Edificando Capacidad para la Paz y la Unidad El papel del gobierno local en la consolidación de la paz

Autor principal: Kenneth Bush

Una publicación conjunta de la Federación Canadiensede Municipalidades y del Programa canadiense-filipinode apoyo al gobierno local

En colaboración con el Instituto Urbano Canadiense

Autor Principal : Kenneth Bush (kbush@iprolink.ch) Conflict Studies Programme, St. Paul University, Ottawa, Canada.

Escritores: Kenneth Bush Michel Fromojvic, Acacia Consulting and Research

Editor: Celeste Kinsey

Concepto: Kenneth Bush, Sébastien Hamel, y Renée Giroux

Colaboradores: PROGRAMA CANADIENSE-FILIPINO DE APOYO AL GOBIERNO LOCAL (PAGL): Alix Yule, Marion Maceda Villanueva, Myn García y Jing López

PCIA NETWORK EN LAS FILIPINAS: Madett Gardiola, César Villanueva, Tess Tajanlangit, Grace Rebollos, PhD y Norania “Nanie” Acmad

ESTUDIO DE CASO DEL GÉNERO, CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ Y DESARROLLO (FILIPINAS): Myrna Lim y The Notre Dame Foundation – Women in Enterprise Development Inc.

ESTUDIO DE CASO DE LAS ZONAS DE PAZ (FILIPINAS): Madett Gardiola y la Community-Organizing Multiversity (CoM) – Mindanao

ESTUDIO DE CASO DE LOS TERRITORIOS PALESTINOS: Wafa Saad, Brock Carlton y Adel al Jazzar

ESTUDIO DE CASO DE BOSNIA Y HERZEGOVINA: Andrew Plunkett, Andrew Farncombe, Azra Bektasagic, Alma Zabic, Selim Beslagic, Tibor Frank, Lisa Cavicchia, y Zehra Morankic

Traducción: Tere García Moreno, TGM Translations

Revisión: Carolina Bórquez Holch

Diseño gráfico: Allegro168 Inc.

Fotografías de tapa: gentileza de

Todas las demás fotografías

Equipo LGSP: páginas 4, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, estudios de caso 3 y 4Mohammed Al Baba: páginas 11, 27, 28, 29, 30, 32. Todos los derechos reservados.Equipo CUI: páginas 8, 17, 18, 21, 22, 23, 25Equipo FCM: página 3, 5, 9.

Edificando capacidad para la paz y la unidad: el papel del gobierno local en la consolidación de la paz. Copyright © 2004 Federation of Canadian Municipalities (FCM)

Todos los derechos reservados

La Federación canadiense de municipalidades alienta el uso, traducción, adaptación y copia de este material para usos sin fines de lucro dando el reconocimiento apropiado a la FCM.

Si bien se ha tenido cuidado en la preparación de este libro, tanto la editorial como los colabo-radores y/o editores no son responsables por las consecuencias que se produzcan debido aluso de la información aquí contenida.

Copias de esta publicación están disponibles en francés e inglés

Federation of Canadian Municipalities International Centre for Municipal Development

24 Clarence StreetOttawa, OntarioCanada, K1N 5P3

Correo electrónico: international@fcm.caInternet: http://www.fcm.ca

ISBN: 0-919080-68-5FCM No.: FCM 1044O

Fecha: enero de 2004

Este proyecto fue llevado a cabo con el apoyo financiero del Gobierno de Canada suministradoa través de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional. La Federación Canadiense deMunicipalidades puede proveerle copias de esta publicación disponibles en francés e inglés.

1. LGSP2. FCM3. Getty Images4. CUI5. Getty Images6. FCM

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Índice

1 Introducción .................................................................................................................................................. 1

2 Papel del gobierno local en la consolidación de la Paz .............................................................. 3Características de un gobierno local eficaz .............................................................................................. 3Experiencia canadiense pertinente ............................................................................................................ 6

3 Evaluación del impacto sobre la paz y el conflicto ........................................................................ 8EIPC: principales sectores de influencia .................................................................................................. 10

4 Estudios de casos de gobernanza local y consolidación de la paz ........................................ 15Bosnia y Herzegovina (CBIHCP: Programa de cooperación de Canadá-Bosnia y Herzegovina para el gobierno local y cantonal) ........................................................................................16 Territorios palestinos (PPGM: Proyecto sobre la gestión municipal palestina).................................. 23 Mindanao, Filipinas (PZP: Proyecto sobre las zonas del país) .............................................................. 33Mindanao, Filipinas (Genpaz: Proyecto sobre género, paz y desarrollo) ............................................ 41

5 Conclusión .................................................................................................................................................... 51

6 Anexos .......................................................................................................................................................... 52Anexo A: Tabla 1 – Responsabilidades del gobierno municipal .......................................................... 53Anexo B: Dónde buscar medidas que favorezcan una paz posible

o los impactos del conflicto ...................................................................................................... 54

7 Índice de consulta ...................................................................................................................................... 59

Introducción

1Este documento demuestra la forma en la que los gobiernos municipales pueden servir, como a menudo lo hacen, como piedra angular para laconsolidación de la paz y la gestión del conflicto.Aquí se usan estudios de cuatro casos para ilus-trar las distintas formas en las que los gobiernosmunicipales pueden contribuir a la consolidaciónde la paz y de la gestión del conflicto en el trans-curso de su trabajo diario y convencional, desdeel suministro de servicios sociales y de salud bási-cos hasta seguridad pública, transporte y desa-rrollo económico local (ver Anexo A).

Este documento incluye un cuadro o estructura de Evaluación del impacto de la paz y del conflicto(Anexo B) para ayudar a aquellos que deseenrealzar el potencial del impacto de la consolidaciónde la paz de los gobiernos municipales. Esta tarea

exige la inclusión sistemática de la Evaluación del impacto de la paz y del conflicto (EIPC) en eldiseño, implementación y evaluación de todas lasactividades municipales en las áreas propensas aconflicto. La EIPC es un medio útil para comprendery medir los impactos ejercidos por la paz y por elconflicto en una forma comprensiva y sistemática.Si bien la EIPC es un proceso relativamente nuevo,es un instrumento de suma importancia por cuan-to ayuda a asegurar que las iniciativas propuestasno agraven un conflicto violento y que, en cuantosea posible, contribuyan a consolidar la paz dentroy entre las comunidades.

Uno de los objetivos de esta publicación es el derecordar a los actores locales e internacionales elimportante papel desempeñado por los gobiernosmunicipales en la facilitación y promoción de laconsolidación de la paz a través de su trabajo degobernanza local y de la prestación de servicios a nivel local.

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Papel del gobierno local en la consolidación de la paz*

2El gobierno municipal desempeña un doble papel:promueve el proceso democrático a nivel local yentrega servicios locales básicos. El alcance delas responsabilidades del gobierno municipal enuna localidad dada, varía enormemente y dependedel grado de descentralización de los servicios delgobierno central, de la población municipal y delas entradas con las que cuenta. La Tabla que seencuentra en al Anexo A ilustra esta gama deresponsabilidades basándose en el ejemplo del gobierno municipal canadiense.

Características de un gobierno local eficaz

Un gobierno municipal fuerte y efectivo estádefinido por seis características marcadas que reflejan su papel único en la gobernanzademocrática y en la entrega de servicios. Cadauna de estas características tiene implicacionessignificativas en cuanto al papel desempeñadopor el gobierno local en la consolidación de la paz y en la resolución de conflictos.

Liderazgo legítimo. La legitimidad y credibilidad deun gobierno municipal están íntimamente ligadas aun proceso transparente y representativo del pro-ceso de establecimiento de políticas por un con-cejo de líderes de la comunidad democráticamente

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* Esta sección fue escrita por Michel Fromojvic, con aportes de Kenneth Bush y Myn García.

electo, que goza de reconocimiento legal comoentidad corporativa establecida. La tradición de ungobierno local fuerte, en muchos casos, es anteriora las formas actuales de gobierno nacional. Comoresultado, los/las alcaldes y los/las oficiales elec-tos de mayor jerarquía son, a menudo, respetadosy considerados como líderes confiables de lacomunidades, quienes son capaces de armonizarintereses e ideas discrepantes o discordantes. Enlos casos en los que los gobiernos nacionales care-cen de la capacidad de llegar a las comunidadeslocales – o en instancias de un gobierno incum-bente, transferido o descentralizado como en lasFilipinas – el gobierno municipal es, a menudo, laúnica presencia estatal en funcionamiento a nivellocal. Dentro del contexto de la descentralización,los gobiernos municipales tienen el mandato decumplir ciertas funciones transferidas y/o entregarservicios.

Habilidad de alcanzar las vidas diarias de losciudadanos por medio de una entrega mejoradade servicios. Una característica importante de un gobierno local efectivo es su proximidad a losrecipientes de los servicios básicos que suministra.El gobierno municipal es reconocido por el papelque desempeña en la provisión de estructurasbásicas como agua potable, gestión de desechos,construcción de letrinas e instalaciones públicas,instalaciones recreativas y parques, y rutas ycaminos locales. La descentralización de lasresponsabilidades del gobierno nacional ha signi-ficado que las autoridades locales desempeñancada vez más un papel crecientemente másimportante en la entrega de servicios socialesbásicos, entre los que se incluyen la educaciónprimaria y secundaria, la educación preescolar o de la primera infancia, la salud pública y la asistencia social.

Estrecha relación de trabajo con las comunidadesy con las organizaciones comunitarias. Su parti-cipación en la entrega de servicios básicos hadotado a los gobiernos municipales con una mayorsensibilidad a las necesidades únicas de los indi-viduos, familias y comunidades dentro de su propiajurisdicción. El enfoque en la entrega de serviciosa nivel local también fortaleció las relaciones detrabajo entre los gobiernos municipales y las orga-nizaciones basadas en la comunidad y las ONGactivas a nivel local. Los gobiernos municipales,como resultado, pueden responder mejor a lasnecesidades básicas de comunidades privilegiadasy bien establecidas así como a las de los gruposmarginados. Esto incluye una capacidad más

amplia para desarrollar acercamientos construc-tivos al trabajo y el desarrollo de un entendimientomejor del sector informal. Las asociaciones entreel gobierno municipal y las organizaciones de lacomunidad han conducido hacia el incremento de la capacidad y del liderazgo dentro de lasociedad civil, así como también al aumento deoportunidades para la identificación de nuevassoluciones a los desafíos locales que surgen.

Gobernanza participativa y transparente. Lagobernanza participativa ofrece la oportunidad a todos los ciudadanos, incluyendo a los gruposmarginados, de convertirse en socios del gobier-no. Permite la existencia de un marco de toma dedecisiones para el establecimiento de prioridadespolíticas que favorecen un ambiente de aprendi-zaje y colaboración mutuos entre el gobierno y lasociedad civil, elevando la capacidad del gobiernopara comprometer abiertamente a la sociedadcivil en el proceso de toma de decisiones y pro-moviendo, al mismo tiempo, la inclusión de temassociales en este proceso. La habilitación de lacomunidad refuerza la confianza de la sociedadcivil en el gobierno municipal y crea entre laspartes interesadas un mayor sentido de respon-sabilidad con respecto a los resultados de laspolíticas y del desarrollo.

La apertura del gobierno local a la participaciónpopular y la creación de asociaciones mejores conla sociedad civil y con el sector privado favorecenuna mayor transparencia y responsabilidad en elestablecimiento de prioridades, del presupuesto yde la entrega de servicios del gobierno local. Estos

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objetivos pueden ser alcanzados por medio de lapreparación de estrategias para el desarrollo localy planes de acción participativos.

Refuerzo de la participación pública en la con-solidación de la paz. Los gobiernos municipalesdesempeñan un papel crucial al fomentar, canalizary facilitar la participación de las distintas partesinteresadas en la promoción de la paz. Este papelincluye el apoyo a iniciativas de paz a nivel localbasadas en la comunidad misma e implica a lospartidarios y defensores de base de la paz. La par-ticipación pública y los mecanismos basados en lacomunidad, tales como los diálogos, las consultasy las campañas de información pública, puedenser efectivamente emprendidos por los gobiernosmunicipales que están asociados con los aboga-dos defensores de la paz y por aquellas organiza-ciones que abogan por la paz en las comunidades,pudiéndose extender su influencia aún a las esferasde actuación nacionales e internacionales. Losgobiernos municipales, trabajando con estas aso-ciaciones estratégicas (a nivel local, nacional

e internacional), pueden optimizar su impactopositivo en la consolidación de la paz.

Centro de enlace para la facilitación y la coor-dinación de la prestación de servicios y de latoma de decisiones. La gestión y la prestación deservicios a nivel local desbordan, a menudo, loslímites jurisdiccionales y cortan a través de laslíneas de responsabilidad gubernamental. Lassoluciones a estos problemas se encuentran enuna mayor cooperación entre los gobiernos veci-nos y a través de los distintos niveles de gobierno,pudiendo incluir la creación de alianzas para laplanificación y programación, para compartirrecursos y para la creación de redes de trabajo.

Un gobierno local fuerte no es solamente la mejor forma de prestar servicios sino también unmecanismo altamente eficaz para asegurarse deque las políticas y programas nacionales estánjuiciosamente adaptados a las realidades locales.Para los gobiernos nacionales resulta beneficiosoapoyarse en las capacidades de los gobiernosmunicipales por cuanto es una forma importante

de abordar los temas locales de impor-tancia, es decir, estar al tanto de lasnecesidades locales y de la formaadecuada de responder a las mismas.

Las municipalidades se comunican cada vez másfrecuentemente entre sí para lograr una mejorcoordinación de servicios y para abogar por uncambio necesario a nivel nacional. Las asociacionesde los gobiernos municipales sirven para articularpreocupaciones definidas localmente y para consti-tuir una tribuna de discusión esencial para la dise-minación de buenas prácticas municipales. Estasmismas asociaciones están empezando a desarro-llar sus propios programas, los que son puestos enmarcha por y para el beneficio de sus miembros.

La coordinación en el seno mismo de las munici-palidades también está mejorando. Los gobiernosmunicipales, en lugar de apoyarse en distintosservicios individuales, encaran temas complejospor medio de un acercamiento integrado y global.La cooperación entre los diversos servicios y lasrespuestas multisectoriales han conducido hacia undesarrollo mejor coordenado, que implica un usomás eficiente y efectivo de los recursos locales.Como resultado, las municipalidades tradicional-mente involucradas en la prestación y entrega deservicios básicos, están mejor equipadas pararesolver complejos temas sociales tales como elcrimen, la drogadicción, la situación de las perso-nas sin hogar, el SIDA y el VIH, y la prostitucióninfantil. Estos nuevos tipos de acercamiento hantenido éxito para definir y alcanzar grupos especí-ficos y para el diseño de servicios que respondena las necesidades específicas de estos grupos.

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Estas características excepcionales son factoresimportantes en la comprensión del papel quedesempeña el gobierno municipal en la consolida-ción de la paz y la envergadura del trabajo quedebe realizar para reforzar el papel que debe desem-peñar, como también su eficacia y efectividad.

Experiencia canadiense pertinente

Si bien Canadá no se caracteriza por la existenciade conflictos violentos y abiertos entre sus gobier-nos, el gobierno municipal canadiense ejemplificamuchas prácticas y mecanismos efectivos para la consolidación de la paz. Aunque las municipa-lidades canadienses aún están aprendiendo yexperimentando con muchas de estas prácticas,ellas mismas pueden brindar la fundación nece-saria para contribuir a la consolidación de la paz y evitar el conflicto.

El gobierno municipal de Canadá presenta dosdimensiones principales: la gobernanza demo-crática y la prestación de servicios. El gobiernolocal en Canadá refleja la estructura democráticabásica: el cuerpo primario de gobierno es el con-cejo municipal en el que sus miembros son electospor los ciudadanos para ejercer los poderes de lacorporación en su nombre. El personal municipales designado y asegura la prestación de los ser-vicios. Los partidos políticos, generalmente, nodesempeñan papeles importantes en la políticalocal. Los intereses locales específicos son nor-malmente defendidos por distintos grupos deciudadanos y agrupamientos empresariales.

Los gobiernos municipales canadienses hanestablecido sistemas administrativos, presupues-tarios, de aprovisionamiento y de contratación de empleados a nivel local dignos de fe, creíbles,confiables, responsables y responsivos. La partici-pación ciudadana se ha convertido en una carac-terística establecida del escenario político local.Las municipalidades canadienses cuando planifi-can programas de desarrollo a largo plazo, activanmecanismos efectivos que incluyen a ciudadanosde diversos grupos étnicos y socioeconómicos.Del mismo modo, los ciudadanos pueden adquirirla información necesaria con respecto a decisionesque afectan su entorno inmediato, tales comocambios en el uso de la tierra y proyectos de cons-trucción propuestos. En la gran mayoría de loscasos, los ciudadanos y las organizaciones comu-nitarias ejercen su influencia en la toma de estasdecisiones.

Los residentes de las municipalidades canadienses,en lo concerniente a la prestación de servicios,dependen y confían en los sistemas municipalesque administran la prestación de servicios básicostales como el agua potable y la recolección dedesechos. Las municipalidades contribuyen al teji-do básico de la sociedad civil construyendo rutasy caminos, aceras, alumbrado público y puentes.También proveen y regulan sistemas de transporte,incluyendo el tránsito urbano, aeropuertos, puer-tos, la industria del taxi y, generalmente, la circu-lación y el estacionamiento público de vehículos.También forman parte del mandato municipal laplanificación urbana, la regulación del uso de latierra, las áreas industriales y el desarrollo econó-mico. Los sistemas de educación pública contro-lados localmente brindan educación de calidadaccesible a todos los residentes como parte de la responsabilidad municipal. Dentro de este con-texto, las actividades municipales pueden parecerrelativamente no contenciosas, sino técnicas. Sinembargo, en caso de conflicto violento entre gru-pos, la politización y la mala administración deestos servicios básicos (el favoritismo, preferenciao exclusión de un grupo en favor de otro) puedenprovocar tensiones y conflictos no violentos quepueden degenerar en conflictos abiertos.

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Las municipalidades tratan de asegurar la seguri-dad pública y cuentan con una amplia gama depoderes regulativos. Los servicios de protecciónincluyen servicios de urgencia tales como servi-cios policiales, de protección contra incendios yservicio de ambulancias. Los servicios de la saludse centran en la prevención y control de las enfer-medades transmisibles, disponibilidad de aguapotable y el mantenimiento de normas sanitariasen la manipulación de alimentos y la gestión delos desechos. En algunas partes de Canadá, laprestación de servicios sociales, particularmentela ayuda social, los hogares para personas de latercera edad, los refugios de urgencia y las vivien-das para los necesitados son funciones atribuidaso asignadas por contrato por los gobiernos provin-ciales a los gobiernos locales. Los principios deeficiencia y accesibilidad que apuntalan la presta-ción de estos servicios por el gobierno municipalcanadiense no son, sin embargo, universales.Solamente cuando prestamos atención a otroscasos, especialmente aquellos que se encuentranen escenarios propensos a la violencia, podemosapreciar el impacto profundo y real que puedetener la aplicación concreta de estos principios

para la consolidación de la paz (tal como lo ilustrael estudio del caso de Bosnia y Herzegovina).

En Canadá, la prestación de servicios de guarderíainfantil y de transporte público por el gobiernomunicipal puede ser percibida como una forma de ofrecer acceso a oportunidades de empleo aindividuos y grupos que podrían ser excluidos deotra forma. Sin embargo, en escenarios propensosa la violencia, los mismos servicios podrían crearoportunidades para consolidar la paz y actuarcomo incentivos para que los grupos en conflictocooperen y compartan estos beneficios. Alternativa-mente, también podrían acrecentar la competicióny fricción entre los distintos grupos acerca de ladistribución de dichos beneficios. En Canadá, lasmunicipalidades refuerzan las comunidades denuevos inmigrantes y de refugiados aumentandosu acceso a empleos y a servicios municipales pormedio de la capacitación lingüística, de guarderíasinfantiles y de servicios de transporte subvencio-nados. El apoyo al desarrollo económico local, lasiniciativas de desarrollo comunitario y el desarrolloy gestión de viviendas subvencionadas atraviesany cortan barreras raciales, étnicas, religiosas y

socio-económicas. El potencial existente para laconsolidación de la paz de la creación de progra-mas similares fuera de Canadá es considerable.

No todos estos ejemplos se pueden encontrar enlas municipalidades canadienses. Sin embargo,éstas y otras iniciativas sugieren la importancia deaprender y de compartir estas experiencias adap-tando y llevando las prácticas canadienses sobregobernanza local más allá de las fronteras cana-dienses y adquiriendo conciencia de su intere-sante potencial para la consolidación de la paz.

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Evaluación del impacto en las situaciones de paz y de conflicto*

3La evaluación del impacto de la paz y del conflicto(EIPC) es una forma de anticipar, vigilar y evaluarlas formas en las que una intervención puede afec-tar o ya ha influenciado la dinámica de la paz y elconflicto en una región propensa a los conflictos.

El EIPC es un proceso con múltiples facetas similaral análisis de género y al estudio de la evaluacióndel impacto sobre el ambiente, que ayuda a identi-ficar y comprender el impacto que puede tener unainiciativa de paz o conflicto. El EIPC puede ser usadoen una amplia gama de escenarios propensos a laviolencia, por ejemplo, lugares en los que existe elriesgo de que un conflicto no violento se conviertao reaparezca en forma violenta. El EIPC debe serintegrado a cada etapa del ciclo del proyecto –

diseño, implementación y evaluación – si debeproducir una evaluación certera y comprensiva del impacto ejercido por la paz y por el conflicto.

El EIPC es un proceso sumamente importante y útilque le ayudará a asegurar que las iniciativas conlas que está trabajando no agravan un conflictoviolento y que, en lo posible, contribuyen a la con-solidación de la paz en y entre las comunidades.Desde el punto de vista del impacto de la paz y delconflicto, la forma en la que hacemos nuestro tra-bajo es tan importante, y a veces más importante,que el tipo de tarea que llevamos a cabo.

* Esta sección fue escrita por Kenneth Bush.

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Los siguientes principios están destinados a seruna buena guía para las Evaluaciones del impactode la paz y de los conflictos:

Las EIPC son un proceso, no un instrumento. Sibien algunos querrían contar con una “caja deinstrumentos” que puede ser usada en cualquiermomento, el uso de las EIPC no producirá ningunadiferencia excepto si desafía o cambia la forma enla que se lleva a cabo el trabajo en las zonas deconflicto. Es muy posible que no debamos ejecutarun trabajo diferente, pero tendremos que hacerlode una manera distinta. La EIPC nos desafía areformular nuestro trabajo en las zonas propensasa la violencia militarizada.

La EIPC no es estática. La EIPC es un procesodinámico y constante integrado antes, durante ydespués de una intervención determinada en unaregión propensa al conflicto.

