  privado  pagan  por  alumno    2,336  pesos,  13.4%  de  su  gasto.  Finalmente,  en  escuelas    secundarias  públicas,  las  familias  pagan   en   promedio   alrededor   de   332   pesos  mensuales   por   alumno,   lo   que   representa  8.1%  de  su  gasto  total,  y  en  privada  pagan  2,396  pesos,    equivalentes  al  15.5%  del  gasto  total  familiar.    

   

 Cuadro  3.      

Gasto  por  alumno  mensual    por  sistema  y  nivel  de  estudios,  a  precios  corrientes  del  2008  

Rubro  de  gasto  (pesos  

mensuales)  

%  gasto  total  

Educación   565   14.0  

Sistema  Público   321   6.2  

Preescolar   265   7.0  

Primaria   272   6.3  

Secundaria   332   8.1  

Sistema  Privado   2,591   15.0  

Preescolar   1,734   12.0  

Primaria   2,236   13.4  

Secundaria   2,396   15.5  Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  

 El   Cuadro   4  muestra   la   distribución   porcentual   del   gasto   educativo   de   los   hogares   por  alumno.   EL  mayor   gasto   lo   realiza   el   décimo  decil,     el   cual   representa   el   34%  del   gasto  educativo   total.   Mientras   que   el   gasto   educativo   de   las   familias   en   el   decil   más   pobre  representa  menos   del   2%   del   gasto   familiar   en   educación   por   alumno.   A   su   vez,     en   el  sistema   público,   la   distribución   tiende   a   ser   más   equitativa     siendo   las   familias   de   los  deciles   intermedios   quienes   destinan   mayores   recursos   a   la   educación.   Como   era   de  esperarse,  el  contraste  con  el  sistema  privado  es  evidente,  en  este  caso,  el  décimo  decil  concentra  el  62.1%  del  gasto  educativo  por  alumno  que  realizan  los  hogares.    

     

   

  20  

Cuadro  4.      Distribución  porcentual  del  gasto  de  los  hogares  por  decil  de  ingreso    

a  precios  corrientes  del  2008  (%)  

 Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008.  

 La  Gráfica  4    muestra  el  gasto  educativo  como  proporción  del  gasto  familiar  en  el  sistema  público  y  en  el  privado  por  deciles  de  ingreso/consumo.  El  gasto  educativo    en  el  sistema  público   representa   entre   un   3%   y   casi   8%   del   gasto   familiar.   En   el   sistema   privado   va  desde  8%  hasta  18%.    Es  interesante  notar  que  la  proporción  del  gasto  familiar   invertida  en   educación   pública   es   relativamente   uniforme   en   todos   los   deciles,   exceptuando   el  primero  y  último.  Por  otro  lado,  queda  claro  que  los  deciles  más  altos  destinan  una  mayor  proporción   de   su   ingreso   al   sistema   privado.   Es   interesante   notar,   sin   embargo,   que   el  gasto  en  educación  privada  también  es  elevado  en  los  deciles  menores.      

Gráfica  4.      Distribución  porcentual    del  gasto  educativo  como  proporción  del  gasto  familiar  por  decil  de  

ingreso  en  el  2008  (%)  

 Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008.  

0  

2  

4  

6  

8  

10  

12  

14  

16  

18  

20  

I   II   III   IV   V   VI   VII   VIII   IX   X  

Sistema  público  

Sistema  Privado  

   

  21  

 La  ENIGH  2008  permite  saber  con  detalle  el  gasto  de  las  familias  por  tipo  de  gasto.  La  base  de  datos  reporta  los  siguientes  rubros  de  gasto  educativo:  

 1. Servicios  educativos:  Inscripciones,  colegiaturas  y  material  escolar.  2. Servicios    varios:  Estancias  infantiles,  enseñanza  adicional,  educación  especial  para  

discapacitados,  cuidado  de  niños.  3. Artículos  educativos:  Libros  de  texto,  computadoras,  calculadoras.  4. Imprevistos:  Se  dividen    en  dos,  los  trámites  escolares  (derecho  a  examen,  cursos  

de   regularización)   y   las   cooperaciones   sistemáticas   o   esporádicas   de   padres   de  familia  para  festividades  y  necesidades  de  la  escuela.  

5. Transporte  escolar  proporcionando  por  la  escuela  o  particulares.      La  Gráfica  5    muestra  la  distribución  de  gastos  educativos  de  las  familias  por    tipo  sistema  educativo.  El  gasto  en  servicios  educativos  representa  un  poco  más  de  la  mitad  de  gasto  en   educación   de   las   familias   cuyos   miembros   del   hogar   asisten   a   escuelas   públicas,  mientras   que   para   las   familias   cuyos   miembros   asisten   al   sistema   privado   dicho   gasto  representa  más  del  80%  de  gasto  total.    

     

Gráfica  5.      Distribución  porcentual  del  gasto  educativo  (%)  

   

Fuente:   Estimaciones  propias  con  datos  de  la  Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  

   Estas   cifras   resultan   reveladoras   (como   fue   mencionado   anteriormente,   los   servicios  educativos    incluyen  inscripciones,  colegiaturas  y  material  escolar),  porque  aunque  no  es  posible   asegurar   que   tanto   de   este   gasto   se   destina   a   material   escolar   (como   libretas,  

54.7  

83.5  

20.8  

10.8  

4.7  

3.0  19.3  

2.0  

0%  

10%  

20%  

30%  

40%  

50%  

60%  

70%  

80%  

90%  

100%  

Sistema  público   Sistema  Privado  

Imprevistos  

Transporte  

Servicios  varios  

Arvculos  Educavvos  

Servicios  Educavvos  

   

