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El Ecuador, ¿un Estado Autonómico?

Las relaciones entre sistema de gobierno y territorios autónomos descentralizados en la Nueva Constitución1

Richard Ortiz Ortiz∗ Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Pretendo abordar brevemente cinco aspectos sobre la descentralización y autonomía

política en el marco del proyecto de la Nueva Constitución.2 Primero, haré algunas

reflexiones conceptuales sobre descentralización y autonomía; segundo, analizaré las

relaciones entre el sistema de gobierno nacional y los gobierno autónomos descentra-

lizados; tercero, haré un análisis del régimen de competencias; cuarto, examinaré bre-

vemente la constitución financiera; y, finalmente, intentaré evaluar el grado de auto-

nomía política de los así llamados gobiernos autónomos descentralizados, proponien-

do algunas consideraciones institucionales sobre la reforma del Estado.

1 Descentralización y autonomía

Las definiciones son construcciones artificiales. Especialmente en las ciencias socia-

les y políticas, la discusión conceptual es abundante y, muchas veces, apasionada y

confusa. Los conceptos “descentralización” y “autonomía” también son propensos a

1 Análisis preparado para la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME).

∗ Constitucionalista y politólogo. Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Católica del Ecuador y Doctor en Ciencia Política (Ph.D.) por la Universidad de Heidelberg, Alemania. Profesor de la Ponti-ficia Universidad Católica del Ecuador y de la Universidad Internacional del Ecuador. Comentarios, críticas y sugerencias son bienvenidos a richard.ortiz@gmx.de

2 En lo posterior, me referiré al proyecto sólo como “Nueva Constitución” para evitar repeticiones innecesarias.

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las ambigüedades y la literatura especializada al respecto da fe de esta “riqueza”

semántica. Las ciencias sociales enfrentan este problema conceptual exigiendo la de-

finición expresa de los conceptos centrales y su utilización uniforme y coherente. Por

esto, para que el par “descentralización” y “autonomía” tengan algún sentido deben

referirse a fenómenos diversos, aunque no excluyentes.3 Partamos por definir estos

conceptos, pues la Nueva Constitución habla de “gobiernos autónomos descentraliza-

dos”; por tanto, las diversas unidades territoriales deberán gozar de estas dos cualida-

des simultáneamente.

¿Qué es descentralización? Etimológicamente, descentralización proviene de las

raíces latinas de, que significa apartarse, y centrum, igual a punto medio. Por tanto,

descentralización significa alejarse del punto medio. Tomando en cuenta esta pers-

pectiva, la descentralización implica: “un proceso complejo tendiente a distribuir la

centralidad (el poder) en el marco de la búsqueda del equilibrio democrático entre los

poderes (centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar

la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la vida de la población” (Carrión

2007b: 33). A ello hay que agregar que la descentralización no sólo es “la división

garantizada del poder entre niveles centralizados y no centralizados de gobierno sino

también, en la práctica, gobiernos fuertemente descentralizados que ejercen una parte

sustancial del poder total disponible a ambos niveles” (Lijphart 2000: 178).4 En pocas

palabras, la descentralización es un proceso vertical que conlleva la transferencia de

competencias y su ejecución de un nivel superior a nivel inferior.5

3 Evidentemente, ambos conceptos teleológicamente tienen una pretensión común, la de difundir el poder, controlarlo más eficazmente y repartirlo horizontalmente con el objetivo de precautelar las libertades de los ciudadanos y reconocer las particularidad y diversidad dentro de un territorio.

4 Esta afirmación de Arend Lijhart ya toca los límites de la autonomía política, como ya veremos.

5 Es necesario precisar que la concepción jerárquica no es del todo adecuada. Sería más exacto hablar de un proceso horizontal en que las unidades territoriales se van alejando del dominio central sin perder su dependencia, pero disminuyéndola, como una especie de sistema solar, en el que la fuerza de gravedad territorial del centro es inversamente proporcional a la distancia con respecto a los satéli-tes territoriales y al volumen de las competencias y recursos.

