PROPUESTA PARA FORTALECER EL SERVICIO DE INSPECCIÓN DEL SEGURO SOLIDARIO DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS
PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN
GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO
Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título
de Magíster Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo
María del Carmen Bonilla Bonilla
INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBICA ICAP
i
Esta tesis fue aprobada por el Tribunal Examinador de la Maestría en Gerencia de Proyectos de Desarrollo del ICAP, como requisito para obtener el título de Magíster Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo. ________________________________ MSc. Ramón Rosales Posas Presidente del tribunal ___________________________ MSc. Efraín Marchena López Director de Tesis _________________________________ MSc. Carlos Alberto González Hernández Director de Tesis Examinador designado ____________________________________ MSc. María Gabriela Arias Sustentante
ii
RESUMEN EJECUTIVO
Se inicia con la introducción General, comentando la importancia que tiene
para el Instituto el administrar los seguros solidarios ya que son, líneas de
seguro de un fuerte impacto en los resultados financieros de la Institución
altamente significativa para la comunidad costarricense, por el volumen de
operaciones que mantiene y por su estructura organizativa diferenciada por su
carácter solidario; se hace importante coadyuvar en las mejoras de su
administración, mediante una propuesta de fortalecimiento en la gestión de la
inspección, que apoye la toma de decisiones gerenciales y la consecución de
las estrategias de negocios.
En el capítulo I se abarca el marco metodológico en la importancia y los
antecedentes del problema objeto del estudio, trata sobre el principio de
solidaridad, en que emergen los seguros solidarios.
En el capítulo II sobre el marco teórico de la investigación el cual desarrolla
los conceptos de las mutuas de seguros y las consideraciones en torno a la
regulación de la inspección, las atribuciones de la inspección, medios de acción
de la inspección, desarrolla conceptos sobre el seguro de Riesgos del Trabajo y
el Seguro obligatorio de Vehículos Automotores.
En el capítulo III corresponde al Marco Referencial en el que se caracteriza
el perfil del Instituto, su historia y la situación actual del Instituto de Seguros, así
como el proceso de transformación de la institución. La estructura de los
Seguros Solidarios y el Departamento de Riesgos del Trabajo.
El capítulo IV es el de mayor peso, porque se refiere a la Aplicación de la
Metodología para la Planificación, Monitoreo y Administración de las funciones
Estudio financiero, encuestas, parámetros con otras Instituciones abocadas a la
Seguridad Social en Costa Rica, el análisis del Foda.
iii
En el capítulo V corresponde a la Propuesta para minimizar la evasión de
los seguros fortaleciendo la Unidad de Inspección integrando los inspectores de
Gestión empresarial, al proceso de Riesgos del Trabajo, además del aporte de
recurso humano y material, para brindar el servicio de inspección y minimizar
la evasión asegurando a los trabajadores no cubiertos, definidos en el estudio
para una cobertura de un 15% anual.
El Capítulo VI trata sobre las Conclusiones y Recomendaciones, lo
importante se detalla a continuación:
Las conclusiones se refieren a los siguientes puntos:
1. Concentración total de las funciones, con alto grado de responsabilidad
en la toma de decisiones.
2. Las facultades resolutivas y representativas convergen todas en la
Unidad de Inspección.
3. Altos volúmenes de trabajo, los cuales se ejecutan según la prioridad del
caso.
4. La versatilidad de las tareas y el hecho de que se priorizan trae como
consecuencia que se queden de lado funciones por falta de tiempo y los
tiempos de respuesta se extiendan más de lo normal.
5. La función de promoción y capacitación del seguro, no se realiza en
forma planificada, esto por cuanto los recursos son limitados y no
permiten el seguimiento de un cronograma de trabajo.
Las recomendaciones se refieren a los siguientes aspectos:
1. Unificar la Inspección de la Dirección de Seguros Solidarios, (Inspectores
de Gestión en Salud Ocupacional y la Inspección de Riesgos del
Trabajo), lo que significa brindar a la población asegurada un servicio
integral, por lo que el inspector deberá estar en capacidad de resolver
iv
tanto gestiones propias de los riesgos laborales como los de la salud
ocupacional. Lo anterior permitirá enriquecer el conocimiento del
inspector, maximizar esfuerzos y la especialización en el campo de la
salud ocupacional.
2. Fortalecer el Departamento de Inspección del Seguro Solidario con el
aporte de recursos y sus herramientas de trabajo, es importante tomar en
cuenta que hay funciones que competen a la inspección de acuerdo al
mandato legal y nunca se han realizado por falta de recursos, dentro de
estas funciones encontramos el proceso de interposición de demandas
ante los Tribunales Competentes, las que al realizarse contribuirían en
beneficio de todo el engranaje de los Riesgos del Trabajo.
3. Mejora para el proceso de fiscalización y disminuir la evasión en el
seguro. El proyecto contempla la disminución de la población no
asegurada con respecto a la población económica activa en Riesgos del
Trabajo, en un 15% anual, esto podrá llevarse a cabo si destacamos de
12 a 15 inspectores dedicados únicamente a trabajar en la evasión del
seguro, una de las acciones es trabajar en el sector que presenta la
mayoría de evasión según sea el caso, otra de las acciones es el
programa puerta a puerta que consiste en “ barrer una zona específica,
según la necesidad expuesta.
4. Unificar la Inspección de la Dirección de Seguros Solidarios, (Inspectores
de Gestión en Salud Ocupacional y la Inspección de Riesgos del
Trabajo), lo que significa brindar a la población asegurada un servicio
integral, por lo que el inspector deberá estar en capacidad de resolver
tanto gestiones propias de los riesgos laborales como los de la salud
ocupacional. Lo anterior permitirá enriquecer el conocimiento del
inspector, maximizar esfuerzos y la especialización en el campo de la
salud ocupacional.
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AGRADECIMIENTOS Al personal docente del Instituto Centroamericano de Administración Pública
por facilitar y alentar mi aprendizaje.
A las compañeras y compañeros Ruth Chacón, Mayra Fallas, Sergio Roussel y
Alvaro Carballo, que suministraron información para cumplir con este sueño;
por su dedicación y apoyo, permitiéndome aprender un poco de cada uno de
ellos; muchas gracias.
Al Instituto Nacional de Seguros y su dedicado personal, por su apoyo durante
todo el período de estudio y por facilitar el desarrollo de esta tesis; en especial a
Lic. Cecilia Montero, Responsable del trabajo que desempeño, por su
comprensión, apoyo incondicional y palabras de aliento.
A mi esposo Rogelio Valverde, por su paciencia, su tiempo y consideración. A
mis hijos Esteban y Estefanía, mis tesoros que sacrificaron mi presencia cuando
me necesitaban al estar cumpliendo con mis estudios.
Al Tribunal Examinador, muy especialmente al MBA. Efraín Marchena López
(Director de Tesis), por su valiosa colaboración, apoyo y comprensión. A todas
las personas que de una u otra forma me apoyaron y alentaron a continuar, sin
dar un paso atrás.
QUE DIOS LES BENDIGA
vi
PENSAMIENTO
Jehová es mi pastor, nada me falta. Por prados de fresca hierba me apacienta.
Hacia las aguas de reposo me conduce, y conforta mi alma; me guía por senderos de justicia,
en gracia de su nombre.
Aunque pase por valle tenebroso, ningún mal temeré, porque tú vas conmigo;
tu vara y tu cayado, ellos me sosiegan. Tú preparas ante mí una mesa
frente a mis adversarios; unges con óleo mi cabeza, rebosante está mi copa.
vii
TABLA DE CONTENIDO
# Pág. PORTADA HOJA DE JURADO ............................................................................................................... i RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................... ii AGRADECIMIENTOS ........................................................................................................... v PENSAMIENTO .................................................................................................................... vi TABLA DE CONTENIDO ...................................................................................................... vii ÍNDICE DE CUADROS ...................................................................................................... xi ÍNDICE DE GRÁFICOS...................................................................................................... xiii LISTA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS ................................................................................ xiv Introducción General ............................................................................................................. 1 Capítulo 1. Marco Metodológico ........................................................................................ 3 1.1. Importancia del Problema ........................................................................................... 3 1.2. Antecedentes ............................................................................................................... 4
1.2.1. Orígenes del seguro .......................................................................................... 4 1.2.2. Antecedentes históricos de la seguridad social en Costa Rica. ....................... 5
1.3. Historia de los riesgos del trabajo ............................................................................... 12 1.3.1. La sociedad primitiva ......................................................................................... 12 1.3.2. La organización social en la Edad Media .......................................................... 14
1.4. Los riesgos profesionales en Costa Rica .................................................................... 15 1.4.1. Tentativas hacia la creaciónde un seguro de accidentes del trabajo ................ 15 1.4.2. Los albores del desarrollo socio-laboral ............................................................ 18
1.5. La inspección en el Departamento del Riesgo del Trabajo ......................................... 21 1.5.1. Justificación ....................................................................................................... 21
1.6. Planteamiento del problema ........................................................................................ 24 1.7. Objeto del Estudio ....................................................................................................... 26
1.7.1. Delimitación espacial ......................................................................................... 26 1.7.2. Delimitación temporal ........................................................................................ 26 1.7.3. Delimitación institucional ................................................................................... 27
1.8. Objetivos de la Investigación ....................................................................................... 28 1.8.1. Objetivos específicos ........................................................................................ 28
1.9. Diseño Metodológico ................................................................................................... 28 1.10. Tipo de Investigación ................................................................................................... 30 1.11. Investigación bibliográfica ........................................................................................... 30 1.12. Fuentes de Información y Recolección de Datos ........................................................ 31
1.12.1. Sujetos de Información .................................................................................... 31 1.12.2. Fuentes primarias ............................................................................................ 31 1.12.3. Fuentes secundarias ....................................................................................... 32
1.13. Métodos para Recolectar Información ......................................................................... 33 1.13.1. Observación ................................................................................................... 33 1.13.2. Encuestas ....................................................................................................... 34
1.14. Uso de la información existente .................................................................................. 35 1.15. Estudios de Información Generada ............................................................................. 35 1.16. Limitaciones encontradas durante el proceso de investigación .................................. 35 Capítulo II. Marco Teórico de la Investigación 2. Marco Teórico de la Investigación ............................................................................... 36 2.1. Concepto y Orígenes de la Seguridad Social en Costa Rica. .................................... 36 2.2. Fuentes de la Seguridad social. La experiencia española en organizaciones ........... 38 Mutuales ......................................................................................................................
2.2.1. Asociaciones mutualistas ............................................................................... 38
viii
2.2.2. Fondo mutual .................................................................................................. 40 2.2.3. El mutualismo de previsión social en España ................................................ 41 2.2.4. Mutuas patronales de accidentes de trabajo ................................................. 43 2.2.5. El mutualismo patronal y el accidente de trabajo ........................................... 44 2.2.6. Las mutuas y la prevención de riesgos laborales .......................................... 45
2.3. Fuentes de la Seguridad Social. Referencias a la Inspección de Trabajo en el Modelo Español ........................................................................................................... 46 2.4. Fuentes de la Seguridad Social. Consideraciones en torno a la Regulación de la inspección en diferentes modelos internacionales ...................................................... 48 2.5. Fuentes de la seguridad social. Análisis comparativo entre las atribuciones de la Inspección del Trabajo en los casos de Costa Rica, España y Francia. .................... 50 La función del poder de control ................................................................................... 51 El poder de decisión .................................................................................................... 52 El rol de asesoría y conciliación .................................................................................. 52 Rol de recolección de información .............................................................................. 53 Los medios de acción .................................................................................................. 54 Investigación ................................................................................................................ 54 Comprobación de las infracciones .............................................................................. 55 La oportunidad de levantar el acta .............................................................................. 55 El contenido del acta ................................................................................................... 57 Tramitación administrativa .......................................................................................... 57 2.6. Fuentes de la Seguridad Social. La efectividad del derecho en la prevención........... 58 de los riesgos del trabajo. La labor del estado y la insuficiencia de recursos humanos y materiales .................. 59 Disponibles. La labor de las propias partes sociales ....................................................................... 60 Deberes del empleador ............................................................................................... 60 Deberes de los Trabajadores ...................................................................................... 61 Labor de los órganos paritarios internos: el Comité de Seguridad e Higiene ............. 62 Labor de los órganos de representación de intereses ................................................ 63 2.7. El caso de Costa Rica. La legislación sobre los riesgos del trabajo ........................... 65
2.7.1. Elementos comunes de la enfermedad o accidente de trabajo ........................ 66 2.7.2. Concepto de accidente del trabajo .................................................................... 66 2.7.3. Concepto de enfermedad del trabajo ................................................................ 67
2.8. Accidentes de trabajo excluidos según el Título IV del Código de Trabajo (Art. 199). 68 2.9. Derechos del trabajador .............................................................................................. 69 2.10. Responsabilidad Patronal ........................................................................................... 70 2.10.1. Mecanismos de control de la responsabilidad ................................................ 71 2.10.2. Los riesgos del trabajo y el empresario .......................................................... 73 2.11. Estadística de los riesgos del trabajo ......................................................................... 75 2.12. Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores ........................................................... 75 Capítulo III. Marco Referencial 3. Marco referencia ............................................................................................................... 77 3.1. Caracterización del Instituto nacional de Seguros ...................................................... 77 3.2. Perfil de la Institución .................................................................................................. 77 3.3. Historia del Instituto Nacional de Seguros .................................................................. 78 3.4. Situación Actual del INS .............................................................................................. 79
3.4.1. Visión institucional ............................................................................................. 80 3.4.2. Misión ................................................................................................................ 80 3.4.3. Valores .............................................................................................................. 81 3.4.4. Objetivos estratégicos institucionales ................................................................ 82
3.5. Proceso de Transformación institucional .................................................................... 83 3.6. Plan integrado de competitividad ................................................................................ 83 3.7. Estructura organizacional del Instituto Nacional de Seguros ...................................... 83
3.7.1. Las divisiones y sus funciones .......................................................................... 84
ix
Organigrama No. 1. Organización del Departamento de Gestión Empresarial .......... 96 3.8. Administración de los riesgos del trabajo .................................................................... 99 3.9. Departamento de Riesgos de Trabajo ........................................................................ 100 Organigrama No. 2. Organización del Departamento de Riesgos del Trabajo ........... 101 3.10. Area de Inspección de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio de Vehículos ..................................................................................................................... 105 Objetivo de la Unidad .................................................................................................. 106
3.10.1. Funciones que desarrolla la inspección .......................................................... 106 3.10.2. Funciones programadas ................................................................................. 108 3.10.3. Limitaciones a la ejecución de las funciones ................................................. 108
Capítulo IV. Análisis de la Información 4. Diagnóstico .................................................................................................................. 109 4.1. Diagnóstico de la Unidad de Inspección ..................................................................... 109
4.1.1. Marco Legal, misión, objetivos y funciones asignadas ...................................... 109 4.1.2. Estructura organizativa, procesos y resultados ................................................. 110 Organigrama No.3. Unidad de Inspección del Departamento de Riesgos del Trabajo ......................................................................................................... 111 4.1.3 Evaluación del funcionamiento de la estructura organizativa y de los resultados en la prestación de servicios ............................................................ 114
4.2 Muestreo aplicado al análisis de situación de los tiempos de resolución en las actividades de inspección en el Departamento de riesgos del Trabajo. .......... 125
4.2.1. Fundamentación ................................................................................................. 125 4.2.2. Muestra .............................................................................................................. 126 4.2.3. Promedio de duración de trámites en la resolución de estudios ....................... 129 4.2.4. Factores que afectan el tiempo de resolución de los casos .............................. 130
4.3. Identificación de elementos ambientales internos e externos que influencian el desempeño de la unidad de inspección .................................................................. 136
4.3.1. Análisis de las oportunidades y amenazas ....................................................... 137 4.3.1.1.Oportuniddes ................................................................................................... 138 4.3.1.2. Amenazas ....................................................................................................... 141 4.3.1.3. Resultados del análisis de la MEFE ............................................................... 147 4.3.1.4. Análisis del ambiente interno: fortalezas y debilidades ................................. 148 4.3.1.5. Fortalezas ....................................................................................................... 149 4.3.1.6. Debilidades ..................................................................................................... 150 4.3.1.7. Resultados del análisis de la MEFI ................................................................ 155 4.3.1.8. Los factores ambientales. EL FODA .............................................................. 156
4.4. Análisis de esquemas de entidades abocadas a la seguridad social ......................... 157 4.4.1. Breve descripción sobre funciones, objetivos y estructura de la dirección ....... 157 4.4.1.1. Estructura organizativa de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo. ............................................................................................................. 157 Organigrama No. 4. Estructura de la Inspección de Trabajo en el MTSS. ....... 160 4.4.1.2. Número de inspectores y equipamiento ......................................................... 161
4.5. Inspección en la Caja Costarricense del seguro Social ................................................ 162 4.5.1. Objetivo. ............................................................................................................. 162 4.5.2. Fundamento normativo de la inspección ........................................................... 163 4.5.3. Funciones del Servicio de Inspección ............................................................... 164 4.5.4. La inspección a nivel nacional y cantidad de inspectores de leyes y regla- Mentos ............................................................................................................... 165 4.5.5. Estructura Organizacional: Dirección de inspección ......................................... 166 Organigrama No. 6. ........................................................................................... 166 4.5.6. Cobertura de los Seguros sociales junio del 2006 a junio de 2007. ................. 167 Acciones estratégicas parfa law extensión de la cobertura contributiva y control de la evasión .......................................................................................... 168 4.5.8. Análisis de los otros servicios de inspección existentes en el país .................. 174 4.5.9. Cuadro Comparativo Trabajadores Asegurados entre CCSS. E INS ............... 175
x
4.5.10Encuesta como herramienta para visualizar la función de la Inspección. ......................................................................................................... 183 4.5.11. La percepción de los actores directos en la encuesta .................................... 183
4.6. El Análisis Costo-Beneficio ......................................................................................... 185 4.6.1. Definición de Evaluación de Proyectos .............................................................. 185 4.6.2. Análisis costo-beneficio de proyectos sociales .................................................. 195
4.7. Análisis costo-efectividad ............................................................................................ 198 4.7.1. Introducción ........................................................................................................ 199 4.7.2.Comentarios generales ...................................................................................... 199 4.7.3.Métodos genéricos de evaluación ...................................................................... 201 4.7.4.Principales beneficios ......................................................................................... 202 4.7.5. Costos del proyecto ........................................................................................... 203 4.7.6.Modelo de evaluación Financiera ....................................................................... 206 4.7.7.Flujo de caja o de fondos ................................................................................... 214 4.7.8.Indicadores financieros ...................................................................................... 214 4.7.9.El estudio de costo-beneficio ............................................................................. 216
4.8. Estudio de trámites por investigación e inspección .................................................... 216 4.8.1 Conclusiones ...................................................................................................... 225 4.8.2 Costo por visita inspectiva. ................................................................................ 226 4.8.3.Muestreo acerca de los tiempos de resolución .................................................. 227
Capítulo V. Propuesta para fortalecer el servicio de inspección del Seguro Solidario. 5. Propuesta para fortalecer el servicio de inspección del Seguro Solidario .................. 228 5.1. Propuesta metodológica .............................................................................................. 228
5.1.1 Introducción ....................................................................................................... 228 5.1.2. Diagnóstico situacional. ..................................................................................... 228 5.1.3. Estructura Organizacional .................................................................................. 228
5.2 Introducción ................................................................................................................. 229 Organigrama Nº 5: Ubicación del Departamento de Inspección del Seguro Solidario 236 Organigrama Nº 6 Por área del Departamento de Inspección del Seguro Solidario . 237
Capítulo VI Conclusiones y Recomendaciones Conclusiones y Recomendaciones ....................................................................................... 242 Recomendaciones ................................................................................................................. 249 Bibliografía ........................................................................................................................ 251 Anexos
Anexo Nº 1 ................................................................................................................... 252 Anexo Nº 2 ................................................................................................................... 260
xi
INDICE DE CUADROS
CUADRO Nº 1 Operacionalización de las variables .................................................................................. 29 CUADRO Nº 2 Asignación y resultados de inspecciones (2007) ............................................................... 118 CUADRO Nº 3 Estudio por investigación del Seguro Obligatorio de Automóviles y Riesgos del Trabajo ........................................................................................................ 120 CUADRO Nº 4 Relación entre la población asalariada del país y el número de inspectores .................... 122 CUADRO Nº 5 Duración de tiempos em la función de inspección ............................................................ 125 CUADRO Nº 6 Cantidad de trámites realizados en la inspección al 30 de setiembre del 2007 ................ 127 CUADRO Nº 7 Tiempos en el proceso de inspecciones generales .......................................................... 131 CUADRO Nº 8 Tiempos en el proceso de pólizas canceladas ................................................................. 133 CUADRO Nº 9 Tiempos em el proceso de fiscalización en municipalidades ........................................... 134 CUADRO Nº 10 Tiempos en el proceso de atención de la denuncia confidencial ..................................... 135 CUADRO Nº 11 Tiempos en el proceso de atención a exoneraciones de pólizas ..................................... 136 CUADRO Nº 12 Calificación para el factor externo en la matriz MEFE ...................................................... 144 CUADRO Nº 13 Matriz de evaluación de los factores externos: oportunidades y amenazas .................... 145 CUADRO Nº 14 Calificación para el factor interno en la matriz MEFI ......................................................... 152 CUADRO Nº 15 Matriz de evaluación de los factores internos: fortalezas y debilidades ........................... 153 CUADRO Nº 16 Distribución de inspectores de trabajo del MTSS, por oficina y ubicación geográfica ....................................................................................................... 161 CUADRO Nº 17 Inspecciones a establecimientos de trabajo y los casos especiales ................................ 162 CUADRO Nº 18 Resumen cobertura contributiva en Salud y Pensiones .................................................... 167 CUADRO Nº 19 Resumen cobertura contributiva en Salud y Pensiones ................................................... 168 CUADRO Nº 20 Cuadro comparativo de trabajadores asegurados de la Caja Costarricense de Seguro Social y el Departamento de Riesgos del Trabajo del I.N.S. ........................... 174 CUADRO Nº 21 Cuadro comparativo de trabajadores asegurados en la Caja Costarricense de Seguro Social con respecto a la población económica activa ...................................... 176 CUADRO Nº 22 Cuadro comparativo de trabajadores asegurados en Riesgos del Trabajo con respecto a la población económica activa .................................................................. 177 CUADRO Nº 23 Población asegurada en Riesgos del Trabajo versus la población asegurada con respecto a la población económica activa ................................................................. 178
xii
CUADRO Nº 24 Comparativo de actividades realizadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto Nacional de Seguros ........................................................ 180 CUADRO Nº 25 Tabla de salarios ................................................................................................................ 204 CUADRO Nº 26 Cálculo estimado de ingresos puros dejados de percibir por no aseguramiento de trabajadores ................................................................................................................. 208 CUADRO Nº 27 Composición de las primas ............................................................................................... 209 CUADRO Nº 28 Costos del Proyecto .......................................................................................................... 210 CUADRO Nº 29 Desglose de costos del Proyecto ...................................................................................... 212 CUADRO Nº 30 Flujo de Caja del o de fondos ............................................................................................ 213 CUADRO Nº 31 Primas y pólizas a recuperar Período 01-07-2007 al 31-12-2007 ..................................... 220 CUADRO Nº 32 Efectividad por primas ........................................................................................................ 220 CUADRO Nº 33 Efectividad por pólizas ....................................................................................................... 221 CUADRO Nº 34 Recursos por primas ......................................................................................................... 221 CUADRO Nº 35 Recursos por pólizas ......................................................................................................... 222 CUADRO Nº 36 Control de municipalidades ............................................................................................... 223 CUADRO Nº 37 Gestión de inspecciones .................................................................................................... 225 CUADRO Nº 38 Visitas realizadas al 31-12-07 ............................................................................................ 226 CUADRO Nº 39 Costos del Proyecto .......................................................................................................... 239 CUADRO Nº 40 Distribución de trabajadores asegurados, por actividad (2006) ........................................ 252 CUADRO Nº 41 Fuerza de trabajo, población ocupada y asalariada, trabajadores y patronos asegurados .................................................................................. 253 CUADRO Nº 42 Pólizas y trabajadores asegurados en pólizas vigentes permanentes Según distribución de frecuencias de trabajadores 2001-2006 ......................................... 254 CUADRO Nº 43 Distribución del costo de los siniestros directos según beneficio ...................................... 255 CUADRO Nº 44 Cantidad de denuncias, lesionados y fallecidos en accidentes de tránsito ....................... 256 CUADRO Nº 45 Cantidad de denuncias, lesionados y fallecidos, según sucursal ...................................... 257 CUADRO Nº 46 Monto de cobertura ............................................................................................................ 258 CUADRO Nº 47 Tarifas autorizadas según tipo de vehículo ...................................................................... 259
xiii
INDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 Reclamos recibidos del 1 de enero al 31 de octubre 2007 ............................................... 120 GRÁFICO Nº 2 Personal de la Unidad de Inspección del Departamento de Riesgos del Trabajo, por función asignada (2007) .......................................................................... 122 GRÁFICO Nº 3 Cobertura contributiva del sector privado ........................................................................ 167 GRÁFICO Nº 4 Población asegurada de la Caja Costarricense de Seguro Social con respecto a la población económicamente activa de Costa Rica ............................... 176 GRÁFICO Nº 5 Trabajadores asegurados en el Departamento de Riesgos del Trabajo con respecto a la población económicamente activa ...................................................... 179 GRÁFICO Nº 6 Experiencia laboral ............................................................................................................ 287 GRÁFICO Nº 7 Importancia del control y seguimiento en los procesos de inspección ............................. 288 GRÁFICO Nº 8 Importancia de la coordinación interinstitucional ............................................................... 289 GRÁFICO Nº 9 Labores que realiza la inspección son eficientes y oportunas ......................................... 290 GRÁFICO Nº 10 Funciones más importantes de la inspección ................................................................... 291 GRÁFICO Nº 11 Disponibilidad de recurso humano .................................................................................... 292 GRÁFICO Nº 12 Administración de los seguros de Riesgos del Trabajo y Obligatorio de Vehículos por empresas extranjeras ............................................................................ 294 GRÁFICO Nº 13 Calificación de servicios de inspección a las unidades del Departamento de Riesgos del Trabajo ..................................................................................................... 295 GRÁFICO Nº 14 Experiencia en la actividad de seguros ............................................................................. 296 GRÁFICO Nº 15 Cumplimiento eficiente del mandato de ley ....................................................................... 297 GRÁFICO Nº 16 Conocimiento de la información de Riesgos del Trabajo y el Seguro Obligatorio de Vehículos ................................................................................................... 298 GRÁFICO Nº 17 Venta de Seguro de Riesgos del Trabajo por los intermediarios de seguros ................... 299 GRÁFICO Nº 18 Coordinación con la Unidad de Inspección para la recuperación de primas del Seguro de Riesgos del Trabajo ................................................................................... 301 GRÁFICO Nº 19 Funciones de la Inspección que son importantes para los intermediarios ....................... 303 GRÁFICO Nº 20 Apertura de los Seguros Solidarios ................................................................................... 305
xiv
LISTA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS FODA: Metodología de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades,
Amenazas. ICAP: Instituto Centroamericano de Administración Pública. INS: Instituto Nacional de Seguros. CCSS: Caja Costarricense de Seguro Social. MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social MEFE: Matriz de Evaluación de Factores Externos. MEFI: Matriz de Evaluación de Factores Internos. TIR: Tasa Interna de Retorno VAN: Valor Actual Neto O.I.T Organización Internacional del Trabajo LOMT Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social RRR Reglamento de Reorganización y Reorganización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
1
INTRODUCCIÓN GENERAL
El concepto de empresa moderna exige de las organizaciones procesos de
cambio, tendientes a maximizar esfuerzos, mejorar su nivel de desempeño,
mantener estándares de competitividad, alcanzar el punto de equilibrio
financiero y la calidad en el servicio al cliente.
Estos procesos de cambio se derivan de la toma de decisiones gerenciales
abocadas a alcanzar los objetivos y estrategias del negocio en el corto y largo
plazo, considerando el entorno en que se desarrolla la organización y
coincidiendo con los resultados de la retroalimentación en el diario quehacer
empresarial.
Por ser el Seguro de Riesgos del Trabajo al igual que el Seguro Obligatorio
de Automóviles, líneas de seguro de un fuerte impacto en los resultados
financieros del Instituto Nacional de Seguros (INS), institución altamente
significativa para la comunidad costarricense, por el volumen de operaciones
que mantiene y por su estructura organizativa diferenciada por su carácter
solidario; se hace importante coadyuvar en las mejoras de su administración,
mediante una propuesta de fortalecimiento en la gestión de la inspección, que
apoye la toma de decisiones gerenciales y la consecución de las estrategias de
negocios.
Según la estructura organizativa y funcional vigente en el INS, así como la
naturaleza del seguro que nos ocupa, el alcance del presente trabajo se
enmarca en la fase de la inspección técnica u operacional, representada en las
áreas de producción del Seguro de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio de
Automóviles, denominadas Aseguramiento y Trámite de Reclamos
(Indemnizaciones), lo anterior por cuanto en estas áreas técnicas se
desprenden los resultados de operación de esta línea de seguros, que se
2
reflejan en su estado de ganancias y pérdidas bajo la nomenclatura financiera
de ingresos de aseguramiento (primas) y reclamos incurridos (costos por
siniestros), respectivamente.
El Capítulo Decimosegundo del Código de Trabajo en sus artículos 268 y
269, establece:
“Artículo 268: Se autoriza al Instituto Nacional de Seguros a crear un cuerpo de inspectores que velará por el estricto cumplimiento de este Título y los reglamentos que se promulguen. Estos inspectores tendrán la autoridad, el derecho, las facultades, las obligaciones y los deberes suficientes para el cumplimiento de su labor. Artículo 269: Los inspectores del Instituto Nacional de Seguros y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrán ordenar la suspensión o cierre de centros de trabajo, donde se cometan infracciones al presente Título, que ameriten tal sanción"
El Departamento de Riesgos del Trabajo en la actualidad cuenta con 16
inspectores para fiscalizar las empresas en todo el territorio nacional.
La viabilidad del proyecto de fortalecimiento del manejo de la inspección,
se fundamenta en la cantidad de trabajadores (población asalariada ocupada)
de un 26,1% no cubierto por el seguro, por lo que se hace necesario consolidar
el área de inspección. Para lograrlo se profesionalizará el grupo a cargo de esta
labor, ejecutando la interposición de demandas, como lo establece el Código de
Trabajo, para lograr el cumplimiento de la legislación y darle sostenibilidad
financiera al régimen. Se contribuye así a disminuir el nivel de evasión y la
subfacturación por parte de los patronos, consiguiendo inyectar recursos sanos
que permitan incrementar los niveles de ingresos y sanear la seguridad social
del país.
3
CAPÍTULO I 1 MARCO METODOLÓGICO
1.1 IMPORTANCIA DEL PROBLEMA
Los seguros solidarios tienen carácter obligatorio, no tienen fines de lucro y
se financian al costo. Por ser seguros sociales, estas características marcan la
diferencia con los seguros privados. En el caso de los seguros de riesgos del
trabajo son financiados por la parte patronal y cubre a todos los trabajadores del
país, con respecto al Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, este fue
creado para beneficiar a las víctimas de accidentes de tránsito, además de
ayudar a la Caja Costarricense del Seguro Social a desahogar sus centros de
servicio, ya que el INS asume la atención de los pacientes, hasta que el costo
de esta alcance el monto de cobertura del seguro.
El financiamiento de esta póliza obligatoria viene enteramente del pago de
los dueños de vehículos.
El principio de solidaridad, mediante la socialización, permite distribuir los
costos de los accidentes de trabajo entre la colectividad, trasladando estos
montos vía precios en el valor del producto final que incorpora los aportes a la
seguridad social.
El modelo de financiamiento del accidente laboral no grava el capital, sino el
costo propio del siniestro, por lo que en la realidad, las consecuencias de un
accidente las pagan los consumidores que lo conforman en un todo la sociedad.
No obstante, en los diferentes sectores económicos se encuentran
empleadores que, en alguna medida, omiten el pago de esas cargas sociales
4
incumpliendo la normativa vigente, ya sea porque reportan ingresos menores o
del todo no aseguran a sus trabajadores.
Lo anterior evidencia “evasión” en el pago del seguro, con lo que se reduce
el efecto de la contribución de los patronos que sí cumplen con la normativa
que obliga el aseguramiento de sus trabajadores.
Esta investigación analizará el procedimiento de tramitación de “denuncias”
presentadas con cargo al Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, cuyo
proceso anteriormente se manejaba en el Departamento de Seguro Obligatorio
y fue trasladado parcialmente al Área de Inspección en Riesgos del Trabajo. El
trabajo se basará en la relación resultante entre el volumen de reclamos
presentados versus la cantidad de inspectores disponibles para su atención.
1.2 ANTECEDENTES
1.2.1 Orígenes del seguro
Ante todos los peligros por los que se ha visto amenazado el hombre, desde
sus orígenes, ha tratado de encontrar soluciones, adoptando distintas actitudes.
Entre todas ellas está la de transferir el peligro o riesgo al que se encuentra
expuesto el trabajador. Para llevar a cabo esta operación aparece el Seguro.
El seguro surge como un tipo de financiamiento, que no implica traspasar el
peligro, sino mitigar en parte sus efectos financieros, disminuyendo así las
consecuencias económicas negativas, que pudiera sufrir el asegurador en sus
bienes o personas ante la eventualidad de un incidente no planeado.
La institución del seguro es casi tan antigua como la civilización misma; se
encuentran antecedentes en las culturas griega y romana, y entre los aztecas,
quienes concedían a los ancianos notables, algo semejante a una pensión.
5
El primer contrato de seguro surgió en 1347, en Génova, Italia; mientras que
la primera póliza apareció en Pisa, Italia en el año de 1385.
Para 1629 nace en Holanda la Compañía de las Indias Orientales, primera
gran compañía moderna que asegura el transporte marítimo. Este tipo de
institución se multiplicó por todo el continente europeo.
En el ámbito mundial, algunos historiadores han encontrado similitudes
entre el seguro moderno y algunas formas de organización adoptadas casi dos
mil años antes de Cristo. Sin embargo, la semejanza es más evidente en la
Edad Media, cuando, producto de una economía en progreso, en países como
España, Francia e Italia, surge la necesidad de protección de algunas
agrupaciones de personas ante peligros o pérdidas.
1.2.2 Antecedentes históricos de la seguridad social en Costa Rica
En materia de salud y de seguridad social, Costa Rica ha tenido una serie
de transformaciones y evoluciones que la han puesto a la vanguardia en
América Latina.
En 1922, se crea la Secretaría de Higiene y Salud Pública, la cual
posteriormente se convirtió en el Ministerio de Salud. Su función primordial,
desde el momento de su creación, fue la de velar por la salud pública del país,
dirigiendo e introduciendo políticas y programas que garanticen un ambiente
saludable y adecuado para el desarrollo humano. Con el tiempo, el Ministerio de
Salud se convierte en el ente rector de la salud en Costa Rica.
Para los efectos de analizar la seguridad social desde el punto de vista de
su evolución histórica, esta puede dividirse en dos etapas: de 1821 a 1941 y de
ahí a los tiempos presentes.
6
La primera etapa se caracteriza por las disposiciones legales que, en forma
de capítulos incorporados al Código de Comercio o al Código Civil, o en virtud
de legislaciones especiales, protegían a los trabajadores en caso de muerte,
enfermedad, despido y otras contingencias sociales.
Lo más relevante en este periodo lo constituye el Decreto de ley del 30 de
octubre de 1924, que otorga el monopolio de los seguros individuales o
privados al Estado, creando como institución gestora de los mismos al Banco
Nacional de Seguros.
En 1924, el Banco de Seguros, hoy Instituto Nacional de Seguros, inicia el
programa de protección individual para los trabajadores y a partir de 1926,
incorpora la prestación de servicios médicos mediante las pólizas de riesgos
laborales y del seguro obligatorio de vehículos.
Paralelamente, se venía gestionando una ley sobre la protección contra los
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y dado que estos seguros
eran ofrecidos por compañías privadas, se le encomendó al Banco –hoy
Instituto Nacional de Seguros- la administración de los seguros contra riesgos
profesionales.
