En todo el mundo, los bancos recurren cada vez más
a los agentes para prestar servicios financieros a
los clientes. En Brasil, por ejemplo, operan a través
de aproximadamente 160 000 agentes —muchos con
varias oficinas— para atender a los 5564 municipios
del país1. En 2010, los agentes bancarios de Brasil
realizaron 3100 millones de transacciones (el 6%
de todas las transacciones bancarias), de las cuales
2850 millones implicaron movimientos de fondos2.
En Pakistán, existen unos 17 500 agentes bancarios
(Banco Estatal de Pakistán, 2011). En el trimestre
que finalizó en septiembre de 2011, estos agentes
efectuaron 15,88 millones de transacciones por un
total de Rs. 58 710 millones (US$674 millones), con
un monto promedio de transacción de Rs. 2700
(US$42,53). Estos mecanismos, que implican tanto la
prestación de servicios a través de agentes como el
uso de tecnología para transmitir los detalles de las
transacciones, suelen recibir el nombre de “banca sin
sucursales”3.
La prestación de servicios a través de agentes
bancarios ofrece la posibilidad de incrementar
significativamente el acceso de las poblaciones
pobres y desatendidas a una variedad de servicios
financieros formales, incluidos el ahorro, los pagos
y las transferencias, y los seguros4. En particular,
los agentes —que pueden ser personas, pequeños
negocios minoristas, oficinas de correo o grandes
establecimientos minoristas— pueden ofrecer a los
clientes una oportunidad conveniente y accesible
para efectuar depósitos y extracciones de efectivo
a través de un sistema de pago electrónico. En el
recuadro 1 se analiza el uso del término “agente”.
Si bien, en los últimos años, varios países (por
ejemplo, Colombia, Pakistán y Kenya) han dictado
reglamentaciones que definen los términos y las
condiciones para la prestación de servicios a través
de agentes bancarios5, las entidades supervisoras
no han recibido orientaciones generales que
aborden directamente la mejor manera de
supervisar dicha actividad y la forma de supervisar
a los propios agentes, en caso de que corresponda
hacerlo. A partir de las experiencias de las
entidades supervisoras en varios países donde la
banca sin sucursales y la prestación de servicios
a través de agentes están prosperando (Brasil6,
Colombia, India, Kenya, México, Pakistán, Perú),
así como de los principios generales relativos a la
contratación externa, en esta entrega de Enfoques
Agentes bancarios: Gestión, mitigación y supervisión de riesgos
N.o 75Diciembre de 2011
Kate Lauer, Denise Dias y Michael Tarazi
ENFO
QU
ES
1 http://www.bcb.gov.br/fis/info/correspondentes.asp (fecha de acceso: 3 de octubre de 2011). El pago de facturas es el principal servicio que ofrecen estos agentes. Además de los 160 000 agentes de operaciones, los bancos de Brasil utilizan los servicios de aproximadamente 500 000 “agentes de crédito” informales, que se describen como “personas que caminan vendiendo préstamos vía nómina” (Kumar y Seltzer, 2011).
2 Las 250 millones de operaciones restantes eran no financieras, como las consultas de saldo (Federación Brasileña de Bancos [FEBRABAN], 2011).
3 Existen también modelos de banca sin sucursales en los que una institución no bancaria presta servicios financieros directamente al cliente, aunque por lo general esta clase de instituciones está obligada a mantener los fondos de los clientes depositados en una cuenta bancaria o en títulos de bajo riesgo, como bonos del Estado. (Véase Tarazi y Breloff, 2010). Un ejemplo conocido es M-PESA, de Kenya, servicio de telefonía móvil para transferencias de dinero creado por la empresa de telefonía celular de Kenya Safaricom. (En el recuadro 2 se analiza la supervisión de los agentes no bancarios).
4 Por ejemplo, en un estudio realizado en 2011 que incluyó a 327 clientes de Easypaisa (servicio de telefonía móvil para transferencias de dinero del Tameer Microfinance Bank), se demostró que i) el 45% de los clientes no tenía cuenta bancaria, ii) más del 40% vivía con menos de US$2 al día (en dólares de 2005 ajustados en función de la paridad del poder adquisitivo).
5 Las cuestiones regulatorias relativas a los agentes bancarios (por ejemplo, quién puede ser agente, las calificaciones de los agentes y los servicios que estos están autorizados a prestar) y la manera en que los entes reguladores las han abordado se analizan en Tarazi y Breloff (2011).
6 En este número de Enfoques se hace especial hincapié en Brasil, que tiene el historial más extenso y la experiencia más vasta en el ámbito de los agentes bancarios y su supervisión.
Recuadro 1. ¿Qué es un agente?
En esta edición de Enfoques, el término “agente” se refiere a cualquier tercero que actúe en nombre de un banco (u otro mandante), ya sea conforme a lo establecido en un contrato de agencia, de servicios o acuerdo similar. En la mayoría de los países, el mandante es responsable ante la ley por los actos de sus mandatarios, independientemente de que dichos actos se encuentren autorizados explícita o implícitamente. La responsabilidad por las acciones de una persona que actúa en nombre del banco, aunque no en calidad de agente, puede ser diferente y dependerá siempre del acuerdo contractual. Sin embargo, la obligación del banco (ya sea legal o contractual) por los actos de terceros probablemente afectará las políticas y los procedimientos de la institución, lo que a su vez repercutirá en la supervisión del banco que realice la entidad supervisora.
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2
se proporcionan datos concretos y análisis que
pueden ayudar a las entidades supervisoras
a elaborar un enfoque que se adecúe a las
instituciones supervisadas7.
La realidad actual es decisiva para las observaciones
formuladas en este documento: en la mayoría de los
países, los agentes bancarios manejan un porcentaje
muy pequeño del total de activos de los sistemas
bancarios. En Brasil, país que cuenta con la red de
agentes bancarios más grande del mundo, los agentes
manejan casi el 18% del total de activos del sistema
bancario (porcentaje considerado pequeño desde
la perspectiva del banco central del país)8. En otros
países, el número de agentes bancarios es mucho
menor y muy probablemente el porcentaje total de
activos que estos manejan también sea mucho más
pequeño. Si bien los agentes bancarios no implican
riesgos sistémicos, es importante que, mediante
la supervisión de los bancos, se refuerce el uso
responsable de dichos agentes desde una perspectiva
basada tanto en la prudencia como en la defensa del
consumidor9. No obstante, dicha supervisión no debe
generar obstáculos innecesarios para la actividad de
los agentes bancarios, sobre todo teniendo en cuenta
la naturaleza limitada de los servicios que prestan
actualmente los agentes.
En la parte I de este número de Enfoques se describen
las distintas actividades (y los riesgos relacionados)
7 Todas las conclusiones que se puedan extraer deben abordarse a la luz de los países específicos analizados para este número de Enfoques y las limitaciones que entraña el uso de una muestra pequeña.
8 Datos suministrados por el Banco Central de Brasil (BCB) a partir de estimaciones realizadas en diciembre de 2010. Para el BCB, es más importante, para evitar el riesgo sistémico, que los agentes manejen solo el 2% (aproximadamente) del total del crédito bancario. Distintos países pueden estar más interesados en otros productos (por ejemplo, los seguros) y servicios (por ejemplo, los pagos).
9 Este es el enfoque del BCB, que lleva a cabo inspecciones periódicas (en las sedes de los bancos) y se centra en las actividades de los agentes a pesar de que, a su entender, no existe riesgo sistémico en términos financieros. (El BCB es la única entidad supervisora de los siete países analizados que realiza ese tipo de inspecciones). Su preocupación reside en el posible impacto de las actividades del agente en la confianza que el público deposita en los bancos, dados el número de clientes afectados, la atención que conceden los medios de comunicación a los agentes y el menor grado de preparación de estos últimos respecto de los empleados bancarios.
Recuadro 2. Supervisión de agentes de instituciones no bancarias
El análisis y las conclusiones que se presentan en esta entrega de Enfoques sobre la supervisión de los agentes bancarios, por lo general, se aplican a otras instituciones tomadoras de depósitos (por ejemplo, las entidades microfinancieras de depósitos). Con respecto a los agentes de instituciones no financieras, como los operadores de redes móviles, la aplicabilidad del análisis y las conclusiones dependerá de la manera en que estén reguladas y supervisadas dichas instituciones y de si están supervisadas por el mismo ente regulador. Hasta el momento, las instituciones no bancarias y el uso que hacen de agentes bancarios a menudo se han encuadrado en distintos regímenes, debido i) al hecho de que las instituciones no bancarias en general no operan bajo la jurisdicción del ente regulador de bancos y ii) a la diferencia entre los riesgos que pueden generar los posibles incumplimientos de dichas instituciones y los de un banco.