  22  

lápices,   etc.)   y   que   tanto   es   para   las   cooperaciones   que   piden   las   escuelas;   así  mismo,  tampoco  podemos   garantizar   que   estos   datos   esta   libres   de   errores   de  medición     en   la  encuesta,    sin  embargo,  de  cierta  forma  esta   información  respalda   lo  que  hemos  podido  observar  informalmente  en  estudios  de  campo:  las  escuelas  públicas  piden  a  los  padres  de  familia  cooperaciones  “voluntarias”  para  distintos  fines.      Por   otro   lado,   también   destaca   que   el   gasto     en   imprevistos   de   las   familias   es   mucho  mayor   en   el   sistema   público   que   en   el   privado,   19%   comparado   con   un   2%,  respectivamente.  Desgraciadamente,  no  es  posible  desglosar  el   gasto  en   imprevistos  en  cooperaciones  a  las  escuelas  y  trámites  escolares  que  las  familias  pagan.  Sin  embargo  no  es  absurdo  suponer  que  dentro  de   los  gastos   imprevistos,   la  proporción    destinada  a   los  gastos  por  trámites  escolares  (como  pagar  un  examen  extraordinario)  es  menor,  respecto  a  las  cooperaciones  que  las  escuelas  piden  a  las  familias  para  eventos  sociales,  culturales  y  festividades,  así  como  para  la  construcción  o  mejora  de  algún  inmueble  de  la  escuela.  Bajo  este  supuesto,  el  gasto   imprevisto  es  un   indicador  de  que   las   familias  están   financiando  parcialmente  necesidades  y  actividades  escolares.    

 Diversos   factores   determinan   el   gasto   familiar   en   educación   (preferencias,   nivel   de  ingresos,  etc.).  Por  lo  tanto,  no  podemos  asegurar  que  las  cooperaciones  por  concepto  de  imprevistos   estén   solamente   en   función   de   problemas   de   gestión   e   insuficiencia   de  recursos  y  que  la  escuela,  las  cuales  satisfacen  con  financiamiento  “alterno  e  informal”  de  los   padres   de   familia.   Como   se  mencionó   anteriormente,   es   posible   que   los   padres   de  familia  elijan  (o  prefieran)  donar  dinero  a  la  escuela  a  cualquier  nivel  dado  de  calidad.  Sin  embargo,   dada   la   insuficiencia   presupuestaria   que   parece   aquejar   a   las   escuelas   en  México   y   a   resultados   de   la   literatura   sobre   financiamiento   educativo   en   países   en  desarrollo,   estas   cuotas   imprevistas   probablemente   estén   destinadas   a   financiar  necesidades  básicas  en  las  escuelas  (como  infraestructura,  material  didáctico,  etc.).  Por  lo  tanto,  este  análisis  sugiere  que  el  gasto  privado  en  educación  no  solo  se  utiliza  en  útiles  escolares,   uniformes   y   otros   gastos   personales   de   los   alumnos,   sino   que   también   las  familias  están  destinando  recursos  a  gastos  a   la  operación  cotidiana  y  el  abastecimiento  de  material  de   las  escuelas.  Nuestro  argumento  es  que  en  parte,  esto  se  debe  a  que   las  escuelas  no  tienen  suficiente  presupuesto  para  operar.  Si  este  fuera  el  caso,  esperaríamos  ver  que  en  contextos  más  desfavorecidos,  el  gasto  en  imprevistos  de  las  familias  es  mayor.    

 La  Gráfica  6  muestra  el  desglose  de  gastos  imprevistos  como  proporción  del  gasto  familiar  por  deciles  de  ingreso.      

   

  23  

Gráfica  6.      Gasto  en  imprevistos  como  porcentaje  de  gasto  educativo  de  los  hogares,    

por  decil  de  ingreso  del  2008  (%)  

 Fuente:   Estimaciones  propias  con  datos  de  la  Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  

     En  el  primer  decil,  el  gasto  en   imprevistos  para  el  sistema  público  es  de  casi  un  30%  del  gasto   educativo,  mientras   que   para   el   decil   más   alto   es   de   alrededor   de   un   10%.   Esto  sugiere  que  los  gastos  imprevistos  representan  una  mayor  carga  para  las  poblaciones  más  desfavorecidas.  En  el  sistema  privado,  el  gasto  para  el  primer  decil  en   imprevistos  es  de  alrededor  de  7%,  mientras  que  para  las  familias  en  el  último  decil  es  de  un  2%.  Lo  anterior  podría  sugerir  que  las  escuelas  privadas  realizan  una  mejor  planeación  de  sus  gastos  (por  lo  que  no  surgen  tantos   imprevistos),  o  que  quizá,  como  se  sugirió  con  anterioridad,   las  familias   más   pobres   tienen   que   continuamente   ayudar   a   solventar   insuficiencias  presupuestarias,  tanto  en  escuelas  públicas  como  en  privadas.  En  cualquier  caso  y  aunque  la   relación   no   es   perfectamente   lineal,   puede   decirse   que   el   gasto   en   imprevistos   es  regresivo:  a  menores  ingresos  mayores  es  el  gasto  en  imprevistos.      Las  Gráficas  7  y  8  muestran  el  gasto  en  imprevistos  como  proporción  del  gasto  educativo  de   las   familias   por   tamaño   de   localidad   e   índice   de   marginación,   respectivamente.   La  evidencia  es  similar  que  en  el  caso  anterior  de  los  deciles.      El  cruce  de  gasto  en  imprevistos  y  tamaño  de  localidad  refleja  que  en  localidades  rurales  (menos  de  2,500  habitantes),  el  gasto  en  imprevisto  que  gastan  las  familias  en  el  sistema  público   es   de   21.1%,   mientras   que   para   el   sistema   privado   es   4.3%.     A   su   vez,   en   las  poblaciones  más  urbanas  (100,  000  habitantes  y  mas),  el  gasto  en  imprevistos  es  15.2%  en  el  sistema  público  y  1.1%  en  el  sistema  privado.      

 

0  

5  

10  

15  

20  

25  

30  

I   II   III   IV   V   VI   VII   VIII   IX   X  

Sistema  público  

Sistema  Privado  

   

  24  

   

Gráfica  7.      Gasto  en  imprevistos  como  porcentaje  de  gasto  educativo  de  los  hogares,    

por  tamaño  de  localidad  del  2008  (%)  

   Fuente:   Estimaciones  propias  con  datos  de  la  Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008          

El   cruce   de   gasto   en   imprevistos   como   porcentaje   del   gasto   educativo   de   los   hogares  muestra    en   localidades  de  muy  alta  marginación,  el   gasto  en   imprevistos  en  el   sistema  público   es   26.6%   y   en   el   sistema  privado   es   de   3.3%,   a   su   vez,   en   lugares   de  muy  baja  marginación,  el  gasto  en  imprevistos  es  de  15.2%  en  el  sistema  público,  mientras  que  en  el  privado  es  de  casi  5%.  

