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Número 1, febrero 2003

Grupo de Macroeconomía AplicadaUniversidad de Antioquia

E-mail:[email protected]

Coordinador:Ramón Javier Mesa Callejas

Investigadores participantes en esta edición:Ramón Javier Mesa CallejasRemberto Rhenals Monterrosa

Asistentes de Investigación participantes en esta edición:Ana Milena Olarte CadavidAna Lucía Villegas AcevedoYudy Elena Giraldo PérezCarlos Mario Londoño Toro

Estudiantes en Formación Investigativa participantes en esta edición:Elizeth Ramos OyolaAlejandro Tórres GarcíaLuz Adriana FlórezHernán Botero De Giovanny

2 Perfil de Coyuntura Económica, febrero 2003

Objetivos y enfoqueEl Perfil de Coyuntura Económica está dirigido a todas aquellas personas interesadasen temas específicos de la actualidad macroeconómica del país. En éste se ofrecenanálisis tanto de la coyuntura económica reciente, como análisis de mayor profun-didad y rigurosidad académica frente a fenómenos macroeconómicos del ámbitonacional e internacional. Igualmente, se presentan avances y resultados de investi-gaciones realizadas por el Grupo de Macroeconomia Aplicada, adscrito al Centro deInvestigaciones Económicas -CIE- de la Universidad de Antioquia.En las ediciones anteriores del Perfil de Coyuntura Económica se mantenían seccionesfijas donde, en general, se hacía una revisión de los principales hechos de corto plazoen el ámbito macroeconómico y se presentaban las perspectivas económicas parael futuro próximo.

El enfoque actual es diferente. Ahora, el lector encontrará que los artículos son detemáticas variadas, reflejando el interés de los autores por asuntos macroeconómicosrelevantes, tanto de corto como mediano plazo. Esperamos que este cambio de estiloen el trabajo sea bien recibido por nuestros lectores y genere un debate provechosocon respecto a temas que consideramos importantes para la economía colombiana.

Información editorialDesde mediados de los 80s, concretamente desde 1985, con el apoyo financiero dela Contraloría General de la República, el grupo de Macroeconomía Aplicada,anteriormente llamado Grupo de Coyuntura Económica, publica el "Perfil de CoyunturaEconómica", informe especializado en la evolución de la economía colombiana deacuerdo al desempeño macroeconómico por sectores y en el análisis de los temasde política económica. Este informe circuló por varios años (hasta 1995) comoseparata de la revista Economía Colombiana que publicaba la Contraloría General dela República. A partir de tal fecha y hasta el 2002, el Perfil de Coyuntura Económicacomenzó a publicarse como separata de la revista Lecturas de Economía, a cargo delCentro de Investigaciones Económicas -CIE- y del Departamento de Economía de laFacultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia.

Actualmente, el Perfil de Coyuntura Económica se ofrece como una publicaciónindependiente adscrita al Centro de Investigaciones Económicas -CIE- y al Departa-mento de Economía de la Universidad de Antioquia, cuyos artículos se derivan deltrabajo conjunto realizado por el Grupo de Macroeconomia Aplicada, clasificado porColciencias en la categoría “C”, según los resultados de la convocatoria para gruposde investigación en el año 2000.

Los artículos del Perfil de Coyuntura Económica son, básicamente, de autoría de losmiembros del Grupo de Macroeconomía y son sometidos a la evaluación de paresexternos. El Comité Editorial, apoyado en los comentarios de los evaluadores, es quiendecide en última instancia que artículos serán publicados. Copias de los artículos decada edición se encuentran disponibles en el Centro de Documentación del Centro deInvestigaciones Económicas -CIE- (Ciudad Universitaria, Facultad de Ciencias Eco-nómicas, bloque 13 oficina 104, teléfono 2105841 y telefax (574) 2331249. Direcciónelectrónica: [email protected]).

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Contenido

Perspectivas sobre el desempeño macroeconómico colombiano enel 2003

Resumen: Este artículo presenta una serie de reflexiones acerca del probable compor-

tamiento de la economía colombiana durante este año. En éste se muestran y se

sustentan las proyecciones macroeconómicas del Grupo de Macroeconomía Aplicada.

Igualmente, se plantean algunas hipótesis sobre las principales dificultades que puede

enfrentar la política económica colombiana en el 2003. Por último, brevemente se

analiza el comportamiento esperado de la economía antioqueña en el mismo período.

¿Qué pasa con la recuperación de la economía mundial?

Resumen: La recuperación de la economía mundial está siendo obstaculizada por

factores económicos, políticos y sociales. Entre los económicos están la caída de la

demanda interna de Estados Unidos, los desbalances fiscales y la caída de los mercados

financieros mundiales; entre los sociales está la violencia en países Latinoamericanos.

Buscando una salida hacia la recuperación, las economías desarrolladas han

implementado políticas monetarias y fiscales expansivas, y los países en desarrollo

continúan con el ajuste fiscal exigido por el Fondo Monetario Internacional.

Finalmente, la incertidumbre que enfrentan las economías del mundo, genera

perspectivas de lenta recuperación para la economía mundial.

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ISSN 1657-4214

Departamento de Economía, Centro de Investigaciones

Económicas -CIE-, Facultad de Ciencias Económicas

Universidad de Antioquia


La desinflación reciente en Colombia y los riesgos de la políticamonetaria

Resumen: Por mandato constitucional el Banco de la República debe mantener baja

la inflación, para mantener el poder adquisitivo de la moneda, con tal fin usó el esquema

de corredores monetarios hasta fin de la década, logrando reducir la inflación alrededor

de diez puntos; pero al perder operatividad dicho esquema, en septiembre de 2000

el banco adopta el sistema de “Inflación Objetivo” para manejar la política monetaria,

que aunque ha permitido consolidar la inflación en un dígito tiene riesgos potenciales

como: crisis de la deuda pública e inestabilidad cambiaria, entre otros aspectos.

El problema fiscal colombiano: ¿se trata de una baja presióntributaria?

Resumen: Durante los años noventa América Latina adelantó reformas estructurales,

influenciando positivamente la gestión de las finanzas públicas y mejorando los

sistemas tributarios en varios países. Al analizar las finanzas públicas colombianas se

observa un gran aumento en el tamaño del Estado e ineficiencia del sistema tributario,

reflejada en baja presión tributaria en términos internacionales. En este contexto, se

analiza críticamente el proyecto de reforma tributaria en términos de: capacidad para

lograr estabilidad presupuestal, eficiencia y equidad, concluyendo que es una solución

parcial a un problema de fondo y, por tanto, continuarán los mismos problemas

estructurales del régimen impositivo.

La deuda pública colombiana: una comparación con otros países

Resumen: Las crisis económicas, especialmente las originadas en el sobreendeudamiento

público, han estado presentes en los últimos decenios en las economías latinoame-

ricanas. Las experiencias más recientes son México en 1994 y Argentina en el 2001.

Este artículo muestra una comparación entre la evolución de algunos indicadores

macroeconómicos actuales colombianos, con los de México y Argentina en sus

respectivos períodos de crisis. Si bien, los indicadores que presenta Colombia no son

iguales a los de estos países, si registran un comportamiento similar que, de

prolongarse, podrían conducir al país a una crisis de deuda en el futuro próximo.

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Perspectivas sobre el desempeñomacroeconómico colombiano en 2003*

Ramón Javier Mesa C.**Remberto Rhenals M.***

- Introducción. - I. La economía colombiana en el 2003. - II. Dificultades de lapolítica económica en el 2003.- III. Perspectivas sobre la economía antioqueña.

Bibliografía.

Resumen

Este artículo presenta una serie de re-flexiones acerca del probable comporta-miento de la economía colombiana du-rante este año. En éste se muestran y sesustentan las proyecciones macroeconó-micas del Grupo de MacroeconomíaAplicada. Igualmente, se plantean algu-nas hipótesis sobre las principales difi-cultades que puede enfrentar la políticaeconómica colombiana en el 2003. Porúltimo, brevemente se analiza el com-portamiento esperado de la economíaantioqueña en el mismo período.

Palabras claves: economía colombiana,proyecciones macroeconómicas, políticaeconómica.

Abstract

This article presents a series of reflectionsabout the probable behaviour of theColombian economy during this year. Inthis article, there are shown and sustainedthe macroeconomic projections of theGrupo de Macroeconomía Aplicada.Equally, there are some hypotheses thatare established about the main difficultiesthat can be faced by the Colombianeconomic policy in 2003. Finally, shortlythe prospective behaviour of the economyof Antioquia is analysed in the sameperiod.

Key words: colombian economy,macroeconomic projections, economicpolicy, economy of Antioquia.

* Colaboraron en la elaboración de este informe, los economistas Ana Milena Olarte y Carlos Mario Londoño.

** Jefe de Departamento de Economía, Centro de Investigaciones Económicas, Universidad de Antioquia.E-mail: [email protected]

*** Profesor, Departamento de Economía, Centro de Investigaciones Económicas, Universidad de Antioquia.E-mail: [email protected]


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I - 9 6 I V 9 6 I I I 9 7 I I 9 8 I 9 9 I V 9 9 I I I 0 0 Il 0I I 0 2

Crec imien to PIB Crec imien to Demanda Energ ía

Introducción

La información estadística reciente mues-tra que el proceso de desaceleración queregistraba la actividad económica globaldesde finales de 2000, parece haberserevertido, aunque a un ritmo bastantelento. En efecto, en el tercer trimestre de2002, el Producto Interno Bruto (PIB)creció 1.91%, con respecto a igual perío-do del año anterior. Sin embargo, esteleve repunte no es generalizado. Los sec-

tores que experimentaron una clara ex-pansión fueron agropecuario y construc-ción privada. Por el lado de la demanda,la recuperación fue liderada por la inver-sión en construcción y, en menor medi-da, por las exportaciones. Las perspecti-vas, para el cuarto trimestre del añoanterior mostraban una leve mejoría, ajuzgar por el comportamiento de la de-manda de energía, que mantuvo tasas decrecimiento sistemáticamente mayoresen lo corrido del año (Gráfico 1).

Grafico 1Colombia: Evolución del consumo de energía y del PIB

No obstante, este repunte sigue siendoinsuficiente y muestra todavía que el paísno ha salido de la crisis de crecimiento enque se encuentra desde la segunda mitadde los noventa. Probablemente, el 2002haya terminado con una tasa de creci-miento del PIB cercana al 2,0%. Las tasasde desempleo continúan siendo altas(15,7% para las 13 principales ciuda-des), lo cual se convierte en un factor quesigue frenando la recuperación del con-

sumo. Por su parte, la tasa de inflación apesar de continuar descendiendo, estuvoen el 2002 un punto por encima de lameta definida por las autoridades econó-micas (6,9%).

Bajo este panorama, la situación en 2003no parece estar muy lejos de lo registradoel año anterior, especialmente, porque nose vislumbran factores importantes quepermitan expandir rápidamente la activi-

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística y Departamento Nacional de Planeación

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dad económica. La debilidad de la de-manda externa originada básicamente porla crisis económica y política en Venezue-la, y las dificultades que puede enfrentar lapolítica económica por los riesgos de unaalza en la tasa de inflación por encima dela meta presupuestada de inflación esteaño; ponen un manto de duda sobre elprobable comportamiento positivo de laeconomía colombiana en este año.

I. La economía colombiana en 2003

Las previsiones del Grupo de Macroeco-nomía Aplicada sobre el desempeño de laeconomía colombiana para este períodose presentan en el Cuadro 1. Como pue-de observarse, en materia de crecimiento,por ejemplo, no esperamos una recupe-ración importante durante el año.

Cuadro 1Colombia: proyecciones de las

principales variables macroeconómicas(Porcentajes)

2002* 2002** 2003Crecimiento del PIB 1,8 2,0 2,3

Tasa de inflación 6,5 6,9 6,0

Devaluación fin de año 20,0 25,0 12,0

Tasa de interés promedio DTF 8,0 7,7 8,5

Déficit fiscal consolidado %PIB 2,9 2,3

Desempleo 13 ciudades 18,0 15,5 16,0

Fuente: Grupo de Macroeconomía Aplicada, Universidad deAntioquia.* Proyecciones realizadas en noviembre de 2002** Resultados finales

Varios factores explican nuestras previ-siones. En primer lugar, un entorno in-ternacional y regional caracterizado poruna gran incertidumbre y un deterioroen la confianza de los inversionistas. Dehecho, las previsiones de crecimiento

mundial fueron revisadas simultáneamen-te a la baja en el último trimestre del añoanterior, por el Fondo Monetario Inter-nacional y por la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico–OCDE–, tanto para los paísesindustrializados, como para los países endesarrollo y las economías emergentes.Según la Organización Mundial de Co-mercio –OMC–, de mantenerse la recu-peración, el comercio mundial solamen-te pudo haber crecido a una tasa del1,0% en el 2002. Sin embargo, el temorde que la recuperación económica deEstados Unidos se frene en forma impor-tante está entrando poco a poco en ladiscusión, lo que deterioraría también lasalud de la economía mundial.

La caída de los mercados financieros enlos países industrializados, asociados enparte con los malos manejos contablesdetectados en algunas grandes empresas,ha sido sincronizada y se viene exten-diendo a las economías emergentes, es-pecialmente a los países latinoamerica-nos, produciendo un ambiente generali-zado de aversión al riesgo e incertidum-bre frente a las posibilidades de recupe-ración en el futuro inmediato. De hecho,las previsiones de recuperación de laseconomías industrializadas por parte dela OCDE se han venido posponiendodesde finales del año anterior. En el áreadel euro, la debilidad de la demandainterna constituye un obstáculo paramantener los ritmos de crecimiento deprincipios de 2002. Quizás, la excepcióna estas tendencias sean las economíasemergentes de Asia, en virtud del buendesempeño de sus sectores industrial ytecnológico y la implementación de po-líticas económicas expansivas.

Perspectivas sobre el desempeño macroeconómico colombiano en 2003

n.d.


Debido a este panorama, que podríadeteriorarse aún más de hacerse realidadlas amenazas de guerra entre EstadosUnidos e IRAK, las previsiones de creci-miento mundial, presentadas en el Cua-dro 2, podrían ser revisadas a la bajanuevamente.

Cuadro 2Crecimiento de la economía mundial

(PIB)

Economías 2002 2003

Desarrolladas 1,7 2,5

Estados Unidos 2,2 2,6

Japón -0,5 1,1

Área del euro 0,9 2,3

En desarrollo 4,2 5,2

Asia 6,1 6,3

América Latina -0,6 3,0

Economía mundial 2,8 3,7

Fuente: FMI. World Economic Outlook, septiembre 2002.

Por su parte, la situación de América Lati-na es particularmente complicada. Losmercados de deuda están prácticamentecerrados para la mayoría de nuestros paí-ses. Las principales vulnerabilidades de laregión tienen que ver con las incertidum-bres sobre la situación política en algunospaíses1, la política económica doméstica,los altos niveles de endeudamiento, lasgrandes necesidades de financiamientoexterno y, en algunos casos, la fragilidad desus sistemas bancarios. Como se sabe, elcrecimiento económico de la región se havuelto cada vez más dependiente del

financiamiento externo. Los indicadoresfinancieros de la región se encuentran bajouna presión especial. Según la ComisiónEconómica para América Latina y el Cari-be –CEPAL–, el PIB de la región habíacaído en 0,5% el año anterior2 y, demejorar el entorno internacional, podríacrecer cerca de un 2,1% para este año.Cabe señalar que, en los últimos ocho años,la región ha registrado tres recesiones.

Bajo este panorama, las condiciones eco-nómicas y políticas de un socio comercialimportante de Colombia (Venezuela) sedestacan por su gravedad. En efecto, elcomportamiento del PIB trimestral en elprimer semestre del 2002 mostró caídasdel 4,1% y 9,9%, respectivamente, eldesempleo venía alcanzando en julio el16,4%, la inflación en diciembre alcanzóun aumento del 31,2% en lo corrido delaño anterior, mientras que el bolívarsufrió una depreciación de 46,0% en el2002. No es de extrañar, entonces, queel valor en dólares de las exportacionescolombianas haya caído en el 2002.3

Un segundo factor que fundamenta nues-tras previsiones sobre Colombia se rela-ciona con los probables efectos negativos,principalmente, de corto plazo del pro-ceso de ajuste de las finanzas públicas.Las alzas en las tarifas impositivas con-templadas en el proyecto de reformatributaria presentado por el gobierno, elreciente impuesto del 1,2% sobre elpatrimonio de empresas y familias y la

1 Los acontecimientos políticos en países como Venezuela, Bolivia, Brasil y Ecuador han dejado entrever laposibilidad de una probable vuelta al populismo, lo cual ha aumentado los indicadores de riesgo en la región.

2 Se destaca de todos modos que, en medio de la situación de América Latina, Colombia ofrece un comportamientopositivo en 2002.

3 Entre enero y noviembre del año pasado, las exportaciones a Venezuela registraron una fuerte caída de 33.7%.

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parálisis de la inversión pública serán unlastre para la recuperación de la actividadeconómica. Aunque, todo parece indicarque el financiamiento externo está despe-jando para este año, los altos niveles dedeuda pública y su rápido crecimientodesde mediados de los noventa hacenbastante vulnerable a la economía frentea shocks externos.

No obstante los efectos negativos del ajus-te en las finanzas públicas, existen argu-mentos alrededor del mismo tema quepodrían generar beneficios en el largoplazo. Por ejemplo, el pago masivo deimpuestos, con el convencimiento de queestos recursos se destinarían al fortaleci-miento de las instituciones encargadas dela seguridad nacional y el control delorden público (Ejercito y Policía), llevan-do a un mejoramiento en el clima deviolencia, podría constituirse en un aspec-to positivo (al menos en el plano de lasexpectativas) como fuente de reactivacióneconómica. Bajo esta óptica, al tiempo enque se incrementaría el esfuerzo fiscal, sepodrían aumentar los planes de inversiónde las empresas, lo cual traería efectospositivos importantes en la actividad eco-nómica. De otra parte, la reforma al Esta-do encaminada al aumento en la eficienciadel gasto público y la aprobación de lasreformas a la seguridad social (pensional)y laboral, podrían mejorar la percepciónque tienen las firmas calificadoras de ries-go a nivel internacional sobre el desempe-ño futuro de la economía colombiana, conun efecto importante sobre la estabilidadcambiaria, la inversión y el financiamientofuturo del déficit fiscal.

Un último factor que podríamos señalares la debilidad del consumo, debido al

lento crecimiento del empleo y a la ma-yor probabilidad de sufrir desempleo porparte de las familias.

II. Dificultades de la política econó-mica en el 2003

Al margen de las dificultades que havenido representando el ajuste de lasfinanzas públicas y el crecimiento excesi-vo del endeudamiento público, uno delunares de la política económica del añoanterior, estuvo asociado con no haberalcanzado la meta presupuestada del6,0% de inflación. Igualmente, aunqueno siendo responsabilidad directa de lasautoridades económicas, la fuerte depre-ciación del peso que se registró durantegran parte del 2002, aumentó el gradode incertidumbre de los mercados, con-virtiéndose en una causa importante delrepunte inflaciona-rio no esperado des-de octubre del añoanterior.

En este sentido, apesar de que los ín-dices de inflaciónson los más bajos enlos últimos 30 añosy se mantiene sutendencia decre-ciente de finales de la década de losnoventa, la mayor preocupación para lapolítica económica este año continuarásiendo el alcanzar una meta de inflacióncercana al 6,0%. En efecto, la señal en-tregada al iniciar el 2003 por el Banco dela Republica, de aumentar en un puntotodas sus tasas de interés, pone al descu-bierto que la máxima prioridad sigue


al tiempo en que seincrementaría el

esfuerzo fiscal, sepodrían aumentar los

planes de inversión delas empresas, lo cual

traería efectospositivos importantes

en la actividadeconómica.


siendo la estabilidad de precios. Los pro-blemas cambiarios generados en Vene-zuela, especialmente, que se reflejan acti-vamente en el mercado cambiario colom-biano y los riesgos asociados con losproblemas de sostenibilidad de la deudapública, mantienen la tendencia alcistadel dólar en el país, con lo cual se acre-cienta el riesgo de una mayor inflación.

Estos factores negativos para la estabili-dad macroeconómica, podrían modifi-car el perfil actual de la política mone-taria, lo cual sería negativo para lasperspectivas de crecimiento económico,en especial, la modesta meta de creci-miento económico esperada por partedel gobierno para este año. No olvide-mos que en el caso de que la inflaciónobservada se desvíe del presupuesto delas autoridades monetarias (tal comoviene sucediendo desde octubre del añoanterior), el ajuste inmediato se produ-ce a través de las tasas de interés dereferencia. Esta incertidumbre sobre elfuturo comportamiento de los precios,puede limitar el grado de eficiencia de lapolítica económica, por el temor de quese desate una carrera alcista de todas lastasas de interés de la economía.