La EIPC necesita ser transparente, compartida y concentrada en las personas. Los verdaderosexpertos en la EIPC son las mujeres, hombres, chi-cas y chicos que viven en las zonas de conflicto.Si estas personas no se encuentran en el centromismo del análisis e interpretación de la paz y delconflicto, el ejercicio de la EIPC fracasará o, aúnpeor, perjudicará y paralizará a las comunidadesprivándolas de tomar decisiones que afectan fun-damentalmente sus vidas. Si una comunidad nocree que la EIPC es auténtica o legítima, que noactúa protegiendo sus intereses o que será usada

para forzar proyectos o decisiones no deseados,entonces la comunidad estará plenamente justi-ficada al rechazar el proceso y sus resultados. La EIPC es demasiado importante para dejarla en manos de los llamados expertos, las comuni-dades mismas deben asumir la responsabilidaddel proceso.

La consolidación de la paz incluye la destrucciónde las estructuras de la violencia. Así como ladestrucción de las estructuras de la violencia no conlleva automáticamente la paz, tampoco lasimple adición o fortalecimiento de la capacidadpara la paz automáticamente frena a la violencia.Y es por esta razón que los expertos arquitectosde la consolidación de la paz deben considerarestratégicamente cómo desarmar las estructurasde la violencia construyendo, al mismo tiempo, lacapacidad para la paz, pues de otra forma arries-gan la desaparición de su arduo trabajo en lapróxima ola de violencia.

Las EIPC nos ayudan a comprender los elementosespecíficos más que los elementos generales.“Sabemos que muchas cosas pueden ser verda-deras acerca de la violencia social, pero no sabe-mos cuándo serán verdad (James Rule)”. Las EIPCnos ayudan a ver y comprender cuándo, por qué y cómo un factor en particular, en una situacióndeterminada, puede contribuir a la paz o a unconflicto violento. Por ejemplo, muchos creen quela pobreza conduce al conflicto violento. La EIPCpuede ayudar a identificar el momento en que un

sentido colectivo de injusticia, privación de digni-dad y desesperación se suma a las condiciones yaexistentes de pobreza y cómo, cuándo y por qué,en ciertos casos, este sentido colectivo puedecontribuir a precipitar un conflicto violento. LaEIPC puede ayudarnos a efectuar cambios en una iniciativa para mejorar las posibilidades deque pueda lograr tanto el desarrollo como unimpacto en la consolidación de la paz.

Busquen ambos impactos, el de la consolidaciónde paz y el que crea el conflicto. Cuando se usa laEIPC, es a menudo más fácil identificar el impactoque crea el conflicto en los proyectos de desarrollo(p. ej. salud, educación, agua y sanitación, provisión

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de proyectos de servicios públicos). La violenciaespecialmente la violencia militarizada1 siempredemanda más atención que la paz misma. Por estarazón, necesitamos mejorar nuestra habilidad paraidentificar y fortalecer los impactos de la consolida-ción de paz en proyectos e iniciativas. Simplementenombrando una iniciativa, un proyecto de consoli-dación de paz, no lo hace ser tal.

Ni el desarrollo ni la consolidación de la pazpueden, por sí mismos, crear la paz. Las activi-dades de desarrollo y de consolidación de la pazpueden efectuar importantes contribuciones a lapaz y la unidad, pero también pueden aumentarlas tensiones existentes. No pueden, por sí mismos,crear la paz. Una paz auténtica, global y duraderaexige la realización de esfuerzos sustanciales ysostenidos llevados a cabo por un vasto y variadoelenco de actores (locales, nacionales, regionalese internacionales) en una extensa gama de activi-dades (por ejemplo, en el campo militar, en el deintercambio comercial, en el de desarrollo y asis-tencia humanitaria, en el terreno diplomático, etc.).

La EIPC exige tiempo. A pesar de las limitacionesde tiempo que siempre ejercen su impacto en laplanificación y la implementación de un proyectoo iniciativa, este tiempo es también necesariopara establecer un diálogo auténtico, un apren-dizaje verdadero y una real construcción de lascapacidades. Una EIPC apresurada resultará enuna EIPC infructuosa.

Principales elementos de impactosobre la paz o los conflictos

El secreto de una EIPC exitosa es la formulaciónde las preguntas correctas dentro de un contenidoadecuado en cada etapa del ciclo del proyecto. Elmarco incluido en el Anexo B destaca las cincoáreas en las que las actividades de los gobiernosmunicipales pueden ejercer un impacto en situa-ciones de paz (o de conflicto):

• capacidades de gestión de conflictos;• violencia militarizada y seguridad

de la población;• estructuras y procesos políticos;• estructuras y procesos económicos; y • facultación o fortalecimiento del poder social.

La gobernanza efectiva a nivel local es un com-ponente esencial en cada una de las cinco áreasprincipales. Las áreas de impacto proveen un marcopara el fortalecimiento de la capacidad de gober-nanza local para la consolidación de la paz y eldesmantelamiento de las estructuras del conflictoviolento. Los estudios de casos presentados en laSección IV ilustran el uso de este marco para elescrutinio y análisis del impacto de la paz y delconflicto en ejemplos selectos de proyectos de losgobiernos municipales en escenarios propensos al conflicto.

Área 1Capacidades de gestión de conflictos

Las capacidades de gestión de conflictos de losgobiernos locales pueden incluir habilidad para:

1) reflexionar acerca de e identificar desafíos yoportunidades para la consolidación de la paz;

2) auto reestructuración para responder a losdesafíos y oportunidades de la consolidaciónde la paz; y

3) cambiar la forma de trabajar para asegurarsede que son capaces de responder efectiva yeficientemente en formas que produzcan unimpacto positivo y concreto en la consolidaciónde la paz, por ejemplo, por medio de la mejorade la equidad, la imparcialidad, la imputabilidady la transparencia.

Prácticas administrativas mediocres e inapropia-das tienen el potencial necesario para empeorar o crear conflictos conductivos al uso de la violen-cia. Uno de los tópicos tratados por la EIPC es lacapacidad del gobierno local para evitar o resolversituaciones de conflicto violento a nivel local y lapromoción de una paz genuina y durable por mediode mecanismos formales e informales y de proce-dimientos normales de operación usados en eltranscurso de sus actividades cotidianas.

1 La violencia militarizada conduce a un concepto más preciso de la naturaleza del conflicto armado contemporáneo más que la misma palabra guerra. Ésta incluyealos combates militares convencionales entre fuerzas organizadas; abusos definidos como guerras sucias; control a través del terror y la manipulación del miedo; elabuso sistemático de los derechos humanos; y un proceso totalitario en el cual, todos los problemas sociales, políticos, y económicos pasan a ser definidos comoproblemas militares — y como tales, la respuesta más adecuada de acción, considerada automáticamente, es la utilización de armas de guerra.

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El estudio del caso de las Filipinas ofrece un ejem-plo de una intervención directa en el campo de la consolidación de la paz. Entre otras cosas, losgrupos de administración local (GAL) reciben for-mación para adquirir competencia en el campo denegociaciones, facilitación y diálogos conductivoa la paz. Estas competencias no tratan de entre-nar a los GAL para que negocien acuerdos de pazpara los múltiples conflictos violentos que azotana las Filipinas, sino para ser usados durante elcurso del trabajo cotidiano de los gobiernosmunicipales. En las zonas propensas a conflictos,el trabajo del gobierno municipal inevitablementeafecta las dinámicas de paz o conflicto por mediode los servicios que suministran. Por ejemplo, lasautoridades locales ejercen influencia sobre elacceso a la tierra por medio de la planificación del uso de la tierra, la asignación de parcelas y la gestión de la tierra. Un sistema transparente dela planificación del uso de la tierra puede servircomo mecanismo para la prevención de conflicto.En el área de la prestación de servicios básicoslos gobiernos locales incapaces de expandir laprestación de la infraestructura y de los serviciosbásicos hacia zonas tradicionalmente marginadasy descuidadas pueden contribuir a conflictoscreados por desigualdades socioeconómicas.

Las autoridades locales están también bien situa-das para mantener comunicaciones constantescon una red de líderes de la comunidad y con lasorganizaciones de base de la misma. Esta carac-terística puede contribuir a la movilización opor-tuna de los recursos necesarios para solucionarsituaciones de violencia posible en sus etapas mástempranas por medio, por ejemplo, de la aperturade líneas de comunicación entre y dentro de losgrupos para los que el gobierno local tiene elmandato de representar.

Para que un gobierno municipal efectivamentepueda gestionar un conflicto por medio de laprestación de servicios y bienes públicos debe serdigno de confianza y debe estar legitimizado porgrupos representativos de la región propensa aconflictos. Así, su legitimidad, por ejemplo, puedereflejarse en la habilidad de las altas autoridadeselectas locales, como por ejemplo el/la alcalde,para actuar como una tercera línea de dignatarioscapaz de crear un espacio neutral en el que losgrupos puedan identificar, examinar y, posible-mente, resolver sus conflictos inmediatos.

El mantenimiento del orden público es un temaparticularmente importante para la gobernanzamunicipal de las zonas predispuestas al conflicto.Un organismo legítimo de aplicación de la ley quegoza de la confianza del público puede convertirseen la fundación para una transición desde un perío-do plagado por las consecuencias posteriores al conflicto a un período de auténtica y pacíficacoexistencia. Un gobierno municipal percibidocomo injusto en sus procesos de tomas de deci-siones y corrupto en la prestación de servicios no sólo fracasará en la resolución de conflictoslocales sino que probablemente agravará lastensiones que conducen al conflicto violento.

Área 2 Violencia militarizada y seguridad de la población

Este elemento se encuentra definido por lospatrones y niveles de conflictos que ocurrendentro de una municipalidad, relacionados directae indirectamente con la violencia militarizada, elcrimen, los abusos de derechos y la corrupción.Se refleja en el correspondiente grado de temor e inseguridad vividos por los residentes de unamunicipalidad, siendo síntomas que incluyen elbienestar físico y mental y un sentido de la identi-dad individual o colectiva.

Aquí es necesario recordar que los diferentes gru-pos sociales experimentan distintos niveles y tiposde violencia por lo que pueden sufrir variablesniveles de inseguridad y vulnerabilidad, por ejem-plo, mujeres, niños, grupos minoritarios, gruposmigratorios de regreso y otros grupos marginados.Las fuentes de amenazas y de inseguridad son lasfuerzas militarizadas entre las que se pueden incluirfuerzas armadas nacionales, fuerzas rebeldes,paramilitares, milicias, bandidos, caciques, bandasde crimen organizado, grupos de vigilantes y hastala policía misma que gozan de una característicacomún: el uso de armas, estructuras y tácticasmilitares.

Los gobiernos municipales ejercen una influenciadirecta e indirecta en los impactos de y en lasrespuestas a la violencia y la inseguridad en sujurisdicción. Por ejemplo, los gobiernos municipalesse encuentran en la posición de asegurarse de quelas estrategias para poner en vigencia las leyessean tanto justas como eficaces. Aquí se incluyela necesidad de asegurar un acceso justo y equi-tativo a la justicia por medio de los servicios poli-ciales locales y al sistema de justicia, además deun tratamiento justo de las personas que han sido

detenidas o encarceladas. Los gobiernos muni-cipales a menudo ofrecen, en forma continuada,refugios de emergencia y servicios de apoyo paramujeres abusadas y para sus niños. En circunstan-cias de crisis o de guerra se pueden ofrecer servi-cios similares a personas desplazadas. Las munici-palidades, a nivel de la planificación a largo plazo,pueden implementar políticas que aseguren laintegración de los principios de seguridad, justiciay equidad al diseño urbano y a la prestación yentrega de servicios.

Área 3 Estructuras y procesos políticos

Las estructuras y procesos políticos se refieren ala capacidad de gobernanza de los distintos nive-les de gobierno tal como se reflejan en los proce-sos locales de toma de decisiones y en el alcancehasta el que las autoridades electas locales y losservicios de los gobiernos municipales respondena las necesidades de la sociedad civil, así como lahabilidad de los actores de la sociedad civil paraparticipar activa y constructivamente en los pro-cesos políticos. Esto puede ser constatado en: unamayor o menor transparencia, imputabilidad y

participación en las decisiones que afectan alpúblico; en el fortalecimiento o la debilitación dela primacía de la ley y del gobierno representativo;en el aumento o disminución y en los mayores omenores niveles inclusivos de participación entérminos de representación geográfica y sectorialde los grupos, especialmente la participación de lasmujeres y de otros grupos marginados; en el forta-lecimiento o debilitación de las capacidades de loslíderes legítimos y, finalmente, en el fortalecimientoo debilitación de las fuerzas antidemocráticas.

En general, reflejará un sistema de gobernanzalocal construido sobre la participación activa yconstructiva de la sociedad civil en el estable-cimiento de una agenda y en el proceso de tomade decisiones. En su más simple nivel, la legitimi-dad de las estructuras y procesos políticos puedeser medida en términos del nivel de participaciónen las elecciones para gobiernos locales. Ante la falta de una participación significativa de lasociedad civil, el gobierno local pierde su título de legitimidad y responsabilidad correspondientepara administrar los recursos públicos y para repre-sentar los intereses de la sociedad como conjunto.La efectividad de las estructuras políticas estádeterminada por el grado en el que las políticasson formuladas e implementadas justa y eficiente-mente, incluyendo aquellas que se refieren aempleos justos, provisión de subsidios, políticasde procuración y corrupción por parte de lasautoridades electas y del personal municipal.

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Si la sociedad civil va a conceder legitimidad algobierno municipal, éste último debe desempeñarun papel activo para involucrar a la sociedad civilen el proceso local de toma de decisiones. Losgobiernos municipales que han sido exitosos encomprometer al público lo han hecho demostran-do su compromiso con una participación públicagenuina en formas que se reflejan en su presu-puesto, en la apertura de sus reuniones y en laeficacia de los mecanismos necesarios para inte-grar al público al establecimiento de una agenda y al proceso de toma de decisiones. La partici-pación ciudadana también se puede extender abrindar oportunidades para que los residentes yorganizaciones comunitarias puedan trabajar conel gobierno municipal en la prestación y entregade servicios.

La consolidación de la paz y la gestión del con-flicto están basadas en la habilidad del gobiernomunicipal de construir exitosamente una relación

abierta y digna de confianza con sus residentesy con las organizaciones y líderes comuni-

tarios que representan distintos gruposdentro de la municipalidad.

Área 4 Estructuras y procesos económicos

Esta área del impacto de la paz o del conflicto se refiere al fortalecimiento o debilitación de lasestructuras y procesos socioeconómicos en lamunicipalidad y la habilidad del gobierno municipalcomo catalizador del desarrollo económico a nivellocal. Igualmente importante es la habilidad delgobierno para asegurar que los beneficios resul-tantes sean compartidos por todos los ciudadanos.La percepción de la forma en la que el desarrolloeconómico beneficia o perjudica a los diferentesgrupos que integran la sociedad puede actuarcomo catalizador para la paz o para el conflicto.

Casi todas las municipalidades son típicamenteresponsables por la entrega de una extensa gamade servicios relacionados al estímulo del desarro-llo económico local. Más notable es la habilidad delas municipalidades de acceder a financiación o aformar asociaciones con organizaciones del sectorprivado para invertir en infraestructuras básicas ypara entregar servicios asociados. Las inversionesestratégicas en infraestructuras físicas y socialespueden ejercer un efecto multiplicador que atraeuna mayor inversión económica y que expande el acceso de la comunidad a infraestructuras y servicios.

Las municipalidades también juegan un papel en la promoción del desarrollo económico localactuando como socios de la comunidad empre-sarial local y cabildeando a los otros niveles degobierno en busca de programas y recursos. Lacapacidad del gobierno local para ejercer influen-cia sobre el desarrollo económico local es perti-nente en: (1) sitios propensos a la violencia pormedio de la prevención del conflicto; (2) sitios deconflicto como medio de apagar las llamas de laviolencia, y (3) escenarios posteriores al conflictocomo contribuidor a la consolidación de la paz y al desarme de factores económicos perjudicialeso irritantes de los conflictos violentos.

Área 5 Facultación social

La quinta área de impacto de la paz o del conflictocomprende la habilidad del gobierno local de cons-truir una cultura de paz, fortalecer la sociedadcivil y contribuir a un ambiente caracterizado porla facultación, la comunicación social constructi-va, la tolerancia, la inclusión, la justicia, la partici-pación y el respeto. Esto incluye el fomento de laconfianza y de las capacidades de los ciudadanos,de las organizaciones comunitarias y de losestablecimientos locales para que puedan desem-peñarse efectivamente y sin violencia dentro delas tensiones normales generadas por la competi-ción dentro de la vida civil y económica. Otrasmedidas de la facultación social incluyen el grado

de responsabilidad local con respec-to a los procesos de paz; el nivel departicipación de los grupos margina-dos o no facultados en el proceso deconsolidación de la paz y el nivel y tipode interacciones sociales entre losgrupos que integran la sociedad civil.

El gobierno municipal puede con-tribuir a la facultación social endiferentes formas. Cuando se trata de una institución legítima y confia-ble, las autoridades electas localesse encuentran en una situación idealque les permite desempeñar unimportante papel de liderazgo en la facilitación y coordinación de losesfuerzos de los actores locales para construir las instituciones de lasociedad civil. La facultación socialpuede ser nutrida por medio de lasacciones de los gobiernos localespara solucionar los problemas de lapobreza, incluyendo la prestación deservicios sociales y de salud básicosy la eliminación de barreras relacio-nadas con la situación económicapara la búsqueda de empleo talescomo el transporte público y lasguarderías infantiles.

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Estudios de casos en gobernanza local y consolidación de la paz

4Los cuatro estudios de casos siguientes subrayanlas contribuciones del gobierno municipal a laconsolidación de la paz a nivel local en tres paísesque se encontraban en diferentes etapas de unconflicto violento: las Filipinas, los TerritoriosPalestinos y Bosnia y Herzegovina. Cada estudiode caso ilustra la forma en la que el impacto de un conflicto muy violento es experimentado, enrealidad, en forma local, sin tomar en cuenta losfactores que puedan haber causado o sostenido la violencia. Por esta razón, la dimensión de laconsolidación de la paz del gobierno municipal es tan importante como inevitable.

Los gobiernos municipales, en cada uno de loscuatro casos, son autoridades legítimas que fun-cionan a nivel local con responsabilidades coti-dianas con respecto a la gobernanza local y a laprestación de servicios. Lo que resulta claro esque las estructuras efectivas y legítimas de lagobernanza son factores clave en la transforma-ción y desactivación de un conflicto violento y quelas estructuras de gobernanza ineficaces e ilegíti-mas son también factores sobresalientes en lapropulsión de un conflicto no violento hacia elreino de la violencia.

1. Contexto de la consolidación de la paz y unidad

Bosnia y Herzegovina (ByH) es un complejomosaico étnico. El 44 por ciento de la población,en 1991, se clasificaba a sí misma como musul-mana, el 31,5 por ciento como serbios (cristianosortodoxos) y un poco más del 17 por ciento comocroatas (católicos apostólicos romanos). El restode la población pertenece a grupos de otras etnias,entre las que se incluyen 5,5 que se declaranyugoeslavos. Estas descripciones oscurecen elhecho de que antes del conflicto uno de cada tresmatrimonios en la zona de ByH cruzaba los límitesétnicos.

La mayoría de los musulmanes, también llamadosbosnios, habitaba, antes de 1992, en ciudades ypueblos junto a serbios y croatas. La minoría serbiageneralmente vivía en las áreas rurales, formandola mayoría de la población en amplias partes deBosnia. La minoría croata vivía, generalmente, enáreas cercanas a la frontera con Croacia, a pesarde que existían comunidades croatas de importan-cia en muchas ciudades de Bosnia. La religión,

Italia

Grecia

RumaniaAustria

Alemania

Francia

Polonia

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Canadá-Bosnia y Herzegovina: Programa de Cooperación delGobierno Local y Cantonal (PCGLCCBYH)*

Estudio de caso 1RESUMENEl conflicto militar que ocurrió en Bosnia y Herzegovinaentre 1992 y 1995 paralizó los sistemas políticos y econó-micos, destruyó la infraestructura y, aún más trágica-mente, desgarró socialmente al país y a su gente. ElAcuerdo de Dayton de 1995 terminó el conflicto, creandouna nueva estructura para gobernar al país. Los gobier-nos locales están luchando para comprender las nuevasestructuras políticas y administrativas creadas por elAcuerdo, así como para mantener la tenue paz que ahoraexiste. El Programa de Cooperación del Gobierno Cantonaly local de Canadá – Bosnia y Herzegovina (PCGLCCByH)administrado por el Instituto Urbano Canadiense (IUC)subvencionado por la Agencia Canadiense para elDesarrollo Internacional (ACID) – ha sido instrumental en el apoyo brindado al cantón de Tuzla en la mejora desus capacidades para suplir servicios a las comunidadesmientras se construían las estructuras para la consoli-dación de la paz y la unidad. Este proyecto es un exce-lente ejemplo de la forma en la que la cooperación deldesarrollo puede contribuir a la consolidación y promo-ción de la paz y de la unidad en un ambiente posterior al conflicto.

* Esta sección fue escrita por Kenneth Bush, Andrew Farncombe, Director de Programación del Instituto Urbano Canadiense, y Andrew Plunkett, Gestor de proyecto,Instituto Urbano Canadiense.

Bosnia y Herzegovina

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antes de la guerra, no parecía ser el tema máspredominante en la vida de las personas; el apegoreligioso se convirtió en una religión que estácada vez más ligada a la membresía en un grupoétnico-político.

Más de 250.000 personas murieron en el conflictobélico que azotó a ByH entre 1992 y 1995.2 En unaregión poblada por 4,4 millones de personas,2,5 millones fueron aterrorizados y desplazados de sus hogares. Si bien todas las comunidadesfueron tocadas directamente por la violencia, losmusulmanes fueron, sin lugar a dudas, el mayorgrupo de víctimas. No todos los grupos participaronigualmente en el empleo de la violencia pues deacuerdo al informe de una comisión de la ONU, el90 por ciento de los crímenes cometidos en ByH,fueron cometidos por extremistas serbios, el 6 porciento por extremistas croatas y el 4 por cientopor extremistas islámicos. La limpieza étnica

fue la característi-ca central del con-flicto: uno de susobjetivos fue lacreación de territo-rios croatas y ser-bios “étnicamentepuros“.

La violencia militarizada concluyó con la firma delAcuerdo de Dayton en noviembre de 1995. La granparte de la infraestructura de ByH en esta épocahabía sido devastada: ya no existía un banconacional o una moneda común que pudiera serusada en a través de las fronteras étnicas, lasconexiones ferroviarias fueron interrumpidas odestruidas y más de la mitad de los edificios yconstrucciones del país fueron destruidos o daña-dos; se calcula que hay aproximadamente de 4 a5 millones de minas terrestres sin explotar en elcampo3 y que muchas industrias cerraron suspuertas, mientras que otras operaban a capacidadmínima.

El Acuerdo de Dayton creó nuevas estructuraspara gobernar el país, estableciendo una estadoúnico aunque dividido en dos partes para Bosnia y Herzegovina: (1) la Federación Musulmana Croata con el 51 por ciento de la población y (2) la República Srpska (República Servia) con 49 por ciento del territorio. La República Serbia es gobernada por una entidad unitaria aunque exis-ten siete regiones administrativas. La FederaciónMusulmana-Croata está dividida en tres cantones:3 musulmanes, 3 croatas y 4 mixtos. La segregaciónétnica todavía existe a pesar de los esfuerzosllevados a cabo para dar vigor a la integración,especialmente en los cantones mixtos.