 

15.3  

19.1  

14.0  

21.1  

1.1   1.2   1.6  

4.3  

0  

5  

10  

15  

20  

25  

100  000  habitantes  y  más  

 15  000  a  99  999  habitantes    

 2  500  a  14  999  habitantes  

 menores  a  2500  habitantes  

Público  Privado  

%

   

  25  

Gráfica  8.      Gasto  en  imprevistos  como  porcentaje  de  gasto  educativo  de  los  hogares,    

por  Índice  de  Marginación  (%)  

 Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  

     En  suma,  la  evidencia  internacional  y  el  análisis  de  la  ENIGH,  sugieren  que  en  condiciones  más   precarias,   cuando   las   escuelas   no   pueden   financiar   sus   necesidades   apremiantes,  acuden  a  las  familias  para  financiarlos.  Las  escuelas  públicas  pueden  obtener  recursos  vía  cuotas  como  inscripción,  y  por  medio  otras  cuotas  fijas  o  variables,  que  se  contabilizan  en  la  ENIGH,  como    gastos  imprevistos.  El  gasto  imprevisto    no  sólo  es  regresivo,  sino  también  es  el  más  caro,  ya  que  precisamente  su  carácter  de  imprevisto  implica  que  las  familias  más  pobres   no   pueden   planearlo   y   se   ven   probablemente   forzadas   a   desplazar   otras  necesidades  básicas  del  hogar  (especialmente  dado  el  bajo  índice  de  ahorro  de  las  familias  mexicanas).  

 A   la   fecha,  el   financiamiento  compartido  de   las   familias  que  participan  en  el   sistema  de  educación   pública   ha   sido   un   tema   relegado.   Por   ley,   las   escuelas   están   impedidas   de  cobrar  cuotas  a  los  padres  de  familia,  entonces  los  montos  que  pagan  tienen  carácter  de  “aportaciones   voluntarias”.   Sin   embargo,   si   estos   recursos   co-­‐financian   gastos  imprescindibles  de   la  escuela  como  gastos  de  operación,   infraestructura  y  equipamiento  escolar,   entonces   su   carácter   “voluntario”   puede   estar   fuera   de   lugar.   Consideramos  imprescindible  que  se  profundice  el  tema  para  conocer  en  mayor  medida  el  uso  de  estas  cuotas  y  en  su  caso  reglamentarlas  adecuadamente.  

 Para   concluir,   es   importante   destacar   que   los   padres   en   México   tienen   mucho   menos  influencia  en  las  escuelas  que  en  la  mayoría  de  los  países  de  la  OCDE.  Por  ejemplo,  México  

26.6  

19.4  

24.2  

17.2  15.4  

3.2  4.5  

3.5  1.6  

4.6  

0  

5  

10  

15  

20  

25  

30  

 Muy  Alta      Alto      Media      Baja      Muy  Baja    

Público  

Privada  

%

   

  26  

es  el  único  país  donde  una  característica  permanente  de  las  escuelas  públicas  es  no  tener  un  organismo   rector  en  el  que   los  padres  pueden  participar   (aunque  en  algunos  países,  dichos  organismos  sólo  existen  de  forma  esporádica).  México  es  uno  de  los  tres  países  que  no  cuentan  con  asociaciones  de  padres,  cuyo  papel  es  recomendar  o   influenciar   la  toma  de   decisiones,   ni   con   leyes   en   virtud   de   las   cuales   los   padres   pueden   constituir   una  demanda  formal.  

   

IV. El  costo  real  por  alumno  como  indicador  de  eficiencia    

IV.1   ¿Cómo   se   puede   mejorar   el   sistema   de   financiamiento   educativo   en  México?    La   reducción   de   las   ineficiencias   internas   del   sistema   educativo   es   particularmente  urgente   en   un   país   que   enfrenta   grandes   rezagos   en   la   materia.   Los   organismos  internacionales   promueven   la   renovación   de   la   gestión   institucional   como   estrategia  esencial  previa  a    incrementar  el  financiamiento  educativo  en  los  países  en  desarrollo.    Por  ejemplo,  se  propone  la  profesionalización  de  los  cuerpos  burocráticos,  mayor  información  y   conocimiento   para   evaluar   procesos   y   monitorear   cambios,   utilizar   criterios   e  instrumentos   objetivos   para   la   asignación   y   el   uso   de   los   recursos   humanos,   de   la  infraestructura  y  los  materiales  de  aprendizaje  (UNESCO,  2004).    En   México   el   tema   de   los   cuerpos   burocráticos   es   un   problema   generalizado   de   la  administración   pública.     Martínez   Puón   (2009)   argumenta   que     en   varios   niveles   de  gobierno   se   practica   la   incorporación   al   servicio   público   por   cuotas   partidistas   y    compromisos   políticos.   De   acuerdo   con     el   autor   esto   genera   una   subcultura  administrativa   en   la   que   los   incentivos   del   desempeño   están   alineados   con   la   lealtad  individual   y   la   disciplina   de   grupo   que   poco   tienen   que   ver   con     el   desempeño   de   las  funciones  asignadas.      Actualmente   la   información   sobre   los   recursos   que   se   destinan   a   la   educación   a   nivel  nacional  presenta   limitaciones   importantes  que   impiden  hacer  un  diagnóstico  adecuado  de   la  eficiencia  del  gasto  educativo.  Sin  embargo,   los  bajos  resultados  de   las  asignaturas  que  la  prueba  ENLACE  evalúa  permiten  deducir  que  el  sistema  educativo  no  es  efectivo  y  está   afectado   por   deficiencias.   No   obstante,   para   poder   atender   las   deficiencias   es  necesario  identificar  con  precisión  cuáles  son  los  factores  o  conjuntos  de  factores  que  las  ocasionan   y   para   esto   último   es   elemental   contar   con   indicadores   de   los   recursos  financieros   y   humanos   que   integran   el   sistema,   de   los   servicios   que   produce   y   de   los  resultados  e  impactos  en  los  que  resulta.    Desafortunadamente  en  México  no  contamos  con  información  precisa  y  pertinente  ni  del  gasto  por  alumno,  ni  del  costo  por  alumno  de  los  diferentes  servicios  educativos.    Por  un  lado,  la  información  presupuestal  sobre  el  gasto  educativo,    en  la  mayoría  de  los  estados,  