Lamentablemente, hasta ahora, a pesarde tener índices tan bajos de tasas deinterés y de haber consolidado la infla-ción en un dígito, la actividad productivano despega y el panorama económicocontinua bastante oscuro, especialmen-te, porque no se observa en el corto plazomotores de reactivación que impulsen laeconomía colombiana este año.

Al respecto, preocupan los anuncios delMinistro de trabajo de generar más demillón y medio de puestos de trabajo enlos próximos años. No entendemos comose puede impulsar el empleo en un país yrecobrar la senda de pleno empleo, en unaeconomía que no tiene sólidas perspecti-vas de crecimiento, sobre todo cuando lasmetas oficiales de crecimiento económico(2,0%) están por debajo de la mediaesperada de crecimiento del conjunto deanalistas económicos en el país (2,5%).

III. Perspectivas sobre la economíaantioqueña

La situación actual de la economíaantioqueña no se diferencia mucho de loque está aconteciendo en la economíanacional. Sin embargo, pese a lo compli-cado del escenario, existen factores posi-tivos que permiten pensar que el ritmo decrecimiento de la actividad económicaantioqueña el año anterior y en el 2003,fue y tiende a ser un poco mayor que el dela economía nacional (Cuadro 3).

Cuadro 3Metas de crecimiento económico:

Antioquia y Colombia(Porcentajes)

PIB 2002 2003Meta Colombia: 1,8 Antioquia: 2,0

Colombia: 2,3 Antioquia: 3,0Observada Colombia: 1,4al primer Antioquia: no

semestre disponible

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Esta-dística y proyecciones Grupo de Macroeconomía Aplica-da, Universidad de Antioquia.

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Entre los factores que pueden explicareste desempeño más favorable podemosseñalar, entre otros, las inversiones que sevienen realizando en los sectores de servi-cios y minería4. La recuperación de laconstrucción5 impulsará también la ex-pansión de la economía regional. Estasinversiones, concentradas en lossubsectores de transporte, comercio ycomunicaciones, pueden generar un va-lor agregado importante en términos desu impacto sobre el desarrollo económicoantioqueño y la generación de empleo,principalmente en el área Metropolita-na. Además, cabe señalar también losprobables efectos positivos sobre el sec-tor exportador que se puedan derivar dela ampliación del Acuerdo de Preferen-cias Andinas –ATPA–, especialmente enconfecciones y textiles.

Todo lo anterior, permitirá mejorar lasituación laboral de la región, deprimidapor el desempeño desfavorable de la eco-nomía en los últimos años. Para destacar,la generación de empleo en el sector de laconstrucción que, según empresarios del

sector, el año anterior ascendió a 50.000nuevos puestos de trabajo. Igualmente,las grandes inversiones, sobre todo, en lossectores de comercio e informática serándemandantes de importantes volúmenesde mano de obra calificada y no calificada.Por último, como factor potencial para lageneración de empleo en la ciudad, está elprobable éxito de los programas de capa-citación, adelantados por la administra-ción municipal en convenio con el BancoInteramericano de Desarrollo –BID–, paracalificar jóvenes de la ciudad con el fin deemplearlos en los programas productivosde seguridad y convivencia ciudadana.

Finalmente, existen algunos factores ne-gativos que podrían dificultar el desem-peño económico futuro de la región, ellosson: el bajo dinamismo de la producciónindustrial, la caída de las exportacionesno tradicionales que se ha presentadodurante casi todo el año, como conse-cuencia de la difícil situación actual yfutura de Venezuela, la lenta recupera-ción de la economía de los Estados Uni-dos y el clima de orden público.

4 Ampliación y construcción de grandes almacenes y supermercados (Home Mart y Carrefour), proyecto deconstrucción del Metrocable, programa de masificación de Internet, montaje de una ensambladora para laproducción de computadores, que apoyaría dicho programa de masificación, creación de la primera reservaminera en el Departamento y el programa de apoyo de Minercol a algunas zonas mineras del occidenteantioqueño, consistente en el mejoramiento de vías y el desarrollo técnico-empresarial de algunas minas.Finalmente, el aumento que se registra en los precios internacionales del oro favorecerá también el desempeñodel sector minero.

5 En el primer semestre del año 2002, las licencias de construcción aprobadas aumentaron 32,0%, alcanzandolos 536.000 metros cuadrados. Además, la Gobernación firmó convenios de cofinanciación con 28administraciones municipales para la construcción de un poco más de 3.000 viviendas de interés social, cuyainversión asciende a $26.452 millones.



Bibliografía

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EL COLOMBIANO, Home Mart se fortalece con cuatro tiendas en Medellín. [Artículo de prensa], Medellín,

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EL COLOMBIANO, Carrefour abre el lunes y en diciembre segundo almacen. [Artículo de prensa], Medellín,

Septiembre 21 de 2002.Página 1b.

EL COLOMBIANO, ¡El envión de Carrefour!, [Artículo de prensa, Medellín], Septiembre 23 de 2002. Página

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EL COLOMBIANO, En marcha, el convenio Alcaldía- BID, [Artículo de prensa], Medellín, septiembre 16 de 2002.

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EL COLOMBIANO, Hay 3 millones 123 mil desempleados en el país, [Artículo de prensa], Medellín, septiembre

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EL COLOMBIANO, Respaldo a la pequeña y mediana empresa, [ Artículo de prensa], Medellín, septiembre 30

de 2002, página 1b.

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¿Qué pasa con la recuperaciónde la economía mundial?

Ana Milena Olarte Cadavid*

- Introducción. - I. Recuperación de la economía mundial. - II. Retos de políticamacroeconómica. - III. Perspectivas de recuperación. - Conclusiones. Bibliografía.

Resumen

La recuperación de la economía mundialestá siendo obstaculizada por factoreseconómicos, políticos y sociales. Entrelos económicos están la caída de la de-manda interna de Estados Unidos, losdesbalances fiscales y la caída de losmercados financieros mundiales; entrelos sociales está la violencia en paísesLatinoamericanos. Buscando una salidahacia la recuperación, las economías de-sarrolladas han implementado políticasmonetarias y fiscales expansivas, y lospaíses en desarrollo continúan con elajuste fiscal exigido por el Fondo Mone-tario Internacional. Finalmente, la incer-tidumbre que enfrentan las economíasdel mundo, genera perspectivas de lentarecuperación para la economía mundial.

Palabras claves: economía mundial, re-cuperación económica, política econó-mica, perspectivas económicas.

Abstract

The recovery of the world economy isbeing blocked by economic, politicaland social factors. The fall of the internaldemand of United States, the fiscaldisbalances and the fall of the worldfinancial markets are among the economicones; among the social ones, it is theviolence in Latin American countries.Looking for an exit toward the recovery,the developed economies haveimplemented monetary and fiscalexpansive policies, and the developingcountries continue with the fiscaladjustment demanded by theInternational Monetary Fund. Finally,the uncertainty faced by the worldeconomies, generates perspectives of slowrecovery for the world economy.

Key words: world economy, economicrecovery, economic policy, economicperspectives.

* Economista, Centro de Investigaciones Económicas, Universidad de Antioquia.E-mail: [email protected]


Introducción

El desempeño reciente de la economíamundial ha estado fuertemente influen-ciado por la situación económica que sevive en los países del mundo, especial-mente el lento proceso de reactivaciónque experimenta Estados Unidos, prin-cipal socio comercial de países en desa-rrollo, como los latinoamericanos, y depaíses desarrollados como Japón. Estehecho ha llevado a un deterioro de lademanda mundial, que dificulta el regre-

so de las tasas decrecimiento del pro-ducto a niveles sos-tenibles.

Es así, como al ob-servar la situación dela economía mun-dial actual, losanalistas coincidenen afirmar que lasperspectivas de re-

cuperación deben ser revisadas a la bajapara la mayoría de países, lo cual hacepensar que la reactivación de la economíamundial está más lejos de lo que sepensaba a principio de año, cuando losindicadores económicos y los indicadoresde confianza de los países parecían alen-tadores.

En esta oportunidad, se trata de dar unvistazo a los factores que han afectado elproceso de recuperación de la economíaglobal, para luego analizar los retos depolítica macroeconómica que deben en-frentar los países del mundo para alcan-zar la senda de recuperación. Finalmen-te, se presenta una conclusión de lo queestá pasando con la recuperación econó-

mica en el mundo y lo que se espera quepase en el futuro próximo.

I. Recuperación de la economíamundial

La recuperación económica que sevisualizaba a principios de 2002, se havisto obstaculizada por una serie de in-certidumbres y desequilibrios vividos enlos países del mundo, ubicando el proce-so de reactivación de la economía mun-dial en el segundo semestre de 2003 y noen el segundo semestre de 2002, como sepensaba en los primeros meses de tal año,lo que demuestra que los indicios dereactivación de principios de 2002 fue-ron débiles y con pocas posibilidades desostenibilidad para el resto del año.

Entre los factores que han llevado al lentoritmo de recuperación de la economíamundial, y por ende a la revisión de lasmetas de crecimiento, creando incerti-dumbre y destacando la debilidad de lademanda interna de los países, especial-mente de Estados Unidos a pesar de lasbajas tasas de interés que deberíanincentivar la demanda de crédito de con-sumo. Tal debilidad ha provocado unacaída en las ventas externas de los paísesexportadores, influyendo en el comporta-miento de sus balanzas comerciales y decuenta corriente. Este fenómeno se hapresentado principalmente en los paíseslatinoamericanos que mantienen fuertesvínculos comerciales con Estados Unidos,y Japón, quien se ha visto afectado demanera particular por la reducción en lademanda de tecnología de la información.La demanda interna de los países tambiénse ha visto afectada por los altos niveles de

Tal debilidad haprovocado una caídaen las ventas externasde los paísesexportadores,influyendo en elcomportamiento desus balanzascomerciales y decuenta corriente.

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desempleo y precarias condiciones delmercado laboral de países como Japón y laregión latinoamericana.

Otros de los factores que han obstaculi-zado la recuperación de la economía mun-dial han sido los desbalances fiscales quese han generado en los países del mundoa raíz de las políticas expansionistas dechoque, o políticas contracíclicas quehan implementado para estimular el cre-cimiento económico de cada uno de ellos.Así por ejemplo, el déficit fiscal se haincrementado notablemente en EstadosUnidos en el último año por la reducciónde las tasas impositivas del Estado, com-

binadas con un mayor gasto público,buscando recuperar los niveles de consu-mo y de confianza de los agentes, pues laeconomía estadounidense depende engran medida del desempeño del consu-mo privado, lo cual ha provocado unareducción de los ingresos del Estadoestadounidense en materia tributaria.También el aumento considerable delgasto del Estado, ha disparado el nivel dedéficit fiscal de Japón y varios paíseslatinoamericanos (Gráficos 1 y 2), ha-ciendo necesario, para estos últimos, unmayor financiamiento externo que saneela deuda pública.


Gráfico 1Déficit fiscal en países desarrollados

Fuente: Tomado de Internacional Financial Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional.

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Estados Unidos Japon


Adicionalmente, uno de los factores másimportantes de desaceleración en lospaíses del mundo, ha sido la caída sin-cronizada y generalizada de los merca-dos financieros a nivel internacionaldesde el mes de marzo de 2002, llevan-do a una reducción sustancial en losprecios de las acciones, lo cual es elreflejo de las incertidumbres que se per-ciben entre los países, y generando unamayor aversión al riesgo de los inversio-

nistas extranjeros para los países en de-sarrollo, situación que se muestra en elaumento de los spreads de los paísesprestamistas riesgosos en el último año,como lo muestra el Gráfico 3. Así, elmercado accionario también se ha vistoafectado por las incertidumbres globa-les, lo cual de no controlarse podríaafectar en gran medida las tasas de inte-rés de largo plazo ubicándolas en nivelesmás bajos de los actuales.

Gráfico 2Déficit fiscal en países en desarrollo

Fuente: Tomado de Internacional Financial Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional.

-11-10-9-8-7-6-5-4-3-2-101

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Argentina Brasil Colombia

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Gráfico 3Evolución de los spreads en países latinoamericanos


Colombia

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Fuente: Tomado de Indicadores de Coyuntura Económica, Departamento Nacional de Planeación, noviembre de 2002.

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2004 2008


En los últimos meses ha habido factoresque se han presentado con mayor fuerzacomo importantes obstáculos para la re-cuperación como son: el aumento de lastensiones geopolíticas, los problemas delos mercados corporativos de los paísesdesarrollados, particularmente en Esta-dos Unidos, y la desfavorable situaciónfiscal latinoamericana. A estos nuevosfactores se les han sumado otros de carác-ter social y climático en algunos países,por ejemplo: la violencia se ha convertidoen un factor determinante del crecimien-to de algunos países latinoamericanos

como Colombia y losdesastres naturalescomo derrumbes,inundaciones o he-ladas se han vueltoimportantes paraotros países en desa-rrollo como Brasil.Todos ellos mos-trándose como fuer-tes amenazas frenteal proceso de recu-peración de econo-mía mundial, ya quecada uno, al actuarespecíficamente enlos diferentes países,

vuelven las economías más débiles y vul-nerables a factores internos y externos decualquier índole.

Por su parte, los países desarrollados po-seen nuevos factores que les impiden enca-minarse por la senda de la recuperación,como es el exceso de la capacidad instaladaque se ha presentado recientemente en elsector industrial de éstos, reflejando elrezago que se viene dando en la reactivación

de la demanda efectiva de países en desa-rrollo, afectados por los bajos niveles deingresos que impiden un mayor margende consumo. Fenómeno que es especial-mente importante en el mundo de hoycuando la globalización hace al mercadointernacional, a la producción y al merca-do financiero más dependiente de la de-manda agregada del mundo y más vulne-rables a los efectos que puedan causar lascrisis sufridas en cada país.

Por otro lado, en los países en desarrollola caída de los precios de algunoscommodities ha llevado a que haya unareducción en el ingreso por exportación(Gráfico 4), a lo que se suma la reducciónen la inversión extranjera hacia tales paí-ses debido a las incertidumbres políticasy económicas, y a los altos niveles dedéficit fiscal y en cuenta corriente que loscaracterizan, además hay también unefecto de mayor incertidumbre globalque perjudica a los países en desarrollo yfavorece a los desarrollados, pues los capi-tales vuelven hacia los países seguros.Como una consecuencia de esto, algunaseconomías han experimentado fuertespresiones en la tasa de cambio, depre-ciándolas significativamente, lo cual noes muy conveniente si se tiene en cuentael tamaño de la deuda y el servicio quedeben pagar los países por ésta, en loscasos en que tal deuda está denominadaen moneda extranjera, pues estos valoresse incrementan cada vez más haciéndoseinsostenible, y lo que menos se necesitapara que se mantenga el proceso de recu-peración es un país con incapacidad depago de su deuda, que es precisamente ladinámica que se ha presentado reciente-mente en Argentina.

la violencia se haconvertido en unfactor determinantedel crecimiento dealgunos paíseslatinoamericanoscomo Colombia y losdesastres naturalescomo derrumbes,inundaciones oheladas se han vueltoimportantes paraotros países endesarrollo comoBrasil.

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Gráfico 4Precio del petróleo(Dólares por barril)


Fuente: Tomado del Diario La República.

Así, los principales factores que han in-tervenido en el proceso de recuperaciónde las economías del mundo se puedenresumir en éstos: debilidad de la deman-da de consumo, elevados déficit fiscal yen cuenta corriente, reducción de la con-fianza de los consumidores, incertidum-bres políticas y económicas, alta depre-ciación de las monedas de algunos países,en especial de Latinoamérica, el deterio-ro del sistema financiero y reducción delmercado accionario mundial. Para queestos factores contribuyan a la reactiva-ción, es necesario que los países los en-frenten a través de una serie de reformasestructurales encaminadas a hacer soste-nible la recuperación que se tiene previs-ta para el 2003.

II. Retos de políticamacroeconómica

El proceso de recuperación de la econo-mía mundial que se ha tratado de soste-ner en el último año, ha estado apoyadoen la mayoría de las economías en unapolítica monetaria expansiva con altosniveles de oferta monetaria, generandoexcesos de liquidez en la economía globaly una caída sustancial en las tasas deinterés. La reducción de las últimas hademostrado tener un mayor efecto sobreel sector doméstico que sobre el sector delos negocios1. Sin embargo, aunque talexpansión monetaria busque estimular lademanda interna y la inversión empresa-rial, ésta no ha sido suficiente para

1 “Global economic outlook”, Departamento de Economía y Asuntos Sociales, Naciones Unidas, octubre de 2002.

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reactivar el consumo privado a los nivelesdeseados, ya que tampoco se ha podidoreactivar satisfactoriamente el gasto decapital de las empresas, deteriorando lascondiciones financieras corporativas.

A pesar de esto, la mayoría de BancosCentrales de los países continuaron parael resto de 2002 y hasta mediados de2003, asumiendo el reto de manteneruna política monetaria expansiva comomedida de choque ante la recesión mun-

dial y de estímulopara el crecimientoeconómico, y demanera especial,aquellos países quehan adoptado unapolítica de inflaciónobjetivo.

Así, países desarro-llados como Esta-dos Unidos y Japónmantendrán la ideade implementar

políticas monetarias acomodaticias, don-de los incrementos de liquidez lleven auna mayor reducción de las tasas deinterés, esto mientras continúe existien-do debilidad en el mercado laboral y enla demanda de cada país, teniendo encuenta que ambos países deben mante-ner una inflación controlada, en especialJapón quien recientemente ha presenta-do importantes niveles deflacionarios.Pero, tan pronto como la economía re-grese a su senda de crecimiento, éstosdeberán replantear sus medidas de polí-tica monetaria y comenzar nuevamente acontraer la oferta para lograr un nuevoaumento en las tasas de interés.

Los países en desarrollo han adoptadomedidas de política monetaria muy si-milares, ya que lo que necesitan es reactivarel consumo, por lo cual también hanbajado sus tasas de interés en busca deuna reactivación del crédito de consumo,sin perder de vista, obviamente, sus me-tas de inflación y sus compromisos con elFondo Monetario Internacional –FMI–en sus programas de ayuda económica,esto último en los casos específicos de lospaíses latinoamericanos que han firmadoy renovado acuerdos con el FMI en losúltimos años.

Sin embargo, aunque los países del mun-do continúan confiando en la políticamonetaria como un elemento dereactivación económica, los resultadosque se han logrado en la difícil situaciónactual, no han sido los más satisfactorios,y esto lo demuestra el hecho de queaunque se ha implementado una políticamonetaria contracíclica o expansiva parareducir las tasas de interés y aumentar laliquidez, el consumo no ha reaccionadocomo es esperado y la inversión empresa-rial no recupera su confianza para volvera invertir al interior de cada país, perotampoco para invertir en otros países,pues las incertidumbres se mantienen enlos frentes económico, financiero y ban-cario, y se extienden al frente político dealgunos países que eran atractivos parainversionistas extranjeros. Además deesto, el hecho de que no se vean buenosresultados también está asociado a quemuchos países desarrollados en especialJapón, han asumido la resolución de noejecución de préstamos mientras no me-jore el panorama internacional del sectorbancario.

tan pronto como laeconomía regrese a susenda de crecimiento,éstos deberánreplantear susmedidas de políticamonetaria y comenzarnuevamente acontraer la oferta paralograr un nuevoaumento en las tasasde interés.

21¿Qué pasa con la recuperación de la economía mundial?

En materia de política fiscal, la situaciónse tornará paradójica para el 2003. Ladesaceleración de la economía mundialsugeriría que se dieran mayores estímu-los fiscales, a través de reduccionestributarias o aumentos en el gasto públi-co como lo ha venido haciendo EstadosUnidos, pero la mayoría de los países,Latinoamericanos principalmente, seenfrentan a una exigencia de ajuste fiscalpor parte del FMI que les impideimplementar medidas de política fiscalexpansiva. Es por eso que tanto paísesdesarrollados como en desarrollo debenponer control a los desbalances que hanalcanzado desde 2001, tratando de man-tener, para el 2003, sus metas de déficitfiscal, y sólo esperar que la expansiónfiscal que realizaron hasta primera partede 2002 genere un efecto multiplicadorsobre el crecimiento del producto en el2003, esto se llevará a cabo especialmen-te en Estados Unidos para quien el estí-mulo fiscal ha sido el mayor promotor dela recuperación económica a través delmayor gasto fiscal y la reducción de losimpuestos, en busca de reactivar la de-manda interna, principalmente el con-sumo privado.