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¿Qué es autonomía? Autonomía proviene de las raíces griegas autos, propio, y no-

mos, ley, significa, por ende, el poder de darse su propia legislación. En consecuen-

cia, el grado de autonomía no está dado simplemente por el conjunto de competencias

descentralizadas de una unidad territorial, sino por el catálogo de competencias ex-

clusivas y la posibilidad real de legislar sobre esas materias; y, esa legislación no son

normas de segundo grado con respecto a la legislación nacional, no son simples orde-

nanzas, reglamentos o resoluciones. Los gobiernos autónomos tienen capacidad de

legislar en el campo de sus competencias exclusivas con la única condición de suje-

tarse a los mandatos constitucionales.6 La legislación nacional no prevalece sobre la

legislación de los gobiernos autónomos; en términos técnicos, no es una cuestión de

jerarquía, sino de competencia, la que decide que legislación prevalece.7

Sin embargo, el Estado autonómico no es un Estado federal. Pues el Estado federal

supone la preexistencia de estados independientes que renuncian soberanamente a su

independencia y a parte de sus competencias estatales transfiriéndolas a una entidad

estatal superior de nueva creación, manteniendo empero un poder originario de man-

do y, con esto, su categoría estatal y su poder constituyente.8 En cambio, la autonom-

ía implica la creación, en el seno de Estado unitario preexistente, de unidades políti-

cas nuevas, dotadas de poderes normativos y de autogobierno, pero carentes de poder

originario de mando y, por tanto, no alcanzan la categoría de estados, ni poseen poder

constituyente. El objetivo de la autonomía es, por consiguiente, “limitar el poder del

Estado unitario […] en aras de la personalidad de los entes autónomos por la vía de la

6 Creo que no es indispensable insistir que la aplicación de la leyes autonómicas están también limi-tadas territorialmente, pues sólo tienen vigencia dentro del territorio de la unidad territorial respectiva.

7 Sobre el principio jerárquico y de competencia con respecto a las leyes orgánicas y ordinarias, ver las reflexiones que desarrolla Rafael Oyarte (2005: 88-91), que también son aplicables en parte al tema de las competencias exclusivas entre los diversos niveles de gobierno.

8 Sobre las características básicas de un Estado federal y su dinámica, ver el interesante artículo de Dieter Nohlen (2006b) sobre el federalismo alemán.

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descentralización política [el resaltado es del autor]” (Colomer 1994: 106).9 De aquí

es fácil colegir que la autonomía es una descentralización política real y profunda,

que presupone la capacidad de las unidades territoriales de elegir sus propias autori-

dades y de legislar en ciertos campos de la política pública.

Ahora bien, ¿qué nos dice la Nueva Constitución? El Art. 238 del texto constitucional

es muy generoso con la autonomía, ya que establece que ¡todos! “los gobiernos autó-

nomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera.

Política quiere decir que tendrán sus propios órganos de gobierno y un campo de le-

gislación de su exclusiva competencia, como ya se anotó. Administrativa, significa

que los órganos descentralizados podrán establecer su propia política, tomando en

cuenta variables territoriales. Y, financiera, que podrán generar y contar con sus pro-

pios recursos. Es de decir que tienen capacidad normativa, ejecutiva y recursos sufi-

cientes.

De la lectura del capítulo tercero y cuarto del título V de la Nueva Constitución, po-

demos colegir fácilmente que el territorio nacional está descentralizado y que la des-

centralización de la gestión y ejecución es más acentuada que la descentralización

verdaderamente política. Aunque los diversos niveles deberán contar con recursos

propios y participarán de las rentas del Estado (Art. 270), los criterios señalados en el

Art. 272 dejan mucho margen para una repartición incierta. Sobre el régimen de

competencias y la constitución financiera trataremos más adelante. Por ahora, anali-

cemos las relaciones entre el sistema de gobierno central y los diversos subsistemas

de los gobiernos autónomos descentralizados.