Cuando se presentó el proyecto de ley de nacionalización, este se basó en
el fomento de la promoción de los seguros contra riesgos profesionales, pues
las compañías extranjeras que explotaban el mercado, en su afán de lucro,
observando que este ramo era poco rentable, no otorgaban ninguna prioridad a
sus ventas de pólizas contra este riesgo, dado lo complicado de su manejo y las
pocas expectativas económicas.
De ahí se deriva el escaso desarrollo de su cobertura a todos los niveles de
actividad, incluidos bajo el concepto de seguro obligatorio. Las consecuencias
de estas políticas equivocadas afectaron a la sociedad en su totalidad.
7
La pretensión del estado era que, al menos los obreros tuvieran el máximo
acceso a este tipo de beneficio social; así el primer intento de sistematizar una
cobertura dentro del concepto de la seguridad social fue precisamente en el
caso de los riesgos profesionales, confiados a la institución que ofrecía otros
ramos de los seguros conocidos como individuales.
La segunda etapa arranca con la promulgación de la Ley Nº 17 del 14 de
noviembre de 1941, que establece la creación de la CCSS, como una institución
autónoma encargada de la realización de los seguros sociales de carácter
obligatorio.
La creación de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), establece la
condición de que esta es regulada por el sistema de contribución forzosa del
estado, los patronos y los trabajadores, a fin de proteger a estos y sus
familiares contra los riesgos de enfermedad, vejez, muerte y demás
contingencias determinadas por ley.
En agosto de 1943 se aprueba en la Asamblea Legislativa el Código de
Trabajo, el cual contiene las normas de carácter laboral que constituyen las
garantías sociales que, como mínimo, deben otorgarse a los trabajadores, dicho
Código contiene, en su Título IV, todo lo relativo a la protección en el trabajo
que incluye la materia de Riesgos del Trabajo (modificado actualmente por la
Ley Nº 6727 del 4 de marzo de 1982.
Después de la Guerra Civil de 1948, en noviembre de 1949, se promulga la
nueva Constitución Política del país, un paso trascendental que consolida la
seguridad social y declara los seguros obligatorios como función estatal.
En 1949 la seguridad social también se ve reforzada con la nacionalización
bancaria, reforma constitucional que otorgó bajo el control del Estado la
programación crediticia, la administración con criterio de interés público de los
8
dineros en depósitos y propicia su conversión en un mecanismo para distribuir
de forma más justa la renta nacional.
A partir del año 1961, se decreta la universalización de los seguros,
mediante ley No. 2738, del 12 de mayo, la cual introdujo una reforma
constitucional al aprobarse el transitorio al artículo 177 de la Constitución, que
extiende los beneficios del Régimen de Enfermedad y Maternidad a todos los
costarricenses.
Esta universalización se viene a complementar a partir de 1973, con el
traspaso por ley de los hospitales públicos pertenecientes a las Juntas de
Protección Social, Patronatos o Compañías Bananeras, a la CCSS.
En mayo de 1981, otra modificación constitucional establece la universali-
zación de los seguros que administra la CCSS, definiendo que, en un plazo no
mayor de diez años a partir de la fecha de la vigencia de la reforma, se extienda
la protección a toda la población nacional.
En 1989, se aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de Salud,
mediante Decreto Ejecutivo 19275-S, en donde se establece la conformación
del Sector Salud.
A finales de la década de los ochenta e inicio de la de los noventa se
empieza a tratar sobre la reforma del sector, como respuesta a una serie de
aspectos estructurales y funcionales que ya se venían debatiendo también en
otros países.
En materia de salud, era necesario: "…abandonar el viejo modelo curativo,
fragmentario, centralista, urbano, estático que se preocupa de construir
costosos hospitales para recibir enfermos, y cambiarlo por uno nuevo, dinámico,
9
con características totalmente contrarias que permita la existencia del menor
número posible de enfermos." 1
En 1993 se aprueba el proyecto de Reforma. Los propósitos del proyecto,
según ley 7374 de noviembre de 1993, son los siguientes: direccionalidad
sectorial, atención integral, equidad en el acceso, cobertura universal, calidad
total, humanización y eficiencia.
"El proyecto de reforma del Sector Salud busca corregir y mejorar la
capacidad operativa de las instituciones del sector e introducir modificaciones
profundas al modelo de prestación de servicios de salud y su financiamiento, y
a la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud."
La seguridad social costarricense presenta otro avance en la consecución
de sus propósitos con la creación del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, como un órgano autónomo encargado de la construcción de
viviendas para la clase trabajadora, financiado con el aporte del Estado y
pretende resolver el problema habitacional haciendo asequible a las personas
de recursos económicos limitados la adquisición de casas convencionales y a
precios bajos.
Por otra parte, dentro de una visión general de la seguridad social en Costa
Rica se incluye al Servicio Civil, el cual establece la inamovilidad de los
empleados públicos por injusta razón y norma lo relativo a las formas de
ingreso, sistemas de ascenso, requisitos para las plazas y resolución de
conflictos por la aplicación de sanciones. Este órgano administrativo se encarga
de realizar las pruebas mentales de la nómina de elegibles.
La existencia del Servicio Civil es importante por la alternancia en Costa
Rica, al menos en los últimos veinticinco años, de gobiernos de distintos
1 “Antecedentes históricos de la Seguridad Social en Costa Rica” ICASE-INS,1980
10
partidos políticos, dado que la pasión partidista ocasionaba despidos masivos
que debían ser controlados.
Entre las instituciones que realizan funciones vinculadas de diferente
manera a la seguridad social figuran:
El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), que tiene como meta la formación
profesional de los trabajadores costarricenses para hacerle frente a las
necesidades que la industrialización y el proceso de desarrollo económico
requieren para el logro de niveles de eficiencia mayores. Su financiamiento
está a cargo de los patronos con la contribución estatal.
El Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que se encarga de fomentar el
ahorro, haciéndolo obligatorio en la clase trabajadora con el incentivo de que
los patronos también deben participar en la formación de fondos
acumulativos para beneficio del empleado.
El Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), encargado de realizar la
reincorporación al sistema productivo de tierras inexplotadas o mal
explotadas y desarrollar una nueva política en el régimen de la tenencia de
la tierra, para dotar al sector campesino de los medios para alcanzar niveles
de vida aceptables.
El Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), que se ha constituido para que,
con la participación conjunta del Estado y la empresa privada, se busquen
soluciones viables a los problemas que presentan las clases desposeídas de
la nación, que posteriormente serán incorporándolas a la sociedad en un
papel de ciudadanos dignos.
El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), que tiene como
meta el desarrollo de la actividad cooperativa.
11
Las medidas más recientes que se enmarcan en el concepto global de la
seguridad social las constituyen:
1. La Ley de Tránsito Nº 5322, que crea el seguro obligatorio para los
propietarios de vehículos automotores, con lo cual se garantiza un mínimo
de protección a todos los lesionados en accidentes de tránsito, exista o no
culpa del conductor.
2. La Ley de Asignaciones Familiares, con la modalidad “tica”, que pretende
buscar un paliativo al agudo problema nutricional de la infancia en nuestra
nación y, además, crea un sistema de pensiones para la población
indigente.
3. La Ley de Defensa del Consumidor, que pretende ser un freno a lo que se
ha dado en llamar “especulación”, o trato injusto por parte de los
comerciantes.
No obstante los logros mencionados en materia de seguridad social,
podemos afirmar que, en realidad, las metas no se han cumplido de la manera
prevista y algunos objetivos se encuentran en etapas de propósitos y otros
procesos se han detenido cubriendo apenas una parte del colectivo nacional.
Hay mucho que hacer y se requiere de esfuerzos especiales para cumplir
con el ámbito de la seguridad social abarcando no solo una parte sino todo el
colectivo nacional.
La seguridad social no puede resolverse sin una clara acción sistemática
integral, coherente, concertada y de largo plazo que involucre la participación
de los distintos órganos del estado, las organizaciones privadas, los medios de
comunicación y en general de la comunidad organizada, encaminados a la
prevención de los accidentes y enfermedades.
12
La seguridad social ha basado su funcionamiento en principios, como la
universalidad, la obligatoriedad, la unidad, la equidad y la solidaridad, estos
principios junto con la calidad, son el norte de este sistema. (Véase en el
Anexo 1, el gráfico sobre los actores de la seguridad social)
1.3 HISTORIA DE LOS RIESGOS DEL TRABAJO
1.3.1 La sociedad primitiva
Históricamente, es muy poco lo hecho a favor de la salud con anterioridad al
año 1900. La vida del hombre, en el amanecer de la civilización, fue una lucha
continua por sobrevivir.
Primitivamente, las tareas fundamentales de subsistencia (caza, pesca,
defensa del territorio) le plantearon una exposición a determinados riesgos, lo
cual, unido a las duras condiciones de su marco habitacional, lo obligó a
consolidar su “hábitat” y a defenderse también contra los elementos naturales.
Surgía así, al “conquistar” su propio cerebro, la construcción de medios de
protección y defensa personal, resguardándose en cuevas y árboles. Las
inhóspitas condiciones le exigieron, en ocasiones, tomar difíciles decisiones. El
hombre cavernario prefería intoxicar sus pulmones por el humo dentro de su
propia cueva que morir congelado a la intemperie durante las eras geológicas
glaciales.2
El hombre fue así impulsado a desarrollar sus primeras herramientas de
trabajo, así como armas útiles tanto a la defensa como a la caza, pesca o
labranza.
2 “Antecedentes históricos de la Seguridad Social en Costa Rica” ICASE-INS,1980
13
Paralelamente, y en secuencia evolutiva, nace el comercio y una cierta
especialización laboral: pastores, agricultores, pescadores, cazadores,
curtidores, entre otros; si bien esto mejoró las condiciones de vida, también se
incrementaron los riesgos de accidentes.
En este contexto, el poder económico del consumidor crece con cierta
rapidez, lo que obliga a reemplazar aquellos sistemas laborales que no se
acoplan al ritmo del mercado.
Los avances de la civilización traen consigo el aprovechamiento de la
energía derivada de la fuerza animal, las caídas de agua y la velocidad del
viento, entre otras, logrando con esto incrementar los rendimientos en la
producción de la incipiente agricultura y de la industria. Esto conduce a la
aparición de una nueva clase social: comerciantes y productores
¿Cuál era entonces la duración de la vida humana? Normalmente, un
promedio de entre 30 - 40 años. En la Edad de Piedra, por ejemplo, el 50% de
la población de neandertales falleció durante su infancia y solamente el 5%
alcanzó unos 40 años. La atención de los males y las enfermedades y su
curación se confiaban a la habilidad de magos y hechiceros.
En el ámbito de la identificación de los factores que afectaban a la salud
humana, se ubican referencias tan tempranas como el año 400 A.C., cuando la
toxicidad del plomo era conocida por Hipócrates. Cerca de 500 años más tarde,
el romano Plinio “el Viejo”, hacía referencia a los daños ocasionados por la
manipulación de zinc y azufre en los depósitos minerales, describiendo incluso
un tipo de mascarilla protectora confeccionada con vejigas de animales. Ya en
nuestra era, en el siglo II D.C., el médico griego Galeno, reconocía en Italia los
daños producidos por los vapores ácidos en las minas de cobre.
14
1.3.2 La organización social en la Edad Media
En la Edad Media, con el surgimiento del feudalismo y su organización
social, basada en la relación de poder entre señores y siervos, nace la clase
artesanal y se marca aún más la especialización laboral, originándose la
industria casera.
Las técnicas de manufactura se mejoran gracias al perfeccionamiento de la
maquinaria; pero el factor humano queda rezagado del proceso al convertirse el
trabajador en un instrumento más al servicio de los dueños de los medios de
producción y que explotan indiscriminadamente a hombres, mujeres y niños en
jornadas de hasta 16 horas diarias.
El poder económico de los industriales y mercaderes consolida las
relaciones de servidumbre propias del feudo. La imposición de este esquema
(leyes, instituciones, filosofía, moral, arte e ideología) provoca la respuesta de
los representantes intelectuales de la burguesía, quienes proclaman nuevas
ideas filosóficas y políticas, bajo renovados conceptos del derecho y del estado.
Rotas las trabas del feudalismo, la producción se desarrolla
extraordinariamente, dando lugar a grandes fábricas con un número cada vez
mayor de operarios.
Pero las directrices del cambio no se preocuparon mucho por las
condiciones de trabajo, ni del diseño de las máquinas, a fin de proteger en lo
posible la mano de obra.
Sobre estas relaciones, se estableció un nuevo estado, cuyas leyes,
instituciones e ideas originan una sociedad dividida en dos clases: una
poseedora de los medios de producción, cada vez más modernos y eficientes;
15
la otra desprovista de riqueza, dueña tan solo de su fuerza de trabajo y obligada
a venderla como una mercancía más para poder subsistir.
1.4 LOS RIESGOS PROFESIONALES EN COSTA RICA
La Constitución Política de la República establece, en su artículo 56:
“El trabajo es un derecho del individuo y una obligación con la sociedad. El Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil, debidamente remunerada, e impedir que por causa de ella se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben la libertad o la dignidad del hombre o degraden su trabajo a la condición de simple mercancía. El Estado garantiza el derecho de libre elección de trabajo.”
1.4.1 Tentativas hacia la creación de un seguro de accidentes del trabajo
Las transformaciones económicas de la Europa medieval, que trajeron
consigo la consolidación de actividades manufactureras y el surgimiento de la
Revolución Industrial, redefinieron el concepto de “trabajo”, sentando las bases
de nuevas relaciones laborales, que sin duda, influenciaron a nuestro país.
El análisis de la historia pone de relieve que la lucha por las
compensaciones en los casos de riesgos profesionales, arranca en noviembre
de 1868, cuando el diario “La Gaceta” informaba que: “…..desde un tiempo a
esta parte se está formando aquí una asociación de artesanos con el objeto de
establecer una caja de socorros”.
Así se intentaba buscar, en la forma de asociaciones de socorros mutuos, el
amparo necesario para las contingencias de accidentes y enfermedades entre
los artesanos que constituía en ese entonces la clase trabajadora de mayor
unidad y cohesión.
16
En este estado de eventos, se registran ciertos hechos fundamentales
como:
La creación el 13 de enero de 1874 en San José de una asociación de
artesanos, primera agrupación gremial que ha existido en el país, marca un hito
social. Nace bajo la tutela de don Tomás Guardia y el presbítero Francisco
Calvo. Los artesanos, como parte de la clase obrera, lograron conformar un
modesto capital. Durante la formación y desarrollo del grupo, pudieron
apreciarse algunas características del trabajador costarricense: reacio al
espíritu de asociación, poco dispuesto al pago de las cuotas y con un escaso
sentido de la cooperación.
Posteriormente, Monseñor Bernardo Augusto Thiel (1880-1901), otrora
obispo de Costa Rica, desempeña un papel en el despertar social con su
"Carta pastoral sobre el justo salario"
En este mismo sentido, el 18 de enero de 1988, entra en vigencia el Código
Civil, aplicándose en forma supletoria los artículos 1045 y 1048 en materia de
riesgos del trabajo. Estas disposiciones estaban basadas en la teoría de la
culpa aquilina, según la cual el patrón debía indemnizar al trabajador
accidentado cuando el empleador es culpable del accidente ocurrido, es decir,
que el trabajador, debía demostrar que la culpabilidad del patrón era clara.
En resumen, se exigía la culpa del patrono para dar base a la
responsabilidad.
Conforme con este sistema, el trabajador lesionado, o sus familiares en caso
de muerte, debían entablar la demanda para obtener la indemnización
correspondiente ante los tribunales ordinarios.
17
Sin embargo, las ideas evolucionaron lentamente, hasta que al final, se
impuso en las legislaciones nacionales, el concepto del "riesgo social-laboral".
Previo al establecimiento del riesgo profesional como base de la
responsabilidad patronal en materia de accidentes, se pasó de la culpa romana
a la culpa contractual o, por la intervención de la prueba, es decir, no era el
trabajador quién tenía que probar la culpa del patrono, sino que era éste el que
debía demostrar que no había sido culpable ni negligente en lo relacionado con
la ejecución del trabajo.
En los inicios del siglo XX, se dan los primeros intentos formales para
brindar una verdadera protección a la clase trabajadora ante los infortunios
laborales. El 26 de junio de 1907, el entonces diputado Enrique Pinto
Fernández presenta al Congreso un proyecto de ley de accidentes de trabajo
constituido por 16 artículos. Pese a su naturaleza limitada, el proyecto no tuvo
éxito.
El 24 de mayo de 1910, la diputación de la provincia de Heredia,
encabezada por el Lic. Alfredo González Flores, con el apoyo de Juan Rafael
Arias Bonilla y Tranquilino Sáenz Rojas presenta al Congreso un proyecto de
ley para crear la "Caja de Previsión" cuyos objetivos eran:
1. Pagar, en casos de accidentes, pensiones a los previsores que sufrieran
lesiones que los imposibilitaran para el trabajo.
2. Asegurar, tanto a los empleados del estado como a los "impositores
particulares", pensiones vitalicias para la vejez.
3. Satisfacer, al fallecimiento del previsor, a sus herederos o derechohabientes
el saldo de la cuenta corriente con sus respectivos intereses.
18
El 16 de mayo de 1913, el diputado Alberto Vargas Calvo, presenta otra
propuesta de ley sobre accidentes del trabajo, con un total de 30 artículos
divididos en:
a. Accidentes de trabajo
b. Previsión de estos accidentes.
c. Creación de un seguro obligatorio para cubrir estos accidentes.
El 5 de mayo de 1914, el Lic. Luis Anderson Morúa solicitaba la admisión de
un nuevo proyecto de ley sobre accidentes del trabajo.
Por diferentes circunstancias, ninguno de los proyectos anteriores tuvo la
acogida necesaria para llegar a convertirse en una ley que diera la necesaria
protección a la clase trabajadora costarricense.
1.4.2 Los albores del desarrollo socio-laboral
Estos primeros pasos no fueron fructíferos en conseguir la protección y el
bienestar de la fuerza laboral, fue hasta el despertar del movimiento obrero en
Costa Rica, en la década de los años 20, cuando surgen hechos fundamentales
En 1920, se da un hito histórico en Costa Rica con la creación de la
Subsecretaría general de Salud Pública, lo que hoy es el Ministerio de Salud.
Esta sería la primera intervención clara del estado costarricense en los temas
vinculados con la salud.
Antes de estos hechos, la preocupación por la salud social no era
generalizada. Existía la Fundación Rockefeller y desde 1845 la Junta de
Protección Social con el Hospital San Juan de Dios y la Junta de Caridad.
19
En 1923, el general Jorge Volio, en el seno del Partido Reformista, preparó
un programa electoral en el que exigía reformas sociales y determinadas
garantías laborales, entre las que se incluían los riesgos profesionales.
En abril de 1924, al suspenderse la discusión de la Ley de riesgos del
trabajo o de reparación de accidentes, se inicia el debate del proyecto para
crear el Banco Nacional de Seguros, que culmina con la promulgación de la Ley
Nº 12, del 30 de octubre de 1924, que daría origen a esta institución.
Así, el Banco Nacional de Seguros se encarga de la administración de los
seguros, cuyo monopolio queda en manos del estado costarricense, sobre todo
al considerar este las condiciones socioeconómicas de principios del siglo XX,
que obligaron a abordar el tema del comercio de los seguros en el país.
Dentro de los factores principales que influyeron en el establecimiento del
monopolio de los seguros, se encuentran:
La necesidad del estado de atender aspectos sociales, ya que estos no
constituían una prioridad para las empresas extranjeras de seguros que
operaban en el territorio nacional.
La posibilidad del estado de participar en esta actividad generadora de
considerables recursos, la cual por ser un instrumento de ahorro y
capitalización, significaba una gran fuga de capitales hacia el extranjero, sin
posibilidades de reinversión en el país.
La potencialidad de que el comercio de seguros impulsara el crecimiento
social y económico del país en general.
Así mediante la ley Nº 12, del 30 de octubre de 1924, se otorga al estado
costarricense la administración del monopolio de los seguros, y se le confiere la
20
labor al Banco Nacional de Seguros. Esta entidad inició sus operaciones el 5 de
noviembre de 1925, y su nombre fue modificado al del Instituto Nacional de
Seguros, en lo sucesivo denominado INS, de acuerdo con la ley Nº 26, del 29
de mayo de 1948.
Concluida la creación del Banco Nacional de Seguros, se continúa con la
discusión del proyecto de ley para establecer la "Ley de reparación de
accidentes de trabajo", llevando a la aprobación de la Ley Nº 53, del 31 de
enero de 1925, sobre reparación de accidentes y en la cual se establece que:
… "el Banco Nacional de Seguros va a administrar el régimen de riesgos de
trabajo".
El 20 de agosto de 1926 abre sus puertas lo que se llamó en ese momento,
el Departamento Obrero.
En virtud de este marco legal el Instituto Nacional de Seguros es la
compañía que brinda protección y servicio a los costarricenses ante pérdidas
ocurridas por eventos y riesgos cubiertos en los seguros ofrecidos. En sus
primeros dos años de servicios ofreció tres productos o seguros: Vida,
Accidentes del Trabajo e Incendio. En la actualidad cuenta con más de 50
productos.
La ley Nº 53 de 1925, sufre varias reformas y en 1943, al promulgarse el
Código de Trabajo se incorpora dentro de este la “Ley sobre reparación de
accidentes”.
En 1943, la institución asume el monopolio efectivo de los seguros sobre
riesgos de vehículos motorizados, el transporte en general y la responsabilidad
civil por daños a la propiedad y lesiones o muertes de terceras personas, dentro
del territorio nacional.
21
1.5 LA INSPECCIÓN EN EL DEPARTAMENTO DE RIESGOS DEL TRABAJO
Para ratificar la creación del cuerpo de inspección en el INS, el Gobierno de
la República incorpora las disposiciones emanadas del CONVENIO SOBRE LA
PREVENCIÓN DE ACCIDENTES (Gente de mar), 1970 (NÚM. 134), de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través de un amplio conjunto de
disposiciones jurídicas y constitucionales.
La facultad del servicio de inspección del Departamento de Riesgos del
Trabajo para hacer cumplir lo dispuesto en el Título IV del Código de Trabajo y
en la Ley de Tránsito, se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 268 y 269
del Título IV del Código, en los numerales 7, 8 y 9 del Reglamento de Riesgos
del Trabajo, la Ley N° 5851 y en la Ley de Tránsito Nº 7331 y su Reglamento.
De conformidad con el artículo 7 de nuestra Constitución Política, los
convenios y tratados internacionales se encuentran incorporados a nuestro
ordenamiento jurídico, con autoridad superior a las leyes ordinarias nacionales.
En este sentido, las disposiciones del Convenio Núm. 134 que nos ocupa,
fueron incorporadas al ordenamiento jurídico nacional a través de la Ley N°
5851 del 9 de diciembre de 1975, publicada en el Diario oficial “La Gaceta” N°
16, del 24 de enero de 1976.
1.5.1 Justificación
El título IV del Código de Trabajo vigente y que contiene las normas
sustantivas que regulan la materia relacionada con los riesgos en el trabajo y
las enfermedades profesionales, data de mediados del año 1982, con la
promulgación de la Ley Nº 6727.
22
El escenario de la Costa Rica de 1982, presentaba una situación estable en
el campo laboral, y no existían factores distorsionantes, como lo es la
inmigración extranjera en la actualidad, de modo que la incidencia en los
accidentes laborales no era tan significativa. Igualmente, en nuestros días se
está presentando como agravante, el deterioro de los principios morales del
trabajador, lo que provoca un aumento de actitudes ilícitas tendientes a la
obtención de beneficios del Programa de Riesgos del Trabajo.
La simulación incontrolada de accidentes laborales ha elevado el costo de
las prestaciones médico-sanitarias y de los desembolsos en metálico, en
muchos miles de millones de colones al año, desfasando los presupuestos
destinados para esos fines y provocando una desviación de esos recursos a los
bolsillos de personas inescrupulosas.
Este panorama obliga, de manera irremediable, a modificar la legislación
existente para dotar a las autoridades del Instituto Nacional de Seguros (INS)
de herramientas y mecanismos legales para combatir la evasión a la
obligatoriedad de suscribir el seguro de riesgos, y para acudir de manera
expedita a los tribunales penales a denunciar a quienes de una u otra forma
están causando un grave daño a ese pilar de la seguridad social, como son los
riesgos del trabajo.
Dentro del quehacer institucional se desarrolla la tarea de inspección en el
campo de los riesgos del trabajo, encargada de la investigación, en los casos
de beneficiarios por la muerte de un trabajador debida a causas derivadas del
trabajo que realiza tanto en el Régimen del Seguro de Riesgos del Trabajo
como en el Seguro Obligatorio de Automóviles, ya que este cubre la lesión y la
muerte de las personas víctimas de un accidente de tránsito. También se
incluyen las tareas de inspección en el aseguramiento de los trabajadores para
23
fiscalizar adecuadamente la recaudación de primas, todo en concordancia el
artículo 268 del Título IV del Código de Trabajo3.
El objetivo de este trabajo es el de desarrollar el análisis de los alcances,
beneficios, desventajas y otros aspectos que inciden en fortalecimiento del Área
de Inspección, estableciendo comparaciones con otras Instituciones que, al
igual que el INS, velan por la seguridad social como la Caja Costarricense de
Seguro Social y el Ministerio de Trabajo.
Para el año 2006, el régimen contó únicamente con un área conformada por
catorce inspectores para cubrir a 956.074 trabajadores asegurados,
equivalentes a 5.718 pólizas vigentes y con una incidencia de 122.584
accidentes.
En el mismo año de referencia, la Caja Costarricense de Seguro Social
dispuso de 250 inspectores y el Ministerio de Trabajo de 150 funcionarios
dedicados a la labor de inspección.
Los datos citados evidencian la necesidad de fortalecer el área de
inspección del Régimen de Riesgos del Trabajo del INS, de manera que se
permita combatir la evasión y la subfacturación por parte de los patronos. Para
el 2006, el nivel de evasión fue del 26,1%; lo que representa una cifra de 337
685 trabajadores.
Estos trabajadores que no están asegurados en el Régimen de Riesgos del
Trabajo; sin embargo, gozan del derecho al otorgamiento de todas las
prestaciones establecidas en el artículo 231 del Código de Trabajo, lo que
3 Artículo 268. Se autoriza al Instituto Nacional de Seguros a crear un cuerpo de inspectores que velará por el estricto cumplimiento de este título y los reglamentos que se promulguen. Estos inspectores tendrán la autoridad, el derecho, las facultades, las obligaciones y los deberes suficientes para el cumplimiento de su labor.
24
representa una carga onerosa para el Régimen; la cual es posible disminuir o
erradicar, sí se incrementa el nivel de cobertura del seguro.
1.6 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El Seguro de Riesgos del Trabajo, adscrito a la Dirección de Seguros
Solidarios, tiene como objetivo primordial otorgar a los trabajadores los
beneficios de compensación para cubrir prestaciones médicas y económicas
que se deriven de un accidente laboral. Este seguro se rige por la Ley de
Riesgos del Trabajo (Nº 6727) y sus reglamentos. Dado el carácter de
monopolio de los seguros en Costa Rica, este es administrado por el Instituto
Nacional de Seguros.
El Seguro Obligatorio de Automóviles es un seguro para todos los
propietarios de vehículos del país, que cubre la lesión y muerte de las personas
(peatones y ocupantes del vehículo), víctimas de un accidente de tránsito,
exista o no responsabilidad subjetiva del conductor (Ley 7331).
La investigación, en el contexto de los riesgos laborales, se divide en dos
grandes áreas, a saber:
a. La inspección que compete a la fiscalización en el aseguramiento de los
trabajadores en el desempeño de su trabajo y a las municipalidades con
respecto a la emisión de permisos de construcción y solicitudes de
patentes, así como una Inspección general dirigida a los patronos que
dejaron de pagar el seguro ( pólizas canceladas).
b. La investigación que indaga los accidentes laborales y de tránsito y la
atención de las demandas administrativas interpuestas por los
trabajadores que sufren un accidente y cuyo patrono no denuncia el
accidente al INS, también se ocupa del estudio de pérdidas
económicas, entre otras funciones.
25
El área de inspección cuenta con 16 funcionarios especializados, los cuales
deben atender todo el territorio nacional, siendo que los recursos son limitados,
la consecuencia es que la atención de las tareas no se dé oportunamente, lo
que impide la cobertura total de la fiscalización de tenencia del seguro en las
empresas o la resolución de los casos cuando ocurre un accidente laboral o de
tránsito.
Estos factores afectan, además del rendimiento, la administración,
planificación y aplicación de estrategias para disminuir la evasión y la
recaudación de primas, dado que por ser el seguro de carácter social, aunque
el régimen no perciba prima, si un trabajador sufre un riesgo laboral se le deben
brindar todas las prestaciones tanto médicas como económicas, incrementado
con esto el rubro de casos administrativos y casos no asegurados.
Estas prácticas han sido utilizadas por muchos años sin ninguna
preocupación por ampliar los recursos o innovar la plataforma tecnológica.
Los esquemas de trabajo se han basado en la coordinación con entidades,
que al igual que el INS, velan por la seguridad social, entre ellas la Caja
Costarricense de Seguro Social y el Ministerio de Trabajo, además de ejecutar
los convenios para intercambiar información, con el objetivo de minimizar la
evasión del seguro.
Lo detallado anteriormente, delimita el problema, bajo la siguiente premisa:
“El no tener los recursos suficientes y las herramientas necesarias para el desempeño de las labores propician la evasión de la parte patronal en los seguros, con lo que la clase trabajadora queda desprotegida, y así el régimen no recibe las primas por concepto de pago del seguro, esto provoca un desequilibrio en las finanzas al producirse un aumento en la atención de reclamos y una disminución en los ingresos.”
26
Esto conduce a la expresión del problema a través de la siguiente pregunta:
¿En qué medida la cantidad limitada de recursos especializados y la
carencia de herramientas aptas para el desempeño de las tareas
encomendadas al Área de Inspección de Riesgos del Trabajo, inciden en la
fiscalización, auditoría, interposición de denuncias e investigación de casos
confiados al cuerpo de inspectores del INS?
1.7 OBJETO DEL ESTUDIO
Determinar elementos que permitan optimizar los procesos en la inspección
en el Seguro de Riesgos del Trabajo y el Seguro Obligatorio de Vehículos.
1.7.1 Delimitación espacial
La investigación establece como objeto de estudio valorar la oportunidad de
inyectar recursos especializados a la inspección, así como proveer de
herramientas de punta para el desarrollo de las tareas, como medio para lograr
una eficiente fiscalización de la normativa, y por ende una recaudación
suficiente de primas.
1.7.2 Delimitación temporal
En los últimos cinco años la inspección en el Departamento de Riesgos del
Trabajo ha crecido debido a la calificación del inspector en el manejo del
seguro y al esfuerzo continuo en el desarrollo de su trabajo.
Además, el segmentar por actividad económica las ocupaciones, ha sido
una estrategia que ha permitido la recaudación de primas importantes en apego
a la normativa vigente.
27
También el departamento se ha abocado a la labor de fiscalizar a las
municipalidades para la aplicación de los lineamentos establecidos en el Título
IV del Código de Trabajo, así como a la investigación de los reclamos
presentados con cargo a los regímenes de Riesgos del Trabajo y Seguro
Obligatorio de Vehículos.
Finalmente, completan las labores la investigación y resolución de los
accidentes laborales referentes a denuncias interpuestas en sede
administrativa e interpuestas por los patronos.
1.7.3 Delimitación institucional
La investigación se realizará en el Instituto Nacional de Seguro, a quien por
ley corresponde administrar los seguros solidarios.
El Instituto, para cumplir con esta función cuenta con un departamento
denominado de “Riesgos del Trabajo” dentro del cual se ubica el área de
inspección, que tiene a cargo la fiscalización de la aplicación de la normativa
para el aseguramiento de los trabajadores y la investigación y aceptación de
los accidentes laborales y de tránsito.
El desarrollo de la tarea de inspección cuenta dentro del Instituto con varias
dependencias a nivel nacional, entre las que se encuentran:
Sedes y oficinas de seguro Agentes recaudadores
Agentes y comercializadoras de seguros
Para los mismos fines (inspección) en el ámbito externo se encuentran:
28
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Caja Costarricense del Seguro Social
Gobiernos locales (municipalidades)
1.8 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
Proponer la construcción de un esquema o modelo que permita la
interacción entre los componentes de la inspección en Riesgos del Trabajo, con
el objetivo de cumplir con el mandato que la ley le confiere según el artículo
268 del Título IV del Código de Trabajo y la Ley 7331, Artículo 63 del Seguro
Obligatorio de Vehículos.
1.8.1 Objetivos específicos:
a. Realizar un diagnóstico en los procesos en el área de inspección, para
determinar las deficiencias, con la finalidad de agilizar los procedimientos.
b. Analizar los esquemas de inspección en otras entidades abocadas a la
seguridad social, con la finalidad de utilizarlas como base en el desarrollo
de una propuesta de mejora a la inspección en el seguro de Riesgos del
Trabajo.
c. Mejorar el proceso de fiscalización para disminuir el porcentaje de evasión
en el Seguro de Riesgos del Trabajo.
1.9 DISEÑO METODOLÓGICO
Para los efectos de recolectar información, se han seleccionado a personas
especialistas en el área de proyectos del Instituto Centroamericano de
Administración Pública (ICAP), así como a funcionarios de las áreas de
inspección del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del propio Instituto.
29
Cuadro Nº 1
Operacionalización de las variables
Objetivo
Variables
Indicadores
Instrumentos de
recolección
Fuentes de información
Realizar un diagnóstico en los procesos en el Área de Inspección, para determinar las deficiencias con la finalidad de agilizar los procedimientos.
Procesos de trabajo
- Tiempo de cada proceso - Cantidad de
denuncias recibidas
- Toma de datos. - Observaciones - Análisis de datos - Mediciones
Manual de procedimientos
Analizar los esquemas de Inspección en otras entidades abocadas a la seguridad social con la finalidad de utilizarlos como base en el desarrollo de una propuesta de mejora a la inspección en el seguro de Riesgos del Trabajo
Esquemas de inspección
- Funciones - Cantidad de
inspectores - Procesos de
trabajo - Metodología
- Entrevistas - Toma de datos. - Observaciones - Análisis de Datos
- Manuales de
procedimientos - Lineamientos
administrativos - Correos
Mejorar el proceso de fiscalización para disminuir el porcentaje de evasión en el Seguro de Riesgos del Trabajo.
Proceso de fiscalización
Población asegurada en Riesgos del Trabajo/ Población asalariada ocupada
- Toma de datos. - Observaciones - Análisis de datos - Mediciones
- Consultas - Internet - Entrevistas - Correos
30
1.10 TIPO DE INVESTIGACIÓN
El presente estudio constituye una investigación de tipo descriptivo, que
comprende la descripción, registro, análisis, e interpretación de la naturaleza
actual, composición de los fenómenos y su proceso.
1.11 INVESTIGACIÓN BIBLIOGRÁFICA
Se procederá al análisis de la siguiente información:
Constitución Política de Costa Rica.
Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT)
Reglamentos y disposiciones del Departamento de Riesgos del Trabajo
Documentos propios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Periódicos y revistas
Accidentes en el trabajo, sus causas, efectos y prevención, Título IV del
Código de Trabajo
Metodología de la investigación para administración y economía de César
Augusto Bernal
Código de Trabajo, edición actualizada (agosto 2000)
Ley 6727 y su reglamento – modificación al Título IV del Código de Trabajo
Curso de fundamentos de riesgos y seguros, primera edición, Costa Rica,
Instituto Nacional de Seguros
1.12 FUENTES DE INFORMACIÓN Y RECOLECCIÓN DE DATOS
Para desarrollar la investigación se recurrirá al uso de diferentes fuentes y a
la consulta de varios sujetos.
Kotler define “fuentes” de la siguiente manera:
31
“Los hechos o documentos a los que acude el investigador y que le permite
tener información”4
1.12.1 Sujetos de información
Son las personas e instituciones que, de diversas maneras, suministraron la
información necesaria para llevar a cabo la investigación. Para los efectos de
este trabajo se citan, entre otras:
a. Personal de la inspección del Ministerio de Trabajo.
b. Máster en proyectos.
c. Funcionarios de la inspección del INS.
Se utilizarán fuentes de informaciones tanto primarias como secundarias.
