Taller de trabajo
“Innovación para el Cambio Estructural Sostenible: Estudio de Casos en América Latina y Europa”
CEPAL, Santiago de Chile
Pablo José Lavarello
CEUR-CONICET
Docente Maestria en Desarrollo Económico
IDAES-UNSAM
Matias Macini
CEUR-CONICET
I. Panorama de la estructura productiva argentina
II. Análisis estilizado de los cambios políticas industriales y tecnológicas en Argentina durante los 2000s
III. Aspectos de implementación de PIyT
IV. Política Industrial y tecnológica en sectores seleccionados: un abordaje apreciativo
V. Conclusiones: apuntes e interrogantes. Dilemas
Índice
Fuente: UNCTAD.
Valor agregado manufacturero/Valor agregado total a valores constantes 2005
Desindustrialización temprana en América Latina
0
5
10
15
20
25
30
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Argentina Brasil Chile Colombia Mexico Uruguay
Cambio estructural en Argentina: proceso incipiente
FUENTE: En base a PADI-CEPAL
Empleo
como % en el total del empleo manufacturero
34,5 41,9 46,8 45,1
32,1
29,3 25,7 24,9
8,0 7,4 6,9
7,1 6,07
5,59 6,24 6,69
19,3 15,8 14,4 16,2
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1973-1982 1983-1992 1993-2002 2003-2013
INTENSIVOS EN RR.NN. INTENSIVOS EN TRABAJO
AUTOMOTRIZ y EQUIPO TRANSPORTE OTROS QUIMICOS
INTENSIVOS EN INGENIERIA (SIN AUTO)
Argentina: Brecha tecnológica y productividad
Brechas sectoriales de productividad argentina (Estados Unidos = 100)
FUENTE: En base a PADI-CEPAL
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Otros Quimicos
Intensivos en Ingenieria
Vehículos
Intensivos en RR.NN
Intensivos en Trabajo
Estados Unidos: Productividad aparente
FUENTE: En base a PADI-CEPAL
0
100
200
300
400
500
600
70019
70
19
71
19
72
19
73
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20
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20
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20
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20
10
20
11
20
12
20
13
Intensivos en ingeniería
Vehículos
Intensivos en RR.NN
Intensivos en Trabajo
Otros quimicos
Persistencia del perfil de especialización y restricción externa
FUENTE: En base a UN-COMTRADE y PADI-CEPAL (2010)
-25000
-20000
-15000
-10000
-5000
0
5000
10000
15000
20000
25000
INTENSIVOS EN RRNN INTENSIVOS EN TRABAJO
AUTOMOTORES y OTROS EQUIPOS TRANSPORTE INTENSIVOS EN INGENIERIA SIN AUTO
Grandes empresas industria manufacturera: utilidades según tipo de actividad
78,0% 74,3% 70,7%
8,8%9,4%
9,4%
3,4%5,0%
6,3%
4,2% 4,0% 5,8%
5,7% 7,3% 7,8%
2004-06 2007-2009 2010-2012
Intensivo en RRNN Intensivo en Trabajo Farma Ingenieria intensivo (Excluido Auto) Automotriz
Nota: datos correspondientes a 500 empresas no financieras más grandes FUENTE: elaboración propia en base a Encuesta a Grandes Empresas-INDEC
Grandes empresas: participación inversión bruta según tipo de actividad
FUENTE: elaboración propia en base a
ENGE-INDEC
76,8% 76,9% 77,1%
8,7% 5,1%
9,1%
10,1% 13,3% 9,1%
2004-06 2007-2009 2010-2012
Intensivo en RRNN Intensivo en Trabajo Farma Ingenieria intensivo (Excluido Auto) Automotriz
Instrumentos de política industrial en los 2000: «Capas geológicas”
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Régimen Tierra del Fuego, Promoción industrial "4 Provincias”; Reintegros a la exportación Régimen Puertos Patagónicos
INTI, CONEA, CNAE, I+D en actividades de Defensa (CITEFA)
Incentivo a la inversión y la producción de bienes de capital,
PRE PACC
Recuperación de empresas de defensa (FADEA, FABRICACIONES MILITARES; TANDANOR)
Sistema Satelital Geoestacionario (ARSAT)
Investigación Cancer; Enfermedades Tropicales
FONSOFT; FONARSEC
FONAPyME; SGR
Fortalecimiento del Autopartismo Argentino ;
Promoción de la Industria del Software; FOGAPyME
Financiamiento del Bicentenario
FGS/ANSES
oportunidades científicas y tecnológicas
Régimen de Crédito Fiscal para la Educación Técnica
Promoción y el fomento de I+D científico y tecnológico
Aprendizajes distribuidos socialmente
FONTAR y Régimen de fomento de I+D científico y tecnológico
Programa de Fomento de la educación técnica
capacidades tecnológicas de las
empresas
Incentivos a las capacidades productivas
Régimen Automotriz; Régimen de Origen y ACE/MERCOSUR.