En Kenya, por ejemplo, tras la exitosa puesta en marcha del servicio M-PESA (de Safaricom), que tuvo lugar cuando no existía reglamentación sobre la actividad de las agencias bancarias para las instituciones bancarias y no bancarias, y el interés posterior del sector bancario en la banca sin sucursales, en 2010 el Banco Central de Kenya (BCK) emitió directrices relativas a la actividad de los agentes. Estas directrices incluyen detallados criterios de idoneidad e imponen a los bancos importantes requisitos relativos a las habilitaciones y la presentación de informes, entre otros. Asimismo, establecen importantes obligaciones de supervisión al BCK. En comparación, el proyecto de regulación del dinero electrónico de Kenya (que, de ser aprobado, autorizaría a los emisores de dinero electrónico a designar e inscribir a los agentes) contiene un número considerablemente menor de requisitos en materia de habilitaciones y presentación de informes, entre otros.
Si bien podría justificarse el trato diferente que reciben las actividades de los agentes, según se trate de bancos o instituciones no bancarias (es decir, la naturaleza de la actividad central del banco y los posibles efectos sistémicos de una pérdida de depósitos), dicho trato afecta el principio de que debe existir igualdad de condiciones para las diferentes instituciones que ofrezcan productos y servicios similares. Los bancos kenianos aducen, en particular con respecto a la exclusividad del agente, que en las directrices sobre agentes bancarios del país se prohíbe la exclusividad, pero que dicha prohibición no se aplica a los agentes de instituciones no bancarias. En las directrices sobre agentes adoptadas recientemente en Rwanda también se prohíbe la exclusividad, mientras que dicha prohibición no rige para los agentes de instituciones no bancarias.
3
que pueden realizar los agentes bancarios. En la parte
II se analizan la gestión bancaria y la mitigación de los
riesgos relacionados con los agentes en un contexto
en que la actividad de los agentes bancarios se
encuentra plenamente desarrollada. El enfoque que
adoptan los bancos que tienen un número reducido
de agentes o recurren a estos muy ocasionalmente
debe ajustarse para que refleje el número limitado
de riesgos. En la parte III se describen los diferentes
enfoques relativos a la habilitación y supervisión de
los agentes bancarios y se destacan las ventajas y
desventajas de los distintos enfoques. (En el anexo 1
se incluye un cuadro con las prácticas de habilitación
y supervisión de determinados países). En la parte IV
se delinean posibles medidas correctivas que pueden
adoptar las entidades supervisoras respecto de la
actividad de los agentes a partir de investigaciones y
de los principios generales de la supervisión bancaria.
En la parte V se extraen conclusiones y se previene
contra las supervisiones que implican una carga
excesiva o costos demasiado elevados.
I. La prestación de servicios a través de agentes y los riesgos relacionados
El nivel y los tipos de riesgos a los que se verá
expuesto el banco por la prestación de servicios a
través de agentes dependerán de lo siguiente: i) el
alcance de la prestación (la situación difiere según si
el banco recurre muy ocasionalmente a los agentes o
realiza el 100% de sus actividades a través de ellos),
ii) las actividades que llevan a cabo los agentes (en el
recuadro 3 se analizan los distintos “tipos” de agentes)
y iii) la manera en que el banco controla la actividad
de los agentes, lo que incluye no solo la supervisión y
el seguimiento adecuados de dichas actividades, sino
también los procesos de selección y capacitación10.
Servicios que prestan los agentes
Los servicios que prestan los agentes bancarios pueden
dividirse, a grandes rasgos, en cuatro categorías:
• transmisión de información;
• procesamiento de información;
• manejo de efectivo;
• transferencia electrónica de fondos.
La transmisión de información consiste
principalmente en brindar al cliente información
sobre su cuenta (por ejemplo, consultas de saldos y
extractos bancarios) y recibir solicitudes de cuenta y
de préstamos, incluida la transmisión de información
específica sobre los clientes. El procesamiento de
información incluye actividades como ingresar en el
sistema las solicitudes de cuenta y de préstamos (y,
en algunos casos, la apertura de cuentas11), analizar
la capacidad crediticia y otro tipo de información
personal de los solicitantes de los préstamos, llevar
a cabo las averiguaciones necesarias sobre los
clientes (es decir, verificaciones) para las solicitudes
de apertura de cuenta y las operaciones, llevar
registros y vender microseguros. El manejo de
efectivo hace referencia a los depósitos (o ingresos
de efectivo) en la propia cuenta del cliente y los
retiros (o extracciones de efectivo) de dicha cuenta,
operaciones de montos generalmente pequeños.
Por último, la transferencia electrónica de fondos
se utiliza para abonar facturas, desembolsar
beneficios del Gobierno y efectuar pagos (por
ejemplo, de sueldos). En algunos países se permite
a los agentes realizar todas esas actividades; en
otros, en cambio, hay mayores restricciones.
Gestión de los agentes
Conforme a lo establecido en la reglamentación
aplicable, los bancos pueden elegir entre una variedad
de mecanismos para gestionar la actividad de los
agentes, incluida la participación de un coordinador
de la red de agentes. Dicho coordinador puede
cumplir diversas funciones en relación con los agentes
del banco, lo que incluye actividades de selección,
contratación, capacitación, gestión y seguimiento, así
como la gestión de la liquidez. En la medida en que
el coordinador influya decisivamente en la labor del
10 El Banco de la Reserva Federal de Nueva York (1999) manifestó, con respecto a la tercerización, que el perfil de riesgos de un banco puede mejorarse o empeorarse según cuáles sean las prácticas de mitigación de riesgos del banco o si los conocimientos especializados del prestador del servicio son superiores a los del banco.
11 En la mayoría de los países, “apertura de cuenta” se refiere a la gestión que realiza el agente para facilitar dicho trámite (es decir, el agente recibe y envía la solicitud de cuenta al banco). Sin embargo, en algunos países los agentes pueden, de hecho, abrir cuentas, pero estas solo pueden ser “simplificadas” o “básicas”, con límites máximos de saldo y de movimientos por día, mes y año. Tal es el caso de México, Pakistán y Sudáfrica. En Colombia, los agentes pueden abrir cuentas, pero estas solo se pueden activar en las sucursales bancarias.
4
agente, el banco deberá gestionar los riesgos que
conlleva la tercerización de dicha actividad.
Hay varios modelos de coordinadores, aunque
por lo general se trata de i) un operador externo
especializado que el banco contrata para que se
haga cargo de la gestión de los agentes; ii) un
establecimiento minorista de gran magnitud (u otra
entidad con un número considerable de sucursales)
que, conforme a lo dispuesto en el contrato de
agencia celebrado con el banco, haga funcionar
sus sucursales como agentes del banco, o iii) un
tercero que suscribe un contrato de agencia con el
banco y subcontrata a otras personas o entidades,
cada una de las cuales se desempeñan como
agentes12. Por ejemplo, el banco Bradesco (Brasil)
toma a su cargo los agentes más importantes, que
manejan transacciones de mayor valor y revisten
importancia estratégica para el banco; el banco
pone la gestión de los agentes menores en manos
de los coordinadores. El Banco de Crédito del Perú
se hizo cargo de la gestión de su red de agentes
durante los primeros años de funcionamiento y
luego comenzó tercerizar gradualmente algunas
funciones (como la selección y capacitación de los
agentes), que pasaron a manos de coordinadores
de las redes de agentes.
Riesgos que conlleva la prestación de servicios a través de agentes
La prestación de servicios a través de agentes
puede generar riesgos operacionales, tecnológicos,
legales/de cumplimiento, crediticios y para la
reputación, entre otros.
Cuando se trata de un número limitado de
actividades básicas (por ejemplo, información
sobre la cuenta), dicha modalidad puede presentar
menos riesgos, y estos suelen tener un alcance más
limitado, que cuando los agentes prestan una gran
variedad de servicios, incluidos, en particular, los de
depósito y extracción de efectivo. (En el anexo 2 se
presenta un cuadro que muestra la correlación entre
las actividades de los agentes y los riesgos que estas
conllevan). Sin embargo, la variedad y complejidad
de los servicios que prestan los agentes no significan
necesariamente que la entidad supervisora les
exija un nivel de atención mucho mayor. En lugar
de ello, la exigencia de una mayor atención suele
recaer sobre el banco, dado que este es el último
responsable de los actos de su agente. Este
principio se ve reflejado en las recientes enmiendas
introducidas en las reglamentaciones del Banco
Central de Brasil, en las que actualmente se dispone
que los agentes que tienen a su cargo operaciones
de crédito y arrendamiento financiero deben recibir
capacitación en relación con las cuestiones técnicas
pertinentes, las reglamentaciones aplicables, el
código de protección al consumidor, aspectos
éticos y las obligaciones de ombudsman, y estar
autorizados a tales efectos.
12 Véase Tarazi y Breloff (2010). La tercera categoría, que para algunos constituye un arreglo entre un agente principal y un subagente, está prohibida en países donde no se permite la subagencia.