1.12.2 Fuentes primarias
“Información oral o escrita que es recopilada directamente por el
investigador a través de relatos o escritos transmitidos por los participantes en
un suceso o acontecimiento.” 5
Miguel Gómez considera que:
“Contiene aquella información que ha sido recopilada por el investigador para alcanzar los objetivos planeados en la investigación que está desarrollando”6
4 Kotler, Philips. Mercadotecnia. 3ª. Edición. Editorial Prentice Hall. Hispanoamericana, S.A. 1989. 5 Méndez Carlos, E. Op. cit. Pág. 142. 6 Gómez Barrantes, Miguel. Elementos de estadística descriptiva. San José, Costa Rica. Editorial UNED. 1968. Pág. 108.
32
Mediante las fuentes primarias se obtienen los datos relevantes
suministrados por los sujetos de estudio.
Son datos que se obtienen específicamente para el estudio que se está
realizando.
Los métodos para recopilar la información son las entrevistas, sesiones de
grupo, observación y encuestas entre otros, de estos la más común o útil es la
encuesta. Sin embargo, se debe tener presente que una encuesta es un punto
de partida para obtener un panorama de la conducta y hábitos de los posibles
consumidores.
Dentro de las fuentes primarias tenemos:
a. Sistema Integrado de Riesgos del Trabajo
b. Registros automatizados emitidos por el Departamento de Riesgos del
Trabajo
c. Estadística de patronos y trabajadores de la Dirección de Seguros Solidarios
1.12.3 Fuentes secundarias
Son datos que ya existen y han sido recopilados para propósitos distintos de
los de la investigación que se realiza. Sus principales ventajas: son rápidos y
fáciles de obtener, su costo de recopilación es bajo y ayudan a definir el
problema. A pesar de sus ventajas se debe procurar que esta información sea
actual, confiable, exacta y aplicable a la investigación. “Información escrita que ha sido recopilada y transcrita por personas quienes han recibido tal información a través de otras fuentes escritas o por un participante, en un suceso o acontecimiento”
33
Las fuentes secundarias son definidas por Miguel Gómez como:
“… Información recaudada por alguien que no es el investigador, el cual lo realiza por otros fines diversos a la investigación en cuestión”
Dentro de las fuentes secundarias se incluyen: material didáctico, informes y
otra documentación, entre las cuales se pueden mencionar:
a. Textos sobre administración de proyectos.
b. Referencias en prensa escrita relacionada con el tema de estudio.
c. Información consultada vía Internet sobre proyectos y leyes.
d. Revistas especializadas.
e. Tesis en administración de proyectos
1.13 MÉTODOS PARA RECOLECTAR INFORMACIÓN
Se van a utilizar las siguientes fuentes primarias, para desarrollar el
presente estudio:
1.13.1 Observación
La observación es el procedimiento por el cual se observa el entorno para
determinar ciertas circunstancias no contempladas en otros instrumentos de
recolección de datos.
“Consiste en el registro sistemático, válido y confiable de comportamiento o conducta manifiesta”
Se desarrolló la observación estructurada, conocida también como
sistemática que emplea procedimientos más formales para recopilar los datos u
observación de los hechos para los cuales se requiere de una guía. De acuerdo
con el grado de intervención, es participante, porque:
34
“…consiste en la participación directa e inmediata dentro de la situación determinada que observa. Permite adentrarse en las tareas cotidianas que se desarrollan, conocer las expectativas, actitudes y conductas ante determinados estímulos, las situaciones que conlleva actuar de una u otra forma y la manera de resolver los problemas.” 7
La observación se realizó en la totalidad de los expedientes tramitados
(administrativos y para asignación de rentas), así como los diferentes procesos
que se realizan en la inspección.
1.13.2 Encuestas
Para esta investigación se utilizaron dos tipos de encuestas, una dirigida a
los intermediarios sobre el servicio de inspección en el Seguro de Riesgos del
Trabajo y una segunda encuesta dirigida a los inspectores de Riesgos del
Trabajo, Salud Ocupacional, Caja Costarricense de Seguro Social y Ministerio
de Trabajo.
La primera encuesta tiene como objeto determinar las deficiencias en los
procesos de trabajo con el objetivo de mejorar los procesos de fiscalización y
agilizar procedimientos, se basó en preguntas cerradas acerca de la función
inspectiva.
La segunda encuesta busca obtener criterios que permitan fortalecer el
servicio de inspección en el Seguro de Riesgos del Trabajo.
Las encuestas fueron aplicadas en el lugar de trabajo de los sujetos con el
objeto de que las mismas fueran completadas con la información solicitada.
(Véase Anexo No. 2. Cuestionarios aplicados)
7 Gómez Barrantes, Miguel. Op. cit. Pág. 112.
35
1.14 USO DE LA INFORMACIÓN EXISTENTE
Para desarrollar el proyecto se requiere la búsqueda de información
existente o de fuente secundaria generada en la institución y el Ministerio de
Trabajo, entre las que se cuentan:
Cartas o informes relacionados con el tema de la inspección.
Estudios de interposición de demandas.
Manual de procedimientos.
1.15 ESTUDIO DE INFORMACIÓN GENERADA
La información fue analizada en forma preliminar conforme se obtuvo,
ordenándola y procesándola de acuerdo con los objetivos planteados.
1.16 LIMITACIONES ENCONTRADAS DURANTE EL PROCESO DE INVESTIGACIÓN
Se indican las limitaciones que se presentaron durante el proceso de la
investigación, que ya existen a nivel interno o externo del Instituto o del tema
que se analiza cuando no se puede profundizar por razones ajenas a la
investigación y de las cuales no se tiene injerencia o no se puedan modificar.
Las limitaciones relevantes que se presentaron fueron las siguientes:
no existe una base de datos unificada que permita realizar la
comparación entre patronos afiliados a la CCSS y al INS, para
determinar el sub aseguramiento en riesgos del trabajo.
no se cuenta con guías y protocolos de trabajo en la interposición de
demandas y procesos de cierre de empresas.
36
CAPÍTULO II 2 MARCO TEÓRICO DE LA INVESTIGACIÓN
2.1 CONCEPTO Y ORÍGENES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COSTA RICA
Por seguridad social entendemos la prevención y el remedio a las
eventualidades a las cuales se enfrenta el hombre en el desarrollo de su
quehacer, es de alguna forma un mecanismo que pretende interponerse al
riesgo (prevenirlo) o corregirlo en caso de que ocurra.
William Beveridge definió la seguridad social:
“Como el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por óptima que sea la situación de conjunto de la sociedad en que vivan”
De manera que, históricamente ha sido la iniciativa estatal y la de los
gobernantes, la que ha impulsado las reformas necesarias para dotar a los
individuos de los mecanismos e instituciones necesarias que prevengan y
remedien las situaciones lesivas al quehacer humano.
Es así, como en nuestro país, la fundación del Hospital San Juan de Dios en
1845 marca el origen de la protección en el campo sanitario, aunque ya en 1836
se había promulgado un Reglamento de Policía y Salubridad cuyas acciones
asistenciales consistían básicamente, en atacar problemas de salud tales como
el cólera o atender algunas campañas de vacunación.
El desarrollo fue acelerado, habida cuenta que para 1880 las cabeceras de
provincia contaban con su propio hospital y en 1894 se instituyó el denominado
37
“médico de pueblo” a cuyo cargo estaba vigilar la sanidad y atender a los
pobres en los circuitos sanitarios.
No fue sino hasta después de la Primera Guerra Mundial, que el país vio la
fundación del llamado Banco de Seguros (1924), hoy Instituto Nacional de
Seguros (INS) que tiene a su cargo todo lo relativo al seguro de Riesgos del
Trabajo.
Posteriormente se crearon el Ministerio de Salubridad y Protección Social;
pero no sería sino hasta 1928 en que se habló por primera vez de la creación
de una Caja para la atención de las emergencias médicas de los trabajadores.
Fue el Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, precursor de importantes
reformas sociales, el que promovería iniciativas como la de creación de la Caja
del Seguro Social por Ley N° 17, del 11 de octubre de 1943 y la introducción del
capítulo de Derechos y Garantías Sociales de la Constitución Política. Este
capítulo incluyó el artículo 73 que, en su párrafo segundo reza:
“La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social”…….8
Ese mismo año 1943, el 15 de septiembre, entró a regir el Código de
Trabajo.
Estas acciones conformaron la trilogía de la gran Reforma Social
Costarricense, compuesta por la modificación constitucional mencionada, la
creación de la Caja Costarricense del Seguro Social y la promulgación del
Código de Trabajo.
8 Capítulo de Derechos y Garantías Sociales de la Constitución Política, artículo 73
38
2.2 FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA EN ORGANIZACIONES MUTUALES
2.2.1 Asociaciones mutualistas
Son las formas más antiguas de actuación en el seguro y, en un sentido
amplio, abarcan toda clase de asociación que tenga por objeto la “ayuda
mutua”, en caso de calamidad. Hay en el derecho español infinidad de
organizaciones tipificadas bajo esta forma de organización, e incluso por
tradición, esta figura sigue vigente, sin normas, ni burocracia alguna, en
distintos pueblos de España.
Fundamentos legales: Ley del 14 de mayo de 1908
Inició en España la ordenación de los seguros privados, constituyó un
instrumento muy eficaz en los casi cincuenta años que se aplicó. Sus bases
fundamentales, centradas en el control previo, si bien garantizaban hasta cierto
punto, que no habría actuaciones temerarias por parte de las entidades
aseguradoras, limitaban el campo de acción de las mismas, con perjuicio para
la iniciativa empresarial.
Ley de 16 de diciembre de 1954
Esta ley no tuvo un desarrollo sistemático por lo que, al mantener la misma
concepción del control previo, sin dotarle de medios e instrumentos para
adoptar las disposiciones correctoras oportunas, dejó mermada la efectividad
de la tarea de ordenamiento y supervisión administrativa.
El transcurso del tiempo revelaba la separación de esta ley de la situación
real del mercado, misma que nunca pudo acortarse pese a la profusión de
normas dictadas, ya que lo requerido era una nueva concepción del control de
39
solvencia, así como la adopción de medidas que racionalizaran el mercado de
seguros, dotándole de una mayor competitividad y transparencia.
Ley 33 del 2 de agosto de 1984
Sobre Ordenación del Seguro Privado, constituyó el instrumento idóneo para
resolver los problemas que se habían suscitado bajo la ley de 1954. La ley de
1984 se basó en un doble orden de principios: la ordenación del mercado de
seguros en general y el control de las entidades aseguradoras en particular, con
la finalidad última de protección del asegurado.
A este esquema básico se añadía la existencia de nuevas necesidades de
cobertura de riesgos, las innovaciones en el campo del seguro con vigencia en
áreas internacionales, la importante unidad de mercado que imponía no sólo la
realidad económica sino la posible adhesión de España a la Comunidad
Económica Europea y sus implicaciones en términos de la recepción de la
normativa vigente en esta agrupación de países.
Las condiciones de esta ley hicieron posible que la efectiva adhesión en
1986, a la ahora Unión Europea exigiera escasas modificaciones, estas se
dictaron vía Real Decreto Legislativo 1255/1986, del 6 de junio, con el que se
modificaron determinados artículos de la Ley 33/1984, para adaptarla a los
compromisos derivados del Tratado de Adhesión de España a la CEE.
En la actualidad se rigen las Asociaciones mutuas de seguros, por los
artículos 12 al 15, 24, 27, 37,56 y los demás concordantes de la Ley de
Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados de 1954. Este marco legal,
establecía para las asociaciones las siguientes condiciones:
Para su constitución, que tenga más de 25 socios, de lo que se admite
excepción, aprobada por la Dirección General de Seguros.
40
Que los socios formen una personalidad colectiva y mancomunada distinta
de los asociados.
No ser objeto de industria, es decir, sin fines de lucro.
Ser todos los asegurados asociados a la mutua, aunque en realidad hay dos
relaciones contractuales: una, la sociedad que se rige por los estatutos de la
entidad, y otra, la de contrato de seguro, que se rige por la ley de esta
relación.
Ley 50/1980:
Igualdad de derechos y obligaciones societarias.
Régimen de gobierno democrático, pues las funciones de gobierno son
ejercidas por los asociados, elegidos libremente. Para ello, los estatutos
determinan la regulación del ejercicio del voto, régimen de mayorías.
Responsabilidad de los socios, según estatuto.
Forma, derechos y deberes de las disoluciones.
Todo ello debe constar en sus estatutos, y para su funcionamiento deben
estar inscritos en el Registro de la Dirección General de Seguros. Quizás los
problemas más interesantes por estudiar sean los de su naturaleza jurídica.
2.2.2 Fondo mutual
La Ley de Seguros Privados de 1954 no exigía creación de capital social o
fondo mutual. Su fundamento parece estar en que al poder hacer derramas9
entre sus socios, éste no se consideraba necesario.
Sin embargo, en la ley 33 del 2 de agosto de 1984, sobre la ordenación del
seguro privado, se establece que se debe imponer el fondo mutual, ya sea por
9 Derrama: Se llama así a la participación económica de los asociados a una mutualidad en el resultado final de cada ejercicio. Se denomina activa si el mutualista perceptor tiene derecho a percibir alguna cantidad y pasiva cuando el mutualista ha de realizar alguna aportación suplementaria.
41
la imposibilidad muchas veces de recaudar la derrama, al no ser los socios
solventes o haber desaparecido, lo que hace imposible el cobro, y sobre todo al
iniciarse, por evitar euforias en la creación de mutuas.
Estas mutuas, están obligadas a cumplir los requisitos de autorización y
caución y los márgenes de solvencia entre otros. Las mutuas de seguros, a
pesar del importante papel que desempeñan en el seguro español, no tienen
claro y completo desarrollo en la normativa legal vigente.
2.2.3 El mutualismo de previsión social en España
Desde sus orígenes, los componentes del mutualismo de previsión social,
regido por la ley de Asociaciones de 1887, adquieren su marco legal en la Ley
de Montepíos y Mutualidades de 6 de diciembre de 1941 y el Reglamento de 23
de mayo de 1943.
Sus diversas formas de organización son de amplia aplicación en España,
donde están agrupados en la Confederación Nacional de Entidades de
Previsión Social. Funcionan como asociaciones privadas basadas en la
solidaridad y en el deseo de mutua ayuda.
Los asociados aparecen unidos por vínculos anteriores y distintos al
mutualismo. La homogeneidad del riesgo a cubrir viene marcada por
condiciones sociales, no económicas, la cobertura no corre sólo a cargo de
mutualistas, sino que muchas veces es financiada por terceros.
“El campo propio de la actividad es el que se conoce como seguro social
voluntario, distinto del seguro mercantil y de la seguridad social actuando en
colaboración o complemento de ella y en otros casos sustituyéndola”.
42
Se rigen democráticamente: Asambleas y Junta Directiva son
autogestionarias y con sacrificio de los dirigentes, con todos los demás
requisitos de la entidad mutual.
En general, estas entidades son de tipo pequeño, dando muy diversas
prestaciones, ya que aseguran riesgos de muertes y sepelio, enfermedades,
maternidad, vejez, accidentes, invalidez, mobiliario y enseres domésticos,
instrumentos de trabajo, patrimonio artesanal, ganado, cosechas, aperos de
labranza, embarcaciones y artículos de pesca.
Su definición según la Ley de 1941 es: asociación que “sin ánimo de lucro
ejerce una modalidad de carácter benéfico- social”. El principio de solidaridad
se ejerce no sólo entre los asociados, sino entre las mutualidades entre sí, en
federaciones y hasta en las confederaciones.
La confederación pertenece al AIM, (Asociación Internacional de la
Mutualidad), que agrupa a la totalidad de las entidades mutualistas de la UE,
además de Suiza e Israel. Representa a más de 150 millones de mutualistas.
Tiene la sede en Ginebra y una Secretaría de Coordinación en Bruselas. Sus
finalidades principales son:
Desarrollo de los principios del mutualismo en toda la vida social
Coordinar los esfuerzos de los grupos miembros
Intercambiar información y experiencia con organizaciones como la
Conferencia Episcopal Española (CEE), OIT y la Asociación Internacional
de la Seguridad Social (AISS) publicación de documentación de interés
general
43
2.2.4 Mutuas patronales de accidentes de trabajo
La publicación de la ley de accidente del trabajo o Ley Dato en 1900 (30 de
enero), aportó definiciones e introdujo la responsabilidad objetiva del patrono o
empresario, por lo que admitió que dicha responsabilidad se pudiese asegurar.
Refiriéndose al marco legal de las Mutuas y su intervención en los seguros,
el reglamento (27 de julio de 1900) las desarrolló y como disposiciones
posteriores establecieron, aunque, con carácter voluntario, apareció un
verdadero seguro, pues la normativa (27 de agosto 1900) dio entrada a toda la
Sociedad de Seguros.
Las Mutuas Patronales estaban sometidas a la Ley de Asociaciones de 1887
y la definición que se da en las Reales Ordenanzas de 16 de octubre de 1900 y
10 de noviembre 1900, que en lo que atañe a los seguros, establecen que
podrán actuar en este campo aquellas: “legalmente constituidas cuyas
operaciones de seguro se reduzcan a repartir entre los asociados el
equivalente de los riesgos sufridos por una parte de ellos, sin participación
directa ni indirecta de beneficios”.
La primitiva ley de seguros de 1908 no las incluyó, pero el reglamento de
1912 dispuso su inscripción en el Registro, por lo que quedaron equiparadas a
las demás Mutuas, si bien con el doble control por su especialización de
accidentes de trabajo.
La Ley Matos (Accidentes de Trabajo de 10 de enero de 1922), siguió
regulando estas sociedades, si bien continuaba la voluntariedad del empresario
para correr individualmente el riesgo, o asegurarse en la entidad de seguros.
Así se mantuvo en el Código de Trabajo de 1926.
44
La firma de los convenios con la OIT (Organización Internacional del
Trabajo) y la publicación de Largo Caballero de la Ley de Accidentes con su
extensión al sector agrario, declara la obligatoriedad del aseguramiento por el
empresario.
2.2.5 El mutualismo patronal y el accidente de trabajo
Según las Mutuas de Seguros, las características comunes entre las de la
seguridad social y la integración de las Mutuas, les permite incluirse en la
misma definición de accidente de trabajo.
De acuerdo con la legislación, el accidente de trabajo es: “es aquel que se
produce con ocasión o por consecuencia del trabajo realizado por cuenta
ajena”.10
Como complemento del análisis de las características legales del accidente
de trabajo, es valioso efectuar un análisis conceptual, por cuanto este
conocimiento debe llevar a la orientación más adecuada.
En ese sentido debe rescatarse que el accidente de trabajo es evitable y no
deseable. Esto le diferencia de otras contingencias de la seguridad social que,
por su naturaleza, no son evitables como la (vejez) o incluso, son circunstancias
deseadas por el beneficiario (prestaciones familiares).
Por otra parte y porque el accidente de trabajo está íntimamente vinculado
a la vida de la empresa, parece no sólo lógico sino imprescindible el que ésta
participe en todo lo relacionado con el mismo, incluso de una forma más directa
10 En España, según el artículo 115 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social .A partir de 2005, la definición de accidente laboral también incluye a los trabajadores autónomos que previamente así lo soliciten a la Seguridad Social y abonen las cuotas sociales correspondientes.
45
a como lo hace o puede hacer en campos más de la injerencia de la seguridad
social.
Precisamente, todo esto conduce a entender que el Mutualismo Patronal,
considerado como unión de empresarios para resolver el problema común del
accidente de trabajo; es una consecuencia de las características y exigencias
de esta contingencia y que por su naturaleza esta inserta en la vida de la
empresa, por lo que ésta debe buscar una solución en la que participe
directamente.
En la situación española se ha desarrollado de manera natural que ante el
accidente de trabajo la participación empresarial se de a través de las mutuales
patronales.
2.2.6 Las mutuas y la prevención de riesgos laborales
Con respecto al papel que han ocupado las mutuas en materia de
prevención de riesgos laborales, se puede afirmar que, casi desde su
nacimiento, se han venido ocupando de este campo, siguiendo el principio que
afirma que más vale prevenir que curar.
Ya en el año 1929, tras la XII Reunión de la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), se instaba a todas las entidades
vinculadas a la actividad laboral a aunar sus esfuerzos para lograr el objetivo de
reducir la frecuencia y la gravedad de los accidentes, citando concretamente a
las Sociedades de Seguro que actuaban en esta área.
Desde entonces, las Mutuas incluyeron dentro de sus funciones, actividades
de prevención de riesgos, creando sus propios departamentos dedicados a
reducir los accidentes de sus empresas mutualistas.
46
Así las Mutuas, ahora desde sus Departamentos de Prevención con cargo a
cuotas, ofrecen a sus empresas asociadas los recursos humanos y técnicos
necesarios, para apoyarles técnica y documentalmente y facilitarles la gestión
eficaz de la prevención utilizando sus propios recursos.
Por otro lado, para contribuir en la concienciación de la cultura preventiva,
realizan campañas de sensibilización y educación.
Dentro de las actividades que realiza el Departamento de prevención y
cumpliendo lo establecido, se destacan:
análisis e investigación de accidentes (estadísticas de accidentabilidad,
revisión de accidentes y enfermedades profesionales, estudios de puesto de
trabajo, estudios de siniestralidad laboral). formación en prevención de
riesgos laborales.
Para fiscalizar y velar por el cumplimiento de la normativa de orden social
que comprende entre otras materias, la referente a las relaciones laborales, la
seguridad social, propiamente dicha, el empleo y las condiciones de seguridad y
salud en el trabajo, se crea la Inspección del Trabajo.
2.3 FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. REFERENCIAS A LA INSPECCIÓN
DE TRABAJO EN EL MODELO ESPAÑOL
La Inspección de Trabajo, está bajo la jurisdicción del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales y su definición es la siguiente:
Es responsable de la vigilancia y control del cumplimiento de normas de
orden social en todos los sectores de actividad económica (industria,
construcción, servicios y agricultura), exceptuándose sólo algunos
47
establecimientos cuya vigilancia está atribuida a otros órganos de las
administraciones públicas.
La actuación de la inspección se realiza en los siguientes lugares y centros
de trabajo:
1. Las empresas públicas o privadas.
2. Los vehículos y los medios de transporte en general, en los que se
3. preste trabajo, incluidos los buques de las marinas mercante y pesquera, los
aviones y aeronaves civiles, así como las instalaciones y explotaciones
auxiliares o complementarias en tierra para el servicio de aquellos.
4. Los puertos, aeropuertos y puntos de salida, escala y destino, en lo relativo
a los viajes de emigración.
5. Las entidades y empresas colaboradoras en la gestión de la seguridad
social.
6. Las entidades públicas o privadas que colaboren con las distintas
administraciones públicas en materia de protección y promoción social.
7. Las sociedades cooperativas en relación a su constitución y funcionamiento
y al cumplimiento de las normas de orden social en relación a sus socios
trabajadores o socios de trabajo, y a las sociedades laborales en cuanto a
su calificación como tales.
Para el cumplimiento de estas acciones se le asignan las siguientes
funciones:
Vigilar el cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos
laborales, así como de las normas jurídico-técnicas que incidan en las
condiciones de trabajo en materia de prevención, aunque no tuvieran la
calificación directa de normativa laboral, proponiendo a la autoridad laboral
competente la sanción correspondiente, cuando comprobase una infracción
48
a la normativa vigente, de acuerdo con lo previsto en el capítulo VII de la Ley
de Prevención de Riesgos Laborales.
Asesorar e informar a las empresas y a los trabajadores sobre la manera
más efectiva de cumplir las disposiciones cuya vigilancia tiene
encomendada.
Elaborar los informes solicitados por los Juzgados de lo Social en las
demandas planteadas ante los mismos en los procedimientos de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales.
Informar a la autoridad laboral sobre los accidentes de trabajo mortales, muy
graves o graves, y sobre aquellos otros en que, por sus características o por
los sujetos afectados, se considere necesario dicho informe, así como sobre
las enfermedades profesionales en las que concurran dichas calificaciones
y, en general, en los supuestos en que aquella lo solicite respecto del
cumplimiento de la normativa legal en materia de prevención de riesgos
laborales.
Comprobar y favorecer el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los
servicios de prevención.
Ordenar la paralización inmediata de trabajos cuando, a juicio del inspector,
se advierta la existencia de riesgo grave e inminente para la seguridad o
salud de los trabajadores.
2.4 FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA REGULACIÓN DE LA INSPECCIÓN EN DIFERENTES MODELOS INTERNACIONALES.
Durante el siglo XIX, dos circunstancias esenciales permiten la aparición de
los primeros cuerpos especializados de inspectores de trabajo.
49
De una parte, se trata de una época caracterizada por el desarrollo del
maquinismo, la utilización excesiva de la fuerza de trabajo y de aparición de
productos novedosos, esto trajo un incremento en la cantidad de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales. Por otro lado, se comprueba el rotundo
fracaso de dejar a la espontánea conducta de las partes sociales, el
cumplimiento de las normas laborales, sobre todo en materia de jornada
máxima de niños y mujeres.
La consecuencia inmediata es la creación, primero en Inglaterra, con la
Althorp Act de 1833 y luego en otros países europeos, de un servicio
"especializado, técnico e independiente" al que se le confían las tareas de
control y vigilancia del cumplimiento de las regulaciones en materia laboral.
En efecto, el modelo inglés fue imitado en otras naciones, como Francia,
que adopta la creación de un cuerpo especializado a partir de una ley del 2 de
noviembre de 1892, relativa al trabajo de los niños y de las mujeres; o el de
España, que se establece a partir de 1906.
Precedida por la Conferencia de Berlín de 1890 y el Congreso de París de
1900, la organización de la inspección de trabajo surge como una necesidad
internacional, con la misma constitución de la Organización Internacional del
Trabajo en 1919, ya que precisamente uno de sus principios fundamentales
establece que "cada estado deberá organizar un servicio de inspección... a fin
de velar por la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los
trabajadores" (art.427, cl.9ª Tratado de Versalles).
Sin embargo, no se queda el esfuerzo en una única norma internacional, ya
que posteriormente, dentro del seno de la Conferencia de la OIT, se ha venido
desarrollando ese principio general a través de los Convenios Nº81 sobre
Inspección del trabajo en la industria y el comercio de 1947, el Nº 129 sobre
Inspección del trabajo en la agricultura de 1969, el Nº 150 sobre la
50
Administración del trabajo de 1978 y a los que deben agregarse las
Recomendaciones Nº 81 sobre la Inspección del trabajo en la industria y el
comercio de 1947, Nº 133 sobre la Inspección del trabajo en la agricultura de
1969 y la Nº 158 sobre la administración del trabajo de 1978.
Además, por extensión, en los procesos de integración económica que
proliferan en la región americana, la preocupación por establecer eficaces
mecanismos de control y vigilancia del cumplimiento de las normas laborales al
interno de los países afectados, sigue siendo una constante.
2.5 FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE LAS ATRIBUCIONES DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN LOS CASOS DE COSTA RICA, ESPAÑA Y FRANCIA.
Los poderes
La característica general que ha acompañado al desarrollo de la Inspección
del Trabajo, ha sido el continuo incremento de sus potestades iniciales, de
forma tal que su labor original de control y decisión, ha sido desplazada por
otras posteriormente añadidas, como es el caso de las tareas de información, o
de “pedagogía social”.
En el caso de Costa Rica, ya desde agosto de 1949, se establece el deber
del inspector de trabajo de no ver en sus tareas “tan sólo la misión de agente de
policía” (art.25.d Reglamento de Inspección del Trabajo), sino que por el
contrario, debe entender que su labor “principal” es la “preventiva”, instruyendo
a las partes sociales acerca de sus deberes, derechos y obligaciones.
En tales circunstancias, y a pesar del lugar preeminente en que se
encuentran ubicadas las labores de control en el marco de los convenios de la
OIT, en la práctica la meta se ha ido trasladando paulatinamente de la simple
represión, a la búsqueda de otras formas más "convincentes" en la lucha por la
51
aplicación de la reglamentación; no obstante, la “amenaza” que puede suponer
el inicio de un proceso judicial, es un medio cuya importancia no debe ser
despreciada, a pesar de que evidentemente subsisten problemas de "eficacia".
Dejando a un lado, una sui generis labor de notificación, las atribuciones
más relevantes de la Inspección de Trabajo son las siguientes:
poder de control
poder de decisión
rol de asesoría y conciliación
rol de recolección de información.
La función del poder de control Los inspectores de trabajo son los encargados de: “vigilar, asegurar,
supervigilar y fiscalizar", tal y como lo precisa el art.43 del Reglamento de
Riesgos del Trabajo- la aplicación de las disposiciones del Código de
Trabajo y de las leyes y reglamentos no codificados relativas al régimen de
trabajo, así como los arreglos directos, las convenciones y acuerdos
colectivos (arts.3.1 Convenio Nº 81, 6.1.a Convenio Nº 129, 505.2 CT y 88
LOMT).
Sin embargo, el control no sólo es "jurídico", sino también “técnico”; es decir,
el Inspector de Trabajo tiene la facultad de "requerir y tomar" muestras de
las sustancias y materiales utilizados o manipulados, con el fin de que se
examine su peligrosidad (arts.12.1.IV Convenio Nº 81, 16.1.IV Convenio
Nº129, 39.g del Reglamento de Inspección del Trabajo y 50.e del
Reglamento de Riesgos del Trabajo). Incluso, en forma expresa, en Francia
su poder de control técnico les permite imponer al empresario la obligación
de hacer verificar por los organismos aceptados por el Ministerio de Trabajo,
52
el estado de las máquinas, útiles o herramientas (arts. L.233-1, al.2º y 3º y
R-233-82 Code du Travail).
El poder de decisión Los inspectores de trabajo ejercen en algunas oportunidades, un control
previo al ejercicio del poder de dirección del empleador. Tal es el caso de la
aprobación que la Inspección de Trabajo debe dar a los contratos laborales
para mujeres, en jornada nocturna y dentro de los límites legales (art.88.b
Código de Trabajo); o a las suspensiones colectivas de contratos de trabajo
motivadas por falta de materia prima, fuerza mayor, caso fortuito, muerte o
incapacidad del empleador (arts.74 y 75 Código de Trabajo).
En España también suele ser una manifestación de este poder, el informe
favorable de la Inspección de Trabajo en el supuesto de despido colectivo
de trabajadores, por causas distintas a las ya enumeradas, como son las
tecnológicas o económicas.
En otras ocasiones, las facultades del inspector de trabajo van más allá,
pudiendo ordenar al empleador la adopción de medidas oportunas que hagan
desaparecer el estado de riesgo, e incluso, ordenando la paralización inmediata
del trabajo si existe un riesgo grave de accidente (arts.13 Convenio Nº81, 18
Convenio Nº129, 50.f RRR y 66 RIT).
El rol de asesoría y conciliación
Los usuarios externos del servicio de la Inspección del Trabajo,
empleadores y trabajadores, suelen acudir a los inspectores de trabajo con
relativa frecuencia para consultarles acerca de los textos aplicables y su
interpretación, en una especie de servicio de consulta y asesoría para la toma
53
futura de decisiones, incluida la de acudir a los órganos de justicia (arts.9 RIT y
93 LOMT).
Aun cuando en nuestro país, la Inspección de Trabajo nació como órgano
esencialmente conciliador (arts.3, 41.2 y 59.2 RIT), actualmente su labor en
esta materia se encuentra limitada por las competencias asignadas a la Oficina
de Asuntos Gremiales y Conciliación Administrativa del mismo Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (arts.39 y sigs. y 93 LOMT).
Esta situación ha conducido a que en alguna oportunidad se haya
declarado: "que a los inspectores no competen las funciones de conciliación y
mediación" (art.52 RRR). Tal exclusión es además coherente con lo dispuesto
sobre este tema por las normas internacionales de la OIT, que de modo
expreso han recomendado que "las funciones de los inspectores del trabajo no
deberían incluir las de conciliador o árbitro en conflictos de trabajo" (art.8
Recomendación N° 81); máxime si se considera que por las labores propias de
mediador o árbitro, el inspector de trabajo afrontaría frente a las partes una
posición que “desgastaría” progresivamente la imagen de autoridad e
imparcialidad que debería reunir y que evidentemente le podría llegar a
perjudicar en las otras labores a él asignadas, sobre todo las de control,
vigilancia y asesoría.
Rol de recolección de información
Por último, una de las tareas que también se les asigna a los inspectores de
trabajo, consecuencia del ejercicio de sus labores de control y decisión, es la de
elaborar a lo interno de la administración, las estadísticas, estudios e informes -
regulares y ocasionales- referidos al cumplimiento de las normas laborales,
especialmente en materia de seguridad, higiene y condiciones de trabajo
(art.88.2 LOMT). Informes que también deberán ser elaborados, cuando es la
autoridad judicial quien solicita su colaboración (art.91 LOMT).
54
Los medios de acción
Examinadas las atribuciones que la ley y sus reglamentos depositan en la
Inspección de Trabajo, resta hacer lo mismo con los medios de acción que se
han dispuesto para el efectivo cumplimiento de aquellas. Son dos los
principales instrumentos de los que puede valerse el inspector de trabajo:
- Investigación
- Procedimiento de comprobación de infracciones.
Investigación
Los inspectores de trabajo investigan el cumplimiento de las normas
relativas a las condiciones de trabajo en general, a través de dos distintas vías:
- a través de la comunicación que debe recibir de ciertas decisiones del
empleador y de la documentación que éste está en la obligación de exhibir
previa solicitud. Ejemplos de comunicación son la copia que envía el
empleador de la celebración de un contrato colectivo de trabajo (art.50
Código de Trabajo) o la que dirige sobre su decisión de reanudar las labores
empresariales anteriormente suspendidas (art.77.1 Código de Trabajo).
Dentro del segundo supuesto, se encuentran los "libros de contabilidad, de
salarios, planillas, medios de pago y cualesquiera otro documento y
constancia que eficazmente les ayuden a realizar su labor y que se refieran
a los respectivos trabajos". Al respecto debe recordarse que el empleador
está en la expresa obligación legal, de llevar un libro sobre la ejecución de
jornadas ordinarias y extraordinarias (Art.142.2 Código de Trabajo) o el pago
de salarios (Art.144 y 176 Código de Trabajo), así como de guardar los
comprobantes de disfrute o acumulación de vacaciones (art.16 Código de
Trabajo). Algo similar sucede en el supuesto de los trabajadores menores de
55
dieciocho años (art.93 Código de Trabajo) y de quienes son trabajadores a
domicilio (art.110 Código de Trabajo).
- A través del ejercicio del derecho de visita a los establecimientos sometidos
a su control.
- Como "contrapartida" a tales poderes, existe un doble deber por parte del
inspector de trabajo. Primero, "deberán considerar absolutamente
confidencial el origen de cualquier queja que les de a conocer un defecto o
una infracción de las disposiciones legales, y no manifestarán al empleador
o a su representante que la visita de inspección se ha efectuado por haberse
recibido dicha queja”.
Comprobación de las infracciones
Se trata el procedimiento de comprobación de infracciones, como acto
previo a la imposición de sanciones y a la solicitud de intervención de las
autoridades judiciales. Al respecto, y en lo que se refiere al acta de infracción,
debe analizarse:
a. la oportunidad de levantarla
b. su contenido
c. la tramitación administrativa.
La oportunidad de levantar el acta
Una vez que el inspector de trabajo constata la comisión de una infracción
en el "establecimiento" -conforme al lenguaje utilizado por la OIT 17- o "centro
de trabajo”, debe requerir por escrito al empleador, para que en el término - o
"plazo razonable" - que le fije "se ajuste a derecho", con el apercibimiento de
56
que vencido aquel sin que existan las oportunas correcciones, procederá a
levantar el acta .
Esa especie de "segunda oportunidad" que se le otorga al empleador y que
en algunas oportunidades se ha justificado en la posición de buena fe en que
puede encontrarse éste, también se encuentra prevista en Francia, donde el
inspector de trabajo podrá levantar el acta- denominada "procès-verbal" -, sólo
después de que se formule el apercibimiento escrito, que además se inscribe en
un registro que a tal efecto se lleva en los establecimientos de trabajo y que en
España recibe el nombre de "Libro de visitas", de acuerdo con la Orden
Ministerial del 27 de febrero de 1960.
