Una ventana de oportunidad: la gobernanza ambiental, nuevo instrumento de
política
Miriam Alfie CohenLeonardo Díaz Abraham
Rafael Castañeda
I. Gobernanza: concepto normativo e instrumento de política aplicada
Al igual que la economía mundial, la acción política atraviesa por una crisis en la
definición de sus objetivos y resultados. Esta crisis se manifiesta en dos dimensiones: a)
la representación. El desencanto frente a las viejas instituciones, pues éstas no dan cauce
a los intereses y expectativas de la mayoría, la falta de credibilidad y de confianza y; b)
la participación. La reproducción de espacios, sin garante automático de acciones e
intervención del individuo en las problemáticas de su entorno.
La incertidumbre aparece como un estilo de vida, las instituciones políticas
pierden cualquier tipo de ascendiente sobre los individuos. Ninguna agencia es
confiable o capaz de reducir el escepticismo que se propaga: el desempleo, el riesgo
ambiental, las crisis financieras, no pueden ser frenadas por las instituciones políticas
existentes; el individuo las vive en carne propia. El deseo inalcanzado de seguridad de
la vida política produce mayor y más profunda inestabilidad. La incertidumbre e
inseguridad es global y el cambio de condiciones está muy lejos del alcance de las
autoridades estatales elegidas. El Estado-nación sufre de los mismos miedos que el
individuo, la inseguridad está en todas partes y no sólo en lugares anónimos, remotos o
inaccesibles.
Como bien apunta Zigmund Bauman, el núcleo de la actual crisis del proceso
político no radica tanto en la ausencia de valores o en la confusión producida por su
sobreabundancia, sino en la falta de una agencia suficientemente efectiva como para
legitimar, promover, instalar y cumplir cualquier conjunto de valores o alguna agenda
con propuestas consistentes y cohesivas. Esta inseguridad e incertidumbre está presente
desde la cima hasta la base, de las instituciones al individuo, de lo local a lo global.
La política se transforma y adquiere nuevos tintes, se mueve en la ambivalencia.
El Estado se redefine, las instituciones se modifican, los actores cambian. El
surgimiento de una nueva forma de hacer política está caracterizado por la
Este capítulo es resultado de compromisos adoptados con CONACYT para la formación de recursos humanos. José Domingo Rafael Castañeda se encuentra actualmente cursando el doctorado en Sociología en UAM-A, su asesora Miriam Alfie invitó al estudiante a participar y publicar conjuntamente en este trabajo, como parte de su aprendizaje académico.
fragmentación de la esfera pública y la aparición de nuevas identidades. En este
escenario, las identidades colectivas cobran un significado pluri-dimensional, ya no
estarán referidas a un solo y único centro o discurso. La ambivalencia de nuestra
sociedad radica, precisamente, en la posibilidad de múltiples fuentes identitarias que
amplían los discursos y ensanchan la relación de los sujetos con infinidad de espacios
sociales.
Frente a este panorama Estados, agencias y actores tratarán de reorientar y
reforzar sus acciones para poder extender los ámbitos de la pluralidad de voces, hacer
cotidiana la transparencia, ensanchar los canales de la efectividad gubernamental,
enfatizar el Estado de derecho, atacar de frente la corrupción, reforzar la ley y mantener
la estabilidad. Elementos que dan pie a la reformulación y creación de nuevos conceptos
con capacidad para comprender, explicar y dar respuesta a la realidad cambiante en el
plano internacional, nacional y local. La gobernanza surge dentro este difícil terreno
pantanoso y empedrado. En esta noción, tratar de encontrar una forma factible de
edificación de espacios democráticos, una reconstrucción de instituciones de mediación,
actores informados para elaborar pactos y llegar a decisiones conjuntas y, al mismo
tiempo, restablecer normas y seguridades ya perdidas. La gobernanza se encuentra en
boga tanto en el ejercicio de las políticas públicas, como en el estudio de la ciencia
política o la sociología. Es observada desde distintas aristas y es utilizada por diferentes
instituciones nacionales e internacionales. Igualmente, es privilegiada por multiplicidad
de actores políticos y sociales en la nueva construcción de prácticas políticas y
aprovechada como instrumento en la toma de decisiones en diferentes campos. Desde
una perspectiva normativa, este concepto cobra especial importancia ante la inminente
necesidad de seguir encontrando “señales” para conocer y enfrentar, de una manera
contundente, la incertidumbre e inseguridad en la cual vivimos.
Así, en la medida en que funciones del Estado han evolucionado a partir de las
formas de democracia liberal del siglo XIX basada en los principios de la democracia
representativa, la acción política y social se ha vuelto mucho más compleja y diversa.
En las últimas décadas, el ejercicio democrático se ha concentrado en gran medida en la
celebración de contiendas electorales de representación popular más o menos
competitiva y justa, exaltando el aspecto procedimental de la democracia sobre muchos
otros atributos. Sin embargo, los mecanismos tradicionales de representación política no
logran satisfacer muchos aspectos de la vida ciudadana del siglo XXI, en gran parte de
la geografía mundial se siguen cuestionando aspectos como la calidad de vida, el acceso
a la justicia, el respeto de derechos o la equitativa distribución de recursos y
oportunidades entre grupos sociales, sectores económicos e individuos. Estos
instrumentos de mediación política entre la ciudadanía y el Estado han sido a todas
luces incapaces de asegurar la ampliación de canales de diálogo social que conduzcan al
consenso en las decisiones públicas, el incremento en la participación de los ciudadanos
en la búsqueda de soluciones a problemáticas diversas y en la materialización de las
decisiones consensuadas (Fung y Wright, 2003, pp. 27-38).
La situación ambiental, en diversas regiones del orbe, presenta graves signos de
riesgo con la perspectiva de degradarse aún más, si el crecimiento tanto de la población
como de la economía continúa bajo los ritmos actuales. Si no se promueve alguna
modificación en los patrones de crecimiento, ni se rectifican las políticas de acción
frente al deterioro ambiental, la vulnerabilidad de la población mundial será cada vez
más intensa y habrá regiones más expuestas a las consecuencias. En regiones
vulnerables se sufren afectaciones focalizadas como son inundaciones, sequías,
contaminación, movimientos de tierra, deslaves. A la vez se producen riesgos externos,
como el calentamiento global, el agujero en la capa de ozono o el incremento en el nivel
de los océanos ocasionado por el derretimiento de los polos.
Con acierto, Ulrich Beck sostiene como hoy en día es imposible conocer con
precisión los riesgos ambientales a los cuales nos enfrentamos, bajo las mismas
categorías centrales de nuestras disertaciones de los siglos XIX y XX. El investigador
deberá buscar nuevas formas, conceptos y categorías ante la desconocida situación en la
cual nos vemos hoy inmersos. Por ello, el estudio y la práctica de la gobernanza pueden
significar un elemento de apoyo para comprender cómo enfrentar el deterioro y la crisis
ambiental, al ser una herramienta –que acompañada de otras- posibilita nuevas
perspectivas en el análisis y resolución de conflictos ambientales.
La intención de este capítulo es señalar algunos de los atributos medulares del
concepto de gobernanza ambiental. Por ello, trataremos de responder a algunas
preguntas centrales. Entre ellas, ¿cuáles son las aportaciones y los desafíos de la
gobernanza ambiental? ¿de qué manera pueden construirse pactos? y ¿cuál es el papel
de la deliberación en la construcción de consensos? En este sentido, abordaremos el
concepto de gobernanza desde la óptica política, donde la toma de decisiones
consensuadas se convierte en el eje de análisis. Nos centraremos en la resolución de
conflictos y los cauces de negociación. Bajo esta perspectiva, el enfoque de escala juega
un papel clave al vincularse con factores como la territorialidad, la identidad y la
organización social.
1. Concepto normativo
La apertura de fronteras, la velocidad de los intercambios monetarios y de mercancías,
el aumento de la señal y la diversidad de múltiples medios de comunicación, la fuerza
de los mercados, así como la pluralidad de actores, han afectado de manera directa los
tres pilares del Estado moderno contemporáneo: la seguridad, la gobernabilidad y la
soberanía. Al mismo tiempo, los cambios y transformaciones socio-económicos de los
últimos veinte años han dado pie a la consolidación como actores de peso dentro de la
escena política a las organizaciones no gubernamentales (ONG), organismos
internacionales (OI) y corporaciones multinacionales. Tonalidades diversas ante la
influencia creciente de la pluralidad de actores, valores y normas.
Ante estas nuevas condiciones, algunos teóricos aseguran la inminente pérdida
de poder político por parte del Estado como un hecho irremediable. Inclusive, en
extremo se argumenta que el Estado nacional como tal es obsoleto, pues su papel como
intermediario en los procesos políticos, económicos y sociales es aminorado debido a su
pérdida de influencia en la toma de decisiones y control sobre los flujos de inversión, la
re-localización territorial (por regiones o ciudades y no países) de los factores reales de
producción de bienes y servicios y al uso intensivo de las tecnologías de información
(Ohmae, 1995).
Otros autores establecen que lejos de perder poder, el Estado-nación ha
desarrollado nuevas formas de legitimidad al compartir el proceso de toma de
decisiones con otras entidades, actores y valores que se encuentran “arriba, abajo y a su
lado”. En esencia el Estado se ha modificado y, como parte de esta transformación, las
agencias públicas y privadas se han convertido en parte de una amplia red de regulación
multi-nivel, ganando terreno frente a la concepción estatocéntrica tradicional. Esta
configuración del ejercicio público plural y multi-nivel ha dado lugar a nuevas formas
de acción política de carácter global. “La sociedad global, que a resultas de la
globalización se ha ramificado en muchas dimensiones, y no sólo las económicas, se
entremezcla con –y al mismo tiempo relativiza- el Estado nacional, donde quiera que
existe una multiplicidad –no vinculada a un lugar- de círculos sociales, redes de
comunicación, relaciones de mercado y modos de vida que traspasan en todas
direcciones las fronteras territoriales del Estado nacional” (Beck, 1998: 19).
En la década de los años ochenta, las transformaciones políticas y económicas
experimentadas condujeron a la privatización, la descentralización y la transferencia de
una porción importante del control político y social del Estado a agentes públicos y
privados, dentro y fuera de las fronteras del Estado nacional. Esto se evidenció con la
transferencia de funciones y competencias a los gobiernos subnacionales y en la
sujeción de organizaciones internacionales en ciertos asuntos a la autoridad política.
Como complemento a esta situación, en gran parte de los países la sociedad civil,
progresivamente, se ha convertido en un contrapeso importante en la toma de decisiones
dentro de la esfera pública. Estas condiciones han incidido en la fragmentación de los
sistemas políticos, en la acción conjunta de un gran número de actores dentro de un
marco donde es muy difícil distinguir el espacio público del privado. De igual forma, la
construcción y participación de organizaciones y redes de defensa empezaron a ocupar
un papel crucial en el desarrollo de la vida política en sus diversas dimensiones.
Estos cambios han tenido un impacto directo sobre la construcción teórica de la
política y sus conceptos. Es evidente cómo los campos disciplinares se encuentran en
crisis y deben hoy ampliar y compartir sus fronteras de conocimiento para dar cuenta,
de una manera más clara y precisa, de la realidad política y social. En este contexto, el
término de gobernanza surgió hace algunos años en contraposición a una visión vertical
en la toma de decisiones que presentaba, fundamentalmente, al Estado-nación como
actor único. Etimológicamente, la palabra gobernanza proviene del griego kubernAn
(conducir o guiar) y fue utilizado por Platón al referirse a un sistema de reglas para
gobernar. El concepto ha sido tomado como sinónimo de gobierno, pero también como
el acto o la manera de gobernar o la propia función de gobierno.
A partir de los años ochenta, los estudiosos de la Ciencia Política dieron una
connotación más amplia al uso del término de gobernanza, al incorporar en el concepto
a la sociedad civil como un actor de gran relevancia en la toma de decisiones y, por
ende, un motor de las transformaciones experimentadas en la relación entre la sociedad
y el Estado. Como bien señala Mette (2004), la gobernanza es un asunto más amplio
que el propio gobierno. Gobernanza implica un proyecto político para establecer
relaciones más horizontales, reflejo de las transformaciones vividas a nivel internacional
y su importante impacto. La caída de la ex Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas
(URSS), el surgimiento del mundo unipolar, el poderío de las multinacionales, el auge
de ONG, las intersecciones entre el poder público y privado y, sobre todo, un cambio en
el perfil del Estado son manifestaciones impactantes a nivel político, económico y social
(Mette, 2004:113).
La noción de gobernanza nació en los años de globalización intensa, como salida
a una serie de fenómenos a nivel mundial; entre ellos cabe destacar la degradación
ambiental, el peligro nuclear, las crisis económicas y con ellas el alto desempleo, el
auge del terrorismo y el crimen organizado. Contextos de transformación y crisis. Esta
nueva construcción del concepto de gobernanza nos permite desplazar los diferentes
conflictos de las sociedades de riesgo a la búsqueda de soluciones concretas y
específicas, marcadas por las escalas de acción y los compromiso contraídos por los
diversos actores. La gobernanza en términos generales, se inscribe dentro de la
edificación de canales de interlocución entre el gobierno y la sociedad civil para el
diálogo y la acción conjunta bajo acuerdo, ejercida de manera autónoma y distinta a los
mecanismos tradicionales de agregación, corporativización y participación dentro de los
partidos políticos y del Estado en general.