Apoyos selectivos a firmas / Compras Gubernamentales
Aprovisionamiento vacunas sistema salud
Programas de crédito a la industria
LCIP/BCRA
Licencias no automáticas; DJAI
Tipo de cambio competitivo y diferencial (agro/industria)
Renacionalización YPF
FS
Evolución de los paradigmas de política industrial y tecnológica en Argentina: situación actual
Alcance de instrumentos
(i)
Oportunidad
es CyT
(ii)
Aprendizajes
distribuidos
socialmente
(iii)
Capacidades
I+D Firmas
Incentivos
Fiscales y
Arancelarios
Administra-
ción de
comercio
Compra
Pública
Oportunidades y Capacidades (iv) Marco de incentivos y contexto
(a)MacroeconómicoEstado Facilitador "Estado Regulador"
(b) Horizontal
(c) Regional
"Estado Educador (Industria Naciente)"(d) Sectorial/ Tecnología
(d) Gran Proyecto
‘90: Devaluaciones fiscales, reintegro a
las exportaciones , Defensa
competencia, Privatización
97-06: Políticas Científicas y
Tecnológicas
Horizontales
(FONCyT, FONTAR)
2008: FONARSEC
Bio, TICs, Nano
2014: Fondos Sectoriales
(Plan Argentina Innovadora)
Regímenes Tierra del Fuego
Automotriz, etc
2009-13 Control
Importaciones
02: Tipo de cambio
diferenciales
CAMPEONES ESTATALES (YPF, NUCLEAR,
ARSAT, Defensa)
ESTADO FACILITADOR
ESTADO EDUCADOR
Alcance de instrumentos
(i)
Oportunidad
es CyT
(ii)
Aprendizajes
distribuidos
socialmente
(iii)
Capacidades
I+D Firmas
Incentivos
Fiscales y
Arancelarios
Administra-
ción de
comercio
Compra
Pública
Oportunidades y Capacidades
Tecnológicas
(iv) Marco de incentivos y contexto
de selección
2013
• 9,1%
• VA manufacturas
2004
• 3,5%
• VA manufacturas
Apoyo sin instrumentos de crédito
Apoyo con instrumentos de crédito
2013
• 14%
• VA manufacturas
2004
• 4,5%
• VA manufacturas
Instrumentos de política industrial en los 2000s Magnitud de la evolución 2004-2013
INSTRUMENTOS MACROECONÓMICOS: DERECHOS DE EXPORTACIÓN DIFERENCIALES (ALÍCUOTAS IMPLÍCITAS POR RUBRO ECONÓMICO)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Manufactura de origen industrial Agricola Manufactura de origen agrícola
Fuente: CEPAL sobre la base de estadísticas de comercio del INDEC y recaudación total de derechos de exportación del
Ministerio de Economía.
Fuente: CEPAL (Oficina Buenos Aires) en base a datos de Oficina Nacional de Presupuesto y Cuenta de
Inversiones Secretaria de Hacienda, BCRA, MINCyTIP, SEPyME,.