9 Aquí se aprecia claramente que un proyecto autonomista no supone intenciones separatistas. La au-tonomía pretende más bien lograr una distribución horizontal del poder político efectiva con el fin de garantizar la diversidad territorial, potenciar la eficiencia administrativa, aumentar la participación y el control ciudadano. Por el contrario, son los nacionalismos los que sí implican intenciones independen-tistas.

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2 Sistema de gobierno central y gobiernos autónomos

Como ya señala Lijphart, la autonomía política también se mide por la posibilidad

real de los gobiernos subnacionales de influir en las instituciones y políticas públicas

del gobierno central, ya que de esta manera no sólo que se garantiza un reparto más

eficiente del poder, sino que los gobierno autónomos pueden defender mejor las

competencias a ellos asignadas o pueden ampliar su radio de influencia política. A

continuación detallamos las relaciones con las principales funciones del Estado y con

la Corte Constitucional.

Con respecto a la función legislativa, según el Art. 118 de la Nueva Constitución,

tendremos un parlamento con representación fragmentada, con asambleístas naciona-

les elegidos en distintos tipos de distritos electorales: nacional, provincial, regional,

metropolitano y del exterior,10 quedando excluidos los gobiernos autónomos descen-

tralizados municipales y las juntas parroquiales rurales. Estos gobiernos autónomos

no tienen representación en la Asamblea Nacional. Si el constituyente hubiese sido

congruente con la nueva distribución territorial y el reparto de competencias, lo más

lógico hubiese sido un sistema bicameral, con un cámara alta de representación terri-

torial de todos los gobierno subnacionales. Por tanto, por lo menos dos niveles de

gobierno no tienen la posibilidad de influir en la legislación que puede modificar su

estatus.

Las relaciones con la función ejecutiva se desarrollan por los menos mediante tres

organismos: 1) el Gabinete Territorial de Consulta (Art. 256), 2) el organismo técnico

del Sistema Nacional de Competencias (Art. 269) y el Consejo Nacional de Planifica-

ción (inc. 1, Art. 279). La conformación del Gabinete Territorial todavía es incierta

pues aún no sabemos cuántas regiones y cuantos distritos metropolitanos se crearán

10 A pesar de que el Art. 118 combina los criterios de población y territorio, todos están obligados a actual “con sentido nacional”, según lo dispone el primer inciso del Art. 127. En consecuencia, ¡todos! los asambleístas, sin importar en tipo de circunscripción territorial en que fueron elegidos, son asam-bleístas nacionales y representan a la nación entera, no a partes del territorio.

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después de aprobada la Nueva Constitución, en todo caso, este gabinete sólo conside-

ra la representación de estos dos niveles de gobierno, excluyendo a las provincias,

municipios y parroquias rurales. Por tanto, sólo los gobiernos autónomos intermedios

podrán influir en las políticas públicas mediante este mecanismo, pero no la harán de

manera vinculante, pues únicamente es un gabinete consultivo.11

Una institución clave para establecer el régimen de competencias es el organismo

técnico del Sistema Nacional de Competencias. Este organismo regula la transferen-

cia progresiva y obligatoria de las competencias exclusivas, reglamenta las compe-

tencias concurrentes y asigna las competencias residuales.12 Con respecto a las com-

petencias concurrentes, el texto constitucional entiende aquellas competencias que se

pueden compartir, mientras que en sistemas federales como el alemán se entiende

aquellas competencias que pueden ser regulados por los gobiernos subnacionales has-

ta que el Estado federal decida legislar sobre esa materia, prevaleciendo el derecho

federal sobre el de los estados miembros (ver. Girón 2008: 6).

Sobre las competencias residuales, se presume que pertenecen a los gobiernos subna-

cionales, correspondiendo al gobierno nacional sólo aquellas competencias que taxa-

tivamente se establecen en la constitución. Aunque el numeral 4 del Art. 269 recoge

en parte este principio, pone la salvedad de que no se podrán transferir aquellas com-

petencias que “por su naturaleza no sean transferibles”. No se me ocurre ninguna

competencia que no pueda ser objeto de trasferencia excepto aquellas que son consti-

tucionalmente exclusivas del gobierno nacional. ¿Qué quiso decir el constituyente?