En este sentido, la gobernanza como concepto y práctica ha evolucionado en el
campo de los asuntos públicos a partir de la distinción entre la acción del gobierno y la
gobernación de la sociedad. Esto significa negociar con múltiples actores para encontrar
medidas adecuadas, implica la apuesta política hacia la regulación. Se alude a una
gestión fluida, transparente, flexible, participativa y creativa, donde existen grupos y
sectores anónimos, silenciosos y minorías dispersas en múltiples niveles y contextos
para la participación en las decisiones que a ellos les son importantes. Se registran
nuevas prácticas colectivas basadas en la negociación y el consenso, redes ciudadanas
de flujos e interacciones que operan junto con el Estado en el proceso de toma de
decisiones.1
Para Francoise Graña (2006) el uso de la noción de gobernanza hace patente una
crisis política plasmada en las formas de representatividad, en la participación y en la
legitimidad de los modelos democráticos vigentes, así como en el comportamiento de
los actores políticos tradicionales. Esta situación ha dado como resultado tanto la
emergencia de sociedades que operan en red, como una crisis de legitimidad de los
Estados-nación que da cabida a sistemas partidistas abocados a la política como
espectáculo, promovida por los medios de comunicación masiva. Para este autor es
indudable la erosión de la confianza ciudadana en el sistema político, el ocaso del viejo 1 Este planteamiento es coincidente con el expuesto por Jean L. Cohen y Andrew Arato en su libro “Sociedad civil y teoría política” (2001) al abordar la transformación política que se gestó en los últimos veinte años.
Estado social, el descrédito político-partidario y, de manera muy importante, la
emergencia de múltiples identidades locales que rescatan como discurso la pertenencia
territorial, la religión, la etnia, las líneas familiares o la propia localidad. Así,
“gobernanza aparece asociada a la emergencia de dispositivos de articulación y
agregación de intereses que las estructuras políticas tradicionales ya no son capaces de
constituir” (Graña, 2006:507).
Tanto Mette como Graña construyen el concepto gobernanza a partir de una
óptica normativa y su uso tiene connotaciones particulares dentro del terreno de la
economía, la cultura, la geografía, la política y la sociología. Es un concepto novedoso y
flexible con varias acepciones posibles y se aplica de acuerdo a los usos de cada
contexto. Para R.A.W. Rhodes (1996) la gobernanza refiere a una forma de auto-
organización, a redes inter-organizacionales que trabajan y se caracterizan por su
interdependencia e incluyen el intercambio de recursos, reglas reconocidas y una
autonomía significativa frente al Estado (Rhodes, 1996: 658-660).
Por su parte, G. Hyden (2000) señala como la gobernanza es el comando de
reglas del juego político formal e informal que involucran a un conjunto de normas y
actores en el ejercicio del poder al tratar de resolver conflictos. Mientras, James
Rosenau (2001) asienta como la gobernanza global es un sistema de normas que
involucra en todos los niveles a la actividad humana, en donde el logro de metas se da
mediante el ejercicio del control y tiene repercusiones trasnacionales. Asimismo,
considera la existencia de una distinción fundamental entre el concepto de gobierno y
gobernanza –sea desde la perspectiva global o localizada- pues las actividades de
gobierno están acompañadas por una autoridad formal, mientras la gobernanza alude a
mecanismos informales de objetivos compartidos, no a reglas impuestas por una
autoridad institucionalizada (Rosenau, 2001: 3-6).
Como puede observarse, estas concepciones teóricas refieren a un campo de
conocimiento más allá de la noción vertical y formal del Estado. El ejercicio de la
gobernanza exalta el papel que desempeñan las redes de ciudadanos y las
organizaciones de individuos para alcanzar objetivos comunes. Los grupos y las redes
pueden ser intergubernamentales o inter-organizacionales, también pueden tener
carácter trasnacional o representar nodos de confianza y reciprocidad. Como parte de su
naturaleza flexible y multinivel, sobresale esta forma innovadora de organización
política y social cruzada por las nociones de gobierno-sociedad-mercado y medios de
comunicación. En esencia, la gobernanza implica la creación de conceptos y
mecanismos capaces de vincular de forma armónica y eficaz el desarrollo y la
democracia. Sin duda, esta concepción pone en el centro la resolución de problemas
tanto de operación de la administración pública como del desempeño de propia vida
política y social.
En el campo del estudio de la administración pública destacan las aportaciones
de Luis Aguilar Villanueva. Este autor considera como la creación de una “nueva
gestión pública” y/o la “nueva gobernación/gobernanza” permite por una parte, el
equilibrio de las malformaciones fiscales y administrativas de los gobiernos y por otra,
posibilita una mayor capacidad de respuesta gubernativa a las transformaciones sociales
y económicas que experimentan las sociedades contemporáneas. Esta concepción de la
administración a cargo del Estado busca fomentar la legitimación del ejercicio público,
mediante prácticas democráticas y socialmente inclusivas en la construcción de
consensos para la resolución de conflictos específicos (Aguilar Villanueva, 2006, pp.
137-158).
Por su parte, Rhodes además de vincular la aparición de la gobernanza con el
ejercicio de la “nueva gestión pública”, agrega como su práctica parte de una
concepción “gerencialista” del ejercicio público y responde a la formación de una
economía neo institucional. De hecho, dentro de esta tendencia de la gobernanza se
retomaron varios principios en la gestión de las empresas privadas, como son la
competitividad a partir de la definición de estándares e indicadores vinculados a la
relación calidad-precio en los servicios y gestiones, la generación de cadenas de
incentivo internas para alentar la consecución de objetivos, metas y tareas, la
incorporación al mercado de las empresas y los servicios públicos, además de la
apertura de espacios para la participación de grupos y representantes de la sociedad civil
en asuntos de interés público.
En este mismo sentido, la llamada economía neo institucional se desarrolla y
complementa con la visión gerencialista para impulsar el predominio de gobiernos
empresariales, en sintonía con los postulados neoliberales del llamado Consenso de
Washington. La cristalización de estas tendencias al interior de un importante número
de los Estados nacionales del mundo se apoya en gran medida en la atribución de
poderes a los ciudadanos, transfiriendo parte de las funciones de la burocracia a la
comunidad. Así ha sido el caso de la merma en fondos sociales diseñados y ejecutados
en solitario por el gobierno, el retiro de subsidios y subvenciones, la venta de empresas
públicas o las concesiones al sector privado para la dotación de servicios, sólo por citar
algunos ejemplos (Osborne y Gaebler, 1992).
Bajo esta óptica, los gobiernos hoy deben acreditar su capacidad en la prestación
de servicios públicos con eficiencia y calidad, a la vez de resolver los problemas de la
sociedad y reconstruir la confianza social que en general ha sufrido una erosión
significativa. Para ello, resulta urgente la modernización e innovación dentro de la
administración pública tanto en su organización como en la dirección y operación. La
eventual consolidación de estas transformaciones podrá darse a partir de una distinción
clara en el ejercicio de la gobernación/gobernanza permitiendo subsumir la cuestión de
la gobernabilidad a la gobernanza. Para Aguilar, bajo las condiciones actuales, el
ejercicio de la gobernanza, en particular en América Latina, representa el paso de la
democracia como doctrina de forma de gobierno a la democracia de gobierno con
capacidad gubernativa efectiva. Este enfoque presenta a la gobernanza como una
práctica menos “gubernamentalista” en cuanto al interés público y más asociada con
actores privados y sociales. (Aguilar Villanueva, 2006, pp. 106-107).
En esta perspectiva, es posible distinguir dos derroteros que reorientan el
ejercicio de la administración pública. El primero refiere a la búsqueda por reivindicar y
reconstruir frente a la ciudadanía la naturaleza pública de la administración, como una
consecuencia directa de los intentos de democratización de diversas sociedades, a partir
del despertar de los ciudadanos y las agrupaciones de la sociedad civil. Por otra parte, se
busca reactivar y dar mayor eficiencia a las capacidades administrativas del Estado
frente a la apertura del libre mercado, las medidas de ajuste económico y de cambio en
el régimen tributario, entre otras para así asegurar la capacidad de respuesta de las
democracias a la demanda social por bienes, servicios y oportunidades que surge de una
sociedad con sectores cada vez más autónomos y autosuficientes.
Es un hecho que la centralidad del planteamiento recae en el ciudadano; primero
al reconocer el derecho, la obligación o la libre opción de éste a comprometerse y
corresponsabilizarse con el bien de su comunidad y, por consiguiente, a constituirse en
sujeto activo de la deliberación política sobre los asuntos públicos. En segundo lugar,
desde un enfoque de gestión estratégica, el ciudadano es el agente fundamental del
entorno gubernamental, cuyas expectativas y demandas en diferentes campos de la vida
social y política representan en sí mismas las “oportunidades” o
“amenazas/adversidades” para la legitimidad, confiabilidad y efectividad del gobierno.
Si bien es cierto que el fenómeno de la gobernanza ha conducido a la
reformulación de la administración pública al tratar de brindar eficacia en las labores
gubernativas, también se puede observar cómo dentro del campo de la política, la
gobernanza se inscribe dentro de la órbita de la Democracia Deliberativa Facultada
(DDF). La DDF es una forma de organización de las fuerzas políticas y sociales la cual
permite a los ciudadanos participar e influir sobre las decisiones que afectan sus vidas
de manera efectiva. La exploración de la deliberación es una estrategia progresiva de
reforma institucional, ella permite avanzar en el entendimiento empírico y conceptual de
la práctica democrática. La DDF pone en juego los valores de participación,
deliberación y empoderamiento bajo límites de prudencia y viabilidad.
En su integración como concepto, la DDF retoma en su ejercicio diferentes
aspectos de las ciencias sociales, en especial de la teoría política. En primer lugar,
establece compromisos normativos que provienen de las prácticas y valores de las
ciencias de la comunicación mediante la participación pública y la deliberación. En
segundo lugar, toma en cuenta la importancia de la vida cívica y de las organizaciones
no gubernamentales para generar una democracia más vigorosa y eficaz. Asimismo, la
DDF contribuye a la creatividad en la edificación de las nuevas instituciones
democráticas, con mayores márgenes de participación y eficacia frente a las formas
tradicionales de representación política y administración burocrática.
La Democracia Deliberativa Facultada se basa en tres principios fundamentales,
a saber a) un enfoque centrado en los problemas concretos y tangibles; b) la
coparticipación del ciudadano común afectado por determinada problemática y las
autoridades involucradas, y; c) el desarrollo deliberativo para la búsqueda de soluciones
comunes. Estos tres principios modifican la práctica política al devolver autoridad a la
localidad, crear vínculos formales de responsabilidad ciudadana, distribuir recursos e
información para articular a los diversos actores entre sí y con las autoridades. En el
marco de acción de la democracia deliberativa, es frecuente se generen nuevas prácticas
e instituciones del Estado orientadas a la solución de problemas concretos en escalas
específicas.
A partir del estudio de casos prácticos, se ha concluido que el enfoque DDF
recrea efectivamente situaciones en las cuales los actores acostumbrados a competir
unos con otros, por poder o recursos, pueden cooperar y establecer relaciones fructíferas
entre ellos. Queda claro también que para ciertos tipos de problemas públicos, puede ser
de mayor trascendencia la experiencia y el conocimiento de los ciudadanos y operadores
de campo que la de los distantes expertos. En el proceso de toma de decisiones bajo la
deliberación colectiva, los participantes escuchan y asimilan las posiciones de otros y
generan opciones grupales. De esta manera, existe un proceso de reconocimiento sobre
las posiciones de las otras partes que da lugar a considerar las propuestas y puntos de
vista de la totalidad de los actores. Los procesos de deliberación a menudo se
caracterizan por el conflicto y por la existencia de partes más o menos favorecidas. En
este sentido, una característica importante de la deliberación como tal es que los actores
involucrados suelen encontrar razones para aceptar las acciones colectivas, aunque no
les resulten ventajosas al máximo (Bäckstrand, 2010).
Para la operación material de la DDF, resulta fundamental la extensión del poder
de decisión a las unidades de acción local (municipios, juntas de vecinos, personal en
centros de trabajo, usuarios, por ejemplo), por ello la descentralización administrativa y
política se ha convertido en una de las condiciones para su ejecución. En su caso, las
unidades locales no funcionan como entidades autónomas, sino que deben rendir
cuentas y mantener comunicación permanente entre las instancias decisorias.
Esencialmente se trata de dirigir la evolución de los mecanismos tradicionales del poder
estatal hacia formas permanentes de democracia deliberativa.2
Ahondando en la esfera política, Hyden (2000) argumenta como la gobernanza
debe ser estudiada desde la política comparada, la cual pondrá a prueba el desempeño
de los sistemas políticos en la materia. En los años ochenta, el estudio de las
instituciones estatales se convirtió en un asunto central para los estudios comparativos,
al contrastar los efectos de diversas variables sobre las instituciones. Para este autor, es
necesario evaluar las interacciones entre las instituciones del Estado y las
organizaciones emergidas desde la sociedad civil. El enfoque de Hyden encuentra en
estas relaciones, la lógica del proceso de construcción democrática, parte central de la
conformación de la política contemporánea.