Por su parte, Japón se mantendrá neutralante los efectos a mediano plazo quepueda tener la política fiscalimplementada en la mayor parte de 2002,además, en este país las posibilidades dealgún estímulo fiscal están limitadas,pues sus altos niveles de déficit fiscal y dedeuda pública sugieren un largo períodode ajuste del Gobierno.

De manera particular, las economías dela Unión Europea, han implementadopolíticas de estímulo moderadas, lo que

las ha llevado a un aceptable control delos déficit, esto debido al programa deestabilidad que se ha presentado en granparte de las economías de la región. Así,para 2003, es posible que se continúecon la reducción moderada en las tasas detributación, aunque no se espera unamayor consolidación fiscal, sino un apre-tón fiscal gradual durante el año.

En cuanto a los países en desarrollo, losaltos déficit fiscales y las deudas de losgobiernos han generado la necesidad yobligación de un gran ajuste, donde lacontracción fiscal se deberá continuarimplementando para el año 2003, máscuando se tiene el ejemplo palpable de losucedido en Argentina ante los excesivosniveles de deuda que la hace insostenible.Sólo en algunos países de Asia se podrállevar a cabo una expansión fiscal comomedida de política para apoyar el procesode recuperación económica que se vienepresentando en ellos desde 2001, acom-pañado por un adecuado control de susbalances macroeconómicos.

III. Perspectivas de recuperación

Las perspectivas de recuperación de laeconomía mundial para el 2003 hancambiado considerablemente al compa-rarse con las que se tenían a principio de2002 (Cuadro 1). Así, tanto las metas decrecimiento para países industrializados,como para países en desarrollo y paísesemergentes han sido revisadas a la bajapor el Fondo Monetario Internacional ylos analistas económicos del mundo.

La última revisión hecha a las metas decrecimiento para la economía mundial,la ubica en un nivel de crecimiento de


2,9% para 20032, comportamiento queserá posible si se continúan implemen-tando políticas acomodaticias en los paí-ses industrializados principalmente y sise llevan a cabo las reformas necesariaspara regresar la estabilidad y la credibili-dad a los mercados financieros y acciona-rios de estos países.

Para los países industrializados se esperaun crecimiento de 2,3% para el 2003.Entre éstos, se observará un crecimientodel producto de Estados Unidos de 2,6%en el 20033 si se fortalecen las políticaseconómicas encaminadas a la reactiva-ción del consumo privado y de la inver-sión, ya que hasta el momento parece quesólo se ha reactivado la inversión en equi-pamiento y software. Además, es necesa-rio que se busque el financiamiento ade-cuado para el déficit en cuenta corrienteque se esperaba ascendiera a 4,9% del

PIB en el 2002, para lo cual es necesarioregresar al dólar a su posición normalfrente al yen y al euro ante los cuales semantuvo depreciado.

Por su parte, Japón continuó en el 2002profundizando la recesión que venía su-friendo desde 2001. Se espera 2003 unleve crecimiento de 0,8%. La recupera-ción económica de Japón está sujeta alcomportamiento de las exportaciones, lascuales se han visto afectadas por la aprecia-ción que ha experimentado el yen este añofuertemente afectado por los factores ex-ternos que sufre la economía mundial. Esnecesario que se den una serie de reformasestructurales como son mejorar la situa-ción financiera y la rentabilidad de losbancos; y aumentar la credibilidad en laconsolidación fiscal en el mediano plazopara el control de la deuda, que se espereaumente al 120% del PIB para el final delaño fiscal 2002-2003.

2 “Global economic outlook”, Departamento de Economía y Asuntos Sociales, Naciones Unidas, octubre de2002. La proyección que se tenían para estas cifras de crecimiento del PIB mundial en abril del presente añoera de 1,8% para 2002 y de 3,2% para 2003.

3 Economic outlook, Organización para la cooperación económica y el desarrollo (OCDE), noviembre 2002.

Cuadro 1Proyecciones de crecimiento mundial

Proyecciones a octubre Proyecciones a abrilEconomías 2002 2003 2002 2003

Países desarrolladas 1,3 2,3 1,3 2,8Estados Unidos 2,3 2,6 2,4 3,4Japón -0,7 0,8 -1,1 1,7Área del euro 0,8 1,8 1,3 2,7

Países en desarrollo 3,3 4,7 3,5 4,9Asia 4,7 5,6 4,6 5,7América Latina -0,9 2,8 0,3 3,1

Economía mundial 1,7 2,9 1,8 3,2

Fuente: Global Economic Outlook, Naciones Unidas, octubre de 2002. Economic Outlook, OCDE, noviembre de 2002.

23¿Qué pasa con la recuperación de la economía mundial?

En cuanto al Área del Euro, se esperan uncrecimiento de 1,8% en el 2003, recupe-ración que está sujeta al comportamientodel sector externo de los países de laregión, ya que en la medida en que paísescomo Estados Unidos y Japón, no resta-blezcan su senda de recuperación, lospaíses del Área verán fuertemente dismi-nuido su nivel de exportaciones. Sinembargo, se espera que el ciclo de inven-taros refuerce la actividad económica deprincipios de 2003, y que la reactivaciónde la demanda se de con la ayuda ejercidapor el aumento de los ingresos que se havenido dando recientemente por la caídade la inflación, por el adecuado desempe-ño en el mercado laboral actual y por unamayor utilización de la capacidad insta-lada.

De otro lado, los países emergentes deAsia, han mostrado una fuerte recupera-ción desde principios de 2002, reflejandoel buen desempeño del sector industrial ydel tecnológico, lo cual es muestra delbuen comportamiento de la demanda in-terna que ha sido apoyada por políticaseconómicas expansivas. Con esto se esperaque se alcance un crecimiento de 6,3% enel 2003. Tal crecimiento depende alta-mente del desempeño externo y de larecuperación de Estados Unidos y Europa,sus principales socios comerciales, de larecuperación generalizada en el mercadoaccionario y del continuo proceso de refor-mas estructurales, especialmente las diri-gidas al sistema bancario y corporativo, a lasostenibilidad fiscal y al sistema de tipo decambio flexible.

Por último, las perspectivas de creci-miento de la producción en AméricaLatina son menos desalentadoras, pues se

espera que en el 2003 crezca a una tasa de2,1%, si las condiciones externas mejo-ran para entonces, ya que las economíasde la región son altamente dependientesde la situación económica de países comoEstados Unidos, principal socio comer-cial de los países latinoamericanos. Paraque los resultados de final de año de laseconomías de la región sean favorablesserá necesario que se mejore la situaciónfinanciera de éstos y que se disminuyanlos spreads de países como Brasil, Ecua-dor y Venezuela.

Todos los países de la región deben con-tinuar con la agenda de reformas estruc-turales que están contempladas en susrespectivos paquetes de ayuda externa;algunos de ellos deben prestar especialatención al tamaño de la deuda pública,que es uno de los principales factores devulnerabilidad que hace a los inversionistasnacionales y extranjeros aversos al riesgoy reacios a invertir, conociendo las incer-tidumbres políticas y económicas que sepresentan en los países de la región.

De manera especial se espera que paísescomo Argentina, que ha estado sumido enuna profunda recesión económica y finan-ciera, y Venezuela, deteriorado por losconflictos políticos y económicos actualesal interior del país, puedan a final de 2003acercarse a un proceso de recuperaciónque los lleve a mejorar su desempeño en elfrente externo de la región latinoamerica-na, pues éstos países sostienen unos fuer-tes lazos comerciales con varios de lospaíses latinoamericanos, que igualmentese han visto afectados por la situacióninterna de ellos, de gran importancia ade-más, para el desempeño externo de laregión frente a los países desarrollados.


Conclusión

La recesión registrada por la economíamundial en el año 2001, estuvo afectadadirectamente por la desaceleración en elcrecimiento económico de países comoEstados Unidos y Japón, de quienes de-pende en gran medida el desempeño ex-terno de los demás países del mundo. Lascondiciones parecían revertirse en el pri-mer trimestre de 2002, pero los desequi-librios internos y externos que caracteri-zan la economía global desde 2001 impi-dieron que el proceso de recuperación seconsolidara en la segunda mitad de 2002.Así, parece difícil visualizar un panoramade recuperación sostenible para 2003.

El dinamismo de la economía mundialestará condicionado por la reactivación

de las economías desarrolladas, especial-mente de Estados Unidos. Se requiere,entonces, un mayor esfuerzo en materiade política monetaria por parte de lospaíses, donde se busque estimular elcrecimiento económico, se regrese a nive-les adecuados de inversión y se fortalezcala demanda, pero también se debe buscarcontrolar los desbalances fiscales y decuenta corriente de los países que los hallevado a adquirir grandes deudas quepueden llegar a hacerse insostenibles enel tiempo. Todos estos esfuerzos sonretos de política económica difíciles deenfrentar para las economías, pero nece-sarios para encaminarse por una senda derecuperación sostenible, acompañadospor un adecuado manejo de la agenda dereformas estructurales de cada país.

Bibliografía

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no-2-21578-0,00.html, acceso 29 de noviembre de 2002.

25

La desinflación reciente en Colombia y losriesgos de la política monetaria

Ramón Javier Mesa C.*Remberto Rhenals M.**

Carlos Mario Londoño T.***

- Introducción. - I. Desinflación reciente y política monetaria: una interpretación.-II. Los riesgos de la política monetaria en el corto plazo. - Conclusiones. Bibliografía.

Resumen

Por mandato constitucional el Banco dela República debe mantener baja la infla-ción, para mantener el poder adquisitivode la moneda, con tal fin usó el esquemade corredores monetarios hasta fin de ladécada, logrando reducir la inflación al-rededor de diez puntos; pero al perderoperatividad dicho esquema, en septiem-bre de 2000 el banco adopta el sistemade “Inflación Objetivo” para manejar lapolítica monetaria, que aunque ha per-mitido consolidar la inflación en un dígi-to tiene riesgos potenciales como: crisisde la deuda pública e inestabilidad cam-biaria, entre otros aspectos.

Palabras claves: inflación, corredoresmonetarios, inflación objetivo, deudapública, inestabilidad cambiaria.

Abstract

For constitutional order the Banco de laRepublica should maintain low theinflation, to maintain the purchasingpower of the currency, so the Bank usedthe outline of monetary corridors untilthe end of the decade, being able toreduce the inflation around ten points;but losing operability, the bank adopts,in September of 2000, the system of“Targeting Inflation” to manage themonetary policy, that although it hasallowed to consolidate the inflation in adigit it has potential risks as: crisis of thepublic debt and exchange uncertainty,among other aspects.

Key words: inflation, monetary corridors,targeting inflation, public debt, exchangeinstability.

* Jefe de Departamento de Economía, Centro de Investigaciones Económicas, Universidad de Antioquia.E-mail: [email protected]

** Profesor, Departamento de Economía, Centro de Investigaciones Económicas, Universidad de Antioquia.E-mail: [email protected]

*** Economista, Centro de Investigaciones Económicas, Universidad de Antioquia.E-mail: [email protected]


Introducción

Como resultado del arreglo constitucionalde 1991, al Banco de la República se leencargó la función principal de mantenerel poder adquisitivo de la moneda, lo queen términos prácticos implica mantenerbajos los niveles de inflación. Esto hasignificado que, desde inicios de la décadade los noventa, las autoridades monetariasdel país hayan venido implementandoestrategias tendientes a lograr tasas deinflación de un dígito y cercanas a losniveles internacionales (3,0% anual aproxi-madamente). En este orden de ideas, ajuzgar por el comportamiento de la tasa deinflación en los últimos diez años, especial-mente desde 1999 (Gráfico 1), no cabeduda que los resultados en materia anti-inflacionaria han sido favorables al nuevoesquema de conducción de la políticamonetaria colombiana en los últimos años.

A manera de síntesis, el diseño de lapolítica monetaria en una parte de losnoventa estuvo caracterizado por un es-quema de corredores monetarios. Uno deellos, el de la base monetaria, permitíahacer un seguimiento directo a las metasde inflación que las autoridadesimplementaron en cada período. Diga-mos que, durante la vigencia de esteesquema, la inflación se redujo en más de10 puntos pasando de niveles del 22,0%en 1996 al 9,0% en el 2000. Para resal-tar, la brusca caída de la inflación en1999, situación que coincide con la drás-tica reducción de la actividad económicaen dicho año. En septiembre de 2000, laJunta Directiva del Banco de la Repúbli-ca decidió cambiar el marco operativo dela política monetaria, posiblemente comoresultado de la pérdida de eficiencia delmecanismo de corredores monetarios.1

1 Al respecto véase Clavijo (2000).

Gráfico 1Colombia: evolución de la tasa de inflación 1989-2002

(Porcentaje)

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

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El nuevo esquema, denominado infla-ción objetivo, tendiente a consolidar ta-sas de inflación de un dígito, combina elseguimiento de un agregado monetario,como la base monetaria, con mecanismosde comunicación por parte de la JuntaDirectiva del Banco de la República conlos mercados que explican los cambios ensus decisiones de política monetaria, pro-piciando una mayor credibilidad en lasmetas de inflación. Este esquema se pue-de definir como una estrategia de con-ducción de la política monetaria dondelas decisiones son guiadas por las expec-tativas de inflación futura, relacionadascon el objetivo anunciado por las autori-dades monetarias.2

El propósito de este ensayo es analizar eldesarrollo de la política monetaria enColombia desde el establecimiento delesquema de inflación objetivo. Su objetivocentral es presentar algunas reflexionesalrededor de lo que hemos considerado losprincipales riesgos que enfrenta este es-quema en el corto plazo, debido a ladelicada situación fiscal y a la fuerte ines-tabilidad cambiaria. Con esta finalidadhemos dividido el informe en dos partes.En la primera parte se analiza la políticamonetaria en el marco del proceso dedesinflación que se ha registrado en losúltimos tres años y, en la segunda parte, sediscuten algunos aspectos de la situaciónfiscal y cambiaria del país en el presenteaño, que pueden dificultar las metas deinflación en el futuro inmediato.

I. Desinflación reciente y políticamonetaria: una interpretación

La coyuntura monetaria en los últimostres años evidencia un conjunto de situa-ciones que demuestran la aparente para-doja que se viene presentando entre elmanejo de la política monetaria, la evolu-ción de la inflación y el comportamientode la actividad económica. Un escenariotípico de este tiempo, que contrasta conlo que ha sido la historia del manejomonetario en otras épocas, es la maneracomo se vienen alcanzando sin ningúnproblema las metas de inflación, en me-dio de una relativamente abundante li-quidez en la economía y de una situaciónde estancamiento económico.

Para comenzar, puede afirmarse que lapolítica monetaria desde 1999 viene mos-trando un perfil marcadamente expansi-vo, según se desprende de la evolución dealgunos de sus indicadores e instrumen-tos. Sobresale, la caída pronunciada detodas las tasas de interés de intervención,el volumen de las compras de divisas paraacumular reservas internacionales y eltraslado de utilidades del emisor (Cuadro1). Los excesos de liquidez que se vienenregistrando en el mercado financiero sehan reflejado en la evolución de las tasasde interés interbancaria y en las de mer-cado.3 Este comportamiento estaría mos-trando un compromiso importante de lasautoridades monetarias con la recupera-ción de la economía.

La desinflación reciente en Colombia y los riesgos de la política monetaria

2 Sobre el mecanismo de inflación objetivo se pueden ver los siguientes trabajos: Clavijo (2000), Mesa y Ortiz(2000) y Londoño, Mesa y Rhenals (2002).

3 Al respecto véase el “Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República”, julio de 2002, paginas 17- 25.


Los resultados en materia de actividadeconómica y desempleo hasta ahoratodavía no validan estos esfuerzos delEmisor. Antes, por el contrario, transi-tamos por niveles muy preocupantesde estos indicadores. Como consecuen-

cia de esta situación, parece claro quelas bajas presiones de demanda estaríanexplicando parte del descenso de lainflación desde 1999, período caracte-rizado por un lento crecimiento de laeconomía (Gráfico 2).

Cuadro 1Colombia: fuentes de la base monetaria 1998-2002

(Miles de Millones de Pesos)1998 1999 2000 2001 2002 a/

Gobierno 644 2.480 832 914 (1.033) Traslado de utilidades 83 1.244 516 1.453 1.226 Compra neta de TES 384 1.092 400 (623) (282) Cajero 177 143 (84) 84 (1.976)Repos y cupos de liquidez 899 1.730 (691) (1.215) (38)Compra Neta de divisas (2.761) (1.437) 692 1.445 459Recaudo de cartera b/ (112) (225) (4)Otros (148) 44 249 c/ 18 (69)Total (1.365) 2.817 971 938 (548)Saldo base 6.922 9.739 10.710 11.648 11.100

Fuente: Banco de la República, Informe de la Junta Directiva al Congreso, julio 2001.Notas: a/Año corrido a junio de 2002.

b/Principalmente de Granahorrar.c/Incluye compra de divisas a entidades multilaterales por US$55m, cuya expansión es de US$ 126m.

Gráfico 2Colombia: evolución del desempleo, PIB e inflación 1989-2002

Fuente: Banco de la República y Departamento Administrativo Nacional de Estadística

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1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001-6

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Desempleo Inflación PIB

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Según este panorama y de acuerdo con elcompromiso del Banco de la Repúblicacon la estabilidad de precios, todo indica-ría que éste se ha venido preocupando máspor el tema del crecimiento económicoque de la inflación, como parece despren-derse de la dinámica de los indicadores einstrumentos monetarios que, hoy en día,presentan un claro sesgo a favor de laexpansión de la demanda agregada. Anuestro modo de ver, esta situación podríaser el reflejo del reconocimiento implícito–no manifiesto públicamente, porque elobjetivo final es la estabilidad de precios–que están haciendo las autoridades mone-tarias de que el descenso de la inflación esel resultado de la misma dinámica de laactividad económica, lo que explicaría unclaro interés en su recuperación. Por lodemás, esta postura resulta altamente be-néfica cuando se privilegian, por encimade la inflación, los objetivos de actividadeconómica y empleo en la función bienes-tar social de un banco central.

En este orden de ideas, la evidencia inter-nacional ha demostrado que, para la po-lítica monetaria, la coexistencia de unpapel potencialmente estabilizador delProducto Interno Bruto –PIB– en elcorto plazo –que suponemos nosotros esel objetivo final implícito, no reconocidopor el Emisor públicamente– y de unobjetivo de minimización de la inflaciónde largo plazo (objetivo final explícito delBanco de la República) es intrínsicamentecontradictoria y problemática. Las deci-siones tomadas en función de un objetivofinal de control de la inflación tienenefectos de corto plazo en el PIB y en elempleo (Martner, 2000) o, viceversa, lasdecisiones tomadas en función de objeti-vos de crecimiento tienen efectos en la

inflación. En el caso colombiano actual,mientras se estén alcanzando las metaspresupuestadas de inflación, el perfil dela política monetaria se mantendrá afavor del crecimiento. En caso contrario,la postura de la política monetaria cam-biaría (perfil restrictivo) con efectos ad-versos sobre la demanda agregada, elproducto y el empleo.

De acuerdo con lo anterior, surgen algu-nas inquietudes que se pueden expresar através de las siguientes preguntas: ¿Cuálha sido entonces el aporte de la políticamonetaria y, por ende, del esquema deinflación objetivo a la reducción de lainflación? ¿Por qué el perfil expansivo dela política monetaria no se ha traducidoen un impulso importante de la deman-da agregada?

En relación con la primera pregunta,creemos que los aportes del esquema deinflación objetivo están asociados conuna parte de los criterios sobre los cualesse toman las decisiones de política mone-taria, especialmente aquellos relaciona-dos con los que permiten una evaluaciónde las condiciones de la economía y de lastendencias y perspectivas de la inflación,el desempleo y el producto. Esto garan-tiza la responsabilidad de las autoridadesmonetarias con la estabilidad macroeco-nómica, lo cual le permite aumentar losgrados de credibilidad del público y delos mercados, situación que puede mo-derar las expectativas inflacionarias de losagentes. Para el logro de la credibilidad,el Banco tiene varias estrategias a niveloperativo como son los informes sobreinflación, los comunicados de prensa y laexplicación pública de los cambios en lapolítica monetaria.



En cuanto a los informes de inflación,estos, además de explicar el comporta-miento de los principales determinantesde la inflación y de sus tendencias en elcorto plazo, reseñan los pronósticos deinflación básica en el mediano plazo, loque ha servido como una herramientaimportante para la toma de decisionessobre la política de tasas de interés aseguir. De otro lado, los comunicados deprensa le han permitido a la Junta Direc-tiva del Banco de la República hacer unseguimiento a la evolución del Indice dePrecios al Consumidor –IPC– y a lastendencias de la economía. Un ejemploclaro de transparencia fue el comunicadode prensa emitido el 22 de noviembre de2001, en el cual la Junta Directiva delBanco le explicó al público y a los merca-dos el cambio de orientación en la estra-tegia de inflación objetivo en ese período.