Recuadro 3. Distintos “tipos” de agentes
Los agentes pueden realizar distintas actividades, según las disposiciones aplicables y los términos del contrato de agencia. Algunos (a los que suele denominarse “comerciantes de efectivo”) solo prestan servicios de depósito y retiro de efectivo. Otros también inscriben a los clientes y brindan una mayor variedad de servicios bancarios. El Banco de la Reserva de la India (BRI) ha establecido dos tipos de agentes: los facilitadores de negocios de alcance limitado y los corresponsales de negocios con plenas facultades. Los facilitadores solo están autorizados para identificar prestamistas, recibir solicitudes de préstamo, y verificar los datos y procesarlos en forma preliminar; procesar y presentar solicitudes de cuenta, y promover la educación financiera de los clientes. No les está permitido realizar actividades bancarias. Los corresponsales de negocios, además de poder realizar todas las actividades permitidas a los facilitadores, pueden desembolsar créditos de bajo monto, recibir el pago de préstamos, efectuar remesas de bajo monto y ayudar a recabar información específica sobre los clientes para la apertura de cuentas. El BCB acaba de adoptar una reglamentación en la que distingue a los agentes transaccionales (que se encargan del pago de facturas, los retiros y las transferencias) de los agentes corresponsales (que prestan una amplia gama de servicios, incluido la venta de crédito).
Es menos importante clasificar a los agentes que analizar lo que hacen. Sin embargo, la clasificación facilita la regulación y supervisión adecuadas, lo que a su vez puede influir en la factibilidad y el atractivo de la actividad del agente.
5
En las reglamentaciones sobre la actividad de los
agentes sancionadas en 2010 en Kenya se adopta un
enfoque distinto, ya que se especifica que el banco
debe determinar, a partir de una evaluación del
riesgo, los servicios que deben prestar los agentes.
Riesgos operacionales. La contratación de personal
externo (es decir, un agente) para atender a clientes
del banco conlleva riesgos operacionales que pueden
derivar de la falta de capacidad, de capacitación, y
de las herramientas y los sistemas necesarios13. Entre
ellos, podrían incluirse los siguientes:
• fraude o hurto cometidos por el agente;
• honorarios no autorizados;
• conducta abusiva del agente en la prestación de
servicios (en particular, los condicionamientos, que
consisten en exigir a los clientes la adquisición
de determinados bienes y servicios para obtener
otros servicios) o declaraciones fraudulentas sobre
las atribuciones del agente para actuar en nombre
del banco;
• pérdida de activos y registros de clientes;
• errores en el ingreso de datos;
• manejo ineficiente del efectivo, lo que lleva a que
el agente no disponga de dinero suficiente para
que el cliente pueda efectuar extracciones;
• incapacidad del agente para resolver o remitir al
banco las quejas de los clientes.
Los propios agentes también pueden ser objeto de
hurtos y fraude de terceros (incluida la práctica de
utilizar billetes falsos en las operaciones de efectivo
aprovechando la falta de preparación de los agentes
para identificarlos).
Riesgos tecnológicos. Las interrupciones en la
prestación de servicios públicos o las fallas en los
equipos o los programas informáticos pueden
afectar la disponibilidad del servicio y generar
pérdida de información.
Riesgos legales y de cumplimiento. Los clientes
pueden demandar al banco cuando el agente ha
cometido hurto, ha violado leyes de confidencialidad
o secreto bancario, o ha hecho uso indebido
de información confidencial sobre los clientes.
Los agentes pueden demandar al banco por
incumplimiento de contrato o por reclamaciones
de mayor alcance. La incertidumbre respecto de
la aplicabilidad de las leyes o reglamentaciones
relacionadas con los agentes y la interpretación de
los contratos pueden generar riesgo de acciones
judiciales. En Brasil, por ejemplo, los agentes están
demandando a los bancos bajo el argumento de
que son el equivalente funcional de los empleados
bancarios y que, por lo tanto, deben recibir los mismo
beneficios, incluidos sueldo y licencias. Los riesgos
de incumplimiento incluyen riesgos de multas u otras
acciones civiles derivadas del incumplimiento de la
ley o reglamentación por parte del agente, como
las disposiciones encaminadas a combatir el lavado
de activos y el financiamiento del terrorismo, los
requisitos del banco en materia de presentación de
informes o las normas de protección al consumidor
aplicables (por ejemplo, la transparencia de precios
y otros requisitos de divulgación).
Riesgos crediticios. Estos riesgos dependen
principalmente del riesgo operacional: el banco
puede no recibir el dinero que le debe el agente (si,
por ejemplo, un agente tiene una línea de crédito
que lo ayuda a gestionar la liquidez) cuando este
último es víctima de robos o comete hurtos. En
Brasil, algunos agentes no poseen cuenta en el banco
contratante; todos los depósitos de los clientes se
hacen efectivos cuando estos transfieren el dinero al
agente y el banco asume el riesgo de pérdida de los
depósitos hasta que el agente deposita los fondos
en una de las sucursales. A fin de reducir el riesgo
de pérdida de efectivo, los agentes deben concurrir
al banco día cada dos días hábiles para depositar
fondos. En México, están obligados a tener una
cuenta en el banco contratante. Este requisito no
elimina el riesgo de que el agente pierda sus propios
fondos —es decir, el efectivo en caja proveniente de
los depósitos de los clientes—, que pueden haber
sido tomados del banco en calidad de préstamo.
13 La reglamentación de la banca sin sucursales de Pakistán (sección 8.1) exige a los bancos que ajusten sus políticas de gestión de riesgos teniendo en cuenta el hecho de que “el contacto del cliente con los agentes implica más riesgos que cuando las mismas funciones están a cargo de los cajeros bancarios en una sucursal tradicional. En algunos casos, estos agentes operan en zonas alejadas o peligrosas, y carecen de sistemas de seguridad física y de personal especialmente capacitado”.
6
Riesgos para la reputación. Se trata de riesgos
derivados de los riesgos mencionados: desempeño
deficiente o fraude de los agentes, robo, déficits
de liquidez del agente, pérdida de registros de
clientes, filtración de información confidencial
sobre los clientes y violación de las normas de
protección relacionadas con la publicación de
precios. Asimismo, la deficiencia de los sistemas
puede generar mala prensa. La conducta indebida
de los agentes en materia de combate del lavado
de activos y el financiamiento del terrorismo que
permite que el banco sea utilizado para cometer
delitos financieros puede llevar a que el público
asocie a la institución con la delincuencia. Los
riesgos para la reputación, a pesar de su naturaleza
derivada, pueden ser los más perjudiciales.
II. Gestión y mitigación por parte de los bancos de los riesgos relacionados con los agentes
A fin de gestionar y mitigar los riesgos que genera la
contratación de agentes, los bancos cuentan con políticas
y procedimientos varios, auditorías internas y distintos
procesos de examen. Mediante las reglamentaciones
pueden especificarse las políticas y los procedimientos
necesarios y los mecanismos de gobierno institucional, o
bien la entidad supervisora puede imponerlos14. Aunque
no existieran requisitos de regulación y supervisión,
en general los bancos contarían con dichas políticas y
procedimientos para gestionar los riesgos que conlleva
la actividad de los agentes15.
El enfoque que adopte el banco en relación con
la gestión de los riesgos asociados a los agentes
dependerá de los servicios que presten estos últimos,
el valor agregado de las transacciones que manejan,
así como del número de agentes y su distribución
geográfica. Los bancos que tengan solo un pequeño
número de agentes o recurran a estos para prestar
servicios muy limitados enfrentarán únicamente
riesgos menores relacionados con dichas actividades.
(En el recuadro 4 se analiza el tema de los agentes
y la relevancia del riesgo). Además, las auditorías
independientes e internas sirven para determinar
en qué medida el banco cumple con sus propias
políticas y procedimientos y la reglamentación
aplicable, incluidos los estándares tecnológicos
mínimos. En muchos sentidos, el enfoque del banco
respecto de los agentes será similar al enfoque que
adopte respecto de la tercerización en términos
más generales16. En consecuencia, el análisis que
sigue se basa no solo en los siete países estudiados,
sino también en las directrices sobre contratación
externa del Foro Conjunto del Comité de Supervisión
Bancaria de Basilea (CSBB), así como en los debates
sobre el principio 15 de los principios básicos de
Basilea para una supervisión bancaria eficaz del CSBB
(2006) y la metodología de los principios básicos del
CSBB (2006)17.
Políticas y procedimientos relativos a los agentes
Las políticas y los procedimientos de los bancos
relacionados con los agentes —que se encuentran
determinados, en gran medida, por los requisitos
regulatorios— normalmente abarcan la selección, la
capacitación, la gestión, el seguimiento y el despido
de los agentes.
Políticas de selección y contratación de agentes.