Como podemos observar la nueva administración pública, la democracia
deliberativa facultada y la política comparada, hacen hincapié no sólo en la intervención
de múltiples actores sociales en la conformación de la toma de decisiones, sino también
en la escala al resaltar las relaciones y recombinaciones locales y regionales con
espacios nacionales e internacionales. Bob Jessop (2002) argumenta como en la era de
2 Cabe señalar que desde nuestra perspectiva la DDF puede no ser útil en algunos entornos institucionales. Hay que aclarar que no se trata de una reforma estratégica con aplicación universal. En muchas áreas de la vida pública, los sistemas convencionales de delegación y representación política funcionan correctamente o bien podrían optimizarse.
globalización post-nacional, nuevas geografías de gobernanza han emergido y las
funciones estatales se han reorganizado territorial y funcionalmente. Para Jessop el
liderazgo del Estado, consistente en la administración exitosa de las relaciones sociales,
hoy reside en su capacidad de moverse arriba, abajo y a los lados. Esta revitalización de
la escala y del poder estatal tiene implicaciones profundas en la forma en cómo las
ciudades y las regiones son gobernadas. Un ejemplo claro del nuevo protagonismo de
las ciudades, gobiernos locales y regiones en cuanto a la gobernanza son la tendencia a
las relaciones internacionales con otras entidades subnacionales. Esto ha ampliando de
forma importante su margen de acción, tanto en relación a sus funciones como en
cuanto a sus límites territoriales para el ejercicio público.
Bajo esta pauta, encontramos como también en el campo de las Relaciones
Internacionales se ha reformulado la perspectiva de la gobernanza. Para Rosenau
(2001), la gobernanza global es un término imposible de definir, únicamente, desde la
visión del Estado-nación. Es evidente para el paradigma del Realismo como los
Estados-nación, actores centrales de las negociaciones y de la planeación estratégica,
tienden a debilitarse ante la presencia indiscutible de múltiples actores en las
negociaciones internacionales, como sería el caso del cambio climático, la defensa de
los derechos humanos, el cuidado de la salud y el combate a la pobreza, entre muchos
otros. La intensificación de la globalización ha dado como resultado, la necesidad de
instrumentar una gobernanza global para resolver conflictos más allá de las fronteras
nacionales tales como las regulaciones comerciales, las condiciones ambientales u otras
situaciones que el Realismo no toma en cuenta desde su perspectiva estatocéntrica. “En
otras palabras, el incremento de la globalización ha provocado la necesidad de múltiples
arenas de negociación: comerciales, ambientales y de solución de conflictos” (Mette,
2004:5).
Desde nuestro punto de vista y a partir del recorrido teórico hasta ahora
mostrado, queda claro que el estudio de la gobernanza no puede realizarse de manera
aislada o disciplinar. Frente al avanzado y vertiginoso proceso de globalización, no
existen divisiones sustanciales entre los campos de conocimiento que marquen las
diferencias entre el ámbito doméstico y el internacional, la intersección entre niveles y
la forma de abordar las problemáticas. Hoy se borda, precisamente, sobre los confines
compartidos de conocimiento, allí donde se dan los avances importantes del análisis
científico y las aportaciones tecnológicas. El mismo uso creciente del término de
gobernanza es una reacción frente a las innovaciones en las prácticas políticas y los
cambios teóricos que la realidad impone. El uso potencial del concepto de gobernanza
puede verse como una reacción a los cambios en las prácticas políticas, junto a las
transformaciones de la realidad la cual implica entre otras cosas, una mayor
globalización, el surgimiento de redes que cruzan el espacio Estado-sociedad civil y la
tremenda fragmentación de los actores políticos (Mette, 2004:89).3
El problema central de la gobernanza radica en cómo fortalecer la transparencia
y con ella la responsabilidad, la rendición de cuentas (accountability), la legitimidad y
la eficiencia en el ejercicio público. Por lo tanto, bajo esta perspectiva existe claramente
un núcleo duro normativo en la concepción teórico-analítica de la gobernanza. Si la
gobernanza implica la puesta en práctica de reglas, se necesita que éstas sean legítimas
para dar lugar a la estabilidad entre los actores. La legitimidad como tal se orienta por el
bien común y por tanto, debe desembocar en eficiencia y democracia. En este sentido,
sólo la democracia deliberativa garantiza que la toma de decisiones sea amplia y avale
la eficacia y el logro político. Igualmente, hay que reconocer la liga indisociable entre
democracia y eficiencia. La democracia implica instituciones cívicas y creativas, unidas
a procesos de participación que faciliten la construcción, mantenimiento y desarrollo de
identidades individuales y colectivas.
En este punto no se pueden dejar de tomar en cuenta las voces críticas que
censuran el espíritu etnocentrista implícito en los diseños hegemónicos cosmopolitas –
entre los que se podría incluir a la democracia electoral- que han sido concebidos bajo la
idea de “administrar” el mundo bajo un mismo régimen como fue el imperialismo del
siglo XIX o la “globalización neoliberal y militarista” de nuestros días. Esto, bajo el
entendido que una gran cantidad de proyectos, programas e instituciones internacionales
han sido diseñados y puestos en marcha a partir de concepciones y valores propios del
Norte desarrollado u Occidente.
Y en el caso de los proyectos cosmopolitas contrahegemónicos, como las
doctrinas universalistas de los derechos humanos, el anticolonialismo o en la actualidad
los movimientos antiglobalización, suelen defender visiones del mundo que son tan
“etnocéntricas como los diseños globales a los que se oponen” y cuyas defensas con
frecuencia ignoran o desconocen “concepciones no occidentales sobre la dignidad
humana y los derechos colectivos” (Santos y Rodríguez Garavito, 2007:18-19). Bajo
3 La Unión Europea es una clara muestra de la dificultad para dividir los asuntos y las esferas de acción pública en temas externos o domésticos.
esta perspectiva, el cosmopolitanismo como un conjunto de proyectos de convivencia
para la humanidad y un marco de acción común global, sólo es viable en la medida que
los procesos de cambio se edifique a partir de los excluidos de los proyectos e
instituciones diseñados “desde arriba” –hegemónicos- formen parte de un
cosmopolitanismo subalterno, con énfasis en la inclusión social plural –en términos
identitarios- y un carácter contestatario por naturaleza contrahegemónico.
Bajo esta óptica, en tanto proyecto global, la construcción de la gobernanza
ambiental mundial –sea hegemónica o no-, deberá de proponerse una construcción
inclusiva, con concepciones plurales de los derechos y valores de los pueblos, en
especial de los excluidos del bienestar de los modelos hegemónicos. Ello está
estrechamente ligado a la construcción de una base democrática realmente inclusiva
sobre la que se transite por la cooperación y comunicación entre redes de defensa,
organizaciones de ciudadanos, gobernados y gobernantes, el incremento de la
transparencia en la toma de decisiones entre múltiples agentes y en varios niveles, así
como la puesta en práctica de la participación, deliberación y responsabilidad
compartida por todos los actores políticos en cuestión. Desde esta perspectiva, la
gobernanza se ha convertido en la piedra angular para repensar la democracia, la
participación social, la deliberación, la toma de decisiones, la ampliación de la política a
otros actores, la nueva función de los gobiernos y el papel de los diferentes agentes bajo
una lógica de escala territorial.
Al hablar de gobernanza se resalta el cambio institucional, pero sin dejar del
lado la agencia humana. La gobernanza combina las reglas institucionales con los
ciudadanos y los grupos de comunidades, los cuales deberán hacer efectivos los
aspectos de transparencia y responsabilidad y así propiciar su empoderamiento para
acceder al proceso de toma de decisiones. La gobernanza incide sobre las estructuras en
las que los ciudadanos y políticas públicas concurren y, al mismo tiempo, moldea
identidades e instituciones de la propia sociedad civil (Irazábal, 2005:40).
2. Instrumento de política aplicada
Como se señaló con anterioridad, el concepto de “gobernanza” no es nuevo y tiene
antecedentes importantes en cuanto a su uso, sobre todo si la definimos esencialmente
como “el proceso de toma de decisiones, en el cual éstas se ponen en práctica (o no)”.
Sin embargo, la gobernanza como concepción teórica con los atributos antes señalados,
se ha abierto paso con mayor fuerza a partir del proyecto “buena gobernanza” (“good
governance”) impulsado, a mediados de los años noventa por el Banco Mundial (BM)
y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La noción
contemporánea de gobernanza surge en el seno de las sociedades del Norte desarrollado,
pero es el Banco Mundial el que le da cuerpo, lo hace suyo, le imprime su sello y lo
pone en práctica. Para el BM, la gobernanza es un modelo de gestión estatal que,
necesariamente, deberán de adoptar los países en desarrollo. Como se ha referido hasta
ahora, este modelo pretende reducir la intervención del Estado en las decisiones
públicas y ampliar la participación social en tres grandes rubros: la economía, la política
y la administración pública.4
En este sentido, la gobernanza aborda cómo los gobiernos y otras organizaciones
económicas y sociales interactúan, cómo se relacionan gobiernos y ciudadanos y cómo
se toman las decisiones en un mundo complejo y plural. La atención se centra en el
sistema de gobernabilidad como marco de referencia para observar los avances
alcanzados, es decir, se toman en consideración los acuerdos, los procedimientos y las
políticas para definir cómo se distribuye el poder, cómo se toman las decisiones, de qué
forma se instrumentan y de qué manera se rinden cuentas. Desde la perspectiva del BM,
no se puede seguir manteniendo un Estado proveedor, caro, ineficaz, vertical e
intervencionista. Los actores fundamentales de transformación se encuentran en la
sociedad civil, está incluye empresarios, ONG, redes ciudadanas y grupos de interés que
al lado del Estado tomarán en sus manos la gestión del poder y podrán sentar las bases
de un nueva forma de ejercer la política de manera racional, democrática y eficiente.5
Tan ha resultado importante para el BM el impulso de la gobernanza como
fuente de equilibrio para los intereses y las expectativas entre la sociedad civil y el
Estado, que ha ideado un modelo para definir y establecer los términos y grados de la
gobernanza en un país determinado. De esta manera, la definición se complementa con
la capacidad institucional de los representantes para dotar a sus ciudadanos de bienes
públicos (cuando así lo demanden) a través de políticas efectivas, transparentes y
responsables. El objetivo es fomentar Estados reducidos y eficientes con mecanismos e
4 La gobernanza en las tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país. Esto incluye el proceso por el cual los gobiernos son elegidos, controlados y reemplazados; la capacidad del gobierno para formular y aplicar eficazmente políticas acertadas y el respeto de los ciudadanos y el estado que guardan las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos (http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp).5 Una condición para este redimensionamiento del Estado es la formación de una densa trama de asociaciones ciudadanas que ocupen el terreno ganado al Estado en contracción.
instituciones, para posibilitar una mayor participación de la sociedad civil en el proceso
de toma de decisiones.6
Los cambios promovidos por el BM han dado pie a la difusión del concepto
“good governance”. Sus postulados defienden el fomento de una cultura de
cooperación, ataque frontal a la iniquidad y el paternalismo, el mejoramiento del
desempeño dentro del Índice de Desarrollo Humano (IDH), el fomento a una mayor
participación de actores, intereses y valores para promover, a mediano plazo, el
desarrollo político, económico y social de grandes porciones de la población mundial
mediante el empoderamiento, la cooperación, la igualdad, la sustentabilidad y la
seguridad. A su vez, este amplio concepto engloba las estructuras organizacionales y las
actividades centrales de gobiernos federales, regionales y locales, así como las
parlamentarias, de procuración de justicia con las organizaciones sociales, económicas y
los individuos de la sociedad civil y el sector privado. Este concepto refuerza la calidad
de las interacciones entre los mismos actores sociales y entre ellos y el Estado.
Por su parte, el PNUD (1997) establece una clara distinción entre los aspectos
técnicos de la gobernanza y los asuntos de representación. Así, lo técnico se refiere al
aspecto de cómo y bajo qué parámetros lograr el desarrollo, los procesos y las formas de
planificar, la aplicación técnica, los recursos necesarios y su localización, entre otros. La
representación alude a cómo y quién toma las decisiones y ello incluye temas que van
desde la representación, la participación, la rendición de cuentas y el empoderamiento.
Así, la gobernanza se lleva a la práctica mediante el fomento a la participación de los
actores involucrados, la transparencia como principio de asociación y a la rendición de
cuentas como instrumento de medición del alcance y eficacia de la intervención
propuesta. Por ello, la acepción de good governance alude, fundamentalmente, a la voz
de cada ciudadano en la toma de decisiones, ya sea de manera directa o mediante
instituciones legítimamente constituidas, las cuales representan sus intereses de forma
más o menos directa.