Finalmente, en relación con la segundainquietud, la aparente falta de eficienciade la política monetaria en materia decrecimiento está asociada, en gran parte,con factores exógenos de índole coyuntu-ral que no dependen de las autoridadesmonetarias, entre otros, la difícil situa-ción financiera de empresas y hogares y lainsuficiente recuperación del sistema fi-

nanciero, lo cual impide una mayormovilidad del crédito y un repunte im-portante del consumo y la inversión.4

Adicionalmente, existen factores del ladode la oferta de la economía, donde lacontribución de la política monetariaopera en forma indirecta.

II. Los riesgos de la política moneta-ria en el corto plazo

A pesar del aparente éxito que ha alcan-zando el Banco de la República en materiainflacionaria en el 2002 y el buen com-portamiento de algunos de los determi-nantes de corto plazo de la inflación enColombia,5 existen algunos fenómenos enel corto y mediano plazo que podríancomprometer el logro de las metas deinflación para los próximos dos años.6 Loanterior implica que los principales ries-gos que puede enfrentar la política mone-taria y su compromiso con la estabilidadde precios radica en los hechos de coyun-tura que se vienen presentando, especial-mente en los frentes fiscal y cambiario.

Los problemas asociados con el creci-miento excesivo del endeudamiento pú-blico y la preocupante inestabilidadcambiaria que se viene observando en el

4 A pesar de las bajas tasas de interés que se vienen registrando hace largo rato, el crédito continúa estancado.Según cifras del Banco de la República a septiembre 6 del 2002, el saldo del crédito total, que incluye la carteraen moneda nacional y moneda extranjera con los sectores público y privado, mostraba una caída anual del 0,9%.

5 Entre ellos, los agregados monetarios y las tasas de interés. Igualmente, la evolución favorable de los preciosde los alimentos durante 2002.

6 El 22 de noviembre de 2001, el Banco de la República expidió un comunicado donde definía las metas deinflación para los dos próximos años: 6,0% en el 2002 y un rango entre el 4,0% y 6,0% para el año 2003.Igualmente, expresa el comunicado. la preocupación del Banco por alcanzar una inflación de largo plazorepresentada en una meta puntual del 3,0% más allá del año 2003.

31

2002, pueden convertirse en obstáculosal logro de los objetivos de inflación ylimitar las posibilidades del esquema deinflación objetivo. Es de anotar que, des-de que comenzó a operar esta estrategiade política monetaria en el país, las metasde inflación se han venido alcanzando sinmayores inconvenientes, tal como se des-prende de los resultados alcanzados enlos dos o tres últimos años (Cuadro 2).

Los acontecimientos de coyuntura men-cionados tienen repercusiones importan-tes por las señales que pueden represen-tar para el futuro de la economía colom-biana en los próximos años, sobre todo en

lo que tiene que ver con el comporta-miento de variables claves como las tasasde interés, el tipo de cambio, el nivelgeneral de precios y la fijación de lossalarios. De la misma manera, las dificul-tades en materia fiscal y cambiaria, a lavez que pueden comprometer las metasde inflación, también podrían frenar olimitar la insuficiente recuperación eco-nómica que viene registrando la econo-mía colombiana. De acuerdo con lo an-terior, a continuación se presentan algu-nas reflexiones en torno al déficit fiscal, lasostenibilidad de la deuda pública, elproblema del pass through7 y la inestabi-lidad cambiaria.


7 Este término está referido en la literatura al efecto que produce el tipo de cambio sobre el nivel de preciosdoméstico, tal como lo definen: Hausmann, Panizza y Stein (2000).

8 Esta sección es tomada textualmente de: Londoño, Mesa y Rhenals (2002).

Cuadro 2Metas de inflación e inflación observada en Colombia 2000-2004

(Porcentajes)

Inflación 2000 2001 2002 2003 2004Meta 10,0 8,0 6,0 4,0 - 6,0 3,0Observada 8,8 7,65 6,37a/

Fuente: Banco de la República y Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE.Nota: a/ Inflación anual a octubre de 2002.

Los problemas del déficit fiscal y lasostenibilidad de la deuda pública8

En cuanto al déficit fiscal, la preocupa-ción surge por el crecimiento explosivoque puede generar la elevada carga de ladeuda pública, tanto interna como exter-na, que el país viene acumulando en losúltimos años. Los riesgos de una deuda

elevada están por el lado de los círculosviciosos que generan sobre el comporta-miento de variables macroeconómicasimportantes como las tasas de interés, eltipo de cambio y los precios. Así mismo,estos riesgos en grado sumo pueden com-prometer la gestión de la política fiscal através del tiempo.


En efecto, en la medida en que se man-tenga una fuerte alza en la relación deudapública/PIB aumentan las posibilidadesde que desemboque en una dinámicaexplosiva de la deuda, debido a las dudasque surgen de si el gobierno es capaz deservirla adecuada y oportunamente. Estoproduce malas señales, especialmente enlos mercados financieros internacionalesque comienzan a exigir primas de riesgopaís más altas por la compra de la deudapública colombiana –aumento delspread–, provocando alzas en el tipo decambio (Gráfico 3), déficit aún mayoresy un aumento más rápido del endeuda-miento externo. De otra parte, un déficitpresupuestario persistente puede gene-rar problemas de balanza de pagos ymayor inflación.

Las presiones inflacionarias se producenpor los aumentos de costos que puedengenerar los desequilibrios fiscales y lasalzas en el tipo de cambio. Las expecta-tivas de devaluación que resultan se

originan por la incertidumbre que sedesprende no sólo de la falta de respon-sabilidad fiscal del gobierno para conte-ner su déficit, sino también de la fuga decapitales que se presenta ante las expec-tativas de dificultades económicas en elfuturo. Como se sabe, una crisis fiscalpuede ser resultado de expectativas deinsostenibilidad de la deuda pública,produciéndose lo que, en la literaturaeconómica, se denomina “expectativasautocumplidas”; es decir, expectativasque llevan aparejado su propio cumpli-miento: la creencia de que puede surgirun problema provoca la aparición de eseproblema, validando las expectativasiniciales (Blanchard, 2000).

La experiencia reciente de Brasil es muyrelevante. Según Blanchard (2000), “enla crisis brasileña de 1998, el temor a quese devaluara el real obligó a Brasil a subirenormemente los tipos de interés. Estostipos de interés aumentaron extraordina-riamente los déficit públicos, llevando a

Gráfico 3Colombia: Spread vencimiento en el 2003 y devaluación

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Superintendencia Bancaria de Colombia.

R2 = 0.44

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150 200 250 300 350 400 450 500 550 600

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preguntarse si el Estado brasileño podríadevolver su deuda y elevando aún más lostipos de interés. Finalmente, Brasil notuvo más remedio que devaluar a princi-pios de 1999”.

El caso argentino reciente también es unejemplo de los problemas que originanlos desequilibrios fiscales. La incapaci-dad de pago del gobierno argentino fren-te al tema de la deuda pública durante elaño 2001, elevó la percepción de riesgosobre esa economía, que condujo a laeliminación del esquema de convertibili-dad y a una fuerte devaluación del pesoargentino. Esto trajo consigo el aumentode la inflación en un escenario de caída dela actividad económica. En resumen, ajuzgar por los acontecimientos, la infla-ción en Argentina viene siendo el resulta-do de la incapacidad de pago de ungobierno que no ha podido ajustar susfinanzas públicas, ni cumplir con lospagos programados. Lo anterior se havisto alimentado por políticas financierasimpopulares “el corralito”.

En general, las mayores dificultades yriesgos que enfrenta la economía colom-biana en el futuro con el tema del déficitfiscal se viene alimentando cada vez conlos siguientes aspectos9: (i) El crecienteservicio de la deuda pública que para elaño 2001 pudo representar más del 90,0%

del recaudo del impuesto de renta. (ii) Elescaso ritmo de crecimiento del PIB en elprimer semestre de 2002 (1,4%). (iii)Los problemas de orden público. (iv) Lafragilidad del sistema bancario10 y lasdificultades que enfrentan, por ejemplo,las reformas tributaria, pensional y delEstado. Estos aspectos constituyen unriesgo potencial para las metas de infla-ción en Colombia, no sólo por lo querepresentan para el futuro de las finanzaspublicas del país, sino también por susefectos sobre nuestra imagen financierainternacional.

Finalmente, según los anuncios del nue-vo gobierno, se requiere aumentar losgastos en materia de seguridad e inver-sión social para enfrentar dos de los pro-blemas más delicados que tiene el país enla actualidad: la violencia y la pobreza.En esta perspectiva, dado el comporta-miento previsto de los recaudos, estopodría comprometer las metas fiscales, ano ser que se produzca un fuerte recortedel gasto público en otros frentes. Detodas maneras, es probable que el gastopúblico en el corto plazo aumente enforma importante debido a las políticasde indemnizaciones que el ajuste delEstado implica. En estas condiciones, ladeuda pública podría mantener su sen-dero preocupante.


9 En línea con Arango y Posada (2000), retomamos algunos de los aspectos que ellos citan, pero adaptados ala coyuntura registrada en 2002.

10 En relación con este punto, vale la pena referenciar que durante julio y agosto de 2002 las utilidades del sistemafinanciero bajaron, en parte, debido a las pérdidas por $160.000 millones ocasionados por las caídas derentabilidad de los portafolios de inversión representados en títulos de deuda pública TES. El incremento de12,5% a 16,5% de las tasas de los TES, especialmente en agosto, implicó una depreciación de 15,0% en esospapeles, lo cual se convirtió en la causa de la mencionada pérdida.


El problema del pass through y la inesta-bilidad cambiaria

El nuevo régimen cambiario colombiano,establecido a finales de septiembre de1999, derivó, como resultado lógico ca-racterístico de este esquema, en una mayorinestabilidad en el precio del dólar. En losúltimos años, factores asociados con losproblemas de orden público, la fragilidaddel entorno internacional, la política defuerte reducción de tasas de interés (ac-tualmente 3 de las 4 tasas de intervenciónson negativas en términos reales, Gráfico4) y el excesivo crecimiento de la deudapública han influenciado activamente laevolución reciente del precio de la divisaen Colombia. Si bien estos factores sevienen convirtiendo en los determinantesfundamentales de la tasa de cambio, hastael momento sus niveles no han desatadouna fuerte especulación desestabilizadora

contra la moneda nacional, que terminepor aumentar el precio del dólar más de lonormal, incidiendo fuertemente en el pre-cio de los bienes importados y en lasexpectativas de inflación.

En este orden de ideas, vale la pena reseñarla coyuntura cambiaria en lo corrido de2002, especialmente por las bruscas alzasque se presentaron recientemente. A ma-nera de resumen, el comportamiento delprecio del dólar ha tenido dos fases clara-mente definidas (Grafico 5): una aprecia-ción en los primeros meses del año –hastafinales abril–, y una alza sostenida o de-preciación, desde mayo hasta mediadosde octubre. Algunos factores que explica-ron el desempeño de la divisa norteameri-cana en el país durante la primera partedel año –fase de apreciación– estuvieronasociados básicamente con11: (i) el dina-mismo de las remesas de colombianos en

11 Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República, Banco de la Republica, 2002, página 26.

Grafico 4Colombia: tasas de intervención en términos reales 2001-2002 (%)

Fuente: Banco de la República

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ene-01 may-01 sep-01 ene-02 may-02 sep-02

Lombarda cont. Subasta Cont.Subasta Exp. Lombarda Exp.

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ene-02 mar-02 may-02 jul-02 sep-02

el exterior; (ii) la participación activa de lascasas de cambio en el mercado interbanca-rio, que implicó que divisas que anterior-mente se negociaban en el mercado librecomenzaran a formar parte de este merca-do; (iii) las operaciones de cobertura de losfondos de pensiones obligatorias realiza-das con el fin de reducir el riesgo cambia-rio de sus portafolios en moneda extranje-ra; (iv) la política de reducción de las tasasde interés en los Estados Unidos y (v) ladisminución de la posición propia delsistema financiero inducida por las expec-tativas de apreciación a la fecha. El resul-tado de este proceso de apreciación permi-tió una acumulación de reservas interna-

cionales netas de US$625,2 millones, delos cuales US$201,5 millones fue el mon-to que el Banco de la Republica compró através del mecanismo de subastas de op-ciones tipo put para acumulación de reser-vas internacionales.

Contrario a este desempeño, desde mayolas alzas en el precio del dólar comienzana ser estimuladas por factores de diversaíndole, destacándose muy activamente,de un lado, la difícil situación económicay política de algunos países de la región,particularmente, Venezuela, Brasil y Ar-gentina12. Y, de otro lado, las preocupa-ciones del mercado financiero interna-


12 La inestabilidad política en Venezuela, resultado de la polarización entre gobierno y opositores que buscan lasalida del Presidente Chávez –hasta ahora–, entre los factores más importantes, se ha desatado una profundadevaluación del Bolívar, que en octubre de este año superaba el 80,0%. Brasil con una débil economía y ladesconfianza que se generó en los mercados internacionales por las elecciones presidenciales. Y el caso deArgentina, por la demora del FMI para concretar su ayuda al igual que la inestabilidad política del PresidenteEduardo Duhalde, han sumido la economía del país en una profunda crisis de confianza.

Fuente: Banco de la República

Gráfico 5Colombia: tasa de devaluación promedio anual, 2002

(Porcentaje)


cional sobre la economía colombiana ori-ginadas en el tema del ajuste en lasfinanzas públicas y en el futuro delfinanciamiento del déficit fiscal. Otrascausas que han venido impulsando ladepreciación en el segundo semestre delaño con mayor intensidad son: (i) loscanjes de deuda externa anunciados porel gobierno a finales de mayo y realizadosel 25 de junio, cuyo objetivo fue rees-tructurar los plazos de vencimiento de ladeuda colombiana, lo cual se tradujo enun exceso de demanda de divisas para lacompra de los nuevos bonos que seríanemitidos13; (ii) la caída en las tasas deintervención motivada por el intento delBanco de la República de incentivar elcrédito y contribuir a la reactivación de laeconomía, que generó en los inversionistasun gran interés por demandar títulos dedeuda emitidos por el gobierno en dóla-res. Este hecho, junto con la expansiónmonetaria y el aumento en el diferencialde rentabilidades a favor del exterior,contribuyó a aumentar la demanda pordólares en el mercado cambiario; (iii) laespeculación financiera originada en lacaida de la rentabilidad de algunos inter-mediarios financieros por la disminuciónde sus ganancias en títulos de tesorería,especialmente en julio y agosto, a raíz delincremento en las tasas de interés de estospapeles, y la escasa reactivación del crédi-to; (iv) la demanda permanente de divi-sas por parte del sector real para proteger-se de eventuales y bruscas devaluaciones,al mismo tiempo en que se realizan girosde utilidades a sus casas matrices en elexterior; (v) algunas medidas de índole

política y económica implementadas porel nuevo gobierno como la declaración deconmoción interior el pasado 11 de agos-to y el pago del impuesto del 1,2% sobreel patrimonio, que incrementó la incerti-dumbre sobre la economía.

Esta situación de inestabilidad, caracte-rizada por la depreciación generalizadadel peso, originó que en este período seactivara, por primera vez, el mecanismode subastas para “control de volatilidad”creado por el Banco de la República conel fin de moderar las variaciones fuertesdel tipo de cambio. Éstas son subastas deopciones para vender o comprar divisas alBanco de la República, siempre que elTipo de cambio Representativo del Mer-cado –TRM– este 4,0% por encima opor debajo de su promedio móvil de losúltimos 20 días, disponiendo el Emisorde un cupo de US$180 millones convigencia de un mes para realizar talesintervenciones. En efecto, entre julio yoctubre del presente año, el Banco de laRepública efectuó tres intervenciones detipo call para controlar el alza en el preciode la divisa, al superar la TRM, en un4,0% por encima, su promedio móvil delos últimos 20 días (Cuadro 3). De unmonto establecido de US$540 millonespara las tres subasta, el Banco de laRepublica vendió divisas por este meca-nismo por un valor de US$414 millones.

En resumen, hasta el momento los hechosestilizados registrados en el país en elúltimo tiempo, no validan una evidenciafuerte de los impactos de la devaluaciónsobre la inflación medida a través del IPC.

13 En cuanto a esta reestructuración de deuda es importante resaltar que cerca del 70,0% de los US$600 millonesen bonos que fueron colocados fue demandado por intermediarios nacionales, especialmente los fondos depensiones quienes incrementaron su demanda de divisas para la adquisición de estos papeles.

37

Los efectos de la depreciación al parecerson más fuertes en el Índice de Precios alProductor –IPP–, lo cual tiende a inducira costos de producción más altos y con ellogenerar inflación. En esta dirección, todoparece indicar que los efectos de la rápidadevaluación registrada durante el segun-do semestre de 2002, han comenzado asentirse en términos de las metas de infla-ción presupuestadas para tal año. En efec-to, la tasa de inflación anual registrada enel mes de octubre equivalente al 6,37%,superó ampliamente el objetivo del 6,0%que se tiene establecido para 2002.

Conclusiones

A juzgar por los resultados hasta ahoralogrados en materia de inflación, todoindica que el esquema de conducción dela política monetaria en función de metasplurianuales de inflación viene operandoeficientemente en el país. Lo anterior hapermitido que en los últimos tres años elBanco de la Republica haya podido esta-bilizar la inflación en niveles de un dígito,sin la necesidad extrema de haber recu-rrido a aumentos excesivos en las tasas deinterés; antes, por el contrario, la coyun-tura en esos años ha mostrado un perfilclaramente expansivo de la política mo-


netaria, lo cual ha facilitado la caída detodas las tasas de interés en la economíacolombiana. Esto último resulta dema-siado relevante en las actuales circuns-tancias del país, especialmente por lanecesidad urgente que existe de impulsarel crecimiento económico y frenar la altatasa de desempleo que se viene registran-do. Lamentablemente, a pesar de tenerestos índices tan bajos de tasas de interésy de haber consolidado la inflación en undígito, la actividad productiva no despe-ga y el panorama económico continúabastante oscuro.

En este sentido, se convierte en un retopara el manejo monetario de los próxi-mos períodos, continuar manteniendoeste perfil bajo de tasas de interés, en unambiente donde existen riesgos constan-tes para las metas de inflación presupues-tadas. El problema de la sostenibilidadde la deuda pública y los probables efec-tos adversos de la inestabilidad cambiariaque se observa, ponen en un alto riesgo laposibilidad de que las autoridades mone-tarias no logren los resultados inflaciona-rios deseados. Estos factores negativospara la estabilidad macroeconómica, po-drían modificar el perfil actual de lapolítica monetaria, lo cual sería contra-producente para las perspectivas de cre-

Cuadro 3Subastas de opciones Call

Monto presentado Monto aprobado Cupo Prima de corte Monto ejercido

Fecha (US$ Millones) (US$ Millones) (US$ Millones) ($/US$1000)a/ (US$ Millones)

29-jul-02 354 180 180 3.800 180

01-ago-02 453 180 180 4.220 109,5

02-oct-02 599 180 180 5.157 124,5

Fuente: Banco de la Repúblicaa/ son pesos por cada mil dólares.


cimiento económico en los próximos años.No olvidemos que en el caso de que lainflación observada se desvíe del presu-puesto de las autoridades monetarias, elajuste inmediato se produce vía alza enlas tasas de interés.

Con respecto a este último aspecto ydados los riesgos que enfrenta la política

monetaria en el corto plazo, consideramosque las metas de inflación en un futurodeberían tornarse más prudentes y ajusta-das a la realidad colombiana actual. Porejemplo, puede resultar innecesario fijaruna meta de inflación para el próximo añoinferior al 5,0% anual de continuar laeconomía colombiana transitando por unasenda de bajo crecimiento.

Bibliografía

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MESA y Ortiz (2000). “Notas sobre el nuevo esquema de Política monetaria en Colombia”, Revista Perfil deCoyuntura Económica, Universidad de Antioquia, diciembre.

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El problema fiscal colombiano: ¿se trata deuna baja presión tributaria?