Las políticas de selección y contratación de agentes
suelen incluir criterios mínimos de idoneidad
(basados en los requisitos reglamentarios y la
evaluación que hace el banco de la capacidad que
deben tener los agentes) y políticas de diligencia
debida que permiten evaluar los recursos financieros
y de infraestructura del agente (entre ellos, la
14 Un banco observó que, si bien las reglamentaciones le exigían que contara con un sistema de gestión de riesgos para combatir los riesgos asociados a las actividades de la banca sin sucursales, no podía elaborar un manual sin tener experiencia en esa esfera ni una idea cabal de los riesgos. El banco elaboró un manual tras un año de realizar operaciones de banca sin sucursales y reconoció que dicho documento se iría revisando a medida que evolucionaran las actividades.
15 La asunción de riesgos por parte de los bancos no solo atañe a la reglamentación sino también a la gestión institucional. Véase Leaven (2008), quien concluye, basándose en un estudio que incluyó a 300 bancos de 48 países, que la reglamentación puede repercutir de distinta forma en la política de riesgos de un banco según estructura institucional de este último.
16 Véase la reglamentación de la India sobre la actividad de los agentes, en la que se establece que “[a]l formular sus planes [relativos a los agentes], los bancos pueden guiarse por (...) las directrices sobre contrataciones externas [del BRI]” (párrafo 5.1 de la reglamentación de 2006).
17 Véase también el análisis sobre contratación externa y gestión de riesgos que se realiza en el documento Principles for the Sound Management of Operational Risk (Principos básicos para una gestión adecuada del riesgo operacional), publicado recientemente por el CSBB.
7
tecnología de la información y el personal), así como
su reputación.
Por ejemplo, en algunos países (como Kenya) se exige
que el agente sea una empresa comercial y que haya
estado operando en el mercado durante un período de
tiempo determinado. En la India, inicialmente ningún
establecimiento comercial podía ser corresponsal de
negocios (un tipo de agente bancario), lo que reflejaba
la desconfianza que había respecto de los intereses y
fines comerciales e ilustra las diferencias que pueden
existir de un país a otro. El BRI actualizó recientemente
sus reglamentaciones y hoy permite que cualquier
empresa comercial, con excepción de las instituciones
financieras no bancarias, se desempeñen como
corresponsales de negocios.
Los criterios de idoneidad y diligencia debida pueden
variar según los servicios que vayan a prestar los
agentes. Por ejemplo, si un agente tiene previsto
desempeñar funciones de depósito y extracción de
efectivo, deberá contar con un nivel de actividad que
le asegure liquidez suficiente, a menos que el banco
o un tercero se la proporcionen. Además, el proceso
de selección suele incluir una evaluación del volumen
de clientes del posible agente y su reputación en la
comunidad; estos factores pueden indicar el interés de
los clientes en recurrir al agente, lo que refleja tanto la
confiabilidad de este último como las probabilidades de
que se comporte debidamente18.
Las reglamentaciones a menudo exigen que el banco
cuente con un formulario estándar de contrato de
agencia, en el que se especifique, entre otras cosas, el
alcance de la responsabilidad de la institución por los
actos del agente, los servicios que habrán de prestarse,
los honorarios que se pagará al agente, las limitaciones
a la tenencia de efectivo, la confidencialidad de la
información sobre el cliente, y los requisitos en materia
de tecnología de la información, documentación
y presentación de informes, así como las medidas
correctivas que puede adoptar el banco si el agente
no cumple con la reglamentación vigente o la política
del banco. En algunos países, como Colombia, Kenya,
México y Perú, la entidad supervisora exige que el
formulario estándar se presente como parte del proceso
de solicitud de habilitación.
Recuadro 4. La contratación externa y los agentes
Los bancos a menudo recurren a la contratación externa para las funciones de tecnología de la información, el procesamiento de tarjetas, los centros de atención al cliente, la contabilidad y la comercialización. En las directrices sobre contratación externa del Foro Conjunto (CSBB, IOSC, Asociación Internacional de Supervisores de Seguro) se define la contratación externa en el ámbito bancario como “la contratación de un tercero por parte de una entidad regulada (...) para realizar, en forma permanente, actividades que normalmente estarían a cargo de la entidad regulada”. De acuerdo con el Banco Central Europeo (2004, p. 25), “el control directo sobre las operaciones [subcontratadas] se delega al proveedor de servicios externo”.
El uso de agentes en la banca sin sucursales puede considerarse un tipo de contratación externa, pese a que el alcance de los servicios que prestan los agentes es limitado: no se transfiere el control sobre un aspecto de las operaciones bancarias y el volumen de las transacciones no suele ser considerable. Por lo tanto, los riesgos que entraña la “subcontratación” de unos pocos agentes no son relevantes (de hecho, por lo general son sumamente limitados) ni generan motivos de preocupación para la entidad supervisora. Sin embargo, el uso, por parte del banco, de un importante número de agentes o de una cadena de establecimientos minoristas con presencia en todo el país para que actúen como la principal vía de prestación de servicios financieros a un gran porcentaje de los clientes sería un claro ejemplo de subcontratación. La incorporación de un coordinador de la red de agentes para que supervise y controle a estos últimos también constituiría un ejemplo de subcontratación (de la función de supervisión).
El documento Guidelines on Managing Risks and Code of Conduct in Outsourcing of Financial Services by Banks (Directrices sobre la gestión de riesgos y código de conducta para la tercerización de los servicios financieros de los bancos), publicado por el BRI en 2006, resulta de suma utilidad, ya que en él se describe la “contratación externa relevante” como aquellos mecanismos “cuya alteración puede tener un efecto significativo en las operaciones, la reputación o las ganancias” de un banco. En las directrices se explica, asimismo, que la relevancia se basa en varios factores, entre ellos: i) el nivel de importancia que tiene la actividad tercerizada para el banco; ii) los posibles efectos en las ganancias, etc.; iii) el porcentaje del costo en relación con los costos totales, y iv) la exposición agregada a un proveedor. (Las directrices, según se señala en el propio documento, han incorporado los principios rectores de las directrices sobre contrataciones externas del Foro Conjunto, en las que este se ha negado explícitamente a definir el término“relevancia” y lo dejó a la discreción de las autoridades nacionales).
18 En Flaming, McKay y Pickens (2011) se realiza un análisis sumamente útil de la selección de los agentes.
8
Políticas y material de capacitación. Las políticas
de capacitación suelen establecer el contenido,
la frecuencia exigida y el cronograma de la
capacitación del agente, así como el requisito de
que los instructores deben estar debidamente
calificados. (Como se mencionó, para la capacitación
puede subcontratarse a un coordinador de la red
de agentes o a otro tercero). La capacitación, junto
con el seguimiento constante de los agentes (por
parte del banco o del coordinador), es decisiva para
asegurar que los servicios se presten conforme a
los procedimientos operacionales del banco y la ley
aplicable. Debe basarse en el manual de operaciones
del banco u otras directrices internas y estar
supeditada a dichas normas, pero es necesario que
incluya, como mínimo, procedimientos para combatir
el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo,
manejo de equipos y solución de problemas,
tramitación de reclamaciones, e identificación de
dinero falsificado.
Liquidez y procedimientos para la gestión de
efectivo. Se pueden utilizar mecanismos de liquidez
para proporcionar el capital inicial a los agentes y
contrarrestar futuros déficits de liquidez (esto es,
cuando un agente carece de liquidez suficiente para
atender las demandas de los clientes). El mecanismo
de liquidez puede ser proporcionado por el banco, el
coordinador de la red de agentes o un tercero.
Los agentes también pueden necesitar asistencia
en la gestión de efectivo si realizan actividades
de depósito y retiro de efectivo importantes. El
exceso de dinero en efectivo supone un riesgo para
la seguridad de los agentes; la falta de efectivo
disponible significa que el agente no puede prestar
los servicios de extracción solicitados19. Un banco o
prestador de servicios puede entregar efectivo a los
agentes o pasar a retirar los excedentes. Por ejemplo,
la empresa india Financial Inclusion Network and
Operations Ltd. (FINO) maneja una red de agentes.
Provee a sus agentes de capital inicial y proporciona
mecanismos de gestión de efectivo. El personal de
FINO visita a los agentes día por medio o cada dos
días y entrega efectivo o se lleva el excedente de
efectivo20. En muchos casos, no se prestan estos
servicios, particularmente cuando los agentes son
pequeños y se encuentran aislados geográficamente.
En Brasil, los bancos (o los coordinadores de la red
de agentes) contratan a empresas transportadoras
de caudales para los agentes más grandes y, en
ocasiones, para regiones enteras donde operan
agentes de menor envergadura.
Seguimiento. Las actividades de seguimiento de
los agentes permiten al banco asegurarse de que
los agentes estén prestando servicios bancarios
en forma adecuada. El banco (o su coordinador)
también seguirá de cerca la manera en que los
agentes utilizan y mantienen los equipos y los
sistemas que habitualmente se les proporciona,
incluidos los sistemas para garantizar la seguridad
de la información y una plataforma de tecnología
de la información adecuada21. El banco debe contar
con un sistema de seguimiento a distancia de las
transacciones que le permita examinar los registros
de operaciones y la incorporación de nuevos clientes.