El apercibimiento indicará las contravenciones comprobadas y fijará un
plazo en el que las infracciones deberán haber desaparecido. Plazo, que como
es de esperar, será proporcional a la urgencia de reparar la infracción y a las
medidas que deben adoptarse para tal fin.
Ahora bien, y aquí es donde se establecen las mayores diferencias con
nuestro sistema, en Francia, una vez vencido el plazo del requerimiento sin que
se hubiesen cumplido las medidas solicitadas por el inspector, éste no
necesariamente llega a levantar el "procès-verbal", ya que tiene la facultad de
apreciar la "oportunidad" de hacerlo; y por otra parte, cuando el inspector de
trabajo constate "un daño grave e inminente para la integridad física de los
trabajadores", puede levantar de inmediato el acta, es decir, sin dar plazo
alguno al empleador.
Distinto es el caso de España, donde constatados los hechos que
constituyen la infracción, el inspector de trabajo por regla general procederá de
inmediato a levantar el acta con que se inicia el proceso sancionador (art.51.1.a
LISOS). De este modo, sólo por vía de excepción, "cuando las circunstancias
del caso así lo aconsejen y siempre que no se deriven daños ni perjuicios
57
directos a los trabajadores", podrá optarse por "advertir y aconsejar", en vez de
levantar el acta (art.48 LISOS).
El contenido del acta
El acta debe caracterizarse por un contenido claro y preciso en función del
objetivo buscado; es decir, que pueda servir de base para el inicio del proceso
sancionatorio.
El inspector de trabajo se encuentra en la obligación de “redactar” las actas
de inspección o en su caso, los informes correspondientes y de previo a
desprenderse materialmente de ellos, tales documentos “serán examinados
cuidadosamente” o “corregidos en caso necesario”.
Una vez que el inspector de trabajo se encuentra seguro de que las actas o
informes se encuentran redactados en forma adecuada y de que su contenido
está correcto, deberá remitirlos en un plazo máximo de tres días hábiles, “salvo
fuerza mayor que deberá justificarse en cada caso” (misma norma).
Tramitación administrativa
Recibida la documentación por el Jefe o Inspector General de Trabajo,
corresponde a éste únicamente “ordenar” que la infracción cometida sea puesta
en conocimiento de las autoridades judiciales.
En este mismo sentido y confirmando las apreciaciones ya realizadas, el
legislador, se refiere a las labores o tareas que los inspectores de trabajo,
"cuando les sea ordenado" por el Jefe o Inspector General, deben realizar "al
denunciar" por sí mismos la infracción de disposiciones legales ante los
Tribunales de Trabajo.
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En lo que se refiere a las facultades de control previo al inicio de las
diligencias judiciales, en España está claro que el control tampoco existe, si se
tiene en cuenta que una vez recibida el acta, se pone en marcha el proceso
sancionador y concedido al infractor el derecho de defensa, es en la propia vía
administrativa que se impone la sanción.
Por el contrario, en Francia, el control previo a la intervención de los órganos
jurisdiccionales competentes, empieza una vez se recibe por parte del Director
provincial de la Inspección el "procès-verbal" levantado por el inspector. Sin
embargo, a diferencia de los sistemas anteriores, el control no sólo es formal,
sino también de fondo - de "oportunidad" -, como luego se tendrá ocasión de
analizar.
2.6 FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO EN LA PREVENCIÓN DE LOS RIESGOS DEL TRABAJO.
Más allá de imponer al responsable de la infracción el costo de los daños y
perjuicios causados con las infracciones a las normas de seguridad e higiene,
debe pensarse en mecanismos de prevención efectivos.
Pero esta meta es un asunto colectivo, como reza la declaración francesa: -
"la securité est l’affaire de tous"81 - Es decir, del estado como garante del
respeto de las normas de seguridad, higiene y demás condiciones de trabajo;
pero también de los actores sociales: del empleador, de los servicios médicos
de empresa, de los comités paritarios que se organicen, de los sindicatos y
demás órganos de representación de los intereses de los trabajadores, y de
estos mismos.
Únicamente mediante el desarrollo integral de un sistema que permita a
cada uno de los anteriormente considerados asumir un rol activo en esta
materia, se podría asegurar una efectiva aplicación de las normas laborales.
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La labor del estado y la insuficiencia de recursos humanos y materiales disponibles.
Cuando se habla de la figura del estado, debe resaltarse la labor que deben
llevar a cabo no sólo la propia Inspección del Trabajo, sino también otros
órganos adscritos a las distintas administraciones públicas que tengan
competencias en materia de seguridad e higiene del trabajo.
En lo que respecta a las labores de la Inspección de Trabajo, conforme han
ido aumentando las tareas que el legislador le encarga asumir,
proporcionalmente han disminuido los medios de los que dispone ésta para
hacer frente a tal misión. La solución es evidentemente política, de modo tal que
es al mismo legislador que ha optado por ampliar las competencias originales
de la Inspección, a quien corresponde dotarle de suficientes recursos humanos
y materiales que permitan una labor más eficiente.
La carencia de recursos humanos y materiales en la Inspección de Trabajo,
no es un tema nuevo 82 ni exclusivo de este país, de ahí que incluso haya
llegado a ser una preocupación constante en el seno de la OIT 83 y que se
haya incorporado en las normas internacionales el deber de los estados,
incluido el nuestro, de asegurar por una parte que "el número de inspectores del
trabajo será suficiente para garantizar el desempeño efectivo de las funciones
del servicio de inspección" y de otra, que a éstos deban proporcionarse,
"oficinas debidamente equipadas" y "los medios de transporte necesarios".
(arts.11 Convenio Nº81 y 15 Convenio Nº 129 de la Organización Internacional
del Trabajo)
La acumulación de carencias, provoca que para la Inspección de Trabajo
sea imposible cumplir con el mandato de que "los establecimientos se deberán
inspeccionar con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar
la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes" (Art.16 Convenio
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Nº81 y 29 Convenio Nº 129), o con la facultad de "ordenar o hacer ordenar: a)
las modificaciones en la instalación... que sean necesarias para garantizar el
cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la salud o seguridad de los
trabajadores; o b) la adopción de medidas de aplicación inmediata, en caso de
peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores" (Art.13.2
Convenio Nº 81 y 18.2 Convenio Nº 129).
La labor de las propias partes sociales
Ante la negligente actitud del estado de dotar con recursos humanos y
materiales a la Inspección de Trabajo, adquiere mayor relevancia la
contribución que las propias partes sociales pueden hacer a la prevención de
las infracciones y a un adecuado cumplimiento de las normas de seguridad,
higiene y demás condiciones de trabajo, esto deriva en una clara determinación
de los deberes del empleador y los de los trabajadores.
Deberes del empleador
Debe recordarse que al poner en marcha su empresa o al asumir la
dirección de un establecimiento o centro de trabajo, el empleador adquiere la
obligación de adoptar bajo su exclusiva cuenta, “medidas de seguridad e
higiene adecuadas para proteger la vida, la salud, la integridad corporal y moral
de los trabajadores”.
Pero esa obligación legal no solo debe cumplirse durante la ejecución de las
labores, sino que, dentro un concepto más amplio - en Francia el de la "sécurité
intégrée", introducido por Ley del 6 de diciembre de 1976 -, también debe
buscarse en el momento mismo del diseño y construcción de las instalaciones -
único supuesto previsto por los arts.289 y 290 CT -, de las máquinas y
productos peligrosos o de los modos de organización del trabajo.
61
En este sentido, en las normas internacionales adoptadas en el seno de la
OIT, se señala que: "los servicios de inspección del trabajo en la agricultura,
deberán participar, en los casos y en la forma que la autoridad competente
determine, en el control preventivo de nuevas instalaciones, materias o
substancias y de nuevos procedimientos manipulación o transformación de
productos que puedan constituir un peligro para la salud o la seguridad" (art.17
Convenio N° 129). Tarea preventiva que había sido recomendada desde 1949
también para la industria y el comercio (art.1 Recomendación N° 81).
Esta tarea de prevención va acompañada en el derecho francés, de la
posibilidad que tiene el comprador o el arrendador de las máquinas o productos
que no cumplan con las exigencias legales, en el plazo de un año después de la
celebración del contrato, de exigir la resolución del mismo sin perjuicio de que el
juez competente pueda acordar en beneficio de aquél, los daños y perjuicios
causados.
Paralelo a esto, se encuentra también la permanente obligación del
empleador de "promover la capacitación de su personal en materia de
seguridad e higiene en el trabajo" .Esta formación, como se ha señalado en
Francia, debe no sólo ofrecerse al momento de la contratación del trabajador,
sino también, cuando se le cambia de puesto de trabajo o de técnica, cuando se
trata de trabajadores temporales o de quienes una sentencia ordena su
reinstalación.
Deberes de los trabajadores
De otro lado, aunque los trabajadores no sólo están obligados a "acatar y
cumplir" con las disposiciones que se adopten al interno de la empresa,
establecimiento o centro de trabajo, para proteger su salud, lo cierto es que el
cumplimiento de tal deber no siempre es fácil.
62
En algunas ocasiones es la propia voluntad del trabajador la que origina el
incumplimiento, a pesar de las consecuencias disciplinarias que ello podría
eventualmente implicar; y es que en tales casos, el trabajador no sólo no
comprende la importancia de la adopción de medidas que garanticen tal nivel
de protección, sino que además llega a estimar que ellas molestan o retrasan el
cumplimiento de su trabajo
En todo caso, cuando se trata de situaciones de peligro "grave e inminente",
tal y como se regula en el derecho francés, el trabajador no sólo tiene el
derecho de dejar de trabajar sin temor a represalia - disciplinaria y salarial -
alguna sino que en caso de que exista duda sobre el grado de peligrosidad,
está en la obligación de indicarle al empleador o a sus representantes, toda
situación de trabajo en la que exista "un motivo razonable para pensar, en que
se dan aquellas circunstancias que pueden afectar su vida o salud”
Labor de los órganos paritarios internos: El Comité de Seguridad e Higiene
Denominado en Francia como "Comité d’hygiène, de sécurité et des
conditions de travail", fueron creados por Ley del 23 de diciembre de 1982 y
sustituyeron - conforme lo proponía el informe Auroux - a sus predecesores:
comité de higiene y seguridad y comité de mejoramiento de las condiciones de
trabajo.
La obligación de constituirlos existe en todo establecimiento que ocupe al
menos 50 trabajadores y cuando no se reúne tal exigencia, son los delegados
de personal quienes asumen sus funciones (misma norma).
63
Las facultades de estos órganos son variadas y entre ellas pueden distinguirse las siguientes: - Vigilancia para el cumplimiento de las prescripciones legislativas y
reglamentarias previstas en materia de salud, seguridad y mejoramiento de
las condiciones de trabajo,
- Análisis de las condiciones que pueden provocar riesgos profesionales,
- Inspección e investigación,
- Promoción de medidas de prevención de riesgos profesionales, y
- Consulta en las materias que le competen y que tienen que ver con la forma
en que se desarrollan las condiciones de trabajo, especialmente si se ven
afectadas la seguridad e higiene del trabajo.
En nuestro país y siempre que se trate de un centro de trabajo de al menos
10 trabajadores, existen dos órganos bipartitos y paritarios previstos, de un
lado, las "Comisiones de Seguridad" (art.8 Reglamento de Seguridad e Higiene)
y de otro, las "Comisiones de Salud Ocupacional" (art.288 CT). Estas últimas,
tal y como expresamente lo indica la ley: "tendrán como finalidad específica
investigar las causas de los riesgos del trabajo, determinar las medidas para
prevenirlos y vigilar para que, en el centro de trabajo, se cumplan las
disposiciones de salud ocupacional" (art.288 CT).
Labor de los órganos de representación de intereses
Como órganos de representación colectiva de intereses, la acción del
sindicato y demás órganos de representación unitaria - o "electivos" -, en
materia de control y vigilancia del cumplimiento de las normas laborales, resulta
más eficaz que la que puede llegar a desarrollar el trabajador individualmente
considerado y sobre todo, menos "apremiante" para su estabilidad laboral.
64
Si bien la legislación nacional es omisa, las normas internacionales
adoptadas en el seno de la OIT, le otorgan a las organizaciones de
trabajadores, un lugar relevante en la prevención, control y vigilancia de
infracciones. De este modo, se le encomienda a cada estado fomentar la
colaboración entre los sindicatos y la Inspección de Trabajo (Art.5 Convenio Nº
81, 13 Convenio Nº 129 y II.4 Recomendación N° 81).
Además de lo anterior, también se prevé como derecho de información, que
una vez comprobado por el inspector las infracciones, tanto éstas como las
medidas ordenadas "deberán ser puestos en conocimiento" de los
representantes de los trabajadores lo que en algunas legislaciones, como en el
caso de Francia, también va unido al derecho que se le confiere a los
delegados de personal, de acompañar al inspector de trabajo durante sus
visitas.
Un estudio más detallado de la verdadera dimensión que puede tener sobre
todo la participación de los órganos de representación "unitaria" - se trata de los
"representantes libremente elegidos" en el lenguaje de la OIT -, en la
prevención especialmente de las condiciones de salud e higiene en el trabajo,
puede describirse a continuación tomando como ejemplo la legislación
española, que establece: Los derechos de información de los órganos de
representación, ya sea del personal laboral o funcional, en materia de seguridad
e higiene, son bastante amplios. Estos, no sólo son consecuencia de su
genérico derecho de vigilancia y control; sino que también se extienden al
conocimiento trimestral de las estadísticas sobre los índices de accidentes de
trabajo o en acto de servicio y enfermedades profesionales y sus
consecuencias, los índices de siniestralidad, los estudios periódicos y
especiales del medio ambiente laboral y los mecanismos de prevención que se
utilizan.
65
2.7 EL CASO DE COSTA RICA. LA LEGISLACIÓN SOBRE LOS RIESGOS DEL TRABAJO
Los seguros sociales costarricenses, al igual que muchos de América Latina,
siguieron los parámetros fijados por Chile que desde 1924 ya tenía estructurado
su sistema de seguridad social, fundamentado en los siguientes principios:
Seguro de Vejez, Invalidez y Muerte
Seguro de Enfermedad y Maternidad
Cotización tripartita; estado, patrono y trabajador
Función provisional a cargo del estado mediante el Ministerio de Salud
La tendencia actual respecto a los riesgos del trabajo es a evitarlos, se trata
ante todo de que no se produzcan y en caso de que suceda se busca una
indemnización. La condición básica es que se preserve el material humano,
otorgándole los medios y equipos, así como la preparación suficiente para evitar
las contingencias.
La prevención del riesgo redunda siempre en aspectos positivos, de corte
social, porque impide o reduce la carga que significa un trabajador incapacitado,
económico, ya que entre más trabajadores productivos, mayor es el bienestar
general y jurídico, al afirmar los derechos a la vida y a la integridad corporal.
Aparte de los seguros referidos en la estructura inicial, está el de Riesgos
del Trabajo, enteramente a cargo del patrono y con carácter de obligatoriedad
general, es decir, cubre a todos los trabajadores del país bajo contrato laboral,
conforme a la Ley 6727 del 9 de marzo de 1982 (reforma de los artículos 193 al
331 del Código de Trabajo).
Bajo este nuevo concepto este seguro no sólo es universal y obligatorio
sino, además, monopólico, ya que lo maneja el Instituto Nacional de Seguros
66
(INS), que presta su atención médica, de rehabilitación e indemnizaciones al
trabajador o sus familiares y dependientes, directamente a cargo del fondo
general, con independencia de que el trabajador que sufre el riesgo de trabajo
esté o no asegurado.
2.7.1. Elementos comunes de la enfermedad o accidente de trabajo La enfermedad del trabajo y el accidente del trabajo, aunque conceptos
diferentes quedan englobados dentro del concepto unitario de “riesgos del
trabajo”, definido en el artículo 195 del Código de Trabajo, sus elementos
comunes son:
a) origen en la actividad laboral producción de una incapacidad temporal o
permanente del trabajador;
b) imposibilidad en la prestación de los servicios;
c) conllevan como resultado eventual y extremo, la muerte del trabajador.
2.7.2. Concepto de accidente del trabajo
Es todo suceso imprevisto, sobrevenido en el acto o con motivo del trabajo,
que produce una lesión o perturbación funcional transitoria o permanente. Todo
acontecimiento que, por razón del trabajo, ocasione un daño fisiológico o
psicológico al obrero o empleado, y que le impida proseguir normalmente con el
desempeño normal de su trabajo, constituye accidente.
La responsabilidad en los accidentes del trabajo se establece sin necesidad
de determinar previamente la culpa. Siempre que se haya producido un daño y
por sólo el hecho de que el obrero trabaje por cuenta de un patrono este último
tiene a su cargo la responsabilidad inherente al accidente, quedando a salvo el
derecho de probar que el accidente ha sido producido intencionalmente por el
67
mismo obrero. Se está cubierto pues de los riesgos naturales o inherentes al
trabajo.
2.7.3. Concepto de enfermedad del trabajo
Para el derecho laboral es la producida por el ejercicio habitual de una
ocupación, con efectos más o menos perjudiciales para la salud del trabajador.
UNSAIN (Unión de Salud Interamericana) las definía como:
"afecciones agudas o crónicas de que pueden ser víctimas los obreros como consecuencia del ejercicio habitual de una profesión, por la manipulación de los materiales empleados o por influencia de las condiciones y procedimientos especiales de la industria".
La enfermedad posee una causa durable y continua, proviene de una causa
interna del trabajador con evolución generalmente más lenta y efectos más
previsibles.
Se consideran enfermedades del trabajo aquéllas cuyas causas se deben
exclusivamente al trabajo de la víctima en la profesión que desempeña.
Es resarcible siempre que la dolencia provenga o resulte efecto exclusivo de
la labor realizada por un lapso capaz de producirla.
Ya en las Leyes de las Indias se contemplaba la percepción íntegra del
salario hasta un mes en caso de enfermedad contraída en los obrajes. Los
patronos estaban obligados a tener dispuestos, a su costa, médicos para la
cura de los trabajadores enfermos y costear el entierro en caso de muerte, lo
que demuestra que la preocupación por la materia no es reciente sino todo lo
contrario.
68
Un aspecto interesante es la denominación de accidente de o del trabajo, no
"en", pues no necesariamente el accidente ocurre siempre "en" el trabajo; sino
con ocasión de éste y como consecuencia de él.
Los requisitos previstos en la legislación y que originan responsabilidad
patronal ante un riesgo del trabajo son:
a) que exista entre el patrono y el trabajador un vínculo jurídico de
dependencia y de trabajo prestado por cuenta ajena;
b) que el trabajo sea la causa y el efecto del accidente;
c) que se produzca un daño corporal (fisiológico o psicológico) traducido en la
incapacidad o muerte del trabajador.
2.8 ACCIDENTES DE TRABAJO EXCLUIDOS SEGÚN EL TÍTULO IV DEL CÓDIGO DE TRABAJO (ART. 199)
a) Los provocados intencionalmente o dolosamente por el mismo trabajador
(autolesión), por ejemplo: el caso extremo del suicidio pero si el caso
encuentra su causa indudable y directa en una pérdida de la conciencia
originada en el trabajo sí sería riesgo.
b) Cuando haya embriaguez del trabajador o al uso imputable sólo a él de
drogas o similares, salvo cuando hayan sido ingeridas por prescripción
médica.
El Reglamento General de Riesgos del Trabajo, Decreto Ejecutivo #13466-
TSS, que reglamenta el Título IV del Código de Trabajo, regula en los artículos
3 y 4 los conocidos accidentes in itinere que contempla el artículo 196 del
Código de Trabajo, que son aquellos que ocurren en el trayecto usual
empleando un medio de transporte normal desde el domicilio del trabajador al
de la empresa y viceversa, cuando el patrono ha proporcionado el medio de
69
transporte o su importe o cuando deban afrontarse peligros de naturaleza
especial en el acceso al lugar de trabajo; siempre y cuando el camino no haya
sido variado o interrumpido por el interés del trabajador.
2.9 DERECHOS DEL TRABAJADOR
1. Asistencia médico quirúrgica, hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación.
2. Prótesis y aparatos médicos.
3. Prestaciones en dinero, por incapacidad temporal, permanente o muerte.
4. Gastos de traslado, hospedaje y hospitalización cuando tenga que viajar a
atención médica.
5. Readaptación, reubicación y rehabilitación laboral.
Para efectos de la ayuda económica durante el periodo de incapacidad
temporal el trabajador recibe un 60% del salario desde el primer día de la
incapacidad hasta el día de alta.
De conformidad con las estadísticas del Instituto Nacional de Seguros para
2006, dicha institución reportó como costo total ¢ 34 598 561 868 (treinta y
cuatro mil quinientos noventa y ocho millones quinientos sesenta y un mil
ochocientos sesenta y ocho colones) para una cantidad de accidente de
127.691. Interesante es indicar que el rubro que más se pagó fue el de
prestaciones médico sanitarias con un monto de ¢15.014.800 (quince mil
catorce millones ochocientos mil colones)
La prima que el patrono paga por el seguro es variable según la
siniestralidad de la actividad y su pago puede ser trimestral, semestral o anual,
a diferencia de la de los seguros de la CCSS que se pagan de forma mensual.
Así, por ejemplo, según estadísticas de la División de Seguros Solidarios del
Instituto Nacional de Seguros en el 2006 existía una fuerza laboral en todo el
70
país de 1.945.955 (un millón novecientos cuarenta y cinco mil novecientos
cincuenta y cinco trabajadores) de la cual 1.829.928 (un millón ochocientos
veintinueve mil novecientos veintiocho) estaban ocupadas laboralmente,
aunque como asalariados únicamente 1.293.759 (un millón doscientos noventa
y tres mil setecientos cincuenta y nueve) y de ellas como población asegurada
por Riesgos del Trabajo 956.074 (novecientos cincuenta y seis mil setenta y
cuatro) a cargo de 55.718 patronos asegurados.
La gran mayoría de dichos trabajadores asegurados se encontraban, al
2006, distribuidos en cuatro grandes actividades. (Véase cuadro No.40, en
Anexo 1)
La cobertura que brinda este seguro es muy amplia e incluye desde la
prevención dentro de la empresa por parte de las Comisiones de Seguridad
Ocupacional, que son obligatorias en cada centro de trabajo donde se ocupen
10 ó más trabajadores (artículo 288 del Código de Trabajo); de la Inspección
General de Trabajo como dependencia del Ministerio del ramo y la coordinación
general y superior del Consejo de Salud Ocupacional.
2.10 RESPONSABILIDAD PATRONAL
Pesan sobre los empresarios, entendidos en sentido amplio, estrictos
deberes en cuanto a la seguridad social, se impone la obligación de velar al
máximo por la seguridad y por la higiene en el trabajo adoptando las
precauciones necesarias para proteger la vida, la salud y la moralidad de los
trabajadores.
En virtud de ello, hay que acondicionar los locales y equipos de trabajo en la
forma que garanticen la integridad física y moral de los operarios, además de
contar con los medios necesarios para la atención urgente de los que sufran
71
lesiones o malestar durante la prestación del trabajo, entre otras y muy varias
obligaciones.
Tanto la Ley de Riesgos como sus reglamentos contienen múltiples y
variadas obligaciones patronales que tienden a procurar una mayor prevención
de los riesgos del trabajo en cuanto a accidentes laborales como a
enfermedades profesionales, obligándole a mantener una instrucción
permanente de los operarios a través de los Comités de Salud Ocupacional,
asistidos por los expertos del Instituto Nacional de Seguros y los departamentos
involucrados con la materia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tales
como, la Dirección de Inspección de Trabajo y el Consejo de Salud Ocupacional
entre otros.
2.10.1. Mecanismos de control de la responsabilidad
En nuestro medio se establecen múltiples mecanismos de control para
compeler el cumplimiento de las leyes en materia de seguridad social.
En primer término, compete al Instituto Nacional de Seguros que es el
asegurador monopólico de riesgos del trabajo; el conformar un cuerpo de
inspectores dedicados específicamente a fiscalizar y vigilar el cumplimiento de
los seguros patronales, está labor no se ha llevado a cabo en la realidad como
corresponde a la importancia del tema.
Por otro lado los inspectores de trabajo adscritos a la Dirección de
Inspección de Trabajo del Ministerio del ramo, deben controlar todo lo relativo a
las violaciones laborales.
Esta función de la Inspección de Trabajo es de relevancia por cuanto, en
virtud de Ley Nº 6360, del 4 de noviembre de 1993 se reformó el Código de Trabajo
72
en todo lo relativo a multas por incumplimiento de las leyes laborales; en
especial el monto de las mismas, (artículo 614), que es elevado y tiene relación,
entre otras cosas, con la cantidad de trabajadores afectados.
(Artículo 615 ídem) por lo que cualquier violación a la póliza de riesgos, que
involucra a todos los trabajadores del centro de trabajo, convierte la violación
por ese hecho en una de las más graves por su impacto colectivo, por lo que
sería de las que ameritan una sanción pecuniaria mayor.
Relevante es la labor que corresponde a los jueces de trabajo en el control
no sólo de lo relativo a los seguros en sí, sino de la aplicación concreta de estos
en caso de riesgo de trabajo denunciado judicialmente y ayudado por el
organismo médico de la Corte.
Estos organismos juegan un papel muy importante en la fijación de las
incapacidades y en los procesos por violación a las leyes de trabajo en cuanto a
la aplicación de las multas y el eventual conocimiento de los daños y perjuicios
causados al trabajador.
A nivel de las partes que integran la relación laboral, patronos y trabajadores
o sus organizaciones, resulta muy importante no sólo la obligación de tener
Comités de Seguridad Ocupacional debidamente constituidos para cada centro
de trabajo sino las normas convencionales resultantes de negociaciones y
reuniones patrono-trabajador, este último aspecto es más relevante dentro del
marco de las relaciones colectivas ya sea por medio de Convenciones
Colectivas de Trabajo o de Arreglos Directos, instrumentos en los cuales es
frecuente el tema de seguridad e higiene en el trabajo.
La responsabilidad en la ley de riesgos de trabajo en cuanto al Instituto
Nacional de Seguros es total, sea que un trabajador esté asegurado o no, lo
que constituye un gran avance en la seguridad social puesto que además de
73
tratarse de una responsabilidad objetiva protege a toda la población asalariada
sin importar si el patrono tiene o no seguro.
En cuanto a las estadísticas de denuncias de accidentes o enfermedades
laborales, según los datos del Instituto Nacional de Seguros, para 2006 se
atendieron 122.584 casos. En cuanto al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social es imposible tener una estadística respecto a las denuncias o casos que
se tengan en relación con esta materia, porque, los inspectores de trabajo
cuando realizan las visitas a lo largo de todo el país, señalan en un Acta de
Inspección de manera general tanto las violaciones individuales a las leyes o a
los contratos individuales de trabajo, como violaciones a derechos colectivos o
de seguridad social como serían los relativos a las pólizas de seguro; además
constituye un agravante que esta labor no siempre se pueda realizar con la
eficiencia y prontitud que la materia requiere habida cuenta de las carencias de
recurso humano y material.
2.10.2. Los riesgos del trabajo y el empresario
Se pueden caracterizar dos ciclos históricos. Un primer ciclo desde 1874
hasta 1910, con varias iniciativas e intentos de legislar en estas áreas y un
segundo ciclo histórico, de 1920 a 1982, con la entrada en vigencia y sucesivas
adaptaciones del Código de Trabajo.
Para los efectos de definir los campos de aplicación de estas leyes, se
plantea qué es lo que está cubriendo la Ley de Riesgos del Trabajo, cuáles son
los alcances del Código de Trabajo en su Título IV, así como la existencia de
otras legislaciones que atañen al tema, como lo son los casos de la propia
Constitución Política y la Ley General de Salud y varios reglamentos, entre
otros.
74
La Constitución Política, además de mencionarlo en su artículo 50,
establece en su artículo 66:
“Todo patrono debe adoptar en sus empresas las medidas necesarias para la higiene y el trabajo”
Lo anterior reitera la condición de rango constitucional que se otorga al tema
de los riesgos del trabajo.
Por su parte, la Ley 6727, dice en el artículo 193:
“Todo patrono, sea persona de derecho público o de derecho privado, está obligado a asegurar a sus trabajadores”
y en su artículo 201:
“…en beneficio de los trabajadores declárese obligatorio, universal y forzoso, el Seguro contra los Riegos del Trabajo”
En lo que compete a la aplicación de esta normativa, el Título IV del Código
de Trabajo, faculta la creación de un Cuerpo de Inspección a través del artículo
268
En términos de reglamentación conexa los artículos 7 y 8 del Reglamento de
Riesgos del Trabajo, dice que: “con respecto a la ausencia de seguros de
riesgo de trabajo, faculta a inspectores, con autoridad de las
municipalidades, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del INS,
para ordenar la paralización de labores o el cierre del establecimiento que
ese trate, se concede un término de dos días hábiles”
75
2.11 ESTADÍSTICA DE LOS RIESGOS DEL TRABAJO
En la línea de riesgos del trabajo se utilizó como referencia la información
estadística que se publica en la página de Internet del INS.
El cuadro No. 41 (ver anexos) incluye datos sobre la fuerza laboral del país,
la cual está representada por la población en edad de trabajar. También se
incluye la población ocupada y la población asalariada ocupada, según datos
de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INEC) del año 2006, la población asegurada por riesgos
del trabajo y la cantidad de patronos asegurados.
INTEGRACIÓN DE LOS INSPECTORES DEL SEGURO OBLIGATORIO A RIESGOS
DEL TRABAJO
A mediados de junio 2006, fueron traslados al área de inspección del
Departamento de Riesgos del Trabajo tres funcionarios dedicados a resolver los
reclamos presentados con cargo al Seguro Obligatorio de Vehículos, de ahí que
el estudio comprenda este seguro.
2.12 SEGURO OBLIGATORIO DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES
Este seguro fue creado en 1973 como una forma de solventar los problemas
económicos del sistema hospitalario nacional. La Ley de Tránsito 7331 creó el
seguro obligatorio que determinó el cobro a todos los propietarios de vehículos
del país de una prima de seguros cuya póliza cubre la lesión y la muerte de las
personas (peatones y ocupantes del vehículo) víctimas de un accidente de
tránsito, exista o no responsabilidad subjetiva del conductor. (Ver cuadros
Nos.42, 43, 44, 45 y 46, en Anexo 1)
76
Actualmente el destino de la prestación social del SOA es el siguiente,
según se deriva de la legislación vigente y la reglamentación actual del INS.
a) cobertura promedio: atención 21.000 personas lesionadas, víctimas de
accidentes de tránsito.
b) prestaciones médicas: pago de costos de prestaciones médico-sanitarias
hasta un monto de ¢1.400.000,00
c) indemnizaciones: pagos por muerte, hasta por un monto de ¢1.400.000,00
por fallecido
d) otros gastos: gastos de servicio y cobranza de primas
Cuando se agota el monto de cobertura, la persona es referida a la CCSS.
Sin embargo en algunos casos esta cobertura se extiende y el INS continúa
brindando la atención.
77
CAPÍTULO III 3 MARCO REFERENCIAL
3.1 CARACTERIZACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS
El Instituto Nacional de Seguros es una institución del estado costarricense,
encargada de producir, comercializar y administrar todo lo relativo a pólizas de
seguros, para proteger los bienes, intereses financieros, salud y hasta la vida de
la colectividad nacional.
Por ley de la República, el INS, es el único ente autorizado para manejar el
aseguramiento de riesgos en el país. Esta condición, más que un privilegio,
representa una gran responsabilidad para quienes dirigen los destinos de la
institución y para todos sus funcionarios.
Desde su creación en 1924, el Instituto ha fortalecido constantemente, su
curva de aprendizaje sobre la administración de los seguros y otras figuras
financieras, lo que la ha llevado a ser considerada la entidad de su tipo más
respetada y reconocida en Centroamérica y líder indiscutible entre las
compañías aseguradoras de Latinoamérica.
El éxito en su gestión administrativa queda establecido por la solidez
financiera que presenta, por el visible crecimiento en cobertura geográfica –lo
que le ha permitido tener presencia física en la mayoría de las poblaciones
estratégicas del país– y por la confianza que genera entre grandes compañías
aseguradoras del mundo, muchas de las cuales reaseguran al INS.
3.2. PERFIL DE LA INSTITUCIÓN
- El INS es el emisor oficial de pólizas de seguros en Costa Rica, por ley de la
República.
78
- Es un productor de seguros, con una amplia gama de productos.
- Es reconocido y respetado en todo el mundo como asegurador de riesgos.
- Es una institución que se pone a la vanguardia de los cambios del mundo,
adoptando y aprovechando las nuevas plataformas tecnológicas y las
modernas infraestructuras de operación.
- El INS se enfoca en el servicio al cliente y su plena satisfacción.
- La institución cuenta con plena solidez financiera, lo que la convierte en la
entidad de su tipo más grande de Centroamérica y Panamá.
- El Instituto cuenta con más de 2.500 funcionarios de planilla, destacados en
19 sucursales, así como en otras dependencias en todo el país.
- El INS se caracteriza por una fuerte proyección social. El cuerpo de
bomberos, los servicios de salud, los programas de prevención y los seguros
solidarios que maneja, son formas en que manifiesta su aporte social hacia
la colectividad costarricense.
3.3 HISTORIA DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS
En toda su trayectoria, el INS ha demostrado capacidad para administrar los
seguros y ofrecer al país una proyección social, comparable con las de
naciones más desarrolladas.
El Instituto Nacional de Seguros fue creado el 30 de octubre de 1924 con el
nombre de Banco de Seguros y su fundador fue el ministro de Hacienda, don
Tomás Soley Güell, respaldado por el presidente de la república, don Ricardo
Jiménez Oreamuno.
79
El objetivo de su creación fue el de generar una serie de beneficios a todos
los costarricenses. Para entonces se presentaban tres hechos de mucha
trascendencia: el aumento en los incendios que se fueron desarrollando,
impulsados por los comerciantes para buscar mayores indemnizaciones de sus
seguros; la salida de divisas por seguros y la necesidad de ofrecer protección a
la clase trabajadora, que estaba en crecimiento por el desarrollo económico del
país.
La nueva empresa aseguradora abrió sus puertas al público el 05 de
noviembre de 1925 y emitió la primera póliza de vida por la suma de 2.000
colones el 28 de noviembre de 1926. Los tres primeros productos que ofreció
fueron las pólizas de vida, incendio y accidentes de trabajo.
El Instituto Nacional de Seguros, que tomó ese nombre el 5 de noviembre
de 1925, se ha extendido no sólo a la venta de sus productos, sino que se
ocupa también de las tareas de concienciar a la población sobre los riesgos y
peligros, y cómo evitarlos.
3.4 SITUACIÓN ACTUAL DEL INS
El INS se encuentra en un proceso de transformación que busca su
reestructuración y fortalecimiento, para ofrecer a sus clientes servicios
oportunos y acordes con las tendencias actuales hacia la globalización.
Además, con la aprobación del Tratado de Libre Comercio entre los Estados
Unidos, Centroamérica y República Dominicana, la institución debe convertirse
en una empresa moderna, competitiva y eficiente, que ofrece productos al
costarricense de acuerdo con sus necesidades de protección.
Por esta razón, la Administración Superior ha definido una serie de
elementos que conforman el Plan Estratégico Institucional.
80
3.4.1. Visión institucional
Ser una empresa líder, eficiente y competitiva en el mercado de regional de
seguros, que presta servicios plenamente satisfactorios con las necesidades
de los clientes.
3.4.2. Misión
Ofrecer a sus clientes diferentes tipos de seguros y brindar servicios de
excelencia con sentido social.
Para el cumplimiento de su misión, el INS debe aplicar los principios de
cercanía a los ciudadanos, rentabilidad financiera global, desarrollo del mercado
de seguros, así como la estabilidad y proyección hacia el futuro.
Las funciones principales del INS son:
La administración del monopolio de seguros, con los seguros personales, de
daños o generales, de seguros solidarios (Riesgos del Trabajo y Seguro
Obligatorio de Vehículos Automotores), que desarrolle la cultura del seguro en
la sociedad costarricense.
Desarrollo del mercado de seguros en función de la demanda de la
economía y sociedad, poniendo a su disposición productos y servicios que
satisfagan sus necesidades personales y patrimoniales de protección,
prevención y adecuada atención de riesgos y calamidades.
Promover el desarrollo humano del país a través del fortalecimiento de la
función social de los seguros y de los aportes económicos, sociales y culturales
extraordinarios de la institución.