Limpieza étnica incluía: confinamientoilegal de la población civil en camposde concentración, tortura, violacionessistemáticas, ejecuciones sumarias,apropiación y pillaje de propiedadesprivadas, destrucción sistemática depatrimonios culturales y religiosos,usos de civiles como escudoshumanos en el frente y en camposminados, hambrear, degradación yhumillación y mucho más.

2 Informe de una Comisión especial de expertos de la ONU dirigido por Cherif Bassiouni de la Universidad de Paul de Chicago. Ver: Florence Hartmann, “Bosnia,” enRoy Gutman y David Rieff (eds.) Crimes of War: What the Public Should Know (New York: WW Norton & Co., 1999), p. 56.

3 El CAMByH (Centro de acción de minas de ByH) ha descrito a Bosnia-Herzegovina como el país más minado de Europa, después del extenso uso de minas antiperso-nal hecho durante la guerra que duró desde 1991 hasta 1995. Una considerable cantidad de artefactos no explotados también se encuentra en el territorio de este país.El CAMByH describió la situación como “una amenaza de bajo voltaje y de naturaleza fortuita”. El área total afectada es de aproximadamente de 14.000 kilómetroscuadrados. La mayor parte de esta zona necesita un estudio específico para determinar la extensión finita del problema. El CAMByH había catalogado, hasta el 30 de abril de 2002, 18.228 campos minados. Sin embargo, estima que el número total de minas [RS3]es de 30 mil, conteniendo aproximadamente un millón de minas. ElCAMbyH también calcula que existen 2 millones de artefactos no encontrados. Si desea una descripción completa del problema de las minas consulte: “Mine Situationin BiH,” www.bhmac.org, and “The Mine Problem,” www.bhmac.org/fed/opis.htm. La cifra un millón de minas está basada en 307.000n informes que se encuentran enla base de datos del CAMByH de minas diseminadas por los ejércitos de la entidad. Se calcula que los ejércitos instalaron 700.000 minas y, aproximadamente, 300.000fueron enterradas por civiles sin informar a nadie. “BHMAC Mine Action 2002,” January 2002. www.bhmac.org/bhmac/info/statistics/statistics_e.htm

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La reconstrucción posterior al conflicto en laregión es altamente política. El flujo de grandescantidades de dinero y de otros recursos, en elnivel político y económico, refuerza el control dejefes militares y economías criminales que seenraizaron durante la época del conflicto. La per-cepción, a nivel comunitario, de que una comu-nidad se está beneficiando desproporcionada-mente ha agravado las relaciones entre grupos.

La comprensión de las fronteras que dividen a laFederación Musulmana-Croata y a la RepúblicaSrpska es un desafío a largo plazo para el gobier-no a nivel estatal: las fronteras actuales son elresultado de negociaciones y presiones diplomá-ticas, de intereses étnicos y de la necesidad decrear rápidamente líneas de cese de fuego entrecomunidades más que divisiones basadas en lalógica y en las prioridades económicas y adminis-trativas.

Si bien las autoridades locales no pueden conse-guir, por sí mismas, la paz, deben desempeñar unpapel de gran importancia para establecer unambiente de unidad entre diferentes comunidades.

Un gobierno local puede ejercer un impactonegativo o positivo en la consolidación de la paz yen la unidad que depende de si exacerba o ayudaa cerrar las brechas de desigualdad entre dife-rentes comunidades, grupos étnicos o estratossocio-económicos. La buena gobernanza a nivellocal puede ayudar a consolidar la paz cultivandouna cultura de unidad, diversidad, tolerancia yequidad, persiguiendo, al mismo tiempo, un accesoequitativo a los procesos de toma de decisión delgobierno, sus servicios y sus recursos.

La paz en Bosnia es extremadamente frágil patru-llada por las unidades militares de la Fuerza deEstabilización (FS) de la OTAN y otras naciones.Los aspectos civiles del Acuerdo de Dayton estáncontrolados por la Oficina del Alto Representante(OAR), mientras la Organización de Seguridad yCooperación Europea (OSCE) organiza las elec-ciones y otros organismos internacionales prestanasistencia humanitaria, ayuda para la reconstruc-ción y programación de cooperación técnica. Lagran preocupación es que se cree que si las fuerzasinternacionales de la paz abandonan la región sereiniciarán nuevamente las hostilidades.

2. Contexto de la gobernanza local

La paz y estabilidad a largo plazo en ByH depen-derá significativamente de la efectividad de lasentidades gubernamentales a nivel no estatal.Aquí se incluye al nivel cantonal de gobierno, quefuera establecido en la Federación de Bosnia yHerzegovina de acuerdo al Acuerdo de Dayton de1995 (la República Serbia no cuenta con un nivelcantonal de gobierno.

Los cantones están organizados como el gobiernonacional con un gobernador, un primer ministro yministerios de sectores. Más que cualquier otronivel de gobierno, los cantones se han beneficiadotanto con la descentralización del poder del estadocomo con la centralización del poder del gobiernomunicipal. Sin embargo, aún existe una reaccióncontradictoria al establecimiento de cantones enla Federación. Muchos opinan que este nivel degobierno fue “impuesto” por fuerzas ajenas al paísy, como tal, cuenta con un apoyo débil por partede las autoridades oficiales. Uno de los problemasprincipales es que los gobiernos municipales esta-ban bien establecidos en Bosnia pero no existía

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realmente una historia de gobernanza local,situación ampliamente demostrada por los dolores del crecimiento que ha sufrido la naciente administración cantonal.

Los cantones, parecen, sin embargo, que tienenlas responsabilidades más importantes entre loscuatro niveles de gobierno por cuanto absorbieronmuchos de los poderes más importantes de lascomunidades locales además de haberles sidootorgados parte de la autoridad anteriormenteejercida por el Estado mismo. Las responsabili-dades cantonales incluyen la mayoría de lospoderes sobre: educación, cultura, salud, vivienda,comunicaciones, sistemas de agua potable y deaguas servidas, policía, desarrollo económicolocal, impuestos (aunque los impuestos a la rentason la función de dos entidades) y reglamentacióndel uso de la tierra incluyendo zonificación.

Los cantones son responsables por la mayoría delas actividades locales aunque existe una tradi-ción de gobiernos locales fuertes en ByH, razónpor la cual las municipalidades son aún más perti-nentes en la vida diaria de la ciudadanía. Lospoderes dejados a las municipalidades por elAcuerdo de Dayton fueron al principio un tantoindefinidos, pero continuaron cambiando a medidaque cada gobierno cantonal tomó sus propiasdecisiones referentes a las responsabilidades que delegaría a las municipalidades. Sin embargo,la mayoría de las municipalidades están involucra-das en: protección contra incendios, servicios deagua potable y de aguas servidas y actividadeshumanitarias. Algunos de los ingresos municipalesson generados localmente, pero la mayor parte

proviene de una proporción de las ventas, de lasplantillas y de las tasas a las ganancias de loscantones. La dificultad más grande para estable-cer un gobierno eficaz reside en los cantonesmixtos en los que las organizaciones paralelas se están desarrollando de acuerdo a partidospolíticos basados en las etnias.

Uno de los grandes desafíos del gobierno local deByH es lograr que el sistema de gobierno descen-tralizado decretado por el Acuerdo de Dayton seaoperativo y eficaz. Esto exigirá: clarificación de ladivisión de responsabilidades entre la federación,los cantones y las municipalidades, la promociónde cooperación intergubernamental, el desarrollode nuevos sistemas para la generación del desa-rrollo económico y de las rentas públicas y elestablecimiento de un método eficaz y al día parala prestación de servicios locales. Las autoridadeslocales necesitan, específicamente, desarrollar su comprensión de los principios y las prácticas y de las de estructura y procesos para gobernardemocráticamente en una economía de mercado.

3. Descripción del proyecto

El programa de Cooperación del gobierno local y cantonal de Canadá – Bosnia y Herzegovina(PCGLCCByH) es un programa de construcción dela capacidad dirigido a mejorar la administraciónurbana en el cantón de Tuzla en ByH. Éste es unprograma subvencionado por la Agencia Canadiensede Desarrollo Internacional (ACDI) y administradopor el Instituto Urbano Canadiense (IUC). Los aso-ciados y participantes clave del proyecto incluyenal Instituto Urbano de Tuzla (el socio ejecutor y

coordinador primario), al cantón de Tuzla, a laciudad de Tuzla, las otras 12 municipalidades en el cantón, el Instituto Económico de Tuzla, laUniversidad de Tuzla y grupos de la sociedad civil(ONG, organizaciones basadas en la comunidad(OBC) y organizaciones del sector privado) activosen el cantón. Si bien los beneficiados primariosson el cantón de Tuzla y las trece municipalidadesque lo constituyen (incluyendo la ciudad de Tuzla),el PCGCLCByH apoya el desarrollo de un acerca-miento modelo que podría ser usado por otrosgobiernos tanto en la Federación como en laRepública Srpska.

El proyecto también tiene como objeto promoverla buena gobernanza en ByH dentro del contextode un sistema democrático emergente y de unaeconomía basada en el mercado por medio de laconstrucción de las capacidades de los gobiernoslocales en una administración urbana estratégica.El PCGLCCByH presta asistencia para permitir queel gobierno local abra el proceso de toma de deci-siones al desarrollar e implementar planes para el crecimiento y el desarrollo. El proyecto es unaetapa muy importante para resolver los distintosdesafíos asociados a la descentralización y

establecimiento de un sistema eficaz degobernanza localincluyendo:

La ventaja de la descentrali-zación es que permite que setomen decisiones a nivel localpor las autoridades que sonconscientes de los intereses yactitudes de la comunidad querepresentan.

• Ayudar en la creación e implantación de formasinnovadoras para que el sistema de gobernanzadescentralizado decretado por el Acuerdo deDayton resulte operativo y eficaz.

• Desarrollar los mecanismos para la coopera-ción intergubernamental a nivel local.

• Ayudar en la transición a nivel local a sistemaseconómicos basados en el mercado y promoverel desarrollo económico local.

• Desarrollar una mejor comprensión de los prin-cipios y prácticas de un gobierno democráticoentre las autoridades locales (cantón y munici-palidad).

• Mejorar las oportunidades para la generaciónde ingresos de los gobiernos locales.

• Establecer métodos eficaces y al día para laprestación y entrega de servicios locales.

• Encontrar formas de mejorar el proceso detoma de decisiones locales de forma queincluya el gasto estratégico de limitados recur-sos para la reconstrucción de la infraestruc-tura básica, de las viviendas y para prestarservicios sociales clave.

Localización del proyecto: Cantón de Tuzla yMunicipalidad de Tuzla

El cantón de Tuzla, situado al noroeste de ByHcuenta con una población de aproximadamente580.000 habitantes, entre los que se incluyen másde 80.000 refugiados, generalmente musulmanes,desplazados de un territorio que se encuentraahora bajo la jurisdicción de la República Srpska.Tuzla fue un importante centro industrial y el sitiodel complejo industrial químico más importante de la antigua Yugoslavia,

La municipalidad de Tuzla es la cuarta ciudad de ByH con una población de 160.000 habitantesentre los que se incluyen 45.000 refugiados. Laciudad, antes de la guerra, era étnicamente mixta,compuesta aproximadamente de un 50 por cientode musulmanes y un número igual de serbios ycroatas. Hoy en día, como resultado del influjo demusulmanes desplazados, más del 70 por cientode la población de Tuzla es musulmana, un 17 porciento es croata y sólo un 9 por ciento es serbio4.

El gobierno cantonal de Tuzla cuenta con muchopoder técnicamente hablando, pero está desarro-llando paulatinamente los recursos necesariospara encargarse realmente de sus nuevas respon-sabilidades. Muchas de las comunidades máspequeñas del cantón están aisladas y son pobres.La producción industrial se está recuperandolentamente después del conflicto si bien muchasplantas industriales no han abierto nuevamente suspuertas. El aeropuerto funciona nuevamente paralas fuerzas del mantenimiento de la paz pero sólotiene un uso civil limitado porque las conexionesferroviarias están siendo restablecidas. Tambiénhay una falta de viviendas muy considerable enmuchas partes del cantón debido al gran númerode refugiados. En el norte, hay una disputa delímites no resuelta con la República de Srpska(Serbiobosnia). Los desafíos más importantes que debe enfrentar el gobierno son: el desarrolloeconómico, la provisión de un sistema de agua,transporte y viviendas. Los líderes del cantónconsideran de alta prioridad la modernización

de las estructuras administrativas, recursos y elestablecimiento de relaciones claras y colaborado-ras con la Federación y con los gobiernos locales.

Papel del gobierno local en el proyecto

El fortalecimiento del gobierno local es el elemen-to central del diseño del PCGLCCByH. El impactodeseado del proyecto es lograr que las institu-ciones del gobierno local en el cantón de Tuzlasean más transparentes, responsables, y eficaces.El proyecto está diseñado para lograr estos cuatroresultados esperados:

• Procesos de planificación más eficaces, trans-parentes y participativos en el cantón de Tuzla.

• Aumentar y realzar el compromiso de losoficiales del gobierno local del cantón con las prácticas y principios participativos en la gobernanza local, la planificación y el proceso de toma de decisiones.

• Realzar la facultación ambiental del gobiernolocal, de la sociedad civil y de los partenariadosdel sector privado para implementar los planesde desarrollo cantonal.

• Aumentar la eficaz participación y la voz de los ciudadanos del cantón de Tuzla en la gobernanza local y en los procesos deplanificación del desarrollo.

4 Datos obtenidos a través de Spatial Plan for Tuzla Canton, Ministry of Physical Planning and Environmental Protection, Tuzla Canton, Bosnia and Herzegovina, 2003.

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4. Consolidación de la paz y buenasprácticas en la gobernanza local

El PCGLCCByH ha ejemplificado y/o contribuido a la buena práctica de gobierno al enlazar lagobernanza y la consolidación de la paz en varias formas importantes:

Acercando la gobernanza y la entrega de servi-cios básicos a los ciudadanos. El proyecto trata,principalmente, de desarrollar formas novedosasde lograr que el sistema de gobernanza descen-tralizado sea eficaz y operativo. Esta tarea haincluido la promoción de la participación pública,una mayor transparencia y procesos de interesa-dos múltiples en la gobernanza local y regional.Aquí se debe notar que la delegación de la autori-dad para tomar decisiones al nivel local disminuyela distancia entre los procesos de toma de deci-siones y la comunidad, de las decisiones y de susimpactos y, como tal, los gobiernos locales deberán

representar un papel vital cerrando las brechaso vacíos. La descentralización no promoverá

la consolidación de la paz por sí misma,aunque exponiendo el proceso de toma

de decisiones a un mayor escrutinio einvolucrando al público y a una gran

variedad de accionistas en los pro-cesos gubernamentales, se creará

una mayor oportunidad para la pazpor medio de una mayor trans-parencia.

Modelar ideales por medio del liderazgo a nivellocal. La ciudad de Tuzla goza de una larga tradi-ción de tolerancia y cooperación interétnica que,en este momento, está siendo puesta a prueba porla llegada de miles de sobrevivientes amargados y resentidos por las atrocidades cometidas enlugares como Srebrenica.5 Si bien el gobiernocantonal se encuentra en las manos del partidobosníaco, con respecto a los otros cantones deByH, Tuzla permanece como un modelo de calmainterétnica. El liderazgo de la región de Tuzla,fundamentado en un núcleo de ideales, ha sidoejemplificado en el alcalde y gobernador de Tuzla,Selim Beslagic. Durante la primera etapa delproyecto Beslagic ascendió al poder con el apoyode todos los grupos étnicos. Su primer objetivo fueconvertir a Tuzla en una municipalidad moderna,tolerante y progresiva que se beneficiaría de todaslas experiencias vividas en otras áreas convirtién-dose en la almenara del resto del país. La credi-bilidad e integridad del alcalde inspiraron y movi-lizaron a la ciudadanía cuando se encontraron encircunstancias muy difíciles. El proyecto se bene-fició, mientras Beslagic lideraba el camino comoalcalde y gobernador de Tuzla con su plataformainterétnica, de otros asociados interétnicos (encomposición y orientación), incluyendo al personalde la municipalidad y del Instituto urbano de Tuzla,ambos aún integrados por personas de todos losgrupos étnicos.

5 Si desea más información acerca de la “caída” de Srebenica, consulte: Charles Lane, “Dateline Zagreb: The Fall of Srebrenica”, in DatNader Mousavizadeh, ed., The Black Book of Bosnia; the Consequences of Appeasement (New York: Basic Books, 1996), 116-124.

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Apoyo a los líderes locales como campeones. Un campeón es alguien quien, por medio de lainfluencia moral, la diplomacia, presencia pública o habilidades de mediador y manipulación, escapaz de influenciar el pensamiento y la conductade grupos e individuos. Los campeones, al cambiara individuos y grupos, inducen cambios estructu-rales en sistemas económicos, políticos y sociales.Una campeona es normalmente alguien que yatiene un perfil positivo en la comunidad, queconoce las reglas del juego y desea cambios quecontribuyan a la paz y a la unidad. Los campeonesson particularmente importantes en ambientescaracterizados por la desconfianza, tales comoescenarios de posguerra. El PCGLCCByH ha apo-yado el desarrollo del liderazgo por medio de unenfoque directo en el desarrollo de la capacidad,dirigido a construir el conocimiento y las periciasde las autoridades locales en los principios de labuena gobernanza, planificación participativa yestratégica y acercamientos integrados a loscomplejos problemas locales.

Campeones locales: Selim BeslagicCuando Selim Beslagic fue electo alcalde de Tuzlaen 1990, se convirtió en el primer acalde elegidodemocráticamente y no partisano en Bosnia yHerzegovina en la era poscomunista. Su partidosocial-democrático (PSD) formó un gobierno multi-étnico dedicado al desarrollo del mercado libre y ala reforma política. Beslagic, durante su mandatocomo alcalde, pudo desviar la marea de naciona-lismo étnico que azotó a la antigua Yugoslaviadurante el conflicto que fracturó al país ocurridoen 1991. Sus políticas han servido de hito quemarca la buena gobernanza, la democracia y lacoexistencia étnica a nivel local. Sus esfuerzospara mantener la paz y la civilidad durante lasagresiones de 1992-1995 en Bosnia y Herzegovinatrajeron como resultado la supervivencia de laciudad como baluarte de tolerancia y de rela-ciones democráticas entre sus habitantes, ganan-do para Beslagic el reconocimiento internacionaly numerosos premios, incluyendo la nominación

al Premio Nóbel de la Paz.Después de servir por diez añoscomo alcalde, se desempeñópor un término como gober-nador del Cantón de Tuzla. El Sr. Beslagic es actualmentemiembro del parlamento deBosnia y Herzegovina.

Asegurar la sostenibilidad. El PCGLCCByH tratóde establecer mecanismos para integrar lasestructuras de administración del proyecto en el proceso local de toma de decisiones en elInstituto Urbano, la municipalidad y el cantón deTuzla. Los profesionales y las instituciones localesparticipan activamente en la entrega de esteproyecto que contribuye al fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones locales. Lasupervisión de todo el trabajo del proyecto está acargo de Comité directivo del proyecto constituidopor representantes de los tres niveles de gobiernoen la Federación, así como también por otrosmiembros de las agencias del cantón de Tuzla,organizaciones internacionales y organismos nogubernamentales. El Comité directivo brinda apoyoa la administración local, integrada por miembrosde todas las asociaciones asociadas entre las quese cuentan el Instituto Urbano de Tuzla, la univer-sidad del mismo nombre y el ministerio del cantónde Tuzla para la planificación física y la proteccióndel ambiente. El comité ejecutivo se reúne semanapor medio para diseñar y revisar planes de trabajoy para controlar el progreso. El comité administra-tivo y el de propiedad local son ejemplos de bue-nas prácticas porque sirven para asegurar que el proyecto está dirigido hacia el contexto y lasprioridades locales y que contribuye a lograr, alargo plazo, la sostenibilidad.

Organización de giras de estudio e intercambiosprofesionales. El PCGLCCByH ha usado las girasde estudios (sesiones de aprendizaje en grupo enotros países) y los intercambios profesionales ensu dimensión de desarrollo de la capacidad delproyecto. Las giras de estudios y los intercambios

profesionales pueden brindar importantes contribu-ciones estratégicas y catalíticas a la consolidaciónde la paz y de la unidad cimentando las relacionespersonales y profesionales que permiten romperlas barreras creadas por el conflicto. Las giras deestudios liberan a la gente de las tensiones produ-cidas por trabajar y vivir en ambientes altamentepolitizados y segregados.

Las giras y los intercambios permiten que algunaspersonas, que probablemente nunca hubierantenido esta oportunidad, ingresen a un ambienteneutral de desarrollo profesional y aprendizaje. ElPCGLCCByH subvencionó, además de las giras deestudio, giras del este y del oeste: un intercambiocon Hungría permitió a las participantes de ByHaprender más acerca de los esfuerzos de Hungríapara unirse a la Unión Europea.

Apoyo a iniciativas basadas en la comunidad.También es necesario notar que el PCGLCCByHtambién prevé el establecimiento de un fondo deapoyo a las iniciativas locales, que consiste endiez por ciento del presupuesto del proyecto, esdecir que el fondo actuará como succión inicialpara iniciativas de pequeños negocios que tienencomo objetivo realzar la gobernanza local, la for-mulación de políticas y la prestación de serviciosen el cantón de Tuzla. El objetivo de la asignaciónestratégica de un subsidio inicial es crear unímpetu positivo y energía inicial para incrementarla apropiación local del proyecto, promover lasostenibilidad de las iniciativas, premiar acer-camientos innovadores a la resolución de proble-mas y construir la capacidad de los grupos localespara diseñar y administrar proyectos de forma quese basen en los resultados.

Compartir las experiencias del proyecto contodos los participantes de Bosnia-Herzegovina. La intención es que las experiencias vividas yadquiridas como resultado del PCGLCCByH sirvancomo modelo e inspiración para los otros gobier-nos locales de la Federación y de la RepúblicaSrpska. El PCGLCCByH ha hecho esfuerzos espe-ciales para traer profesionales de la RepúblicaSrpska, como también de otros cantones de laFederación a todas sus actividades de extensión(ejercicios de capacitación, seminarios, presenta-ciones, etc.). El PCGLCCByH también trabaja con-juntamente con la Asociación bosníaca de Urba-nistas, organización constituida por integrantes dela Federación y de la República Srpska. La incor-poración de los participantes de la República deSrpska ha creado un nuevo espacio dentro delcual éstos pueden imaginar cómo podría estable-cerse un proyecto similar de acuerdo a las carac-terísticas de sus contextos políticos y socialesrespectivos. Las redes inter-étnicas de trabajo quesurgieron como consecuencia de estos eventoscrearon un capital común de ideas, pericias y

confianza que puede ser aprovechado y aplicadoa esfuerzos de duplicación. Sin embargo, la dupli-cación posible de experiencias de los proyectosnecesitará revisiones innovadoras y modificacionesapropiadas para adaptarla al contexto local.