Desde una perspectiva normativa, el ejercicio de la gobernanza redundará en el
reforzamiento del marco legal para fortalecer los derechos civiles y la instrumentación
de criterios de transparencia en los flujos de información, así como la permanente
evaluación técnica y financiera de la ejecución de los recursos provenientes de
6 Por ejemplo, los casos de Curitiva (Brasil) y de Portland (Estados Unidos) son emblemáticos en cuanto a la puesta en marcha de proyectos de fortalecimiento de la gobernanza, en los cuales la sociedad civil participó activamente junto con las autoridades gubernamentales para llevar a cabo acciones de beneficio ambiental de amplia magnitud (Irazabál, 2005: 189-307).
programas de cooperación o financiamiento internacional. El PNUD ha marcado ya
desde 1997, la necesidad de dar voz a diferentes actores, la búsqueda de legitimidad de
las decisiones a partir del consenso, la importancia de establecer fines claros y
concretos, así como la necesidad de acciones efectivas y eficaces. La rendición de
cuentas y la vigencia del marco legal de respeto y el ejercicio de los derechos civiles,
son referentes claros para la medición del alcance de logros y retrocesos en la
consolidación de la gobernanza (Cuadro I).
Cuadro 1: Los Principios de la Buena Gobernanza
Los Principios del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
“Gobernanza y Desarrollo Humano Sostenible”, 1997.
Voz y
legitimidad
Participación – la voz de todos los hombres y mujeres debe ser
tomada en cuenta en la toma de decisiones, ya sea de manera directa o a través
de las instituciones intermedias legítimamente constituidas que representan
sus intereses. Un amplio margen de participación como éste, se construye a
partir de la libertad de asociación y argumentación y de las capacidades que
tienen los ciudadanos para participar de manera constructiva.
Orientación del consenso – Una de las funciones de la buena
gobernanza es la mediación de intereses diferenciados para alcanzar un
consenso amplio acerca de lo que responde al mejor interés del grupo, en
cuanto a las políticas y los procedimientos por adoptar.
Dirección
Visión estratégica - los líderes y el público en general tienen una
perspectiva amplia y a largo plazo respecto a la buena gobernanza y el
desarrollo humano, junto con un sentido de lo que se necesita para lograr tal
desarrollo. Existe también una comprensión de las complejidades históricas,
culturales y sociales en las cuales se fundamenta esa perspectiva.
Desempeño
Sensibilidad – las instituciones y los procesos inducidos, procuran
atender las demandas de todos los grupos de interés.
Efectividad y eficiencia – las instituciones y los procesos inducidos,
producen resultados que resuelven necesidades, al mismo tiempo que hacen el
mejor uso posible de los recursos disponibles.
Rendición
de Cuentas
Rendición de cuentas – los tomadores de decisiones en el gobierno, el
sector privado y las organizaciones civiles, son responsables ante el público y
ante los grupos de interés vinculados a estos sectores. Esta responsabilidad
difiere, dependiendo de la organización y de si la decisión es interna o externa.
Transparencia - la transparencia se construye a partir del libre flujo
de la información. Los marcos institucionales, los procesos y la información,
son directamente accesibles para todos aquellos involucrados, que a su vez,
disponen de información suficiente para entenderlos y monitorearlos.
Fuente: Graham John, et. al., (2003). “Principles for Good Governance in the 21st Century, Institute” en Governance, Policy Brief (15), Ottawa,
Como es posible observar en el cuadro anterior, de esta concepción de “good
governance” se desprenden estrategias de largo alcance para incidir en la construcción
de indicadores para mejorar el IDH. Estas medidas están orientadas en gran parte al
reforzamiento de las instituciones públicas, la promoción del consenso entre los
diferentes actores, el aumento en los índices de equidad de género, el fomento de la
práctica de rendición de cuentas por parte de las instituciones y el favorecimiento de la
participación activa de stakeholders.7
7 Con el término de stakeholders nos referimos a aquellos actores relacionados con la construcción política y con el empoderamiento. Esta es una visión que nos remite al riesgo al que estamos todos sujetos en cuanto a un escenario donde la globalización conduce a la incertidumbre, la contingencia y la inseguridad. En este caso, los stakeholders son organizaciones, grupos o ciudadanos informados que participan activamente en la toma de decisiones para contribuir en la elaboración de políticas específicas sobre asuntos puntuales. Así, los stakeholders se caracterizan por resultar afectados sus intereses o por impactar en el logro de los objetivos de una organización o sistema sea dentro de empresas, corporativos o gobiernos. Sin embargo, la viabilidad de un proceso multi-stakeholder no sólo es determinado por su integración, sino también por su capacidad para cumplir los objetivos propuestos, es decir, su eficacia. De hecho, para el desarrollo de esta perspectiva el llamado análisis stakeholder se basa en la suposición que
medios decomunicación
Bajo este panorama, la conformación de la acción política se cimienta en la
flexibilidad y la ampliación de los canales de participación, así como en la
interconexión entre diversas esferas (gobierno, sociedad civil, sector privado y medios
de comunicación). Asimismo, resulta fundamental el papel de las tradiciones, la
historia, la tecnología y la cultura como factores que detallan, estructuran y confluyen
en la toma de decisiones de ciudadanos informados y partícipes de los cambios en sus
sociedades (Figura I).8
Figura 1
la gobernanza es más ventajosa cuando se guía por un principio de integración. Este enfoque se utiliza para el análisis estratégico de políticas, la gestión de proyectos, la generación de procesos y en relación a una participación social activa en la toma de decisiones públicas. La articulación de procesos multi-stakeholders implica una cierta reconstrucción de marcos de política pública hacia una democracia más participativa con implicaciones significativas para la gobernanza social. El método de análisis implica sucesivas comparaciones entre las consecuencias para cada grupo de las alternativas que se generen a partir de los intereses de los involucrados. El objetivo es llegar a un acuerdo que permita conciliar la diversidad de intereses, como resultado de los ajustes entre las partes. En teoría, según el tema los representantes de los diferentes ámbitos de la sociedad no sólo serán consultados, sino estarán directamente integrados en las deliberaciones dentro de los procesos de la toma de decisiones. Por lo tanto, los stakeholders tienen la oportunidad de dar forma a las políticas que les afectan (Navarrete, M. D. y C. Modvar, 2009).8 Es importante anotar que la dimensión y capacidad de influencia de estas esferas entre sí y sobre otras. Varían de país a país y los límites entre ellas son sumamente permeables.
sector privado
gobierno historiasociedadcivill
Tradiciones
cultura
tecnología
Desde esta perspectiva, las estrategias planteadas por el BM y el PNUD para la
ejecución del ejercicio de la gobernanza pueden ser provechosas, siempre y cuando no
se apliquen como recetas únicas para todos los países, pues es fundamental observar
diferencias culturales e históricas, así como la multiplicidad de valores y contextos
políticos y sociales. Sin duda existen perspectivas contrarias a los planteamientos del
BM. Por ejemplo, Pierre Calame (2006) critica duramente los indicadores de
gobernanza presentados por el BM. Argumenta como estos indicadores juegan un papel
implícito en la atribución de ayudas internacionales y contribuyen a crear un modelo
único de gobernanza. Para el autor, se requiere una reflexión de fondo sobre las
herramientas de descripción y medición de la gobernanza, pues los indicadores del BM
están basados en cientos de variables para medir percepciones. Dichas variables
provienen de 37 fuentes independientes elaboradas por 31 organizaciones diferentes. De
ellas, más de la mitad son cercanas a grandes empresas y a bancos de desarrollo. En
realidad, explica el autor, es un enfoque muy parecido al de las agencias de calificación
de las empresas, las cuales reúnen las informaciones estrictamente orientadas hacia los
inversionistas que quieren saber qué riesgo toman al invertir su dinero. Por ello, esta
construcción de indicadores es defectuosa al no basarse en un análisis cualitativo sobre
los vínculos entre los problemas (Calame, 2006: 8).
El Banco Mundial parece dar por sentado la producción de indicadores sintéticos
sobre la gobernanza, como un notable estímulo para suscitar la voluntad de cambio.
Para el autor, la estrategia de cambio implica desarrollar capacidades estratégicas de
análisis, identificación de los principales bloqueos, una masa de cientos de indicadores
acumulados en grandes paquetes. Por ello, la gobernanza debe responder a algunos
grandes principios, entre ellos la legitimidad del ejercicio del poder y arraigo de
prácticas; democracia y ciudadanía; capacidad para concebir instituciones adaptadas a
los objetivos perseguidos, en particular, manejar las relaciones entre los problemas;
hacer surgir para cada tema políticas satisfactorias transversales a las distintas
administraciones; conducir una estrategia a largo plazo; administrar de la mejor manera
posible unidad y diversidad; cooperación entre actores y la articulación de lo local y lo
global en las distintas escalas de gobernanza (Calame, 2006: 2-13).
No obstante, los expertos del BM sostienen la existencia de seis criterios para
medir la gobernanza de un país. La voz y rendición de cuentas, relacionada con la
cantidad de actores socio-políticos que participan en las decisiones, la transparencia en
los procesos y la facilidad de acceso a la información pública; la estabilidad política
referida a la constancia y permanencia de un régimen político; la efectividad
gubernamental, la manera en que el gobierno enfrenta los problemas y las soluciones
generadas; la calidad normativa es decir, la aplicación de leyes y normas vigentes y la
capacidad de modificarlas cuando sea necesario; el Estado de Derecho que implica la
seguridad y el ejercicio de la justicia sin distinciones y, por último, el combate a la
corrupción como un ejercicio permanente en todas las esferas de la vida pública y
privada.
La metodología utilizada por el Banco Mundial para calcular el nivel de
gobernanza de un país se basa, como se dijo, en cientos de variables y además en una
recopilación de más de 120 mil respuestas proporcionadas por ciudadanos, especialistas
y empresas de todo el mundo, éstas se extraen de treinta fuentes básicas. A la luz de este
método de clasificación se puede señalar como los mayores índices en el ejercicio de la
gobernanza se registran en los países del Norte-Occidente; América Latina en general
presenta índices intermedios, mientras que en el Sur-Oriente se presentan serias
deficiencias (Tabla I).9
Así, tanto los indicadores del BM como las reformas políticas neoliberales a las
que “prestan servicio”, han recibido críticas bastante convincentes al establecer que el
desarrollo económico “prometido” no se ha dado bajo condiciones democráticas en
países emergentes y económicamente menos desarrollados. Según Chang, el BM ha
contribuido a este respecto con limitar mediante cauces estrechos –concepciones de
riesgo sesgadas, condicionamientos de crédito, inducción de patrones de integración
económica y comercial y construcción de indicadores a la medida para toma de
decisiones- las oportunidades de desarrollo de los pueblos. (Chang, 2004: p. 210-231).
En este sentido, debemos reflexionar sobre el papel que han desempeñado las
instituciones internacionales -propiamente el BM- en cuanto al fomento de condiciones
para el desarrollo de la gobernanza, más que para lograr su medición y la consecuente
reorientación de estrategias y objetivos sobre una misma base de acuerdo. En estos
términos, la falta de consistencia en el discurso y en la acción por parte de los
organismos internacionales ha derivado en la pérdida de credibilidad y en la
construcción subalterna de andamiajes contrahegemónicos trasnacionales como han sido
los foros sociales o los movimientos globalifóbicos.
9 Tomamos sólo algunos ejemplos de una lista de más de 120 países para ilustrar las posiciones, según los indicadores del BM, en el ejercicio de la gobernanza en los diferentes continentes.
Al seguir el despliegue crítico de la línea de pensamiento estructuralista en este
sentido, nos encontramos con la mera instrumentalización hegemónica de la gobernanza
ambiental mundial al formar parte de la legalidad neoliberal construida de arriba hacia
abajo. Se concibe a la gobernanza como una matriz porque “es tanto una estructura
absorbente o de base como un entorno generador de una red interconectada de ideas
pragmáticas y de patrones cooperativos de comportamiento, compartidos pos un grupo
de actores determinados y por sus intereses” (Santos, 2007, pp. 33). Aquí llegamos a un
punto central del debate: la definición de las reglas y la validación de los interlocutores
para establecer la acción horizontal de la gobernanza, componente fundamental en su
estructura y práctica. Bajo esta lógica evidentemente los indicadores del BM son por
definición parciales.
Tabla I “Indicadores de Gobernabilidad: Voz y Rendición de Cuentas (VR),
Estabilidad Política (EP), Efectividad Gubernamental (EG), Calidad Regulatoria (CR),
Estado de Derecho (ED), Control de la Corrupción (CC).”
Fuente: Kaufmann, D. et.al., (2004). Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004 (www.worldbank.org/wbi/governance)
Más allá de la crítica a estos indicadores formulados por el BM, cabe señalar
como la gobernanza necesita para su éxito de tres elementos clave, a saber el territorio,
la identidad y la organización social. Desde esta visión, el territorio no es sólo un
espacio físico sino un conjunto de nexos establecidos por la interacción social en un
espacio determinado. El territorio es resultado de un espacio edificado socialmente, este
espacio se auto-construye mediante las interrelaciones sociales; ello hace necesario
saber quiénes son y qué hacen sus protagonistas fundamentales. La localidad da lugar a
un reconocimiento identitario que marca la defensa de lo propio como parte sustancial,
un cúmulo de experiencias vividas, patrones culturales, valores específicos compartidos,
cohesión de ideas comunes para fortalecer los lazos de acción conjunta. Sin embargo, la
conjunción del territorio y la identidad no funciona de manera adecuada en proyectos de
gobernanza sin el componente de cierta organización social previa para asegurar la
transformación social. No se trata sólo de entender quiénes participan y por qué, sino
también estudiar los impactos de la participación sobre los proyectos a discusión.