81
3.4.3 Valores
Los valores cobran importancia en la medida que sean acompañados de
acciones, son expresados de manera pública y abierta, actuados de manera
repetida y defendidos en su aplicación. Están presentes en los sucesos a los
que nos hemos acostumbrado y lo que somos capaces de tolerar, están
basados en alternativas reales y en una consideración genuina de sus
consecuencias.
Para la ejecución de su misión, el INS y su personal aplicarán los siguientes
valores:
- Integridad: en el Instituto Nacional de Seguros lo más importante es actuar
conforme con valores personales e institucionales. La integridad consiste en
que haya concordancia entre el hacer y el decir. Al ser el primer valor, será
la integridad lo que, ante cualquier circunstancia, rija las decisiones.
- Compromiso: para los colaboradores del Instituto Nacional de Seguros, es
creer en lo que se hace, hacerlo de la mejor forma, defender la posición y
sentirse orgullosos del trabajo personal y del de la empresa.
- Liderazgo: la institución debe contar con líderes que influyan en los
funcionarios, de manera que éstos trabajen con entusiasmo en la
consecución de objetivos para el bienestar común. Estos líderes deben
estar pendientes de atender las necesidades reales de sus subordinados,
para ayudarles a cumplir con sus aspiraciones y aprovechar sus
capacidades al máximo.
- Trabajo en equipo: la organización debe unir esfuerzos aplicando técnicas
de trabajo en equipo, para obtener los mejores resultados en el menor
tiempo y con bajos costos.
82
- Comunicación permanente: se debe contar con la transmisión continua de
información e ideas, a través de todos los individuos, situados a diferente
nivel dentro de la organización, como una forma de crear la cultura
institucional. Este tipo de comunicación promueve que todos los funcionarios
compartan la misma misión y formas de realizar los planes definidos.
- Solidaridad: Se vive la solidaridad, porque el quehacer tiene que ver con el
bienestar de las personas. La esencia del Instituto Nacional de Seguros es
brindar protección a todos y trabajar siempre en la búsqueda de nuevos y
mejores servicios.
3.4.4 Objetivos estratégicos institucionales
Reestructurar, modernizar y fortalecer el Instituto para convertirse en una
empresa competitiva.
Crear una plataforma informática que permita la integración de los diferentes
servicios y brindar una atención efectiva, según las necesidades de los clientes.
Lograr una mayor eficiencia en la colocación de seguros y en la prestación
de los servicios que brinda el INS para aumentar su competitividad en el
mercado.
Mejorar sostenidamente la calidad en la prestación de los servicios de
aseguramiento.
Adecuar los productos y servicios para satisfacer las necesidades de los
diferentes clientes y usuarios.
Desconcentrar y descentralizar los servicios para fortalecer la presencia
geográfica de la Institución.
83
Lograr un crecimiento anual, en términos reales, de la venta de seguros en
el mercado nacional de los sectores público y privado, para tener una mejor
posición financiera y participación del mercado.
Incrementar la productividad de los empleados mediante la creación de un
sistema de incentivos, premios o bonificaciones.
Crear alianzas estratégicas con los bancos del estado, que permitan al INS
fortalecer su capacidad competitiva.
Convertir al INS en la primera transnacional del estado costarricense y
empresa líder de seguros en Centroamérica.
3.5. PROCESO DE TRANSFORMACIÓN INSTITUCIONAL
El proceso de transformación institucional responde a un orden lógico de
objetivos, y es la reestructuración, el primer esfuerzo que la organización
requiere ejecutar, para poder modernizarse y posteriormente fortalecerse.
3.6. PLAN INTEGRADO DE COMPETITIVIDAD
Se refiere a éste como el proceso que transformará al Instituto Nacional de
Seguros, de una empresa estatal monopolística, que actúa bajo un sistema
comercial proteccionista y con un mercado cautivo; a una empresa competitiva
transnacional del estado, que opera en un mercado abierto y dentro de
esquemas de libre competencia.
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS
El Instituto Nacional de Seguros es dirigido por una Junta Directiva
compuesta por siete miembros nombrados por el poder ejecutivo de la
República por períodos de siete años.
84
Asimismo, el INS, como institución autónoma, cuenta con un Presidente
Ejecutivo, que también miembro de la Junta Directiva.
A cargo de la parte administrativa están un gerente y un subgerente,
quienes se orientan también al manejo del área comercial
Desde el punto de vista de su organización, el Instituto está dividido en tres
grandes divisiones, las cuales operan, cada una en su especialidad, las
diferentes actividades que conforman el quehacer diario.
A partir de las divisiones, continúa la derivación en direcciones y unidades
operativas.
La función de ventas directamente ante el cliente es ejercida en su mayor
parte, por un grupo de más de cuarenta empresas independientes
denominadas: “Agencias Comercializadoras de Seguros” y por un grupo
importante de agentes de seguros.
3.7.1 Las divisiones y sus funciones División de Administración y Finanzas:
Con responsabilidad funcional sobre las labores típicas de este sector,
tendrá a cargo la administración global de estas tareas; llamadas comúnmente
administrativas. A su vez se subdivide en dos Direcciones.
A) Dirección Financiera
Constituida por los procesos de contabilización, inversiones y cobranza,
tendrá bajo su responsabilidad todos los elementos de carácter financiero y
siguiendo las pautas que diseñe la División sobre la materia.
85
Contabilidad
Encargado de administrar los sistemas y registros contables de la
Institución, y elaborar oportuna y eficientemente los estados financieros y
conexos para la toma de decisiones pertinentes.
Inversiones
Se trata de manejar la colocación de los recursos financieros con la mayor
rentabilidad, de forma tal que garantice las mejores condiciones para la
Institución y respetando las regulaciones existentes.
Cobros
Administradora de la recaudación y recuperación de toda la cartera de
crédito de la Institución, y desarrollar sistemas efectivos y ágiles para su
operación.
B) Dirección Administrativa
Constituida por los procesos administrativos de recursos humanos,
proveeduría y servicios generales. Esta dirección velará porque los recursos
institucionales se utilicen en forma eficiente y eficaz, de forma tal que garantice
las mejores condiciones para el servicio al cliente.
Proveeduría
Se encarga de gestionar la adquisición de los bienes y servicios de aquellos
que se declaren de interés estratégico su administración centralizada. Todo ello
con total apego a la legislación existente.
86
Recursos Humanos
Medio por excelencia para apoyar a la administración y a las demás áreas a
cumplir con sus propósitos, a través de sus diferentes procesos: Diseño de
cargos, Selección, Capacitación y Desarrollo y Gestión del Desempeño.
Servicios Generales
Encargado de brindar el soporte operativo a todas las dependencias y
responsable de administrar y supervisar los contratos de alcance institucional,
así como otras actividades de apoyo logístico, relacionadas con la cotidianidad
del negocio.
División Técnica Comercial:
La cual estaría compuesta por dos Direcciones de la siguiente manera:
A) Dirección Técnica de Seguros
El despliegue que tiene hacia abajo la Dirección Técnica es el siguiente:
• Seguros Generales
• Seguros Personales
• Seguros Solidarios
Los cuáles estarán encargados de la vigilancia técnica de los respectivos
productos agrupados por ramo de negocio.
Operaciones
Conformado por la administración de los procesos de Suscripción y
Reclamos que se ejecutan en cada una de las sedes. Ejecuta y supervisa el
87
cumplimiento de las directrices y políticas en seguros que dictan tanto las
unidades técnicas como las de orden funcional (administración general).
Reaseguros
Proteger de la mejor manera y al menor costo posible, la estabilidad
financiera y económica de la institución, mediante el uso adecuado de los
contratos de reaseguro.
Actuarial
Encargada de lograr que los diferentes productos de seguros que conlleven
un precio justo al consumidor, produciendo la rentabilidad económica adecuada
a la institución.
B) Dirección de Mercadeo y Ventas
Compuesta por dos unidades administrativas: Mercadeo y Ventas.
Mercadeo
Consolidar la gestión integral de mercadeo hacia una organización dinámica,
líder en el mercado en cuanto a productos, precios y beneficios que permita la
mayor captación posible de ingresos por venta de seguros y la presencia
territorial del Instituto a nivel nacional y regional.
Ventas
Es la principal responsable de cumplir con los planes de venta mediante los
canales de distribución y las estrategias que al respecto se hayan autorizado.
88
Oficial de Cumplimiento
Es el responsable de la observancia e implementación de controles y
normativa sobre supervisión del INS por entes externos y de la normativa
referida a la actividad aseguradora.
División Médica:
Órgano ejecutivo encargado de formular, normar, proponer, ejecutar,
concertar y supervisar a nivel de políticas, proyectos de desarrollo, inversión y
planificación en el ámbito nacional de los servicios de salud otorgados por la
Institución como entidad administradora de seguros solidarios.
Dirección de Bomberos:
Es la coordinadora de todas las acciones y de la operación general del
Benemérito Cuerpo de Bomberos. Su misión es la de brindar prevención,
protección y mitigación de emergencias a toda la población.
DIRECCIONES SUPERIORES DE APOYO
Dirección de Internacionalización:
Lleva a cabo el proceso de operación de seguros en otros mercados.
Dirección de Asuntos Jurídicos:
Atiende todas las necesidades de la Institución en materia jurídica y legal, lo
que la convierte, además, en una unidad asesora de las otras direcciones y
dependencias.
89
Dirección de Planificación:
Su función es la de velar porque los planes, objetivos, estrategias y políticas
de la institución se cumplan y guarden, así como por la asignación y evaluación
del uso eficiente y racional de los recursos en plena coherencia con el Plan
Estratégico Institucional.
Dirección de Riesgos:
El objetivo de esta Dirección es realizar una gestión integral en materia de
riesgos que conlleve los procesos conducentes a identificar, analizar, controlar y
medir los riesgos técnicos de seguros, reaseguros, procesos, financieros,
información y estratégicos, contemplando también de estos tres últimos los de
las subsidiarias y coordinar con los responsables su adecuada administración.
Dirección de Informática:
Coordina y supervisa el desarrollo de la tecnología de información en el INS
y vela por el suministro de sistemas y equipos a las dependencias.
Impulsar y aplicar extensiva y racionalmente la tecnología de información,
con sentido estratégico y una visión competitiva del negocio orientado al cliente.
Centro de Negocio Corporativo:
La Dirección de Negocio Corporativo es la encargada de dar respuesta
institucional inmediata a las necesidades de atención especializada que
presenta un segmento importante de clientes; integrando comercialmente la
visión y seguimiento de los servicios de aseguramiento, mantenimiento de
póliza, control de riesgos y atención de reclamos.
Actuará como un órgano integrador de la cartera, analizando al cliente
desde todas las perspectivas técnicas y comerciales y coordinando los
90
procesos de suscripción, mantenimiento, gerencia de riesgo y reclamos, con las
dependencias técnicas entre otros.
Contraloría de Servicios:
Promoverá el mejoramiento continuo en la prestación de los servicios
públicos, así como el de acercamiento entre las instituciones y los usuarios.
Investigaciones:
Preservar el patrimonio institucional contra la acometida del fraude
organizado en seguros.
Dirección de seguros solidarios Aspectos generales
La visión y misión de los seguros solidarios son el fundamento principal de
los objetivos y metas planteadas en el Plan Anual Operativo.
Visión
Llegar a ser el mejor sistema de salud laboral del país, por la vía del
desarrollo de un modelo de atención integral que logre de manera eficiente,
eficaz y humanizada, enfrentar las exigencias y nuevas necesidades de la
población ocupada y la que transita por el territorio nacional. Todo esto
manteniendo un esquema de costos racionales, lo más cercano al cliente y
sustentado siempre en los principios de la seguridad social.
Con una organización flexible y dinámica, que cuente con tecnología
especializada e información adecuada para apoyar la toma de decisiones en
todos los niveles.
91
Misión
Satisfacer de forma oportuna, con calidad y eficiencia, las necesidades de
los clientes, mediante servicios integrales de asistencia médica, rehabilitación y
reinserción familiar, laboral y comunal.
Base legal Ley de Seguros No. 11, del 2 de octubre de 1922
Ley de Reparación sobre Accidentes del Trabajo No. 53, del 31 de enero de
1925:
Según esta ley, se encomendó al entonces Banco de Seguros, la
administración de la protección a los trabajadores urbanos e industriales. Esta
legislación fue revisada, actualizada e incorporada en el Título IV del Código
de Trabajo, como un nuevo cuerpo legal sobre seguridad laboral denominado
en adelante: “Riesgos profesionales” (Ley aprobada el 27 de agosto de 1943)
Ley No. 6727, del 9 de marzo de 1982:
Universalizó el régimen y lo dejó a cargo del Instituto, además le confirió la
administración del seguro de riesgos del trabajo.
Ley No. 5322, del 27 de agosto de 1973:
Estableció el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, fue reformada por
las leyes No. 5930, del 13 de setiembre de 1976 y No. 6324, del 24 de mayo de
1979.
Ley No. 7331, Ley de tránsito por vías públicas terrestres, del 13 de abril de
1997:
Confió al Instituto la administración del seguro obligatorio automotor.
92
Naturaleza de las unidades internas adscritas a la Dirección de Seguros Solidarios
Unidad de normalización y calidad:
Tiene por objetivo promover e incorporar la normalización y la calidad a los
servicios que se brindan al cliente. Define, propone e implanta parámetros de
servicio; mide los indicadores de servicio con los objetivos y políticas de
seguros solidarios; analiza los parámetros e indicadores de control de gestión;
realiza estudios de mercado; elabora informes de grado de avance y logros y el
informe anual; controla el cumplimiento del plan de las conciliaciones de
cuentas patrimoniales y presupuesto; realiza estudios de costos.
Algunos productos que genera son: estudios de mercado y costos;
parámetros de servicio; análisis de indicadores de gestión; procedimientos y
diagramas de flujo; marcos contractuales; asistencia en proyectos; manuales de
usuario; capacitación e instrucción; proyectos y evaluaciones presupuestarias e
inventarios de equipo.
Unidad de desarrollo de productos y estudios técnicos:
Se encarga de proponer y dar mantenimiento al sistema técnico de los
seguros y proponer productos de protección acorde con la necesidad del
mercado. Se ocupa –en actuarial y estudios técnicos– del mantenimiento de
reservas técnicas, evaluación actuarial de los seguros a cargo y cálculos de
tarifas, estudios de costos/beneficios, evaluación de factibilidades; análisis
económico-financiero de los seguros, asesoría técnica; investigación y
propuestas para nuevos productos.
En materia de estadísticas, se encarga de la recopilación y análisis de
estadísticas de gestión de los seguros a cargo; publicación de estadísticas
laborales y de tránsito, reporte o alimentación del SIE.
93
Algunos productos que genera son: reservas técnicas de seguros, tarifas,
estudios de costos y factibilidad, propuesta de productos de seguros,
parámetros e indicadores técnicos, análisis y asesoría técnica.
Unidad de asesoría socio-laboral (Trabajo Social):
Tiene por objetivo contribuir en el logro del bienestar integral y el desarrollo
social de las personas que sufren accidentes de trabajo y de tránsito vehicular.
Realiza estudios socioeconómicos para atender diversas necesidades; así
como investigaciones macro sociales con el propósito de orientar la política
social de los seguros solidarios; igualmente, brinda asesoría profesional para la
toma de decisiones de la administración.
Algunos productos que genera son: asesorías profesionales, estudios
socioeconómicos e informes investigativos.
Productos y servicios que brinda:
Los productos ofrecidos son: los seguros de Riesgos del Trabajo, y el
Seguro Obligatorio Automotor. Los servicios incluyen la gestión empresarial en
Salud Ocupacional (atención del aseguramiento y reclamos) y la capacitación a
las empresas en salud ocupacional, enfocados al cumplimiento de los principios
de la seguridad social.
La población beneficiada de los productos y servicios:
La población beneficiada es toda la población costarricense, con énfasis en
aquella que se pueda ver involucrada en accidentes laborales y de tránsito del
territorio nacional y que estén cubiertos por los regímenes de Riesgos del
Trabajo y Seguro Obligatorio.
94
En la gestión en salud ocupacional, las beneficiarias son las empresas
aseguradas bajo el régimen de Riesgos del Trabajo.
El límite de cobertura para el seguro obligatorio, es de ¢2.000 000,00. A
partir de esta cifra y hasta ¢50 millones, solo se cubre atención médica para
casos graves; previo dictamen de la jefatura médica del INS.
En el caso de riesgos del trabajo, no existe límite de cobertura.
Detalle de los beneficios por seguro: RIESGOS DEL TRABAJO - Asistencia médico-quirúrgica, hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación.
- Prótesis y aparatos médicos que se requieran para corregir deficiencias
funcionales.
- Prestaciones en dinero que, como indemnización por incapacidad temporal,
permanente o por muerte, se fijan en el Código de Trabajo.
- Gastos de traslado, en los términos y condiciones que establezca el
reglamento.
- Gastos de hospedaje y alimentación, cuando el trabajador, con motivo del
suministro de las prestaciones médico-sanitarias o de rehabilitación, deba
trasladarse a un lugar distinto de la residencia habitual o lugar de trabajo.
Por vía de reglamento, se fijará la suma diaria que por estos conceptos debe
entregarse al trabajador, misma que será revisada cada año.
- Readaptación, reubicación y rehabilitación laboral que sea factible otorgar,
por medio de las instituciones públicas nacionales o especializadas en esta
95
materia, o extranjeras, cuando así lo determine el ente asegurador o, en su
caso, lo ordene una sentencia de los tribunales pertinentes.
SEGURO OBLIGATORIO DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES
- Asistencia médico-quirúrgica, hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación
que suministre o disponga el Instituto Nacional de Seguros. Además, podrá
acceder a prótesis y aparatos médicos que se requieran, para corregir
deficiencias funcionales.
- Reconocimiento de prestaciones en dinero efectivo por concepto de subsidio
por incapacidad temporal o indemnizaciones por incapacidad permanente.
- Compensaciones a los derechohabientes de personas que fallecieren como
consecuencia de un accidente de tránsito.
- Las prestaciones en dinero efectivo por concepto de indemnización.
- Gastos de funeral y traslado de cuerpo según los montos y procedimientos
establecidos.
96
ORGANIGRAMA Nº 1
Organización del Departamento de Gestión Empresarial en Salud Ocupacional
ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL FUNCIONAL DELDEPARTAMENTO DE GESTIÓN EMPRESARIAL EN SALUD OCUPACIONAL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS Enero 1999, ucr.ch
Simbología:Unidad departamental
Linea de autoridad formal
Linea de Asesoríao Staff
DEPARTAMENTO DEGESTIÓN EMPRESARIAL EN SALUD OCUPACIONAL
Unidad de Condición y Ambiente de Trabajo
Unidad Administracióny Control de Gestión
Secretaría
97
Base legal: Decreto Ejecutivo Nº 29, del 24 de junio de 1964, artículos 5 y 23.
Objetivos específicos: - Desarrollar programas de asesoría y consultoría en salud ocupacional en el
sector empresarial nacional.
- Cooperar con el sector empresarial en desarrollo de iniciativas en salud
ocupacional.
- Promover el desarrollo organizacional en la empresa en materia de gestión
preventiva empresarial.
Tipo de estructura organizacional:
Una dirección departamental, una secretaría y dos unidades: una de
Administración y Control de Gestión y otra de Condición y Ambiente de Trabajo.
Descripción de funciones típicas: - Planear, organizar, dirigir y controlar las actividades derivadas de las
funciones propias de su campo de actividad.
- Fortalecer el sistema de riesgos del trabajo, mediante la integración
funcional de la prevención al proceso de aseguramiento.
- Asesorar al sector empresarial en materia de gestión preventiva.
- Administrar el proceso de certificación y aplicación del artículo 215 del
Código de Trabajo, por incumplimiento de las normas técnicas de salud
ocupacional.
98
- Desarrollar y controlar el proceso continuado de promoción de la gestión
preventiva y normalización en salud ocupacional.
- Desarrollar y fortalecer un plan de monitoreo de las condiciones de
seguridad y salud en el trabajo.
- Realizar control de los indicadores bio estadísticos y de evaluación y
análisis de riesgos sectoriales.
- Realizar estudios de impacto de la siniestralidad.
- Elaborar informes y evaluaciones relacionados con su campo de actividad y
con aspectos administrativos.
- Evaluar y corregir el desempeño de los recursos empleados en las tareas
que se realicen.
- Realizar cualquier otra función comprendida en su ámbito de competencia
institucional.
Productos (bienes y servicios) que genera: - Gestión preventiva empresarial.
- Consultorías específicas y dirigidas a empresas.
- Tasas de accidentabilidad.
- Desarrollo organizacional GPE en empresas.
- Impacto en la siniestralidad
- Informes administrativos.
99
3.8. ADMINISTRACIÓN DE LOS RIESGOS DEL TRABAJO
De conformidad con la Ley No. 6727, del 24 de marzo de 1982, modificación
al Título IV del Código de Trabajo, faculta al Instituto Nacional de Seguros para
administrar el Régimen de Riesgos del Trabajo.
En la administración del seguro convergen cuatro elementos básicos: la
salud ocupacional, las prestaciones médico sanitarias y de rehabilitación, las
prestaciones en dinero y el aseguramiento.
Los artículos 193, 201 y en especial el 204 del Código de Trabajo contienen
las disposiciones que obligan a los empleadores a asegurar a su personal
contra riesgos del trabajo en el Instituto Nacional de Seguros. Esta obligación
rige tanto para los empleadores del sector privado como del sector público.
Las disposiciones legales con respecto al otorgamiento de las prestaciones
médico-sanitarias y en dinero están consideradas por los artículos 205 y 209
del código de marras. El artículo 205 autoriza al Instituto a fijar las bases
técnicas necesarias para la financiación requerida en el suministro de las
prestaciones a los trabajadores y en el artículo 229 se establece que el
trabajador debe someterse a las prestaciones médico-sanitarias que suministre
el INS.
El capítulo sétimo del Título IV del Código de Trabajo, artículo 268, autoriza
al Instituto a crear un cuerpo de inspectores que velará por el estricto
cumplimiento de este título, así como de los reglamentos que de él se deriven.
El capítulo octavo del Título IV del Código de Trabajo, se refiere a la salud
ocupacional y atribuye al Consejo de Salud Ocupacional –órgano adscrito al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social– su administración. Actualmente, la
única unidad especializada que existe en el país en salud ocupacional, está
100
adscrita al Instituto Nacional de Seguros y es la que desarrolla todos los
programas a nivel nacional en este campo.
Esta adscripción al Instituto se fundamenta en razón de la potestad legal
para administrar los riesgos del trabajo así como en la facultad que tiene la
institución de inspeccionar, con el objetivo de velar por el cumplimiento de las
disposiciones de los cuerpos de ley citados.
Asimismo, el artículo 288 norma que en cada centro de trabajo donde se
ocupen diez o más empleados se establecerán las comisiones de salud
ocupacional, que tendrán la finalidad de investigar las causas que pudieren
ocasionar riesgos en el trabajo, determinar las medidas para prevenirlos y
vigilar para que en el lugar de trabajo se cumplan las disposiciones en salud
ocupacional.
Por otra parte, el INS ha logrado consolidar su propia infraestructura en el
campo de la prestación de servicios médico-sanitarios y de rehabilitación, esto
como consecuencia del costo que implica, en casos especiales, prestar estos
servicios a los trabajadores en centros asistenciales públicos y por las
repercusiones para los empresarios, el régimen y el país.
3.9. DEPARTAMENTO DE RIESGOS DEL TRABAJO
El Departamento de Riesgos del Trabajo es el órgano administrador del
seguro de riesgos del trabajo en lo referente al aseguramiento de patronos y el
suministro de las prestaciones económicas.
101
ORGANIGRAMA Nº 2
Organización del Departamento de Riesgos del Trabajo
INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROSDIRECCION DE SEGUROS SOLIDARIOS
Departamento de Riesgos del Trabajo
INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROSDIRECCION DE SEGUROS SOLIDARIOS
Departamento de Riesgos del Trabajo
JEFATURA DEPARTAMENTO
JEFATURA DEPARTAMENTO
UNIDAD DE INSPECCIÓN YPROMOCION
.
UNIDAD DE INSPECCIÓN YPROMOCION
.
UNIDAD DE SERV.AL PATRONO
UNIDAD DE SERV.AL PATRONO
UNIDAD DE GESTIONPLANILLAS
UNIDAD DE GESTIONPLANILLAS
UNIDAD ADMITIVA. YCONTROL DE GESTION
UNIDAD ADMITIVA. YCONTROL DE GESTION
UNIDAD DE PREST. YBENEFICIOS
ECONOMICAS
UNIDAD DE PREST. YBENEFICIOS
ECONOMICAS
PROGRAMAOF. TEC. NEMAGON
PROGRAMAOF. TEC. NEMAGON
APOYO A JEFATURA
APOYO A JEFATURA
Simbología
Unidad Departamental
Línea de Aut. Formal
Línea de Apoyo Staff
102
Base legal:
Decreto Ejecutivo Nº 16, del 22 de mayo de 1926, artículo 1, y acuerdo IX de
Junta Directiva INS, sesión Nº 7789, del 17 de marzo de 1993.
Visión:
Para el actual período, el departamento, buscará:
- Una cobertura del mercado lo más cercana al 100%.
- Procesos ágiles y estandarizados a escala institucional.
- Un sistema integrado con los servicios de salud.
- Acreditación de los pagos al beneficiario en forma instantánea.
Misión: - Brindar apoyo en la manutención del trabajador y su familia, así como
propiciar el restablecimiento de la salud de este, cuando sufre accidentes y
enfermedades laborales, todo ello con base en el aporte financiero solidario
de los patronos.
Objetivo general: - Generar productos que satisfagan las necesidades de protección de los
asegurados asociados a la cobertura de riesgos del trabajo. Estos productos
se desarrollarán en cumplimiento con rigurosos estándares de calidad, de
solidez financiera y de eficacia en el control de los instrumentos
presupuestarios de gastos e ingresos.
103
Objetivos específicos
- Brindar asesoría en seguros de riesgos del trabajo a las autoridades del
Instituto que la requieran.
- Desarrollar planes estratégicos en materia de seguros de riegos del trabajo.
- Realizar análisis de seguros riesgos del trabajo en cuanto a pertinencia,
riesgos y rentabilidad.
- Desarrollar y ofrecer productos variados y atractivos en seguros de riegos
del trabajo.
- Promover y apoyar la colocación creciente en el mercado de los seguros de
riegos del trabajo.
- Implementar modelos de cobranza que faciliten la recuperación de primas
por casos no asegurados y saldos de prima.
Tipo de relación jerárquica: - Lineal
Unidades internas: - Unidad de gestión de planillas
- Unidad de prestaciones y beneficios económicos
- Programa Oficina Técnica de Nemagón
- Unidad de servicios al patrono
- Unidad de inspección y promoción
- Unidad administrativa y control de gestión
- Unidad de litigios
104
Funciones típicas: - Planear, organizar, dirigir y controlar las actividades derivadas de las
funciones propias de su campo de actividad.
- Suscribir y brindar mantenimiento al seguro privado.
- Desarrollar planes para promover y evaluar la cobertura del seguro de
riesgos del trabajo.
- Desarrollar y consolidar el modelo de homologación tarifas y la prevención
en los diferentes agentes sociales adscritos al régimen, así como dar
mantenimiento a la cartera, para propiciar la organización preventiva y la
permanencia de éstos en el sistema.
- Elaborar y ejecutar planes de inspección a las empresas.
- Brindar asesoría en procesos de investigación y de inspección de siniestros.
- Organizar y brindar el servicio de prestaciones económicas.
- Brindar al lesionado de un accidente de trabajo, los subsidios
correspondientes a la incapacidad temporal determinada por los médicos del
INS.
- Brindar al lesionado de un accidente de trabajo, el pago por una merma en
la capacidad general catalogada como incapacidad menor, parcial o total
permanente.
- Elaborar informes y evaluaciones relacionados con su campo de actividad y
con aspectos administrativos.
- Evaluar y corregir cuando proceda, el desempeño de los recursos
empleados en las tareas que se realicen.
105
- Realizar la gestión de recuperación de los saldos de prima y casos no
asegurados.
- Mejorar el proceso de cobro de primas en el sector público.
- Realizar cualquier otra función comprendida en su ámbito de competencia
institucional.
Productos (bienes y servicios) que genera: - Asesorías
- Beneficios económicos y médicos
- Homologación de prevención
- Inspecciones e información
- Mantenimiento de la cartera
- Pólizas
- Recuperación de montos adeudados
- Sistemas de protección
- Informes y evaluaciones
3.10 ÁREA DE INSPECCIÓN EN RIESGOS DEL TRABAJO Y SEGURO OBLIGATORIO DE VEHÍCULOS
Objetivo de la unidad
Fiscalizar y velar por el estricto cumplimiento del Título IV del Código de
Trabajo y de los reglamentos que se promulguen en materia del seguro del
riesgo laboral, así como investigación de los reclamos por accidentes de
tránsito y laborales y el desarrollo en el campo de la promoción del seguro.
106
El departamento de Riesgos del Trabajo cuenta con dieciséis inspectores
que deberán fiscalizar la aplicación de las normas y reglamentos de los riesgos
del trabajo en el territorio nacional, además de fiscalizar a las municipalidades
para que se atiendan las disposiciones señaladas en el artículo 202 del Código
de Trabajo.
3.10.1. Funciones que desarrolla la inspección
- Ejecuta labores de investigación con el fin de analizar situaciones
específicas y así emitir recomendaciones de pago de indemnizaciones o
incapacidades sobre casos relacionados con los seguros de Riesgos del
Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor.
- Investigar las solicitudes de indemnización (total o temporal) por los
diferentes seguros RT y SOA que ofrece el INS, emitir criterios para pago
de reclamos, estudio de derechohabientes en caso de fallecidos o casos de
posibles fraudes.
- Utilizar todas las técnicas de investigación, toma de decisiones y
procedimientos para obtener información relacionada con los casos.
- Realizar viajes a diferentes partes del país para atender casos de sucursales
o para obtener información relacionada con las investigaciones.
- Confeccionar informes técnicos correspondientes a las investigaciones
realizadas.
- Realizar visitas a empresas para la verificación de la existencia de póliza de
riesgos del trabajo y/o para verificar datos relacionados al manejo de seguro
de riesgos de trabajo.
- Tramitar casos administrativos, los cuales incluyen la confección de las
respectivas denuncias administrativas, así como el proceso de investigación
107
para verificar si el accidente le compete realmente al régimen de riesgos de
trabajo o SOA.
- Dar seguimiento a las entidades públicas y privadas sobre la obligación de
estas de velar por el cumplimiento del seguro de Riesgos del Trabajo y
también supervisar la gestión de las mismas en las labores de ventas de
los seguros de este régimen.
- Supervisar y coordinar la gestión de recuperación llevada a cabo por las
sucursales (primas, liquidaciones, casos no asegurados, abonos y
renovaciones).
- Brindar el apoyo oportuno a las otras dependencias, que les faciliten el
desempeño fluido y eficiente en sus operaciones a fin de que se brinde un
servicio adecuado a nivel tanto interno como externo.
- Hacer uso adecuado y racional de los recursos institucionales que estén a
su disposición, dentro de las normas de control interno, con el fin de lograr
el mayor beneficio para el INS.
- Realizar otras labores que el superior le asigne.
- Coordinar con la Caja Costarricense de Seguro Social y el Ministerio de
Trabajo, entre otras instituciones, las visitas conjuntas.
- Control y seguimiento a las pólizas canceladas.
- Capacitaciones en la rama del seguro a empresas, trabajadores y sedes del
INS.
- Desarrollo en el campo de la promoción.
108
3.10.2 Funciones programadas
Se programan doce barridas por año en las actividades de comercio y
construcción, tomando como parámetro el auge de la actividad y zonas de
concentración económica (comercio).
Se realiza un plan de auditorias a las 81 municipalidades para verificar que
cumplan con la normativa vigente, en permisos de construcción y el
otorgamiento de patentes.
Se atienden las denuncias confidenciales para la Inspección de Centros de
Trabajo.
3.10.3 Limitaciones a la ejecución de las funciones
Como se ha venido señalando, las limitaciones de personal y recursos
inciden en el debido cumplimiento de las funciones, como es el caso de la
cobertura de otras zonas y actividades económicas, con miras a reducir la
actual situación de alta evasión. Igualmente, el control y seguimiento a las
municipalidades no son tan oportunos como procedería.
109
CAPÍTULO IV
4. DIAGNÓSTICO
4.1. DIAGNÓSTICO DE LA UNIDAD DE INSPECCIÓN 4.1.1. Marco legal, misión, objetivos y funciones asignadas
A) Marco legal
Existen los siguientes elementos de ley que definen los objetivos, las
atribuciones, estructura y procedimientos de la inspección:
- Constitución Política de Costa Rica. (Artículos 73 y 74).
- Código de Trabajo. (Título IV y artículos 310, 316, siguientes y
concordantes).
- Convenio 81 sobre la Inspección de Trabajo de la OIT (artículo 18).
- Reglamento de Riesgos del Trabajo
- Ley de Tránsito y su reglamento
B) Misión y funciones asignadas por ley
De la misión que asignan el Título IV del Código de Trabajo y la Ley de
Tránsito 7331.
“… que velará por el estricto cumplimiento de este titulo y los reglamentos que se promulguen. Estos Inspectores tendrán la autoridad, el derecho, las facultades, las obligaciones y los deberes suficientes para el cumplimiento de su labor. (Artículo 268)”
110
Régimen de Seguridad Social, establecido y regulado por la Ley de Tránsito
No. 7331, del 13 de abril de 1993, en su Capítulo II: el cual considera única y
exclusivamente las lesiones a personas.
Cobertura del seguro obligatorio de los vehículos:
ARTÍCULO 48.- El seguro obligatorio de los vehículos cubre la lesión y la muerte de las personas, víctimas de un accidente de tránsito, exista o no responsabilidad subjetiva del conductor. Asimismo, cubre los accidentes producidos con responsabilidad civil, derivados de la posesión, uso o mantenimiento del vehículo. En este último caso, esta responsabilidad debe ser fijada mediante los procedimientos establecidos y ante los tribunales competentes.
111
4.1.2. Estructura organizativa, procesos y resultados.
ORGANIGRAMA Nº 3
Unidad de Inspección del Departamento de Riesgos del Trabajo
Encargado de la Unidad de Inspección y Promoción
Profesional en Seguros I
Proceso Investigación 6 Investigadores, categoría 22
Profesional Administrativo Categoría 24
Proceso de Inspección 8 Inspectores Categoría 22
Auxiliar en Seguros II Categoría II
112
A. Estructura organizativa
Para el cumplimiento de la fiscalización de la normativa (Título IV del Código
de Trabajo), la Unidad de Inspección y su cuerpo de funcionarios (inspectores),
está distribuida en tres grandes procesos: la inspección, la investigación y la
promoción, en todos los casos se presentan volúmenes de trabajo altos, en
función del número de reclamos atendidos y el tiempo laboral invertido en ellos.
En la inspección converge toda clase de verificación de trámites como:
denuncia confidencial, por la no tenencia del seguro, seguro parcial, omisión del
monto real por salarios, entre otros. Compete también a esta unidad realizar las
barridas en todo el territorio nacional tomando en cuenta las actividades de más
auge y la fiscalización de las 81 municipalidades, dándole prioridad a aquellas
que no cumplen con la directriz de solicitar la póliza como requisito para otorgar
el permiso de construcción, así como cuando se solicita la patente para la
apertura de algún negocio.
B. Funciones
Investigadores:
- Investigación de casos de fallecimientos.
- Preparación de informes para los encargados sobre accidentes de tránsito y
laborales.
- Investigación de pérdidas económicas (lesionados que no pudieron
demostrar su pérdida)
- Investigación de accidentes dudosos.
- Investigación de fraudes (alteración o falsificación de incapacidad o
accidente)
- Investigación de casos remetidos por la jefatura.
- Brindar asesorías en caso de dudas a las agencias.
- Estudio de agencias (casos que tramitaron, especialmente fallecidos).
113
- Investigación de reclamos tramitados con denuncia ante los tribunales
respectivos (denuncia administrativa).
- Promoción (consistente en el diseño de desplegables relacionados con el
seguro, capacitaciones en aspectos generales y organización de
eventos para dar a conocer este producto).