   

  27  

no  está  disponible  o  desagregada  por  objeto  de  gasto  o  función  económica.  Además  de  lo  anterior,   es   importante   poder   identificar   que   parte   de   los   costos   educativos   son  administrativos   y   cuanto   se   destina   a   la   provisión   del   servicio   educativo   (materiales,  infraestructura,   docentes,   etc.).   Con   la   información   disponible   en   la   actualidad   no   es  posible   identificar   que   porción   del   gasto   en   educación   se   destina   a   financiar   las  actividades   administrativas   y   que   parte   se   destina   a   cubrir   la   operación   de   los   centros  escolares,  dificultando  el  análisis  de  la  eficiencia  del  gasto.  

 Tampoco   se   tiene   información   disponible   desagregada   a   nivel   escuela   para   calcular   el  costo  real  de  su  operación.  Por  ejemplo,  no  existen  (o  no  está  disponible  públicamente)  datos  sobre   la  plantilla  de  personal  de   las  escuelas  -­‐  docentes,  personal  administrativo  y  auxiliar   por   puesto   de   trabajo-­‐,   incluyendo   su     antigüedad   y   nivel   educativo,   horas   de  trabajo,  las  prestaciones  asignadas  al  personal  según  puesto  de  trabajo  o  los  incrementos  salariales     por   antigüedad/Carrera   Magisterial/nivel   de   escolaridad;   se   desconoce  información   sobre   gastos   recurrentes   y   no   recurrentes     (compras   de   bienes   y   servicios,  mantenimiento  y  utilidades,  viajes,  etc.).    Por  otro  lado,  la  información  que  existe  se  encuentra  desintegrada.  Cada  estado  y  nivel  de  gobierno  controla  su  propia   información  y  no  es   integrada  en  un  sistema.  Esto  ocasiona  que   sea   puesta   a   disposición   del   público   en   distintos   formatos   y   clasificaciones,   lo   que  dificulta   su   análisis,   monitoreo   y   evaluación,   entre   otros.   Es   recomendable   diseñar   e  implementar  un  sistema  de  información  que  consolide   la   información  de  cada  fuente  de  financiamiento   (Federación,   gobiernos   locales   y   hogares)   para   permitir   tener   mayor  claridad   sobre   la   totalidad   de   recursos   que   se   invierten.   Esto   podría   además   facilitar   la  coordinación  entre  los  niveles  de  gobierno.  Adicionalmente  se  recomienda  que  el  sistema  cuente  con   indicadores  relevantes  sobre   los  costos  del  servicio  para  evaluar   la  eficiencia  del  gasto  educativo  como  el  costo  real  por  escuela  y  por  alumno.          Un   sistema   de   información   también   es   una   herramienta   metodológica   útil   y  recomendable,  ya  que  posibilita  el  diseño,    el  monitoreo,  la  evaluación  y  el  control  de  los  planes,  programas  y  proyectos,  mediante  la  sistematización  de  indicadores,  de  procesos  y  de  logros,  contribuyendo  a  la  toma  de  decisiones  sobre  la  continuidad  y  modificación  de  políticas  públicas  (Herrera,  2006).      En   específico,   consideramos   la   adopción   de   un   sistema   de   información   contable   que  permita   la  elaboración  de    costos.  El  costo  por  alumno  es  un   instrumento  básico  para   la  planeación   y   el   presupuesto   de   políticas   educativas.   Implementar   un   sistema   de   costos  podrían  mejorar  la  eficiencia  del  sistema  de  financiamiento  educativo  sería  utilizado  como  herramienta  para:  1)    el  monitoreo  y  reducción  de  costos  a  través  de  la  comparación  con  otras  entidades,  con  otras  actividades  o  su  evolución  temporal;    2)  la  evaluación  y  mejora  de  programas,  que  requiere  el  cálculo  de  su  costo  como  un  factor  necesario  para  tomar  decisiones;  3)  determinar  los  costos  en  el  corto  y  largo  plazo  de  algún  proyecto  educativo;  4)  verificar  las  implicaciones  económicas  y  la  factibilidad  de  decisiones  de  política  antes  de  que  éstas  sean  tomadas.  (Coombs  y  Hallak,  1972;  Webster,  1997;  Guinart  i  Solá,  2003).    

   

  28  

 Además  de  ser  una  herramienta  de  gestión,  el  análisis  de  costos  es  útil  como  herramienta  para  la  rendición  de  cuentas,  porque  puede  utilizarse  para  monitorear  la  eficiencia  interna  del  sistema  educativo.  En  específico  nosotros  proponemos  como  indicador  la  brecha  entre  gasto  ejercido  por  alumno  y  el    costo  real  por  alumno  por  nivel  educativo.    En  la  siguiente  sección,   realizamos   un   esfuerzo   por   aproximar   una   estimación   de   costos   realas   de   la  educación  primaria  en  un  estado  de   la  República.   Se  eligió  el   estado  de  Sonora,   ya  que  dicho  estado  posee  información  fácilmente  accesible  que  permite  estimar  un  aproximado  de   costos   reales   de   la   educación   primaria   estatal.   Aunque   esta   estimación   es   muy  aproximada,  permite  dar  cuenta  de   lo  que  sería  un  modelo  de  costos  reales  y  el  tipo  de  información  y  conclusiones  en  las  que  podría  derivar.      IV.2   Diferencial   entre     el   gasto   ejercido   y   el   costo   real   por   alumno:   Caso  Sonora    La   intención   de   esta   sección   es   medir   la   eficiencia   del   gasto   educativo   en   un   caso   de  estudio   mediante   el   cálculo   de   la   diferencia   entre   el   gasto   en   docentes   de   primaria   y  directores  que  reporta  la  Secretaría  de  Educación  del  estado  de  Sonora  y  el  costo  real  que  puede  estimarse  con  base  en  el  número  de  docentes  y  directores  para  ese  nivel  educativo  que   reciben   salario   y   el   pago  que   reciben.   El   diferencial   entre  el   gasto  ejercido  para  un  servicio  y  su  costo  real  puede  ser  una  medida  de  la  eficiencia  del  manejo  de  los  recursos.  Si  el  gasto  ejercido  es  mayor  al  costo  real  de  los  servicios  educativos  se  puede  considerar  ineficiente  debido  a  que  hubo  un  desperdicio  de  recursos  en  el  proceso.    Si   la  diferencia  fuera  cero,  entonces  el  gasto  sería  100%  eficiente.    