Apoyar la transición a una economía de mercadolibre. El PCGLCCByH enfatiza significativamente elapoyo de la transición a una economía de mercadolibre. En el contexto existente inmediatamentedespués de la guerra de Bosnia-Herzegovina, habíahabido muy poca interacción entre las entidades deambos bordes, excepto por un espacio situado enun campo del que se habían quitado las minas, elmercado Arizona entre la República Srpska y laFederación. Desafortunadamente, si bien el conflic-to mismo había creado una estructura económicaque suministraba bienes y servicios a las pobla-ciones locales, esta estructura no era precisamenteun modelo de competición de mercado libre porcuanto fortificaba los poderes de los caciques mili-tares y sostenía una red de intermediarios que sólobuscaba su propio enriquecimiento. Sin embargo,ocho años después de su establecimiento, no se ha

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producido una confrontación significativa entre los grupos étnicos que actúan en este mercado.Dentro del mercado Arizona se encuentra la clavepara la reconstrucción de la sociedad multiétnicade Bosnia, sin importar el intercambio de bienes enel mercado negro presente.

El cantón de Tuzla, la ciudad de Tuzla y las munici-palidades del cantón reconocen que la presenciade un mercado negro o gris de bienes y serviciosrepresenta pérdidas en posibles recaudacionesimpositivas. Todos estos organismos, por lo tanto,tienen intereses institucionales para avanzarhacia sistemas más transparentes de transac-ciones económicas. Las sensibilidades y volati-lidad de un escenario de posguerra exigen quecualquier movimiento hacia la regularización y la formalización económica sean planificados eimplementados muy cuidadosamente: es un pro-ceso de identificación y creación de incentivospara la participación en las actividades del mer-cado libre y de desincentivar las actividadescontrarias a dicho mercado.

El PCGLCCByH sugiere dos mecanismos para tra-bajar con sistemas que están luchando para supe-rar el legado de las economías sucias de la guerra:(1) apoyarse en campeones y (2) enfatizar la par-ticipación pública, particularmente en lo que serefiere a planificación estratégica. El PCGLCCByH,como se indica anteriormente, se beneficiómuchísimo por las acciones de su campeón, elalcalde de la ciudad de Tuzla. El PCGLCCByH,además de cultivar las capacidades de la gober-nanza en la sociedad civil, también apoya y crealas oportunidades para el ejercicio de esascapacidades, también apoya los esfuerzos para

aumentar la participación pública que sirve comouna función de control en el proceso de toma dedecisiones por medio del aumento del escrutinio yde la transparencia en los procesos gubernamen-tales que, a su vez, ayuda a mantener a los fun-cionarios imputables, aumentando la confianza de los inversores.

5. Lecciones aprendidas

Las iniciativas de gobernanza y de consolidaciónde la paz necesitan mucho tiempo

Ningún proyecto que se refiere o que se apoya enel enlace de la gobernanza y de la consolidaciónde la paz funcionará exitosamente si no se le da eltiempo necesario. La construcción de un cimientode confianza es un elemento crítico del éxito delproyecto, pero, nuevamente, se necesita tiempopara desarrollar relaciones de confianza entre los asociados del proyecto, entre asociados ycomunidades y gobiernos y entre gobiernos y lasociedad civil y los grupos que integran la misma.Un elemento de la construcción de la confianza,después de haber establecido los cimientos de la misma, es la presencia física. Entrar y salir del sitio de un proyecto debilita la habilidad deestablecer una confianza verdadera. Un compro-miso a largo plazo es tan importante como la pre-sencia física: casi todos los residentes de laszonas propensas a conflicto han visto el vaivén de acores humanitarios y de desarrollo, de pro-yectos que empiezan y se cierran. La gente deBosnia-Herzegovina es más consciente que la deotras comunidades afectadas por la guerra de laveleidad del compromiso del donante (diplomático,militar, de desarrollo y humanitario).

Descentralización exige un apoyo sostenido

El desafío más grande para el gobierno local de Bosnia-Herzegovina es lograr que el sistemadescentralizado de gobernanza decretado por elAcuerdo de Dayton resulte operativo y eficaz. Elgobierno cantonal cuenta con mucho poder enpapel pero sólo está empezando a desarrollar losrecursos necesarios para afrontar sus responsa-bilidades. Las autoridades locales luchan con eldifícil desafío de construir las economías localespara poder resolver el problema de la pobreza ypara mejorar la entrega de servicios urbanosesenciales. Los gobiernos locales, para poderenfrentar estos desafíos tendrán que efectuarcambios importantes en los métodos de gober-nanza y en su modo de pensar.

Importancia de partenariados

Tuzla se ha beneficiado con una serie de partena-riados en su búsqueda de una mejor gobernanzalocal y de una planificación para el desarrollo dela región. Es muy difícil o casi imposible para lasmunicipalidades resolver solas una gran mayoríade los problemas que se les presentan porquemuchos de estos problemas atraviesan fronterasjurisdiccionales. El liderazgo y los campeonesdirigen y empujan el proceso de desarrollo. Tuzlase benefició con el fuerte liderazgo local de lasautoridades electas, que dirigieron un difícil pro-ceso de cambio en las prácticas institucionales y en las formas tradicionales de pensar lo que per-mitió que la región emergiera como una pionera ycomo modelo de gobernanza local y como adminis-tración local del gobierno.

La diversidad étnica no es un problema sino una oportunidad

La historia reciente de la región de Tuzla ha demos-trado que con determinación y concentración sepuede lograr la unión de una sociedad multiétnica,pues puede trabajar en conjunto para encauzarsus distintos puntos fuertes para lograr el objetivocomún.

Planes consolidados de acción basados en unasólida planificación estratégica pueden propulsarel desarrollo

Tuzla enfatizó primero el desarrollo de una com-prensión amplia de sí misma y de sus temas perti-nentes, luego tradujo esta comprensión a un con-senso del futuro por medio de un sólido marco deplanificación estratégica y, finalmente, por mediodel desarrollo de planes concretos de acción enmaterias prioritarias. Esta metodología brinda algobierno local un instrumento para obtener elcambio.

Podemos aprender con experiencias ajenas

Tuzla ha trabajado con ciudades y municipali-dades de Europa y de América del Norte, trabajoque le ha permitido aprender de los fracasos einspirarse con sus triunfos.

El primer paso para resolver un problema es saber escuchar y comunicarse

Los gobiernos locales de la región de Tuzla tomaronseriamente la necesidad de consultar e involucrara sus ciudadanos. Esta actitud fue el primer pasoen el alejamiento de las formas anteriores deactuar y pensar y un movimiento hacia un nuevoacercamiento para resolver problemas locales.

Los ciudadanos deben sentirse propietarios delgobierno local o, por lo menos, sentir que ejercensu influencia en los procesos del gobierno local

Si los ciudadanos no se sienten parte de la deter-minación de sus propios rumbos hacia el futuro,no se puede esperar que contribuyan a lograr ese futuro deseable.

Los funcionarios electos deben aprender aconfiar en los ciudadanos

Los contribuyentes tributarios tienen derecho asaber el gasto exacto que se hizo del dinero quepagaron. Para lograrlo, deben exigir primero latransparencia y responsabilidad fiscal de losfuncionarios locales electos.

Los gobiernos locales pueden desempeñar unpapel en el fortalecimiento de la sociedad civil

Bosnia ha vivido una experiencia positiva en los últimos años para encauzar el poder de lapoblación por medio de la construcción y del forta-lecimiento de las organizaciones no gubernamen-tales basadas en la comunidad. Una sociedad civilfuerte y activa puede ayudar a gobernar a los polí-ticos locales. Las municipalidades tienen, en sí

mismas, el poder necesario para reforzar la voz yla fuerza de sus comunidades.

Los grandes problemas parecen insuperables,pero se pueden dividir en fracciones manejables

El desafío de la reconstrucción y del desarrollo de la región de Tuzla inmediatamente después dela cesación del conflicto, fue enorme. El estableci-miento de prioridades de los problemas a resolverprimero fue muy difícil. Las prospectivas paramejorar la calidad de vida parecían prácticamenteinalcanzables. El uso de una planificación estra-tégica participativa proveyó el mecanismo apro-piado para hallar el consenso entre los variosactores actuando en estas difíciles negociaciones.

El proceso de privatización de facilidadesestatales debe resultar en un dividendo pagaderoa las comunidades

Esta afirmación es particularmente aplicable aindustrias que producen consecuencias ambien-tales o sociales exógenas. Por ejemplo, es nece-sario encontrar un modelo por el cual la autoridadlocal recibe derechos, compensaciones o entradasde cualquier industria privatizada que continúacontaminando el ambiente.

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Proyecto sobre la Gestión Municipal Palestina (PGMP)*

Estudio de caso 21. Consolidación de la paz y contexto

de la unidad

Los civiles son las víctimas principales de lasllamas de la violenciamilitar en Israel, en losterritorios ocupados de Cisjordania, en lafranja de Gaza y en losTerritorios de la Autori-dad Nacional Palestina.El conflicto ha sidomarcado por ataques a civiles y a objetivosciviles tanto por lasfuerzas de seguridadde Israel como por los grupos armadospalestinos. Más de setecientos palestinos ydoscientos israelíes – niños, mujeres y hombres –civiles fueron muertos en el año 2001, mientrasque 16000 palestinos y 1700 israelíes resultaronlesionados 6.

Uso de la población civil comoblancos de tiro constituye unaviolación de las leyes humani-tarias internacionales: “La po-blación civil como tal, así comolos individuos, no pueden ser elobjeto de ataques. Actos o ame-nazas de violencia, cuya causaprimaria es le el de sembrar elterror en la población civil estánprohibidos.” Protocolo I de laConvención de Ginebra de 1949(adoptado en junio de 1977).Israel no ratificó este Protocolopero como ley consuetudinariaresulta universalmente aplicable,independientemente de su ratifi-cación.

* Esta sección fue escrita por Kenneth Bush, con el aporte del Equipo del Programa de Medio Oriente de la FCM.

6 Human Rights Watch Annual Report 2001.

RESUMENLas confrontaciones violentas y persistentes entre israelíesy palestinos han tenido efectos devastadores sobre lasociedad palestina tanto en el plano social como en eleconómico y político. Las municipalidades palestinas – el único orden de gobierno que todavía funciona – debenenfrentar increíbles desafíos para brindar liderazgo y servi-cios básicos a su población. El Proyecto sobre la gestiónmunicipal palestina (PGMP) – gestionado por la FederaciónCanadiense de Municipalidades (FCM) con la asistenciafinanciera de la Agencia Canadiense para el DesarrolloInternacional (ACDI) – está trabajando en colaboración conla municipalidad de Rafah a fin de reforzar las capacidadesmunicipales y mejorar la participación pública en la admi-nistración municipal. El PGMP es ejemplo de un proyectoque está contribuyendo positivamente a la paz y unidadambiental, pero también ilustra un proyecto limitado yobstaculizado por una situación conflictiva permanente que no puede detener.

Turquía

EgiptoLibia

Irán

Cisjordania y franja de GazaJordania

Esta situación de conflicto ha incitado al ejércitoisraelí a tomar distintas medidas: imposición de un cierre estricto de los Territorios, restricción aldesplazamiento o movimiento de personas y debienes, rechazo de transferencias de dinero debidoa los palestinos. Una red de más de 20 puestos de control militar, fijos y móviles han dividido a lafranja de Gaza en tres secciones, impidiendo quelas personas y los bienes circulen libremente den-tro, en y fuera de Gaza. Desde el punto de vista dela paz y de la unidad, estas medidas destruyenlos lazos entre palestinose israelíes y contribuyena la intensificación detensiones y de movi-mientos extremistas por ambas partes.

Las consecuenciaseconómicas sobre lasvidas, los medios deganarse la vida y lasalud de los palestinoshan sido devastadoras. La situación ha reducido laproductividad económica y el acceso a serviciosbásicos y ha aumentado los costos de produccióny el desempleo. La tasa de pobreza en la franja deGaza ha sido tradicionalmente alta, pero la situa-ción se ha deteriorado considerablemente desdeel último levantamiento. Los palestinos que traba-jan en Israel no tienen autorización para viajar asus trabajos, lo que ha resultado en una caídaconsiderable en el nivel de ingresos de muchos de ellos. Los ingresos reales por habitante handisminuido en un mínimo de 30 por ciento com-parados a los niveles de 1994. El número de

pobres (pobre, por definición, es quien lleva a caboun consumo menor al de 2 dólares estadouniden-ses por día), en Cisjordania y en la franja de Gaza,aumentó marcadamente de 0,6 millones en sep-tiembre del 2000 a 1,5 millones a fines del 2001.

El Banco Mundial calcula que la Autoridad Pales-tina (AP) necesitará varios años para retomar elnivel de actividad económica y obtener una entra-da por habitante similar a la de la época anterior a la crisis. Ochenta por ciento de las entradas dela AP se originan en tasas indirectas al consumo.Israel se ha negado, desde diciembre de 2000, atransferir fondos a la AP que fueron recaudadospor la administración tributaria israelita, pero quese acumularon a nombre de la AP por medio delsistema de compensación de entradas. Se estima

que esta suma era de 507 millones de dólaresestadounidenses a fines del año 2001.

Las confrontaciones violentas no solamente hansido la causa de graves problemas económicossino que también han resultado en serio deterioroal activo económico, a los bienes públicos y per-sonales y a la infraestructura. Existen daños entodos los sectores: agua, aguas servidas, dese-chos sólidos, electricidad, agricultura y rutas ycaminos. La destrucción de la infraestructura y de los servicios ha llevado a un aumento sustan-cial en el costo de las prestaciones de servicios y, en muchos casos, la destrucción completa delservicio. A medida que la capacidad de la AP esdestruida por ataques sistemáticos de las fuerzasisraelíes de defensa, la población civil depende

Unidad en la adversidad: Lamunicipalidad de Khan Yunis,por los cierres israelíes, no hatenido acceso a su sitio de re-lleno. En respuesta a ello, lacercana comunidad de Rafahpuso a disposición de KhanYunis su sitio de relleno sincosto alguno. Esta iniciativasobre unidad y cooperación en general será medida enfunción de la cooperación que genere en otros sectores y áreas de actividad.

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cada vez más de sub-organizaciones sociales ybenéficas de grupos militares y políticos extremis-tas. La base de apoyo y la fortaleza institucionalde estos grupos cobra mayor fuerza cada día conresultados netos totalmente contrarios a la paz y a la unidad.

2. El contexto de la gobernanza local

El desarrollo de instituciones públicas eficacesera uno de los mayores objetivos de la AP antesdel levantamiento, habiendo progresado en el

establecimiento de marcos institu-cionales, en el aumento de

capacidades y competencias, en la clarificaciónde estructuras legales y legislativas y en el forta-lecimiento de los sistemas financieros. Además,se había avanzado en el fortalecimiento de lasinstituciones gubernamentales locales y en laprestación de servicios. El Ministerio Palestino de Gobiernos Locales (MGL) tiene el mandato deestablecer un sistema de gobierno local que nosólo tiene la capacidad de responder a las nece-sidades de sus residentes, sino que también estransparente, imputable y responsable. Por otraparte, el MGL también ha estado a cargo depromover la descentralización administrativa yfinanciera y la reconstrucción de la infraestructuray de los servicios.

Desafortunadamente, los conflictos violentos enlas entidades palestinas e israelíes han prácti-camente paralizado la economía palestina. Lasganancias obtenidas en el transcurso de los añosse están esfumando. Las instituciones palestinas,

incluyen los servicios de policía y el sistemajudicial están a punto de colapsarse. Su

capacidad para suministrar servicios públi-cos y mantener proyectos de desarrollo

ha sido seriamente mutilada. Serviciosbásicos, tales como las redes de apro-

visionamiento de agua y de electrici-dad, las redes camineras, los servi-

cios de salud y las institucioneseducativas han sido interrumpi-dos o discontinuados.

Los gobiernos locales continúan brindandoservicios básicos y liderazgo a su población. Sinembargo, años de negligencia y la ocupaciónisraelí han inundado las municipalidades de los

Territorios Palestinoscon increíbles desafíos.Algunos de los obstá-culos que debenenfrentar incluyen la falta de recursos,los altos niveles depobreza, la falta demano de obra capa-citada, un crecienteproblema de refugia-

dos, redes de información pobres, falta de unainfraestructura básica, una estructura institucionalpobre y débil y un alto grado de control por partedel gobierno central. La situación es aún máscrítica por el deterioro físico de los territorios y la continua inseguridad política y económica quereina en la región.

3. Descripción del proyecto

La ACDI, como parte de su apoyo permanente aldesarrollo en los Territorios Palestinos, desarrollóel Proyecto de Gestión Municipal Palestina (PGMP)con la colaboración de la Federación Canadiensede Municipalidades (FCM) para ayudar a que elMGL logre sus cometidos. El PGMP, implementadopor el Centro Internacional para el DesarrolloMunicipal de la FCM (CIDM) busca mejorar lacapacidad administrativa y elevar el nivel de par-ticipación pública en la gestión municipal de losTerritorios Palestinos para responder a necesidades

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El apoyo debería basarseigualmente en los papeles deliderazgo de las municipali-dades tanto durante la violen-cia como después de la misma.Las capacidades de liderazgo y de gestión durante los con-flictos violentos no sólo sonútiles en escenarios posterio-res al conflicto, sino que soncríticas para el mantenimientode las estructuras y de los pro-cesos que contribuyeron a lainstauración de la paz.

humanas básicas. El PGMP ha concentrado susmiras sobre una municipalidad en particular, la de Rafah, en la franja de Gaza.

Las actividades del proyecto se dirigen a tresniveles: la comunidad, la municipalidad de Rafah y el MGL. Todos los niveles de actividades seencuentran interrelacionados de manera de esti-mular y sostener las iniciativas de refuerzo de lascapacidades y de mejora de la participación pú-blica. El componente del nivel comunitario fuediseñado para mejorar los vínculos entre los gru-pos basados en la municipalidad y la municipali-dad misma, y para ayudar a los grupos locales aque mejoren la calidad de vida en Rafah por mediode la implementación del Fondo de apoyo a lasiniciativas locales y de actividades de desarrollode la educación. El componente referente al nivelmunicipal fue diseñado para apoyar a Rafah en la mejora de los sistemas de gestión municipal y

para aumentar la participación pública en la admi-nistración de datos, en la planificación estratégicaa largo plazo, en la gestión de desechos sólidos yde aguas servidas, en la construcción de la capa-cidad institucional y en el desarrollo de la igualdadde géneros. El componente del MGL fue diseñadopara aumentar la capacidad del Ministerio en suayuda a las municipalidades palestinas por mediode la mejora de la prestación de servicios munici-pales, de la difusión de prácticas mejores y de lacoordinación de programas de capacitación.

Las más importantes mejoras fueron logradascuando se implementó el proyecto, en 1998, enrelación a una capacidad administrativa mejoradade la municipalidad de Rafah y a un aumento enlos niveles de participación pública. El proyecto,después de los violentos levantamientos del mesde junio del 2000, empezó a enfrentar una serie dedemoras, hasta que fue finalmente completado enjunio del 2002.

Las principales actividades del PGMP incluyen:

• Establecimiento de un banco de datos y laformación de aquellos destinados a tomardecisiones para asegurar el uso efectivo de este proceso.

• Preparación de un plan municipal oficial queincluya la capacitación de autoridades deRafah así como de otras municipalidades.

• Mejora de la gestión de desechos sólidos. Elpersonal municipal fue capacitado en las peri-cias necesarias para preparar e implementarun plan operacional sobre la gestión de dese-chos sólidos y la obtención de una activa par-ticipación pública. Estas tareas mejoran la

capacidad municipal para involucrar al públicoen los programas de la gestión de desechos,en sus actividades y en la concienciación delos habitantes.

• Formación en la evaluación de incidentesambientales (EIA). Los funcionarios munici-pales recibieron formación en la EIA paramejorar la capacidad de los mismos en la con-sideración e interpretación de la repercusiónambiental causada por la excavación de pozosde agua.

• Formación en la gestión y en el análisisfinanciero para funcionarios municipales paramejorar su capacidad en la preparación depresupuestos y el uso del sistema contable.

• Liderazgo, gestión y construcción de la capa-cidad, los que comprenden: mejora de la capa-cidad de los dirigentes municipales a fin deidentificar las necesidades de liderazgo en laplanificación de la formación y de la estrategia,en la mejora de las aptitudes directivas a fin de favorecer la planificación y la gestión estra-tégica, en el refuerzo de las capacidades de los funcionarios del MGL para preparar planesoperativos, evaluar el rendimiento, desarrollardocumentos que establezcan la política a seguiry suministrar servicios, y en la elaboración depolíticas, métodos y planes de orientación delos procesos de gestión.

• Establecimiento de un Fondo de apoyo a lasiniciativas locales para fortalecer la capacidadde los comités de barrio locales y los vínculosentre los grupos locales y la municipalidad deforma que mejoren los servicios a la comunidady de que aumente la participación pública.

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Emplazamiento del proyecto: Municipalidad de Rafah

La ciudad de Rafah fue selecta dada la partici-pación previa de Canadá en apoyo de los refu-giados palestinos. Rafah está situada al sur de lafranja de Gaza, lo que le brinda importancia estra-tégica. La ciudad ha tenido un alto crecimientodemográfico durante los últimos veinte años tantocomo resultado del gran número de refugiadoscomo de una elevada y natural tasa de crecimiento.Aproximadamente el 70 por ciento de los residentesde Rafah viven en campos de refugiados.

La proximidad de Rafah al mar Mediterráneo, alAeropuerto internacional de Gaza y a la futurazona libre de estados industriales, brinda un signi-ficativo potencial de desarrollo económico ysocial. Sin embargo, la incertidumbre política y la incapacidad del gobierno municipal para usarrecursos existentes obstaculizan la realización deeste potencial. La situación está exacerbada porla presencia de colonos israelíes y por el hechode que la distribución de las tierras depende delas autoridades palestinas e israelíes, situaciónque hace difícil el ejercicio de influencia sobrerecursos y uso de la tierra.

Rafah, como otras municipalidades palestinas, seenfrenta a muchosdesafíos: necesidadde incrementar losrecursos financieros,reducción de lapobreza, crecienteobtención de mano deobra especializada,resolución del proble-

ma de los refugiados, mejora de las redes de infor-mación, desarrollo de la infraestructura básica,fortalecimiento de las estructuras institucionales ydescentralización de los sistemas de gobierno.

La segunda fase del proyecto se inicia ahora y se centrará en dos municipalidades: Rafah y KanYunis, municipalidad vecina a Rafah que compartecon esta última muchos indicadores demográficosy económicos.

Papel del gobierno local en el proyecto

La tarea parece colosal pero existe una sólidavoluntad política para establecer en el seno de laAP un sistema de gobierno local descentralizado ydemocrático. El PGMP apoya y refuerza la voluntadpolítica existente gracias a la mejora de la capa-cidad de gestión municipal y a la participaciónpública en los procesos de toma de decisiones.