Remberto Rhenals M.*

- Introducción. - I. Evolución de la situación fiscal en América Latina. -II. Lapresión tributaria colombiana: una comparación internacional. - III. El nuevo

proyecto de reforma tributaria: ¿un problema de economía política y derecaudos? - Bibliografía

Resumen

Durante los años noventa América Latinaadelantó reformas estructurales, influen-ciando positivamente la gestión de lasfinanzas públicas y mejorando los siste-mas tributarios en varios países. Al anali-zar las finanzas públicas colombianas seobserva un gran aumento en el tamaño delEstado e ineficiencia del sistema tributa-rio, reflejada en baja presión tributaria entérminos internacionales. En este contex-to, se analiza críticamente el proyecto dereforma tributaria en términos de: capaci-dad para lograr estabilidad presupuestal,eficiencia y equidad, concluyendo que esuna solución parcial a un problema defondo y, por tanto, continuarán los mis-mos problemas estructurales del régimenimpositivo.

Palabras claves: reformas estructurales,presión tributaria, reforma tributaria, es-tabilidad presupuestal, eficiencia.

Abstract

During the decade of the ninety, LatinAmerica advanced in their structuralreforms, influencing the administrationof the public finances positively andimproving the tributary systems in severalcountries. Analysing the Colombianpublic finances, a great increase is observedin the size of the State and inefficiency ofthe tributary system, is reflected in lowtributary pressure in international terms.In this context, it is analysed the projectof tributary reform critically in terms of:capacity to achieve budget stability,efficiency and justness, concluding thatit is a partial solution to a bottom problemand, therefore, the same structuralproblems of the tax rule will continue.

Key words: structural reforms, tributarypressure, tributary reform, budgetstability, efficiency.

* Profesor, Departamento de Economía, Centro de Investigaciones Económicas. Nota: Este artículo contó conla colaboración estadística de Carlos Andrés Giraldo, Economista y Carlos Mario Londoño, Economista, Centrode Investigaciones Económicas -CIE-, Universidad de Antioquia. E-mail: [email protected]


En la década de los noventa, los países deAmérica Latina implementaron un con-junto de reformas estructurales con elpropósito, entre otros, de modificar ymodernizar el sector público. En estesentido, diversos países ejecutaron pro-gramas de privatización1 con el fin deacomodar el campo de acción del sectorpúblico a su capacidad y a sus ventajascomparativas. Estas reformas abarcarontambién el mejoramiento en la gestiónde las finanzas públicas, incluyendo re-formas en sus sistemas tributarios y en losprocesos de manejo del presupuesto y enla inversión del sector público.

Las reformas de los sistemas tributariospersiguieron, de un lado, generar losrecursos necesarios para financiar losgastos del Estado2 y, de otro lado, redu-cir las distorsiones causadas por la es-tructura impositiva vigente (regímenestributarios ineficientes, inequitativos,complejos, inelásticos y poco eficaces).Se necesitaba también adecuar dichaestructura a las reformas estructuralesen marcha, principalmente la comercialy la financiera.

Las reformas tributarias buscaron, enconsecuencia, además de aumentar losrecaudos, una mayor neutralidad y sen-cillez impositiva, corregir los problemasde inequidad, principalmente horizon-tal, y una mayor compatibilidad entre elsistema tributario y su capacidad admi-nistrativa. Se redujeron las tasas margi-nales máximas y los tramos impositivos,

se integraron los impuestos sobre lasutilidades de las empresas y sobre losingresos de las personas; se amplió la basedel Impuesto al Valor Agregado –IVA–mediante la eliminación de numerosasexenciones, deducciones, incentivos fis-cales y otros tratamientos y regímenesespeciales; se ampliaron o generalizaronlos sistemas de retenciones, anticipos yregímenes presuntivos y se implementa-ron ajustes por inflación sobre créditos ydébitos tributarios, con el fin de neutra-lizar el efecto Olivera-Tanzi (Lerda,1996). Una mayor eficacia de la admi-nistración tributaria, la simplificación dela estructura impositiva, la adopción demedidas más fuertes en materia de in-fracciones y delitos tributarios y un ma-yor grado de aceptación de los impuestospor parte de los contribuyentes deberíanmanifestarse en menores niveles de eva-sión (International Transparency, 2002 yDe Luis, 1996). Cabe señalar que estasreformas se concentraron en los nivelescentrales de gobierno, puesto que en losniveles regionales o locales los avanceshan sido relativamente pocos.

Las reformas tributarias en América Lati-na fueron particularmente intensas entre1985 y 1995, con excepción de Chile,Bolivia y El Salvador que habían llevadoa cabo modificaciones importantes enaños anteriores. A juzgar por el índice dereformas estructurales en materiatributaria, este proceso prácticamente separalizó en la mayoría de los países de laregión durante la segunda mitad de los

1 Como se sabe, en la década del setenta y en la primera mitad de los ochenta varios países reversaron los procesosde privatización que habían realizado antes, principalmente en aquellos donde fueron relativamente másintensos. Estos procesos se reanudaron en la década pasada (Morley, Machado y Pettinato, 1999).

2 Los recursos de las privatizaciones son de naturaleza temporal.

41

noventa (Lora, 2001), pese a que todavíapersisten importantes áreas de ineficienciay problemas de equidad en las estructu-ras tributarias actuales, por ejemplo.

Los coeficientes de recaudo del IVA, comoproporción de la demanda interna (Pro-ducto Interno Bruto- PIB- menos expor-taciones más importaciones), son muyinferiores a sus tasas nominales, debido ala exclusión de numerosos bienes y servi-cios finales y a dificultades de administra-ción y control, lo que limita aún más laneutralidad de este impuesto. Aunque lastasas marginales máximas sobre los ingre-sos de las personas se redujeron, por razo-nes de equidad solamente se aplican desdeciertos niveles de ingreso que, en algunospaíses, son extremadamente altos para susniveles medios. Para ingresos inferiores seaplican tasas diferenciales reducidas y enla mayoría de países existe además unlímite mínimo de ingreso imponible. Es-tos mecanismos limitan severamente laeficacia del impuesto de las personas en lospaíses de la región. En materia de impues-tos sobre las ganancias de las empresas, noobstante su reducción y una posiblemen-te mayor neutralidad, la mayoría de paísesmantienen aún sistemas de incentivostributarios por actividades, sectores o re-giones (Lora, 2001).

I. Evolución de la situación fiscal enAmérica Latina

Las finanzas públicas en la región regis-traron progresos importantes en los no-venta. El déficit fiscal se redujo en formanotable, además de un manejo más cui-dadoso tanto de dicho déficit como de la

deuda pública. En la década de los ochen-ta, la prioridad asignada a la estabiliza-ción macroeconómica se tradujo princi-palmente en una contracción del gastopúblico. En cambio, en los noventa lageneración de ingresos cobró mayor im-portancia, permitiendo una recupera-ción de los niveles de gasto, pero mante-niendo déficit fiscales moderados. Noobstante estos logros, la situación fiscalde la región no deja de presentar proble-mas (CEPAL, 2001).

La importancia de los niveles de gasto enel balance de las finanzas públicas semuestra en el Gráfico 1. Como puedeobservarse, se presenta una relación ne-gativa entre tamaño del Estado (gastopúblico/PIB) y saldo fiscal. Esto signifi-ca que, no obstante la importancia degenerar mayores recaudos, la correcciónde los desequilibrios fiscales en formaduradera y creíble depende esencial-mente de los controles sobre el gastopúblico. Como se sabe, uno de los pro-pósitos de las reformas tributarias, cuan-do no el principal, es aumentar losrecaudos para corregir el déficit. Sinembargo, después de los aumentos en elrecaudo como resultado de dichas refor-mas, el gasto público también sube3.Aún más, los mayores recaudos asocia-dos con expansiones de la actividad eco-nómica se traducen también en aumen-tos de gasto, imprimiéndole un carácterprocíclico a la política fiscal en la región(CEPAL, 2002). En estas condiciones,las posibilidades de morigerar choquesadversos sobre estas economías median-te, por ejemplo, un mayor gasto públicoson bastante limitadas.

El problema fiscal colombiano: ¿se trata de una baja presión tributaria?

3 Colombia constituye, quizás, el caso más notorio de esta situación.


3

5

7

9

1 1

1 3

1 5

1 7

1 9

2 1

1 9 2 5 1 9 3 2 1 9 3 9 1 9 4 6 1 9 5 3 1 9 6 0 1 9 6 7 1 9 7 4 1 9 8 1 1 9 8 8 1 9 9 5

Gráfico 2Consumo Público 1925-2001

(Porcentaje del PIB)

Fuente: Banco de la República, Departamento Administrativo Nacional de Estadística y DepartamentoNacional de Planeación

Gráfico 1América Latina: tamaño del Estado y saldo del sector público

(1997-1999)

Fuente: Comisión Económica para América Latina

R2 = 0,5806

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

10 15 20 25 30 35 40 45 50

Tamaño del Estado

Sald

o de

l sec

tor p

úblic

o

43

¿Qué puede decirse sobre Colombia?Con la finalidad de examinar la proble-mática colombiana de la última década,en los Gráficos 2 y 3 se presenta laevolución del consumo del gobierno y dela inversión pública, como porcentajesdel PIB, desde 1925 y 1950, respectiva-mente. Como puede observarse, el rápi-do crecimiento de los gastos de consumopúblico (Gráfico 2), sólo comenzó a serhistóricamente alto desde principios delos noventa. Aunque se presentó un saltoen los primeros años de los setenta, semantuvo prácticamente estable en lasdos décadas siguientes y no superó losniveles de la primera mitad de los treinta.En 1990 la participación de los gastos deconsumo en el PIB fue de 11,1% y en1999 se sitúo en 19,7%. En los dosúltimos años (2000 y 2001), en plenoajuste fiscal, solamente cayó en forma

leve. Según el Ministerio de Hacienda yCrédito Público, esto se debe en granparte a que un alto porcentaje del gastopúblico es muy inflexible4 o, en otraspalabras, el margen de maniobra delgobierno es bastante reducido.

Por su parte, la inversión pública registróuna tendencia creciente entre 1950 y1980, manteniéndose en niveles simila-res en los siguientes años, aunque enmedio de fuertes fluctuaciones como hasido su característica. La participación dela inversión pública en el PIB registróuna recuperación importante entre 1990y 1998, pasando de 6,3% a 10,2%, ycayó después en forma prácticamentesostenida, hasta llegar a 7,3% el añopasado. De esta forma, se configuró –yposiblemente continúe durante el pre-sente año– un tipo de ajuste fiscal con


4 El Tiempo, 25 de febrero de 2002.

1

3

5

7

9

1 1

1 3

1 9 5 0 1 9 5 5 1 9 6 0 1 9 6 5 1 9 7 0 1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 9 0 1 9 9 5 2 0 0 0

Gráfico 3Colombia: Evolución de la inversión pública 1950-2001


Fuente: Banco de la República, DANE y DNP


efectos negativos, de corto y largo plazo,sobre la actividad económica5.

Puede afirmarse, entonces, que el granaumento del tamaño del Estado colom-biano desde los noventa se asocia princi-palmente con la notable expansión delconsumo público. En este sentido, cabeseñalar que una medida fiscal de largoplazo, con efectos importantes sobre lasostenibilidad de las finanzas públicas, esla que se derivaría de una disminución enel tamaño del Estado o, por lo menos, deun freno en su crecimiento, particular-mente en materia de gastos de consumo.

La reducción del tamaño del Estado debeser prioritaria en la corrección del des-equilibrio fiscal, debido a su probablegran magnitud. Al respecto, un estudiode Posada y Gómez (2002) muestra que,por ejemplo, en el caso de infraestructuraparece existir un exceso de gasto públicoefectivo frente a su nivel óptimo. Losimpactos negativos de estos posibles ex-cesos de gastos sobre el bienestar se re-fuerzan si son financiados con impuestosque causan grandes distorsiones sobre lasdecisiones de consumo e inversión de losagentes, como puede deducirse de unanálisis del sistema tributario colombia-no, en particular desde principios de losnoventa.

En el Gráfico 4 se muestra el comporta-miento de la presión y la estructuratributaria (recaudos tributarios comoporcentaje del PIB) del conjunto del

sector público en Colombia. La presióntributaria pasó de 15,4% en 1990 a21,8% en 1997 y cayó a 18,4% en el2000. Los recaudos más dinámicos fue-ron las contribuciones a la seguridadsocial que pasaron, como porcentaje delPIB, de 1,0% en 1990 a 5,2% en 1998y se redujeron a 4,3% en el 2000. Des-pués siguieron los impuestos nacionales,que pasaron de 12,6% en 1990 a 15,3%en 1997 y cayeron a 10,7% en el 2000.Las caídas en los últimos años fueronresultado del lento crecimiento de laeconomía en dichos años, que terminópor derrumbar los ingresos tributarios.

En relación con los impuestos naciona-les, sorprende el hecho de que la serie dereformas de los noventa solamente hayanelevado en dos puntos del PIB, en elmejor de los casos, los recaudos tributa-rios. En el 2001 la presión o tasa tributariadebió haberse recuperado, a juzgar por elincremento registrado en los recaudosque, según la Dirección de Impuestos yAduanas Nacionales –DIAN–, fue de27,6%6.

El proceso de reformas tributarias enColombia ha sido particularmente in-tenso. Entre 1973 y 2000 se realizaron21 reformas tributarias: 15 modificabanla base o las tarifas de los impuestos a larenta, las ventas y los aranceles, o busca-ban controlar la evasión o aumentar laeficiencia en el recaudo. Las restantessimplemente modificaban los procedi-mientos y teóricamente no deberían te-

5 La literatura económica muestra que los ajustes fiscales pueden tener efectos contraccionistas (keynesianos) oexpansivos sobre producción y empleo, dependiendo de su naturaleza e intensidad.

6 Los mayores aumentos se presentaron en el impuesto de renta (35,7%) y en el Gravamen a los MovimientosFinancieros (37,1%).

45

ner efectos sobre los recaudos (García yGómez, 2002). Entre las primeras, en ladécada de los noventa se realizaron ochoreformas (1990, 1992, 1994, 1995,1997, 1998, 1999 y 2000), un pocomás de la mitad de las que se realizaron enestas tres décadas. Aunque la mayoría deestas reformas tuvieron como propósitoprincipal, cuando no único, aumentarlos recaudos, un estudio reciente mues-tra que solamente una, la de 1990, fueexitosa en materia de generar aumentospermanentes en los recaudos7.

Puede afirmarse, entonces, que las refor-mas tributarias anti-técnicas8 que carac-terizaron la última década tuvieron efec-tos negativos sobre el crecimiento de laeconomía y, en consecuencia, contribu-yeron también a la pérdida de dinamis-mo de los recaudos tributarios.

¿Qué tanto ha avanzado Colombia, porlo menos con respecto a la región, enmateria tributaria? Un indicador útilpara responder esta pregunta lo constitu-ye el “Índice de reforma tributaria es-tructural”9 construido por Lora (2001)


Gráfico 4Presión y estructura tributaria en Colombia


Fuente: Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, Cajas de compensación y Superintendencia de Salud

7 No se incluye la última reforma tributaria. Sin embargo, según cálculos del DNP, las últimas dos reformasgeneraron recaudos equivalentes a 0,8% del PIB en el 2000 y 2,2% en el 2001, aumentos posiblementetransitorios.

8 Sobre los problemas técnicos de la última reforma tributaria pueden consultarse, entre otros, los siguientesartículos: Contraloría General de la Repúbliza –CGR– (2000). “Reforma tributaria: ¿modernización o reformaestructural”. CGR (2001). “¿En qué falló la reforma tributaria?”

9 Para construir este índice se tienen en cuenta las tasas marginales máximas de tributación sobre empresas ypersonas, las productividades del IVA y de los impuestos al ingreso y la tasa básica del IVA.

0

5

10

15

20

25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Nacionales Seguridad social, parafiscales y subsidio familiar Departamentos y municipios


10 En un artículo anterior se compara la estructura tributaria colombiana en los noventa con los tres modelos tributariosexistentes en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE–. La conclusiónes clara: Colombia, en materia tributaria, está sin rumbo (Rhenals, 2002).

11 Esta afirmación es compartida por un amplio número de analistas.

Gráfico 5. Este índice pretende calificarla calidad de la política tributaria. Lasmejores calificaciones (escala entre 0 y 1)corresponden a los países que tienen tasasde impuestos más bajas, más planas ymás efectivas en su recaudo.

Como puede observarse, Colombia re-gistró un progreso considerable hastaprincipios de los noventa y la calidad desu política tributaria era sustancialmentemejor que la de la región como un todo.Puede observarse también el notable de-terioro que se registró en el resto de ladécada. Actualmente, el sistema imposi-tivo colombiano está entre los más malos

de la región, conjuntamente con Argen-tina, México y Venezuela: tasas nomina-les altas, muchas tasas y bajo recaudo10.

II. La presión tributaria colombia-na: una comparación internacional

En un artículo reciente (Urrutia, 2000)se afirma que, en términos internaciona-les, la carga o presión tributaria en Co-lombia es baja11. En aquellos países en losque se garantiza educación y salud a supoblación, la carga fiscal es superior al25,0% del PIB (Alemania, Estados Uni-dos, Suecia, Noruega, Canadá, Reino

Gráfico 5Índice de reforma tributaria estructural 1985-1999

Fuente: Lora (2001)

0,3

0,35

0,4

0,45

0,5

0,55

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

América Latina Colombia

47

Unido, Suiza y Nueva Zelanda, países dealto ingreso per-cápita). En América La-tina, la carga tributaria en Chile y CostaRica, países con un alto cubrimiento deservicios sociales, es de 20,8% y 23,1%respectivamente, más alta que en Colom-bia. Según dicho artículo, la baja cargatributaria colombiana se debe principal-mente a la reducida carga tributaria re-gional y local y a las contribuciones a laseguridad social.

Prescindiendo de una serie de elementosque determinan las cargas tributarias delos países y sus estructuras, una formaque parece adecuada para juzgar su mag-nitud relativa es compararla con el ingre-so per-cápita. En el Cuadro 1 se presentadicha comparación por grupos de países,según clasificación del Banco Mundial.

Como puede observarse, la presión tri-butaria aumenta con el ingreso per-cápi-ta, resultado nada extraño. Con base enesta información, Colombia se caracteri-za por su baja presión tributaria, nosolamente en relación con su propio gru-po, sino también con respecto a los paísesde ingreso bajo. Sin embargo, esta con-clusión debe tomarse con cuidado, pues-to que desafortunadamente se excluyó latributación regional y local debido a lafalta de información para un númeroimportante de países en desarrollo. Estaexclusión es importante dado que, en elcontexto de estos países, dicha tributa-ción parece ser relativamente significati-va en Colombia12. En efecto, en virtud delos aumentos en los recaudos municipa-les durante la década del noventa, latributación regional y local se sitúo en


12 Por ejemplo, los recaudos del impuesto predial en 1995 representaron, como porcentaje del PIB, 0,65% enColombia, 0,61% en Chile y 0,31% en México.

Cuadro 1Ingreso per-cápita y presión tributaria por grupos de países

(Clasificación Banco Mundial)

Grupo de países Número de países Ingreso per-cápita Presión tributaria

Dólares de 1995 PPP*Ingreso bajo 21 490,1 1383,4 16,3

Ingreso medio bajo 28 1710,6 4601,0 19,5

Colombia 2381,2 5990,8 15,1

Ingreso medio alto 20 5012,0 8880,3 24,4

Ingreso alto 27 24067,7 21453,7 30,2

Fuentes: Banco Mundial y Fondo Monetario InternacionalNota: Las cifras corresponden al promedio (de tres años o más) en el período 1995 - 1999. La presión tributaria se refiereen la gran mayoría de países al Gobierno Central Consolidado (incluye seguridad social).* Poder de Compra de Paridad.


13 Desafortunadamente no contamos con información sobre rentas parafiscales para un número importante depaíses en desarrollo.

14 La constancia de Cesar Giraldo, miembro del Consejo Directivo de la Misión del Ingreso Público, llama laatención sobre algunos de estos aspectos.

15 Wiesner, Eduardo. Misión del Ingreso Público, 2002.

3,0% del PIB en los cuatro últimos añosde los noventa, similar a la de algunospaíses latinoamericanos como Chile yMéxico y muy superior a la de Perú, porejemplo.

Aún más, de acuerdo con informaciónpresentada por la Contraloría General dela República (2002), las rentas parafisca-les (incluyendo el subsidio familiar) re-presentaron un 1,5% del PIB en loscuatro años señalados13. Excluyendo losimpuestos regionales y locales, la presióntributaria en Colombia fue aproximada-mente 18,0% en la segunda mitad de losnoventa, no muy diferente a la promediode los países de ingreso medio bajo.

Dos consideraciones adicionales parecennecesarias con el fin de juzgar la magni-tud de la presión tributaria colombiana.De un lado, la pérdida del monopolio

estatal sobre los impuestos en el país y, deotro lado, los pagos que hacen las familiaspor educación y salud básicas, por ejem-plo, significa que los recaudos tributarioslegales son una parte de los impuestosque pagan nuestros residentes. Cuandose incluyen todos estos aspectos, se en-cuentra que la carga fiscal en Colombiano es baja14.