Distribución de los recursos de apoyo a la industria (en % del VA manufacturero)
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0
Compra Gubernamental
Financiamiento
RegimenesRegionales/Sectoriales
Apoyo I+D Firmas
Formación Tecnica
Oportunidades CyT2004-06
2007-09
2010-13
Línea de crédito productivo BCRA Lineas de creditos productivos (BCRA): Adelantos on Destino a Financiaciones al Sector Productivo. Periodo 2011-2013
Sector Productivo Subsector Suma de Total Part. Total (%) Part Manuf (%)
Agricultura y Ganadería 621 9,5
Mineria 62 0,9
Industria 4.411 67,2 100,0
Intensivo en Recursos Naturales 1.372 20,9 31,1
Automotriz 1.081 16,5 24,5
Intensivo en Ingenieria 321 4,9 7,3
Farmacéutico 651 9,9 14,7
Intensivo en trabajo 421 6,4 9,5
Otros 567 8,6 12,8
Servicios 1.060 16,2
Comercio 371 5,6
Construcción 36 0,5
6.560 100
Pre-selección de 11 cadenas : perspectiva horizontal de política (no hay cadenas prioritarias) 11 foros (1 por cadena)
Automotriz-Autopartista
•S.Industria
Maquinaria agrícola
•S.Industria
Bienes de capital •S.Industria
Textil e indumentaria
Cuero, calzado y marroquinería
Software •S.Industria •FONSOFT
Medicamentos de uso humano
•M.Salud •FONARSEC
Avícola, porcina, lácteos
•INTA* •MinAgri*
Foresto-industrial •MinAgri*
Química y petroquímica
•YPF*
Materiales para la construcción
Concepción y diseño de objetivos
Implementación
•Secretaria de Planeamiento Estratégico Industrial •11 mesas de implementación (1 reunión por año)
•Estado «Facilitador»: problemas de coordinación por asimetrías de información entre la oferta de instrumentos y el sector privado. • Focalización en sustitución de importaciones a partir de las 11 cadenas
•Débil correspondencia entre objetivos e instrumentos disponibles para el plan
Instrumentos
•Aprendizajes institucionales: cierta adaptación de instrumentos existentes Min Industria
Responsabilidad Institucional
•Débil integración inter-ministerial Excepción sectores salud y maquinaria agricola)
Objetivo general: dar sustentabilidad en el LP al proceso de crecimiento con inclusión social (incrementar un 7% anual el PBI manufacturero para lograr un incremento anual del 5% del PBI). Prioridades : definidas en función de ese objetivo general y consensuadas con cámaras empresariales y universidades.
PEI 2020: diseño e implementación
Selección de 35 «Nucleos Socio-Productivos» :que articulan tecnologías de propósito general, sectores y regiones 1. Proceso de formulación en Mesas de Trabajo participativa (cámaras
empresariales y universidades.) 2. Consulta y validación
INDUSTRIA - Autopartes - Equipo medico - Componentes electrinicos
ENERGIA
- Uso racional energia
- Tecnologias no convencionales petroleo y gas
AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE
AGROINDUSTRIA - Semillas y mejora cultivos - Biorrefinerias - Maquinaria agricola
•SALUD
•biosimilares enfermedades
infecciosas bioingenieria etcc
Concepción y diseño de objetivos
Implementación
•Secretaria de Planeamiento y PCTi • Mesas de implementación por NSP (22 de lao 35 entre 2012 y 2013)
•Focalización en ciertos sectores (SALUD) • Débil apoyo a sector bienes de capital y grandes Proyectos (nuclear, aeroespacial)
•Creciente correspondencia entre objetivos e instrumentos disponibles para el plan (FS del FONARSEC) Instrumentos
•Aprendizajes institucionales: mayor selectividad ex ante
Responsabilidad Institucional