3. Gobernanza ambiental
Si bien el debate sobre la gobernanza ha sido retomado por diversas organizaciones
internacionales para conseguir un parámetro de las formas de gestión y con ello
dosificar préstamos e inversiones, en este mismo contexto surge la discusión sobre la
gobernanza ambiental global en las sociedades de muchos países. La crítica mordaz se
sustenta en la ineficiencia de las instituciones internacionales y sus esfuerzos vanos,
realizados en décadas pasadas, para coordinar la contención de los daños provocados
por la contaminación ambiental. Bajo este alegato, los resultados de la gestión ambiental
internacional han sido insuficientes frente al acelerado ritmo de degradación ambiental
en el planeta. Incluso, algunos indicadores revelan cómo, la situación ambiental general
se ha deteriorado a pesar de la suscripción de acuerdos internacionales en la materia.
Parte de la explicación a este problema se encuentra en la ineficiencia
institucional y estructural del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), así como en los bajos presupuestos otorgados para combatir el deterioro, la
inoperancia de los mecanismos intergubernamentales y el carácter no vinculante en la
observación de normas, convenios, tratados y protocolos. Ello ha impedido la
asignación de responsabilidades claras y concretas sobre el riesgo ambiental. Otros
estudiosos consideran que la clave de este fracaso se encuentra en los más de 500
acuerdos ambientales multilaterales, pues éstos se sobreponen, son dispersos e incluso
conflictivos entre sí, obstaculizado las oportunidades para lograr acciones coordinadas
efectivas (Biermann y et. al.,: 1-16).
Por su parte, el Estado de una forma casi generalizada ha tendido a desempeñar
tareas más complejas, a la vez ha desconcentrado parte de sus funciones hacia unidades
de gobierno subnacionales y entidades sociales y económicas. Así, las formas
institucionales de la democracia liberal desarrolladas en el siglo XIX (la democracia
representativa, sumada a una administración tecno-burocrática, no vinculada
directamente con la sociedad), parecen cada vez menos aptas para enfrentar los retos
que se presentan en los albores del siglo XXI. A estas alturas, queda claro el potencial
de innovación que exige la transformación efectiva de los problemas ambientales. Los
Estados nacionales y sus instituciones son insuficientes en sus recursos y capacidades
para dar respuesta a una problemática tan compleja.
Para ciertos autores, de cara al marco de acción global, el ejercicio de la
gobernanza ambiental debe estar liderado por una organización internacional con la
capacidad para involucrar a múltiples actores o stakeholders, los cuales tenderán a
intervenir y garantizar su compromiso con la voluntad de cambio y con el mejoramiento
de las condiciones medioambientales mundiales. Actualmente, bajo cualquier régimen
institucional internacional relacionado con el combate al deterioro ambiental, resulta de
vital importancia asegurar la participación equilibrada de las organizaciones de la
sociedad civil. De esa manera, la toma de decisiones en torno a la gobernanza
ambiental global será más transparente, además de asegurar mayores grados de
participación y corresponsabilidad en la gestión ambiental global. Por ello, la Comisión
de Gobernanza Global define a la gobernanza “…como la suma de numerosas formas
individuales, institucionales, públicas y privadas que se unen para gestionar asuntos
comunes en un territorio localizado” (http://www.world-governance.org/spip.php?
article243&lang=es).
Para llevar a buen puerto la adecuada operación de la gobernanza ambiental es
clave modificar la formulación de las políticas en diversos aspectos. Uno de gran
importancia es reemplazar y facilitar el empleo de un lenguaje excesivamente
especializado que da a los procesos de deliberación un aura de supuesta objetividad,
pero que de facto obscurece la naturaleza política misma de la elección tomada. Cuando
la argumentación científica domina el debate, sólo quienes cuentan con formas de apoyo
para la interpretación del lenguaje técnico y formal son capaces de participar
significativamente. Ello reduce la posibilidad de intervención abierta para los
ciudadanos comunes. La disminución de la confianza pública en las políticas
ambientales a finales del siglo XX se debe a su falta de claridad, a su poca coherencia y
a su carencia democrática. Como se puede observar el lenguaje utilizado en la
formulación de políticas ambientales tiene un peso mayor de lo que se podría pensarse,
pues dificulta el acceso a la participación.
Por otra parte, algunos autores critican vehementemente, el uso del término
stakeholder en la política ambiental internacional, pues se deposita en su definición un
sentido apolítico, de origen claramente gerencial proveniente de la concepción y
utilización de las corporaciones que reconocen la participación de actores como
colaboradores del mundo de negocios y de la gestión empresarial. De esta manera, las
cuestiones ambientales se abordan con sentido de urgencia, con la máxima “la
naturaleza no espera a nadie” y provocan un renovado énfasis por “hacer algo”, por ello
se favorece el uso apolítico de los stakeholders, pues tiene una connotación menos
“agresiva” y exalta su inclinación por lograr acuerdos de forma más pronta y sencilla.
De hecho, el caso extremo lo encontramos en comunidades de países emergentes o poco
desarrollados, donde algunos stakeholders han sido apoyados desde el exterior por
organismos internacionales o entidades corporativas sin conocer a las comunidades
locales y sus problemáticas particulares.
Aún más, la formulación de políticas ambientales ha estado fuera de la
regulación gubernamental directa y lejos de foros políticos, porque los gobiernos son
cada vez más reacios a tomar la responsabilidad directa de los resultados. Ante esto, los
propios gobiernos han promovido procesos alternativos de solución de controversias
como la mediación, el arbitraje y las consultas públicas y privadas, mecanismos
diseñados para servir a las empresas. La idea era ubicar las deliberaciones políticas lejos
del ojo público. Ante este panorama, las organizaciones de base critican ampliamente
los procedimientos que marginan a los ciudadanos de los procesos deliberativos del
gobierno, los cuales engendran un legalismo contradictorio entre los participantes y
esparcen obstáculos, a menudo insalvables, en el camino de la gobernanza ambiental
colaborativa.
Ya en este siglo y ante estas fallas, errores y resultados sobre cómo atacar los
diversos problemas ambientales, los organismos internacionales públicos tuvieron a
bien modificar, de manera contundente y en todos los niveles, la concepción de la
gobernanza ambiental. Un cambio radical se aprecia al ser invitados a participar los
ciudadanos y comunidades a la mesa de negociación, y a tomar en cuenta sus puntos de
vista tanto en cuestiones instrumentales como normativas, con la firme intención de
coproducir con ellos la definición y las respuestas a los problemas ambientales y uso de
los recursos naturales. Además de involucrar a los stakeholders de manera política y
significativa en la toma de decisiones ambientales.
Para James Meadowcroft (1996), la noción de democracia deliberativa en la
gobernanza ambiental podrá mejorar significativamente la capacidad de la sociedad para
manejar los problemas de las próximas décadas. Los políticos deberán tomar en cuenta
una variedad de dinámicas entre recursos naturales, mercado y condiciones sociales y
estas decisiones requerirán un amplio apoyo, un impulso al aprendizaje conjunto y la
extensión de las interacciones de colaboración y deliberación basadas en grupos que
reúnan a stakeholders, gobierno, empresas y sociedad civil. El ejercicio de la
gobernanza ambiental está basado en la colaboración intersectorial, como una
herramienta para volver a conectar a los ciudadanos con la construcción de un propósito
común y mejorar los procesos de decisión. La edificación del ambientalismo cívico
basado en la protección del medio ambiente, con acciones de abajo hacia arriba y
enfoques donde el territorio ocupa un papel clave. Se pretende el manejo colaborativo
de los recursos naturales y la gestión de ecosistemas, para adaptar soluciones a
condiciones locales y superar la fragmentación burocrática. Los resultados de estos
programas han producido una creciente ola de consejos de cuencas, de guardianes de los
ríos, fideicomisos de tierras, programas voluntarios de vigilancia e iniciativas para la
creación de comunidades sustentables.
La escala se ha vuelto prominente en una variedad de cuestiones relativas a los
problemas ambientales. Para la gobernanza ambiental en particular, la cuestión de cómo
conectar escalas socio-económicas, políticas y ecológicas se convierte en un punto
crítico. De igual manera, la emergencia de asuntos ambientales más allá de las fronteras,
donde las causas y las consecuencias se dividen entre diferentes países y autoridades
políticas, plantean agudos desafíos. En estos casos, el balance de las ganancias y las
pérdidas relacionadas con tratados ambientales es distribuido entre diferentes regiones o
escalas espaciales. La escala muestra importantes ventajas metodológicas para explicar
la compleja transformación relacionada con la política multinivel. En particular, en
conflictos de distribución y su solución en los diferentes niveles de análisis. Los
diversos intereses y las relaciones de poder serán elementos a tomar en cuenta en las
medidas institucionales por adoptar, así como en las respuestas institucionales por poner
en práctica a diferente escala.
En la gobernanza multinivel la escala y el nivel confluyen. Para Durant y varios
autores más (2004) la escala implica “las dimensiones espaciales, temporales,
cuantitativas o analíticas usadas por los científicos para medir y estudiar objetos y
procesos; y el nivel es utilizado como un concepto que denota unidades específicas de
análisis, por ejemplo un sistema de instituciones localizado en una escala específica.
Así, el lugar o la locación nunca son afectados, solamente, por una sola escala o por un
sólo nivel de toma de decisiones” (Durant, et.al., 2004: 35).
En el ejercicio de la gobernanza ambiental, la cuestión de la escala se presenta
como un dispositivo útil para el análisis de la estructura de los problemas ambientales.
Se trata pues de diseñar desde la localidad respuestas políticas concretas, el lugar es un
atributo de los procesos socio-económicos y políticos, crucial para la toma de decisiones
en un mundo globalizado. La visión de escalas impacta sobre el esbozo y la operación
institucional, dando lugar a nuevas políticas en el régimen internacional y
transformaciones en cuestiones distributivas, pues las ganancias y los costos difieren
dependiendo de la escala elegida para someter a análisis. La aceptación de la escala
como visión de los organismos internacionales también implica afrontar cuestiones
como la pobreza, la desigualdad global y la asimetría en la relaciones de poder, a la vez
de observar la interacción de múltiples escalas espaciales en términos ambientales y
sociales. Cuando se conciben las interacciones entre escalas, lo local deja de existir de
manera independiente. Así, la escala local se produce cada vez más por los procesos
globales o “globalismo localizado” y el mismo proceso se presenta a la inversa, es decir
el impacto de lo local en lo global o “localismo globalizado” (Sousa Santos, 1998).
Un punto central para la gobernanza ambiental es la descentralización en la
gestión tanto de recursos naturales como de ecosistemas. Dotar de derechos sobre la
propiedad a los individuos y comunidades locales para que sean los usuarios primarios,
permite alcanzar más y mejores resultados en cuanto a equidad y justicia. Hablar de
justicia ambiental es asumir las diferentes formas de exposición de las minorías a los
riesgos ambientales. La justicia ambiental busca poner remedio a la desigual
distribución de costos y beneficios ambientales para mitigar las condiciones de
iniquidad, a la vez de prevenir decisiones unilaterales. La escasa representación, el nulo
acceso al poder y a la toma de decisiones implica un vicio de procedimiento. La
gobernanza ambiental otorga un papel clave a la participación de stakeholders en la
toma de decisiones, como una forma de proteger los intereses de todos. En su aplicación
práctica, la justicia ambiental exhibe elementos de prevención, retributivos y correctivos
frente a las iniquidades ambientales.
Entre varios de los elementos, la gobernanza ambiental deberá poner en práctica
para su buen desempeño la participación de agentes comprometidos con la situación, el
uso de un lenguaje claro, la promoción de relaciones intersectoriales con un fin común,
la intersección de escalas, la descentralización y la puesta en práctica de la justicia y
equidad ambiental. La proliferación de esquemas de gobernanza ambiental como un
instrumento de solución a conflictos ambientales. Contrasta con esta situación el papel
de los mecanismos de mercado como medio privilegiado de los años ochenta y de igual
manera con el papel regulatorio y normativo del Estado en los años setenta. Hoy, el reto
es garantizar la combinación de diversos instrumentos (de mercado, normativos,
sociales y políticos) para enfrentar de manera eficaz el deterioro ambiental.
4. Instrumentos de política ambiental
Junto a la propuesta del BM, han surgido desde 1990 una serie de instrumentos de
política ambiental, desde los impuestos ambientales y diversos mecanismos de mercado,
hasta acuerdos voluntarios y eco-etiquetado, mecanismos que han proliferado en los
últimos años. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) hasta 1987 la política ambiental a nivel mundial se basó,
fundamentalmente, en mecanismos de “Comando-Control”. Hoy se tienen registros que
casi el 50% de las políticas ambientales aplicadas en diversos países utilizan
instrumentos variados que permiten una mejor evaluación y manejo ambiental
Para 2006, los impuestos ambientales representaron casi el 7% de la recaudación
de diferentes gobiernos. De la misma manera, los acuerdos voluntarios han cobrado una
importancia sustancial en comparación con las políticas restrictivas y estandarizadas
propias de los años setenta. Estos acuerdos son frecuentemente estimulados en la Unión
Europea (UE) y pretenden generar ámbitos de compromiso real y concreto entre
diversos actores para lograr prácticas efectivas frente al deterioro ambiental. En la
misma tónica, la UE fomenta instrumentos eco-gerenciales y sistemas de auditorías
ambientales (EMAS), donde las industrias se comprometen voluntariamente a realizar
ajustes importantes en el uso de materias primas, procesos productivos, desechos y uso
de energía, logrando más de 4000 convenios en los últimos años (Jordan, et.al, 2003a).