 Primero   se   identificará   cuál   es   el   gasto   que   Sonora   hace   en   docentes   y   directores   de  primaria.   En   forma   alterna   se   estimará   el   costo   real   de   dicho   insumo   con   base   en   los  reportes  que  establecen  la  cantidad  de  docentes  y  directores  a  nivel  primaria  que  reciben  nómina  y  el  pago  que  reciben.  Se  eligió  el  caso  de  Sonora  como  ejemplo  debido  a  que  para  dicho   estado   encontramos   la   información   suficiente   para   aproximar   un   cálculo   del  diferencial  entre  costo  y  gasto  en  docentes.  Dos  fuentes  de  información  primordiales  para  nuestra   estimación   fueron   el   escalafón   estatal   2009   de   Sonora   y   el   presupuesto   de  egresos   del   Estado.   El   escalafón   es   la   comisión   mixta   organizada   en   la   Secretaría   de  Educación   Pública   de   cada   entidad   federativa   y   el   SNTE,   la   cual   tiene   como   objetivo  establecer  los  montos  y  efectuar  las  promociones  de  ascenso  de  los  trabajadores  de  base.    Por  otro  lado,  el  gobierno  de  Sonora  tiene  información  presupuestal  pública  desagregada  por  capítulo  de  gasto  y  dependencia  de  gobierno,  lo  cual  nos  permite  identificar  el  monto  de   recursos   destinados   a   la   secretaria   de   educación   de   Sonora   y   saber   a   detalle   cómo  fueron  ejercidos.      El   costo   real   de   salarios   de  maestros   y   directores   de   primarias   estatales   se   estimó   con  base  en  el  escalafón  estatal  2009.  Se  obtuvo  información  de  salarios  base  para  docentes  y  directores   de   primarias   estatales:   sueldo   base,   sobresueldo,   apoyo   para   despensa,  material   didáctico,   previsión   múltiple,   asignación   docente,   incremento   por   antigüedad,  

   

  29  

fortalecimiento   curricular,   servicios   curriculares,   estimulo   de   preparación,   incrementos  por  carrera  magisterial.    Cabe  mencionar  que  el  escalafón  estatal  de  Sonora  no  contiene  información  sobre  algunos  otras  prestaciones  que  reciben  los  maestros,  como  son    prima  vacacional,   gratificaciones   de   fin   de   año,   bono   navideño,   ayuda   para   transporte,  aportaciones  al       ISSSTE,  seguro  de  vida,  seguro  de  retiro,  previsión  para  incrementos  de  sueldos.  Esta  información  se  obtuvo  a  partir  del  presupuesto  de  egresos  2009  de  Sonora10.    Los    datos  sobre  el   total  de    matrícula,  número  de  docentes,  número  de  directores  y  de  escuelas   primarias   estatales   corresponde   al   ciclo   escolar   2009-­‐10   fueron   obtenidos   del  formato  911.      Ante  la  falta  de  información  disponible,  se  hicieron  algunos  supuestos.  Por  ejemplo,    como  no  es  posible  saber  los  años  de  experiencia  del  personal  docente  a  partir  del  formato  911,  se  tomó  como  supuesto  que   los  profesores  y  directores  tienen  15  años  de  experiencia11.    Otro  supuesto  es  sobre  la  distribución  de  directores  en  carrera  magisterial.  La  forma  911  indica  el  número  de  docentes  que  se  encuentran  en  cada  nivel  de  carrera  magisterial,  sin  embargo,  no  se  hace  mención   respecto  a   la   carrera  magisterial  de   los  directores,  por   lo  tanto,     aplicamos  a   los  directores   la  distribución  de  carrera  magisterial  de   los  docentes.  Finalmente,  como  se  mencionó  anteriormente,  imputamos  los  servicios  personales  que  no  estaban  en  el  escalafón  a  partir  de  la  información  del  PEF  de  Sonora12.  El  salario  total  para  docentes/directores   se   calculó   como   la   suma   de   promedio   de   prestaciones   por   docente  multiplicado  por  el  número  total  de  docentes/directores.    Para  obtener  el  gasto  total  de  docentes   y   directores   por   alumno,   se   dividió   el   salario   total   para   docentes   y   directores    entre  el  total  alumnos  en  primarias  estatales.      Así  mismo,  pudimos  calcular  el  gasto  ejercido  en  la  operación  de  primarias  estatales13  para  Sonora  a  partir  del   analítico  por  partidas  del   gasto  del  presupuesto  de  egresos  2009  de  Sonora.  En  dicho  documento  se  encuentra  el  desglose  de  información  por  subsecretaría,  y  direcciones  adjuntas  y  por  partida  presupuestal14.  Con  estos  datos  es  posible  estimar15:  1)                                                                                                                            10De  la  Dirección  General  de  Educación  Primaria,  se  tomó  del    rubro  Servicios  de  educación  primaria  y  se  identificaron  los  servicios  personales  del  Capítulo  1000  que  no  están  en  el  escalafón.        11Este  cifra  es  la  experiencia  promedio  de  los  profesores  en  Primaria    para  Sonora  según  el  INEE,  2007.    12Para   obtener   cuanto   le   corresponden   a   cada   profesor,     sumamos   el   total   de   estos   servicios   que   no   están   en   el  escalafón  y  lo  dividimos  entre  el  total  de  docentes  y  directores  estatales.    Esta  cifra  sin  duda  esta  sobreestimada,  pues  idealmente   debiera   dividirse   entre   total   de   trabajadores     que   reciben   ingresos   de   rubro   “SERVICIOS   DE   EDUCACION  PRIMARIA”,  sin  embargo  no  tenemos  acceso  a  dicha  información.  13   Solo   hicimos   la   estimación   para   el   sistema   estatal   educativo   por   la   siguiente   razón.   Como   lo   mencionamos  anteriormente,   la   coexistencia   de   niveles   estatal   y   federal,   dificulta   el   entendimiento   del   sistema   de   financiamiento  educativo.   Personal   del   gobierno   de   Sonora   nos   aclaró   que   la   información   que   viene   en   el   PEF   para   la   Secretaria   de  Educación  estatal  solamente  corresponde  al  sistema  estatal    y  que  los  recursos  federales  se  contabilizan  en  otra  sección.  Desagraciadamente,  no  es  evidente  a  partir  del  PEF  como    se  manejan  los  recursos  federales.    14Capítulo  1000:  Salarios  y  prestaciones.  Los  gastos  en  operación  se  contabilizan  generalmente  en    Capítulo  2000:  Gastos  algunos   gastos  operación   (Servicio   telefónico,   agua  potable).   sin   embargo   también  pueden   contabilizarse   en  Capítulo  3000   como   viáticos,   Gastos   en   Difusión,   y   transferencias   a   otras   dependencias   del   gobierno).   Capítulo   6000:  Infraestructura,  manteamiento  de  infraestructura.  15  Utilizamos  obtener   la  proporción  de   los  gasta  en  educación  primaria   con   respecto  al   sistema  educativo  total   y  para  educación  básica,  utilizamos  como  ponderadores   la  matrícula  en  primarias  estatales    entre   la  matrícula  total  en  el  sistema  educativo  de  Sonora,  y   la    matrícula  en  primarias  estatales  entre  la  matrícula  total  en  educación  pública  básica,  respectivamente.  