•La Subsecretaria encargada de la implementación acompaña el proceso (con acceso gradual a recursos) •Débil integración inter-ministerial (excepto Secretaria de Agricultura)
Objetivo general: Impulsar la innovación productiva sobre la base de las oportunidades CyT existentes en el país Prioridades: Fortalecer la base CyT, y las capacidades en empresas aumentando la focalización de las mismas
Argentina Innovadora 2020: diseño e implementación
Fondos de innovación tecnológica sectorial (FITS)
Convocatorias Recursos FONARSEC Contraparte Inversión total Participación FONARSEC %
Nanotecnología 18 9 27 23%
Bio– Vacunas 16,2 7,7 23,8 21%
TICs 12,6 11,8 24,4 16%
Salud 11,8 18,5 30,4 15%
Energía Solar 8,3 11,1 19,4 11%
Agro industria 6,3 10,4 16,7 8%
Agro-biotecnología 4,1 1,8 5,8 5%
Total 77,3 70,3 147,6 100%
Fuente: “La experiencia de los Fondos Sectoriales de Argentina y Brasil, Kohan y Mochi (2013)
2004 2013 var 04-13
BCRA0,0 3,2 3,2
Regimenes Promocion + Educación Tecnica1,3 3,4 2,1
Ministerio de Planificación0,0 1,5 1,5
MinCyTIP0,1 0,8 0,7
ANSES0,0 0,6 0,6
Ministerio de Salud0,0 0,5 0,5
Ministerio de Defensa0,0 0,4 0,4
CNAE0,0 0,2 0,2
CNEA0,1 0,3 0,2
INTI0,0 0,1 0,1
Jefatura de Gabinete (SSSN)0,0 0,0 0,0
Min Industria1,4 1,3 -0,2
Ministerio Economia (AFIP) 1,5 1,2 -0,2
Fuente: Estimaciones propias y preliminares en base a datos de Oficina Nacional de Presupuesto y
Cuenta de Inversiones Secretaria de Hacienda, BCRA, MINCyTIP, SEPyME
Recursos de apoyo a la industria por jurisdicción (en % del VA manufacturero)
i. Capacidades tecnológicas de las
empresas
v. Coordinación de Políticas
iii. Control selectivo de mercado
ii. Incentivos Fiscales y Financieros
iv. Apoyo selectivo a firmas
Apoyo del FONTAR y FONARSEC (Proyectos
Farmabio)
Acceso a Finaciamiento Bicentenario y LP BCRA (y
FONDEAR)
Adopción tardía de abordaje Estratégico de Propiedad
Intelectual y regulatorio (Caso por caso) + Compra gubernam.
De selectividad «ex post» a selectividad «ex ante» a tres
Grupos en instrumentos FONARSEC / compra Pública
Débil a excepción de mesa de implementación Plan Estratégico
Industrial (PEI2020)
Débil a excepción de mesa de implementación Plan Estratégico
Industrial (PEI2020)
Apoyo del FONTAR sectores complejidad intermedia (Maquinaria agricola)
Régimen de promoción de los bienes de capital (bono
del 14%)
Sector protegido por Administración de Comercio
(LNA-DJAI)
Selectividad ex post a filales de EMN productoras de maquinaria agrícola (doble protección)
Industria
Farmacéutica Industria Bienes
de Capital
Desafío Alienar i, ii, iii y iv a partir de v con focalización en Maquina
Herramienta
Alienar i, ii, iii y iv a partir de v con focalización en biosiimilares
Selección de sectores: variación de productividad y empleo acumulados durante los años 2000
Varaciones simples
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
-60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
Var
iaci
ón
em
ple
o
Variación productividad
a. Período 2003-2008
Difusores deconocimiento
Otros sectores
242X- Prod. químicos
281- Prod. metálicos uso estructural
33A- Instrum. de precisión
31A- Motores eléctricos
292-Maq. especial
291- Maq. general
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
-60% -30% 0% 30% 60% 90%V
aria
ció
n e
mp
leo
Variación productividad
b. Período 2008-2013
Difusores de conocimiento
Otros sectores
242X- Prod. químicos
292 - Maq. especial 281-Prod. metálicos
uso estructural
291-Maq. general
31A_ Motores eléct.