Es difícil discernirlo.

11 La conformación del Gabinete Territorial devela la intención del constituyente de otorgar a los gobiernos autónomos intermedios la función de articuladores de la organización territorial y de darles la posibilidad de influir en las políticas públicas nacionales.

12 Además en numeral 5 del Art. 269 se le da la potestad de resolver conflictos de competencia en sede administrativa, sin perjuicio de acción ante la Corte Constitucional

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La conformación del organismo técnico del Sistema Nacional de Competencias goza

de una particularidad muy especial, debe estar integrado por representantes de ¡cada

nivel de gobierno! Si sumamos los representantes del gobierno nacional, las posibles

regiones, provincias, municipios y parroquias rurales, tendremos un cuerpo colegiado

de más de 900 miembros; si es así, en este organismo tendrían representación todos

los niveles de gobierno y podrán influir decisivamente en el régimen de competen-

cias. Sin embargo, un ente tan voluminoso sería poco funcional e inoperante.

El Art. 279 de la Nueva Constitución establece también el Consejo Nacional de Pla-

nificación que debe integrar a los distintos niveles de gobierno y la participación ciu-

dadana. Esto organismo estará presidido por el Presidente de la República y tendrá

como función principal dictar los lineamientos y políticas que orienten al Sistema

Nacional de Planificación y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. Además el Art.

241 ordena que la planificación en los distintos niveles sea obligatoria.

La capacidad que los gobiernos subnacionales tengan de influir en la planificación y

elaboración del plan nacional de desarrollo dependerá del poder real que tengan el

Consejo y de su capacidad de organización corporativa. Pero por lo menos el Art. 279

establece esa posibilidad.13

Las posibilidades de los gobiernos subnacionales de influir en la política nacional

tiene también su contraparte, me refiero a las posibilidades del ejecutivo de influir se

intervenir en los diversos niveles de gobierno, más allá obviamente de las competen-

cias exclusivas del gobierno central y de la legislación nacional. El Art. 155 otorga al

Presidente de la República la potestad de enviar un representante a cada territorio

para controlar el cumplimiento de las políticas del ejecutivo, es decir, que aún en el

caso de gestión y ejecución de competencias los gobiernos autónomos descentraliza-

13 Por otro lado, si entendemos que integrar en el Consejo a los diversos niveles de gobierno, signifi-ca que cada nivel tendrá por lo menos un representante, los gobierno subnacionales estarán bien repre-sentados y tendrán la posibilidad efectiva de influir en las políticas públicas nacionales, pero nueva-mente el organismo será excesivamente grande.

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dos no serán ni tan autónomos ni tan descentralizados. La vigilancia del ejecutivo

diluye el concepto de descentralización y pulveriza el de autonomía.

Más lejos va el Art. 268 al proclamar la intervención en la gestión del gobierno autó-

nomo en los casos de omisión o deficiente ejecución de una competencia. Esta inter-

vención será temporal y subsidiaria, sin embargo, “omisión” y “deficiente” dan lugar

a una interpretación demasiado subjetiva y extensiva, pudiendo justificarse interven-

ciones del poder central por razones políticas. En síntesis, el gobierno central tiene

más posibilidades reales de intervenir en los gobiernos autónomos descentralizados

que ellos en aquél.

En cuanto a la función judicial, los gobiernos autónomos descentralizados no tienen

ninguna clase de influencia. Tanto en la conformación del Consejo de la Judicatura

(inc. 2, Art. 180), máximo órgano de gobierno de la función Judicial, como de la Cor-

te nacional de Justicia (inc. 3, Art. 183) no participan los diversos niveles de gobier-

no. Los miembros de estos órganos se eligen mediante un concurso público de oposi-

ción y merecimientos.