El PGMP está ahora en su segunda etapa (2003-2006), que se apoyará en los éxitos y lec-ciones aprendidas durante la primera etapa. ElPGMP se concentra ahora en el papel que juegan

las municipalidades en su trato de la presentesituación de conflicto así como responder a lasnecesidades prioritarias de sus comunidades enmateria de desarrollo. El proyecto tiene comoobjetivo el apoyo de las iniciativas de paz y dedesarrollo a fin de mejorar la calidad de vida y de crear colectividades viables en las municipa-lidades palestinas de Rafah y Khan Yuni. Losresultados esperados del PGMP incluyen:

• aumento de la capacidad municipal paradiseñar e implementar programas de desarrolloeconómico local e iniciativas de reducción dela pobreza;

• mayor accesibilidad a los servicios municipalesy a las infraestructuras;

• lograr que los miembros de la comunidad,particularmente las mujeres, participenactivamente en la reconstrucción, en losasuntos municipales y en el proceso de toma de decisiones;

• mejora de la eficacia del gobierno municipalpara reaccionar frente a las situaciones deurgencia; y

Los 18 últimos meses de violenciahan hecho sentir sus catastróficasrepercusiones en Rafah : el 85 porciento de la población no puedeabonar los impuestos y los dere-chos municipales; el 86 por cientode la población no puede saldar lasfacturas de la electricidad y el 45por ciento no cuenta con ningunafuente de entradas (Banco Mundial)

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• aumento de la capacidad del MGL para apoyarlos servicios y funciones de los gobiernosmunicipales.

4. Buenas prácticas en materia de gobernanza y de consolidación de la paz

El diseño e implementación del PGMP presentanejemplos de buenas prácticas en el contexto de laconsolidación de la paz y la unidad.

Enfatizar la devolución del poder al nivel local. El proyecto ha permitido importantes progresos y ha contribuido a mejorar la capacidad adminis-trativa de la municipalidad de Rafah, aumentando,al mismo tiempo, los niveles de participaciónpública. En el concepto del PGMP todo control,vigilancia y prestación de servicios recaen en el nivel municipal.

Reforzar las capacidades y las aptitudes de lide-razgo del gobierno local. Los gobiernos localessiguen ofreciendo liderazgo y servicios básicos asus poblaciones, sin embargo, la insuficiencia defondos y la falta de recursos limitan más y más lacapacidad de las municipales para prestar servi-cios. Para fortalecer el papel de liderazgo desem-peñado por las municipalidades un grupo núcleode 22 funcionarios municipales recibió formaciónpara prepararlos para representar el papel de“agentes de cambio” y dirigir los esfuerzos dedesarrollo en Rafah. La formación trajo consigo la mejora de las competencias, la aplicación deconceptos de reflexión global y de planificación de estrategias para una variedad de problemas, la elaboración de programas, de políticas y de

soluciones que permitirán la obtención de losprincipales objetivos y la utilización de instru-mentos legislativos y administrativos disponibles para concretar la visión de su ciudad y de suorganización.

Involucrar activamente a los ciudadanos en elproceso de toma de decisiones y de planificaciónmunicipal. Asegurarse de la cooperación efectivay activa de todos los participantes es una formade promover la imputabilidad y de controlar laimplementación eficaz en función de los costos. Elpúblico ha sido invitado a participar en la recopila-ción de datos, a la puesta en marcha de proyectospiloto en el terreno de la gestión de desechos, alas evaluaciones de incidentes ambientales, asícomo a la participación en ejercicios de reflexiónsobre el futuro de las municipalidades. De acuerdoa lo establecido por el PGMP los funcionariosmunicipales de Rafah cuentan ahora con la capa-cidad de articular su visión del futuro al mismotiempo que la participación comunitaria ha mejo-rado. El concejo preparó y aprobó la Direccionesestratégicas de Rafah 2015 para guiar los esfuer-zos de desarrollo. Aproximadamente 500 personasde todos los sectores de la comunidad participaronen una serie de reuniones de consulta pública en1999. La credibilidad y transparencia del procesode consulta a la comunidad fue asegurado por lacomunicación de los resultados de las consultaspúblicas a los mismos interesados.

La recopilación y uso de datos puede ser una acti-vidad muy política y puede, por lo tanto, aumentartensiones: los datos pueden ser usados para vigi-lar y controlar poblaciones, para extraer recursos(por medio de impuestos y tasas) y para asignar

recursos públicos (creando el temor, en ciertosgrupos, de que pueden ser desfavorecidos). Sinembargo y en la medida en la que los procesos derecopilación y de utilización de datos son trans-parentes y basados en la participación del públicomientras se proteja el derecho a la privacidad,pueden contribuir a una capacidad incrementadade planificación y de toma de decisiones y desper-tar una mayor confianza e imputabilidad dentro delseno de la autoridad y entre las autoridades y lasociedad civil.

Apoyar la pertenencia de la comunidad de lasactividades de desarrollo. El PGMP alentó lapertenencia local y la facultación de la comunidadpor medio de la provisión de fondos para apoyar alas ONG locales para pequeños proyectos de ser-vicios comunitarios. Ocho proyectos localmenteidentificados fueron implementados y completa-dos en Rafah. Las líneas directivas y el modo defuncionamiento del Fondo de apoyo a las iniciativaslocales proveyó un modelo útil para las iniciativasde desarrollo comunitario que facultaron a institu-ciones locales y que promovieron enlaces entrelos actores principales en distintas comunidades.

Apoyar la cooperación a distintos niveles degobierno. El proyecto es una combinación de loscomponentes a nivel municipal, comunitario yministerial. Las actividades a todos los nivelesestán interrelacionadas para apoyar y reforzar las capacidades relativas a la construcción de la capacidad y a las iniciativas de participaciónpública. La incorporación de altos funcionarios deotras municipalidades sirve para que el procesode planificación se beneficie de una reserva másdiversificada de ideas y de sugestiones en el

proceso de planificación y, desde la perspectivade la paz y la unidad, también puede fortalecer los vínculos personales y profesionales en losTerritorios Palestinos contribuyendo, por lo tanto,a la consolidación de la solidaridad y de la unidadentre comunidades separadas.

Permitir el acceso a escasos recursos. El accesoal agua es una de los temas más volátiles y políti-cos en el conflicto israelí-palestino por su escasezy por la dependencia de Israel de las reservassubterráneas de Cisjordania7. Las disputas respec-to al agua han perneado el conflicto, y la ocupa-ción de Cisjordania permite a Israel el control desuministros de agua vitales que se originan enCisjordania pero que son consumidas, en sumayoría, en Israel. La capacidad para efectuaruna Evaluación del impacto en el ambiente, eneste contexto, y tal como fuera desarrollada por el PGMP, puede contribuir a lograr una soste-nibilidad ecológica.

El PGMP, además de estas buenas prácticas, haobtenido los siguientes logros:

• entregó a los líderes y ciudades de Rafah lasarmas y procesos necesarios para responder alos desafíos lanzados y mejorar tanto la gober-nanza municipal como también productos físicosy tangibles para demostrar cambios positivos;

• capitalizó la fuerte voluntad política paraapoyar el desarrollo y la descentralización del gobierno local;

• llevó a cabo una inversión duradera en lacapacitación y en la construcción de lacapacidad; y

• fue sensitivo a las sensibilidades locales pormedio de la introducción de ideas nuevas yprogresivas aplicables y pertinentes a lascondiciones y a la cultura local.

5. Lecciones aprendidas

El escalamiento descontrolado de la violenciaproducido en los Territorios palestinos ha minadoconsiderablemente la capacidad de funcionamientodel gobierno local. La destrucción de la infraestruc-tura y de los servicios han llevado a un aumentosustancial en el costo de la prestación de servi-cios y, en muchos casos, produjeron, como resul-tado final, la interrupción total de la entrega deservicios.

El impacto en la capacidad del gobierno local parafuncionar de manera efectiva ha sido dramático.La destrucción de la infraestructura y servicios hallevado a un aumento substancial en el costo deprestación de servicios y, en muchos casos, al fra-caso de prestaciones de servicio por completo.

El conflicto prolongado ha hecho difícil el enfoquea largo plazo de los objetivos de desarrollo. Así, elprincipal foco del PGMP fue iniciar e implementarproyectos de respuesta a emergencias, mientrasmanteniendo una visión y un marco de capacidadde desarrollo a largo plazo. Los objetivos de paz yde desarrollo siguen siendo el marco estructuraldel PGMP. El apoyo a las municipalidades palesti-nas a este nivel, las ayudará a prepararse a tomarel rol de liderazgo cuando la violencia finalice.Además, apoyará los esfuerzos de emergencia y de reconstrucción a corto plazo (servicios, opor-tunidades de empleo, etc.), así como también,proveerlas de la capacidad para planificar para un desarrollo futuro.

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7 Para más información ver: Miriam R. Lowi (1993). “Bridging the Divide: Transboundary Resource Disputes and the Case of West Bank Water,” International Security,18:1 (Summer), pp. 113-138 y Diane Raines Ward, Water Wars: Drought, Flood, Folly & the Politics of Thirst (London: Riverhead, 2003)].

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Zonas del proyecto de paz*

Estudio de caso 31. Consolidación de la paz y unidad8

El contexto socioeconómico de los lugares pro-puestos para el Proyecto de las zonas de paz (PZP)refleja la complejidad de la geografía filipina – unarchipiélago con diferentes concentraciones deconflicto y de organización social en el que aún la historia misma de las negociaciones de paz es desarticulada y, a menudo, incoherente. Laspoblaciones musulmanas (Moro) y los indígenas de Lumad de Mindanao, ahora sobrepasadas ennúmero por la mayoría filipina – los descendientes,principalmente cristianos de las regiones del nortey del sur de las Filipinas – están reafirmando sus derechos a las tierras ancestrales y a la auto-determinación.

El Frente Moro de Liberación Nacional (FMLN) ini-ció una guerra de independencia en la década delos años setenta después de que el presidente fili-pino Ferdinando Marcos declaró la ley marcial.Mientras tanto, una rebelión encabezada por los

* Esta sección fue escrita por Kenneth Bush con el aporte de Myn García.

8 Esta sección se basa directamente en el informe comprensivo preparado por las Fuentes de Conciliación (1999).

RESUMEN El proyecto de las zonas de paz forma parte de los esfuerzosdirigidos a frenar las insurrecciones armadas de la RegiónAutónoma Musulmana en Mindanao en las Filipinas. Estosesfuerzos también constituyen una tentativa para establecerlas bases del pluralismo y de un diálogo a nivel local y perse-guir una agenda de desarrollo basada en las condicionesestablecidas por la colectividad misma. El Proyecto de laszonas de paz fue diseñado para apoyar el establecimiento deespacios sociales dentro del cual las comunidades tocadaspor el conflicto pudieran identificar y resolver problemas enformas no violentas pero culturalmente apropiadas. El pro-yecto tenía dos componentes: construcción de la capacidad y planificación fundada en la comunidad. La utilidad de con-siderar ambos componentes del proyecto es que permiteestablecer enlaces críticos entre el apoyo y el cultivo local de los recursos para la consolidación de la paz, por unaparte, y sus aplicaciones, por la otra.

El material presentado en este estudio de caso es tomado deun número limitado de documentos descriptivos de proyectosy de materiales relacionados a los mismos. El enfoque centraldel estudio de caso es una propuesta de proyecto, no un pro-yecto real. Si bien este estudio de caso es similar en su pre-sentación a otros de este proyecto, sirve para ilustrar el usoposible de una perspectiva de paz y de unidad para llevar acabo un análisis profundo y una evaluación de las propuestasde proyectos.

China

Tailandia

Indonesia

Japón

Filipinas

Singapur

Vietnam

India

comunistas, se extendió desde la parte norte de lasFilipinas hasta Mindanao atrayendo a muchosde la mayoríafilipina, particular-mente de la pobla-ción rural pobre, ya algunos Lumads,que se enrolaronen el Nuevo Ejér-cito Popular (NEP).La rebelión Moroha sido explicadacomo una res-puesta a la ane-xión forzada y con-secuente injusticiasocial por parte de los grupos etno-lingüísticosislámicos en Mindanao.

Septiembre de 1996 es una fecha crítica en elsendero hacia una paz duradera en las Filipinasporque en esta fecha se firmó el Acuerdo de

Paz de Mindanao entre el presidente Ramos y el gobernador de laRegión Autónoma delMindanao Musulmán.Como todas las tentati-vas previas a negociarel fin de los 24 años deguerra civil, durante elque murieron más de120.000 personas, habíanfracasado al tratar de definir un arreglo duradero.Luego del acuerdo después del cese de hostili-dades, tanto el gobierno como los líderes localesparecían genuinamente comprometidos a la con-solidación de la paz y al desarrollo en Mindanao,especialmente en la Zona Especial de Paz yDesarrollo (ZEPD).

A mediados del año 2000 las hostilidades se ini-ciaron nuevamente en Mindanao, destruyendocompletamente los ceses de fuego entre el FrenteMoro de Liberación Islámica (FMLI) y el FMLN

(Frente Moro de LiberaciónNacional). Laviolencia militardevastó los yadebilitados nive-les de produc-ción agrícola, lainfraestructura y el desarrolloeconómico.

Muchos eruditos opinan que los con-flictos de Mindanao no son atizadospor diferencias religiosas a pesar de la aparición de grupos de vigilantesmusulmanes y cristianos que atacaronotras comunidades y sus lugares deculto. Las privaciones económicas ypolíticas de la minorización (privacionesrelativas, pérdida de territorios ances-trales, militarización y violaciones dederechos) son identificadas, más amenudo, como las causas subyacentesde los conflictos. Más recientemente,el énfasis ha recaído en la dimensióncultural, es decir, en puntos de vistaglobales divergentes, formas de vida yvalores relacionados a la propiedad dela tierra, la gobernanza y la justicia.

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No se debería haber esperado que elAcuerdo de paz de 1996 diera fin a laviolencia en Mindanao. El FMLN fuesólo uno de varios grupos que sehabían levantado en armas contra elgobierno de las Filipinas. Otros gruposfueron el FMLI, el más pequeño grupoAbu Sayat, el Consejo del ComandoIslámico y el ala de izquierda del NuevoEjército Popular y el Ejército Revolu-cionario del Pueblo. En estas circuns-tancias, un acuerdo entre el gobierno y cualquiera de los grupos rebeldesimplicaba, por definición, una exclusión,dejando de responder así a las distin-tas aspiraciones de los grupos arma-dos Moro y de las organizaciones de la sociedad civil no representada.

El proceso del gobierno y del FMLN, como todos los procesos de paz, fue particularmente inventivo en su diseñoe implementación. Las estrategias perseguidas por las partes durante cuatro años de negociaciones muestranun tipo de acercamiento al proceso de la paz que merita elogios en cuanto a su compromiso a mantener abiertosmúltiples canales de diálogo y de comunicación en su acercamiento a la institucionalización de las comunica-ciones y negociaciones por medio de redes de enlace no oficiales. El acercamiento a las negociaciones delgobierno de Ramos (definido como “los seis senderos hacia la paz) es un ejemplo de increíble valor internacionalen su intento retórico y en su práctica. A pesar de haber sido, en muchos aspectos, un proceso de negociaciónejemplar, los reglamentos resultantes resultaron vulnerables desde su establecimiento. El valioso consenso y lasconsultas se encontraron limitados a las partes negociantes, excepto por unos pocos esfuerzos para comunicarsecon las organizaciones de la sociedad civil, razón por la que ambas partes encontraron difícil persuadir al públicoacerca de la sabiduría del trato cuando se anunciaron oficialmente sus términos.

La Región Autónoma en el Mindanao Musulmán(RAMM) tiene una población de aproximadamentedos millones de personas. En el mes de mayo delaño 2000, 413.171 personas habían sido desplazadasde más de 60 ciudades grandes y pequeñas. Lascuatro provincias que integran este territorio repre-sentan las zonas más deprimidas de las Filipinascon una incidencia de pobreza que oscila entre el51 y el 54 por ciento de acuerdo a datos del año1991 de la Oficina nacional de desarrollo econó-mico. Aproximadamente el 44 por ciento de lapoblación está situada en el grupo de 1 a 14 añosde edad, mientras que el 56 por ciento está en elgrupo entre los 15 y 64 años de edad. La entradamedia de la región es de, aproximadamente, el 60por ciento del promedio nacional. Solamente 6 decada 10 residentes de la RAMM, cuentan con unnivel de alfabetización funcional comparado a 9 de cada diez en la región de la capital nacional. La RAMM tiene los porcentajes más bajos deesperanza de vida, de diplomados de las escuelassecundarias, de tasas de escolaridad primaria ysecundaria, de niveles de alfabetización funcionaly en la proporción del número de habitantes sinacceso mejorado al agua potable.

2. Gobernanza local

Las Filipinas, en el año 2002, estaban divididas en aproximadamente 79 provincias, 112 ciudades,1496 municipalidades y 41.944 “barangayes”(barrios o distritos). Estas provincias, ciudades ymunicipalidades constituyen las Unidades deadministración local (UAL) del país.

Las UAL fueron establecidas como resultado delCódigo del gobierno local de 1991, que tuvo la inten-ción de transformar radicalmente los altamentecentralizados sistemas administrativos y políticos.El Código transfirió la entrega y prestación de unaamplia gama de servicios básicos a las UAL, en lossectores de salud, servicios sociales, el ambiente,la agricultura, trabajos públicos, educación, turis-mo, telecomunicaciones y viviendas. Las UAL,además de una mayor entrega de servicios, fueronequipadas con los poderes regulativos necesariospara hacer cumplir reglamentos legales relativasa áreas tan diversas como leyes ambientales,inspección de alimentos, reclasificación de tierrasagrícolas, implementación de códigos nacionalesde construcción y control del uso y desarrollo dela tierras.

Otra dimensión de la reforma institucional fue la inclusión de la sociedad civil en el proceso detoma de decisiones. El Código determinaba quelas organizaciones no gubernamentales (ONG) ylos organismos populares (OP) estarían represen-tados en los consejos de desarrollo, de educacióny de sanidad locales.

Las UAL también fueron equipadas con una mayorestabilidad financiera y autonomía y una aumenta-da flexibilidad administrativa en sus respuestas adesafíos locales. Las UAL recibieron, específica-mente, más poderes de tasación, una proporciónmayor del presupuesto nacional, la habilidad deacceder a fuentes comerciales de financiación yla autoridad para establecer asociaciones conintereses del sector privado.

La gobernanza de las Filipinas, a pesar de laamplia gama de reformas debe aún enfrentarsecon varios desafíos y limitaciones:

• Continuada falta de recursos financieros anivel local y una dominancia continuada porparte del gobierno central en el control de laasignación de recursos.

• La participación ciudadana es una caracterís-tica más regular de la gobernanza local, si bienel desarrollo de partenariados entre las UAL ylas organizaciones de la sociedad civil es aúnlimitado.

• Todavía existen instancias comunes de co-rrupción y soborno a nivel local asociados asistemas inapropiados de imputabilidad local.

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La Región Autónoma en el Mindanao Musulmán,mejor conocida como RAMM, es un área situadaen la parte de sur de Mindanao que incluye lasprovincias de Lango del Sur, Maguindanao y loscentros isleños tradicionales de las actividadeseconómicas, políticas y culturales musulmanas:Sulu y Tawi-Tawi en el archipiélago Sulu. La RegiónAutónoma en el Mindanao Musulmán (RAMM),considerada como la decimoquinta región de lasFilipinas, fue creada el 6 de noviembre de 1990 por medio del Acta de la República Número 6734,enmendada más tarde por AR 9054.

La RAMM cubre 94 municipalidades, una ciudad(Marawi) y cinco provincias (Maguindanao, LanaoSur, Basilan, Sulu y Tawi-Tawi). Está administradapor el gobierno autónomo regional. El gobiernonacional y el local prestan servicios sociales y de salud en la región.

La sociedad civil de Mindanao, como en todas lasotras regiones, es una complicada construcciónde redes, de coaliciones y de alineamientos políti-cos. Las distintas orientaciones e intereses com-piten por la atención y por la lealtad popular asícomo por las fuentes de recursos. Las tensionesinherentes entre algunos de estos grupos nacen desus orientaciones políticas divergentes. A vecesexplotan como consecuencia de las que las orga-nizaciones no gubernamentales llaman rivalidadesde pueblo.

3. Descripción del proyecto

El proyecto de las Zonas de Paz tiene doscomponentes principales: (1) un proyecto de seis mesesde duración para fortalecer losvínculos entre los funciona-rios de los gobiernos localesy la sociedad civil para quepuedan trabajar juntos en elmantenimiento de la paz y (2) apoyo para los equiposlocales para desarrollar unapropuesta oficial para iniciarsus propias zonas de paz. Las organizaciones envueltasen esta iniciativa fueron elPrograma de apoyo al gobier-no local (PAGL) de Filipinas-Canadá subvencionado por laACDI y Community OrganizingMultidiversion (CoM) saMindanaw.

El objetivo del proyecto de lasZonas de Paz es fortalecer laUAL y las capacidades de lasociedad civil para la promo-ción de la paz y la unidad. Laorganización de la comunidades un acercamiento integral a la estrategia global delproyecto tal como la igualdadde géneros.

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¿Qué es la zona de paz?

La zona de paz, en este proyecto, es un concepto general usado para describir distintos tipos de acciones,algunas parcialmente iniciadas por la comunidad, que nacieron de la idea del establecimiento de unterritorio en el que todos –refugiados, ex rebeldes y soldados – puedan reconstruir sus vidas en soli-daridad y en una paz relativa.

Las zonas de paz son áreas geográficas que varían en extensión desde el área cubierta por un barriohasta el de una provincia, que los residentes mismos de las comunidades declaran fuera de límite paralos conflictos armados. Sin embargo, no son zonas libres de armas. Las zonas de paz son entidadesactuales y operativas administradas por la comunidad que están ganando terreno en todo el país. Laszonas de paz están basadas en los términos y las condiciones establecidos por las habitantes mismossiendo mantenidas por las iniciativas creativas, sostenidas por la colectividad y testigos del firme com-promiso con la consolidación de la paz, que se expresan y administran por medio de estructuras deimplementación basadas en la comunidad.

Las zonas de paz constituyen una respuesta, iniciada por la gente y basada en la comunidad, a una la situación de conflicto armado que reina en el país. Ellas contribuyen a construir la erección deestructuras de base necesarias para mantener la paz a nivel de las masas, trabajando para mitigarinmediatamente a las comunidades locales, especialmente a la sociedad civil, de la carga y horrores de la guerra. Las comunidades buscan, por medio de las acciones de las zonas de paz, crear un espaciosocial en el que puedan analizar y resolver no sólo los problemas de la comunidad sino también explo-rar modos alternativos para la resolución del conflicto de acuerdo a su cultura y tradiciones locales. Eltérmino zonas de paz también ha sido usado para describir los lugares de asentamiento sostenidos porel PDNU PNUD y destinados a las familias de los antiguos rebeldes pertenecientes al FMLI. Las zonasde paz, en este caso, han recibido el estado de “áreas especiales de desarrollo” y, como tales, lascomunidades son tratadas como sitios en los que las raíces de la falta de paz pueden ser analizadas y resueltas por medio de la implementación de proyectos de desarrollo.