El seguimiento a distancia de las transacciones
es esencial para evitar y detectar operaciones
fraudulentas e identificar menoscabos a la gestión
de liquidez y transacciones sospechosas a los fines
del combate del lavado de activos y el financiamiento
del terrorismo. El seguimiento de las transacciones
puede subcontratarse22, pero el banco debe tener
acceso inmediato (en línea o por otra vía) al sistema
de seguimiento o la información que contiene.
El seguimiento y el análisis que realice el banco de las
reclamaciones relacionadas con las transacciones de los
agentes y las medidas complementarias afines pueden
resultar particularmente útiles. La reglamentación
19 Esta dificultad relacionada con la gestión de efectivo por parte del agente no ha generado corridas bancarias, dado que los clientes parecen no asociar los déficits de efectivo del cliente con la estabilidad y liquidez del banco. Este es un contraste interesante con la manera en que los clientes responden ante la falta de liquidez en una sucursal bancaria. En este sentido, los agentes bancarios presentan menos riesgos que las sucursales.
20 Véase, en el blog del CGAP, el artículo titulado “Boosting the business case for agents” [Razones que justifican la actividad de los agentes bancarios] (15 de febrero de 2011), de Prakash Lal, subgerente de FINO. http://technology. cgap.org/2011/02/15/boosting-the-business-case-for-agents/#more-3812.
21 Los sistemas de coordinadores de la red de agentes se han convertido en una nueva línea de actividades en Brasil. Varias empresas informáticas se están especializando en equipos y sistemas para bancos que trabajan con agentes y coordinadores.
22 La empresa Telecom de Brasil brinda ese servicio a varios bancos del país.
9
brasileña exige a los bancos que cuenten con un plan
de control de calidad para los agentes y las redes de
agentes, que debe basarse en la información obtenida a
partir de las reclamaciones. En algunos casos, los bancos
están obligados por ley o por las reglamentaciones (como
en Brasil) a ofrecer una línea directa de reclamaciones
u otro mecanismo para los clientes que deseen buscar
una solución a sus problemas con los agentes. Aunque
no exista una obligación legal al respecto, los bancos
deberían contar con procedimientos para recibir y
resolver reclamaciones de los clientes relacionadas con
los agentes y otras consultas, así como reclamaciones de
los agentes en relación con el coordinador o el personal
de la sucursal en cuestión.
Otras técnicas de gestión de riesgos
Además de las políticas y los procedimientos relativos
a la selección, la capacitación y el seguimiento de los
agentes, los bancos suelen contar con otras políticas y
procesos de gestión de riesgos para sus operaciones
de banca sin sucursales, como los exámenes
periódicos, las auditorías y los controles internos, y
la planificación de contingencias. Asimismo, si bien
no es práctica habitual, también pueden obtener
cobertura de seguro y celebrar acuerdos para
compartir los riesgos con los coordinadores de la
red de agentes.
Examen periódico de la red de agentes. Los bancos
deberían examinar periódicamente las finanzas y
operaciones de la red de agentes y las condiciones
de contratación de estos últimos para detectar el
aumento o la aparición de riesgos significativos,
deficiencias en las políticas o los procedimientos de
gestión de riesgos del banco, y el desempeño de la
red en función de metas establecidas para el período
(por ejemplo, un mínimo para las transacciones
mensuales que se realizan en promedio).
Pueden realizar visitas periódicas a los agentes a
partir de un método de muestras predeterminadas
o de la información obtenida de las actividades de
seguimiento. Los bancos deberían contar con políticas
establecidas por escrito que dispongan la aplicación
de medidas correctivas o punitivas a los agentes y
coordinadores que incumplan las reglamentaciones
o las políticas institucionales. Esto podría incluir la
suspensión temporaria de los servicios, la reducción
del número máximo de transacciones o la rescisión
del contrato de agencia.
El seguimiento y el examen periódico deberían
permitir al banco identificar la necesidad de prever
en sus registros contables la cobertura de riesgos
considerables, como posibles pérdidas derivadas de
procesos judiciales. En Brasil, las demandas iniciadas
por agentes que reclamaban un trato idéntico al de
los empleados bancarios, por ejemplo, han llevado
a algunos bancos que trabajan con grandes redes
de agentes a contemplar el posible pago de daños
y perjuicios en el caso de que los tribunales se
pronuncien a favor de los agentes.
Auditorías, controles internos y presentación de
informes reglamentarios. La función de control
interno del banco debería abarcar las operaciones
de los agentes23. Es aconsejable contar también con
un gerente o alto ejecutivo del banco que tenga a
su cargo las operaciones de los agentes. En algunos
países (como Brasil y México), esto es una exigencia
reglamentaria. El ejecutivo designado debería
ser el principal punto de contacto para la entidad
reguladora y debería ser responsable de los informes
reglamentarios, así como de informar al directorio
ejecutivo y el comité de auditoría del banco. En
Brasil, la reglamentación también exige que cada
agente esté bajo la responsabilidad del gerente de
la sucursal más próxima.
Las auditorías independientes y las auditorías
internas deberían incluir exámenes destinados a
verificar si la actividad de los agentes se ajusta a las
políticas del banco y la reglamentación aplicable,
incluida la eficacia de los controles internos. En
Pakistán, las reglamentaciones sobre la banca sin
sucursales exigen que la función de auditoría interna
contemple la complejidad y los riesgos cada vez
mayores que suponen las actividades del sector. Las
reglamentaciones también exigen que el personal
del departamento de auditoría posea suficientes
conocimientos especializados. De modo similar,
23 Véase CSBB (2011b, párrafo 54).
10
los bancos brasileños deben adaptar la función
de auditoría interna a la cantidad de agencias y la
complejidad y el volumen de las operaciones de los
agentes. La reglamentación mexicana exige, como
requisito para poder trabajar como agente, que el
banco realice una auditoría interna especial para
determinar si los equipos y los sistemas del agente
cumplen los requisitos reglamentarios y del banco.
Planificación de contingencias. La planificación de
contingencias en el caso de cualquier perturbación,
suspensión o hecho no planificado o no controlado
que afecte la actividad de los agentes bancarios
debe contemplar la posibilidad de que el sistema
o la tecnología que respaldan las operaciones
de los agentes fallen o sean objeto de ataques
cibernéticos, y de que las instalaciones de los
agentes o los coordinadores de la red de agentes
se vean afectadas por desastres naturales. Es
indispensable que el banco realice periódicamente
simulaciones de contingencias y pruebas de las
instalaciones, los procedimientos y los sistemas de
emergencia.
Cobertura de seguro. El banco puede obtener
u ofrecer al agente o al coordinador de la red de
agentes, o exigirles que obtengan, un seguro que
cubra una variedad de situaciones de riesgo que
afecten las instalaciones y los equipos del agente
y el dinero en efectivo que administra este último
(CSBB, 2011b, párrafo 55). Los riesgos asegurados
pueden incluir robo, desastres naturales y fraude.
La cobertura de seguro para las operaciones de los
agentes es común en Brasil, donde el costo corre por
cuenta de estos o de los coordinadores.
Distribución de los riesgos con los coordinadores de
las redes de agentes. Como se señaló, el coordinador
de la red de agentes puede ser responsable de
seleccionar contratar, capacitar y supervisar a los
agentes; proporcionar y mantener los sistemas y
equipos, y prestar servicios de gestión de efectivo.
En el acuerdo entre el banco y el coordinador se
puede estipular que este último será responsable por
determinados actos de los agentes a su cargo24. Del
mismo modo, se puede establecer por contrato que
el agente principal deberá responder por los actos
de sus subagentes.
Habilitación y supervisión
Las entidades supervisoras abordan los riesgos que
supone la actividad de los agentes bancarios a priori a
través de los requisitos de habilitación y/o a posteriori
mediante la supervisión del uso de los agentes y los
coordinadores por parte del banco y, en algunos
casos, la supervisión directa de los propios agentes y
coordinadores. Los requisitos de habilitación suelen
tener carácter reglamentario e imponen restricciones
a los posibles candidatos, establecen los criterios
mínimos e identifican las actividades permitidas.
A menudo incluyen la evaluación de la capacidad
y predisposición del banco para llevar adelante
esta actividad sin generar riesgos indebidos. La
supervisión está menos delineada y requiere una
toma de decisiones más subjetiva por parte de la
entidad supervisora. Sin embargo, puede existir una
relación dinámica entre habilitación y supervisión: en
algunos casos, cuanto más estrictos son los requisitos
de habilitación, menos rigurosa es la supervisión, lo
que representa un ahorro de tiempo y dinero para
la entidad supervisora y, en última instancia, para
el banco. Sin embargo, los procesos de habilitación
engorrosos pueden demorar la puesta en marcha de
las redes de agentes.
En Brasil, por ejemplo, no se exige habilitación,
pero se elaboraron manuales especializados para el
examen interno y externo una década después de
que los agentes comenzaran a operar en gran escala.