   

  30  

el  overead  total  de  la  secretaría  de  educación  correspondiente  a  primaria;  2)  el  overhead  de   educación   básica   correspondiente   a   primaria;   3)   el   overhead   de   la   dirección   de  Educación  primaria;  4)  El  gasto  de  las  prestaciones  a  trabajadores  de  educación  primaria;  5)  El  gasto  operativo  de  primarias;  6)  El  gasto  por  infraestructura  para  escuelas  primarias.    Es   importante   mencionar   que   debido   a   la   falta   de   información   sobre   las   escuelas,   no  tenemos  un  estimado  del  costo  real  en  la  operación  y  la  infraestructura  escolar.    La  única  comparación   posible   con   nuestras   cifras,   es   la   del   gasto   y   el   costo   de   los   salarios   del  personal  que  trabaja  en  el  sector  educativo,  de   los  cuales   la  mayoría  son  maestros.  Esto  tiene   sus   limitaciones,   porque   no   podemos   estimar   realmente   el   costo   total   de   las  escuelas.  Sin  embargo  sigue  siendo  un  indicador  importante  para  medir  la  ineficiencia  del  sistema   porque   la  mayor   parte   de   los   recursos   que   se   gastan   a   nivel   escuela     es   en   la  nomina.        De   acuerdo   con   la   Gráfica   9,     del   presupuesto   para   la   educación   primaria   estatal   en  Sonora,  el  96%  se  destina  a  sueldos  de  trabajadores  educativos,  y    una  ínfima  proporción  del  presupuesto  estatal  que  se  va  a  infraestructura  y  operación  educativa  (2.1%),  la  cual  es  incluso   menor   que   la   proporción   mayor   que   se   gasta   en   overhead   de   la   Secretaría   de  Educación  estatal  (2.3%).        

Gráfica  9.      Distribución  costos  en  el  Presupuesto  Estatal  de  Sonora  del  2009  (%)  

 

 Fuente:   Presupuesto  de  Egresos  de  Sonora,  2009  

95.6  

2.1  

1.2  

0.7  

0.4  

0.0  

Salarios  para  trabajadores  de  la  educ.  primarias  estatales  

Infraestructura  Educación  Básica  

Overhead  Sria.  de  Educación  Estatal  

Overhead  Sria.  Educación  Básica  

Overhead  Direccion  de    Educación    Primaria  

Operación    Escuelas  Estatales  

   

  31  

La   Gráfica   10   muestra   un   diferencial   importante   entre   el   costo   real   de   sueldos   para  docentes  y  directores  por  alumno    y  el  presupuesto  asignado  para  salarios  y  prestaciones  a  los  servicios  de  educación  primaria,  $5,862  vs.  $10,608,  respectivamente.        

 

Gráfica  10.      Gasto  ejercido  en  salarios  trabajadores  en  educación  básica  y  costo  real  de  docentes  y  directores  

en  escuelas  estatales  de  Sonora  en  el  2009  (pesos)  

 Fuente:   Presupuesto  de  Egresos  de  Sonora,  2009.  Estimaciones  propias  con  información  del  Escalafón  estatal  2009  y  Formato  911,  incluye  Carrera  Magisterial.  

     Este   diferencial   podría   deberse   a   los   sueldos   de   otro   personal   de   educación   primaria  (administrativos,   funcionarios,   supervisores,   delegados,   personal   comisionado,   etc.).   Lo  cual   sugiere   que   el   sistema   gasta   una   gran   proporción   de   sus   recursos   en   trabajadores  educativos  que  no  están  en  la  escuela.                        