A pesar de las variaciones en la comprensión y el uso del término zonas de paz, existen parámetrosbásicos entre los que se debe ubicar el concepto. Las zonas de paz son:

• lugares donde la gente inició respuestas al conflicto armado• basados y enfocados en las realidades locales • un medio para analizar y resolver asuntos inmediatos de violencia militarizada • las bases para el pluralismo y el diálogo• implementadas por estructuras basadas en la comunidad • facultativas porque dan a las comunidades la oportunidad de tomar decisiones que afectan a la

comunidad misma.

En las Filipinas existe una sensibilización y un lugar para las zonas de paz dentro de la cultura políticanacional y local 9.

9 Una de las mejores explicaciones acerca del significado de las zonas de la paz fue articulada en la legislación nacional: nota explicativa al Acta de la política de las zonasde paz del año 2000 por el Rep. Jaime D. Jacob en el XI Congreso de la República de las Filipinas (ENPZPA) http://justpeace.net.ph/process/legal/le2000_1013_01.htm

La propuesta del proyecto describe las cuatroetapas principales del proyecto:

1) Establecimiento del perfil de las comunidadesde las Zonas de Paz usando el formulario deEvaluación de los Recursos Participativos.

2) Planificación del desarrollo de las Zonas dePaz basada en los resultados del perfil.

3) Movilización de acuerdo a las necesidades e implementación basada en los planes dedesarrollo de la Zona de Paz, incluyendo laimplementación de pilotos proyecto para la paz y el desarrollo.

4) Control y evaluación de los proyectos piloto y consolidación de la paz e iniciativas dedesarrollo.

Las principales actividades usadas incluyen:

• Seminarios de construcción de la capacidad –Talleres sobre el terreno sobre el perfil de lascomunidades, evaluación de los recursos par-ticipativos, planificación del desarrollo de lazona de paz de los barangayes y proyecto dedesarrollo y administración con la participa-ción de las organizaciones de la sociedad civil(ONG y líderes de las organizaciones de lacomunidad y organismos comunitarios). La OCMultiversity, como contraparte de la contribu-ción al proyecto, contribuirá con dos organi-zadores comunitarios capacitados quienesentrenarán a voluntarios locales de las Organi-zaciones de la Sociedad Civil (OSC) en cadazona de paz. El promotor del proyecto deberá

asegurarse de la existencia de un balance de géneros entre los participantes de losseminarios.

• Guiando/ formando – Formación o guía indivi-dual o en pequeños grupos sobre el terreno de cada UAL sobre: (1) elaboración y defensade políticas locales identificadas en los planesdesarrollo de los barangayes de las zonas depaz (ordenanzas y pautas de implementación),y (2) control y evaluación de los proyectos y de las áreas de acción identificadas para laimplementación inicial.

El primer componente del proyecto involucra unaserie de seminarios piloto en cuatro de las nueveciudades de la RAMM afectadas por la guerra. Elobjetivo de los seminarios es el de establecer ysostener la consolidación de la paz a largo plazoentre los individuos y las instituciones locales y dereintroducir la paz en la conciencia y en la historiapopular como un valor cultural significativo.

El segundo componente del proyecto se desprendedirectamente del primero: establecimiento de zonasde paz en seis de las UAL en las que ya han sidodados seminarios de construcción de la capacidad.Las UAL serán guiadas en negociaciones de paz, yen aptitudes de facilitación y diálogo para permitir-les desarrollar y fortalecer los consejos de paz yorden en cada una de sus localidades.

Sitios específicos para los proyectos: Balabagan,Kapatagan, Matanog, Datu Odin Sinsuat

Las cuatro municipalidades de la RAMM afecta-das por la guerra han sido seleccionadas comopuntos de lanzamiento precisos de la puesta enmarcha del proyecto, son Balabagan, Kapatagan,Matanog y Datu Odin Sinsuat. Tres de las cuatrociudades están en áreas contiguas y adyacentes ala costa de la bahía de Illana. La autopista NarcisoRamos, escenario de sangrientas y feroces bata-llas durante la “guerra total” contra el FMLI en elaño 2000, ha sido reconstruida a través de lasciudades como un gran corredor. La economía de la zona es principalmente agrícola aunque las pequeñas empresas comerciales y la pesca

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suplementan los ingresos. Un pequeño número deprofesionales y de ciudadanos integran el lideraz-go local y actúan como funcionarios locales.

Distintas olas de migración han hecho que estoslugares sean políticamente frágiles; personas dedistintas religiones, historias y culturas han interac-tuado por al menos tres generaciones. Las pobla-ciones de los sitios de los proyectos incluyen unamayoría de tribus autóctonas islámicas (Maranaos,Maguindanaos e Iranuns) así como también entreun diez y un cuarenta por ciento de emigrantes.

Uno de estos sitios, Matanog, es el centro de lalucha FMLI por la autonomía política. Los rebeldessiguen controlando el principal bastión del FMLI.Este sitio también es la sede de uno de los líderesespirituales islámicos o ulama, quien cree en elpotencial que el Islam ofrece para lograr la paz.

Balabagan mantiene una frágil armonía entre loshabitantes musulmanesque constituyen la ma-yoría, y los habitantesmigratorios de origencristiano-cebuanodebido a la historiafamiliar de la alcalde de la ciudad. La mezclade culturas hace que laciudad tenga un carácter progresivo pero volátil almismo tiempo. Casi todos los residentes apoyan algobierno, a las fuerzas militares de mantenimientode la paz y el estado político en lugar de apoyar alFMLN o al FMLI. Balabagan ha sido el blanco, porlo tanto, de ataques rebeldes y de enfrentamientosdesde la década de los años sesenta.

Kapatagan es una típica área de desastre: es laciudad que más sufrió durante la guerra por cuantosu población predominantemente musulmana fuepercibida como partisana de los rebeldes. Tambiénestá plagada por varios ridos (venganzas) noresueltos. La alcalde de la ciudad ha mantenidouna posición muy cautelosa con respecto a susoponentes políticos derrotados: la elección que lallevó al poder fue contestada y su oponente, quienes el dueño de la tierra sobre la que está cons-truida la municipalidad, le niega la autoridad paraejercer sus funciones.

La experiencia del conflicto en Datu Odin Sinsuatfue excepcional: esta ciudad fue consideradacomo un oasis durante la guerra militar FMLI delaño 2000. Los efectos resultantes de las luchasalrededor de la misma, incluyendo el constanteflujo de refugiados y rebeldes fugitivos, así comolos campamentos de soldados, fueron un arduopeso que tuvo que soportar la ciudad. Su inclusiónen la lista de ciudades consideradas como desas-tres podría dar muchas lecciones a las ciudadesque han servido como dispensadoras de ayudadurante y después del conflicto.

El papel del gobierno local en el proyecto

Los objetivos del proyecto de las zonas de paz estáncentrados en el fortalecimiento de la capacidadde las UAL y de las Organizaciones de la SociedadCivil (OSC) para promover la paz y la unidad. Elproyecto logrará estos objetivos por medio de:

• Realzar la sensibilidad y la participación de lasUAL y las OSC para analizar y solucionar lostemas ligados a la consolidación de la paz y dela unidad identificados por los residentes delas zonas de paz.

• Movilización de las estructuras y mecanismosoficiales y no oficiales dentro de las UAL paraanalizar asuntos y coordinar la política deapoyo en las zonas de paz declaradas.

• Consolidar las iniciativas de la consolidaciónde la paz y de unidad de la UAL y de las OSCde las zonas de paz declaradas en programassostenibles y replicables.

38La madre de la alcalde deBalabagan, una cristiana conraíces cebuanas, se convirtióal islamismo cuando se casócon el hijo mayor del sultán. Sucasamiento con un musulmánmestizo selló la reconciliaciónentre dos clanes enemistados,originando, por tanto, una pazmuy frágil en Balabagan.

4. Buenas Prácticas en Materias de Gobernanza Local y Consolidaciónde la Paz

Las buenas prácticas aquí sugeridas se refieren a laconcepción de proyectos no a su implementación.

Los proyectos para la consolidación de la paz sonproyectos populares. La consolidación de la pazno es un ejercicio linear y mecánico, sino que esuna tarea orgánica, receptiva y fundamentalmentecreadora. Las propuestas de proyectos, por lotanto, que deben enmarcar su trabajo en el idiomadel donante, a menudo, se sienten incómodas conla fluidez y impredecibilidad del trabajo de la pazen áreas propensas al conflicto. La redacción delproyecto sirve como un ejercicio interesante yprovocativo que ayuda al mapeo de una peque-ñísima porción del terreno del proyecto. Unaevaluación crítica de la propuesta del proyectodebería dedicar menos tiempo tratando de adivinar

los objetivos y rendimiento y más tiempo en lacalidad y carácter de los individuos involucra-

dos, como por ejemplo, cuál es su desem-peño, sus niveles de envolvimiento con

el proceso de la paz, su integridad y sunivel de conectividad a los asuntos y

con la comunidad.

Responder a y canalizar las aspiraciones a la paz.Los seminarios planificados para la construcciónde la capacidad pueden constituir una buenapráctica hasta donde crean el espacio dentro delcual las comunidades pueden: (1) definir por símismas los obstáculos y las oportunidades paralograr la paz en sus comunidades; (2) decidir si ycómo avanzar colectivamente hacia delante; y (3) adquirir formación útil y culturalmente apropiadaque pueden resultar aplicables a los dos primeros.

Comprensión de la gente y del contenido esesencial al éxito del proyecto. Si bien se necesi-tan instrumentos de control, también se necesitacomprender lo ocurrido y por qué ha ocurrido;necesitamos reflexión y aprendizaje. ¿Cómo puedeun individuo mantener su envolvimiento frente aamenazas de asesinato, atentados y otros tiposdesafíos y obstáculos desagradables? Las respues-tas a estos tipos de preguntas nos dirán más acer-ca del posible éxito o fracaso del proyecto que lasmetodologías de control más avanzadas. Este puntoes esencial no sólo para una sólida administracióndel proyecto sino también para la transferibilidaddel proyecto.

Priorizar el desarrollo de relaciones que manten-drán la paz. Las Zona de Paz están diseñadas parapermitir que el tiempo desarrolle relaciones entreel equipo del proyecto y las comunidades asocia-das – relaciones susceptibles de ser consolidadasdurante los seis meses de ejercicios de construc-ción de la capacidad. La consolidación de la pazexige la construcción de relaciones no pudiendotener éxito alguno sin la misma.

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Apoyar a los campeones a nivel local. Un cam-peón es alguien quien, por medio de la influenciamoral, la diplomacia, presencia pública o habili-dades de mediador y manipulación, es capaz deinfluenciar el pensamiento y la conducta de grupose individuos. Los campeones, al cambiar a indivi-duos y grupos, inducen cambios estructurales ensistemas económicos, políticos y sociales. Uncampeón es normalmente alguien que ya tiene unperfil positivo en la comunidad, que conoce lasreglas del juego y desea cambios que contribuyana la paz y a la unidad. Los campeones son particu-larmente importantes en ambientes caracterizadospor la desconfianza, tales como escenarios de pos-guerra. En casi todos los sitios del proyecto de lasZonas de Paz, existe por lo menos una personaque parece ser el campeón esencial del proyecto.

Mentor para la paz. Actuar como mentor o guíaexige confianza; la confianza demanda honestidad;la honestidad requiere empatía; la empatía necesi-ta comunicación; la comunicación pide presencia.Estas cuatro características actúan como los cua-tro pilares de la guía consejera. Su presencia nogarantiza el éxito pero su ausencia sí garantiza elfracaso de la tarea guiadora de un proyecto.

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China

Tailandia

Camboya

Laos Taiwán

Indonesia

JapónCorea del Sur

Corea del Norte

Singapur

Vietnam

India

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Proyecto sobre la Igualdad de Género, Consolidación de la Paz y Desarrollo (GÉPADE)*

Estudio de caso 4Nota: las Secciones I y II contienen la misma información contextual

que se encuentra en el Estudio de caso número 3: Proyecto de las

Zonas de Paz. Si Usted ha leído cuidadosamente el Estudio de Caso

Consolidación de la Paz y Contexto de Unidad y el Contexto del

Gobierno Local, tal vez preferiría avanzar hasta la Sección III:

Descripción del Proyecto.

1. Contexto de la Consolidación de la Paz y Unidad10

El contexto socioeconómico de los lugares pro-puestos para el Proyecto de las Zonas de Paz (PZP)refleja la complejidad de la geografía filipina – unarchipiélago con diferentes concentraciones deconflicto y de organización social en el que aún la historia misma de las negociaciones de paz es desarticulada y a menudo, incoherente. Laspoblaciones musulmanas (Moro) y los indígenasde Lumad de Mindanao, ahora sobrepasados ennúmero por la mayoría filipina – los descendien-tes, principalmente cristianos de las regiones delnorte y del sur de las Filipinas – están reafirmandosus derechos a las tierras ancestrales y a la auto-determinación.

* Este estudio de caso fue escrito por Kenneth Bush, con el aporte de Myn García.

10 Esta sección está basada directamente en el informe comprensivo preparado por las Fuentes de Conciliación (1999).

RESUMENEl objetivo del proyecto sobre la Igualdad de Género, Conso-lidación de la Paz y Desarrollo (GÉPADE) es facilitar eltrayecto desde el conflicto hasta la paz en las comunidadesafectadas de la Región Autónoma en el Mindanao Musulmánen las Filipinas. El proyecto, mediante la educación en la pazy el establecimiento de estaciones de radio en las comuni-dades, ha construido exitosamente la capacidad local y elcompromiso a construir estructuras que consoliden la paz.Los niveles de conocimientos y de participación en asuntosmunicipales, como consecuencia del proyecto, han aumenta-do considerablemente. El proyecto GÉPADE es un ejemplo delapoyo y del trabajo que se debe brindar a las comunidadesde forma que obtengan la paz.

Filipinas

El Frente Moro de Liberación Nacional (FMLN) ini-ció una guerra de independencia en la década delos años setenta después de que el presidentefilipino Ferdinando Marcos declaró la ley marcial.Mientras tanto, una rebelión encabezada por loscomunistas, se extendió desde la parte norte delas Filipinas hasta Mindanao atrayendo a muchosde la mayoríafilipina, particu-larmente de lapoblación ruralpobre, y a algunosLumads, que seenrolaron en elNuevo EjércitoPopular (NEP). Larebelión Moro hasido justificadacomo la respues-ta a la anexiónforzosa y la

consiguiente injusticia histórica por los gruposetno-lingüísticos Islámicos en Mindanao.

Septiembre de 1996 es una fecha crítica en elsendero hacia una paz duradera en las Filipinasporque en esta fecha se firmó el Acuerdo de

Paz de Mindanao entre el presidente Ramos y el gobernador de laRegión Autónoma en elMindanao Musulmán.Como todas las tentati-vas previas a negociarel fin de los 24 años deguerra civil, durante elque murieron más de120.000 personas, habíanfracasado al tratar de definir un arreglo duradero.Luego del acuerdo después del cese de hostili-dades, tanto el gobierno como los líderes localesparecían genuinamente comprometidos a la con-solidación de la paz y al desarrollo en Mindanao,especialmente en la Zona Especial de Paz yDesarrollo (ZEPD).

A mediados del año 2000 las hostilidades se ini-ciaron nuevamente en Mindanao, destruyendocompletamente los ceses de fuego entre el FrenteMoro de Liberación Islámica (FMLI) y el FMLN

(Frente Moro de Liberación Nacional). Laviolencia militar devastó los ya debilitadosniveles de producción agrícola, la infraes-tructura y el desarrollo económico.

La Región Autónoma en el Mindanao Musulmán(RAMM) tiene una población de aproximadamentedos millones de personas. En el mes de mayo delaño 2000, 413.171 personas habían sido desplazadasde más de 60 ciudades grandes y pequeñas. Lascuatro provincias que integran este territorio repre-sentan las zonas más deprimidas de las Filipinascon una incidencia de pobreza que oscila entre el51 y el 54 por ciento de acuerdo a datos del año1991 de la Oficina Nacional de Desarrollo Econó-mico. Aproximadamente el 44 por ciento de la

Muchos eruditos opinan que los con-flictos de Mindanao no son atizadospor diferencias religiosas a pesar de la aparición de grupos de vigilantesmusulmanes y cristianos que atacaronotras comunidades y sus lugares deculto. Las privaciones económicas ypolíticas de la minorización (priva-ciones relativas, pérdida de territoriosancestrales, militarización y violacionesde derechos) son identificadas, más amenudo, como las causas subyacentesde los conflictos. Más recientemente,el énfasis ha recaído en la dimensióncultural, es decir, en puntos de vistaglobales divergentes, formas de vida yvalores relacionados a la propiedad dela tierra, la gobernanza y la justicia.

No se debería haber esperado que el Acuerdo de Paz de 1996 diera fin a la violencia enMindanao. El FMLN fue sólo uno de varios grupos que se habían levantado en armascontra el gobierno de las Filipinas. Otros grupos fueron el FMLI, el más pequeño grupoAbu Sayat. El Consejo del Comando Islámico y el ala de izquierda del Nuevo EjércitoPopular y el Ejército Revolucionario del Pueblo. En estas circunstancias, un acuerdoentre el gobierno y cualquiera de los grupos rebeldes implicaba, por definición, unaexclusión, dejando de responder así a las distintas aspiraciones de los grupos armadosMoro y de las organizaciones de la sociedad civil no representada.

El proceso del gobierno y del FMLN, como todos los procesos de paz, fue particularmente inventivo en su diseñoe implementación. Las estrategias perseguidas por las partes durante cuatro años de negociaciones muestranun tipo de acercamiento al proceso de paz que merita elogios en cuanto a su compromiso a mantener abiertosmúltiples canales de diálogo y de comunicación en su acercamiento a la institucionalización de las comunica-ciones y negociaciones por medio de redes de enlace no oficiales. El acercamiento a las negociaciones delgobierno de Ramos (definido como “los seis senderos hacia la paz“) es un ejemplo de increíble valor interna-cional en su intento retórico y en su práctica. A pesar de haber sido, en muchos aspectos, un proceso de nego-ciación ejemplar, los reglamentos resultantes resultaron vulnerables desde su establecimiento. El valioso con-senso y las consultas se encontraron limitados a las partes negociantes, excepto por unos pocos esfuerzospara comunicarse con las organizaciones de la sociedad civil, razón por la que ambas partes encontraron difícilpersuadir al público acerca de la sabiduría del trato cuando se anunciaron oficialmente sus términos.

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población está situada en el grupo de 1 a 14 añosde edad, mientras que el 56 por ciento está en elgrupo entre los 15 y 64 años de edad. La entradamedia de la región es de, aproximadamente, el60 por ciento del promedio nacional. Solamente6 de cada 10 residentes de la RAMM, cuentan conun nivel de alfabetización funcional comparado a9 de cada diez en la región de la capital nacional. La RAMM tiene los porcentajes más bajos deesperanza de vida, de diplomados de las escuelassecundarias, de tasas de escolaridad primaria ysecundaria, de niveles de alfabetización funcionaly en la proporción del número de habitantes sinacceso mejorado al agua potable.

2. Gobernanza local

Las Filipinas, en el año 2002, estaban divididas en aproximadamente 79 provincias, 112 ciudades,1496 municipalidades y 41.944 “barangayes”(barrios o distritos). Estas provincias, ciudades y municipalidades constituyen las Unidades de Administración Local (UAL) del país.

Las UAL fueron establecidas como resultado del Código del Gobierno Local de 1991, que tuvo la intención de transformar radicalmente los alta-mente centralizados sistemas administrativos ypolíticos. El Código transfirió la entrega y presta-ción de una amplia gama de servicios básicos a lasUAL, en los sectores de salud, servicios sociales,el ambiente, la agricultura, trabajos públicos, edu-cación, turismo, telecomunicaciones y viviendas.

Las UAL, además de una mayor entrega de servi-cios, fueron equipadas con los poderes regulativosnecesarios para hacer cumplir reglamentos legalesrelativos a áreas tan diversas como leyes ambien-tales, inspección de alimentos, reclasificación de tierras agrícolas, implementación de códigosnacionales de construcción y control del uso ydesarrollo de la tierra.

Otra dimensión de la reforma institucional fue la inclusión de la sociedad civil en el proceso detoma de decisiones. El Código determinaba quelas organizaciones no gubernamentales (ONG) ylos organismos populares (OP) estarían represen-tados en los consejos de desarrollo, de educacióny de sanidad locales.

Las UAL también fueron equipadas con una mayorestabilidad financiera y autonomía y una aumenta-da flexibilidad administrativa en sus respuestas adesafíos locales. Las UAL recibieron, específica-mente, más poderes de tasación, una proporciónmayor del presupuesto nacional, la habilidad deacceder a fuentes comerciales de financiación yla autoridad para establecer asociaciones conintereses del sector privado.

La gobernanza de las Filipinas, a pesar de la ampliagama de reformas debe aún enfrentarse con variosdesafíos y limitaciones:

• Continua falta de recursos financieros a nivellocal y una continua dominancia por parte delgobierno central en el control de la asignaciónde recursos.

• La participación ciudadana es una caracterís-tica más regular de la gobernanza local, si bienel desarrollo de partenariados entre las UAL ylas organizaciones de la sociedad civil es aúnlimitado.

• Todavía existen instancias comunes de co-rrupción y soborno a nivel local asociados asistemas inapropiados de imputabilidad local.

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La Región Autónoma en el Mindanao Musulmán,más conocida como RAMM, es una región ubica-da en la porción sur de Mindanao e incluye lasprovincias en el continente de Lanao del Sur,Manguindanao y los centros tradicionales conactividades económicas, políticas y culturalesmusulmanes de las islas: Sulu y Tawi-Tawi en elarchipiélago Sulu. Considerada la 15a región delas Filipinas, la Región Autónoma en el MindanaoMusulmán (RAMM) fue creada el 6 de noviembrede 1990 por el Acta de la República 6734, la cualfue luego enmendada por la RA 9054.

La RAMM abarca 94 municipalidades, una ciudad(Marawi) y cinco provincias (Maguindanao, LanaoSur, Basilan, Sulu, Tawi-Tawi). Es administrada porel Gobierno Regional Autónomo. Los gobiernosnacionales y locales brindan el apoyo a los servi-cios sociales y de salud en la región.

La sociedad civil en Mindanao, como en otrasregiones, es un complicado terreno de redes deconexiones, coaliciones y relaciones políticas.Variando en orientación e intereses, éstas com-piten por la atención popular, lealtad y fuentes definanciamiento. Las tensiones inherentes entrealgunos de estos grupos están enraizadas en lasdivergentes orientaciones políticas. En momentos,éstas explotan lo que la comunidad de organiza-ciones no gubernamentales (ONG) llaman ‘turfing’o la preocupación de una red de conexiones aproteger su línea de trabajo o ‘turf’.