Este no es un caso exclusivo de la UE, en Japón se han puesto en marcha más de
treinta mil acuerdos ambientales y en los Estados Unidos los instrumentos de política
ambiental son ya comunes en localidades y regiones. Se puede observar un notorio
cambio en materia de política ambiental; de un periodo donde la normatividad y la
restricción son el eje (entre 1970 y 1980) a un uso diversificado de instrumentos (de
1990 a 2010). Algunos países se han inclinado por usar una y otra forma de
aproximación y manejo del deterioro ambiental. Otros sólo han aplicado uno de los
instrumentos. En realidad, derivado de cada contexto y de acuerdo a su propia
experiencia, se deberá aplicar y llevar a la práctica aquello que funcione o generar
instrumentos y mecanismos propios.
Hoy en día, la adopción de innovadores instrumentos de política ambiental es
resultado de la diversidad de actores socio-políticos en la toma de decisiones y la
evidencia de mecanismos de gobierno basados en sanciones o medidas de autoridad.
Jordan y sus compañeros (2003b) aseguran que ningún actor en solitario, público o
privado, tiene el conocimiento o la información requerido para resolver problemas tan
complejos, dinámicos y diversos como los ambientales. Tampoco se posee la capacidad
de aplicación suficiente de un instrumento particular para garantizar la eficacia y,
mucho menos, la suficiente acción potencial para dominar un modelo de gobierno. Ante
este panorama, ya no es posible hablar sólo de gobernabilidad donde el Estado es el
único actor con reglas para gobernar y mantener el orden; así la gobernanza surge como
un nuevo estilo de gobierno en donde las fronteras entre público y privado, entre local y
global son borrosas. Por ello, el Estado intentará compartir con otros actores la
responsabilidad de la acción política. De un gobierno jerárquico se pasa a acuerdos
públicos-privados y a varias formas de auto-organización ambiental.
Existen cada vez más pruebas de la utilización de instrumentos de mercado para
la creación de incentivos y para disuadir las actividades contaminantes. Ejemplos de
cargos contra la contaminación en China, Colombia y Filipinas muestran como las
emisiones de las empresas se han reducido exitosamente cuando se han forzado pagos
regulares. Problemas locales como los relacionados a la recaudación de impuestos y la
corrupción, pueden poner en peligro la eficacia de algunas iniciativas de este tipo. Sin
embargo, su uso cada vez mayor indica un cambio en la orientación política. Un
instrumento de mercado como el etiquetado de mercancía, ha sido aceptado en muchos
países como un medio para garantizar a los compradores la forma ambientalmente
responsable en la que ha sido elaborado un producto. La certificación también ha sido
utilizada en los sectores pesquero y forestal, al igual que la autorregulación o las
llamadas medidas voluntarias de la industria.
Como una reacción a las limitaciones que presentan los mecanismos de mercado
y voluntarios, ha habido un crecimiento de la llamada regulación civil. Ésta se refiere a
múltiples actividades tomadas por actores de la sociedad, destinadas a crear nuevos
marcos de expectativas y obligaciones para las empresas. El uso extendido de
instrumentos como el activismo de los stakeholders, boicots y el crecimiento de grupos
para monitorear las actividades de ciertas industrias, conforman ejemplos de los
instrumentos de regulación civil. En el plano internacional, como ya lo hemos
mencionado, existe un interés especial por involucrar a múltiples actores en la toma de
decisiones en los regímenes internacionales con el fin de contribuir a la gobernanza
global. Centrándose en las normas, reglas y procedimientos de la toma de decisiones, las
instituciones internacionales han creado incentivos para la cooperación internacional en
relación a los problemas ambientales.
El marco regulatorio y normativo no pudo por sí sólo lograr un cambio radical
en el combate al deterioro ambiental, fue necesario innovar formas económicas para dar
certeza del cumplimiento de estándares ambientales por varios agentes contaminantes.
Si bien en los años setenta el auge de las legislaciones ambientales fue inminente, en los
ochenta lo son los mecanismos de mercado, impuestos, subsidios, compra-venta de
emisiones, etc. Para los años noventa, este mecanismo resultó poco atractivo e
ineficiente en algunos campos y se pusieron en práctica acuerdos voluntarios con
grandes empresas, en ellos se les exigía cumplir con marcos ambientales en su
producción y su disposición final. Estos acuerdos fueron exitosos en muchos países,
pero nuevamente limitados al no extenderse a la mediana y pequeña empresa. El eco-
etiquetado, enfocado en los consumidores, fue también una medida importante de
combate a productos contaminantes, pero no pudo funcionar de manera única y
exclusiva frente a la diversidad de problemas ambientales.
Queda claro entonces, la necesidad de una combinación de instrumentos que
permita una fuerte legislación con estándares precisos, mecanismos de mercado con
impuestos verdes, subsidios e intercambio de emisiones, acuerdos y convenios
voluntarios con empresas de todo tipo de tamaño que observen requisitos de largo plazo,
el etiquetado de productos como una forma de inmiscuir a los consumidores y la
fortaleza de la corresponsabilidad y transparencia en la toma de decisiones. La
gobernanza ambiental es un instrumento a usarse con los demás, una combinación que
ponga en práctica salidas alternativas y novedosas a la crisis ambiental. Se debe
reconocer como la inclusión y el aprendizaje de diversos sectores implica cambios
importantes en la toma de decisiones, la consideración de stakeholders en la
participación y deliberación, da pie a nuevos conocimientos y modifica la jerarquía de
intereses y la posibilidad de hacerse cargo de problemas locales-globales de cada
comunidad. No existen recetas o imposiciones, cada lugar y condición implica el uso
imaginativo de estos nuevos instrumentos de política ambiental.
5. El conflicto: una visión desde la sociología
Nuestra intención en este libro es mostrar qué tan eficaz puede ser el uso de la
gobernanza ambiental como instrumento para lograr negociaciones entre actores
sociales, contener el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de los habitantes
de una región. La posibilidad de entender cómo funciona en lo normativo y en la
práctica la gobernanza ambiental holandesa y canadiense permitirá descifrar su posible
factibilidad en otros escenarios como el mexicano.
La gobernanza ambiental surge a partir de haber probado diversos instrumentos
políticos para contener el deterioro del ambiente. Se trata de escoger una multiplicidad
de mecanismos aplicables a un contexto, con circunstancias específicas. Por supuesto no
sólo el reconocimiento del Estado a otros actores sociales es fundamental, sino también
la madurez y habilidad de los propios movimientos verdes por insertarse en las mesas de
negociación al ser parte activa en la toma de decisiones. Desde nuestro punto de vista, el
peso y capacidad política de los actores sociales permite conocer de cerca sus puntos de
vista, inquietudes y proyectos para la construcción de plataformas y arenas de diálogo y
comunicación con el otro. La política en este sentido juega un rol protagónico al
incorporar la deliberación como factor eje en el aprendizaje compartido de negociación
de inconformidades espacio/ambientales. Ante ello, no podemos negar la importancia
del estudio del conflicto, como factor de transformación y posibilidad de cambio en la
búsqueda de una política ambiental integral. Sólo al estudiar el conflicto podremos
poner en práctica nuevas formas de acuerdos.
Ante el embate de las consecuencias no deseadas de la modernización y la serie
de efectos colaterales provocados en el entorno, los estudios sociales se enfrentan al reto
de encontrar nuevas explicaciones. La sociología cambia de óptica, los viejos conceptos,
categorías y marcos teóricos parecen ser incapaces de explicar con eficacia los riesgos a
los cuales estamos sujetos. La teoría del conflicto ofrece una serie de alternativas
teóricas y metodológicas para explicar los sucesos problemáticos globales,
especializados por redefinir entendidos tradicionales de lo local y lo global.
La principal fuente de la teoría del conflicto es reconocer su “funcionalidad” en
el sistema social; es decir, esta teoría enfatiza las funciones positivas del conflicto social
en tanto se puedan mantener en control sus potencialidades destructivas y
desintegradoras. Visto como una patología social, las utopías sociales sostenían la
necesidad de crear y mantener una sociedad ordenada y lejos de contradicciones, donde
la cooperación reinara. La teoría del conflicto replantea la valoración negativa
tradicional del concepto y lo considera como un mecanismo de innovación y cambio
social. No es gratuito, entonces, que esta teoría haya nacido al término de la II Guerra
Mundial, aunque elementos fundamentales ya habían sido expuestos y analizados por
pensadores clásicos a principios del siglo XX.10
Así, K. Marx y F. Engels por una parte y M. Weber por otra, observan desde sus
perspectivas cómo el conflicto y no el orden es la marca del cambio social. La
movilidad y la evolución misma de las sociedades se originan gracias a los conflictos
entre los individuos, entre las clases, entre los Estados. En sus escritos primeros, estos
tres clásicos de la sociología presentan una serie de argumentos, para demostrar cómo el
análisis de eventos sociales conflictivos podía muy bien explicar los acontecimientos al
interior de las sociedades. En un ejercicio interesante, logran comprobar cómo el
conflicto no era un elemento para nada novedoso, la historia mundial se había
caracterizado por presentar precisamente eventos conflictivos definitorios. De esta
forma, en la visión de Marx y Engels, los conflictos y los cambios sociales no son
aleatorios, sino lógicos e inevitables. Idea proveniente de la teoría hegeliana sobre el
patrón de cambios sociales desde un punto de vista histórico. Para la teoría marxista,
existe un molde general a partir del cual es posible hacer generalizaciones causales
básicas sobre los conflictos y las transformaciones sociales. Este elemento es una
herencia directa Friedich Hegel quien, como sabemos, argumenta en sus escritos como
la historia está llena de eventos conflictivos, de naturaleza contradictoria.
Karl Marx no se queda en un nivel filosófico. Sus escritos comienzan a adquirir
un carácter social cuando se traslada a Paris, donde tuvo ocasión de leer a los
pensadores franceses y sus revoluciones. Marx comenzó así a adquirir un contenido
basado en la confrontación entre clases sociales y a observar los conflictos y las
contradicciones entre ellas –los poseedores de los medios de producción y la clase
trabajadora-. Las clases sociales son el centro de la concepción de la evolución histórica
y sus principales actores. Son ellas las que generan y participan en las luchas
económicas y políticas, hacen alianzas y producen finalmente el cambio histórico. Sin
embargo, en el análisis marxista la índole de las clases sociales es netamente económica
y, por lo tanto, se apoya en una base material. Engels es quien dota de matices
sociológicos los argumentos de Marx. Las clases, por tanto, se definen por un tipo de
relación social de importancia crucial, al enlazar los aspectos materiales, ideológicos y
10 Sin embargo, Randall Collins asevera la existencia de pensadores en todas las etapas históricas, los cuales han hecho análisis sociopolíticos desde la perspectiva del conflicto: desde Tucídides en la antigua Grecia, hasta filósofos como Hegel y Kant, pasando por Maquiavelo, Locke y Hobbes. “El punto de vista del conflicto ha surgido una y otra vez dondequiera que hay un observador políticamente sagaz.”(Collins, 1994: 59).
políticos de la sociedad. Históricamente, aseguran Marx y Engels, todas las sociedades
importantes han tenido sus formas productivas, sus leyes, su forma de Estado y, claro,
sus clases sociales. En todos estos elementos, el conflicto es una parte fundamental.
Al darle un tono pertinentemente económico a sus estudios, Marx comprendió
como la economía no sólo era una ciencia arquetípica para el estudio del aspecto
material de la sociedad. En las obras clásicas de esta disciplina, se incluían elementos
vinculantes con la perspectiva de conflicto. Por ejemplo, la noción de propiedad para la
economía clásica postula como los propietarios de la tierra y del capital se enfrentan a
los trabajadores, cuya única posesión es su trabajo. Estos “factores de la producción”
serían los principales elementos del conflicto entre clases en la concepción de Marx.11
El materialismo de Marx no era estático, sino el resultado de la dinámica de la
economía capitalista productora de crisis, conflictos de clases y, por último,
revolución.12 A diferencia de Hegel, Marx no piensa en la filosofía, la religión y las
leyes como fuerzas impulsoras del cambio; para él, éstas son sólo parte de un sistema
superestructural para explicar la política, el derecho y la cultura humana. Siguiendo la
idea de la alienación espiritual, la cual Hegel incorpora detalladamente a su secuencia
de etapas históricas, el análisis económico marxista la absorbe y detalla como la
humanidad es eventualmente oprimida por un mundo material creado por ella misma,
por seres humanos. Es decir, para Marx los trabajadores crean el mundo social y
económico mediante su trabajo y después, paradójicamente, son oprimidos por sus
productos. De este modo, la superación del capitalismo y la institución del socialismo
no son sólo un cambio económico, sino el derrocamiento histórico de la alienación.