Una conclusión similar parece despren-derse de las palabras de Wiesner cuandoafirma que el país ha venido tributando,de facto, mucho más de lo que dicen lascifras del 15-18%. Esto es lo explícito delas cuentas tributarias, pero no es lo realen el mundo de los mercados15.

En los Cuadros 2 y 3 se observa que lapresión tributaria entre los países queconstituyen cada grupo es un poco másuniforme que su ingreso per-cápita, a

Cuadro 2Ingreso per-cápita en dólares de 1995 por grupos de países


Grupo de países Máximo Mínimo Coeficiente de variaciónIngreso bajo 1044,6 148,4 0,500

Ingreso medio bajo 2835,2 676,8 0,346

Ingreso medio alto 11422,0 3606,8 0,456

Ingreso alto 45882,3 9244,0 0,405

Fuente: Banco MundialNota: Colombia se encuentra en el grupo de ingreso medio bajo.

49

juzgar por sus coeficientes de variación,con excepción del grupo de países deingreso alto. En efecto, en este grupo elcoeficiente de variación de la carga tribu-taria es sustancialmente menor que elcorrespondiente al ingreso per-cápita,posiblemente en virtud de la importan-cia que tiene la protección social16.

Con la finalidad de tener una mejor apre-ciación sobre la magnitud relativa de lapresión tributaria colombiana, se proce-dió a realizar un agrupamiento de paísesdiferente a la del Banco Mundial. Sola-mente se consideró el ingreso per cápita,tanto en dólares de 1995 como en poderde compra de paridad (PPP). En el Cua-dro 4 se presenta la comparación entreColombia y el grupo de países de ingresomedio bajo, donde se ubica nuestro paísen cada uno de los agrupamientos.

Como puede observarse, mientras que lapresión tributaria aparente en Colombiasolamente alcanza entre 67,4% y 77,4%de la correspondiente a la promedio delos países de ingreso medio bajo, suingreso per-cápita es superior (entre28,3% y 42,4%) al promedio de dichogrupo de países.

Los Gráficos 6 y 717 muestran que pare-cen existir dos grandes grupos de paísesen términos de presión tributaria, paraniveles de ingreso per-cápita similares.Entre los países de menor presión tribu-taria (encerrados en la figura) se encuen-tra Colombia, tanto con base en el ingre-so per-cápita medido en dólares de 1995,como en poder de compra de paridad(PPP). Estos dos grupos pueden reflejardiferencias en las estructuras económicasy tributarias entre países.


16 Un cálculo en términos de poder de compra de paridad (PPP) muestra que el ingreso per cápita es menos desigualentre los países que constituyen los diferentes grupos que sus cargas tributarias, exceptuando los países de ingresobajo. En el caso de los países de ingreso alto, la desigualdad es relativamente pequeña y prácticamente similaren ingreso per cápita y carga tributaria.

17 Excluyen los países de ingreso alto y algunos surgidos de la desintegración de las antiguas economías socialistascon cargas tributarias anormalmente altas en relación con su ingreso per-cápita.

Cuadro 3Presión tributaria por grupos de países


Grupo de países Máxima Mínima Coeficiente de variación

Ingreso bajo 38,1 8,1 0,468

Ingreso medio bajo 30,2 5,7 0,331

Ingreso medio alto 45,0 7,7 0,425

Ingreso alto 42,7 15,8 0,245

Fuentes: Banco Mundial y FMI.Nota: Colombia se encuentra en el grupo de ingreso medio bajo.


Gráfico 6Presión tributaria e ingreso per-cápita

(63 países del mundo, excepto ingresos altos)

148.4 7047.6

5.7

33.8

Bhu

Bur

Congo R

C. Marfi

India

Indon.

Ken

Kyrgyz

Madag

Mold

Mong

Nepal

Nica

Pak

Sen

Sierra

Viet

Yem

Zam

Zimb

Alg

Bela

Beli

Boliv

Bulg

China

C o l

Egip

El Salv

Filip

Guate

Iran

Jam

Jord

Latvia

LituaMoroc

Nami

Papua Ne

Perú

Rep. Dom

Ruma

Rusia

Siria

Sri Lank

St. Vinc

Tailand

Tunis

Chile

Costa R

Eston

Hung

Malas

Mauricio

Mex

Panam

Polonia

Rep. CheR. Esl

Seychel

Surafric

Urug

Ven

Presión Tributaria

Fuente: Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional.

Cuadro 4Ingreso per-cápita y presión tributaria colombiana

(Respecto a la medida de su grupo)

Variables Banco Mundial CIE(1) CIE(2)

Presión Tributaria 0,774 0,674 0,755

Ingreso per-cápita (dólares de 1995) 1,392 1,424 1,296

Ingreso per-cápita (dólares de 1995) 1,302 1,283 1,359

Fuentes: Banco Mundial, DIAN, DANE, CGR, FMI y CIE.Notas: (1) Clasificación nuestra con base en el ingreso per-cápita promedio en dólares de 1995: ingreso bajo (menor de 1.000),ingreso medio bajo (menor de 2.500), ingreso medio medio (menor de 5.000), ingreso medio alto (menor de 20.000) e ingreso alto(de 20.000 o más).

(2) Clasificación nuestra con base en el ingreso percápita promedio en PPP: ingreso bajo (menor de 2.500), ingreso mediobajo (menor de 6.000), ingreso medio medio (menor de 12000), ingreso medio alto (menor de 20.000) e ingreso alto (de 20.000o más).

51El problema fiscal colombiano: ¿se trata de una baja presión tributaria?

¿Cuánto explica el ingreso per-cápita delos países las diferencias entre sus presio-nes tributarias? En el cuadro 5 se presentauna estimación preliminar para sesenta ytres países pertenecientes a los grupos deingreso bajo, medio bajo y medio alto,

excluyendo algunos países surgidos de ladisolución de las antiguas economías so-cialistas por las razones señaladas en otraparte de este artículo. Los resultados mues-tran que el ingreso per-cápita y la variableDummy, introducida para capturar los

Cuadro 5Regresión entre la presión tributaria y el ingreso per-cápita (dólares de 1995)

Dependent Variable: Presión tributaria Method: Least SquaresSample: 1 63Included observations: 63Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.C 9,306543 1,115682 8,34 0,0000Ingreso percápita 0,002618 0,000359 7,30 0,0000Dummy 8,768773 1,134076 7,73 0,0000

R-squared 0,641499 19,25873Adjusted R-squared 0,629549 7,338424S.E. of regresssion 4,466506 5,877538Sum squared resid 1196,981 5,979592Log likehood -182,1424 53,68187Durbin-Watson stat 1,644873 0,000000

F-statisticProb(F-statistic)

Mean dependent varS.D. dependent varAkaike info criterionSchwarz criterion

Gráfico 7Ingreso per-cápita y presión tributaria

(63 países del mundo, excepto ingresos altos)

Fuente: Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional.

ppp

265.4 14467.3

5.7

33.5

Bhu

Bur

Congo Re

Cote

India

Indon.

Ken

Kyrgyz

Madag

Mold

Mong

Nepal

Nica

Pak

Sen

Sierra

Viet

Yem

Zam

Zimb

Alg

Bel

Beli

Boliv

Bulg

China

Colombia

Egip

El Salv

Filip

Guate

Iran

Jam

Jord

Latvia

LituaMoroc

Nami

Papua Ne

PerúRep. Dom

Ruma

Russia

SiriaSri Lank

St. Vinc

Tailand

Tunis

ChileCosta R

Eston

Hung

Malas

Mauricio

Mex

Panam

PoloniaRep. Che

R. Eslov.

Surafric

Urug

Ven

Ingreso per - cápita (PPP)

P r e s ió n tr ibu ta r i a


dos grupos de países en términos de sustasas tributarias, resultaron significativas.Además, la regresión explica el 64,1% delas diferencias en dichas tasas. Los otrosestadísticos son adecuados.

Algunas explicaciones de la aparente bajapresión tributaria en Colombia se resu-men en los Gráficos 8, 9 y10. No obstan-te las altas tasas tributarias nominales, losrecaudos oficiales de impuestos son bajoso, en otras palabras, la productividad delos diferentes tributos es baja, tanto en elconcierto internacional como en Améri-ca Latina.

La Misión del Ingreso Público, confor-mada durante el pasado gobierno, resu-me las características de nuestro régimenimpositivo en su informe final presenta-

do recientemente (Fedesarrollo, 2002)que, por lo demás, refleja un prácticoconsenso en el país. El sistema tributariocolombiano es de base estrecha y tiposimpositivos nominales altos, debido a lasmúltiples exenciones, deducciones y des-cuentos, cuyos beneficios parecen habersido bastante limitados en relación consu costo fiscal18. El IVA, por ejemplo,tiene muchas tarifas que generandistorsiones y dificultan su control. Labase gravable del IVA solamente cubreaproximadamente el 33,0% del PIB y suevasión bordea el 23,0%.

En materia de impuestos sobre los ingre-sos de las personas, Colombia tiene másde 300 intervalos de renta gravable, mien-tras que el promedio para los países de laOCDE es solamente de cinco (la gran

18 En 1998 las exenciones tributarias, como porcentaje del PIB, representaron 3,0% en Colombia, 2,5% enArgentina, 2,3% en Brasil, 1,3% en Chile, 0,8% en Estados Unidos, 0,3% en Inglaterra y 0,2% en España(Fedesarrollo, 2002).

Gráfico 8Nuestro recaudo es bajo: “malos impuestos cobrados caóticamente”

(Porcentaje)

Fuente: World Bank (2000).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Recaudo por Impuestos Tasa impositiva (empresas)


1 5 3 6 . 5

4.8

35.3

ArgB o l

Bra

C h i l e

ColombC. R i caR. Dom

E c u a

E l Salv

G u a t

H o n d

Jam

MexNica

Para

P e r ú

T r i n

U r u g

Ven

Product ividad [(recaudo renta / PIB) / tar i fa ]

Tarifa (promedio de tasas m áximas de empresas y personas)1 5 3 6 . 5

4.8

35.3

ArgB o l

Bra

C h i l e

ColombC. R i caR. Dom

E c u a

E l Salv

G u a t

H o n d

Jam

MexNica

Para

P e r ú

T r i n

U r u g

Ven

Product ividad [(recaudo renta / PIB) / tar i fa ]

Tarifa (promedio de tasas m áximas de empresas y personas)

Colombia Product iv idad: 12 .2%

T a r i f a : 3 5 %

P r o m e d i o A . L .

Product iv idad: 13 .7%

Tarifa: 27.9%

Tarifa (promedio de tasas máximas de empresas y personas)

Productividad ?(recaudo renta/ PIB)/ tarifa ?

Gráfico 10Productividad y tarifa del impuesto de renta

(1999)

Gráfico 9Productividad y tarifa del IVA

(1999)

Fuente: Lora (2000).

Tar i fa

8 2 2

18.9 A r g

B o l

B r a

C o l o m b

C . R i c a

R . D o m

E c u aE l S a l v

G u a t

H o n d

J a m

M e x

N i c a

P a r a

P e r ú

Tr in

U r u g

V e n

Productividad: 27.7% Tarifa: 16.0%

Promedio de A. L: Productividad: 32.9% Tarifa: 14.6%

Fuente: Lora (2001).


mayoría de países entre 2 y 7). Además,cerca del 97,0% de los asalariados estánexentos del impuesto de renta. La evasiónen el impuesto personal a la renta alcanzael 33,0%. El impuesto de renta a laspersonas jurídicas se reduce en formaimportante en virtud de las muchas exen-ciones y estímulos. En estos recaudos, lasempresas petroleras participan con el25,0%.

Los problemas del sistema impositivocolombiano se agravaron con la creacióndel impuesto a las transacciones financie-ras a finales de los noventa. Su capacidadrecaudatoria se deteriora con el tiempo,amén de las distorsiones e ineficienciaseconómicas que produce.

En materia tributaria, Colombia necesi-ta urgentemente una reforma estructuralde largo plazo que corrija las distorsionesque nuestro régimen impositivo producesobre el funcionamiento de la economía,facilitando también la disminución y elcontrol de la evasión. Esto implica aban-donar el carácter meramente recaudatoriode las adoptadas en la última década.

III. El nuevo proyecto de reformatributaria: ¿un problema de econo-mía política y de recaudos?

Como se sabe, varios factores19 estánconduciendo a que las reformas fiscalesrespondan actualmente a un patrón muyparecido en casi todos los países. Este

patrón gira alrededor de, por lo menos,tres objetivos prioritarios: la estabilidadpresupuestal, la eficiencia y la equidad através de nuevas vías.

La estabilidad presupuestaria juega unpapel importante en el crecimiento eco-nómico de largo plazo. Una reformatributaria no debería poner en peligro elequilibrio presupuestario de mediano ylargo plazo y debería tener en cuenta,además, la evolución probable del gastopúblico.

El segundo criterio importante tiene quever con el reforzamiento de la eficienciadel sistema impositivo. Los impuestos nodeberían entrabar el funcionamiento delos mercados ni alterar significativamentesus resultados y no deberían reducir losincentivos de los agentes económicos paratrabajar, ahorrar e invertir o, en términosgenerales, para asumir riesgos en el ámbi-to económico.

Finalmente, la profundización de la efi-ciencia no significa necesariamente queel régimen impositivo deba perder sudeseabilidad de ser progresivo. Pero setrata de buscar la progresividad globaldel sistema, no de cada nivel de renta,examinar la distribución de la renta en suconjunto y el impacto global de los im-puestos –no de que grupo pierde o ganacon el cambio– y debería, además, con-centrar sus efectos en beneficio exclusivode los sectores de renta más bajos. Lastasas o tipos impositivos no deberían ser

19 Entre otros, los condicionamientos y limitaciones que impone la globalización económica sobre los sistemastributarios, los nuevos niveles de bienestar, la elevada aunque menguante dimensión del sector público y loscambios importantes acaecidos en el pensamiento sobre Hacienda Pública (Lagares, 2001 y Tanzi, 2001).

55

el elemento único ni esencial para mate-rializar la progresividad. Aún más, loimportante parece ser que el conjunto dela política fiscal sea distributiva o progre-siva, no cada uno de sus componentes.

De acuerdo con los objetivos anteriores, laampliación significativa de la base y lareducción y unificación de los tiposimpositivos deben guiar las propuestas dereforma. Esto permitiría corregir los pro-blemas de equidad vertical y horizontal,reducir distorsiones y simplificar nuestraestructura tributaria y avanzar hacia unamayor neutralidad impositiva. Una refor-ma tributaria estructural como la quenecesita Colombia no debe justificarse enuna supuesta baja presión tributaria, pues-to que podría conducir a desechar la con-veniencia de reducir las tasas impositivasnominales. Desafortunadamente, la pro-puesta del gobierno actual parece habertomado esta dirección.

El proyecto inicial presentado al Congre-so comprende cuatro aspectos básicosque buscan aumentar los ingresos de laNación y controlar la evasión. En primerlugar, establece un nuevo marco jurídicoque penaliza la evasión, mediante unendurecimiento de las penas –la evasiónno sería excarcelable y tendría entre cua-tro y ocho años de prisión–, y se cobraríauna tasa de interés por mora, que sepagaría por cada día de retraso. En se-gundo lugar, contempla un incrementotransitorio (un año) de 10,0% sobre latasa vigente del impuesto de renta, con loque dicha tasa pasaría de 35,0% a 38,5%.Además, se propone un anticipo para el

próximo año del 50,0% del impuestocorrespondiente al 2004. Según Portafo-lio, este adelanto les costará a los empre-sarios colombianos unos $800.000 mi-llones.

El grueso de la reforma se concentra enlas modificaciones al IVA. Se amplía labase gravable, dejando solamente porfuera salud –exceptuando la medicinaprepagada–, educación, servicios públi-cos y algunos bienes de la canasta fami-liar. Se gravan nuevos bienes y servicios,aunque no con tarifa plena, y seincrementa la tarifa vigente de otros. Noobstante esta ampliación, la canasta fa-miliar gravada pasaría de 36,5% a 48,7%,según la División de Estudios Fiscales dela DIAN20. En materia de impuestosterritoriales, entre otras disposiciones, sepropone que los impuestos sobre licores,vinos y aperitivos se establecen con baseen su contenido de alcohol y se incrementala sobretasa a la gasolina de 20,0% a25,0%.

Este proyecto espera recaudar $10,7 bi-llones en cuatro años, aproximadamenteun 1,1% del PIB anualmente. Como semuestra en el Cuadro 6, el grueso de losrecaudos en el proyecto inicial descansasobre las modificaciones al IVA: $6,4billones en dichos años (59,8% del re-caudo total).

Posteriormente, el Gobierno presentóuna serie de modificaciones al proyectoinicial, con el propósito de recaudar$16,4 billones21 en sus cuatro años deadministración, aproximadamente 1,7%


20 Portafolio, octubre 8 de 2002.

21 Las modificaciones generarían recaudos adicionales por $5.7 billones.


del PIB promedio anual22. Sin duda, lasmodificaciones propuestas corrigen al-gunas fallas importantes que tenía elproyecto inicial y nuestro sistema tribu-tario. De un lado, amplían la base delIVA al incorporar nuevos bienes y servi-

cios y, de otro lado, reducen o eliminangradualmente un conjunto de benefi-cios tributarios en el impuesto de renta.El balance de recaudos es más equilibra-do que en el proyecto inicial (48,5% enrenta y 42,1% en IVA), debido a las

22 Los recaudos, como porcentaje del PIB, aumentarían gradualmente desde 1,2% en el primer año hasta 2,0%en el último.

Cuadro 6Estimación de los principales efectos recaudatorios del proyecto de reforma

tributaria(Millones de Pesos)

Conceptos 2003 2004 2005 2006

A. Normas de control fiscal y combate a la evasión 320.000 500.000 536.699 576.148B. Modificaciones en renta 482.127 1.117.375 1.266.644 1.591.3421. Proyecto inicial 349.723 534.151 592.737 212.856

a. Límite deducción de impuestos locales (50% por un año) .... .... 393.842 ....b. Restablecer equilibrio ajuste inflación a inventarios .... 184.428 198.895 212.856c. Sobretasa 10% impuesto neto por un año 349.723 349.723 .... ....

2. Pliego de modificaciones 132.404 583.224 673.907 1.378.486a. Limitar a un millón de pesos la exención laboral del 30% 132.404 142.929 153.404 164.169b. Reducción gradual de tratamientos preferenciales .... 173.792 347.584 521.376c. Limitar al 50% la deducción de impuestos locales .... 366.503 80.919 594.485

d. Controlar los “precios de transferencia” y otros controles .... .... 92.000 98.456C. Modificaciones en IVA 1.570.383 1.650.058 2.636.036 2.941.5601. Proyecto inicial 1.439.227 1.508.506 1.609.027 1.842.486

a. Ampliación base gravable 5% 1.257.138 1.358.770 1.458.502 1.565.706b. Unificación tarifa 25% vehículos hasta 1.400 cc .... .... 32.754 35.162c. Incremento tarifa vehículos del 35% a 40% 7.654 8.273 8.880 9.533d. Bienes y servicios del 10% al 16% 164.174 177.446 190.470 204.471e. Cerveza IVA adicional 5% 105.496 114.025 122.394 131.390f. Generalizar descuento IVA bienes de capital (95.235) (150.008) (203.973) (103.775)

2. Pliego de modificaciones 131.156 141.552 1.027.009 1.099.074a. Subir la tarifa del 5% al 8% desde el 2005 .... .... 875.101 936.507b. Subir la tarifa del 16% al 20% a la telefonía celular 54.570 58.907 63.225 67.662c. Tarifa del 20% para bienes suntuarios 16.012 17.285 18.552 19.853d. Subir tarifa a juegos de azar del 5% al 16% 60.574 65.360 70.131 75.052

D. Modificaciones en Gravamen a los Movimientos Financieros 150.000 162.127 174.026 186.818E. Otros recursos (pliego de modificaciones) 91.015 98.250 168.721 180.561TOTAL RECAUDO (millones de pesos) 2.613.525 3.527.810 4.782.126 5.476.429

a. Proyecto inicial 2.258.950 2.704.784 2.912.489 2.818.308b. Pliego de modificaciones 354.575 823.026 1.869.637 2.658.121

TOTAL RECAUDO (porcentaje del PIB) 1,2 1,5 1,9 2,0

Fuente: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Tomado de Portafolio, octubre 31 de 2002.


reformas en materia de tratamientospreferenciales, rentas exentas y descuen-tos tributarios en el impuesto de renta ycomplementarios. La distribución delos $16.4 billones de recaudos espera-dos sería, en consecuencia, de 27,2% enrenta y 53,6% en IVA.