3. Descripción del proyecto

El objetivo del Proyecto sobre Igualdad de Géneros,Paz y Desarrollo (GÉPADE) es promover la culturade la paz y del desarrollo de la igualdad de génerosentre las tres poblaciones étnicas filipinas (cris-tianos, musulmanes y los aborígenes Lumads) enáreas afectadas por el conflicto de Mindanao. Seestá obteniendo este objetivo por medio de educa-ción sobre la paz y por una combinación de iniciati-va de educación y comunicación para la instalaciónde estaciones de radio de las comunidades. El pro-yecto integra la igualdad de géneros en todas susactividades y está construyendo la capacidad demujeres líderes y promotoras de la paz para inte-grar esta igualdad de género a su trabajo.

Desde mayo de 1999, el proyecto GÉPADE, ha sidopuesto en marcha por la Fundación Notre Damepara Actividades de Caridad de las Mujeres en el Desarrollo de Iniciativas (FNDACMDI) y susasociados, la Población de Vecinos y los Servicios de Desarrollo Incorporados (PVSD) y la FundaciónSarang Bangun Inc. (FSBI). El proyecto tambiénestá siendo replicado por los asociados deConsejos para la Paz y el Desarrollo (CPD) selec-tos para poder realzar el impacto del desarrollo através de la región sur de las Filipinas.

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Los objetivos del proyectoGÉPADE son los siguientes:

• Promover una educa-ción en la paz basadaen la comunidad quesea consciente de laigualdad de género en las áreas afectadaspor el conflicto enMindanao y construirlas capacidades de las comunidades paradesarrollar y adminis-trar las actividades dela paz en sus áreasrespectivas.

• Integrar programas deeducación no oficiales sobre alfabetizaciónfuncional y programas de extensión educativa aplanes de acción basados en la comunidad pormedio de partenariados y una gobernanzamejorada, y

• Promover el uso de la radio de la comunidadcomo un instrumento para mejorar la movili-zación de la comunidad, de acciones de cola-boración y el desarrollo de comunicacioneseficaces entre la gente para la promoción de la paz y el desarrollo de la comunidad.

El Proyecto GÉPADE tiene dos componentesprincipales:

• Alfabetización y educación en la paz. Lasclases informales de educación son organi-zadas en la comunidad basándose en lasnecesidades de cada comunidad. La elecciónde la naturaleza y tipo de intervención estágobernada por la demanda: la comunidad deestudiantes identifica los tipos de clases quedeberán ser organizadas. Las clases puedenser de alfabetización funcional para estudiantesde nivel 0 a 3 y/o de extensión educativa parajóvenes y adultos funcionalmente alfabetizadosque ya no concurren a la escuela. Estas clasesestán diseñadas para elevar la percepción oconciencia de las actividades de consolidaciónde la paz que sean culturalmente sensibles ypertinentes.

• Instalación de la radio de la comunidad. Lasestaciones de radio de las comunidades

son instaladas en lossitios identificadosde los proyectos. Las UGL (Unidadesde Gobierno Local)actúan como las con-trapartes monetariaspara la compra de lostransmisores deradio mientras que elproyecto suministraotros equipos radia-les necesarios yseminarios para la construcción de la capac-itación. Se organiza un Consejo de los Medios

de Comunicación de la comunidad para admi-nistrar, supervisar y controlar la estación deradio. La estación está diseñada para brindarnoticias e informaciones vitales para la comu-nidad a los residentes de dicha comunidad.Materiales sobre la consolidación de la paz yconstrucción de la confianza son difundidosregularmente.

La promoción de la educación en la paz incluyen-do la toma de conciencia de la igualdad de losgéneros, además de los dos componentes arribamencionados, ha sido una parte integral de lasactividades del proyecto. El proyecto ha jugado un papel vital en la promoción de una educaciónde la paz en la percepción de la igualdad de losgéneros en los sitios identificados de los proyec-tos, lo que se está logrando por medio de un acce-so igual, a mujeres y a hombres, a la educaciónbasada en la comunidad y a otras actividades de

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Uno de los puntos que se haobservado acerca del proyectoGÉPADE es la falta de desarro-llo del enlace o conexión entrelas clases de alfabetismo de lapaz con la radio de la comu-nidad en la implementación del proyecto. Por ejemplo, noresulta claro cómo se usó elproyecto de radio para lanzarlos programas de aprendizaje a distancia que pueden respon-der al desafío geográfico dellegar hasta las aldeas máslejanas y alientan a las comu-nidades a hacer un uso másconstructivo de la radio.

Desarrollar comprensiónacerca de la “apropiacióndel conflicto” es tan impor-tante como el desarrollo dela capacidad de las comu-nidades para la “apropia-ción de la paz”. La consoli-dación de la paz implicatanto la construcción de lasestructuras de la paz comola deconstrucción de lasestructuras de la violencia.El desarrollo de la compren-sión, por lo tanto, de la formaen la que las comunidades ygobiernos se apropian de unconflicto, por ejemplo apo-yar el conflicto por medio deactitudes, acciones o faltade acciones, etc., es uningrediente esencial para la paz y la unidad.

la construcción de capacidades. Las actividadesrelacionadas a la movilización social, llevadas acabo a principios del proyecto, permitieron ganarel apoyo de la comunidad para el proyecto mismo,para obtener su opinión sobre el enfoque y lasactividades y para explicar la razón por la que lasmujeres son el blanco inmediato del proyecto. Loslíderes religiosos, en las comunidades musulma-nas, están involucrados en áreas en las que eltema de la igualdad de géneros es consideradocomo delicado.

Ubicación del proyecto: 6 municipalidades en Mindanao

El proyecto GÉPADE está situado en distintos sitiosdel sur de las Filipinas:Sultán sa Barongis, Ipil,Busbus, Siocon, Malita yLake Sebu. Estos sitiosfueron seleccionados deacuerdo a los siguientescriterios:

• Consejos Estable-cidos de Paz yAlfabetización

• Alta tasa de analfabetismo • Alta necesidad / demanda por el proyecto • Preparación de la comunidad para tomar

parte en el proyecto como accionistas • Situación geográfica estratégica.

• Habilidad de las UGL para suministrar fondosfinancieros como contrapartes.

Si bien cada uno de los sitios del proyecto esúnico, comparten éstas y otras característicastales como: previa historia de conflictos, altaincidencia de pobreza, servicios básicos y meca-nismos de apoyo a la vida inadecuados, como porejemplo, suministro de agua y electricidad, bajosniveles de participación en el proceso de desarro-llo por parte de los sectores pobres y marginados.Liderazgo patriarcal y conflictivo, y comunicaciónlimitada entre las unidades de los gobiernoslocales y la población desplazada en temas rela-cionados a la gobernanza. Los programas y ser-vicios de las UGL, en casi todas las comunidades,son poco claros y fragmentados deteriorando lasrelaciones conducentes a la desconfianza y sos-pecha de los motivos de los gobiernos. La presen-cia de las tropas militares en la zona causaronaprensión y animosidad entre la población civil. Elaislamiento y la discriminación de varias tribus, enalgunas áreas han causado grandes disparidades.

Sultan sa Barongis es una de las áreas enMindanao central que fue afectada por el conflic-to armado. Esta zona está caracterizada por unaalta incidencia de pobreza, analfabetismo, entregainadecuada de servicios básicos y participaciónlimitada de los pobres en los asuntos de la comu-nidad. Esta zona es parte del proyecto de lasZonas especiales de paz y desarrollo (ZEPD) y ha

sido foco de controversia entre el gobierno y lasfuerzas rebeldes. La prestación inadecuada deservicios básicos por parte del gobierno es elmayor factor contribuyente de escuelas, caminosy puentes, clínicas de salud, energía eléctrica ytelecomunicaciones no adecuados. La situaciónse hace aún más complicada debido a la corrup-ción desenfrenada, al narcotráfico, a guerrasentre clanes y a disputas familiares.

La municipalidad de Ipil incluye cuatro barangays(Tinan, Bacalan, Logan y Dumandan), grupo cono-cido como TIBALOD. Estas comunidades fueronseleccionadas como área piloto del proyectoGÉPADE por razón de su población Lumad; sin

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11 De acuerdo a Amnistía internacional, las operaciones militares contra Abu Sayyaf, un grupo musulmán separatista armado implicado en raptos por rescate con-tinuó durante todo el año, particularmente en las islas Jolo y Basilan. En el mes de mayo del 2001, miembros del grupo raptaron a 17 filipinos y tres ciudadanos de los EE. UU. de un lugar turístico en Palawan, transportándolos después a Basilan. Por lo menos quince de los rehenes fueron muertos entre otros raptos, pagosde rescate y anuncios periódicos. A fines del año 2001, dos de los ciudadanos estadounidenses y una filipina seguían con vida. Existen informes acerca de deten-ciones arbitrarias, ejecuciones extrajudiciales y tortura por parte de personal militar y paramilitar, de civiles sospechosos de ser miembros o simpatizantes delgrupo Abu Sayyaf. ¿Qué es y que será el impacto que esta situación tendrá sobre el proyecto y viceversa?

Un elemento efectivo del pro-yecto GÉPADE es la presenciade una organización comuni-taria eficaz desde su iniciaciónporque ejerce una significativadiferencia en la movilización dela comunidad y en la estimula-ción del interés de los diferentesaccionistas al reconocer lanecesidad de reflexionar sobrela situación existente y, por lotanto, no sólo reconocer la pazsino el conflicto también.

embargo, por la presencia de cristianos y musul-manes migrantes también se considera a TIBALODcomo integrada por 3 grupos de personas.

Busbus es una comunidad con una población prin-cipalmente Tausug, mezclada con Sama, Visayansy Bajau. Esta zona es el hogar de muchos de loscombatientes del FMLN y del FMLI y de algunosgrupos disidentes. Los años de conflicto armado11

y las continuas condiciones inestables de paz handejado a esta zona empobrecida, subdesarrolladay alienada. Las luchas existentes entre estos gru-pos y el gobierno han forzado a las familias a dis-tintos centros de evacuación. La extrema pobrezageneralizada es un factor de gran importancia enel creciente reclutamiento de civiles por parte delos componentes militares de los grupos disidentesporque el gobierno es corrupto y ha fracasado enla prestación de servicios básicos. La implementa-ción del proyecto en Busbus ha sido problemáticapor el conflicto existente entre la Fundación Sarang

Bangun y los que implementan el proyecto,basados en la comunidad.

Las municipalidades de Siocon (conocida comoParaíso por los resi-dentes locales), Malita y Lake Sebu son comu-nidades aisladas quepermanecen aúnsubdesarrolladas.

Papel del Gobierno Local en el Proyecto

Las UGL, si bien elproyecto no se centrabaprincipalmente en el papel desempeñado por losgobiernos locales, jugaron una amplia gama depapeles durante la implementación del proyecto.El más significativo fue el fuerte liderazgo delalcalde y de las altas autoridades electas de lasUGL al asegurar la aceptación local al convertirse

en campeones del proyecto. Además, los campeo-nes, dentro de la UGL, como por ejemplo elalcalde, el vice-alcalde y el encargado del pre-supuesto permitieron que el Concejo apoyara elproyecto aprobando el presupuesto necesariopara poner en marcha el proyecto. Las UGL fuerontambién instrumentales en la construcción departenariados estratégicos con las organizacionesde la comunidad.

4. Buenas Prácticas en la GobernanzaLocal y en la Consolidación de la Paz

El seguimiento del apoyo institucional fue evidenteen la facilitación del establecimiento de comitésde multi-accionistas usada para la vigilancia ycontrol de las estaciones de radio de las comuni-dades y para el inicio de las clases de alfabetiza-ción locales. Las UGL también brindaron apoyomonetario directo tanto para la compra del equiporadial como para dar apoyo del personal para queasistiera en la entrega del proyecto.

Apoyo a los líderes locales como campeones. Un campeón es alguien quien, por medio de lainfluencia moral, la diplomacia, presencia públicao habilidades de mediador y manipulación, es capazde influenciar el pensamiento y la conducta degrupos e individuos. Los campeones, al cambiar a individuos y grupos, inducen cambios estructu-rales en sistemas económicos, políticos y sociales.Una campeona es normalmente alguien que yatiene un perfil positivo en la comunidad, queconoce las reglas del juego y desea cambios quecontribuyan a la paz y a la unidad. Los campeonesson particularmente importantes en ambientes

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Sensibilidad del idioma.¿Agrava el proyecto las sensi-bilidades locales al llamar a la ciudad “Siocon” en lugar de “Paraíso”? En geografíascoloreadas políticamente, ellenguaje y los nombres delugares se hacen parte delconflicto. La toma de concien-cia acerca del idioma y de lapronunciación de nombres esesencial para ganarse la con-fianza de las comunidades.

caracterizados por la desconfianza, tales comoescenarios de posguerra.

En casi todos los sitios del GÉPADE hubo referen-cia a un individuo que pareció ser el componenteesencial para catalizar el proyecto, por ejemplo el alcalde o el vice-alcalde. Este punto fue demos-trado claramente en Sultan sa Barongis, Siocon,Malita y Lake Sebu. La UGL de Sultan sa Barongis,encabezada por un alcalde comprometido tambiénbrindó su apoyo total al proyecto de GÉPADE. Elalcalde de Siocon acogió con entusiasmo el pro-yecto en su municipalidad, nombrando a un con-tacto local para que trabajara en apoyo del proyec-to. En Manila y en Lake Sebu, los vice-alcaldesejercieron una positiva y fuerte influencia en laUGL, convenciendo a los alcaldes y a los miembrosde los concejos para que aceptaran el proyecto dela radio de la comunidad.

Enfoque en los cambios a nivel municipal. El pro-yecto GÉPADE es entregado de acuerdo a la escalade cada municipalidad porque presentan una medi-da adecuada y relativa al nivel de cohesión nece-sario para lograr los resultados del proyecto.

Generación de una participación activa de lacomunidad ayuda a la obtención de resultados.Se ha notado un cambio medible en los niveles de participación y compromiso en las reuniones delas asambleas comunitarias por parte de los miem-bros de la comunidad en los sitios del proyecto.Durante recientes elecciones en algunas aldeastambién hubo un dramático aumento en el númerode votantes en distintos sitios del proyecto, asícomo una votación independiente de los estu-diantes del alfabetismo de la paz que antes nece-

sitaban ser ayudados por otras personas en elprecinto electoral. Una característica particular de la estación radial de Sultan sa Barongis es lade comprometer a los estudiantes del alfabetismode la paz a la difusión de las ideas, además de serotra forma de generar la participación activa de lacomunidad en su propio desarrollo.

Uno de los resultados más positivos del proyectoha sido la emergencia de las Organizaciones delPueblo (OP) en tres sitios de proyecto. Estas orga-nizaciones son, generalmente, el producto de laconstrucción de la capacidad y de las actividadespara el desarrollo de recursos diseñados paradesarrollar y fortalecer las capacidades institu-cionales y del personal de las organizacionesbasadas en la comunidad para diseñar, administrar,implementar, controlar y evaluar proyectos. LasOP son ahora socias activas en las UGL, capaces

de obtener fondos de agencias subversoras y deimplementar proyectos basados en la comunidad.Estas OP serán capaces de liderar y mantener laparticipación de la comunidad en asuntos munici-pales aún cuando el proyecto GÉPADE concluya

Construcción de partenariados multi-accionistas.Un acercamiento multi-accionista que comprometeal gobierno, a las ONG donantes, a las organiza-ciones de la sociedad civil y a la comunidad locales un ingrediente necesario para una paz positivay para la unidad. Los partenariados resultantesentre accionistas, por ejemplo las comunidades ysus líderes electos, fortalece y faculta a todas laspartes participantes. Cabe notar en especial a losConsejo comunitarios de los medios de comunica-ción que cuentan con miembros multi-accionistaspor cuanto desempeñan un papel crucial en ase-gurar la sostenibilidad del proyecto de la radio de

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la comunidad más allá de las entregas de losdonantes. También el apoyo de los Consejos de lapaz y el orden fuertes y activos, que son cuerposdel gobierno local como el Consejo especial de laconsolidación de la paz y desarrollo local, aumen-tan la legitimidad y la sostenibilidad.

Facilitar el reconocimiento local por medio deiniciativas basadas en la comunidad. La parti-cipación y reconocimiento de la comunidad sonaspectos cruciales de la sostenibilidad tanto delimpacto del desarrollo como del de la consolida-ción de la paz y la unidad. La cohesión social esmás fuerte cuando la mayoría de los miembros seconsideran a sí mismos como accionistas en unaactividad o asunto particular, pero también resultauna cohesión más débil cuando la mayoría de losparticipantes está alienado o sin interés. El pro-yecto GÉPADE enfatiza el desarrollo de acuerdo alas demandas que hace la comunidad de acuerdoa sus necesidades. Las comunidades son alentadaspara que identifiquen necesidades pertinentes acada una de ellas para que, por medio de consul-tas intensivas se identifiquen y se definan. Los tresgrupos diferentes de Mindanao ven cada vez másclaramente que el desarrollo y el progreso sonsinónimos de paz. Esto resulta cada vez más evi-dente en la participación activa de accionistas delproyecto basados en la comunidad. El GÉPADE esuna forma de mejorar sus comunidades mientrasse consolida la paz y la unidad.

Institucionalizar un espacio neutral ayuda aconsolidar la paz y la unidad. El proyecto GÉPADEcreó foros dentro de los cuales las distintas comu-nidades y sus respectivos accionistas pudieranencontrarse para tratar de asuntos de interés.Este espacio interior resultó increíblemente impor-tante para el establecimiento de relaciones entrelos distintos grupos y para traer gente a un lugaren el que los intereses comunes eran el tópicoesencial.

Desarrollar estrategias para deconstruir laviolencia y construir las estructuras de la paz. La construcción de la paz y la unidad exige quedesegreguemos la mente de gente anteriormentesegregada. Las comunidades no pueden desagre-garse hasta que la idea de la desegregación no haechado raíces, aunque no necesariamente en cadamiembro de la comunidad sino en un número sufi-ciente de individuos como para crear una masacrítica de interés en cambios fundamentales. Elelemento de la radio comunitaria del proyectoGÉPADE fue un instrumento importante para edu-car a las comunidades con respecto a la desegre-gación. La radio de la comunidad, como ejercicioen educación no formal, es lo suficientementeflexible como para explorar tópicos (por ejemplo,biografías, geografía, etc.) que han sido divisivospara las comunidades. La desegregación de lamente por medio de actividades educativas ejerceun impacto positivo en la dinámica de la paz y launidad. La radio de la comunidad ha sido unaestrategia clave para efectuar la desegregaciónen el proyecto GÉPADE.

Incluir a los excombatientes. La participación de excombatientes del Frente Moro de LiberaciónNacional (FMLN) en el desarrollo de la comunidadpor medio del proyecto GÉPADE, fue significativa e importante en cuanto a la deconstrucción de laestructuras de la violencia y a la construcción delas estructuras de la paz.

Desarrollar una comprensión de la necesidad dela ”responsabilidad por la paz“ o ”por la Guerra“.Dado que la consolidación de la paz implica tantola construcción de las estructuras de la paz comola deconstrucción de las estructuras de la violen-cia, es esencial desarrollar una comprensión de lacapacidad de las comunidades de responsabilizarsetanto del conflicto como de la paz. La comprensiónde la manera en la que las comunidades apoyan el conflicto por medio de actitudes, acciones, inac-ciones, es aceptar responsabilidad y también esun ingrediente esencial de la paz y la unidad.

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5. Lecciones aprendidas

Poca credibilidad de las UGL es un elementoclave del conflicto

Todos los sitios del proyecto estaban caracteriza-dos por una historia de conflicto debido en parte alas limitaciones del gobierno local. Varios factoreslimitaron la credibilidad del gobierno local:

• Inhabilidad para prestar servicios básicos:Programas y servicios poco claros y fragmen-tados de las UGL que han llevado al deteriorode relaciones, lo que conduce a la descon-fianza y sospecha de los motivos del gobierno.

• Exclusión de la población por parte delgobierno: La comunicación limitada entre las unidades del gobierno local y la poblacióndesplazada sobre temas de la negación de lagobernanza de hacer participar en el proceso deplanificación a los miembros de la comunidad.

• Corrupción: existen continuos problemas decorrupción y de falta de imputabilidad a nivellocal.

La falta de credibilidad y la inhabilidad del gobier-no local para desempeñar un liderazgo efectivoobstaculizan el progreso hacia la paz y la unidad.

Los medios de comunicación juegan un papelvital en la consolidación de la paz

Los medios de comunicación desempeñan unpapel vital en el proceso de la paz, particular-mente la radio pues es la que ejerce la mayorinfluencia a nivel de la comunidad. Los medios de comunicación establecen la agenda para eldebate pública, a pesar de que no puede partici-

par directamente en las negociaciones. Tambiénjuega un papel intermediario de facilitadoraactuando como vehículo para la información. Lospracticantes de los medios de comunicación delas relaciones con la sociedad civil) ONG, organi-zaciones de las personas y grupos rebeldes)afectan la cobertura del proceso de paz.

Los medios de comunicación en las Filipinas hantendido a percibir los grupos de la sociedad civilcomo carentes de importancia y, por lo tanto, nodignos de ser incluidos en las noticias. La percep-ción que tienen de estos grupos está coloreadapor su conservadurismo político, raramente con-sultando con la ONG para obtener noticias sobreel trabajo de desarrollo social que llevan a cabo.Además, las discusiones de los medios de comu-nicación sobre el proceso de paz han virtualmenteomitido los esfuerzos de la sociedad civil abogan-do la paz. La falta de atención de los medios decomunicación acerca de los temas vitales abarca-dos por el proceso de paz también ha contribuidoa crear un concepto erróneo acerca de las conver-saciones entre el gobierno y el FMLN y el resur-gimiento de viejos prejuicios entre cristianosmusulmanes.

Parecería que está surgiendo un Nuevo tipo deperiodistas en las Filipinas: mujeres y hombresque abogan por un periodismo de la comunidad.Esta idea está apoyada e ilustrada por la recientecreación del Centro para el Periodismo y el Desa-rrollo de la Comunidad. El objetivo del Centro es elde construir las capacidades de los medios decomunicación locales para permitirles transfor-marse de corresponsales de guerra en abogadospor la paz, de periodistas sensasionalistas areporteros investigativos y de adversarios del go-bierno local a asociados importantes para obteneruna buena gobernanza. Si bien este tipo ideal deperiodistas no son todavía aceptados, y algunasveces hasta amenazados, por los poderes políticos,el progreso logrado resulta evidente. El Centropara la Libertad y Responsabilidad de los Mediosde Comunicación (Center for Media Freedom andResponsibility) y el Centro filipino para el Perio-dismo de Investigación (Philippine Center forInvestigative Journalism) también apoyan ypromueven el periodismo de paz en Filipinas.