En México y Colombia, el proceso de habilitación es
mucho más estricto —particularmente en el examen
de los estándares tecnológicos—, pero no se realizan
exámenes periódicos internos ni externos de los
agentes.
Modalidades en materia de habilitación
En algunos países, la contratación de los agentes
debe ser aprobada por los entes reguladores y, en
algunos de estos países, cada agente debe obtener
una habilitación individual. En otros países, solo
24 Conforme a los acuerdos celebrados con los bancos, Telecom de Brasil asume los costos y daños derivados del fraude y los errores cometidos por los agentes.
11
se exige la inscripción del agente y este no debe
cumplir ningún requisito para obtener la habilitación.
Por último, al menos en un país (India) no se exige
inscripción ni habilitación.
En varios países donde se requiere la aprobación
reglamentaria, el banco debe presentar lo siguiente
como parte del proceso de solicitud:
• número de agentes propuesto, ubicación de los
establecimientos y, si corresponde, propuesta de
incorporación de coordinadores de las redes de
agentes;
• actividades que realizarán los agentes;
• políticas del banco relativas a los agentes, incluido
el contrato de agencia estándar propuesto y el
manual de operaciones que se proporcionará a los
agentes;
• políticas del banco relativas a la gestión de
riesgos, con inclusión de la gestión de liquidez y
los procedimientos y el personal que se utilizarán
para supervisar la actividad de los agentes;
• políticas e infraestructura del banco para los
agentes en materia de informática.
En algunos países (como Kenya, México y Colombia)
se exige información más detallada en la solicitud
de habilitación, incluidos todos o algunos de los
siguientes requisitos:
• una estrategia de canales de prestación de servicios
y la función de los agentes en dicha estrategia;
• la declaración de un alto funcionario del banco o
del auditor interno de que los agentes propuestos
reúnen las condiciones mínimas;
• un estudio de factibilidad que incluya el alcance
(geográfico/de los servicios), las actividades de
difusión, la estructura de gestión de la actividad
de los agentes propuesta por el banco, un informe
técnico y los honorarios que se pagarán al agente,
según el tipo de transacción;
• políticas relativas a la función de atención de las
reclamaciones de los clientes;
• políticas relativas a la función de gestión del
cumplimiento.
Luego de recibir la autorización general para contratar
a los agentes, el banco —según la legislación del país—
en algunos casos debe presentar una solicitud por cada
agente, que incluya nombre, domicilio, número de
teléfono y servicios que se prestará. En algunos países
se exige más información sobre cada agente, incluida
la actividad que realiza, variaciones del formulario
estándar del contrato de agencia, y la declaración de
un funcionario del banco sobre el proceso de diligencia
debida cumplimentado y la idoneidad del agente. Si el
banco tiene muchos agentes posibles, esta modalidad
puede resultar demasiado engorrosa tanto para la
entidad supervisora como para el banco. Por ello, en
2010 la entidad supervisora filipina (el Banco Central
del país) comenzó a permitir la habilitación “masiva”
de agentes de remesas25.
Presentación de informes y seguimiento externo. El
objetivo principal de la presentación de informes y el
seguimiento externo consiste en permitir a la entidad
supervisora evaluar y seguir de cerca los riesgos (en
particular, los riesgos materiales), y contribuir al
proceso de planificación del examen. Los requisitos
para la presentación de informes deben ajustarse a
este objetivo26.
En otros países (por ejemplo, Colombia y México),
luego de recibir la autorización general, el banco
solo debe proporcionar periódicamente información
actualizada sobre todos los agentes involucrados e
información básica (nombre del agente, ubicación,
servicios que se prestarán).
Puede haber varios requisitos sobre la necesidad
de mantener actualizada la información. Tanto en
Kenya como en Brasil, la información sobre los
agentes debe actualizarse cada año. En México, los
bancos deben obtener aprobación reglamentaria
antes de introducir cualquier cambio operacional o
de infraestructura importante, y en Colombia dicha
25 Sin embargo, en Filipinas los agentes de remesas no son agentes de los bancos, sino de los clientes.26 Algunas entidades supervisoras (como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de México y la Superintendencia Financiera de Colombia)
se basan en la presentación de informes para elaborar indicadores de inclusión financiera y exigen información mucho más detallada acerca de las transacciones mensuales. Dichos informes suelen centrarse en los tipos, montos y volúmenes de las transacciones realizadas en lugares donde se sabe que existe acceso limitado a los servicios financieros.
12
aprobación es necesaria incluso cuando se modifica
el contrato de agencia estándar.
Supervisión
La relevancia es el filtro principal de la supervisión.
Por lo tanto, algunas entidades solo supervisan
las operaciones de los agentes de los bancos más
grandes. La relevancia de las contrataciones de
agentes que realizan los bancos puede medirse
atendiendo a diversos factores: las actividades
realizadas por los agentes, el porcentaje de
actividades del banco (medido por los activos del
banco o sus ingresos o ganancias) que se canaliza
a través de agentes, el porcentaje de la cartera de
préstamos en manos de agentes (considerada al
menos por una entidad supervisora como los más
importantes), el número y volumen agregado de
todas las transacciones manejadas por agentes, y
el número de agentes. La información más básica
para evaluar la relevancia se puede obtener a través
de la presentación de informes periódicos (aunque
algunas entidades supervisoras consideran que
el examen de dicha información puede resultar
demasiado engorroso). Otra vía para recabar
información adicional son los exámenes internos. El
BCB selecciona redes de agentes lo suficientemente
grandes como para justificar dicho requerimiento de
informes y exige esas presentaciones solo para la
preparación del examen interno.
Información sobre las transacciones. La presentación
de informes sobre las transacciones de los agentes
y otra información financiera puede incluir todos o
algunos de los siguientes requisitos:
• las transacciones del agente, por tipo, volumen,
número y ubicación, lo cual brinda a las entidades
supervisoras un panorama de la magnitud del
sector y de las tendencias que pueden indicar la
existencia de importantes riesgos en el futuro (por
ejemplo, Colombia y México);
• casos de fraude, hurto y robo, por tipo y ubicación,
lo cual permite a las entidades supervisoras
conocer mejor la estabilidad del sector, que
repercutirá en la confianza de los consumidores y
generará riesgos para la reputación (por ejemplo,
Pakistán);
• las reclamaciones de los clientes, por número de
reclamaciones, tipo de transacción, ubicación
y respuesta del banco, lo cual proporciona a
las entidades supervisoras una indicios de los
principales inconvenientes en la relación con los
clientes y la manera en que pueden remediarse
para no poner en riesgo la reputación (por ejemplo,
Pakistán, Perú y México)27.
Como se señaló, algunas entidades supervisoras
no exigen la presentación de informes periódicos
sobre las operaciones y la situación financiera de los
agentes (Brasil, Perú), dado que ello puede agregar
una importante carga a la actividad que realizan.
En cambio, dichas entidades solicitan información
a instituciones específicas solo cuando se realizan
o planifican exámenes (anualmente o con menor
frecuencia, según la matriz de riesgos de cada
institución) o cuando consideran que ello es necesario
por cualquier otra razón (por ejemplo, si la entidad
supervisora estima, a partir de la base de datos del
agente, que es necesario evaluar en mayor detalle los
riesgos asociados a la red de agentes).
En muchos países se requiere que los bancos
mantengan una base de datos actualizada de los
agentes activos (nombre y ubicación de dichos
agentes) y las actividades autorizadas. En algunos
países (por ejemplo, Brasil), la información debe
actualizarse permanentemente a través del sistema
en línea del banco central y la base de datos debe
someterse todos los años a un proceso de “diligencia
debida”. En otros se exigen actualizaciones mensuales
o trimestrales (por ejemplo, México, Colombia y
Perú) y en algunos casos deben presentarse informes
anuales (especialmente si la lista no es pública, pero
se utiliza únicamente a los fines de la supervisión,
por ejemplo, para planificar exámenes internos y
externos) o actualizaciones semianuales (lo que
resulta más recomendable que los informes anuales,
al menos en el período inicial de rápido crecimiento).
Por el contrario, el BRI solo exige a los bancos que
27 Si bien el BCB exige a los bancos que elaboren estadísticas de las reclamaciones referidas a los servicios que prestan los agentes, los bancos no están obligados a enviar estos informes al BCB en forma periódica. Esta información se analiza durante los exámenes de la actividad que el banco realiza a través de los agentes.
13
publiquen las bases de datos de sus agentes en sus
respectivos sitios web. (En el recuadro 5 se analiza
la estrategia que utiliza el BRI para supervisar la
actividad de los agentes bancarios).
Las bases de datos, cuando se publican, pueden
ayudar a proteger a los consumidores, dado que
estos (al menos los que tienen acceso a Internet)
pueden verificar la autenticidad de los agentes y
evitar ser engañados por agentes que no son tales28.