El proyecto de reforma es solamente unasolución parcial y transitoria a un proble-ma de fondo y, por tanto, continuaránproblemas estructurales importantes ennuestro régimen impositivo. En primerlugar, se mantiene el número de tarifasdel IVA, quizás el más alto de AméricaLatina. En segundo lugar, persiste aúnuna serie de beneficios tributarios y seincorporan nuevos, particularmente enel impuesto de renta y complementarios.La magnitud de estos beneficios asciendeactualmente, según estimaciones de laDIAN, a $13.2 billones ($7.5 billonesen renta y $5.7 billones en IVA)23. Entercer lugar, se mantienen las altas tasasimpositivas nominales. Cabe señalar que,según el Foro Económico Mundial, Co-lombia ocupa el puesto 42 en materia decarga impositiva nominal, muy por enci-ma de América Latina (puesto 27) y delos países andinos (puesto 28). En rela-ción con la tasa impositiva nominal de lasempresas, Colombia se ubica en el pues-to 58 entre 80 países24.

Como se señaló, los mayores recaudosesperados corresponden al IVA –prácti-camente duplican los esperados en ren-ta–. Los bajos recaudos relativos en elimpuesto de renta parecen deberse a los

modestos avances en materia de reduc-ción o eliminación de exenciones, des-cuentos y deducciones en este impuesto,a juzgar por sus costos fiscales. Con res-pecto a estos incentivos, Zee, Stotsky yLey (2002) señalan que los estudiosempíricos ofrecen pruebas no conclu-yentes de su éxito y ponen de manifiestograves secuelas. Sus resultados han sidoparticularmente dispares y todos tienenun precio. Es difícil cuantificar sus bene-ficios, pero su costo es real y puede serconsiderable. No obstante, como seña-lan también estos autores, en determina-das circunstancias los incentivos tributa-rios pueden ser útiles y debe examinarsecon mucho cuidado los tipos de incenti-vos utilizados, puesto que no todos sonde igual eficacia en costos y beneficios, yel momento de su adopción. En conse-cuencia, deben usarse con mucha pru-dencia y, simultáneamente, debenadoptarse medidas que minimicen suspotenciales efectos negativos. Desafortu-nadamente, ésta no parece ser la historiade los incentivos tributarios en Colom-bia. Aún más, existen bastantes dudas deque los nuevos, propuestos en el proyec-to, consulten en medida importante lasrecomendaciones señaladas.

En estas condiciones, resulta extraño quela propuesta gubernamental conserve, enparte importante, la estructura anti-téc-nica de nuestro régimen impositivo. Unareducción sustancial de los “incentivostributarios” –exenciones, deducciones ydescuentos– y una ampliación significa-tiva de la base gravable –incorporando

23 Portafolio, octubre 9 de 2002.

24 En tributación de las personas el puesto 34 y en el IVA el puesto 39. Portafolio, noviembre 13 de 2002.


“nuevos contribuyentes”, por ejemplo–permitirían una disminución significati-va de las tarifas impositivas nominales,que podrían aumentar los recaudos tri-butarios en magnitudes no desprecia-bles. Además, un menor número de tra-mos de renta gravable de las personasnaturales y pocas tarifas en IVA (dos, porejemplo) corregirían las graves distorsionese inequidades que tiene y produce elsistema impositivo colombiano vigente.Un proceso de marchitamiento de losbeneficios tributarios, acompañado deuna reducción importante y gradual delas tasas impositivas nominales25, seríaposiblemente una opción deseable y con-veniente para Colombia.

Los efectos de un régimen tributario conestas características sobre la economíaserían favorables debido, entre otras ra-zones, a sus impactos positivos sobre elcrecimiento, la menor propensión a laevasión y su más fácil control. No obstan-te, tiene grandes resistencias por los su-puestos o reales efectos negativos en ma-teria distributiva, principalmente enColombia donde la inequitativa distri-bución del ingreso y la magnitud de lapobreza actuales son alarmantes.

Suponiendo que dichos efectos negativossean reales, existen alternativas que per-miten reducir el trade off entre eficienciay equidad, como se señaló más arriba.

Esto implica concentrar los efectosredistributivos de la imposición en bene-ficio exclusivo de los sectores de rentamás bajos. Los trescientos intervalos derenta gravable existentes actualmentepodrían reducirse, por ejemplo, a unmáximo de veinte –no incluye el tramoexento–, sin perder la progresividad de-seable de los impuestos y ganando ensimplicidad. En IVA pueden examinarsevarias opciones, entre otras: 1) Una tarifaigual para todos los bienes y servicios(por ejemplo, 10,0%), acompañada deun impuesto al consumo suntuario26. 2)Los bienes y servicios se clasificarían endos grupos: bienes excluidos (serían muypocos) y bienes gravados (la mayoría).Finalmente, en cualquiera alternativa losúnicos bienes y servicios exentos debenser los exportados.

Es necesario que la nueva reformatributaria sea orientada de acuerdo conlos objetivos señalados, puesto que lareducción del déficit fiscal no puedehacerse comprometiendo el crecimien-to de mediano y largo plazo de la activi-dad económica como ha sucedido, hastaahora, en el país. Como se sabe, elobjetivo principal, por no decir único,de la casi totalidad de las reformastributarias realizadas desde principiosde la década pasada fue aumentar losrecaudos para atender necesidades adi-cionales de gasto.

25 La gradualidad, en un plazo no superior a 3 o 4 años, se explicaría en virtud de las resistencias políticas quetiene la reducción del gasto público, no comprometiéndose la estabilidad presupuestal. Aunque en estemomento (noviembre 14) no se sabe cuál será el proyecto final que se presentara al Congreso, resultado delos acuerdos entre la comisión respectiva y el Gobierno, no sería extraño que se opte por aumentar las tasastributarias nominales mediante sobretasas permanentes, por ejemplo, y se excluyan muchos bienes y servicios“populares” del IVA.

26 Esta propuesta fue hecha por la Contraloría General de la República (2002).


En este sentido, puede afirmarse quecualquier medida de política fiscal, porejemplo, que frene el crecimiento demediano y largo plazo de la economíatendrá efectos negativos sobre la

sostenibilidad de la deuda pública. Laestabilidad presupuestal de mediano ylargo plazo requiere también reducir eltamaño del Estado y mejorar la eficienciadel gasto público.

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61

La deuda pública colombiana:una comparación con otros países

Ana Lucía Villegas A*Yudy Elena Giraldo P**

— Agradecemos al profesor Remberto Rhenals por su dedicación y colaboración. Los posibles errores que contengaeste artículo son responsabilidad de las autoras.

* Economista, Universidad de Antioquia, e-mail: [email protected]

** Economista,Universidad de Antioquia, e-mail: [email protected]

Resumen

Las crisis económicas, especialmente lasoriginadas en el sobreendeudamientopúblico, han estado presentes en los úl-timos decenios en las economías latinoa-mericanas. Las experiencias más recien-tes son México en 1994 y Argentina en el2001. Este artículo muestra una compa-ración entre la evolución de algunosindicadores macroeconómicos actualescolombianos, con los de México y Argen-tina en sus respectivos períodos de crisis.Si bien, los indicadores que presentaColombia no son iguales a los de estospaíses, si registran un comportamientosimilar que, de prolongarse, podrían con-ducir al país a una crisis de deuda en elfuturo próximo.

Palabras claves: deuda pública, déficitpúblico, crisis económica, balanza depagos.

Abstract

The economic crises, especially thoseoriginated in the public overdubs, havebeen present in the last decades in theLatin American economies. The mostrecent experiences are Mexico in 1994and Argentina in the 2001. This articleshows a comparison among the evolutionof some Colombian currentmacroeconomic indicators, with those ofMexico and Argentina in their respectiveperiods of crisis. Although, the indicatorsthat Colombia presents are not similar tothose of these countries, they register asimilar behaviour that being prolonged,it could drive to the country to a debtcrisis in the next future.

Key words: public debt, public deficit,economic crisis, balance of payments.

- Introducción. - I. La crisis mexicana de 1994. - II. La crisis de Argentina. - III.Estado actual de la economía colombiana. - Conclusiones. Bibliografía.


Introducción

El estado de las variables macroeconómi-cas muestra el desempeño de una econo-mía. Un buen desempeño se caracterizapor la existencia de equilibrios macroeco-nómicos, que se reflejan en un mayorbienestar para la sociedad. En cambio,cuando se presenta un mal desempeñoeconómico, los países afrontan desequili-brios macroeconómicos, algunos de me-nor importancia en cuanto a sus efectossobre la economía. Cuando estos des-equilibrios son sostenidos por un deter-

minado períodode tiempo suelendesatar crisis eco-nómicas, con fu-nestos resultadospara la economía.Un caso especialde estos desequi-librios macroeco-nómicos es cuan-

do el país presenta niveles de endeuda-miento que sobrepasan su capacidad depago que, de ser sostenidos, pueden ori-ginar una crisis de deuda, conduciendoal país a una crisis económica, puesto quese presenta un colapso en las variablesmacroeconómicas.

Las crisis económicas, especialmente lasoriginadas en el sobreendeudamiento pú-blico, han estado presente en los últimosdecenios en las economías latinoamerica-nas. Por ejemplo en la década de losochenta, para un grupo importante depaíses en desarrollo, con excepción deChile y Venezuela, la crisis se originó en

el sector público. La región sufrió unacrisis generalizada, desatada en Méxicoen 1982, que trajo consigo el atraso deestas economías en materia de desarrolloeconómico. Más adelante, en 1994,México protagonizó nuevamente unacrisis de deuda pública. En 1997, algolejos de la región, se presentó la crisis delos países asiáticos,1 desencadenada en elsector financiero, que contagió rápida-mente a otras economías emergentes.Más recientemente hemos sido especta-dores de la crisis argentina, originada, alparecer, en un alto desequilibrio fiscal yen algunas políticas económicas imple-mentadas por el Fondo Monetario Inter-nacional –FMI–. Sin embargo, Colom-bia se ha considerado como el país másestable de la región, no habiendo experi-mentado crisis de balanza de pagos nicorridas contra el peso, por lo menos enlas proporciones registradas por sus veci-nos, debido, en parte, a un manejo pru-dente de la deuda pública, hasta, alparecer, mediados de la década de losnoventa.

Por ejemplo, mientras que Carrasquilla ySalazar (1992), con información hasta1990, muestran que la deuda públicacolombiana era sostenible, Alonso,Olivera y Fainboim (2000), con infor-mación hasta 1996, llegaron a una con-clusión contraria. Por su parte, la Comi-sión de Racionalización del Gasto y lasFinanzas Públicas (1997) encontró que,para un horizonte de 30 años, la deudasería sostenible si se generaba un superá-vit primario del orden de 4,0% del Pro-ducto Interno Bruto –PIB– por año.

1 En particular Hong Kong, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia y Corea.

El nivel deendeudamiento actualpodría ser juzgadocomo sostenible si enlos próximos 50 añosse generan enpromedio superávitprimarios entre 1,0% y1,5% del PIB.

63

Finalmente Posada y Arango (2001),con información hasta 1999, concluyenque el nivel de endeudamiento actualpodría ser juzgado como sostenible si enlos próximos 50 años se generan en pro-medio superávit primarios entre 1,0% y1,5% del PIB.

El objetivo de este artículo es mostrarque, de acuerdo con la experiencia deMéxico en 1994 y de Argentina en el2001, la situación de endeudamientopúblico en Colombia parece crítica yposiblemente, de no corregirse sus ten-dencias recientes, conduzca a una crisisde deuda pública en los próximos años.En este orden de ideas, la primera sec-ción describe la crisis de la deuda mexi-cana en 1994, resaltando el comporta-miento de las variables macroeco-nómicas antes y después de la crisis. Enla segunda sección se describirá la crisisargentina reciente, identificando los po-sibles factores que originaron dicha cri-sis. En la tercera sección se presentará elestado actual de la deuda pública enColombia y en la última sección sepresentarán algunas conclusiones.

I. La crisis mexicana de 1994

A pesar de algunos éxitos relativos, acomienzos de 1994 la economía mexica-na presentaba puntos críticos como suprecaria recuperación del crecimiento,2

su elevado déficit de la cuenta corriente(5,8% del PIB de 1993) y una sobreva-

luación de la moneda nacional. El déficiten cuenta corriente era resultado de unacaída en el ahorro interno y de la fuerteapreciación de la moneda (Cuadros 1a y1b). Pero, quizás, lo realmente problemá-tico fue su financiación (casi un 90,0% dela inversión extranjera neta para el perío-do 1988-1993 se hizo en forma de inver-sión en portafolio, buena parte de cortoplazo e indexada en dólares) y la contra-parte doméstica de ese mayor endeuda-miento, terminaron comprometiendo susostenibilidad. Se ha estimado que, por lomenos, la mitad de la inversión extranjeraneta financió aumentos del consumo(Ffrench-Davis, 1993). A esto se sumó laliberalización comercial y la apertura delos mercados de capitales –especialmentebonos y acciones–. La crisis mexicanaprovocó alguna presión sobre los merca-dos de valores de latinoamérica –la propa-gación de esta crisis se le dio el nombre de“Efecto tequila”– y de algunas economíasemergentes de Asia; pero la asistenciadada a este país y el efecto locomotora dela recuperación de Estados Unidos evita-ron una mayor propagación.

La crisis mexicana se presentó entonces enun marco de desequilibrios macroeconó-micos que, junto con las circunstanciaspolíticas, sociales e internacionales –gra-ves problemas que rodearon las eleccionespresidenciales, el levantamiento popularen el Estado de Chiapas y el aumento delas tasas internacionales de interés, con losajustes subsecuentes en los portafolios de


2 A raíz de las políticas estabilizadoras implantadas en México después de la crisis de 1982, la economía registróuna caída significativa de la inflación (160,0% en 1987 a 9,0% en 1993), un saneamiento fiscal (superávitde 2,0% del PIB en 1993) , la recuperación del acceso a los mercados financieros internacionales y, con ello,un aumento de las reservas internacionales (Ffrench 1993).


Cuadro 1aMéxico: Indicadores económicos

(1988-1992)

1988 1989 1990 1991 1992

Cto PIB real 1,2 4,2 5,1 4,2 3,6

Cto PIB/hab. -0,7 2,3 3,2 2,3 1,8

Inflación(a) 51,7 19,7 29,9 18,8 11,9

T.C.R(b) 100,0 94,6 89,9 82,0 75,0

T.I. real(c) 7,3 13,8 1,0 -1,3 3,4

Déficit Público(d) n.d n.d -2,8 3,4 4,8

Blza Cta Cte (e) n.d n.d -2,8 -4,7 -6,7

D.E. bruta(f) 43,7 36,6 32,1 30,1 28,4

D.I. bruta(g) 22,4 23,4 20,9 16,8 11,8

Fuente: Ros, 2000, p. 6; CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe1996-1997, p. 264.(a) Variación del índice de precios al consumidor(b) Tipo de cambio real (índice)(c) Tasa de interés real(d) Déficit público del gobierno federal(e) Balanza en cuenta corriente (millones de dólares)(f) Deuda externa total bruta (% del PIB)(g) Deuda interna total bruta (% del PIB)

Cuadro 1bMéxico: Indicadores económicos (1993-1996)

1993 1994 1995 1996

Cto PIB real 2,0 4,4 -6,2 5,2

Cto PIB/hab. 0,0 2,8 -8,2 3,4

Inflación 8,0 7,1 52,0 27,7

T.C.R 70,8 73,6 106,6 96,7

T.I. real 14,0 13,3 6,6 9,2

Déficit Público 0,7 -0,7 -0,8 -0,5

Blza Cta Cte -5,8 -7,0 -0,6 -0,6

D.E. bruta 27,5 27,1 31,0 30,8

D.I. bruta 10,2 10,8 9,5 6,8Fuente: Ros, 2000, p. 6; CEPAL, Estudio económico de América Latina y elCaribe 1996-1997, p. 264.

65La deuda pública colombiana: una comparación con otros países

los inversionistas), activaron y pusieron enevidencia las circunstancias económicas ypolíticas del país.

Aparte de que la reacción a los primerossíntomas de la crisis fue lenta, debido alcambio de gobierno, algunas medidasadoptadas, que permitían reemplazar tí-tulos de deuda en pesos por otrosindexados en dólares (Tesobonos), atiza-ron una mayor desconfianza en la mone-da nacional. Aunque se intentó reversarla situación con devaluaciones inicialesdel peso mexicano y posteriormente,después de perder reservas (el stock dereservas pasó de US$25.110 millones en1993 a US$6.278 en 1994), dejandoflotar la moneda, ninguna de esas tera-pias resultó efectiva y la situación sólo selogró controlar con el programa de rees-tructuración y el paquete financiero delFMI. Sin embargo, a pesar de todas lasconsecuencias adversas, la economía salióde la crisis con mejoras significativas ensus indicadores económicos, debido a unmejor entorno internacional y a que lacrisis misma pudo haber alteradosubstancialmente las principales varia-bles macroeconómicas de largo plazo enuna dirección positiva (Ros, 2000).

II. La crisis de Argentina

Las discusiones sobre las causas de lacrisis argentina han sido muchas y muyduras. Para algunos autores fue el Plan deConvertibilidad (Ocampo, 2002 yStiglizt 2002, por ejemplo), que ataba elpeso uno a uno con el dólar, lo que causóla debacle que vive este país actualmente.Para otros (Vásquez, 2002 y Lindsey2002) fueron los malos manejos de las

cuentas fiscales o la falta de acción de losorganismos multilaterales –particular-mente el FMI– lo que llevó al país a laquiebra.

La adopción del régimen de convertibili-dad en Argentina hace una década fue unlegítimo intento por reestablecer un sis-tema monetario y financiero viable en unpaís que había perdido la confianza en lacapacidad de sus autoridades de manejarla moneda. Sin embargo, entre las alter-nativas posibles, se optó por una quelimitaba al máximo el margen de manio-bra de las autoridades económicas. Elnuevo esquema funcionó bien por algúntiempo. Este produjo, en particular, unarecuperación acelerada a comienzos delos noventa (Cuadros 2a y 2b) que inclu-yó la remonetización y reconstruccióndel sistema financiero. Sin embargo, conel cambio radical en los flujos de capitalque desencadenó la crisis asiática, la so-brevaluación de la moneda se transformóen una crisis estructural. Como los “cos-tos de salida” del sistema de convertibi-lidad eran explícitamente elevados, lasautoridades se aferraron al sistema y éstecolapsó como sus congéneres del pasado,de manera caótica, a través del retiromasivo de depósitos del sistema financie-ro (Ocampo, 2002). Además, en un paísdonde la deuda pública está principal-mente en dólares, una devaluación im-plica una bancarrota generalizada.

A pesar de que la convertibilidad habíalogrado controlar la emisión monetaria yestabilizar la economía, no eliminó latendencia de los gobiernos locales y delgobierno central de gastar más de lo querecolectaban en impuestos. El gasto gu-bernamental superó el 30,0% del PIB,


Cuadro 2aArgentina: indicadores económicos (1990-1995)

1990 1991 1992 1993 1994 1995

Cto PIB real -2,0 0,6 8,9 5,8 5,8 -2,9

Cto PIB/hab. -2,8 9,0 8,1 4,3 4,5 -4,1

Inflación 1334,0 84,0 17,5 7,4 3,9 1,6

T.C.R 163,9 116,3 103,0 94,4 93,8 100,0

Déficit Público -3,8 -1,6 -0,1 1,5 -0,3 -0,6

Blza Cta Cte 3,2 -0,3 -2,4 -3,4 -4,4 -2,0

Deuda Pública 38,7 45,8 37,2 34,6 34,7 37,9

Fuente: CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe 1999-2000, pp. 144-145 y 2000-2001. http://www.cepal.org/publicaciones/DesarrolloEconomico/4/LCG2184P/lcg2179_arg.pdf. Acceso el 2 de agosto de 2002; Centro de economíainternacional. http://www.indic.mecon.ar. Acceso el 11 de junio de 2002.

Cuadro 2bArgentina: indicadores económicos (1996-2001)

1996 1997 1998 1999 2000 2001p

Cto PIB real 5,5 8,0 3,9 -3,4 -8,0 -4,5

Cto PIB/hab. 4,2 6,7 2,5 -4,6 -2,0 -5,6

Inflación 0,2 0,5 0,7 -1,8 -0,7 -1,5

T.C.R 101,9 98,9 96,8 90,9 90,6 88,3

Déficit Público -0,2 -1,5 -1,4 -1,7 -1,2 -3,5

Blza Cta Cte -2,5 -4,3 -5,1 -4,3 -3,2 -2,1

Deuda Pública 40,8 39,4 39,0 42,3 46,4 48,7

Fuente: CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe 1999-2000. pp. 144-145 y 2000-2001. http://www.cepal.org/publicaciones/DesarrolloEconomico/4/LCG2184P/lcg2179_arg.pdf. Acceso el 2 de agosto de 2002; Centro de economíainternacional. Http://www.indic.mecon.ar. Acceso el 11 de junio de 2002.