En la selección de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control

Social y los demás miembros que conforman la Función de Transparencia y Control

Social (inc. 2, Art. 204), tampoco tienen los gobiernos autónomos capacidad de in-

fluencia. Casi todos se eligen por concurso público de merecimientos y oposición.

Sobre los principales órganos de la función electoral, Consejo Nacional Electoral y

Tribunal Contencioso Electoral, no se les otorga a los diferentes niveles de gobierno

participación alguna (Art. 244).

Finalmente en la integración de la “superinstitución”, la Corte Constitucional, son

también excluidos los gobiernos subnacionales, sólo podrán presentar candidaturas

después del concurso público las funciones legislativa, ejecutiva y de transparencia y

control social (Art. 434). La Corte tiene la función fundamental de decidir de manera

definitiva los conflictos de competencia entre los diversos niveles de gobierno (num.

6, Art. 436).

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En resumen, los gobiernos autónomos descentralizados tienen una participación muy

reducida en las instituciones nacionales, pero el legislativo, ejecutivo, judicial y la

corte constitucional influyen decisivamente en la vida de las unidades territoriales

subnacionales. Esto se refleja también en el régimen de competencias diseñado por la

Nueva Constitución.

3 Régimen de competencias

Sobre el concepto de competencia, su jerarquía y su distinción con respecto a la ges-

tión y ejecución no hay claridad en la Nueva Constitución. Si tiene sentido hablar de

competencia en relación a la autonomía política, aquella se refiere a la potestad de

legislar de manera exclusiva en ciertas materias. No se refiere a simples facultades

reglamentarias, ni a la mera gestión o ejecución de políticas públicas. Puesto que, si

el poder de legislar está en una instancia diferente de la que ejecuta, la legislación

puede restringir, condicionar y hasta eliminar la posibilidad de ejecutar una determi-

nada política pública.

Si analizamos detenidamente el catálogo de competencias de los diferentes niveles de

gobierno (Arts. 260-267), se puede observar que el constituyente no discrimina entre

competencias propiamente dichas y la gestión o ejecución. Generalmente es el go-

bierno central él que establece las leyes macro y los gobiernos autónomos tienen a su

cargo la ejecución, pero esto sucede en un Estado descentralizado administrativamen-

te, pero no políticamente. Aunque mal redactado, el Art. 261 deja en claro esta rela-

ción, pues las competencias excluyentes no impiden la ejecución compartida y com-

plementaria de las políticas públicas. Por ende, hemos de concluir que la exclusividad

sólo se refiere a la potestad de legislar sobre esas materias.14 Sobre el calificativo

14 Por ello es común que la legislación de las competencias exclusivas a nivel de los gobiernos sub-nacionales tiende a diversificarse; si, por ejemplo, los municipios tienen la competencia exclusiva en el

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“concurrente” que emplea este artículo es mejor dejarlo exclusivamente para denomi-

nar a las llamadas competencias concurrentes.

Si analizamos las competencias otorgadas a los gobiernos parroquiales rurales (Art.

267), podemos observar que la mayoría se refieren a actividades de gestión y ejecu-

ción. En estricto sentido, está descentralizada la administración de algunas áreas, pero

no poseen ninguna competencia exclusiva sobre la que puedan legislar. En conse-

cuencia, las juntas parroquiales rurales están descentralizadas, pero no son autóno-

mas.

Los gobiernos municipales tienen, por su parte, un abanico muy amplio de competen-

cias que incluyen las materias tradicionales que se les ha otorgado históricamente

(Art. 264). Pero aquí también se confunde competencia con ejecución o gestión; sin

embargo, se les puede reconocer cierto grado de autonomía política en comparación

con las juntas parroquiales rurales. No obstante, en estricto sentido tampoco tienen

autonomía política, pues también sus atribuciones están fijadas y reguladas por leyes

nacionales y solo pueden expedir ordenanzas.15

A los consejos provinciales les sucede lo mismo que a las juntas parroquiales, tienen

menos atribuciones que los municipios y sus “competencias” son más bien de gestión

y ejecución (Art. 263). Parece que el espíritu de la Nueva Constitución es que con la

conformación de las regiones desaparezcan las provincias. Por tanto, tampoco son los

gobiernos provinciales autónomos políticamente.