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Conclusión

5El punto de partida en el marco de un gobierno localpara la consolidación de la paz es el reconocimien-to que el gobierno local afecta y es afectado por ladinámica de la paz y del conflicto. Sin embargo, alenfocar la mirada en el papel desempeñado por elgobierno local, es también necesario considerar losroles vitales que juegan los gobiernos nacionales,estatales y provinciales, la sociedad civil y las orga-nizaciones del sector privado en la consolidación de la paz y en la deconstrucción del conflicto.

El objetivo central de este documento, y en particu-lar de los estudios de casos, es una mejor compren-sión de cómo los gobiernos municipales puedendesempeñar un papel en la consolidación de la pazy aprender cómo el fortalecimiento de las capaci-dades del gobierno local en escenarios propensos

a conflictos puede evitar la violencia contribuyendo,al mismo tiempo, a la paz y la unidad. Las cinco áreasde paz posible o de impacto de conflicto – gestiónde las capacidades del conflicto, violencia milita-rizada y seguridad de la población, estructuras yprocesos políticos, estructuras y procesos econó-micos y facultación social – (ver el Anexo B) sub-rayan la importancia de la construcción de unagobernanza efectiva y eficaz a nivel local.

Si bien este documento intenta demostrar laimportancia del fortalecimiento del gobiernomunicipal como mecanismo institucional de apoyoa la consolidación de la paz y resolución del con-flicto, también es importante reconocer que lacapacidad de construcción del gobierno local y la resolución de conflictos no son sinónimos. La

capacidad de construcción del gobierno local es,necesariamente, un proceso a largo plazo destina-do a capacitar al gobierno municipal para la pre-vención o mitigación de posibles conflictos violen-tos. El proceso de construcción de la capacidaddel gobierno local no puede, por sí mismo, resolverlas causas estructurales subyacentes del conflictoviolento. Sin embargo, el efecto a largo plazo de la construcción de instituciones locales fuertes es la capacidad de los gobiernos municipales deresponder rápidamente para desactivar situacionespotencialmente violentas y para convertirse enasociado en la movilización de recursos de la paz antes, durante y después de la erupción deconflictos violentos.

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Anexos

652

53

Adaptado de Hughes, Marja y James W. Knight. 1994. Local Government in Canada: An Overview. Ottawa: Canadian Association of Municipal Administrators and Federation of Canadian Municipalities

Tabla 1 – Responsabilidades del gobierno municipalAnexos A

Des

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ocia

l A

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onóm

ico

Sector Sub-sector

Salud Capital del hospital – Salud pública

Servicios sociales Asistencia social – Guarderías infantiles subvencionadas

Viviendas Asistencia social para la vivienda – Mejoras al alojamiento – Reglamentos

Democracia local Consulta pública y equidad – Gestión de las elecciones locales

Seguridad pública Policía – Protección contra incendios – Servicios de ambulancia – Respuestas a emergencias

Recreación y cultura Bibliotecas y museos – Parques y lugares de esparcimiento – Actividades de recreación – Programación de las artes – Desarrollo de la comunidad

Transporte Calles urbanas – Rutas rurales – Tránsito público urbano – Sistema de alumbrado de las calles – Aeropuertos – Puertos

Ambiente Calidad del aire – Normas de calidad del Agua potable – Abastecimiento de agua – Alcantarillado y drenajes de tormenta – Tratamiento de las aguas servidas – Recolección de basura y disposición de desechos

Planificación y desarrollo del uso de la tierra Planificación y reglamentos de zonificación – Preservación de tierras agrícolas

Finanzas y tasación Evaluación de la propiedad – Preparación, aprobación y auditoría de los presupuestos – Aprobación para préstamos

Desarrollo económico local Desarrollo económico – Generación de entradas comunitarias – Programas de disminución de la pobreza

Anexo BMedidas que favorecen la paz o los conflictos ¿qué buscar?

ÁREAS DE POSIBLE IMPACTO DE PAZ O DE GUERRA

EXPLICACIÓN

IMPACTO DE LA PAZ IMPACTO DEL CONFLICTO

Capacidad de la gestión del conflicto1 Capacidad del estado o de la sociedad civil para (1)

gestionar y resolver el conflicto sin uso de la violen-cia o de estructuras de autoridad que apoyen la vio-lencia ilegítima, y (2) promover una paz genuina ysustentable.

Impacto sobre la capacidad de identificar y respondera oportunidades para consolidar la paz o provocarconflicto – creando los desafíos. Aquí se puedenincluir mecanismos formales (consejos de resoluciónde querellas, mecanismos legales de fortalecimiento)o mecanismos más informales (reuniones de oficio,intervenciones de líderes comunitarios, creación decanales para diálogos locales).

1) Iniciativas en áreas propensas a conflicto queemplean, entrenan y conservan personal localespecializado en posiciones administrativas, téc-nicas y de gestión – fortalecen las capacidadesde gobernanza del estado y de las institucionessociales que tratan los conflictos sin violencia.Desafortunadamente ésta es la capacidad técni-ca y administrativa que desaparece cuando unconflicto se torna violento o regresa en formaviolenta.

2) Esfuerzos de muchas organizaciones (interna-cionales, gubernamentales y no gubernamen-tales) para incluir seminarios sobre la resolucióny consolidación de la paz (cada vez incluyen mása las EIPC) en su trabajo cotidiano son una con-tribución significativa al desarrollo de las capa-cidades de la paz.

3) Iniciativas que mantienen actividades de exten-sión y difusión, diálogos públicos o actividadesparticipativas que ayudan a mantener la parti-cipación de los accionistas y que fomentan laconfianza y la comprensión entre los grupos.

Una de las activistas de los derechos humanosmás experimentadas de Kosovo, quien había sidoentrenada en Noruega y Ginebra, ayudó en elestablecimiento de un centro de ayuda legal paramujeres en la década de los años 90. Durante elejercicio de reconstrucción iniciado por la ONU, sevio reducida a actuar como traductora de la OSCE(Organización para la Seguridad y la Cooperaciónen Europa) para el personal internacional que con-taba solamente con una fracción de su experiencia.Ni siquiera pudo, oficialmente, tomar declaración a las víctimas. Esta gema de talento local deberíahaber sido la pieza central de la estrategia dereconstrucción de la ONU. Sin embargo, el impactogeneral fue el de una contribución a la incapacidaden lugar de ser una aliada de la capacidad de lasociedad civil para reconstruirse a sí misma sobreuna base de tolerancia y respeto. (Guest 2000)

• De conflictos en los que los cuerpos guberna-mentales y no gubernamentales participancomo mediadores, facilitadores, negociadores,etc.

• Percepción de los mediadores locales y de las partes agredidas que el conflicto puede ser resuelto sin uso de violencia.

• Número de seminarios para la resolución del conflicto y seguimientos.

• Respeto por los procesos y resultados de la resolución de disputas por medio de instituciones públicas.

• Creencia en la posibilidad de recibir un trato oun resultado justo de las instituciones públicas.

• Percepción de que la violencia no es unmedio legítimo o efectivo de resolver unconflicto.

• Medida en la que la cuestión de la conso-lidación de la paz y la resolución de conflic-tos es considerada en la formulación yoperación de las iniciativas (“No hacerdaño”, EIPC, programación sensible alconflicto, etc.)

EJEMPLOS

INDICADORES TIPO*

* (Estos indicadores pueden ser aplicables o no a casos específicos. Deberían desarrollarse indicadores cuantitativos y cualitativos. Las comunidades deberían tener una completa libertad para identificar indicadores que resulten lógicos para ellasy que se adapten a sus realidades individuales).

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Medidas que favorecen la paz o los conflictos ¿qué buscar?

ÁREAS DE POSIBLE IMPACTO DE PAZ O DE GUERRA

EXPLICACIÓN

2

• Muertes o lesiones relacionadas con el conflicto.

• Desapariciones • Incidencias de abusos de los derechos

humanos, incluyendo violaciones, tortura sexualy violaciones de los derechos de la infancia, yefectividad de las respuestas oficiales a losinformes acerca de tales violaciones.

• Niveles de violencia doméstica.• Número de disturbios civiles u otras formas

descontroladas de disensión.

• Demostraciones • Número de personas desplazadas• Tasa y patrones de repatriación y

desplazamientos • Detenciones y arrestos sin causa probable

o sin orden judicial. • Detención incomunicada • Trato cruel, inusual o degradante cuando

confinado.• Condiciones inhumanas de detención • Dependencia de fuerzas de seguridad privadas.

• Sentimiento de seguridad individual y colectiva.

• Niveles de criminalidad (efectividad de las respuestas del estado)

• Número de armas en circulación (por ejemplo, precio de un rifle de asalto en el mercado negro)

• Número de niños, mujeres y hombresinvolucrados en actividades militares.

• Nivel de seguridad de los alimentos.

EJEMPLOS

* (Estos indicadores pueden ser aplicables o no a casos específicos. Deberían desarrollarse indicadores cuantitativos y cualitativos. Las comunidades deberían tener una completa libertad para identificar indicadores que resulten lógicos para ellasy que se adapten a sus realidades individuales).

IMPACTO DE LA PAZ IMPACTO DEL CONFLICTO

INDICADORES TIPO*

Violencia militarizada yseguridad de la población

1) La inclusión de ex combatientes en los proce-sos de paz y reconstrucción en Nicaragua y enlas distintas regiones de Mindanao ha sido unesfuerzo evidente para abolir o deconstruir lasestructuras de la violencia militarizada y cons-truir la estructuras de la paz.

2) En muchos casos, las negociaciones para loscese de fuego por razones humanitarias (porejemplo, para las jornadas nacionales de inmu-nización) abrieron las vías de comunicación,apertura a la que se le puede atribuir directa-mente la aceptación de un cese de fuego demayor duración e incluso tratativas de paz, comoocurrió en Sri Lanka (Bush 2000). En Somalia, laexigencia de la población local de que sus niñosfueran inmunizados obligó a los líderes locales alimpiar las rutas de minas para permitir el accesoa los equipos de vacunación. También se lesordenó a los combatientes que no exhibieranarmas durante los días de la campaña de inmu-nización. Estas iniciativas frenaron la violenciamilitar y aumentaron la seguridad de la población.

Trabajar con los grupos que usan la violencia ilegí-tima y que violan los derechos humanos – o mez-clarse con dichos grupos –, por ejemplo para prote-ger los convoyes, los campamentos o las oficinas, ocomo intermediarios para la prestación de bienes yservicios, son ejemplos manifiestos de una iniciati-va que contribuye a reforzar la regla de la fuerza yde la violencia (amenazas y actos de violencia).

Impacto directo e indirecto en: (1) patrones y nivelesde violencia por fuerzas militarizadas y (2) el sentidode seguridad o inseguridad de los individuos y de lacomunidad, comprendiendo también el bienestarfísico y mental y el sentimiento de identidad personalo colectiva.

Patrones de violencia: distintos grupos de la sociedadson víctimas de distintos tipos y niveles de violenciapor lo que sufren distintos tipos de inseguridad, comoes el caso de mujeres, niños, grupos minoritarios,grupos marginados y grupos migratorios en regreso.

Las fuerzas militarizadas incluyen rebeldes, para-militares, caciques, milicias, bandidos, pandillas decrimen organizado y grupos de vigilantes cuandousan estructuras y armas militares.

La comunidad incluye tanto a la población residentecomo a las poblaciones que regresan.

Medidas que favorecen la paz o los conflictos ¿qué buscar?

ÁREAS DE POSIBLE IMPACTO DE PAZ O DE GUERRA

EXPLICACIÓN

3 Efecto sobre las estructuras y procesos políticosformales y de oficio. Esto podría aplicarse desde elnivel municipal local hasta el nivel nacional. Tambiénes aplicable al fortalecimiento de las capacidadesde gobernanza de los distintos niveles de gobierno y de las capacidades de los actores de la sociedadcivil para participar activa y constructivamente en el proceso político.

Puede resultar evidente en: el fortalecimiento de lascapacidades de los líderes legítimos (o reforzando elreinado de las fuerzas antidemocráticas), una mayoro menor transparencia, imputabilidad y participaciónen decisiones que afectan al público; el fortaleci-miento o debilitación del reinado de la ley y delgobierno representativo.

1) A fines de los años 90, el Grupo de vigilancia ycontrol ambiental de África del Sur, emprendióun vasto proyecto participativo de investigaciónaplicada sobre los vínculos entre la militarizacióny la ecología. Los dos elementos siguientes sonclaros indicadores de los efectos positivos queeste proyecto ejerció sobre la paz: (1) inclusión,hasta la última coma, de la investigación y de lasrecomendaciones dadas a la política de defensadel gobierno y (2) la movilización de todos loscampesinos que no hablaban inglés para el pro-yecto permitió a estos grupos que continuaranexpresando sus preocupaciones muchos despuésde la conclusión del proyecto y a que contribu-yeran con un diálogo abierto con el gobiernoexpresándose acerca de políticas que afectabansus vidas y sus medios de ganarse la vida.

2) Esfuerzos continuos de los grupos locales del sur de las Filipinas para crear zonas de paz son“fuentes de inspiración”: la movilización de ideasy de gente puede empezar a reestructurar lasestructuras políticas y militares para instaurar la paz desde la base aún en el medio de laviolencia reinante.

La decisión de aceptar, en el año 2002, la oferta más barata para la reconstrucción de un embalsede agua en una región controlada por los rebeldesde un país X, engendró una situación de conflicto. Lacompañía que emprendió el proyecto estaba contro-lada por los rebeldes razón por que los trabajaronse vieron forzados a trabajar gratis y los propietariosde las maquinarias necesarias fueron obligados adonar el uso de su equipo. Los fondos que tendríanque haber sido destinados para pagar por el trabajo,equipo y material se transformaron en una significa-tiva contribución financiera para los rebeldes. Elproyecto reforzó el reinado antidemocrático delgrupo rebelde, ejerciendo un impacto negativo dedesarrollo cuando el depósito de agua desapareciódurante la estación de las lluvias.

La imposición de soluciones por actores ajenos ala situación en beneficio de autoridades impuestascausa el empobrecimiento de las comunidadesrecipientes. Por ejemplo, la imposición de reformaso soluciones no apropiadas por un gobierno centralen áreas marginadas o conflictivas; la bancarrotade un país por las condiciones impuestas por insti-tuciones financieras internacionales, como en elcaso de Argentina, o invasiones tales como laguerra en Irak.

• Libertad de expresión y de los medios de comunicaciones

• Presencia de partidos políticos, gruposempresariales u organizaciones de la sociedad civil con múltiples lealtades.

• Elecciones imparciales y justas (niveles de participación en las elecciones)

• Grado del poder delegado en casos de urgenciaen ciertas partes del país o en todo el país.

• Libertad de circulación.• Participación pública o ejercicio de su influen-

cia en los procesos de elaboración de políticas.

• Percepción y evidencia sobre la existenciade la corrupción.

• Percepción popular de que los sistemaspolíticos, legales y de seguridad son justos,eficaces y adaptados a las circunstancias –o no.

EJEMPLOS

* (Estos indicadores pueden ser aplicables o no a casos específicos. Deberían desarrollarse indicadores cuantitativos y cualitativos. Las comunidades deberían tener una completa libertad para identificar indicadores que resulten lógicos para ellasy que se adapten a sus realidades individuales).

IMPACTO DE LA PAZ IMPACTO DEL CONFLICTO

INDICADORES TIPO*

Estructuras y procesos políticos

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Medidas que favorecen la paz o los conflictos ¿qué buscar?

ÁREAS DE POSIBLE IMPACTO DE PAZ O DE GUERRA

EXPLICACIÓN

4

EJEMPLOS

* (Estos indicadores pueden ser aplicables o no a casos específicos. Deberían desarrollarse indicadores cuantitativos y cualitativos. Las comunidades deberían tener una completa libertad para identificar indicadores que resulten lógicos para ellasy que se adapten a sus realidades individuales).

IMPACTO DE LA PAZ IMPACTO DEL CONFLICTO

INDICADORES TIPO*

Impacto sobre: • Fortalecimiento o debilitación de estructuras

y procesos socioeconómicos equitativos; • Perturbación y transformación de las

economías de la guerra. • Infraestructura económica; • Disponibilidad de materiales básicos escasos;• Disponibilidad de capitales de inversión para

crear alternativas económicas y de empleo para reemplazar las actividades bélicas;

• Estabilidad del sistema bancario;• Aumento o disminución de la dependencia

económica en los empleo militares orelacionados con las actividades militares;

• Productividad y distribución equitativa de beneficios no ligados ni a la guerra ni la paz; capacitación; generación de ingresos;

• Producción de productos o servicioscomerciales;

• Inseguridad alimenticia;• Explotación, generación o distribución

de recursos, especialmente los no renovables, y los materiales esenciales al sustento a la seguridad alimenticia.

1) En Etiopía, a mediados de la década de los años 90, proyectos de aprovisionamiento de agua mejoraron el acceso al agua de pastoresdesplazados, reduciendo, por lo tanto, una fuenteimportante de conflicto con la población local.

2) En Somalia, a principios de la década de los años 90, negociantes y comerciantes apoyaron la violencia y los saqueos porque sus fuenteshabituales de aprovisionamiento de productosagrícolas había sido destruida por la sequía y porlas guerras entre clanes. Un trabajador del desa-rrollo, tratando de resolver el problema, conversócon ciertas agencias de desarrollo acerca deimplementar programas que permitirían la ventade alimentos a los comerciantes en forma regulary a precios estables para reducir su dependenciaen provisiones saqueadas. Los proyectos alenta-ron a los comerciantes a que ejercieran presiónsobre las milicias para que limiten sus disrup-ciones y cortaron así una forma de subsidio a lasmilicias que usaban los pagos de los comercian-tes para comprar más armas. (Fuente: Natsios1997)

Estructuras y procesoseconómicos

Distribución desigual de recursos públicos (traba-jos, agua, pensiones, etc.); pagos de impuestos aorganizaciones bélicas; prácticas discriminatoriasen el empleo de personal; debilitación de lasfuerzas del mercado por medio del trabajo eneconomías de guerra.

Muchos actores internacionales, a mediados de ladécada de los años 90, trataron de reforzar la eco-nomía rusa como medio para reducir la inestabilidaden un país formado por regiones susceptibles aconflictos. Un área particular de actividad fue unanueva redacción de las leyes sobre la bancarrota.Al forzar a las compañías que habían ignorado a susdeudores a que finalmente pagaran sus deudas, lanueva legislación causó un gran aumento en elnúmero de quiebras, que creció desde 4300 en 1993a 11000 en 1999. Los analistas esperaban que, conlas compañías débiles que perdían dinero, fuera delmercado, la economía rusa se haría más competiti-va y robusta. En cambio, políticos y empresariospoderosos (algunos con vínculos oscuros con elcrimen organizado) a menudo conseguían que unode sus compinches fuera nombrado por las cortesadministrador de una compañía con problemasfinancieros, permitiéndoles apoderarse de la firmapara deshacerse de cualquier activo importante que tuviera, contribuyendo, así, a la inseguridadeconómica en lugar de restablecer la seguridad.(Macleans, 20 de mayo de 2002, página 65)

• Dependencia de las economías de guerra (por ejemplo, uso del mercado negro, apoyo en el empleo militar o paramilitar).

• Número de trabajos creados en sectores norelacionados a las actividades militares.

• Proporción de gastos militares con respecto a los gastos sociales del estado.

• Comparación de los niveles de exportaciones y de inversiones antes y después del conflicto.

• Nivel del control económico por parte de losactores locales o nacionales o por interesesnacionales.

• Tasa nacional de desempleo comparada a la tasa de poblaciones vulnerables (ex com-batientes, poblaciones desplazadas o queregresan, incapacitados por la guerra, viudas,juventud, regiones afectadas por la guerra)

• Dependencia de ayuda exterior• Disponibilidad de bienes básicos para

todas las comunidades.• Tasas de ahorro personales • Tasas de inflación regionales y nacionales. • Fuerza de las divisas extranjeras. • Número y envergadura de las nuevas

empresas.

Medidas que favorecen la paz o los conflictos ¿qué buscar?

ÁREAS DE POSIBLE IMPACTO DE PAZ O DE GUERRA

EXPLICACIÓN

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• Sentido de propiedad local de los procesos de la paz.

• Niveles de tolerancia o de desconfianza dentrode organizaciones culturales, económicas,étnicas, políticas o religiosas.

• Nivel y tipo de interacción social entre los grupos.

• Número de casamientos entre miembros de distintos grupos

• Niveles de bilingüismo donde el idioma es una cuestión de orden político.

• Nivel de participación de los grupos margina-dos o sin facultación (por ejemplo, mujeres, lospobres, las personas privadas de derechos)

• Número de organizaciones multiculturales o destinadas a diferentes grupos sociales;

• Sistemas escolares universales o reservadospara ciertos grupos.

• Percepción de adultos y niños de otros gruposo niveles de estereotipos. Papel de los mediosde comunicaciones y nivel de la censura.

• Grado de confianza entre los grupos • Rechazo de una cultura militar o de la violencia

(glorificación de la violencia militar) • Número de iniciativas para la consolidación

de la paz lanzadas y puestas en marcha a nivel local.

• Nivel de dependencia en el apoyo exterior en la resolución de conflictos y en la consolidación de la paz.

• Número de familias desplazadas por el conflicto.

• Número de familias en las que por lo menos un miembro ha desaparecido.

• Nivel de trauma en el seno de las comu-nidades y medida en la que interfiere con las actividades normales. Eficacia de lasrespuestas al trauma.

• Tasa de suicidios (¿quién?, ¿por qué?,¿dónde?)

EJEMPLOS

* (Estos indicadores pueden ser aplicables o no a casos específicos. Deberían desarrollarse indicadores cuantitativos y cualitativos. Las comunidades deberían tener una completa libertad para identificar indicadores que resulten lógicos para ellasy que se adapten a sus realidades individuales).

IMPACTO DE LA PAZ IMPACTO DEL CONFLICTO

INDICADORES TIPO*

Facultación social

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Efecto sobre la instauración de una cultura de paz:comunicación constructiva en el seno de la socie-dad, tolerancia, inclusión de mujeres y hombres, jus-ticia, participación y respeto. Confianza y capacidadde todos los miembros de la sociedad, desde el másdébil hasta la más fuerte, de superar efectivamentelos obstáculos y alcanzar una vida satisfactoria.

Dentro del marco de un proyecto haitiano de recons-trucción de los servicios policiales, se trató de reclu-tar a personas pertenecientes a colectividades quehabían sido víctimas de la violación de sus derechospor cuanto se creía que serían más sensibles a lanecesidad de promover y proteger estos derechos.

Los programas, en Bosnia-Herzegovina, de inter-grupos de mentores entre urbanistas han contribuidoal desarrollo de las competencias técnicas y hanfavorecido la comunicación y la comprensión entrelos grupos.

Es cada vez una práctica más común consultar alas comunidades antes de emprender una nuevainiciativa – algunas veces éste es el primer y únicocontacto. Estas reuniones, sin embargo, aceptan yfuncionan a través de estructuras existentes delpoder por lo que pueden reforzar desigualdadessociales y tensiones. Por ejemplo, las estructurasde autoridad que desautorizan la facultación socialde las mujeres o de ciertos grupos sociales oeconómicos.

Índice de consulta

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Índice de consulta

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