En Colombia, Brasil y Kenya, los bancos deben
publicar (y mantener al día) en su respectivo sitio web
una lista completa de agentes. La Superintendencia
de Banca, Seguros y AFP de Perú publica en su sitio
web una lista de todos los 9204 agentes que operan
en el país, con sus respectivas ubicaciones.
La presentación de informes no es el único medio de
que disponen las entidades supervisoras para hacer
un seguimiento del mercado. El análisis de los medios
de comunicación locales para encontrar señales de
estrés en la actividad de un banco puede brindar
información valiosa. Por ejemplo, Brasil adoptó
procedimientos de supervisión de la actividad de
los agentes bancarios basados en informes de los
medios sobre los fraudes de los agentes y la atención
deficiente que estos prestan a los clientes.
Inspección interna. En muchos países, la inspección
interna de los bancos se planifica teniendo en cuenta
la relevancia de las operaciones o la evaluación del
riesgo realizada a través de un seguimiento externo.
Algunas entidades supervisoras (por ejemplo, en
Colombia, México y Perú) hacen un seguimiento
interno o externo de las actividades que los bancos
realizan a través de los agentes solo si ello figura en
la matriz de riesgos del banco como un área que
afecta el perfil de riesgo de la institución. En Pakistán,
la entidad supervisora inspecciona cada banco
(actualmente hay 54) cada dos años, aunque muchas
inspecciones tienen un alcance limitado. El examen
de la manera en que el banco utiliza el servicio de los
agentes suele ser un componente de la inspección
de rutina.
Antes de la inspección interna, se analizan la gestión
de riesgos del banco y los sistemas y procedimientos
de que dispone para asegurar el cumplimiento de
las normas. Para realizar dicho análisis, la entidad
supervisora examina la información presentada por el
banco: informes técnicos (por ejemplo, seguridad de
la información), materiales de capacitación y registros
de los cursos, el manual de operaciones del banco (y
el resumen que se proporcione a los agentes, cuando
sea el caso), registros de transacciones, informes
relativos al manejo de las reclamaciones, informes
a la administración superior sobre el estado de la
actividad de los agentes y medidas complementarias
afines, informes de auditoría interna y externa, y
acuerdos de agencia específicos. En el análisis se
indicará si el banco cumple con las políticas y la
reglamentación aplicable. De los países examinados
para este documento, el BCB es la única entidad
supervisora que cuenta con manuales de inspección
estándar para la actividad de los agentes.
La inspección interna de las actividades que el banco
realiza a través de los agentes solo debería llevarse a
cabo si se encontrara prevista en la reglamentación o
si, en el marco de un plan de supervisión adecuado,
se justificara a partir del análisis de la inspección
preliminar o el banco se viera afectado por un
nuevo hecho significativo, como una defraudación
o una falla repentina en el sistema de seguridad
de datos del Banco que afecte las operaciones de
los agentes29. Normalmente, la inspección interna
incluirá lo siguiente:
• confirmación de que la administración superior
i) está familiarizada con las políticas y los
procedimientos del banco relativos a la actividad
de los agentes y los riesgos relacionados, así como
con los mecanismos de mitigación, y ii) ha recibido
los informes analizados durante la etapa de
28 En la metodología de los principios básicos del CSBB (2006) se establece que la entidad supervisora o la autoridad encargada de conceder las habilitaciones a los bancos debe publicar y mantener actualizada una lista de bancos y de sucursales de bancos extranjeros autorizados a operar en su jurisdicción (principio 2, criterio esencial 5). Algunas entidades supervisoras interpretan que este requisito también implica la obligación de presentar una lista actualizada de agentes.
29 Como se señaló, de las siete entidades supervisoras entrevistadas, solo el BCB realiza inspecciones periódicas en la sede de los bancos centradas en la actividad de los agentes. Entre 2007 y 2010, el organismo concluyó 47 de dichas inspecciones especiales. En 2010, se realizaron 16 inspecciones de este tipo para verificar prácticas relacionadas con préstamos de la nómina.
1414
examen preliminar, incluidos los del departamento
de reclamaciones y los de auditoría, y ha procedido
en consecuencia;
• verificación de la solidez de los sistemas y controles
informáticos que se aplicarán a las transacciones
de los agentes respecto de las políticas y los
manuales operativos, así como de las disposiciones
sobre imprevistos en función de los planes de
contingencia, a través de pruebas y simulaciones
(por ejemplo, para comprobar si los sistemas
identifican adecuadamente las transacciones de
los agentes que exceden los límites de saldos y de
operaciones);
• realización de entrevistas para confirmar que el
personal pertinente del banco conoce las políticas
internas relativas a la actividad de los agentes y
sus operaciones y lleva a cabo sus actividades
basándose en manuales escritos y líneas jerárquicas
claras;
• realización de entrevistas con el auditor interno
para confirmar que este posee los conocimientos
necesarios y presta la debida atención a la actividad
de los agentes.
Inspección interna de los agentes. Las entidades
supervisoras pueden realizar visitas aleatorias y visitas
específicas a los oficinas de los agentes (basadas
en un método de muestras estándar o en informes
en los que se identifica a los agentes que han sido
objeto de múltiples reclamaciones) para verificar
el cumplimiento del deber de divulgación y otras
normas de protección al consumidor, la señalización,
los requisitos de información específica sobre los
clientes, el cumplimiento del manual de operaciones
y el conocimiento del personal. Estas visitas pueden
consistir en simulaciones de transacciones en los
locales de los agentes y evaluaciones mediante
la técnica del “cliente misterioso”. Las entidades
Recuadro 5. Estrategia de supervisión del BRI
El BRI no recopila información general ni específica sobre los agentes o la actividad de los agentes bancarios, así como tampoco inspecciona a agentes ni realiza ninguna supervisión específica de la actividad que desarrollan. Sin embargo, durante las inspecciones financieras anuales, el BRI examina la aplicación, por parte de los bancos, de las directrices que impone en relación con las contrataciones externas a fin de evaluar los sistemas de gestión de riesgos, sobre todo en el caso de contrataciones externas relevantes. El BRI no exige a los bancos que obtengan una habilitación para contratar agentes, así como tampoco están los bancos específicamente obligados a adoptar políticas y procedimientos relacionados con los agentes. En general, el BRI se basa en la gestión de riesgos y en los procedimientos de supervisión del banco, así como en el cumplimiento de las reglamentaciones por parte de este último.
A fin de garantizar la capacidad del banco para gestionar y supervisar a sus corresponsales de negocios (en el recuadro 3 se analiza esta figura y las actividades que puede realizar), el BRI estableció una distancia máxima permitida (30 kilómetros) entre el corresponsal de negocios y la sucursal bancaria más próximab. Otras reglamentaciones establecen criterios para los agentesc e incluyen disposiciones generales sobre estándares mínimos para la tecnología de los agentes y otras medidas (por ejemplo, el contrato de agencia debe ajustarse a los requisitos de las directrices sobre contrataciones externas del BRI). El BRI también insta a los bancos a “poner en marcha un sistema institucionalizado para examinar la aplicación del modelo [de agentes]”; dicho sistema deberá ser aprobado por el directorio del bancod. El BRI sugirió recientemente que los bancos realizaran una suerte de diligencia debida (orientada a “conocer a los agentes”) de los posibles corresponsales de negocios y su “i) reputación/posición de mercado, ii) solidez financiera, iii) administración y gestión de gobierno, iv) capacidad de manejo de efectivo y v) capacidad para implementar soluciones tecnológicas a la hora de prestar servicios financieros”e.
a. En el recuadro 4 se analiza la descripción de “contratación externa relevante” que figura en las directrices sobre contrataciones externas del BRI.
b. Los bancos pueden solicitar una exención de dicho requisito para los corresponsales que operan en zonas desatendidas donde la apertura de una sucursal no sería viable. Este requisito no se aplica a los facilitadores de negocios (agentes con propósito limitado) ni rige en ninguno de los seis países estudiados.
c. El BRI permite que varios tipos de entidades sean facilitadores de negocios, incluidas organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias y sucursales de empresas provistas de tecnología de la información que se encuentran en zonas rurales. Los corresponsales de negocios cuentan con un abanico más amplio de posibilidades, pero los bancos deben “asegurarse de que estén bien posicionados, tengan buena reputación y cuenten con la confianza de la población local” (RBI/2005-06/288, párrafo 3.1). De hecho, en los últimos cinco años, el BRI amplió considerablemente la lista de entidades autorizadas para ser corresponsales de negocios. Para un análisis de la evolución del tipo de entidades que pueden ser agentes en la India, véase Tarazi y Breloff (2011).
d. RBI/2007-2008/295, párrafo 6.e. RBI/2010-11/217, anexo, párrafo 1.
15
supervisoras (por ejemplo, en México) también
pueden enviar equipos de los agentes a un laboratorio
informático para someterlos a prueba. Algunas (por
ejemplo, en Brasil y Perú) aplican una política general
de no inspeccionar a los agentes sobre la base del
principio de que su función consiste en supervisar
bancos. Las entidades supervisoras de seis de los
países estudiados para esta entrega de Enfoques
(todos, salvo México) visitan a los agentes solo
como medida excepcional para lidiar con situaciones
particulares que justifiquen el esfuerzo30.