Por último, los gobiernos regionales (Art. 262) y metropolitanos (Art. 266) gozan de

cierta autonomía política en las áreas de legalización de las organizaciones sociales

transporte urbano, es muy probable que la legislación cambie de municipio a municipio, y no me refie-ro únicamente a la potestad reglamentaria.

15 Aquí no nos referimos a la clásica “autonomía municipal” que implica la potestad e elegir a sus propias autoridades, expedir ordenanzas y administrar sus bienes, sino a la atribución de dictar normas jurídicas que regulen materias independientemente de la legislación nacional y que tengan el mismo rango de leyes.

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regionales y de investigación y transferencia de tecnología. Esto implica que las re-

giones –aún inexistentes- podrán legislar sobre esas materias sin interferencia del

poder central. Las demás “competencias” solo son tareas de gestión o ejecución. Por

tanto, aquí se constata cierto grado de autonomía, pero muy pequeño, y que puede ser

neutralizado por la capacidad de intervención del ejecutivo.

En pocas palabras, lo que establece el inc. 1 del Art. 238: “los gobiernos autónomos

descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera” es un

juego de palabras. Hubiese sido más apropiado hablar únicamente de gobiernos des-

centralizados administrativamente con cierta independencia financiera.

4 Sistema de financiamiento

Aunque es decisivo el reparto de competencias, también el grado de autonomía polí-

tica depende de que los gobiernos autónomos dispongan de recursos propios, es decir

no transferidos, sin prejuicio de que sean complementados por transferencias estata-

les. El Art. 270 de la Nueva Constitución establece un sistema mixto de financiamien-

to de los gobiernos subnacionales, y según el inc. 1 del Art. 271, éstos “participarán

de al menos el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior

al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central“.

El inciso 2 del Art. 271 establece claramente que las asignaciones anuales deben ser

“predecibles, oportunas y automáticas. De esta manera se garantiza cierto grado de

autonomía financiera, pero que en comparación con el monto total del gasto público

no supera el 6%. El Art. 272 norma los criterios de distribución de los recursos finan-

cieros, tomándose en cuenta el volumen de la población, el grado de necesidades in-

satisfechas y de efectividad y eficiencia de los gobiernos subnacionales. Sin embargo,

el reparto es demasiado incierto pues el número de gobiernos autónomos descentrali-

zados supera las 900 unidades, y los criterios de distribución también pueden prestar-

se para interpretaciones carácter subjetivo.

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Haciendo un balance de la constitución financiera, se puede constatar que a pesar de

que se aseguran constitucionalmente ingresos fijos provenientes del gobierno central,

estos son muy reducidos y su reparto individual impredecible. La “autonomía finan-

ciera”, de la que habla el inc. 1 del Art. 238, es más una declaración de buenas inten-

ciones que un hecho concreto, pues los gobiernos subnacionales seguirán dependien-

do en gran parte de la bondad del poder central.

5 Hacia una gobierno fragmentado y un desorden terr itorial

Es interesante reconocer que el constituyente tampoco en este tema fue capaz de im-

poner su idea original de ordenamiento territorial. Se pensaba en la creación de regio-

nes autónomas que sirvieran de eje articulador entre el gobierno central y local, y que

contribuya a eliminar la fragmentación territorial de los procesos descentralizadores

vividos hasta ahora. El balance de la arquitectura territorial de la Nueva Constitución

no es muy positivo. No es posible reproducir con claridad la lógica de los diversos

“gobiernos autónomos descentralizados”, ni tampoco distinguir jurídica y sistemáti-

camente la lógica del régimen de competencias. Si todos son autónomos y descentra-

lizados, ¿en que radica la diferencia? Unos son menos autónomos que otros, y lo son

hasta perder esta calidad. Hubiese sido más aconsejable hablar únicamente de gobier-

nos descentralizados y otorgar a los gobiernos intermedios cierto grado de autonomía.