 

5,862  

10,608  

0  

2,000  

4,000  

6,000  

8,000  

10,000  

12,000  

Salario  para  trabajadores  educacion  primaria  estatal  

Presupuestado  

Asignado  

   

  32  

V. Conclusiones:   Hacia   una   agenda   de   investigación   sobre   la  eficiencia  del  financiamiento  educativo  

 México  tiene  un  sistema  educativo  que  no  es  barato  en  términos  relativos  y  que  presenta  pobres  resultados.  Algunos  factores  que  explican  la  ineficiencia  del  financiamiento  son  la  rigidez  de  la  composición  del  gasto  asociado  a    la  ausencia  de  reglas  claras  y  delimitación  de  responsabilidades  entre  órdenes  de  gobierno  y  dentro  de  las  instituciones  educativas.  Las   escuelas   operan   en   un   sistema   educativo   cuya   estructura   es   altamente   rígida   y  jerárquica,   y   la   gestión   institucional   no   está   orientada   a   resultados.   Por   lo   anterior   no  existe   una   cultura   fuerte   de   rendición   de   cuentas,   ni   tampoco   existe   sistema   de  información   de   contable   y   presupuestaria   básica,   el   cual   es   indispensable   para   la  planeación  y  evaluación  de  programas  y  proyectos  educativos.      El  uso  ineficiente  de  recursos  puede    tener  consecuencias    en  la    calidad  y  en  la  equidad  educativa.    Las  escuelas  subsisten  en  un  medio  de  alta  fragilidad  institucional  en  el  que  los  insumos  más   básicos   que   necesitan   para   operar   son   inestables   y   de   baja   calidad   (CEE,  2007).  Este  artículo  propone  dos  maneras  para  explorar    las  dimensiones  de  eficiencia  del  sistema   educativo.   Una,   estimando   el   gasto   educativo   de   las   familias;     de   acuerdo   con  nuestro  análisis  de  la  ENIGH  2008,  existen  indicios  de  que  familias,    en  particular  las  más  pobres,     están   destinando   parte   importante   de   su   gasto   familiar   a   cuotas   escolares  diversas   que   muy   posiblemente   se   utilizan   para   financiar   necesidades   de   las   escuelas  como   operación,   infraestructura,   mantenimiento,   etc.     Es   necesario   un   análisis   más  riguroso  sobre  estas  cuotas  “voluntarias”  para  determinar  con  mayor  exactitud  que  cual  es  la  cantidad  que  se  destina  a  ellas  y    cuáles  son  sus  usos.      

 Otra   forma  para  medir   la   eficiencia   interna  del   sistema  de   financiamiento  educativo,   es    contrastar  el  gasto  ejercido  por  alumno  con  el  costo  real  por  alumno  por  nivel  educativo.  Desafortunadamente  en  México  no  contamos  con  información  precisa  y  pertinente  ni  del  gasto   por   alumno,   ni   del   costo   por   alumno   de   los   diferentes   servicios   educativos.    Actualmente,  en   la  mayoría  de   las  entidades   federativas,  no  se  desagrega   información  a  este  nivel  haciendo  muy  difícil  el  análisis  de  su  eficiencia.      

 Como  ejemplo  de   cómo   se  podría   estimar   el   costo   real   por   alumno,   en  este   artículo   se  presenta  un  análisis  breve  para  el  estado  de  Sonora.  Este  análisis  utiliza  fuentes  públicas  de   información  que  permiten  aproximara  este  ejercicio.     El   análisis  arrojó  que  existe  un  diferencial   importante   entre   el   gasto   ejercido   en   personal   que   labora   en   servicios   de  educación  básica   a   nivel   estatal   y   el   costo  de   los  maestros   y   directores   de   escuelas.     El  diferencial  podría  deberse  a  los  sueldos  de  otro  personal  que  cobre  en  educación  primaria  (administrativos,  funcionarios,  supervisores,  delegados,  personal  comisionado,  etc.).  Esto  sugiere   que   el   sistema   gasta   una   gran   proporción   de   sus   recursos   docentes,   en  trabajadores  educativos  que  no  están  en  la  escuela.        

   

  33  

El   sistema   educativo   en   México   presenta   importantes   deficiencias   y   necesita   de   una  mayor   inyección   de   recursos   para  mejorar   la   infraestructura   escolar,  mejorar   la   calidad  docente   y   mejorar   el   acceso   en   los   niveles   medio   y   superior.   Sin   embargo,   es   difícil  imaginar  que  una  mayor  inyección  de  recursos  al  sector  pueda  darse  en  un  escenario  de  probables  ineficiencias  y  poca  transparencia  en  el  uso  de  dichos  recursos.  Por  lo  tanto,  es  necesario   desarrollar   un   sistema   de   información   escolar   y   presupuestal   que   permita   el  cálculo   de   indicadores   de   costo   de   la   eficiencia   en   el   uso   de   los   recursos.   El   uso   de  indicadores  de  este  tipo  apoyaría  la  planeación,  evaluación,  y  ayudaría  a  transparentar  el  uso  de  recursos  federales  y  estatales.  Y  por  supuesto,  ayudaría  a  justificar  un  aumento  de  recursos  para  el  sector  educativo  en  un  clima  de  competencia  y  recursos  limitados.      

     

Cuadro  5.      Métricas  sugeridas  para  avanzar  en  la  medición  de  la  eficiencia  del  gasto  en  educación  pública  

 

   

                             

 

   