El análisis histórico, filosófico y sociológico de Engels y Marx sobre las clases
sociales genera el inicio e impulso de la teoría de conflicto, toda una tradición de
diversas corrientes sociológicas lo retoman. En este sentido, Max Weber lejos de
contraponerse a esta posición teórica, como se ha sostenido constantemente, es un
continuador de este enfoque, dándole giros importantes a algunos postulados o
enfatizando y profundizando hábilmente en otros. Estos giros son resultado de su
trayectoria intelectual. Weber era un economista formado en la escuela tradicional
11 Recordemos que en su forma “clásica”, la economía todavía se apoyaba en la teoría del valor del trabajo; es decir, en la doctrina de que la fuente de todo valor es la transformación del mundo material por medio del trabajo humano. Esto ya incluía un elemento crítico, por cuanto se podía inferir que el trabajador tenía derecho a los frutos de su esfuerzo y que era explotado si no los recibía.12 Esta línea tendrá seguidores importantísimos como el húngaro Georg Lukács y el italiano Antonio Gramsci.
alemana, sus postulados no se basan en la idea abstracta de la teoría general del Estado,
premisa determinante del círculo de intelectuales en la Europa de principios de siglo.13
Weber, a diferencia de Marx, se interesa más por el origen del capitalismo y por
encontrar respuestas al hecho de que en otras regiones del mundo éste sistema
productivo no se haya desarrollado de igual forma ni con la misma magnitud e
intensidad. Así, la sociología weberiana intenta analizar las bases institucionales del
capitalismo y de sus procesos cíclicos. Para ello, encuentra en el análisis de los ciclos
económicos respuestas certeras, pero sus explicaciones lo conducen siempre a la
sociología y, sobre todo, lo hacen apreciar el papel de los factores políticos y religiosos,
esferas conflictivas en muchos sentidos. El aspecto central bajo el cual podemos
analizar la obra de Weber, es la observación del mundo como un ente multidimensional,
es decir, esencialmente conflictivo. Para Weber el conflicto no es un elemento más de
los factores involucrados en la dinámica social, sino una expresión precisamente de la
multidimensionalidad misma de las cosas, de la pluralidad de los diversos grupos, de
sus intereses y de sus perspectivas sobre el mundo.
Un elemento explicatorio del tipo de relaciones establecidas entre las clases y
entre las diferentes esferas sociales es la dominación. En todas las esferas –la política, la
económica, la ideológica y hasta la académica-, la lucha por la dominación determina en
gran parte la evolución de cada una de ellas y la relación que guardan entre sí. Este
principio está atravesado por el análisis histórico e ideológico. Weber, en consecuencia,
ve la historia como un proceso conflictivo, multifacético en el cual se presentan muchos
frentes de análisis. De ahí la generación de los tipos ideales weberianos. Con estos,
podemos entender grosso modo la idea del conflicto para este autor. Max Weber se
negó durante en el transcurso de su obra a pensar en la posibilidad de leyes que
gobernaran las pautas generales de la historia. Él plantea como las estructuras y los
procesos menores hacen funcionar a las diferentes esferas de la sociedad. Esta idea da
pie al contenido general de la teoría weberiana del conflicto.
Como resultado, Weber propone su modelo tridimensional sobre la
estratificación. Ahí, Weber establece tres categorías analíticas la clase, el status y el
partido. Con ellas, el pensador alemán apuesta por tres tipos ideales en tanto distintos
13 Para Collins, la escuela alemana de economía no aceptaba leyes universales sobre procesos económicos (como las leyes de la oferta y la demanda o el movimiento de los precios); esta escuela era “institucional” e “histórica”, por lo que su enfoque se dirige hacia los procesos históricos del desarrollo de distintos tipos de economía.
moldes de grupos de interés, los cuales pueden luchar entre sí y contra los demás. La
teoría weberiana coloca a las clases sociales en un escenario analítico diferente al de
Marx, pues Weber no define a las clases en función de la propiedad de los medios de
producción, sino en función de su posición en el mercado. Es decir, Weber parte del
mismo sitio que Marx, pero le da una dirección distinta al analizar los conflictos de
clases como resultado directo del conflicto económico en la lucha por posicionarse en el
mercado. El análisis de clases de Weber se basa en la idea del agrupamiento de intereses
similares con posiciones en el mercado también análogas. Las clases son grupos que
comparten cierto grado de monopolio en el mercado. Lo logran gracias a su
organización y a la adquisición de una conciencia para establecer fronteras ante los
otros, en consecuencia, se convierten para Weber en grupos de status. A diferencia de
las clases, los grupos de status surgen en el ámbito de la cultura. Son grupos que
comparten un estilo de vida, se identifican como miembros del grupo mismo y generan
espacios y relaciones ad hoc. Generalmente, los grupos de status se apoyan en una
situación económica similar, aunque también generan fronteras legales y culturales
frente a otras clases. 14
La transición natural de estos grupos, al defender su status, es involucrarse en los
procesos políticos y económicos, ello les permite diferenciarse de otros y así
eventualmente se involucran de manera directa o indirecta en los partidos, tercera
categoría analítica propuesta por Weber. Para él, es éste otro ámbito de conflicto social,
el cual se desarrolla entre facciones políticas. Los partidos, dice, viven “en la casa del
poder”. Son los habitantes del Estado, son grupos organizados en una esfera diferente a
la correspondiente a las clases sociales, pero en el mismo nivel de éstas. Tienen sus
propios intereses económicos y, además –y en este punto concuerda con el análisis de
Marx y de Engels respecto a las particularidades de los Estados- poseen el monopolio de
la fuerza y del uso legitimo de la coerción y la violencia.
Al finalizar la II Guerra Mundial, con experiencias crudas como el fascismo y el
nazismo aún frescos y con movimientos obreros radicalizados en toda Europa; la teoría
de conflicto encuentra un sinfín de experiencias para ocupar un papel clave en la
sociología. Desde la academia, la consolidación de la teoría del estructural
funcionalismo de Talccott Parsons crearía un referente en los sucesivos 30 años. Lewis
Coser, Ralf Dahrendorf y John Rex presentan en sus escritos un claro intento de
contraposición a la teoría parsoniana favorecedora del orden. La teoría del conflicto se
14 En términos de Bourdieu (2008), el capital económico se convierte en capital cultural.
incorpora a la academia sociológica en un abierto debate contra Parsons y el llamado
orden social. 15
Rex ataca a Parsons de manera directa para postular su teoría del conflicto. Para
él, el conflicto es el centro de toda sociedad pues aún cuando el orden existe, se lo debe
ver como el resultado de conflicto victorioso, o de su frustración. Este autor, inicia su
teoría del conflicto con una crítica humanista y radical del poder y con un compromiso
con la capacidad de los actores racionales para crear un cambio social. Hay tres formas
de entender el cambio social desde la revolución, desde la imposición clasista, o bien
desde un escenario intermedio, conocido como la tregua. John Rex construye su modelo
de conflicto dividiéndolo en tres etapas. Primero, reduce los procesos a la asignación de
disponibilidades, dándole una preeminencia temporaria. Segundo, conceptualiza la
integración como la racionalización del dominio, negando el impacto de la cultura
común como fundamento para un control social informal. Por último, describe el
cambio social como el producto de una serie de conflictos de poder entre grupos
separados, conflagraciones de las cuales no tienen control ni las instituciones sociales
diferenciadas, ni los sistemas de sentido.
Detrás de este modelo de conflicto se encuentra la interpretación de Rex, según
la cual Parsons es un teórico unilateral del orden. Esta interpretación legitima la
unilateralidad del modelo de Rex, pues así se lo puede presentar como solución a los
problemas del análisis de Talcott Parsons. Salvo en una guerra de todos contra todos,
existe la posibilidad de que en un sistema social los fines perseguidos por las acciones
humanas no estén del todo integrados. Esta falta de integración plena no es el azar de la
teoría individualista, sino la evidencia de una sociedad dividida en dos o más grupos
con aspiraciones conflictivas. El prototipo mismo de este orden no normativo, pero muy
real, es el modelo de dominación de clase de Rex. En contraposición a Parsons, este
autor niega la internalización cultural significativa como punto de partida para entender
el orden. Para Rex, el orden es un modelo enteramente coercitivo en el ámbito
individual y colectivo. Estas presuposiciones inducen a Rex a plantear diferencias en el 15 Jeffrey Alexander (2008) asegura que tanto Caser como Dahrendorf presentan problemas técnicos para catalogarles como los iniciadores de la teoría del conflicto. Para Alexander, Coser (1956) hace una crítica de Parsons pero siguiendo una línea eminentemente funcionalista, por lo que su análisis y su propuesta metodológica pueden ser vistas esencialmente como parte de la teoría parsoniana misma. Por su parte, Dahrendorf (1959) invierte gran parte de su escrito para ensalzar tanto el pensamiento marxista como weberiano. Presenta los argumentos que tanto uno como otro hacen en pro del análisis social desde el conflicto y no desde el orden social; posteriormente, Dahrendorf asevera constantemente que la época en la que vive el análisis sociológico debe hacerse desde una teoría del conflicto, dejando para sus aportaciones a dicha teoría un espacio menor.
poder coercitivo, factores principales para explicar el orden y el cambio, pues la
asignación es primaria y está ligada a cosas materiales y no a ideas. La integración
funciona a través de una fuerza externa y no mediante un control normativo e interno. J.
Rex sienta las bases para la teoría del conflicto contemporánea.
En nuestros días, se puede analizar el conflicto desde la perspectiva sistémica,
donde Niklas Luhmann ha hecho un análisis exhaustivo de la naturaleza del conflicto en
la sociedad y en tanto motor de las transformaciones sociales. Los sistemas sociales no
deben ser entendidos como un hecho concreto. El concepto de sistema social es el
resultado de la aplicación de esquemas de interpretación con respecto al funcionamiento
de las sociedades modernas. Al ser los sistemas sociales resultado de dichos esquemas
de observación, estos justifican su existencia desde un punto de vista teórico y
conceptual, hecho fundamental para la creación de una teoría social. Para la
comprensión de la idea de sistema no basta con el reconocimiento de un determinado
grupo de instituciones, ni tampoco con la constatación de la hegemonía y del control
social ejercidos por un grupo de individuos o –desde un punto de vista marxista- por
una clase social dominante. El concepto de sistema social de Luhmann es, más allá de
una constatación empírica, una perspectiva analítica, un esquema de observación
abstracto para la comprensión y el análisis de la interrelación existente entre dichas
instituciones concretas y entre las distintas clases sociales posicionadas en un complejo
entramado social (Luhamnn, 1998).
El enfoque sociológico luhmmaniano argumenta como uno de sus rasgos
principales el hecho de concebir al entramado social contemporáneo como un conjunto
de sistemas relativamente autónomos diferentes entre sí, es decir, como un entorno
macro sociológico de creciente complejidad. Para Luhmann mientras mayor sea el nivel
de desarrollo de los distintos sistemas sociales mayor será el grado de diferenciación
que estos deben alcanzar para desenvolverse socialmente, con el objetivo de
permanecer, adaptarse, reproducirse y evolucionar al interior de un entorno desafiante,
el cual genera un sinnúmero de dificultades. Estos tropiezos se deben sobrellevar si
pretenden no ser sobrepasados por otros sistemas. El conflicto, aún desde un enfoque
sistémico, tiene una presencia inevitable. Cada sistema, con el fin de adaptarse a su
entorno y reproducirse a sí mismo, tendrá como modo de operar el hecho de reducir la
complejidad y los factores de conflicto condicionados por el entorno. Esta
simplificación consiste principalmente en la creación de posibilidades de abstracción de
lo general a lo específico, acotando las funciones pertinentes en cada caso y definiendo
su particular dominio y marco de acción específico.
La teoría de sistemas se sustenta sobre una perspectiva analítica con base en la
diferenciación funcional entre sistema y entorno, teniendo como objetivo, como hemos
dicho, una cada vez mayor reducción de la complejidad y del conflicto inherente a éste
último. En conclusión, la idea de evolución social, intrínsecamente ligada a la teoría de
sistemas desarrollada por Luhmann, está arraigada al hecho de que los sistemas sociales
se ven en la necesidad de presentar un mayor grado de diferenciación, y por lo tanto de
hacer frente, mediante adaptaciones de su funcionamiento, a una cada vez mayor
presencia de conflictos impuestos por su entorno.
Una corriente sociológica actual prioriza el conflicto. El discurso de la
Modernidad Reflexiva. Esta escuela de pensamiento presenta, desde la academia
sociológica europea de los años ochenta, un paradigma que intenta dar cuenta de una
realidad imposible de explicar bajo los entendidos y los marcos teóricos sociológicos
clásicos dominantes hasta ese momento. La serie de diagnósticos emprendidos sobre la
realidad imperante a finales del siglo XX, provoca que algunos de sus representantes
más destacados como Ulrich Beck, Anthony Giddens, Scott Lash y Zygmunt Bauman
sostengan la necesidad de crear nuevos marcos conceptuales adaptables a una realidad
marcada por el riesgo y la vulnerabilidad cultural, económica, política, social y
ambiental. Ante un mundo globalizado, conceptos como soberanía, Estado-nación o
lucha de clases serán ineficaces para explicar fenómenos mundiales como el terrorismo,
la catástrofe ambiental, la problemática laboral, el retorno de sentimientos xenofóbicos
o el multiculturalismo. Esta serie de eventos rebasa, abiertamente, a las teorías
sociológicas existentes.