Las ciencias sociales y la politología se cuidan de hacer predicciones, pero parece ser

que la fragmentación territorial continuará y la desigualdad territorial se acentuará.

Sólo las unidades territoriales que puedan acreditar su capacidad operativa podrán

asumir competencias y recibir recursos (num. 1, Art. 269), las demás se quedarán

rezagadas y a la espera de la ayuda paternalista del Estado. Con la creación de “go-

biernos autónomos descentralizados” a todos los niveles y un catálogo de competen-

cias poco técnico es muy probable que el desequilibrio territorial continúe, y la Nueva

Constitución habrá diseñado un sistema de desorden territorial, y no de orden. Por

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todo lo argumentado, el modelo de la Nueva Constitución no propone un Estado au-

tonómico, sino un Estado unitario con una descentralización de baja intensidad.

Finalmente, término este trabajo con algunas reflexiones generales sobre los diseños

institucionales. Cuando elaboramos constituciones o diseñamos mecanismos institu-

cionales debemos tomar en cuenta lo siguiente:

1) Una reforma institucional puede producir en la práctica resultados no sólo dife-

rentes a los esperados sino hasta contradictorios. Por ello hay que ser cauteloso

con la evaluación de las virtudes institucionales.

2) El requisito indispensable de todo proceso descentralizador es la democracia y la

competencia política justa y transparente. Sólo así se puede emprender en un pro-

ceso que afecta directamente la estructura del poder político.

3) Hay que partir de un diagnóstico real de los factores que hacen necesaria la re-

forma del modelo territorial y de las condiciones de contexto que influirán en el

funcionamiento institucional.

4) La descentralización o las autonomías deben ser entendidas como un proyecto

nacional y no como la aspiración de ciertos grupos o regiones.

5) No solamente hay que repensar el papel de la periferia o de los subcentros, sino

también del centro. Subcentros fuertes garantizan un mayor grado de autogobier-

no, eficiencia, participación y legitimidad. Un centro fuerte garantiza la integra-

ción y la absorción de fuerzas centrífugas.

6) En ese sentido hay que fortalecer a los gobiernos intermedios como enlace entre

el gobierno central y local, que canalice y estructure la descentralización como

proyecto nacional. Evitando la concentración en el nivel del centro y evitando las

tendencias centrífugas de una descentralización puramente local.

7) El principio fundamental de este proyecto nacional debe ser la solidaridad entre

los diferentes niveles de gobierno territorial y, por ende, se deben tomar en cuenta

los intereses de los posibles perdedores del proceso. Hay que anteponer una des-

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centralización solidaria a una descentralización competitiva, pues las diferencias

regionales en el Ecuador son generalmente muy marcadas.

8) Hay que procurar una distribución territorial igualitaria del bienestar, proponien-

do –como en el caso alemán- como fin el desarrollo de condiciones equivalentes

de vida en todo el territorio nacional (ver Nohlen 2006b: 148).

9) Se debe crear institucionalmente un sistema de estímulos a las fusiones y de des-

estímulos a las fragmentaciones, de tal manera que el sistema -como dice Nohlen

(2006a: 178)- absorba y enlace las fuerzas centrífugas.

10) En lo financiero se debe cree un sistema de contribuciones integrado que garanti-

ce a los gobiernos intermedios un porcentaje mínimo en la recaudación estatal.

La experiencia histórica ecuatoriana demuestra que las recurrentes reformas institu-

cionales no han podido ni impedir la inestabilidad política, ni neutralizar a un presi-

dencialismo acentuado, ni promover una descentralización ordena y coherente. Esto

no es razón para no seguir discutiendo sobre las posibilidades de la reforma política y

sobre los alcances de una ingeniería institucional que toma en cuentas las condiciones

concretas de cada país. Pues la política tiene la obligación de enfrentar continuamente

los retos que se le imponen y de resolver los problemas que incluso ella misma gene-

ra.

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Quito, septiembre de 2008