- Aplicación del artículo 59 de la Ley de Tránsito y su reglamento, en lo que
respecta a indemnización por muerte producto de un accidente de tránsito,
así como la investigación por pérdida económica de lesionado, producto de
su incapacidad temporal a raíz del accidente de tránsito.
Comentario acerca del detalle de las funciones
De la relación anterior se deriva que existe una concentración total de las
funciones, con alto grado de responsabilidad en la toma de decisiones, también
es posible apreciar que en la parte de inspección “de campo” (fiscalización en
centros de trabajo), esta función se encuentra aglutinada en las oficinas
centrales; dado que desde ahí se atiende todo el territorio nacional, no obstante
el Instituto cuenta con sedes regionales.
Las facultades resolutivas y representativas convergen todas en la Unidad
de Inspección. Lo anterior significa que todos los casos de inspección e
investigación en centros de trabajo por omisión del seguro, seguro parcial,
omisión de planillas, reporte de salarios real, falta de denuncia de accidente,
fraudes en la denuncia, entre otros, sin importar la región del país, se elevan a
la Unidad de Inspección para su resolución. Esta agrupación de las decisiones
administrativas, tiene fuertes implicaciones en el trámite de los asuntos que
atienden los inspectores, como se verá al analizar los procesos.
Es oportuno resaltar que la función de promoción y capacitación del seguro,
no se realiza en forma planificada, esto por cuanto los recursos son limitados y
114
no permiten el seguimiento de un cronograma de trabajo, por lo que la función
se realiza cuando lo solicita, el cliente tanto interno como externo.
C. Procesos
Para el desarrollo de las funciones, cuya aplicación es de corte preventivo y
no represivo, la Unidad de Inspección del Departamento de Riesgos del
Trabajo, ejecuta los procedimientos que se analizan a continuación:
Función fiscalizadora: vela por las normas y reglamentos en el ámbito de los
riesgos del trabajo.
Función preventiva y educativa: informa, asesora a patronos y trabajadores
para que se aplique la normativa vigente de las obligaciones del patrono para
con sus trabajadores.
Los procesos mencionados anteriormente implican dos momentos
separados tanto en espacio como en tiempo.
- Trabajo de campo: inspección e investigación que implica desplazamiento
de funcionarios a los centros de trabajo y la realización de una serie de
actividades externas.
- Trabajo de oficina: estudios según la normativa, jurisprudencia y otros
documentos, para la resolución de reclamos. Elaboración de documentos,
actas e informes, evacuación de consultas a usuarios, tareas administrativas
(preparación del informe mensual de labores), entre otros.
La diferenciación de estos dos momentos de los procesos de la inspección e
investigación permite analizarlos individualmente, para determinar los
problemas que se presentan en cuanto a eficiencia, eficacia y plazos de
atención en los servicios.
115
4.1.3 Evaluación del funcionamiento de la estructura organizativa y de los resultados en la prestación de servicios.
La estructura organizativa de la inspección e investigación en su
funcionamiento y la obtención de resultados (prestación de servicios), se puede
caracterizar de la siguiente forma:
A. Modalidad de intervención
De acuerdo con su origen, carácter o cobertura, la modalidad de inspección
e investigación del trabajo se clasifica en:
- Por su origen: inspecciones “a petición de parte” que surgen de denuncias
interpuestas en la Inspección de Riesgos del Trabajo.
- De oficio: derivadas del plan de trabajo y orientadas a fiscalizar zonas de
alta evasión, según la actividad económica a que se dediquen.
B. Gestión y dirección
Considerando las situaciones limitantes mencionadas, se produce que el
encargado de la unidad se convierta en un inspector más que deja de lado la
atención de la parte administrativa, por lo que se han detectado las siguientes
situaciones:
- Concentración administrativa Se cuenta con cinco investigadores para el trámite de reclamos, lo que
hace que la resolución de estos, no sea oportuna, por los volúmenes de
trabajo.
116
- El proceder gerencial centra su atención en el control burocrático
Las funciones directivas de la jefatura se abocan al control del
cumplimiento formal de tareas y no a la dirección, planificación y
evaluación de la labor.
C. Organización
- Separación de la unidad de inspección y otras dependencias internas y externas a la inspección
Aunque se evidencia una clara vinculación entre las funciones de la
inspección y otras dependencias del Instituto, tales como Servicios al Patrono,
Unidad de Planillas, Plataforma de Servicios, el Departamento de Salud
Ocupacional, las sedes y la Dirección Administrativa del INS entre otros, no se
da una coordinación y colaboración sistemática, entre ellas, cada una funciona
respecto a la otra con absoluta autonomía.
- Distribución flexible de los recursos humanos Se asigna el trabajo en forma individual, conforme con el volumen global de
trabajo, en el caso de inspecciones para la resolución de reclamos, el recurso
humano está sectorizado y se asigna, según la zona correspondiente.
- Nivel de autonomía y polifuncionalidad en la ejecución del trabajo de inspección
En el desarrollo de su trabajo, los inspectores tienen un alto grado de
autonomía, en razón de los convenios de la OIT y el Título IV del Código de
Trabajo y la Ley de Tránsito y su reglamento. Se les confiere potestades de
autoridad, por tratarse de una labor realizada sustancialmente en el “campo”.
Esto significa que en la ejecución de la inspección y de otras labores
complementarias (elaboración de actas, informes y otros documentos), el
117
inspector de riesgos del trabajo no está sujeto a la dirección y control
permanente por parte de su superior.
La polifuncionalidad es una característica propia del desempeño de la labor
inspectora, el funcionario realiza las tareas sustantivas o secundarias
relacionadas con la inspección. Esto significa que las tareas de redacción y
mecanografías de documentos, e incluso las de notificación, las realiza el propio
inspector.
- Proceso “exhaustivo” de la inspección Toda demanda del servicio de inspección es atendida de la siguiente forma:
Se procede a hacer una inspección de trabajo, para fiscalizar el
aseguramiento de los trabajadores. Cuando se trata de empresas de 50 ó mas
trabajadores, se prolonga el tiempo de inspección, que impide una atención
oportuna a las demandas presentadas. El proceso consta de dos visitas de
campo: la de inspección en que se detecta la infracción y se previene al
empleador para que realice las correcciones y la de revisión, en la que se
determina si la infracción laboral persiste o no. Así, el carácter exhaustivo de la
inspección, hace que haya una congestión de demandas por la relación entre el
volumen de éstas, el número de inspectores disponibles y el tiempo invertido en
cada una.
- Nivel de eficiencia (desempeño)
Se cuenta con pocos elementos paran medir la productividad de cada
inspector de trabajo. Para realizar esta tarea es necesario analizar no solo los
resultados, sino tener en cuenta el proceso de la inspección y los factores que
inciden en él, entre ellos recursos disponibles versus recursos necesarios, los
volúmenes de trabajo, el marco administrativo y jurídico en que se
desenvuelven, entre otros. Con la salvedad de que esta información es parcial,
se procede a exponer el siguiente detalle:
118
CUADRO No. 2
ASIGNACIÓN Y RESULTADOS DE INSPECCIONES (2007)
I Trimestre 2007
Variable por tipo de inspección Asignadas Atendidas Efectividad %
Pólizas canceladas 7 5 71,43Denuncias confidenciales 29 17 58,62Inspección General del Seguro 33 25 75,76Exoneraciones 0 0 0,00Estudios (municipalidades) 24 24 100,00Control boletas (municipalidades) 26 26 100,00Subtotales 119 97 81,51
II Trimestre 2007
Variable por tipo de inspección Asignadas Atendidas Efectividad %
Pólizas canceladas 5 1 20,00Denuncias confidenciales 34 13 38,24Inspección General del Seguro 23 10 43,48Exoneraciones 0 0 0,00Estudios (municipalidades) 27 27 100,00Control boletas (municipalidades) 6 6 100,00Subtotales 95 57 60,00
III Trimestre 2007
Variable por tipo de inspección Asignadas Atendidas Efectividad %
Pólizas canceladas 2 0 0,00Denuncias confidenciales 22 7 31,82Inspección General del Seguro 17 4 23,53Exoneraciones 0 0 0,00Estudios (municipalidades) 22 21 95,45Control boletas (municipalidades) 19 16 84,21Subtotales 82 48 58,54
119
Acumulado 01 al 30-09-2007
Variable por tipo de inspección Asignadas Atendidas Efectividad %
Pólizas canceladas 14 6 42,86Denuncias confidenciales 85 37 43,53Inspección General del Seguro 73 39 53,42Exoneraciones 0 0 0,00Estudios (municipalidades) 73 72 98,63Control boletas (municipalidades) 51 48 94,12Subtotales 296 202 68,24 Fuente: Elaboración propia con base en la información contenida en los registros de la Unidad de Inspección.
NOTAS: No incluye datos de las inspecciones por giras, sólo lo asignado mediante expediente. No incluye datos acerca de la cancelación masiva. El número de inspectores (as) es de 10 funcionarios para el 2007.
De acuerdo con los cuadros anteriores, el número de visitas verificadoras
por inspector es en promedio de 22.44 visitas por mes.
Se debe considerar, para hacer una valoración justa, que en los últimos
años el volumen de trabajo ha crecido, no solo en lo que se refiere a la
inspección en centros de trabajo, sino por cuanto se produjo un recargo en
atención a nuevas normas incluidas en leyes como el Código de la Niñez y la
Adolescencia, Reglamento para la interposición de demandas y la Norma
Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo.
Específicamente, las pólizas permanentes para la actividad de construcción
crearon a su vez nuevas funciones para la inspección que se han constituido en
una carga adicional de trabajo. Por otra parte, y tal y como se ha mencionado,
en las sedes no se cuenta con el servicio de inspección, por lo que los reclamos
son trasladados a oficinas centrales para su resolución, lo que evidentemente
ocupa una importante parte de la jornada laboral. Otra variable que debe
considerarse es la disponibilidad de recursos, tales como equipamiento de
120
oficina, vehículos automotores para el desplazamiento y presupuesto de
viáticos y gastos de transporte.
Cuadro No. 3
Estudio por investigación del Seguro Obligatorio de Automóviles y Riesgos del Trabajo
(1 de enero al 31 de octubre del 2007)
Investigaciones SOA
InvestigacionesRT
BeneficiariosRT
BeneficiariosSOA
Casos
administrativos
TOTAL
106
38
81
337
121
683
Para esta función se cuenta con seis investigadores.
La Unidad de Inspección tramitó entre el 1 de enero y el 31 de octubre 2007,
106 reclamos lo que indica que por mes se tramitaron 10.6 reclamos, para
investigar si procedía el pago por “pérdida económica” en un accidente de
tránsito.
Por otra parte, se investigaron 337 accidentes de tránsito, que trajeron como
consecuencia el fallecimiento de las personas, por los que se investiga la
Gráfico No. 1 Reclamos recibidos del 1 de enero al
31 de octubre 2007
16%6%
12%
48%
18% SOARTRTSOAAdministrativos
121
asignación de rentas a los beneficiarios, por mes se tramitaron 33,7 accidentes
de tránsito.
El gráfico muestra un total de 38 investigaciones sobre riesgos del trabajo
en 10 meses, lo que implican 3,8 investigaciones mensuales por riesgos
laborales y 81 reclamos por fallecimiento de trabajadores a consecuencia de un
riesgo laboral, o sea 8,10 reclamos mensuales para la asignación de rentas a
los beneficiarios de esos trabajadores,
Se han investigado 121 reclamos tramitados en sede administrativa,
mensualmente se tramitan 12,10 casos que ameritan todo el proceso de
investigación, para determinar si el riesgo ocurrido compete al régimen laboral.
D. Equipo y suministros de oficina disponibles en la Unidad de
Inspección:
Se cuenta con el equipo y mobiliario necesario para el desarrollo óptimo de
su trabajo, aunque para la cantidad de visitas que se realizan los vehículos
disponibles son pocos.
E. Dotación de recursos
- Humanos
Se debe puntualizar que existe una desproporción entre el volumen de
trabajo y el número de funcionarios, al hacer una relación entre la población
asalariada del país (1.293.759) y el número de inspectores, se obtiene que cada
inspector debería velar por los derechos de 129.375,9 empleados.
Cuadro No. 4
Relación entre la población asalariada del país y el número de inspectores (2006)
122
POBLACIÓN ASEGURADA POR
RIESGOS DEL TRABAJO
POBLACIÓN
ASALARIADA OCUPADA
CANTIDAD DE INSPECTORES
TOTAL ASALARIADOS POR INSPECTOR
956. 074
1. 293.759
10
129.375,9
FUENTE: Elaboración propia, con base en la Encuesta de Hogares de Julio - 200
De los datos expuestos se deriva que grandes volúmenes de trabajo se
ejecutan con limitaciones de recurso humano. A este desequilibrio entre el
número de inspectores (as) y el total de los trabajadores que deben estar
cubiertos por el Régimen de Riesgos del Trabajo, se le debe sumar el trabajo
administrativo, lo que hace que estos funcionarios ocupen un 30% de su tiempo
en depurar la base de datos en el AS-400, para localizar los patronos y
planificar las vistas si fuera necesario para la emisión del seguro.
Gráfico No. 2
El gráfico anterior refleja que el personal encargado de las labores de
fiscalizar las municipalidades y la gestión de la promoción del seguro, alcanza
Personal de la Unidad de Inspección del Departamento de Riesgos del Trabajo, por función asignada
(2007)
38%
25%
25%
6%6%
Investigaciones
Cancelaciones
Inspecciones generales
Fiscal. Municipalidades
Promociòn del seguro
123
apenas un 12% del total; mientras que el 88% se encarga de desarrollar las
labores sustantivas.
Como parte de este 88% el 38% pertenece a la investigación, la cual
incluye la tramitación de reclamos tanto en el campo de accidentes de tránsito
como laborales.
Dado que los volúmenes de tramitación de reclamos en el Seguro
Obligatorio sobrepasan a los reclamos laborales, esto significa que el recurso
humano debe consumir más de su tiempo en esa investigación, generando que
el servicio se prolongue y no sea oportuno.
La resolución de los reclamos laborales cuando hay un fallecimiento se
encuentra sujeta a documentos que se tramitan en instancias ajenas al Instituto,
razón por la cual los beneficiarios deben esperar de entre 45 a 60 días para que
las instituciones les entreguen los documentos y así presentarlos al INS (entre
esos documentos se encuentran: informe judicial, exámenes de toxicología,
dictamen médico legal entre otros, dependiendo de las circunstancias en que se
suscitaron los hechos)
Por su parte, la fiscalización de las municipalidades implica vigilar que se
cumpla la aplicación de la normativa vigente en los 81 municipios, por las
limitaciones de recursos para su atención, se resta tiempo a la atención de esta
necesidad.
En cuanto a la función de promoción del seguro, esta se realiza cuando se
requiere, omitiéndose la planificación de un programa de capacitación,
igualmente ocurre con las campañas de divulgación del seguro y la confección
de desplegables informativos.
También se debe señalar que la persona encargada de la unidad, además
de sus funciones de oficina, apoya la parte de investigación en la aceptación de
124
los reclamos en los procesos de caso en sede administrativa y las
investigaciones para la asignación de rentas entre otros, esta situación hace
que no se realice en tiempo la planificación y definición de estrategias para
lograr las metas y objetivos del Departamento en concordancia con la
institución.
F. Resultados de la prestación del servicio
La estructura organizativa de la Unidad de Inspección y su funcionamiento
actual, que han sido analizados anteriormente, evidencia varios aspectos
dignos de resaltar:
No es oportuna la exigencia de la calidad de los trabajos y la demanda de
los distintos servicios que presta la inspección, como insumo para la toma de
decisiones en los diferentes procesos del departamento, específicamente
aquellas que absorben el 50% (inspecciones generales y cancelaciones) y el
38% (investigaciones) de su volumen de trabajo.
La inspección de los centros de trabajo, no se atiende de manera pronta. El
cuadro siguiente describe las etapas del ciclo inspectivo y los plazos de
duración entre una y otra, mostrando una excesiva tardanza en el trámite de los
casos.
125
Cuadro No. 5 Duración de tiempos en la función de inspección
Proceso Duración
días meses
Póliza cancelada
109,5
3,65
Denuncia confidencial
103,7
3,46
Exoneración
41
1,37
Inspección General Seguro
61,8
2,06
Municipalidades-revisiones
23,9
0,8
Municipalidades -control de boletas
27,2
0,91
Promedio por inspección
61,65
2,06
Fuente: Elaboración propia
4.2. MUESTREO APLICADO AL ANÁLISIS DE SITUACIÓN DE LOS TIEMPOS DE
RESOLUCIÓN EN LAS ACTIVIDADES DE INSPECCIÓN EN EL DEPARTAMENTO DE RIESGOS DEL TRABAJO
4.2.1. Fundamentación:
Para analizar una muestra de los expedientes y determinar la duración de
los tiempos de resolución y sus causas se tomó como población, la cantidad de
trámites realizados al 30 de septiembre del 2007, aplicándose las técnicas que
a continuación se detallan.
126
4.2.2. Muestra A. Definición
El muestreo es una herramienta de la investigación científica.
Su función básica es determinar qué parte de una realidad en estudio
(población o universo) debe examinarse con la finalidad de hacer inferencias
sobre dicha población. El error que se comete debido al hecho de que se
obtienen conclusiones a partir de la observación de sólo una parte de ella, se
denomina error de muestreo.
Obtener una muestra adecuada significa lograr una versión simplificada de
la población, que reproduzca, de algún modo, sus rasgos básicos
Considerando lo anterior y dado que se conoce la totalidad de la población,
se determinó trabajar con el resultado obtenido, a partir de las siguientes
condiciones
B. Población
La población total de esta investigación se compone de 5059 actividades de
la inspección del Departamento de Riesgos del Trabajo, según el siguiente
detalle:
127
Cuadro No. 6
Cantidad de trámites realizados en la Inspección al 30 de septiembre del 2007
Inspecciones generales
792
Cancelación de pólizas
3100
Municipalidades
108
Promoción
240
Investigaciones RT y SOA
173
Casos administrativos
145
Estudio de beneficiarios RT Y SOA
501
Total de trámites
5059
Fuente: tomados de los informes de Inspección
D
Tam
La
Do
n =N =
Z =
= 0
Datos paraEn
Población conocida
maño de la m
79,42
fórmula qu
nde:
= tamaño de
= tamaño d
= valor corr
0,01.
el cálculon los trámi
muestra
ue se aplica
e la muestr
e la poblac
respondient
o promedioites de Acc
z 1,9
p (frec
i (erro
a considera
ra
ción
te a la curv
128
o de la muecidentes la
96 (a=0,05) 2,
1,96
cuencia espe
0,85
or que se pre
0,1
Població
10
ndo estas c
va de Gaus
estra de tieaborales y
,58 (a=0,01)
erada del par
evé cometer)
ón
condiciones
ss 1,96 para
empos de rde tránsito
rámetro)
s es:
a α =0,05 y
resolucióno
y 2,58 para
n
a α
129
p = prevalencia esperada del parámetro por evaluar. En caso de
desconocerse, aplicar la opción más desfavorable (p = 0,5), que hace mayor el
tamaño de la muestra.
q = 1-p (Si p = 30%, q = 70%)
i = error que se prevé cometer. Por ejemplo, para un error del 10%, se introduce
en la fórmula el valor 0,1. Así, con un error del 10%, si el parámetro estimado
resulta del 80%, se tiene una seguridad del 95% (para � =0,05) de que el
parámetro real se sitúa entre el 70% y el 90%. Por tanto, que la amplitud total
del intervalo es el doble del error que introducimos en la fórmula.
N 5059 Z 1,96 P 0,3 Q 0,7 I 0,1
CÁLCULO 79,42
Para medir las cargas de trabajo se distribuyó entre los dieciséis inspectores
el “Cuestionario para el estudio de cargas de trabajo”, además de revisar una
muestra de 80 expedientes por proceso, obteniéndose los siguientes
resultados:
4.2.3. Promedio de duración de trámites en la resolución de estudios por casos administrativos, asignación de rentas y pérdida económica
Estudio de beneficiarios:
- Régimen de Riesgos del Trabajo: 2,9 meses
- Régimen del Seguro Obligatorio de Vehículos: 1,7 meses
130
Denuncia Administrativa:
- Régimen de Riesgos del Trabajo: 1,7 meses
Investigación:
- Régimen de Riesgos del Trabajo: 1,4 meses
- Régimen del Seguro Obligatorio de Vehículos: 1,1 meses
4.2.4. Factores que afectan el tiempo de resolución de los casos:
1. Trámites burocráticos para obtener documentación de entidades
gubernamentales, para resolver los estudios de beneficiarios.
2. Fortalecimiento de la comunicación interna para información de otros
departamentos como el propio, además los de: Seguro de Vida, Plan
de Pensiones, Seguro Voluntario de Automóviles.
3. Acceso a sistemas informáticos (SICSOA, SICERE, AS-400, DATUM,
SIMA)
Se debe tomar en cuenta que la fiscalización de las municipalidades implica
el vigilar que se cumpla la aplicación de la normativa vigente en los ochenta y
un municipios, al contarse con solo un recurso para su atención, el resto del
grupo de inspección actúa como apoyo, restándole tiempo a sus funciones para
la atención de esta necesidad.
En cuanto a la promoción del seguro vale indicar que se realiza cuando se
requiere, omitiéndose la planificación y eventual ejecución de un programa de
capacitación, dada la falta de recursos, igualmente ocurre con las campañas de
divulgación y la confección de desplegables informativos.
131
También es oportuno señalar que la encargada además de sus funciones
administrativas apoya la investigación de los reclamos en los procesos de caso
en sede administrativa, así como las de asignación de rentas entre otros, esto
ocasiona que no se realice en tiempo la planificación y definición de
estrategias para lograr las metas y objetivos del Departamento en
concordancia con las de la institución.
INSPECCIONES GENERALES
CUADRO No. 7
TIEMPOS EN EL PROCESO DE INSPECCIONES GENERALES
Fecha asignación Fecha informe final Tiempo transcurrido/días
09/01/2007
11/01/2007
2
18/01/2007
11/06/2007 143
29/01/2007
05/02/2007 6
29/01/2007
19/02/2007 20
29/01/2007
12/07/2007 163
29/01/2007
20/03/2007 51
05/02/2007
21/06/2007 136
12/02/2007
02/05/2007 80
12/02/2007
20/02/2007 8
14/02/2007
23/02/2007 9
61,8 DÍAS
2 MESES
Fuente: tomado de los informes de inspección
132
Del análisis de la muestra se evidencia que los tiempos de respuesta no
son oportunos, lo anterior por cuanto, dentro de las inspecciones asignadas
existen unas más complejas que otras, y por consiguiente demandan más
tiempo.
Las inspecciones se asignan diariamente, como el recurso es limitado se
establecen prioridades y esta situación genera que se acumulen inspecciones
donde su atención no demanda una respuesta inmediata.
En la revisión de 80 expedientes, se tomó en cuenta la fecha de asignación
de la inspección versus la entrega del informe, se determina que los
expedientes de mayor complejidad tardan en resolverse aproximadamente
entre 4 y 5 meses ya que conllevan una serie de estudios como revisión de
salarios, que implican el establecimiento de parámetros de comparación con
otras instituciones como la CCSS y MTSS, además están sujetos a la
información que puedan suministrar otras instituciones, entre otros factores.
Para la inspecciones de menor complejidad el promedio de tiempo es de 15 a
30 días.
133
CUADRO No. 8
TIEMPOS EN EL PROCESO DE PÓLIZAS CANCELADAS
Fecha asignación Fecha informe final Tiempo transcurrido/días
29/01/2007
21/06/2007 141
29/01/2007
16/11/2007 288
29/01/2007
22/03/2007 54
29/01/2007
20/02/2007 22
29/01/2007
25/02/2007 27
04/05/2007
18/05/2007 14
05/06/2007
20/11/2007 165
05/06/2007
20/11/2007 165
876
109,5 días
3 meses
Fuente: tomado de los informes de inspección
El estudio de los expedientes demuestra que las pólizas no pagadas, como
lo son las de construcciones de mayor envergadura o mega proyectos y las
compañías bananeras ameritan de un estudio minucioso para lograr la
recuperación de primas y una coordinación con unidades tanto internas como
externas, por lo que demanda tiempo, este trámite tarda aproximadamente de
45 días hasta 6 meses, mientras que los trámites corrientes duran menos de 1
mes para su resolución.
134
CUADRO No. 9
TIEMPOS EN EL PROCESO DE FISCALIZACION DE MUNICIPALIDADES
Fecha asignación Fecha informe final Tiempo transcurrido/días
05/02/2007
26/02/2007 21
05/02/2007
26/02/2007 21
05/02/2007
02/03/2007 27
05/02/2007
28/02/2007 23
05/02/2007
02/03/2007 27
05/02/2007
13/04/2007 68
15/02/2007
02/03/2007 17
20/02/2007
26/02/2007 6
05/03/2007
19/03/2007 14
05/03/2007
20/03/2007 15
239
23,9 días
Fuente: tomado de los informes de inspección
El cronograma anual de fiscalización de las 81 municipalidades y de los 8
consejos de distrito en todo el territorio nacional cuenta con solo un funcionario
asignado, por lo que se evidencian atrasos en los municipios fuera del casco
metropolitano.
135
OTROS PROCESOS DE LA UNIDAD DE INSPECCION
CUADRO No. 10
TIEMPOS EN EL PROCESO DE ATENCIÓN DE LA DENUNCIA CONFIDENCIAL
Fecha asignación Fecha informe final Tiempo transcurrido/días
29/01/2007
20/02/2007 22
29/01/2007
20/03/2007 51
29/01/2007
10/05/2007 152
12/02/2007
10/05/2007 88
12/02/2007
06/11/2007 264
12/02/2007
27/02/2007 15
12/02/2007
27/02/2007 15
05/03/2007
20/06/2007 105
05/03/2007
31/05/2007 85
05/03/2007
05/11/2007 240
1037
103,7 DÍAS
Fuente: tomado de los informes de inspección
La denuncia confidencial comprende denuncias principalmente en las
actividades de construcción y agricultura, estos estudios en su mayoría son
complejos y requieren de la participación de otras entidades para la recolección
136
de información durante el proceso de verificación de los hechos, esta situación
genera que la investigación tenga un tiempo de aproximadamente 6 meses en
los casos complejos y de entre 1 y 2 meses en casos normales.
CUADRO No. 11
TIEMPOS EN EL PROCESO DE ATENCIÓN A EXONERACIONES DE PÓLIZAS
Fecha asignación Fecha informe final Tiempo transcurrido/días
05/10/2007
al 04/12/2007 59
05/10/2007
al 04/12/2007 59
29/10/2007
al 04/12/2007 35
23/11/2007
al 04/12/2007 11
164
41 DIAS
1 MES
Esta función se realiza en un tiempo de 1 a 2 meses, al igual que los otros
procesos se tramitan según la prioridad del caso.
4.3. IDENTIFICACIÓN DE ELEMENTOS AMBIENTALES INTERNOS E EXTERNOS QUE INFLUENCIAN EL DESEMPEÑO DE LA UNIDAD DE INSPECCIÓN
Se utilizó un análisis FODA, que consistió en un trabajo con los siguientes
componentes:
137
1. Análisis interno y externo para determinar los propósitos y objetivos de la
Unidad de Inspección. Considerando visión, misión y valores.
2. Análisis del entorno general, para determinar las oportunidades y amenazas
que tienen un impacto positivo o negativo sobre la Inspección, construidas
sobre la matriz de evaluación del factor externo (MEFE).
3. Análisis interno orientado a identificar las fortalezas y las debilidades de la
Inspección, como elemento para determinan el éxito de la misma en los
seguros que administra, lo que permitió construir la matriz de evaluación
interna (MEFI).
4.3.1. Análisis de las oportunidades y amenazas
Tanto el Departamento de Riesgos del Trabajo y por consiguiente la Unidad
de Inspección deben prever, situaciones de actualidad como la situación social
del país en cuanto a la estabilidad laboral y la inmigración extranjera tan
abrupta y abrumadora, de modo tal, que la incidencia en los accidentes
laborales representan una cantidad significativa que ha elevado
aceleradamente el costo de las prestaciones médico-sanitarias y la inversión en
dinero, en muchos miles de millones de colones al año, desfasando los
presupuestos destinados para esos fines.
Las organizaciones se deben de adaptar al medio externo evaluando las
oportunidades y amenazas del ambiente en el que se desenvuelven, así como
los competidores, los cambios en el mercado y las condiciones económicas,
políticas, sociales y del entorno, de no ser así se arriesga que se convierten en
obsoletas, quedándose atrás en sus componentes principales como tecnología,
estructura y formas de administrar, entre otras.
138
En este escenario, la Unidad de Inspección se debe adaptar al medio
externo para intuir y aprovechar los movimientos de otras entidades abocadas a
la seguridad social en el país como la Caja Costarricense de Seguro Social, el
Ministerio de Trabajo y el Consejo de Salud Ocupacional, y en parte
fortalecerse, para la aplicación de lo dispuesto por ley para el aseguramiento
de los trabajadores en el ejercicio del trabajo.
Esto incluye responder a los cambios en el mercado laboral y en las
condiciones de la sociedad, reconociendo y tratando de disminuir o transformar
las amenazas y aprovechar o crear oportunidades para buscar la coherencia
entre los objetivos planteados por la Administración Superior del Instituto
Nacional de Seguros
4.3.1.1. Oportunidades
Las oportunidades, como se ha explicado, se generan en un ambiente
externo, donde la inspección no tiene un control directo de las variables, sin
embargo, son eventos que por su relación directa o indirecta pueden afectar de
manera positiva el desempeño de la labor fiscalizadora y administrativa.
Éstas se podrían presentar como políticas públicas, o como acciones de
organismos que aparentemente no se relacionan con la actividad de la
inspección de riesgos del trabajo, pero que emiten documentación importante
para la resolución de investigaciones de accidentes laborales o de tránsito.
En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los planes
sectoriales ofrecen una amplia contribución al análisis de las oportunidades, ya
que guían el quehacer nacional y en especial el trabajo que realizan las
entidades que velan por la seguridad social, dan lineamientos sobre las
prioridades nacionales y en consecuencia afectan la aplicación de los
139
presupuestos que derivan en planes, programas, proyectos, actividades y
metas.
La importancia de revisar las oportunidades, es vital, ya que en función de la
seriedad del análisis se tendrá un panorama claro de lo que el exterior puede
proporcionar y con esto determinar la adecuada selección de estrategias para
su aprovechamiento.
Asimismo, cada área de inspección tiene su percepción del entorno en el
cual se desenvuelve. Por ejemplo, la inspección propia de la fiscalización para
el cumplimiento del aseguramiento de trabajadores tiene un entorno particular
referido a la evasión del seguro por la parte patronal específicamente en las
actividades agrícolas y construcción, siendo que el porcentaje de evasión en
comparación con la Caja Costarricense de Seguro Social y el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social en cobertura de trabajadores asegurados oscila en
un 30% de diferencia.
En los últimos tiempos los avances en la seguridad social exigen que la
Unidad de Inspección tenga personal capacitado y la estructura adecuada para
tener capacidad de respuesta para aprovechar las mejoras que se den en
materia de inspección en riesgos laborales, acumulando para sí las
experiencias ajenas que el entorno nos ofrece.
Las oportunidades analizadas para la Inspección de Riesgos del Trabajo
son:
1. Coordinación con Instituciones externas para intercambio de información.
2. Capacidad técnica para atención de requerimientos de aseguramiento y
reclamos.
140
3. Anuencia de la Dirección de Seguros Solidarios para apoyar las
necesidades de la inspección en este campo
4. Personal comprometido y dispuesto a enfrentar nuevos retos.
5. Alianzas estratégicos con otras Instituciones abocadas a la seguridad
social para intercambiar información.
6. La ley faculta a la institución para realizar las revisiones tarifarias
necesarias.
7. Se confeccionan planes de inspección a empresas según la prioridad de
Dirección de Seguros Solidarios.
8. Confianza de la Dirección de Seguros Solidarios en las labores que
ejecuta la Unidad de Inspección.
9. El seguro de riesgos del trabajo, el obligatorio de automóviles y los
programas de prevención se caracterizan por una fuerte proyección
social, son formas en que manifiesta su aporte social hacia la
colectividad nacional.
10. Sectorizar por actividades económicas, enfatizando en las de mayor
auge en el país, para establecer la estrategia de trabajo.
11. Podría generar oportunidades para el desarrollo de otros productos y la
ampliación de cobertura de aseguramiento.
12. Con la aprobación del Tratado de Libre Comercio entre los Estados
Unidos y Centroamérica y República Dominicana, la institución debe
convertirse en una empresa moderna, competitiva y eficiente, brindando
141
productos que requiere el costarricense de acuerdo con sus
necesidades de protección.
4.3.1.2 Amenazas
Al igual que las oportunidades, las amenazas se encuentran en el entorno
de la Unidad de Inspección y de manera directa o indirecta afectan
negativamente el quehacer institucional, indicando que se deben tomar las
previsiones necesarias para que estas no interrumpan el quehacer de la
inspección ni demeriten su función.
El que una amenaza sea la más importante para un área del Instituto e
incluso para un Departamento, no quiere decir que lo sea para el resto de la
institución, todo debe evaluarse en función de lo que el Instituto quiere lograr en
el futuro.
Al analizar las amenazas, se deben considerar los factores económicos,
políticos y sociales, los productos y la tecnología, los factores demográficos, la
competencia y los mercados, entre otros.
La situación económica y política del país, por ejemplo, propicia la apertura
de los seguros, y con ella el incremento de la competencia, por lo que se debe
superar en calidad y eficiencia administrativa.
Las amenazas indican una situación que aunque posiblemente no afecte en
el momento actual a la Inspección en un futuro cercano podría hacerlo. Una
amenaza es un peligro operante, es decir, consiste en fuerzas que podrían ser
perjudiciales para la organización, son un elemento del ambiente que rodea a la
empresa, cuyo efecto potencial es el hacer que nuestros productos pierden
valor relativo, o que disminuyan las posibilidades de supervivencia a largo plazo
en el mercado.
142
La finalidad de señalar una amenaza es la de elaborar un plan de acción
que la soslaye o minimice. Por esta razón, cuanto más específica sea la
identificación de la amenaza, más útil será.
Las amenazas que aumentan el riesgo de la empresa son:
- la competencia,
- una crisis mundial de abastecimiento de materias primas,
- inestabilidad cambiaria,
- inestabilidad política y
- empobrecimiento de los consumidores a quienes se dirige el producto,
entre otras.
Las amenazas analizadas por la Inspección son:
1. Temor al cambio organizacional.
2. Crecimiento continúo de las actividades económicas como industria,
construcción, agricultura, en todo el territorio, lo que amerita el
incremento de recursos para fiscalizar condiciones y el aseguramiento
de los trabajadores.
3. Tipo de cambio libre, sujeto a la oferta y demanda de divisa.
4. Falta de conciencia de la parte patronal de las consecuencias en que
incurre al no tener asegurados a sus trabajadores. Así como el no pagar
el marchamo de vehículos oportunamente.
5. Leyes restrictivas y permisivas.
143
6. La Unidad de Inspección realiza una amplia gama de labores, con muy
limitados recursos por lo que el trabajo no es oportuno.
7. Diecisiete inspectores para brindar el servicio de inspección a toda la
población
8. Actualmente se priorizan los trabajos de inspección y se realizan en
inspección general, investigación y la promoción del seguro.
9. La fiscalización no se realiza al 100% por las razones citadas.
Construcción de la matriz de evaluación del factor externo (MEFE)
La construcción de la matriz de evaluación del factor externo (MEFE) sobre
la base de las oportunidades y las amenazas le permite a la organización definir
cual es su posición estratégica desde el punto de vista externo.
Para la calificación, primero se enlistan las oportunidades y las amenazas,
luego se les asigna un peso de acuerdo con el grado de importancia que se
considere que tiene cada una dentro del factor externo, el peso total del factor
debe sumar 100 puntos y este se distribuye entre todas las oportunidades y
amenazas.