67

cifra excesiva para un país del nivel dedesarrollo de la Argentina, que ademássufría de un sistema impositivo ineficien-te.3 Estos déficit presupuestarios se finan-ciaron a comienzos de la década de losnoventa con los ingresos provenientes dela venta de empresas estatales. Pero, unavez evaporados los ingresos de las privati-zaciones, el gobierno financió la brechapresupuestaria prestando dólares. Al fina-lizar el año pasado, la deuda alcanzó unosUS$150.000 millones y el déficit fiscalsuperó el 3,0% del PIB. El déficit sefinanciaba principalmente en dólares y elservicio de la deuda exigía nuevos présta-mos. Cuando se le cerró el acceso a nuevoscréditos, Argentina declaró una cesaciónde pagos, eliminó la convertibilidad ycongeló los depósitos bancarios. La cesa-ción de pagos aliviaría momentáneamentelos problemas presupuestarios al eliminarlos pagos de intereses y la necesidad derefinanciar la deuda.

Por otra parte, la imprudencia del FMIradica en darle dinero y malos consejos.Durante 34 años Argentina ha solicitadocréditos del FMI cuando se incorporó aesa organización en 1956. En marzo delaño pasado, el FMI aprobó un crédito deUS$7.400 millones para ayudar a Ar-gentina a instrumentar un plan de res-ponsabilidad fiscal, una combinación deaumentos de impuestos y recortes en el

gasto público, con el fin de lograr unpresupuesto equilibrado para el 2003.En septiembre del año pasado ya eraevidente que ese objetivo no se lograría.Así que el FMI, en vez de suspender elcrédito, accedió a conceder un créditoadicional y a posponer hasta el 2005 lafecha en que Argentina debía lograr unequilibrio presupuestario. Pero estas po-líticas de más impuestos y menos gastosnunca son la manera de promover elcrecimiento (Stiglizt, 2002).

Otros factores –no de menor importan-cia– que influyeron en el colapso de laeconomía Argentina fueron:

1. La contracción que registra la econo-mía desde finales de los noventa. Enel período 1999-2001, el PIB per-cápita argentino cayó un poco másde 4,0% anual (Cuadro 3).

2. La relativa menor amplitud de lasreformas estructurales de los noven-ta, puesto que, por ejemplo, no re-formó tanto su economía como la desu vecino (Chile).4 Argentina tieneaún barreras altas a las importacio-nes, un mercado laboral más rígido,con poderosos sindicatos, y un sec-tor público más grande que Chile,país que no ha sufrido una gravecrisis económica y financiera.


3 Los impuestos son altísimos: la tasa máxima de tributación personal es del 30,0% y el impuesto al valor agregado–IVA– es del 21,0%, mientras que el promedio para América Latina es del 26,2% y 14,3% respectivamente(Lora, 2001). Esto afecta negativamente la inversión y la creación de empleo, además de que promueve suevasión, lo que empeora la situación del fisco.

4 Nación que ocupa el puesto número 17 en el Índice de Libertad Económica, publicado por The Wall StreetJournal y la Fundación Heritage, mientras que Argentina aparece en la posición número 39 (Becker, 2002).


3. El crecimiento requiere de institu-ciones financieras que brinden cré-ditos a las empresas nacionales. Sinembargo, Argentina, en su afán deestabilizar el sistema financiero, per-mitió que los bancos fueran en granparte propiedad de extranjeros, conlo cual fracasó en la ayuda de laspequeñas y medianas empresas.

4. Los males de Argentina son muchos,pero debajo de ellos está la debilidadde sus instituciones políticas y lega-les. De acuerdo con un índice anualde niveles de corrupción publicadopor Transparency International, ba-sado en encuestas a personas de nego-cios, académicos y analistas de ries-gos, Argentina ocupó en el 2001 ellugar número 57 (en el 2001) entre91 países. Peor que Botswana,Namibia, Perú, Brasil, Bulgaria yColombia y a la par de la notoriamen-te corrupta China (Lindsey, 2002).

En conclusión, todos, en alguna medidatienen razón. Posiblemente fue una com-binación de factores la que hizo estallar lamayor crisis económica, social y políticade Argentina.

III. Estado actual de la economíacolombiana

El endeudamiento público colombianoha aumentado desde mediados de losnoventa de una manera sorprendente ypreocupante, debido principalmente auna fuerte expansión del gasto. En elGráfico 1 se muestra la tendencia de ladeuda pública (interna y externa). Cabeseñalar que la relación deuda pública/PIBregistró una evolución favorable hastamediados de los noventa. Después de estafecha, dicha relación inició una tendenciacreciente, debido al fuerte aumento de ladeuda interna y, desde 1998 a la expan-sión también de la deuda externa. La

Cuadro 3Colombia: indicadores del servicio de la deuda pública (1990-2000)

Servicio deuda GNC/PIB Servicio deuda externa/PIBTotal Externa Interna Intereses Amortizaciones Total

1990 2,6 2,3 0,3 2,7 3,9 6,6

1991 2,8 2,3 0,5 2,5 4,0 6,6

1992 3,5 3,0 0,5 1,9 4,1 6,0

1993 2,9 2,2 0,7 1,5 3,1 4,5

1994 4,6 1,8 2,8 1,2 3,2 4,4

1995 2,9 1,4 1,5 1,1 2,0 3,1

1996 4,9 1,5 3,5 1,0 2,0 3,0

1997 5,7 1,5 4,2 1,0 2,2 3,3

1998 6,9 1,6 5,3 1,1 2,0 3,2

1999 8,7 2,7 6,0 1,4 2,3 3,8

2000 9,0 2,9 6,1 1,8 2,4 4,2

Fuente: Contraloría General de la República 2000; p. 88 .

69

deuda pública total se ubicó en 17,5%del PIB en 1991 y cayó a 14,7% en 1994,debido principalmente a las políticas deprepagos y privatizaciones. Posteriormen-te, el endeudamiento público creció ace-leradamente, situándose en 47,7% delPIB en 2001.

Debido a este mayor endeudamiento, elservicio de la deuda registró una tenden-cia creciente a lo largo de la década. En1991, el servicio de la deuda como pro-porción del PIB fue de 2,6% y pasó a9,0% en 2000. Aún más, de nomodificarse el perfil de la deuda en lospróximos dos años la proporción de suservicio en el PIB superaría el 10,0%.Como se muestra en el Cuadro 3, esteaumento se debió principalmente al ser-vicio de la deuda interna, el cual aumen-

tó en forma acelerada desde la segundamitad de la década, siendo de 0,5%promedio anual entre 1990-1994 y de4,4% promedio anual en el período 1995-2000, mientras que el servicio de ladeuda externa se ha mantenido relativa-mente estable.

Este mayor endeudamiento puede expli-carse, en cierta forma, por el deterioroque han presentado las finanzas públicasa lo largo del decenio: el déficit fiscal delGobierno Central ha sido una constantedesde principios de la década de losnoventa, alcanzando en 2000 la cifra de6,3% del PIB (Gráfico 2), porcentaje quese torna peligroso para la estabilidadmacroeconómica. Los gastos del Gobier-no han crecido rápidamente a lo largo dela década, mientras que los ingresos sólo


Gráfico 1Colombia: deuda pública del Gobierno Nacional Central (1990-2001)

(% PIB)

Fuente: Banco de la República, http://www.banrep.gov.co/economia/estad4.htm, Acceso el 12 deabril de 2002.Nota: Deuda total GNC, eje derecho.

0

5

10

15

20

25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 20010

10

20

30

40

50

Deuda Interna GNC Deuda Externa GNC Total Deuda GNC


Gráfico 2Colombia: déficit y deuda pública (1990-2001)

(% PIB)

0

10

20

30

40

50

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

Total Deuda GNC Déficit fiscal

han crecido a un ritmo moderado. Lasmúltiples reformas tributarias hechas enla década no han logrado el objetivopretendido (aumento en los ingresos)que soporte los gastos realizados por elEstado: mientras que en 1991 el total deingresos fueron del 10,3% del PIB, en el2000 fueron de 18,3%. En contraste, losgastos del gobierno en 1991 eran de11,2% del PIB y en el año 2000 fueronde 24,6% (Cuadro 4). Este desajuste delas finanzas del Estado explica el aumen-to en los niveles de endeudamiento, esdecir, entre más aumenta el déficit fiscal,mayor es el endeudamiento público (Grá-fico 2) o, a mayor aumento del gastopúblico, mayor es el endeudamiento quese requiere para satisfacerlo.

Esta situación no es ajena a la desacelera-ción de la economía desde mediados de

los noventa. En la primera mitad de ladécada, el PIB, registró tasas de creci-miento relativamente satisfactorias (4,3%promedio anual en el período 1990-1994).Sin embargo, esta situación no se mantu-vo por mucho tiempo ya que fue entre1994 y 2000 que la tasa de crecimientopromedio anual fue de 1,5%, registrán-dose la más grave crisis de crecimientovivida por el país y que aún golpea nuestraeconomía (Cuadros 5a y 5b).

Desde 1991 el Banco de la Repúblicaha ido modificando la política cambiariahacia un régimen de mayor flexibilidad.Se pasó de un régimen de tasa de cambiofija hasta principios de los noventa, a unsistema de banda cambiaria y, en losúltimos años, a un sistema de flotación,que ha contribuido a una mayor inde-pendencia de la política monetaria y a

Fuente: Banco de la República, http://www.banrep.gov.co/economia/estad4.htm, Acceso el 12 deabril de 2002.Nota: Déficit fiscal, eje derecho.

71La deuda pública colombiana: una comparación con otros países

Cuadro 4Colombia: deuda y finanzas públicas (1990-2001)

(% del PIB)

Deuda pública GNC Finanzas Públicas

Interna Externa Total Ingresos Gastos Déficit1990 2,3 15,3 17,5 10,3 11,2 -0,9

1991 1,9 14,9 16,7 12,1 12,4 -0,3

1992 3,5 14,3 17,8 12,6 14,5 -1,9

1993 5,3 12,0 17,3 13,5 14,3 -0,9

1994 5,3 9,4 14,7 13,3 14,9 -1,6

1995 6,7 9,5 16,2 13,1 15,8 -2,7

1996 7,7 9,1 16,8 14,0 18,3 -4,3

1997 10,3 10,4 20,7 14,7 19,0 -4,3

1998 12,3 13,4 25,7 14,0 19,7 -5,7

1999 17,5 17,9 35,0 15,8 22,7 -6,9

2000 22,4 22,0 44,3 16,0 23,1 -7,1

2001 23,1 24,6 47,7 18,3 24,6 -6,3

Fuente: Banco de la República, www.banrep.gov.co/economia/ctanal1sf.htm#gobierno, Acceso el12 de abril de 2002

una disminución significativa de las ta-sas de interés interna, aliviando en ciertamedida el endeudamiento interno co-lombiano.

En Colombia se han hecho varios estu-dios con el fin de evaluar la sostenibilidadde la deuda pública. Por ejemplo, Clavijo(2002) estima que con una tasa de inte-rés real del 8,0% y una tasa de crecimien-to del 3,0% anual, el superávit primariorequerido para mantener un nivel dedeuda/PIB de 40,0% sería del orden de2,0% anual; ahora bien, si la tasa decrecimiento del PIB fuera de 2,0% anual,el superávit primario requerido sería de2,4% del PIB. Por su parte, Posada yArango (2002) calculan que, para man-tener un nivel estable de deuda de 38,0%

del PIB, suponiendo una tasa de creci-miento de 3,8% y una tasa de interés realde 7,15%, el superávit primario deberíaser, en promedio, del orden de 1,25%del PIB en los próximos cincuenta años.Finalmente, los ejercicios del ConsejoSuperior de Política Fiscal –CONFIS–(2002) muestran que, para estabilizar losniveles de deuda entorno al 37,0% delPIB, en una senda de treinta años se debegenerar como mínimo un superávit pri-mario permanente de 1,0% del PIB des-de el próximo año, lo que equivale agenerar superávit primarios entre 1,0% y3,5% del PIB entre 2003 y 2030, supo-niendo una tasa de crecimiento de 4,5%anual. Como se observa, algunos escena-rios son más optimistas que otros, perolas condiciones económicas del país en


Cuadro 5aColombia: indicadores macroeconómicos

(1990-1995)

1990 1991 1992 1993 1994 1995

Cto PIB real 4,3 1,9 3,9 5,2 6,1 5,2

Cto PIB/hab n.d 0,0 2,0 3,2 4,0 3,2

Inflación 32,4 26,8 25,1 22,4 22,8 20,9

Desempleo(a) 10,5 10,2 10,2 8,6 8,9 8,8

T.I Activa (b) n.d n.d n.d 10,9 14,2 17,4

T.I Pasiva(b) n.d n.d n.d 2,8 5,0 9,6

Fuente: CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe 1999-2000, pp.182-183 y 2000 –2001 , h t tp : / /www.c epa l . o r g /pub l i c a c i one s /DesarrolloEconomico/4/LCG2184P/lcg2179_col.pdf, Acceso el 2 de agosto de2002.(a) Porcentaje promedio anual, principales áreas urbanas.(b) Tasa de interés real anualizadas.

Cuadro 5bColombia: indicadores macroeconómicos

(1996-2001)

1996 1997 1998 1999 2000 2001p

Cto PIB real 2,1 2,7 0,7 -4,5 2,7 1,6

Cto PIB/hab 0,1 1,5 -1,4 -6,2 0,9 -0,2

Inflación 20,8 18,5 16,5 9,2 8,8 7,6

Desempleo 11,2 12,4 15,3 19,4 17,2 18,2

T.I Activa 44,8 13,3 19,8 17,4 10,0 13,7

T.I Pasiva 8,8 4,8 11,7 9,2 2,7 4,3

Fuente: CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe 1999-2000. pp.182-183 y 2000–2001.http://www.cepal.org/publicaciones/DesarrolloEconomico/4/LCG2184P/lcg2179_col.pdf, Acceso el 2 de agosto de 2002,p: proyección

73

los últimos años han sido particularmen-te difíciles: por ejemplo, entre 1995 y2002, la tasa de crecimiento de la econo-mía fue de sólo 1,0% anual, en prome-dio. Aún más, las perspectivas para lospróximos años no parecen ser sensible-mente mejores y la razón deuda/PIB seestá acercando rápidamente a 50,0%,niveles considerados altos para un paíslatinoamericano.

Según Calvo, Izquierdo y Talvi (2002)cambios inesperados en los flujos de ca-pital pueden generar movimientos degran magnitud en la tasa de cambio realy problemas de insostenibilidad fiscal,principalmente en economías cerradas,altamente endeudadas y dolarizadas.Aunque Colombia no comparte todasestas características, no está exenta de queestos cambios desaten problemas simila-res. Además, cabe señalar que lo crucialen la crisis mexicana no fue principal-mente la magnitud de su deuda que, dehecho, venía cayendo, como proporcióndel PIB, desde finales de los ochenta. Elproblema principal fue su estructura deplazos, dado que dicha deuda era de muycorta madurez, especialmente Tesobonosatados al dólar que vencían en 1995(Ros, 2000). La dolarización de la deudano sólo se presentó con los bonos de cortoplazo, sino también la de los títulos enpesos con plazos más largos.

En Colombia, la magnitud de la deudapública interna y la concentración devencimientos de Títulos de Tesorería–TES– en un plazo inmediato llevó a queen el 2000 se modificara la política deendeudamiento público que, medianteoperaciones de canje voluntario, buscabaaumentar su vencimiento, aplazando de


esta manera las amortizaciones corres-pondientes a los próximos tres años.Como resultado, ganaron participaciónen el total de TES aquellos colocados asiete años, disminuyeron las necesidadesde financiamiento para los tres años sub-siguientes, pero aumentaron las de 2004a 2008 y, en especial, de 2011. Con estecambio, además, mejoraron losindicadores de la deuda interna del Go-bierno Nacional Central –GNC–, redu-ciendo el endeudamiento de corto plazo(un año) de un 58,0% del portafolio a un11,0% (Castiblanco, 2002). Aunque,ciertamente, estas medidas son necesa-rias, la tendencia explosiva de la deudapodrá revertirse solamente mediante unarecuperación de los recaudos y una dis-minución significativa del gasto, sufi-cientes para generar los superávit prima-rios requeridos.

Conclusiones

Este breve panorama nos permite teneruna visión del estado actual de la econo-mía colombiana, especialmente en mate-ria de endeudamiento público. Como sepudo observar, la deuda pública en Co-lombia ha entrado en una trayectoriaexplosiva, alcanzando niveles muy pare-cidos a los que tenía Argentina a finalesde 2001, pero con la característica de queeste mayor endeudamiento está asocia-do, en gran parte, a la fuerte expansión dela deuda interna (deuda de más cortoplazo), fenómeno que incidió en formaimportante en la crisis mexicana de 1994.

El desajuste de las finanzas públicas fueun factor que desencadenó las crisis deArgentina y México. El déficit fiscal que


registra nuestra economía no generaríaun endeudamiento creciente si el go-bierno es capaz de generar recursos sanospara el pago de intereses. De lo contra-rio, se produciría un círculo vicioso entredéficit y deuda pública. Además, aun-que el déficit en cuenta corriente ennuestro país es moderado (3,0% delPIB, aproximadamente, para el 2002),cabe recordar que este déficit fue una delas mayores piedras en el zapato de Méxi-co en 1994. No podemos dejar de ladolas tensiones de orden público por lacual atraviesa el país, lo cual se convierteen un punto crítico en el momento detomar algunas decisiones de política eco-nómica, dada la incertidumbre que segenera en el mercado.

La comparación entre nuestros indicado-res macroeconómicos con los indicadoresde pre-crisis de la economía mexicana en1994 y los de la economía argentina en el2001, muestran que el estado actual dedichas variables, si bien no son iguales, síregistran una tendencia similar. Esta si-militud nos da pié para preguntarnos¿qué tan lejos, o qué tan cerca puedeencontrarse Colombia de una crisis dedeuda pública en un ambiente interna-cional desfavorable como el actual? Larespuesta no la sabemos, pero si podemosdecir que nos encontramos en alertaamarilla y que en estos momentos sedeberían tomar algunas medidas de po-lítica para frenar el crecimiento de ladeuda pública en Colombia.

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Sector Externo, Christian Fresard Briones.Política monetaria y cambiaria. La política monetaria y la recuperación de laeconomía, Ramón Javier Mesa Callejas y Carlos Andrés Giraldo Rendón.

Política Fiscal: ¿Son deseables los déficits públicos en plazos medios y largos?:notas para una discusión sobre la experiencia colombiana. Remberto Rhenals.

Comercio, Ana Milena Olarte Cadavid y Carlos Andrés Giraldo Rendón.

La importancia de la flexibilidad salarial y el desempeño macroeconómicocolombiano: una posible interpretación, Remberto Rhenals Monterrosa.

El problema del desempleo en Colombia. La visión de la ANDI, Francisco Vélez.¿Por qué requiere Colombia profundizar sus reformas… y más aún la laboral?,Juan José Echavarria.

El desempleo en Colombia: un problema de larga duración, consecuencia delmodelo económico, José Gutiérrez

Propuesta para una política estratégica de empleo en Colombia, Alvaro Zerda.

Perfil de Coyuntura Económica, marzo de 2002.

La primera recesión mundial del siglo XXI, Christian Fresard Briones.Nuevo enfoque de la supervisión y regulación del sistema financiero colombiano,Gloria García Londoño y Carlos Andrés Giraldo Rendón.

Un vistazo al margen de intermediación financiera, Gloria García Londoño y CarlosAndrés Giraldo Rendón.

Sectores productivos: construcción, Carlos Mario Londoño Toro.

Reflexiones sobre el cambio de moneda en Colombia, Ramón Javier MesaCallejas.

El EURO y sus efectos en Colombia, Ramón Javier Mesa Callejas y Carlos AndrésGiraldo Rendón.Sectores productivos: industria, Ana Milena Olarte Cadavid.

Sectores productivos: comercio, Ana Milena Olarte Cadavid.

Se necesita una nueva reforma tributaria: para corregir distorsiones, RembertoRhenals Monterrosa.

El sector informal urbano colombiano en la década de los noventa, Ana LucíaVillegas y Yudy Elena Giraldo.

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