33A- Instrum. de precisión
Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Industria
1993-1998 2003-2008 2009-2013 1993-1998 2003-2008 2009-2013
Total de la rama 0,29 0,45 0,28 14% 75% 55%
Productos montaje estructural 0,21 0,28 0,23 12% 86% 95%
Tanques y depósitos 0,58 1,42 0,72 22% 150% 128%
Generadores de vapor 0,34 0,32 0,12 11% 16% 6%
Total de la rama 0,34 0,31 0,34 17% 27% 32%
Motores y turbinas, excl para transporte 0,23 0,11 0,17 20% 11% 19%
Bombas; compresores; grifos y válvulas 0,33 0,41 0,42 18% 34% 38%
Maquinaria de uso general n.c.p. 0,39 0,34 0,36 17% 27% 35%
Total de la rama 0,16 0,18 0,23 10% 15% 21%
Maquinaria agropecuaria y forestal 0,23 0,52 0,79 7% 17% 47%
Máquinas herramienta 0,11 0,08 0,07 9% 9% 6%
Maquinaria alimentaria 0,42 0,72 0,67 18% 71% 78%
Total de la rama 0,23 0,12 0,15 16% 16% 15%
Motores y transformadores eléctricos 0,12 0,13 0,16 7% 13% 14%
Aparatos distr / control energía eléctrica 0,35 0,12 0,14 29% 20% 19%
Total de la rama 0,11 0,16 0,11 9% 25% 14%
Equipo médico y quirúrgico 0,11 0,12 0,08 10% 24% 13%
Instrumentos y aparatos de precisión 0,11 0,12 0,10 9% 18% 13%
Equipo de control de procesos industriales 0,10 0,53 0,32 7% 46% 20%
0,23 0,22 0,23 13% 22% 24%
IVCR
Prod.
Metalicos uso
estructural
Maq Gral
TOTAL BS DE CAPITAL
Tasa de coberturaDescrip.
Maq especial
Motrores y
transf.
electricos
Instrumentos
medicos y de
precisión
Bienes de capital: indicadores de competitividad
Fuente: elaboración propia en base a UN-COMTRADE
Sector farmacéutico: déficit comercial en millones de constantes de 1996 y corrientes
Fuente: elaboración propia en base a UN-COMTRADE
• Aumento del número de instrumentos y de recursos orientados a la política industrial; capas geológicas
• Marcados sub períodos de “política industrial”: – 2002-2007: de inercia de los instrumentos preexistentes + tipo de cambio
diferencial en contexto de expansión de la demanda
– 2007-2009: instrumentos horizontales de promoción de las capacidades tecnológicas con un enfoque más selectivo a sectores estratégicos.
– 2010-2013 : Nuevos instrumentos en un contexto de adversidad económica
• Líneas de financiamiento de la inversión productiva,
• Primeros planes industriales y científico-tecnológicos
• Proyectos estructurantes nuclear, defensa, aeroespacial
• Rol de la compra gubernamental en estos sectores + salud
Conclusiones: PIyT durante los 2000
Conclusiones: PIyT durante los 2000
I. Panorama de la estructura productiva argentina – Freno a proceso de desindustrialización
– Cambio incipiente de estructura productiva industria manufacturera hacia sectores conocimiento intensivos
– Ampliación de brecha tecnológica, nuevas oleadas, saltos en capacidades tecnologicas
– Mantenimiento del empleo en sectores ingeniería intensivos
II. Enseñanzas para la PIyT: algunas líneas generales – Los incentivos importan: tipos de cambio diferenciales
– Administración de comercio (impacto en sectores maduros intensivos en el empleo)
– Políticas sobre las capacidades tecnológicas: aprendizajes institucionales hacia mayor selectividad (en sector science based no asi en proveedores especializados)
– Emergencia de grandes proyectos (traccionamiento potencial …)
III. Aspectos de diseño e implementación – Distintos modelos de intervención en función de
• Capacidades institucionales
• Acceso a instrumentos/recursos (Jerarquía institucional).
– Articulación interministerial incipiente limitado a identificación de problemas
– Depende de la institucionalidad sectorial (presencia de grupos)
• Dilema entre sendero de industrialización entre convalidar estructura existente o sectores ingeniería intensivos (ventajas ricardianas vs ventajas schumpeterianas)
• Dilema de modalidad de política industrial: entre el Estado Facilitador (Jardinero) y el Estado Educador (industria naciente)
• Dilema de instrumentos : entre los regímenes de incentivos sin requisitos de capacidades tecnológicas y los apoyos a las capacidades tecnológicas desvinculadas del cambio estructural
• Dilemas de implementación de la política industrial I: entre los tiempos de los aprendizajes institucionales y la urgencia de la restricción externa (proyectos estructurantes).
• Dilemas Economia Politica : entre el imbricamiento y la autonomía
Conclusiones: dilemas en la estrategia de PIyT