Posteriormente, se les asigna una calificación dependiendo de si es
oportunidad o amenaza, como se indica en el siguiente cuadro:
144
Cuadro No. 12 Calificación para el factor externo en la matriz MEFE
FACTOR ELEMENTO CALIFICACIÓN
EXTE
RNO
Amenaza mayor
1
Amenaza menor
2
Oportunidad menor
3
Oportunidad mayor
4
Fuente: Elaboración personal
145
Cuadro No. 13
Matriz de evaluación de los factores externos: Oportunidades y amenazas
OPORTUNIDADES
#
DESCRIPCIÓN
PESO
CALIFICACIÓN
PONDERADO
1 Coordinación con instituciones externas para intercambio de información. 8 4 32
2 Capacidad técnica para atención de requerimientos de aseguramiento y reclamos 4 4 16
3
Anuencia de la Dirección de Seguros Solidarios para apoyar las necesidades de la Inspección en este campo
5 4 20
4 Personal comprometido y dispuesto a enfrentar nuevos retos en la inspección. 4 3 12
5
Alianzas estratégicos con otras instituciones abocadas a la seguridad social para intercambiar información
5 4 20
6 La ley faculta a la Institución para realizar las revisiones tarifarias necesarias 3 3 9
7
Se confeccionan planes de inspección a empresas según la prioridad de Dirección de Seguros Solidarios
4 4 16
8
Confianza de la Dirección de Seguros Solidarios en las labores que ejecuta la Unidad de Inspección
8 4 32
9
El seguro de riesgos del trabajo, el obligatorio de automóvil y los programas de prevención se caracterizan por una fuerte proyección social, son formas en que
manifiesta su aporte social hacia la colectividad nacional. 3 4 12
10
Sectorizar por actividad económica de mayor auge en el país, para establecer la estrategia de trabajo.
3 3 9
11 Podría generar oportunidades para el desarrollo de otros productos y ampliación de cobertura de aseguramiento. 5 4 20
12
Con la aprobación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, la
institución debe convertirse en una empresa moderna, competitiva y eficiente, brindando productos que requiere el costarricense de acuerdo con sus
necesidades de protección.
4 4 16
SUB TOTAL 56 214
146
Fuente: Elaboración propia
AMENAZAS
#
DESCRIPCIÓN
PESO
CALIFICACIÓN
PONDERADO
1
Temor al cambio organizacional
4 1 4
2
Crecimiento continuo de las actividades económicas como industria, comercio.
Construcción, agricultura en todo el territorio, lo que amerita el incremento de recursos para fiscalizar condiciones y aseguramiento de los trabajadores.
8 1 8
3 Tipo de cambio libre, sujeto a la oferta y demanda de divisa
4 1 4
4 Falta de conciencia de la parte patronal de las consecuencias en que incurre al no tener
asegurados a sus trabajadores. Así como el no pagar el marchamo de vehículos oportunamente.
5 1 5
5 Leyes restrictivas y permisible
5 1 5
6
La Unidad de Inspección realiza una gama de labores, con muy limitados recursos por lo que el trabajo no es oportuno
5 1 5
7
Diecisiete inspectores para brindar el servicio de inspección a toda la población
5 1 5
8
Actualmente se priorizan los trabajos de inspección y se realizan en Inspección general, Investigación y la promoción del seguro.
3 2 6
9
La fiscalización no se realiza al 100% por las razones ya mencionadas
5 1 5
SUB TOTAL
44 47
TOTAL (OPORTUNIDADES + AMENAZAS)
100 261
147
4.3.1.3 Resultados del análisis de la MEFE:
La Unidad de Inspección, por la limitación de recursos, debería centrar su
atención prioritariamente en aprovechar las oportunidades para las cuales está
mejor preparada (calificación alta) y que tienen mayor incidencia o impacto en la
proyección social hacia la colectividad, manifestada mediante el servicio que
brindan los seguros de Riesgos del Trabajo, obligatorio de Vehículos y los
programas de prevención (peso alto).
Realizar acciones sobre aquellas amenazas ante las cuales se encuentra
más indefensa (menor grado de respuesta) y que tienen mayores efectos en las
competencias que desarrolla (peso relativo).
Del peso total de 100 del factor externo, un 56 % correspondió a las
oportunidades y un 44 % correspondió a las amenazas, por lo que las
oportunidades son mayores que las amenazas aproximadamente en un 6,72%.
Las oportunidades en las que se debería centrar la atención prioritariamente
son la: 1, 3, 5, 8 y 11, a saber, las siguientes:
- Integración de los sistemas informáticos.
- Anuencia de la Dirección de Seguros Solidarios para apoyar las
necesidades de la Inspección en este campo.
- Alianzas estratégicos con otras instituciones abocadas a la seguridad
social para intercambiar información.
- Confianza de la Dirección de Seguros Solidarios en las labores que
ejecuta la Unidad de Inspección.
148
- Podría generar oportunidades para el desarrollo de otros productos y
ampliación de cobertura de aseguramiento .
4.3.1.4. Análisis del ambiente interno: fortalezas y debilidades
Las demandas del ambiente externo sobre la institución, deben ser
cubiertas con los recursos de la organización. Las fortalezas y debilidades
internas varían considerablemente para diferentes instituciones; sin embargo,
pueden ser ordenadas en: (1) administración y organización, (2) operaciones,
(3) finanzas y (4) otros factores específicos.
Las fortalezas se definen como la parte positiva de la institución en su
carácter interno, es decir, aquellos productos o servicios que de manera directa
tiene el control de realizar y que reflejan una ventaja ante las demás
instituciones abocadas a la seguridad social.
Las fortalezas se detectan a través de los resultados, por ejemplo: el
prestigio de la institución deriva de la calidad del servicio que se brinda en los
diferentes procesos, principalmente los que tienen relación con la atención de
público. Estas se identifican básicamente a través de la evaluación de los
resultados, por lo que resulta trascendente el tener sistemas de evaluación y
contar con un diagnóstico que permita, partiendo de una fuente confiable,
evaluar los avances o retrocesos, los planes y programas de cada área y del
instituto en general.
Las debilidades de la Inspección son lo contrario de las fortalezas, la
principal característica de estas es la de afectar en forma negativa y directa el
desempeño de la Institución, derivándose en malos productos o servicios.
Una debilidad puede ser disminuida mediante acciones correctivas,
mientras que para que una amenaza, sea reducida, solo se logra mediante la
149
realización de acciones preventivas. Así, las debilidades se podrían atacar con
acciones de corto plazo a fin de eliminarlas y transformarlas en fortalezas; por
esto hay que determinar claramente, cual es la interrelación que existe entre
cada uno de los factores del análisis FODA y, en consecuencia, definir acciones
estratégicas que permitan que con un movimiento se corrijan dos o más
debilidades o se amortigüen dos o más amenazas. Existen debilidades que con
el transcurso del tiempo se pueden convertir en fortalezas.
Así pues, las debilidades deberán de ser señaladas en toda su extensión,
es decir, no deben ser ocultadas por intereses diferentes que no sean el de
proponer y mejorar las políticas y los procesos de la Unidad de Inspección.
4.3.1.5. Fortalezas
Las fortalezas analizadas para la Inspección de Riesgos del Trabajo son:
1. El servicio de inspección es indispensable para que se brinde cobertura a
toda la población trabajadora de este país y para la sostenibilidad del
régimen.
2. Se cuenta con un mercado cautivo.
3. Se trabaja en la integración de los sistemas informáticos.
4. Existe confianza de parte de la Dirección de Seguros Solidarios en los
trabajos que realiza la Unidad de Inspección.
5. La Unidad de Inspección cuenta con personal de amplia experiencia y
mística para enfrentar los retos del momento.
6. Se dispone de infraestructura adecuada para desarrollar el trabajo
7. El recurso humano cuenta con mística, experiencia y compromiso.
150
8. El conocimiento del trabajo que se realiza por parte de los inspectores
que conforman la Unidad, es un insumo positivo.
9. La Dirección de Seguros Solidarios cuenta con la Dirección Actuarial
para realizar los estudios necesarios y actualizar las tarifas que
garanticen la sostenibilidad del régimen de Riesgos del Trabajo.
10. Es posible desarrollar un buen nivel de cooperación entre entidades
gubernamentales para disminuir la evasión del seguro.
11. Hay apoyo en el Plan Nacional de Desarrollo para la fiscalización de los
seguros.
12. La inspección es parte de un esquema que es pilar de la Seguridad
Social.
4.3.1.6. Debilidades
1. El personal de inspección requiere estar a la vanguardia en programas
de cómputo que le permitan contar con la información oportuna.
2. No hay planificación, se trabaja de acuerdo con lo solicitado por el
usuario estableciendo prioridades, esto por la limitación de recursos y
los volúmenes de trabajo que hay que atender.
3. Las sedes no cuentan con el recurso para que realice labores de
Inspección en seguro Obligatorio ni Riesgos del Trabajo
151
4. Los precios no reflejan las condiciones de siniestralidad de cada grupo
homogéneo de riesgos.
5. El servicio no es oportuno por la limitación de personal
6. El apoyo no es suficiente, para impulsar el fortalecimiento de la Unidad
se requieren acciones concretas.
7. No se cuenta con los recursos humanos suficientes para garantizar la
seguridad social a los trabajadores
8. No hay capacidad de recurso humano para llegar a esa población
9. El crecimiento de la Unidad de Inspección requiere de una inversión alta
en recurso humano y equipo, entre otros.
10. No hay cultura de seguros.
11. La interpretación de la Ley de Riesgos del Trabajo y otras leyes que
tienen que ver con materia laboral, no se conocen
Construcción de la Matriz de Evaluación del Factor Interno (MEFI)
La construcción de la Matriz de Evaluación del Factor Interno (MEFI) sobre
la base de las fortalezas y debilidades le permite a la organización definir cual
es su posición estratégica desde el punto de vista interno.
Para la calificación primero se enlistan las fortalezas y las debilidades, luego
se les asigna un peso de acuerdo con el grado de importancia que se considere
que tiene cada una dentro del factor interno, el peso total del factor debe sumar
100 puntos y se distribuye entre todas las fortalezas y debilidades.
152
Luego se asigna una calificación dependiendo si es fortaleza o debilidad,
como se indica en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 14
Calificación para el factor interno en la matriz MEFI
FACTOR ELEMENTO CALIFICACIÓN IN
TERN
O
Debilidad mayor
1
Debilidad menor
2
Fortaleza menor
3
Fortaleza mayor
4
Fuente: Elaboración propia
153
Cuadro No. 15
Matriz de evaluación de los factores internos: Fortalezas y debilidades
FORTALEZAS
#
DESCRIPCIÓN
PESO
CALIFICACIÓN
PONDERADO
1 El servicio de inspección es indispensable para que se brinde cobertura a toda la
población trabajadora de este país y para la sostenibilidad del régimen
5 4 20
2
Mercado cautivo
4 4 16
3 Se trabaja en la integración de los sistemas informáticos
5 4 20
4
Confianza por parte de la Dirección de Seguros Solidarios en los trabajos que realiza la Unidad de Inspección
5 4 20
5
La Unidad de Inspección cuenta con personal de amplia experiencia y mística para enfrentar los retos del momento
4 4 16
6
Se cuenta con infraestructura adecuada para desarrollar el trabajo
5 3 15
7
Recurso humano con mística, experiencia y compromiso
4 4 16
8
Conocimiento del trabajo que se realiza por parte de los inspectores que conforman la Unidad
5 4 20
9
La Dirección de Seguros Solidarios cuenta con la Dirección Actuarial para realizar los estudios necesarios y actualizar las tarifas para la sostenibilidad del régimen
de Riesgos del Trabajo .
4 3 12
10 Cooperación de entidades gubernamentales para disminuir la evasión del seguro
4 4 16
11 Apoyo del Plan Nacional de Desarrollo para la fiscalización de los seguros.
4 4 16
12 Pilar de la Seguridad Social 5 4 20
SUB TOTAL 54 207
154
4.3.1.7. Resultados del análisis de la MEFI:
DEBILIDADES
#
DESCRIPCIÓN
PESO
CALIFICACIÓN
PONDERADO
1 Personal de inspección requiere estar a la vanguardia en programas de cómputo que le permitan contar con la información oportuna.
5 1 5
2 No hay planificación, se trabaja de acuerdo con lo solicitado por el usuario
estableciendo prioridades, esto por la limitación de recursos y los volúmenes de trabajo que hay que atender.
4 1 4
3 Las sedes no cuentan con el recurso para que realice labores de Inspección en Seguro Obligatorio ni Riesgos del Trabajo
5 1 5
4 Los precios no reflejan las condiciones de siniestralidad de cada grupo homogéneo de riesgos
4 2 8
5 Servicio no es oportuno dada la limitación de personal
4 2 8
6 El apoyo no es suficiente, para impulsar el fortalecimiento de la Unidad se requieren acciones concretas.
3 1 3
7 No se cuenta con los recursos humanos suficientes para garantizar la seguridad social a los trabajadores
3 1 3
8 No hay capacidad de recurso humano para llegar a la población meta.
4 1 4
9 El crecimiento de la Unidad de Inspección requiere de una inversión alta en recurso humano y equipo, entre otros.
5 1 5
10 No hay cultura de seguros
5 1 5
11 Interpretación de la Ley de Riesgos del Trabajo y otras leyes que tienen que ver con materia laboral y no se conocen
4 1 4
SUB TOTAL 46 54
TOTAL (FORTALEZAS + DEBILIDADES)
100 261
155
La Unidad de Inspección, considerando la reiteradamente citada limitación
de recursos, debería centrar su atención prioritariamente en aprovechar las
fortalezas para las cuales está mejor preparada (calificación alta) y que tienen
mayor incidencia o impacto en el servicio, en concreto, se debe aprovechar el
apoyo que brinda la Dirección de Seguros Solidarios y la mística y compromiso
que tienen los inspectores para realizar el trabajo, además de que las funciones
que realiza la Inspección son prioritarias para la sostenibilidad del régimen de
Riesgos del Trabajo (peso alto).
Realizar acciones sobre las debilidades que afectan a lo interno de la
organización.
Del peso total de 100 del factor externo, un 54% correspondió a las
fortalezas y un 46% correspondió a las debilidades, por lo que tiene más
fortalezas que debilidades con una diferencia de 4,32 %.
Las fortalezas en las que se debería centrar la atención prioritariamente son
la: 1, 3, 4, 6, 8 y 12, correspondientes a las siguientes:
- El servicio de inspección es indispensable para que se brinde cobertura
a toda la población trabajadora y para la sostenibilidad del régimen.
- Se trabaja en la integración de los sistemas informáticos.
- Existe confianza por parte de la Dirección de Seguros Solidarios en los
trabajos que realiza la Unidad de Inspección.
- Se cuenta con infraestructura adecuada para desarrollar el trabajo.
- El conocimiento del trabajo que se realiza por parte de los inspectores
que conforman la Unidad, es un punto de fuerza importante.
156
4.3.1.8. Los factores ambientales. El FODA.
- Si bien el resultado cruzado del análisis de ambas matrices muestra
una perspectiva favorable al desempeño del servicios, los márgenes
resultantes son bajos, lo que podría interpretarse como una
susceptibilidad alta a que el peso mayor de un factor distorsionante
podría generar un desequilibrio.
- Desde este punto de vista, la orientación debiera inclinarse hacia la
minimización del impacto de una eventualidad que pueda producir
alteraciones, esto quiere decir que debe buscarse que el apoyo o la
aceptación de parte de las autoridades institucionales con poder de
resolución sea efectivo y oportuno.
- Está claro, tal y como lo revela el análisis, que existe potencial para un
desempeño más eficiente, que hay capacidad para atender todos las
exigencias de cada uno de los procesos y que el recurso humano
actual tiene a su haber disposición y habilidad suficientes para
responder a las expectativas; la disyuntiva es si es posible continuar a
los niveles actuales, arrastrando las deficiencias que han sido
enumeradas, lo cual podría limitar cualquier posibilidad de expansión
futura con el correspondiente debilitamiento ante cambios drásticos en
los factores ambientales o por el contrario se actúa con la visión
suficiente para prever estos escenarios y actuar de manera activa y no
reactiva ante las circunstancias.
- La intervención señalada pasa por un nivel de compromiso real que
disponga las inversiones necesarias para potenciar el servicio, los
niveles de evasión del seguro y la demostrada saturación del recurso,
con las consecuencias que esto podría significar, hacen pensar que la
157
inversión se vería compensada con la mejoría en eficiencia y con ello la
captación de nuevos ingresos y con una distribución más racional de
cargas de trabajo, misma que podría aplicarse en beneficio de los
procesos al permitir incrementar el grado de capacitación y
entrenamiento del recurso humano.
4.4. ANÁLISIS DE ESQUEMAS DE ENTIDADES ABOCADAS A LA SEGURIDAD SOCIAL
Para dar cumplimiento a uno de los objetivos del estudio se procederá con el
análisis de los esquemas de inspección en otras entidades abocadas a la
seguridad social, con la finalidad de utilizarlas como base en el desarrollo de
una propuesta de mejora a la inspección en el Seguro de Riesgos del Trabajo,
se analizan los esquemas de trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social y de la Caja Costarricense del Seguro Social.
Dirección Nacional de Inspección de trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)
4.4.1. Breve descripción sobre funciones, objetivos y estructura de la dirección
4.4.1.1. Estructura organizativa de la Dirección Nacional de
Inspección de Trabajo.11
La Dirección Nacional de Inspección I está conformada por:
- El Director Nacional e Inspector General de Trabajo.
- Una unidad de Asesoría Legal.
- Una unidad de Asesoría en Investigación y Calidad de la Gestión. 11 Adelante se adjunta el Organigrama de la DNI
158
- Seis oficinas regionales y 23 oficinas provinciales y cantonales.
Objetivos y funciones de la DNI
La Ley Orgánica del MTSS en su artículo 10, define el objetivo principal de
la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, en el siguiente sentido:
La Dirección Nacional de Inspección: “...vigilará por la aplicación de todas
las leyes, decretos, acuerdos y resoluciones referentes a éstas, principalmente
los que tengan por objeto directo fijar y armonizar las relaciones entre patronos
y trabajadores, como garantía del buen orden y la justicia social en los vínculos
creados por el trabajo...”.
Entre las principales funciones y competencias de la DNI se encuentran:
Director Nacional e Inspector General de Trabajo:
- Definir las políticas, directrices y disposiciones que regulen el Sistema
Nacional de Inspección, en coordinación con el ministro y viceministro
de trabajo.
- Planificar, supervisar y evaluar la labor de la inspección de trabajo en
conjunto.
159
Unidades de apoyo técnico y asesoramiento:
- Unidad de Asesoría Legal.
Su principal función es la de asesorar al Director Nacional y a los
Jefes Regionales en materia jurídica y la de preparar proyectos de
resolución sobre solicitudes, reclamos, incidentes y demás casos
planteados. Así como entablar las acciones y recursos judiciales
correspondientes.
- Unidad de Asesoría en Investigación y Calidad de la Gestión.
Su competencia principal es la de asesorar al Director Nacional y a
los Directores Regionales en el planeamiento y evaluación de la
acción de la DNI, así como, diseñar, supervisar y ejecutar actividades
de investigación social.
Oficinas regionales:
Sus principales funciones son las de ejecutar todas las acciones necesarias
para velar por el cumplimiento de las normas relativas a las condiciones
laborales y de salud ocupacional, dentro de su respectiva circunscripción
territorial y recibir, tramitar y resolver las solicitudes que se le presenten en
relación con los diversos asuntos de su competencia, así como entablar las
acciones judiciales correspondientes.
Oficinas provinciales y cantonales:
Sus funciones son las de ejecutar las acciones necesarias para velar por el
cumplimiento de las normas relativas a las condiciones laborales y de salud
ocupacional, además de recibir, tramitar y diligenciar las solicitudes que se le
presenten, en la jurisdicción territorial a su cargo.
160
ORGANIGRAMA No. 4
Estructura de la Inspección de Trabajo en el MTSS
O r g a n ig r a m a d e la In s p e c c ió n d e T r a b a jo
M in is t r o
V ic e M in is t r o
D i r e c t o rN a c io n a l
C C N ( 1 )
C e n t r a l H u e t a r N o r t e
H u e t a r A t lá n t ic a
P a c í f ic oC e n t r a l
C h o r o -t e g a B r u n c a
O f ic in a s( 3 ) O f ic in a s O f ic in a s O f ic in a s O f ic in a s O f ic in a s
C C R ( 2 ) C C R C C R C C R C C R C C R
U n id a dL e g a l
U n id a d d e G e s t ió n
( 1 ) C o n s e j o C o n s u l t iv o N a c io n a l
( 2 ) C o n s e j o C o n s u l t iv o R e g io n a l : ó r g a n o d e c o m p o s ic ió n t r ip a r t i t a . ( 3 ) O f ic in a s P r o v in c ia l e s y C a n to n a l e s
: ó r g a n o d e c o m p o s ic ió n t r ip a r t i ta .
161
4.4.1.2. Número de inspectores y equipamiento.
A continuación se presenta un cuadro con el número de inspectores a nivel
nacional distribuidos por oficinas.
CUADRO No. 16 Distribución de inspectores de trabajo del MTSS, por oficina y
Ubicación geográfica
1 Aguirre-Quepos 12 Alajuela (*) 73 Cañas 14 Cartago 65 Ciudad Neilly 16 Ciudad Quesada 37 Dirección Nacional 08 Golfito 19 Grecia 4
10 Guácimo 111 Guápiles 312 Heredia 513 Liberia 214 Limón (*) 215 Nandayure 116 Naranjo 317 Nicoya 218 Orotina 119 Palmar Norte 120 Pérez Zeledón (*) 321 Puntarenas (*) 322 Puriscal 123 San José (*) 2624 San Ramón 325 San Vito 126 Santa Cruz (*) 227 Siquirres 128 Turrialba 229 Upala 130 Unidad Gestión 0
88Fuente: Informes de Labores Individuales Mensuales.
No. de Inspectores
(*) Sede de la Regional
No. Oficina
Inspección de Trabajo: Oficinas que carecen de conciladores de trabajo y
NACIONAL
162
Las 29 oficinas regionales, provinciales y cantonales de la Inspección de
Trabajo cuentan con equipo de cómputo (procesador e impresoras) en regular
estado. Es importante indicar que en las oficinas en que se concentran 3 o más
inspectores, no se dispone de máquinas para cada funcionario.
LAS INSPECCIONES A ESTABLECIMIENTOS DE TRABAJO Y LOS CASOS ESPECIALES.
CUADRO No. 17
4.5 INSPECCIÓN EN LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL
4.5.1. Objetivo
La inspección vela porque el estado, los patronos y trabajadores, cumplan
con las obligaciones constitucionales y legales en materia de aseguramiento,
con el uso de instrumentos legales contenidos en la Ley Constitutiva de la Caja,
los cuales refuerzan su potestad reguladora y fiscalizadora.
Total de Persecusión Casos de Casos de visitas sindical menores embarazadas
1.988 6.790 5.306 12.096 36 ND ND1.999 6.574 5.037 11.611 58 323 4002.000 8.587 4.783 13.370 68 704 8452.001 7.616 6.287 13.903 51 408 4732.002 5.764 4.770 10.534 34 281 4662.003 7.261 5.003 12.264 52 268 5812.004 7.872 5.445 13.317 67 168 4472.005 6.721 4.525 11.242 38 170 4882.006 5.591 3.807 9.398 37 159 453
Prom. Anual 6.975 4.996 11.971 49 310 519Fuente: Informes Mensuales Regionales por oficina e Informes Mensuales Regionales de Casos
Inspecciones a establecimientos y casos especiales, en los años de 1998 al 2006
Inspecciones RevisionesAños
163
4.5.2. Fundamento normativo de la inspección
La Constitución Política de Costa Rica establece los seguros sociales en
beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema
de contribución forzosa del estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a
estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez, muerte y demás
contingencias que la ley determine. Asimismo, señala que la administración y
gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma
denominada Caja Costarricense del Seguro Social.
En este marco, la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro
Social establece que la cobertura y el ingreso al Seguro Social son obligatorias
para todos los trabajadores manuales e intelectuales, que perciben sueldo o
salario y que el monto de las cuotas a pagar, se calculará sobre el total de las
remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen con motivo de o
derivados de la relación obrero patronal.
Con fundamento en las facultades que otorga dicha ley a la Junta Directiva
de la Institución, el Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores
Independientes, establece la obligatoriedad de aseguramiento para los
trabajadores independientes que desarrollen por cuenta propia algún tipo de
trabajo o actividad generadora de ingresos.
Para cumplir con el mandato constitucional y legal, la Dirección de
Inspección cuenta con un cuerpo de inspectores encargado de velar por el
cumplimiento de la ley y sus reglamentos.
164
4.5.3. Funciones del Servicio de Inspección
Efectuar el empadronamiento de los patronos y el aseguramiento de los
Trabajadores, con base en lo que establece la Ley Constitutiva de la
Caja Costarricense del Seguro Social y sus reglamentos.
Desarrollar acciones para el control de la evasión y la extensión de la
cobertura contributiva en materia de aseguramiento.
Interponer denuncias en sede judicial por infracciones a la Ley
Constitutiva en Materia de aseguramiento. Proceder al cierre de
empresas por negativa injustificada y reiterada a suministrar información,
al tenor del artículo 48 de la Ley Constitutiva de la CCSS.
Asesorar permanentemente en materia de aseguramiento a patronos y
trabajadores.
Atender impugnaciones patronales derivadas del acto Actos
Administrativos.
Inspección en materia de aseguramiento.
Efectuar estudios especiales no generadores de ingresos, a saber:
situación del asegurado, anulaciones de adeudo, situación patronal,
devoluciones de cuotas, aplicación de responsabilidad solidaria y
aplicación del artículo 51 para determinar unidades económicas; entre
otros.
4.5.4. La Inspección a nivel nacional y cantidad de inspectores de leyes y reglamentos
A nivel nacional, la inspección está conformada por seis direcciones
regionales (ver gráfico Nº 5). En total cuenta con 287 inspectores, asignados
en su mayoría a la gestión ordinaria (220 inspectores; gráfico Nº 5). En el año
2007, se implementa un nuevo programa enfocado al incremento de la
cobertura contributiva conocido como PRECIN (Programa Estratégico de
Cobertura Contributiva de Inspección), que en la actualidad cuenta con 67
inspectores en todo el país.
165
Gráfico Nº 5
Distribución nacional del cuerpo de inspectores por asignación geográfica
(2007)
4.5.5. Estructura organizacional: Dirección de Inspección
La Dirección de Inspección está conformada por una Unidad de Apoyo, un
Área de Investigación y Análisis (nivel “staff”), un Programa Estratégico de
Cobertura Contributiva de Inspección (PRECIN), un Área de Inspección-
Servicios y un Área de Inspección-Industria y Comercio. Asimismo, cuenta con
un programa especializado en asesoría legal y una asistencia administrativa.
D.R.S Chorotega: Inspectores Gestión Ordinaria: 26 Inspectores Programa PRECIN: 9
D.R.S Huetar Atlántica: Inspectores Gestión Ordinaria: 21 Inspectores Programa PRECIN: 5
D.R.S Huetar Norte: Inspectores Gestión Ordinaria: 26 Inspectores Programa PRECIN: 8
D.R.S Central: Inspectores Gestión Ordinaria: 34 Inspectores Programa PRECIN: 18
D.R.S Brunca: Inspectores Gestión Ordinaria: 15 Inspectores Programa PRECIN: 5
D. Inspección: Inspectores Gestión Ordinaria: 98 Inspectores Programa PRECIN: 22
Inspectores Gestión Ordinaria: 220 Inspectores Programa PRECIN: 67
166
ORGANIGRAMA No. 6:
Estructura de la Dirección de Inspección de la CCSS
PROGRAMA DE NOTIFICACIONES Y DEVOLUCIONES DE
CUOTAS
SUB-ÁREA COMERCIO Y ESTUDIOS ESPECIALES
SUB- ÁREA TRANSP Y
FINANICERAS
ÁREA DE INVESTIGACIÓN
Y ANALISIS
SUB-ÁREA SERVICIOS DIVERSOS
PROGRAMA PRECIN
SUB-ÁREA INDUSTRIA
ASISTENCIA
ASESORÍA LEGAL
ÁREA INSPECCIÓN SERVICIOS
UNIDAD DE APOYO ÁREA INSPECCIÓN INDUSTRIA Y COMERCIO
DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN
167
4.5.6. Cobertura de los seguros sociales junio del 2006 a junio de 2007
En el 2007 la cobertura de los Seguros de Salud y Pensiones fueron del
61,91% y 53,63% respectivamente (gráfico Nº 6); significando un logro en
materia de seguridad social, al aumentar en promedio 4 puntos porcentuales en
ambos seguros. Cabe destacar que es el mayor aumento registrado en los
últimos años.
Por otro lado, en los años 2006 y 2007, San José destaca como la provincia
con mayor cantidad de trabajadores adscritos a los seguros de salud y
pensiones. A pesar de que la provincia de Guanacaste reporta el menor
número de asegurados en los seguros de salud y pensiones, presenta las
mayores tasas de crecimiento en trabajadores adscritos, 24,1 % Salud y 26,1 %
Pensiones;(Cuadro Nº 18).
Seguro Pensiones
Seguro Salud
2006: 57,8% 2007: 61,91%
2006: 49,58% 2007: 53,63%
Gráfico Nº 6 Cobertura contributiva del sector privado
Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica.
Jun - 06 Jun - 07 Var %
Salud 373.401 412.260 10,4%Pensiones 303.694 338.359 11,4%
Salud 769.911 841.067 9,3%Pensiones 677.030 747.361 10,4%
Salud 452.291 508.011 12,3%Pensiones 411.565 465.749 13,2%
Salud 40.642 50.445 24,1%Pensiones 36.676 46.248 26,1%
- San Jose:
Provincia con Menor Aseguramiento en ambos seguros:- Guanacaste:
Cuadro No. 26Resumen cobertura contributiva en Salud y Pensiones
Periodo 2006 - 2007
Mujeres
Hombres
Provincia con Mayor Aseguramiento en ambos seguros:
Cuadro Nº. 18
168
4.5.7. Acciones estratégicas para la extensión de la cobertura contributiva y control de la evasión
• Programa PRECIN
El Programa para la Extensión de la Cobertura Contributiva de Inspección
(PRECIN) de la Dirección de Inspección, inicia formalmente en enero del 2007,
con el objetivo de elevar los índices de cobertura en los seguros de salud y
pensiones y de cara a los retos que enfrentará la Caja en el mediano y largo
plazo, por el cambio del perfil demográfico de la población costarricense. En la
actualidad dicho programa cuenta con 67 inspectores de leyes y reglamentos.
Nuevas alianzas estratégicas con instituciones del sector público para el intercambio de información.
Suscripción de convenios y acuerdos de cooperación interinstitucional con el
fin de acceder a otras bases de datos y mapas, que permitan la identificación de
la población patronal y de trabajadores que no cotizan al seguro social. Las
instituciones de interés para la Caja son: Instituto Costarricense de Electricidad
(ICE), Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Municipalidad de San José,
Periodo Jun - 06 Jun - 07 Var %
Salud 56.926 75.018 31,78%Pensiones 56.658 74.629 31,72%
Salud 15.715 15.343 -2,37%Pensiones 15.550 15.183 -2,36%
Salud 170.411 201.798 18,4%Pensiones 124.110 153.701 23,8%
- Trabajadores Independientes
Cuadro No. 27Resumen cobertura contributiva en Salud y Pensiones
Periodo 2006 - 2007
Sector Institucional con mayor crec % en ambos seguros:
Actividad económica con mayor crec % en ambos seguros:
Actividad económica con menor crec % en ambos seguros:
- Construcción:
- Electricidad, Gas y Agua:
Cuadro Nº. 19
169
Ministerio de Seguridad Pública, Registro Público y el Colegio Federado de
Ingenieros y Arquitectos (CFIA).
• Sistema de Información Georeferenciado (implementación plan piloto)
La Dirección de Inspección, inició un plan piloto en el distrito Merced del
cantón central de San José, del cual se desprenderá un diagnóstico de
requerimiento de recursos con el objetivo de aplicar el uso de herramientas
geotecnológicas en la generación de datos espaciales que permitan
implementar estrategias en materia de cobertura y fiscalización, con miras a
obtener un mayor impacto en la gestión de aseguramiento.
• Campañas publicitarias permanentes
Reforzar el uso de los medios de comunicación masiva para concientizar a
patronos y trabajadores de la importancia de cotizar a la seguridad social;
atenuando así la cultura evasora que caracteriza al país. Para estos efectos, se
mantendrá en los diferentes medios de comunicación, campañas publicitarias,
mediante las cuales se informará a los patronos y trabajadores la importancia
del oportuno y correcto aseguramiento de los trabajadores y las consecuencias
de no cumplir con lo que establece la ley.
• Creación de una norma legal que tipifique el delito de defraudación al Seguro Social
Las condiciones actuales del mercado laboral, hacen necesaria la creación
de sanciones más enérgicas a fin de que la Caja pueda compulsar a todos los
obligados a contribuir forzosamente y darle sostenibilidad financiera al sistema
de seguridad social. Para ello se propone tipificar como delito, todas aquellas
acciones que perjudican el sistema en forma fraudulenta, mediante mecanismos
de simulación, artificios y engaños.
170
• Programa de Gestión Preventiva
Reactivar el Programa de Gestión Preventiva tendiente a brindar asesoría a
empresas y trabajadores independientes; mediante charlas a educadores y
personal de las empresas así como a las Cámaras, Asociaciones y Colegios
Profesionales, respecto de la normativa institucional y procedimientos en
materia de aseguramiento. Esto con el fin de prevenir el crecimiento de la
cultura evasora.
• Aumento del espacio físico
Con el propósito de suplir la insuficiencia de espacio físico que se tiene
actualmente, y previendo la incorporación de nuevo recurso humano para el
PRECIN y considerando que el aseguramiento voluntario próximamente
formará parte de las funciones de la Dirección de Inspección, es necesario
disponer de mayor infraestructura física para tener un espacio adecuado para el
desarrollo efectivo de cada una de las áreas funcionales.
• Incremento de los recursos humanos
La dotación de personal en los últimos años se ha mantenido relativamente
constante con respecto a las condiciones que enfrentan las dos Áreas de
Inspección, Unidad de Apoyo, Área de Investigación y Análisis, a saber, el
crecimiento en la masa patronal y de trabajadores, proliferación de nuevas
formas de evasión, incremento de las funciones del inspector y del personal
administrativo, alta demanda de servicios, un volumen considerable de casos
pendientes por atender y el incremento de estudios especiales como
consecuencia del PRECIN.
171
• Programa de capacitación sobre las nuevas tendencias laborales
Nuevas modalidades de contratación gestadas en el mercado laboral, hacen
necesario brindar una capacitación permanente a jefaturas e inspectores en
materia de derecho de la seguridad social. Para ello, la Dirección de Inspección
se encuentra coordinando con un especialista en derecho laboral, para crear un
programa de capacitación que permita enfrentar las diversas situaciones que
surjan durante la realización de los estudios de aseguramiento.
• Consolidación del Sistema SEPI
Con el fin de mejorar la eficiencia en el Área de Inspección, se elaboró un
sistema para medir la productividad de los inspectores a nivel nacional
(conocido como Sistema de Evaluación de la Productividad en el Área de
Inspección-SEPI-), este se basa en el establecimiento de unidades de
producción y se implementó con el objeto de mejorar la productividad de las
áreas y fortalecer la rendición de cuentas.
Consolidar la aplicación del SEPI, permitirá mejorar la gestión de los
inspectores y estandarizar los procesos aplicados a las diferentes
investigaciones que se llevan a cabo. Actualmente se encuentra en proceso de
automatización y revisión de la metodología.
• Sistema Institucional para la Gestión de Inspección (SIGI)
El Sistema Institucional para la Gestión de Inspección (SIGI) es una
herramienta desarrollada para automatizar las labores realizadas por los
inspectores de leyes y reglamentos de la Caja Costarricense del Seguro Social
y las de otros funcionarios que se desenvuelven en el mismo entorno de trabajo
como: supervisores, administradores del sistema, funcionarios de plataformas
de servicios y encargados de estadísticas, entre otros.
172
El SIGI nace con la necesidad de sustituir la plataforma de trabajo de la
Planilla Electrónica del Agente de Servicios (PEAS), la cual por su arquitectura
de desarrollo no es apta para satisfacer las necesidades actuales de
Inspección. El principal objetivo de la migración del PEAS hacia el SIGI es crear
una herramienta más eficaz y productiva que logre la integración de todos los
procesos realizados por los funcionarios de inspección en una plataforma
moderna y mejorada.