  34  

VI. Bibliografía    Aguilar   y   Maya,   J.L.   (2004).   Financiamiento   a   la   Educación   Básica.  http://encuentropadres.snte.org.mx/pics/pages/reflexiones7_base/jose_luis_aguilar_y_maya.doc.    Andere,  E.  (2006).  México  Sigue  en  Riesgo:  El  Monumental  Reto  de  la  Educación.  México:  Editorial  Planeta.    Bentaouet,  R.,  y  Burnett,  N.  (2004).  User  Fees  in  Primary  Education.DC:  World  Bank.    Bonilla,  O.  (2008).  Gestión  Escolar  en  México.  Algunos  Aprendizajes.  México:  Innovación  y  Asesoría  Educativa,  A.C.    Bogarín,   Erhard,   Padilla,   Álvarez   y   Martínez.   (2009).   Informe   de   auditoría   externa   al   fondo   de  aportaciones  para  la  educación  básica  y  normal  (FAEB).  Mexico:  Comisión  de  educación  pública  y  servicios  educativos.  Cámara  de  diputados,  LX  Legislatura.    Boyle,   S.,   Brock,   A.,   Mace,   J.,   &   Sibbons,   M.   (2002).   Reaching   the   Poor-­‐   The   ‘costs’   of   sending  children  to  school.  Sevenoaks,  UK:  Department  for  International  Development.    Bray,  M.   (2007).  Policies  and  Tensions   in   the  Financing  of  Education:Perspectives   from  UNESCO’s  International  Institute  for  Educational  Planning.  Paris:  UNESCO.    Coombs,  P.,  Hallak  J.  (1972).  Managing  Educational  Costs.  London:  Oxford  University  Press.  Fierro,   M.   C.,   Tapia,   G.,   y   Rojo,   F.   (2009).   Descentralización   educativa   en   México:   un   recuento  analítico.  Paris:  OCDE.    Guinart   i   Solà,   J.M.   (2003).   Indicadores   de   gestión   para   las   entidades   públicas.   Panama:   VIII  Congreso  Internacional  del  CLAD  sobre  la  Reforma  del  Estado  y  de  la  Administración  Pública.    Gobierno   del   Estado   de   Sonora.   (2009).   Analítico   por   partidas   de   gasto.   Sonora:   Gobierno   del  Estado  de  Sonora.    Granados,   O.   (2004).   Educación   en  México:¿gastar  más   o   invertir   mejor?Cambridge,  MA:   David  Rockefeller  Center  For  Latin  American  Studies.    Guichard  S.   (2005).  The  Education  Challenge   in  Mexico:  Delivering  Good  Quality  Education  to  All,  OECD  Economics  Department  Working  Papers  447.  Paris:  OECD,  EconomicsDepartment.      Herczynski,   J.   (2009).   Costing   Methodologies   for   Education   Responsibilities.   Poland:   Warsaw  University.    Hernández   Trillo,   F.   y   Torres   Rojo   J.M.   (2006).   Definición   de   responsabilidades,   rendición   de  cuentas   y   eficiencia   presupuestaria   en   una   federación:   el   caso   mexicano.   Revista   Mexicana   de  Sociología,    Vol.  2006,  No.  001.    Instituto   Nacional   para   la   Evaluación   de   la   Educación   (INEE)   (2006).   Panorama   Educativo   de  México.  Indicadores  del  Sistema  Educativo  Nacional  2007.  D.F.,  México:  INEE.  

   

  35  

 Larre,   B.,   y   Bonturi,   M.   (2001).   Public   spending   in   Mexico:   How   to   enhance   effectiveness.Paris:  OECD.    Latapí,   P.,   y   Ulua,   M.   (2000).   El   financiamiento   de   la   educación   básica   en   el   marco   del  federalismo.Mexico  :  FCE.    Lopez-­‐Acevedo,   G.   y   Salinas,   A.   (2000).   The   Distribution   of   Mexico's   Public   Spending   on  Education.DC:  The  World  Bank.    Mancera,  C.  (2008).  Informe  sobre  Desarrollo  Humano  México:  Gasto  Público  y  Educación.  México:  PNUD.    Márquez,  A.  (2005).  Financiamiento  de  la  educación  .  México:  Observatorio  Ciudadano.    Martínez  Puón,  R.   (2009).   La   reforma  de   la  Administraciónpublica:   la  asignatura  pendiente  de   la  reforma  del  Estado.  Espacios  Públicos,  Vol.  12,  Núm.  24,  abril-­‐sin  mes,  pp.  32-­‐45.    Mejía,  F.,  &  Olvera,  A.  (2008).  Nueva  regla  para  la  distribución  del  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Básica  (FAEB).  Revista  Latinoamericana  de  Estudios  Educativos  ,  Vol.  XXXVIII,  Núm.  3-­‐4,  pp.  271-­‐281.    Meritxell,  M.   (2003).   Implantación   del   sistema  de   cálculo   de   costes   en   la   Escola   d’Administració  Pública  de  Catalunya.  Panama:  VIII  Congreso  Internacional  del  CLAD  sobre  la  Reforma  del  Estado  y  de  la  Administración  Pública.    Moctezuma,   E.   (1994).   La   Educación   Pública   Frente   a   las   Nuevas   Realidades,  México:   Fondo   de  Cultura  Económica.    OECD.  (2007).  Education  at  a  Glance:  OECD  Indicators.Paris:  OECD.    Ortega,  J.  (2004).  Diagnóstico  Jurídico  y  Presupuestario  del  Ramo  33:  Una  Etapa  en  la  Evolución  del  Federalismo  en  México.  México.  Mexico:  CIDE.    Reimers,   F.   (2003).   La  buena  ensenanza   y   el   exito   escolar  de   los   estudiantes  de  America   Latina.  Revista  Iberoamericana  de  Educacion  ,  num  031,  pp.  17-­‐48.    Schröder,   P.   (2000).   Nueva   Gestión   Pública:Aportes   para   el   buen   gobierno.   Mexico:   Fundación  Friedrich  Naumann,  Oficina  Regional  América  Latina.    Tapia,  M.  (2004).  Federalización  y  Gestión  Educativa  Estatal.  El  caso  de  Morelos.  Revista  mexicana  de  investigación  educativa  ,  abril-­‐junio/vol.IX  num  021,  361-­‐402.    UNESCO.   (2004).   Financiamiento   y   gestión   de   la   educacion   en   America   Latina   y   el   Caribe.Paris:  UNESCO.    UNESCO.  (2004).  The  price  of  school  fees.Paris:  UNESCO.  

   

  36  

Villanueva,  P.  (2009).  Transferencias  federales  para  educacion  y  gasto  en  nomina  magisterial  de  los  estados  1900-­‐2004.  Finanzas  Públicas,  Vol1;  No.  1.    Villarreal,   H.   (2005).   La   Asignación   de   los   Recursos   Públicos   a   la   Educación:   Problemática   y  Perspectivas.Mexico:  FCE.    Webster,   T.   (1997).   Cost   analysis   and   its   use   in   simulation   policy   options:   The   PNG   Education  Finance  Model.  International  Review  of  Education  ,  43(1):5-­‐23.