Uno de los pilares de la Modernidad Reflexiva inicia discutiendo sobre la
categoría misma de modernidad, planteando la pertinencia de nombrar a una primera y
una segunda etapas modernas en función del avance del proceso mismo, un progreso
netamente conflictivo donde una serie de problemáticas globales le otorgaban
características sin precedentes. Buscar y proponer desde la sociología nuevas categorías
y nuevos conceptos se torna una necesidad imperiosa. 16
16 En diferentes textos, tanto Beck como Giddens, Bauman y Lash coinciden en señalar que la segunda etapa moderna se presenta gracias a la radicalización de algunos eventos que la modernidad misma generó, sobre todo a partir de la caída del bloque soviético a finales de la década de los años ochenta y el surgimiento de la hegemonía ejercida por los EEUU, aunque rastrean en el periodo de la Guerra Fría la génesis de muchos de ellos. Algunos ejemplos: un planeta altamente telecomunicado, económicamente des-fronterizado pero con una marcada desigualdad en el acceso a los beneficios de la tecnología y del
Las nuevas categorías analíticas propuestas como sociedad de riesgo,
reflexividad, contingencia o ambivalencia, etc., son categorías que tienen como telón de
fondo la idea del conflicto como motor de su generación. De hecho, el análisis de
varios de sus autores muestra las características de lo que ellos denominan sociedades
de primera modernidad y de la segunda modernidad. Se denota en sus escritos una
necesidad por explorar la naturaleza conflictiva de la evolución social misma. Un
ejemplo del factor conflicto como parte de la evolución social, es el papel de la ciencia
y la tecnología en el tránsito de la modernidad industrial a la reflexiva. Pese a los
importantes avances científicos y tecnológicos de los siglos XIX y XX y la posición de
la ciencia como dadora de certeza y certidumbre, éstas se enfrentan poco a poco en las
sociedades de la primera modernidad a la duda metódica debido, en gran medida, a la
generación de escenarios riesgosos –como las plantas nucleares-; este hecho colocó a la
ciencia frente a lo que Beck denomina la “pérdida de la inocencia” o el “efecto
boomerang”, generando juicios sobre los resultados del desarrollo científico y
tecnológico, las consecuencias en ocasiones imprevistas y, desde luego, sus efectos
colaterales. 17
De esta forma, las sociedades industriales de la primera modernidad comienzan
a hacer frente a fenómenos novedosos, resultado del avance del proceso mismo en su
afán por progresar. Un avance sustentado en el conocimiento científico y técnico con
graves consecuencias en escenarios marcados por el conflicto en diferentes dimensiones
“…la ciencia se ha convertido en (con) causa, instrumento de definición y fuente de
solución de riesgos de modo que así se abren nuevos mercados para la cientificación. El manejo de la información, con economías cada vez más interdependientes, con la presencia de culturas híbridas y problemas multiculturales diversos, con la reaparición de sentimientos xenofóbicos y del terrorismo, con el nacimiento y el conocimiento de nuevas plagas, virus y enfermedades, el uso de productos transgénicos, un medio ambiente totalmente desequilibrado y la aparición del cambio climático y el calentamiento global, entre otros.17 Textos como Conjeturas y refutaciones de Karl Popper o Dialéctica del Iluminismo de Max Horkheimer y Theodor Adorno, ambos publicados a mediados del siglo XX, son muestra de los primeros signos de una importante crítica desde las ciencias sociales a la razón instrumental humana en tanto generadora de certidumbre y certeza en un mundo que se volvía cada vez más riesgoso, incierto y ambivalente. Con “pérdida de la inocencia” de la ciencia o el “efecto boomerang”, Beck se refiere a la dinámica perversa que establece la generación de cierta tecnología y de algunos conocimientos, dinámica que trajo consigo inevitablemente efectos colaterales que, a la larga, afectarían también a aquellos que dispusieron originalmente de ellos. Un ejemplo de ello es la catástrofe de Bhopal, India, en 1984, donde una fuga de materiales químicos de la empresa norteamericana Union Carbide liberó gases tóxicos a la atmósfera, muriendo 20,000 personas de manera casi instantánea y afectando a más de 600,000 a lo largo de los años. El accidente se produjo al no tomarse las debidas precauciones durante las tareas de limpieza y mantenimiento de la planta; la planta química fue abandonada tras el accidente y Union Carbide, hasta la fecha, no ha respondido por los daños causados. El ejemplo recurrente utilizado por Beck es el de la creación de plantas generadoras de energía nuclear, con el peligro y el riesgo implícito tanto en su operación como en sus posibles accidentes. La explosión en 1986 de la planta nuclear en Chernobyl, Ucrania, dejó en claro también este punto.
desarrollo científico-técnico se hace contradictorio por el intercambio de riesgos, por el
mismo coproducidos y codefinidos, y su crítica, pública y social.” (Beck, 2006: 259).
Pero no es sólo el terreno científico y técnico el único en comenzar a recibir
dudas y críticas sobre la “benevolencia” del desarrollo y el progreso alcanzados con
altos costos sociales y marcados impactos en el sistema natural. Las instituciones
políticas comienzan a enfrentarse, también, a las exigencias sociales de las «promesas
no cumplidas» de la democracia (Offe, 1988). Los actores modernos depositaron su
confianza en las instituciones del Estado y en los tomadores de decisiones. Su ineficacia
ante la presencia de fenómenos conflictivos como las migraciones laborales y el
nacimiento de sentimientos xenofóbicos y los nuevos multiculturalismos, desata
fenómenos sin solución en las instituciones políticas existentes. En este sentido,
Anthony Giddens, apunta como el proceso de modernización comenzó a generar formas
de orden social diferentes a las sociedades tradicionales; formas diferentes, primero, “…
en su dinamismo, fruto del cual se desgastan los hábitos y costumbres tradicionales, y,
en segundo lugar, en su impacto global, dando pie a una etapa incierta y ambigua”
(Giddens, 1996: 30).
Aunado a esto, fenómenos crecientes como las migraciones debido a problemas
relacionados a la pobreza, la complicada coexistencia multicultural acompañada de la
proliferación de los medios de comunicación que buscan generar patrones homogéneos,
o bien la sustitución de empleos gracias a la telemática y a la robótica (Lyotard, 1987;
Castells: 1999), la reestructuración del capitalismo debido al “acceso” a la información
(Rifkin, 2002), e incluso problemas laborales complejos que generaron desempleo,
subempleo o empleos temporalizado -la brasileñización del trabajo, como le denomina
Beck (2000) o la McDonaldización laboral para Ritzer (2006) -, sugieren la necesidad
de reflexionar sobre los cimientos de la misma modernidad y su auto-confrontación.18
18 Para Beck, un fenómeno particular que se extiende por las sociedades contemporáneas es lo que denomina como la “brasileñización” del trabajo, categoría que utiliza para caracterizar una dinámica mundial laboral peculiar que resulta de la movilización de las industrias y las empresas hacia aquellos países o regiones que mejores condiciones presenten a sus intereses (condiciones legales obrero-patronales, condiciones económicas y de uso de los recursos naturales, por ejemplo), empleando temporalmente a algunos sujetos, pero sin generar antigüedad y sin otorgar prestaciones de seguridad social. Este fenómeno se tradujo en un creciente desinterés por parte de los trabajadores de “echar raíces” en su empleo, gracias a la movilidad de trasnacionales y a la migración que se presenta en todo el mundo (Beck, 2000).Para Ritzer, la “McDonaldización” se refiere a la preferencia por trabajos temporales. Este fenómeno trajo consigo varias consecuencias, entre las que este autor destaca dos: primero, el crecimiento acelerado del subempleo que resultó de la altísima movilidad laboral que en industrias de servicios como McDonald´s se observa; y segundo, la temporalidad se convirtió en una regularidad que, pronto, transformó incluso las legislaciones y los principales estatutos laborales para adaptarse a estos cambios. Las consecuencias macroeconómicas más fuertes de este fenómeno, asevera Ritzer, las vivieron los países con economías
Añadamos a estos factores varios elementos más de conflicto social analizado
por esta perspectiva; a) la incorporación paulatina de la mujer a los espacios educativos
y al sector productivo, b) la lucha constante por la ampliación de los derechos humanos,
a la diversidad sexual y el proceso de individualización, c) la estandarización de las
condiciones de vida, d) las constantes invasiones de la esfera pública en la privada.
Serie de hechos que conduce a Jürgen Habermas (1998) a afirmar como el proyecto de
la modernidad siempre ha sido incompleto, inacabado.19
Es precisamente en este escenario de eventos donde se analiza la pertinencia de
establecer desde la modernidad reflexiva, marcos conceptuales novedosos para explicar
y configurar un desconocido tipo de sistema social. El mejor análisis del conflicto en las
sociedades de la segunda modernidad lo ofrece Beck (1999) en la introducción a su obra
“La sociedad del riesgo global”; en ella este autor asegura como la modernización se
encontraba en un proceso de radicalización, socavando los sustentos de la primera
modernidad y transformando de manera profunda e irreversible sus marcos de
referencia. Entonces, se constituyó un tipo nuevo de capitalismo, de economía, de orden
global, de sociedad, de política, donde las implicaciones a la vida de los actores tenían
diversas manifestaciones, generando también diversas modernidades.20
Se presenta entonces un escenario caracterizado por las múltiples imbricaciones
entre una modernidad con más opciones, pero también con la inevitable generación de
escenarios caracterizados esencialmente por el conflicto, por el riesgo. Es la
combinación de ambas modernidades, la de expansión de opciones y la de ampliación
de riesgos, lo que abre la posibilidad a la Modernidad Reflexiva de hacer una revisión
de la naturaleza del avance del proceso de modernización. Pensar y reflexionar en una
débiles y emergentes, al convertirse en paraísos laborales para éste tipo de empresas al encontrarse con altas tasas de desempleo y una población acostumbrada a éste tipo de dinámicas laborales (Ritzer, 2006). 19 Jürgen Habermas encuentra que el concepto de modernidad es un concepto enteramente epocal; es decir, la etapa y las características que le definen van empatadas a un contexto histórico enmarcado por el racionalismo occidental. Tomando en consideración la compleja maraña social de la vida moderna, Habermas afirma que la formulación hecha en el siglo XVIII por los filósofos ilustrados acerca del proyecto de modernidad (proyecto que incluía el desarrollo de una ciencia objetiva, una moral universal, una ley y un arte autónomos regulados por lógicas propias, las que también contribuirían a la comprensión del mundo y del individuo, el progreso moral, la justicia de las instituciones y la felicidad de los hombres) está inconclusa; es decir, la modernidad, para él, es una proyecto inacabado.20Arjun Appadurai sostiene que la modernidad no es proceso que se haya dado de igual forma en todas las sociedades, por lo que hablar de una primera y una segunda etapa rebasa la idea misma de un proceso de modernización sui generis. Appadurai sostiene que las sociedades no industrializadas presentan sólo algunos elementos de las sociedades modernas, al lado de otras características que se considerarían todavía como de sociedades tradicionales; más aún: considera que no todas las sociedades con economías consolidadas presentan las mismas características en esta escala evolutiva, por lo que hablar de una sola modernidad, de un único proceso de modernización y de un solo avance de éste le parece abiertamente inaceptable (Appadurai, 2001).
segunda etapa moderna caracterizada por el riesgo. La tesis esencial en la obra de Beck
“La sociedad del riesgo” (2006) establece como la modernidad avanzada, la llamada
modernidad reflexiva, la producción social de riqueza (afán de progreso humano) se
acompaña de la producción social de riesgos. “El sistema de coordenadas en que
descansan la vida y el pensamiento en la modernidad industrial (los ejes de la familia y
trabajo, fe en la ciencia y en el progreso) empieza a oscilar, y surge un nuevo juego de
oportunidades y riesgos, los contornos de la sociedad de riesgo.” (Beck, 2006: 24).
Los riesgos de las sociedades contemporáneas, asevera Beck, son resultado de
los efectos colaterales del proceso de modernización mismo, del éxito del proceso.
Escenarios analizados desde la modernidad reflexiva como producto de algunas
consecuencias perversas y riesgosas. Sociedad de riesgo, reflexividad y auto-
confrontación son nuevas categorías de la modernidad reflexiva, éstas denotan una
necesidad por teorizar acerca de una nueva realidad en las sociedades contemporáneas,
una realidad marcada por el conflicto desde muy diversos ángulos, abanderada por una
serie de problemáticas novedosas sin cauce dentro de las instituciones establecidas.
La problemática medioambiental, un ejemplo de estos eventos globales redefine
la arquitectura de conceptos sociológicos, nos señala la necesidad de crear un aparato
teórico y metodológico novedoso, donde el conflicto, lejos de ser un elemento
indeseable y poco práctico, sea colocado como un motor de generación de nuevos
entendidos y nuevas realidades.
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