Medidas correctivas
Las entidades supervisoras pueden adoptar diversas
medidas correctivas cuando un banco no cumple con
las normas aplicables a la actividad de sus agentes,
entre ellas, las siguientes:
• dar instrucciones al banco para que elabore un
plan destinado a corregir las deficiencias;
• exigir capital adicional;
• dar instrucciones para que el banco adopte
medidas específicas o se abstenga de hacerlo; por
ejemplo, que actúe en contra (o en nombre) de
un agente o remedie la conducta indebida de un
agente;
• exigir al banco que ponga fin a un contrato de
agencia;
• en el caso de una violación flagrante de la ley
aplicable, prohibir al banco que siga operando a
través de agentes o contratando nuevos agentes
(por ejemplo, si la actividad de los agentes del
banco ha crecido de tal manera que sobrepasa la
capacidad de este último para manejarla);
• imponer multas.
Si bien pocos países hasta el momento han
cumplido los requerimientos de capital por el riesgo
operacional establecidos en el Acuerdo de Basilea
II, en los países estudiados para este número de
Enfoques, la actividad que los bancos realizan a través
de agentes no afecta los requerimientos mínimos de
capital reglamentario de la institución31. Sin embargo,
la disciplina relacionada con el riesgo operacional
(medición, evaluación y administración, incluida la
reserva de capital suficiente) está evolucionando
(CSBB, 2011a) y algunas entidades supervisoras
pueden imponer un requisito de capital adicional
para contrataciones externas. Incluso cuando no
existen requisitos reglamentarios, algunos bancos
reservan capital para cubrir el riesgo relacionado con
los agentes, pese a que, para cuantificar el riesgo,
hace falta información que la mayoría de los bancos
aún no posee.
En lo que respecta a la interacción directa con los
agentes, la entidad supervisora puede considerar
adecuado solicitarles información en forma directa.
Como se indicó, dicha entidad también puede realizar
una inspección interna de los libros y las instalaciones
en caso de fraude u otras situaciones. No obstante,
pueden adoptar la postura de no tomar medidas
directas contra los agentes, sino exigir al banco que
lo haga (como ocurre en Brasil, Colombia, México y
Perú).
Conclusión
En los siete países estudiados para esta entrega
de Enfoques se aplican distintos modelos de
otorgamiento de habilitaciones y supervisión de la
actividad de los agentes bancarios, a saber: i) ningún
requisito o requisitos mínimos de habilitaciones
o supervisión (India), ii) determinados requisitos
respecto de la obtención de habilitaciones y la
supervisión (Brasil), y iii) aprobación reglamentaria
exigida a los bancos y a cada agente, y supervisión en
todos los casos (Kenya). Si bien es demasiado pronto
para determinar a ciencia cierta en qué medida
las distintas estrategias de supervisión afectan la
contratación de agentes bancarios, hay indicios de
que los requisitos demasiado estrictos o engorrosos
para obtener habilitaciones pueden desalentar a
algunos bancos a la hora de aplicar el modelo. Sin
embargo, el criterio de cada país reflejará la estrategia
de supervisión más general, que está configurada por
la dotación de personal y otros aspectos relativos a la
capacidad (por ejemplo, experiencia en tecnología),
así como por la tradición jurídica32. También es
30 La Comisión Nacional Bancaria y de Valores de México es la excepción, dado que ha realizado, en el marco del otorgamiento de habilitaciones, 22 visitas a agentes desde 2009, cuando se reglamentó la actividad del sector.
31 Por el contrario, en algunos países, las sucursales afectan el requerimiento de capital mínimo del banco.32 Por ejemplo, en algunos países (como México) la presentación de informes periódicos es una práctica habitual, lo que no se observa en otros
(como Brasil y Perú).
16
probable que las entidades supervisoras adapten
sus reglamentaciones y sus criterios de supervisión
a las condiciones del mercado, tal como ha hecho el
Banco Central de Filipinas.
En principio, resulta claro que la gestión de
riesgos, así como la identificación, la evaluación,
el seguimiento y la presentación de informes
correspondientes, deberían centrarse en los riesgos
relevantes. Así pues, actualmente, dado el alcance
relativamente limitado del uso de agentes por parte
de los bancos y el bajo nivel de riesgo sistémico,
la supervisión de la actividad de los agentes
bancarios no debería ser demasiado compleja ni
engorrosa. Las entidades supervisoras deberían
regirse por el principio de proporcionalidad, que
consiste en medir el riesgo teniendo en cuenta el
costo de supervisión y cumplimiento de las normas
por parte de los bancos33. La aplicación de criterios
desproporcionados repercutirá negativamente en el
crecimiento del sector. Como indicaron los países
analizados, la supervisión de la actividad de los
agentes bancarios parece tratarse como un tipo de
contratación externa, aunque los criterios varían, en
parte, según el peso y la importancia que se atribuya
al proceso de obtención de habilitaciones.
33 En CGAP (2011), se analizan los riesgos relacionados específicamente con la exclusión financiera y la forma en que se modifican los riesgos cuando aumenta la inclusión financiera.
Recuadro 6. Conclusiones de la supervisión de los agentes bancarios en Brasil
El BCB viene realizando inspecciones de la actividad de los agentes bancarios desde 2007, cuando elaboró un programa de supervisión especializada. Ha concluido que la actividad de los agentes bancarios presenta las siguientes deficiencias principales:
• falta de inscripción de agentes en el sistema en línea del BCB;• falta de adecuación de los contratos de agencia a los requisitos reglamentarios;• agentes que cobran honorarios no autorizados;• falta de documentación de respaldo para las operaciones de préstamo;• fraude (por ejemplo, depósitos no crediticios ofrecidos por agentes y empleados de los bancos, agentes
falsos);• agentes que adelantan efectivo a solicitantes de préstamos antes de que la operación de préstamo sea
aprobada por el banco;• intentos del banco de desentenderse de las reclamaciones de los clientes transfiriendo la responsabilidad a
los agentes o a los coordinadores de la red de agentes;• aceptación de solicitudes de préstamo de por personas con las cuales el banco no tiene un contrato de
agencia.
La mayoría de las conclusiones no son motivo de gran preocupación para las entidades supervisoras, ya que se reducen a medidas correctivas mínimas acordadas con el banco. Si bien el BCB considera que el fraude de los agentes constituye un problema grave, no ha sido un problema habitual. La entidad de supervisión está sumamente interesada en las cuestiones relacionadas con la protección del consumidor referidas al otorgamiento de crédito a través de los agentes, como los adelantos de fondos realizados antes de la aprobación del banco. En muchos casos, los problemas relacionados con la protección del consumidor se han debido a que el banco no ha supervisado debidamente a los subagentes involucrados en las actividades subcontratadas, particularmente la tramitación de préstamos.
A partir de sus conclusiones, en 2011 el BCB revisó la reglamentación de la actividad de los agentes para introducir, entre otras cosas, normas más estrictas para el otorgamiento de crédito. Lo que es más importante, la supervisión que realiza el BCB ya no se centra en el riesgo operacional (que hoy en día se considera menor que hace algunos años), sino en cuestiones relacionadas con la protección del consumidor, incluido el examen de los mecanismos de reparación previstos en los contratos de agencia.
La prestación de servicios a través de agentes continúa siendo un componente menor del examen del sector bancario que realiza el BCB, pero concita la atención de los medios de comunicación y la sociedad civil. En consecuencia, las entidades supervisoras consideran que se trata de una fuente potencial de riesgo para la reputación.
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Los autores de este número de Enfoques son Kate Lauer, consultora; Denise Dias, consultora, y Michael Tarazi, CGAP. Los autores desean agradecer a los siguientes miembros de entidades reguladoras el tiempo que dedicaron a analizar los temas y aportar información y comentarios: Syed Irfan Ali (Banco Estatal de Pakistán), Benjamín Bernal (Comisión Nacional Bancaria y de Valores de México), Regina Fadel (Banco Central
de Brasil), Samuel Jabbie (Banco de Sierra Leona), Daniel Mauricio (Superintendencia Financiera de Colombia), Matu Mugo (Banco Central de Kenya) y Giovanna Prialé (Superintendencia de Banca, Seguros y AFP de Perú). Los autores también agradecen enormemente los comentarios recibidos de Johann Bezuidenhoudt, Abbas Sikander (Banco Tameer), y Chris Bold, Greg Chen, Claudia McKay y Yanina Seltzer (todos del CGAP).
N.o 75Diciembre de 2011
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Con fines bibliográficos, se sugiere citar esta nota de la serie como:Kate Lauer, Denise Dias y Michael Tarazi. 2011. “Agentes bancarios: Gestión, mitigación y supervisión de riesgos”. Enfoques n.o 75. Washington, DC: CGAP, diciembre.