Esta herramienta está desarrollada en una arquitectura en capas, la cual la
hace idónea para su uso en la “Web”; además como se indicó en el párrafo
anterior, integra los diferentes procesos que conforman la labor de la
Inspección, a saber: el levantamiento de las solicitudes de estudio,
sectorización, asignación, revisión por parte del supervisor y el inspector,
trámite de los casos correspondientes a los diferentes tipos de investigación e
incorporación de los módulos estadísticos comprendidos en el Sistema de
Evaluación de la Productividad en el Área de Inspección (SEPI) que permita la
generación de informes y estadísticas, a la fecha se encuentra en etapa de
pruebas del sistema.
• Sistema de digitalización de los expedientes de los informes producto de la Gestión de Inspección
A partir del mes de marzo de 2007, la Dirección de Inspección en
coordinación con la Dirección de Tecnologías de Información y
Comunicaciones, inició el Proyecto de Digitalización y Administración de
Expedientes de Inspección, establecido por acuerdo de Junta Directiva (Sesión
Nº 8107, del 16 de noviembre del año 2006, artículo Nº 9), Gerencia Financiera
y esta Dirección.
En la actualidad, el proyecto se encuentra en la fase de levantamiento de
requerimientos, para lo cual fueron designados representantes de usuarios que
173
coordinarán con personeros de la Unidad de Informática de la Dirección de
Inspección.
• Focalización de estudios a empresas con perfil evasor (Perfil Empresarial)
En la actualidad en la Dirección de Inspección, por medio de bases de datos
de la Institución, realiza estudios anuales orientados a la caracterización de la
población patronal evasora, por medio de procesos programados en servidores
de bases de datos locales.
Se planea generar un sistema de información orientado a identificar
patronos que subdeclaran salarios de sus trabajadores; esto se espera lograr
por medio del cruce de datos de patronos que reportan a sus trabajadores en
planillas de la Caja con salarios por debajo del mínimo de ley establecido. Una
vez obtenida la información del perfil empresarial, la información se coteja en el
Sistema de Riesgos del Trabajo del INS, con el fin de verificar los montos
salariales de trabajadores subdeclarados.
• Impulsar el desarrollo de un sistema vía “web”, que permita la gestión de determinadas solicitudes de estudio de patronos y trabajadores
Se pretende plantear la necesidad de un sistema en la página “web” de la
Institución, que permita al trabajador interponer denuncias; la inscripción de
trabajadores por parte del patrono y que el trabajador independiente solicite su
afiliación.
174
4.5.8. Análisis de los otros servicios de inspección existentes en el país
Una vez analizada la información se han generado los siguientes cuadros en
el que se comparan los trabajadores asegurados en la Caja Costarricense de
Seguro Social con los trabajadores asegurados por el régimen de Riesgos del
Trabajo en el período comprendido del año 2001 al 2006, a fin de determinar la
población no cubierta por Riesgos del Trabajo.
CUADRO No. 20
CUADRO COMPARATIVO DE TRABAJADORES ASEGURADOS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y EL DEPARTAMENTO DE
RIESGOS DEL TRABAJO DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS: 2001-2006
Año Trabajadores
Asegurados, CCSS
Trabajadores Asegurados
INS
PEA C.R Cobertura respecto a la PEA
Trabajadores CCSS
Cobertura Respecto a la
PEA Trabajadores INS
2001 927.806,00 775.141,00 1.710.923,00 54,23% 45,31%
2002 931.790,00 800.052,00 1.775.835,00 52,47% 45,05%
2003 954.280,00 775.515,00 1.827.777,00 52,21% 42,43%
2004 1.003.575,00 813.762,00 1.879.719,00 53,39% 43,29%
2005 1.061.683,00 926.505,00 1.931.662,00 54,96% 47,96%
2006 1.143.312,00 956.074,00 1.978.114,00 57,80% 48,33%
Promedio 1.003.741,00 841.174,83 1.850.671,67 54,18% 45,40%
Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica, Informe anual de labores, Riesgos del Trabajo y Caja Costarricense de Seguro Social.
175
4.5.9. Cuadro Comparativo Trabajadores Asegurados entre CCSS e INS
En el cuadro descrito se observa que la CCSS tiene indicadores de
cobertura hacia la población laboral (Población Económicamente Activa) del
país por encima del INS a pesar que tienen igual alcance en sus respectivas
legislaciones, no así en cuanto a los recursos humanos destacados para
atender las responsabilidades que les asiste.
La diferencia media anual porcentual que se halla entre sus coberturas es
de 10,25%, esto quiere decir que existe un total de 189.693,84 trabajadores que
no cuentan con la protección del seguro de riesgos del trabajo.
Otra observación que se desprende de las cifras presentadas es sobre su
tasa de crecimiento que a su vez delinea el comportamiento histórico, los datos
muestran una tasa media de crecimiento anual de la CCSS de un 4,3% y del
INS un 4,4% con lo cual no hay diferencias significativas, manteniendo sus
valores absolutos las diferencias a favor de la CCSS.
Respecto a la población descubierta la brecha existente es muy evidente en
el tanto los riesgos del trabajo del INS han penetrado en menos de la mitad de
su campo de acción (841.175/1.850.672) para un 45,40%. La CCSS posee un
54,18% respecto de su referente.
176
CUADRO No. 21 Cuadro comparativo de trabajadores asegurados en la Caja Costarricense de Seguro Social con respecto a la población económica activa: 2001-2006
Año PEA TOTAL C.R
Trabajadores Asegurados,
CCSS
Trabajadores No Asegurados,
CCSS
Cobertura respecto a la
población económica
activa
Trabajadores No Asegurados,
CCSS
2001 1.710.923 927.806 783.117 54,23% 45,77%
2002 1.775.835 931.790 844.045 52,47% 47,53%
2003 1.827.777 954.280 873.497 52,21% 47,79%
2004 1.879.719 1.003.575 876.144 53,39% 46,61%
2005 1.931.662 1.061.683 869.979 54,96% 45,04%
2006 1.978.114 1.143.312 834.802 57,80% 42,20%
Promedio 1.850.672 1.003.741 846.931 54,24% 45,76%
Anual
Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica, Informe anual de labores, Riesgos del Trabajo y Caja Costarricense de Seguro Social.
A continuación se grafica la población asegurada por el sector salud con
respecto a la población económicamente activa.
Gráfico No. 21
Población Asegurada de la Caja Costarricense de Seguro Social con respecto al la Población Economicamente Activa
de Costa Rica
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006
PEA TOTAL C.R.
Trabajadores Asegurados,CCSS
177
La gráfica muestra, un promedio de la población asegurada por la Caja
Costarricense de Seguro Social de 1.003.741 trabajadores anuales en el
periodo del 2001 al 2006, con respecto a la población económicamente activa
de un promedio de 1.850.672, lo que evidencia que la CCSS tiene a más del
50% de la fuerza del trabajo del país sin la protección de salud, en ese sentido
la Caja Costarricense de Seguro Social a partir del enero 2007, trabajo en
acciones estratégicas para la extensión de la cobertura contributiva y control de
la evasión, implementando un Programa para la Extensión de la Cobertura
Contributiva de la Inspección (“PRECIN”) , con el objetivo de elevar los índices
de cobertura en los seguros de Salud y Pensiones y de cara a los retos que
enfrentará la Caja en el mediano y largo plazo, por el cambio del perfil
demográfico de la población costarricense. En la actualidad dicho programa
cuenta con 67 Inspectores de Leyes y Reglamentos.
Cuadro No. 22
Cuadro comparativo de trabajadores asegurados en Riegos del Trabajo con respecto a la población económica activa: 2001-2007
Año PEA Total C.R. Trabajadore
s Asegurados
INS
Trabajadores No
Asegurados, INS
Cobertura de trabajadores
asegurados con respecto a la
Población Económicamente
Activa
Trabajadores No Asegurados, INS con respecto a la
Población Económicamente
Activa del país
2001 1.710.923 775.141 935.782 45% 55%
2002 1.775.835 800.052 975.783 45% 55%
2003 1.827.777 775.515 1.052.262 42% 58%
2004 1.879.719 813.762 1.065.957 43% 57%
2005 1.931.662 926.505 1.005.157 48% 52%
2006 1.978.114 956.074 1.022.040 48% 52%
Promedio 1.850.672 841.175 1.009.497 45% 55%
Fuente: Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica, Informe anual de labores, Riesgos del Trabajo y Caja Costarricense de Seguro Social.
178
Cuadro Nº 23
Población asegurada en Riesgos del Trabajo Versus la población asegurada con respecto a la Población económica activa. (PEA)
Año PEA Total C.R.
Trabajadores Asegurados INS
2001 1.710.923 775.141
2002 1.775.835 800.052
2003 1.827.777 775.515
2004 1.879.719 813.762
2005 1.931.662 926.505
2006 1.978.114 956.074
Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica Riesgos del Trabajo y Caja Costarricense de Seguro Social.
La gráfica muestra, un promedio de la población asegurada por Riesgos del
Trabajo de 841.175,00 trabajadores anuales en el periodo del 2001 al 2006, con
respecto a la población económicamente activa de un promedio de
1.850.672,00 lo que evidencia que el Instituto tiene un 55% de la fuerza del
trabajo del país sin la protección establecida por ley.
179
GRÁFICO No. 7
Fuente: Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica, Informe anual de labores,
Riesgos del Trabajo y Caja Costarricense de Seguro Social.
Por otra parte se ha construido la siguiente tabla que compara las
actividades que realiza el Ministerio de trabajo y Seguridad Social, la Caja
costarricense de Seguro Social y el Instituto Nacional de seguros, para que el
lector visualice la similitud de las actividades.
Trabajadores asegurados en el Departamento de Riesgos del Trabajo con respecto a la Poblaciòn
Economicamente Activa
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006
PEA Total C.R.
TrabajadoresAsegurados INS
180
CUADRO No. 24 Comparativo de actividades realizadas por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, la Caja Costarricense del Seguro Social y el Instituto Nacional de Seguros
Caja Costarricense de
Seguro Social Actividades
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Actividades
Instituto Nacional de Seguros
Actividades Efectuar el empadronamiento de los
patronos y el aseguramiento de los trabajadores, con base en lo que establece la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y sus reglamentos.
Desarrollar acciones para el control de la
evasión y la extensión de la cobertura contributiva en materia de aseguramiento.
Interponer denuncias en Sede Judicial
por infracciones a la Ley Constitutiva en materia de aseguramiento.
Procedimientos para el cierre por
negativa injustificada y reiterada a suministrar información, al tenor del artículo 48 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.
Asesorar permanentemente en materia
de aseguramiento a patronos y trabajadores.
Atender impugnaciones patronales
derivadas de los actos administrativos de la inspección en materia de aseguramiento.
Efectuar estudios especiales no
generadores de ingresos, a saber: situación de asegurado, anulaciones de adeudo, situación patronal, devoluciones de cuotas, aplicación de responsabilidad solidaria y aplicación del artículo 51 para determinar unidades económicas; entre otros estudios.
La Dirección Nacional de Inspección “...vigilará por la aplicación de todas las leyes, decretos, acuerdos y resoluciones referentes a éstas, principalmente los que tengan por objeto directo fijar y armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores, como garantía del buen orden y la justicia social en los vínculos creados por el trabajo...”.
Definir las políticas, directrices y
disposiciones que regulen el Sistema Nacional de Inspección, en coordinación con el ministro y viceministro de trabajo.
Planificar, supervisar y evaluar la labor de la
inspección de trabajo en conjunto
Asesorar al Director Nacional y a los Jefes Regionales en materia jurídica y la de preparar proyectos de resolución sobre solicitudes, reclamos, incidentes o reclamos planteados. Así como entablar las acciones y recursos judiciales correspondientes.
Planeamiento y evaluación de la acción de la
DNI, así como, diseñar, supervisar y ejecutar actividades de investigación social.
Ejecutar todas las acciones necesarias para
velar por el cumplimiento de las normas relativas a las condiciones laborales y de salud ocupacional dentro de su respectiva circunscripción territorial y recibir, tramitar y resolver las solicitudes que se le presenten en relación con los diversos asuntos de su competencia, así como entablar las acciones judiciales correspondientes.
Fiscaliza las entidades públicas y privadas sobre la obligación de estas de velar por el cumplimiento de lo normado en el Título IV del Código de Trabajo y los reglamentos y Norma Técnica del seguro.
Ejecuta labores de investigación con el fin
de analizar situaciones específicas y así emitir recomendaciones de pago de indemnizaciones o incapacidades sobre casos relacionados con los seguros de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor.
Investigar las solicitudes de indemnización
(total o temporal) por los diferentes seguros RT y SOA que ofrece el INS, emitir criterios para pago de reclamos, estudio de derechohabientes en caso de fallecidos o casos de posibles fraudes.
Asesora en materia de los Riesgos
Laborales a Patronos y Trabajadores.
Tramitar los casos administrativos y la asignación de rentas a beneficiarios los cuales incluyen la confección de las respectivas denuncias administrativas, así como el proceso de investigación para verificar la aceptación del accidente.
Efectuar estudios especiales, a saber:
situación de asegurado,
Hacer uso adecuado y racional de los recursos institucionales que estén a su disposición, dentro de las normas de control interno institucional, con el fin de lograr el mayor beneficio para el INS.
Control y seguimiento a las pólizas
canceladas.
Capacitaciones en la rama del seguro a empresas, trabajadores y sedes del INS.
Desarrollo en el campo de la promoción
Fuente: información suministrada por el MTSS, CCSS, INS
181
En el cuadro anterior, se denota que la Caja Costarricense del Seguro
Social y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cuentan con mayores
potestades jurídicas para ejercer acciones coercitivas para el cumplimiento de
la normativa, caso contrario al del Instituto Nacional de seguro, ya que el Título
IV del Código de Trabajo, no está actualizado por lo que no responde a los
tiempos de cambio en que se desarrolla la actividad laboral, además presenta
inconsistencias en la interpretación de algunos artículos, lo que hace que se
incurra en consultas a la Unidad de Litigios para que esta indique como actuar
en determinada situación.
El “Proceso de Interposición de Demanda”, que realizan ambas
instituciones, el Instituto no realiza esa función, dada la escasez de recursos.
Se da también una variación notable en la cantidad de funcionarios que
tienen ambas instituciones con respecto a los recursos que maneja la Unidad
de Inspección del Instituto Nacional de Seguros
Otro elemento que hace la diferencia tanto en la CCSS como en el MTSS,
es el grado de profesionalización que tienen los funcionarios que conforman los
servicios respectivos, no así la Unidad de Inspección del INS.
Los inspectores de la CCSS y el MTSS, con los recursos que tienen, logran
cubrir la mayor parte de la población minimizando la evasión.
Tanto en el MTSS como en la CCSS, la inspección se encuentra
desconcentrada mientras que el INS se encuentra concentrada.
El Instituto está supeditado a los esfuerzos de la inspección que desarrollan
el MTSS y la CCSS
Al valorar el factor “peso legal” en materia de inspección, el INS se
182
encuentra con resultados marcadamente inferiores frente a la función de
inspección que ejecuta tanto el Ministerio de Trabajo como la Caja de Seguro
Social. El primero se eleva como la entidad rectora ya que se encarga de
establecer las regulaciones y pautas de los diferentes actores intervinientes en
el Sistema Nacional de Inspección; en adición, el alcance de su base legal le
permite velar por la armonía y justicia social de cualquier tipo de relación entre
los trabajadores y sus patronos. Mientras tanto, la Caja de Seguro Social se
yergue como la entidad fundamental y sensible en dos pilares del modus
vivendis del costarricense: salud y pensiones, ello conlleva que la inspección
sea catalogada de igual manera.
Por otra parte, el servicio de inspección que efectúan la Caja de Seguro
Social y el Ministerio de Trabajo se ve igualmente favorecida ya que son
entidades protagonistas para la generación y aplicación de las políticas sociales
del Estado Costarricense, las dimensiones que adquieren de cara a los
indicadores de desarrollo humano y otros de similares características, son
relevantes. En contraposición, al ser el INS una entidad que mayoritariamente
opera con seguros de orden comercial y que de manera anexa se encarga de
los seguros obligatorios de riesgos del trabajo y de vehículos automotores, el
servicio de inspección que realiza se visualiza de poco valor agregado.
Finalmente, a nivel de jurisprudencia en los Tribunales Costarricenses, la
inspección tanto del Ministerio de Trabajo como de la Caja de Seguro Social
goza de credibilidad pues su sustento legal tiene mayor alcance e impacto en la
sociedad costarricense, además que los involucrados en sus respectivos
dominios legales tienen mayor dinámica que los similares del Instituto Nacional
de Seguros. Este último, no ha incorporado en sus actividades aquellas de nivel
coercitivo y carece de experiencia para la interposición de denuncias en los
Tribunales.
183
Debido a todo lo antes descrito la inspección de los seguros solidarios del
INS presenta una serie de desventajas frente a sus homólogos del Ministerio y
de la Caja de Seguro Social que lo caracteriza como débil y de poco impacto
dentro del marco legal y social en que participa.
4.5.10 Encuesta como herramienta para visualizar la función de la Inspección.
En síntesis, la definición de encuesta enfoca a la misma como un método
que consiste en obtener información de las personas encuestadas mediante el
uso de cuestionarios diseñados en forma previa.
Complementando ésta definición, cabe mencionar que según el autor
Malhotra, el método de encuesta es un cuestionario estructurado que se da a
una muestra de la población y está diseñado para obtener información
específica de los entrevistados.
Para conocer los criterios de percepción de la Inspección del Departamento
de Riesgos del Trabajo, se formulo una encuesta para los Intermediarios de
Seguros y la Inspección de Gestión en Salud Ocupacional, Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y la Caja Costarricense de Seguro Social, Así
como a los Inspectores del Departamento de Riesgos del Trabajo. Los
resultados de la encuesta se encuentran en el ANEXO No. 2.
4.5.11. La percepción de los actores directos en la encuesta.
La aplicación de las encuestas a los involucrados directos con el proceso de
inspección revelan elementos muy importantes que vienen a ratificar los
fundamentos de este análisis: no existe un grado de desaprobación a la forma
en la que se desempeñan las labores, aunque se enfatiza en la necesidad de
184
que se trabaje en brindar los servicios de forma oportuna; se da un buen nivel
de comunicación entre los diferentes actores y no se evidencia que haya
insatisfacción en lo que respecta a la oportunidad de que los regímenes
estudiados continúen siendo manejados por el Instituto.
Se señala sin embargo, que el recurso humano es insuficiente y con miras a
una intención de modernizarse que forma parte de las metas de corto plazo del
Instituto, esto se puede convertir en un “cuello de botella” que altere la
percepción de los intermediarios, de manera muy delicada en lo que respecta a
la parte comercial que es vital para la sanidad económica de la institución.
Se enfatiza en la importancia de la coordinación interinstitucional, tarea en la
cual el Instituto debe asumir un rol de total involucramiento en consideración a
los mandatos de ley que determinan su actuación en el mercado, el objetivo de
consolidar un rol de liderazgo efectivo debiera ser prioritario en la acción
institucional, sobre todo que esta posición sólida será determinante para
cualquier eventual política de expansión.
Lo esencial aquí es que una corrección de las deficiencias internas, sobre
todo aquellas sobre las cuales el Instituto tiene capacidad real de intervención,
debería ser la línea de actuación prioritaria; máxime que sobre todo los
intermediarios externos se muestran anuentes a una eventual apertura, esto
quiere decir que sería una mala medida política el descuidar por falta de
atención oportuna lo ya conseguido, aumentando la exposición del Instituto ante
aquellos factores que no puede controlar.
185
4.6. EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 4.6.1. Definición de Evaluación de Proyectos
En el marco de su definición más abstracta y, por ende, comprehensiva,
esencial y universal, un proyecto de inversión (o contratación) implica la
utilización de determinados recursos y su transformación en productos o
resultados a través de la realización de actividades precisas. Como en
cualquier acto de producción, una inversión es en el fondo un proceso de
transformación de insumos en productos. En este proceso, se generan dos
flujos:
a) Uno de costos, en razón de la compra de determinados recursos o
insumos.
b) Otro de beneficios, derivado de la disposición de los productos.
Por ello, un proyecto, cualquiera sea su naturaleza, representa un
intercambio entre costos y beneficios. Toda inversión exige la reducción de
algún beneficio en el presente –tal es, genéricamente, su costo– con la
esperanza de recibir algún beneficio en el futuro.
Pero los costos y beneficios acontecen en momentos distintos, por lo que
resulta indispensable tomar en consideración el tiempo para evaluar la
rentabilidad, privada o social, asociada a la inversión, y con ello, poner en
práctica el análisis costo-beneficio.
Formulación y evaluación de proyectos
Por ello, la conveniencia de una inversión requiere comparar costos y
beneficios a través de las operaciones siguientes:
186
a) En principio, se identifican todos los costos y beneficios. Desde el
punto de vista privado o empresarial, la tarea es relativamente sencilla,
pues, se consideran todas las partidas que afectan los estados
financieros de la empresa. Desde un punto de vista social, en cambio,
la identificación de todos los costos y beneficios del proyecto suele ser
una tarea bastante ardua, pues se pueden detectar partidas de costo y
beneficio que van más allá de las que contablemente son identificadas
en el ámbito estrictamente privado.
b) Identificación y cuantificación de costos son procesos estrechamente unidos. Por ejemplo, la participación de la mano de
obra se identifica y cuantifica en número de horas-hombre, o en
número de trabajadores y en días o meses de cada uno de ellos. En
muchos de nuestros casos, los costos están dados por la cotización
del oferente. Analizar la posibilidad de costos ocultos, como por
ejemplo el recurso humano que debe aportar el INS como soporte a la
actividad, suspender actividades claves, preparación del área de
trabajo, entre otros.
c) Después de la identificación y cuantificación se efectúa la valoración de las distintas partidas de costo y beneficio. Aquí se abren varias
alternativas que grosso modo configuran distintas formas de evaluar
un proyecto. En la mayoría de proyectos privados no existe mayor
dificultad para valorar los costos y beneficios; pero en los proyectos
sociales, a cargo de entidades no-lucrativas, los beneficios, si bien
pueden ser identificados y hasta cierto punto cuantificados, difícilmente
pueden ser valorados.
187
Enfoques de evaluación
Al identificar, cuantificar y valorar los costos y beneficios de un proyecto,
resulta crucial la diferenciación entre los costos/beneficios directos y los
costos/beneficios indirectos. Para trazar la línea divisoria entre lo directo e
indirecto, el punto clave es la consideración de la titularidad del proyecto. Un
proyecto se analiza, en principio, siempre desde la perspectiva de una persona
natural o jurídica, privada o pública, que será (o sería) la responsable de la
ejecución de la inversión. Bajo esta consideración se entiende que:
a) Los costos y beneficios directos son aquellos que recaen sobre el
titular del proyecto. (Costo de la oferta, monto de la cotización).
b) Los costos y beneficios indirectos son aquellos que recaen sobre
terceros y no sobre el titular del proyecto (beneficios colaterales,
mejoramiento de la imagen, venta de primas, costos de comunicación,
traslado de personal de otro departamento, movimiento de oficinas de
terceros y demás)
Estos últimos son “los costos o beneficios que tienen su origen en una
transacción económica, que recaen sobre un tercero y que no tienen en cuenta
a los que realizan la transacción”. La diferencia entre las variables de costos y
beneficios directos e indirectos es de importancia fundamental para distinguir
entre evaluación privada y evaluación social.
Normalmente, bajo un enfoque privado solo se consideran las variables
directas, en tanto que bajo un enfoque de evaluación social (o institucional)
debe incluirse todos los costos y beneficios, tanto directos como indirectos. En
este enfoque se evalúan los efectos que recaen sobre toda la población
afectada por la inversión, y no sólo aquellos que recaen sobre el titular del
proyecto. En este contexto, debe entenderse a la evaluación de un proyecto
188
como un continuum que va desde la estrictamente privada hasta la evaluación
basada en amplias consideraciones sociales (algunos departamentos o
unidades externas se vean afectados)
El criterio de fondo es la comparación de los costos y beneficios asociados
al proyecto. Este criterio permite determinar la rentabilidad de los proyectos, ya
que los costos corresponden al valor de los recursos utilizados, en tanto que los
beneficios son el valor de los bienes y servicios producidos por el proyecto. En
este contexto, reiteramos:
La evaluación se califica de privada cuando se considera el interés de
una unidad económica concreta (que puede ser una empresa o un
médico). Los costos y beneficios en este caso se valúan a través de
“precios de mercado”.
Cuando lo que interesa es el efecto que produce el proyecto en el
colectivo económico-social, se suele hablar de evaluación social, y los
costos y beneficios se suelen estimar con los llamados “precios sociales”,
“precios de cuenta” o “precios sombra”.
En la evaluación social, el análisis de los proyectos se realiza desde el punto
de vista del país (o empresa) como un todo, lo que implica considerar tanto a
los costos y beneficios directos como a los indirectos; vale decir, los efectos que
recaen sobre toda la población (o empresa) afectada por la decisión de
inversión. Este tipo de evaluación, sin embargo, no es de exclusiva aplicación
en proyectos gestados o patrocinados por el sector público.
Muchos proyectos empresariales con significativos efectos sobre su entorno
económico y social (generación de empleo, apropiación de tecnología,
incremento de divisas, sustitución de importaciones, conservación del medio
189
ambiente y otros) deben ser sometidos, además de la evaluación privada, a los
criterios de evaluación social.
Por otro lado, en los proyectos ejecutados por las instituciones del estado es
recomendable que en lo posible sean aplicados criterios de evaluación privada,
no tanto para determinar su conveniencia sino para garantizar una gestión
eficiente.
Evaluación económica y evaluación financiera
Trabajando con un enfoque privado o con uno social, se pueden efectuar
dos niveles distintos de análisis, conocidos como evaluación económica y
evaluación financiera, respectivamente.
La evaluación económica se realiza bajo el supuesto de que el conjunto de
la inversión será financiado con recursos propios, con recursos del inversionista
o entidad ejecutora, según sea el caso. No existe, por ende, financiamiento de
terceros, razón por la que no existe necesidad de incorporar en el flujo de caja
los flujos financieros (desembolso de préstamos y servicio de deuda). Esta es la
situación típica del INS, situación que podría cambiar a mediano plazo
La evaluación financiera se realiza, en cambio, bajo el supuesto de que
toda o parte de la inversión será financiada con recursos de terceros. Ello obliga
a considerar el efecto de las condiciones de endeudamiento sobre la
rentabilidad de la inversión, ya sea que se trabaje a nivel de rentabilidad privada
o de rentabilidad social.
Para efectos del cálculo de indicadores de rentabilidad se pueden tomar los
saldos de flujo de caja económico o flujo de caja financiero, dependiendo de lo
que quiera realizar. Y en ambos casos, puede operarse bajo un enfoque privado
o un enfoque social.
190
Métodos genéricos de evaluación
La evaluación consiste en comparar los costos de cada alternativa con sus
beneficios, aceptando aquellos proyectos en los que los beneficios esperados
son mayores que los costos. Sin embargo, el proceso no siempre es fácil o
factible. Como ya fue señalado, en los proyectos sociales, salvo excepciones,
no es posible valorar los beneficios en términos monetarios, por lo que suele
recurrirse a otras técnicas. Ello ha dado lugar a que el método de evaluación
basado en análisis beneficio-costo adquiera dos modalidades:
a) El análisis costo-beneficio propiamente dicho, utilizado en los
casos en los que tanto los costos como los beneficios pueden ser
identificados, cuantificados y valorados con relativa facilidad.
b) El análisis costo-efectividad, utilizado en los casos en los que los
beneficios son de muy difícil valoración, o los resultados de ello son
excesivamente controversiales.
En las secciones siguientes se explican, paso a paso, los procedimientos de
evaluación de un proyecto bajo ambas modalidades.
Procedimiento general de evaluación de proyectos
Analizar o evaluar un proyecto consiste en determinar, mediante la
aplicación de técnicas cualitativas y cuantitativas, la conveniencia de asignar
ciertos recursos a determinados usos. Se trata, esencialmente, de decidir cómo
deben utilizarse los recursos a efecto de satisfacer determinadas necesidades
sociales.
Desde la perspectiva de una entidad financiera, el propósito de la evaluación
de proyectos es hacer una correcta selección de los que serán financiados, al
191
tiempo que contribuyen a un buen diseño de los mismos. Con la evaluación de
proyectos se da respuesta a la interrogante básica de qué tan beneficiosa
puede ser una determinada inversión
Por definición, un proyecto de inversión implica la utilización de insumos.
Significa, por lo tanto, que un proyecto “succiona” recursos productivos de la
economía que tienen un determinado valor.
La valoración de estos recursos constituye el costo del proyecto, en tanto
que se supone que el proyecto generará algún producto, que también deberá
ser valorado y que será el beneficio de este.
Con base en esta información la evaluación consistiría, sencillamente, en
determinar si la corriente de beneficios que el proyecto generará es mayor que
la de los costos. Si este fuera el caso, se estaría en condiciones de decidir
rápidamente y hasta aquí llegaría el análisis. El problema, sin embargo, no es
tan simple y presenta una serie de complicaciones que es necesario analizar:
a) En primer lugar, cabe preguntarse sí han sido identificados todos y
cada uno de los costos que implicará el proyecto, así como todos y
cada uno de sus beneficios.
b) Existe la posibilidad de que en el proceso de evaluación de un
proyecto se omitan los llamados costos indirectos, que podrían no
haberse identificado sencillamente porque el ente ejecutor no los
ha contemplado en su proceso productivo porque para él no implican
una erogación de dinero.
c) De la misma forma, puede ocurrir que, del lado de los beneficios, no
se hayan contemplado los probables beneficios indirectos del
proyecto porque, al igual que en el caso de los costos, el
192
inversionista no ha contemplado otras ventajas que no sean las que
significan una retribución monetaria para él.
En ambos de los casos citados, estos no entran en la contabilidad del
inversionista privado y por lo tanto no afectarán el cálculo de su rentabilidad.
Desde el punto de vista del INS (o la sociedad), en cambio, si debieran ser
considerados, ya que pueden implicar que el proyecto ocasione más costos que
beneficios. En esta primera aproximación, por lo tanto, se puede decir que para
la evaluación de una alternativa de inversión pública es importante la
identificación de la totalidad de los costos y beneficios.
Una segunda cuestión que es preciso tomar en cuenta es que, aún y
cuando se hayan considerado todos los beneficios y costos del proyecto,
no basta sólo que los beneficios sean mayores que los costos, sino
además es necesario que el excedente sea mayor a cierta alternativa
pertinente.
Si los beneficios son mayores que los costos y el proyecto genera un
excedente positivo, este debe ser comparado con otras alternativas, de
tal forma que evalúe si existe, no solo un beneficio neto sino un beneficio
neto incremental respecto a estas otras posibilidades.
En principio y cuando el análisis se restringe al campo de la evaluación
privada, una posibilidad de comparación que se utiliza es la tasa de
interés de mercado. Es decir, se evalúa si el retorno neto que la inversión
produciría, es mayor, menor o igual que el retorno que dicho capital
generaría a la tasa de interés con que el sistema bancario retribuya a
dicho capital.
193
En otras palabras, el proyecto se compara con la tasa de interés de
mercado, que en este caso actúa como el costo de oportunidad del
capital invertido en el proyecto.
Expresado en forma muy simple, el costo de oportunidad del capital es lo
que se deja de ganar en otra alternativa, en este caso en un banco o
inversión mobiliaria, por haber destinado estos fondos a la
implementación del proyecto.
En términos de la evaluación privada de proyectos, empero, el costo de
oportunidad del capital está normalmente asociado a lo que el
inversionista considere que son sus alternativas de inversión más
rentables y no necesariamente a la tasa de interés de mercado que en
todo caso solo se utiliza como referente general.
Por ejemplo, un conglomerado de empresas puede considerar que el costo
de oportunidad de un nuevo proyecto será, al menos, la tasa de rentabilidad
que se obtiene en la empresa menos rentable de este, la cual bien podría ser
superior a la tasa de interés bancaria.
Desde el punto de vista social, seleccionar la alternativa de inversión más
rentable tiene como lógica consecuencia, escoger aquél proyecto que
represente una mayor contribución al desarrollo nacional y, por ende, contribuya
a elevar la tasa de crecimiento del producto nacional.
El problema general de evaluación comprende, por lo tanto, dos
razonamientos esenciales:
- Primero: determinar si se han identificado todos los costos y beneficios
del proyecto de forma que si estos últimos son mayores que los
primeros; y,
194
- Segundo: en caso de que así ocurra, averiguar si este beneficio neto o
excedente es o no mayor que el costo de oportunidad del capital
invertido.
Tal es el procedimiento general de evaluación de proyectos.
Análisis costo-beneficio de proyectos privados
El análisis costo-beneficio en el sector privado o, simplemente, análisis de
proyectos privados, se sirve de los llamados indicadores de rentabilidad, para
evaluar la viabilidad de una inversión.
Estos permiten no solo aceptar o rechazar una inversión, sino también
efectuar comparaciones de proyectos alternativos, de modo que sea
seleccionada la mejor de ellas desde el punto de vista económico. Existen
distintos indicadores que pueden calcularse una vez conocidos y determinados
los costos y beneficios. Entre ellos figuran destacadamente la razón beneficio-
costo, el período de recuperación del capital, el valor actual neto (VAN), la tasa
interna de retorno (TIR) y el índice de rentabilidad (IR). De éstos, los más
recomendables son el VAN y la TIR.
A. El valor actual neto (VAN)
El VAN, también conocido como valor presente neto, pretende determinar en
cuanto se enriquecerá quien realiza un proyecto, medido en términos de riqueza
actual. Para ello se aplica la siguiente fórmula: (Donde Bi = Beneficios del proyecto en el año i; Ci = Costos del proyecto en el año i; r = Tasa de
descuento)
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El esquema general para la evaluación de estos proyectos se resume en los
puntos siguientes:
PASO 1: Beneficios para la población beneficiaria
Se identifican todos los beneficios generados por el proyecto (resultados
favorables) y perjuicios (resultados no favorables) directos para la población
beneficiaria, que en ocasiones podría simplemente consistir en lo que ocurriría
si el proyecto no se ejecutara y la situación de los beneficiarios siguiera igual.
También se identifican los efectos indirectos relacionados con el proyecto
(efectos secundarios), por ejemplo, la construcción de una represa
incrementará la productividad de los cultivos que serán irrigados, pero también
implicará la pérdida para ciertos agricultores de sus tierras, precisamente
aquellas que serán destinadas al área de construcción de la represa y los
canales de derivación de las aguas de regadío. Después de efectuados los
cálculos, los beneficios para los usuarios se definen mediante la fórmula
siguiente:
BENEFICIOS PARA USUARIOS (B) = BENEFICIOS CON PROYECTO - BENEFICIOS SIN
PROYECTO
Es de suma importancia clasificar los beneficios para los usuarios en
beneficios primarios (o beneficios directos) y beneficios secundarios (o
beneficios indirectos), toda vez que ello aumenta la eficiencia del análisis. Si los
beneficios primarios bastan para justificar los costos del proyecto, podemos
ahorrarnos el esfuerzo de cuantifica y valorar los beneficios indirectos.
197
PASO 2: Costos de la Unidad Ejecutora
Los costos de la unidad ejecutora se clasifican en gastos necesarios e
ingresos derivados de la recuperación de costos o de ahorros que se obtendrán
con la ejecución del proyecto.
Los costos necesarios, a su vez, incluyen la inversión de capital y los costos
operativos anuales.
Cualquier venta de bienes o servicios que se realice generara ingresos, los
cuales reducen los costos de la institución ejecutora. Ejemplos típicos son los
ingresos por venta de carteles, el cobro de la matrícula en los cursos de
capacitación, o cursos de capacitación ofrecidos sin costo para la Institución. Al
combinar estos elementos tenemos que los costos de la unidad ejecutora se
calcularán de conformidad con la siguiente fórmula:
COSTOS PARA LA UE = INVERSIÓN + COSTOS DE OPERACIÓN - INGRESOS
PASO 3: Selección de la tasa de descuento social
La tasa de descuento social sirve para determinar los beneficios y costos a
valores actuales, de modo que proyectos con horizontes de ejecución mayores
de un año (que son la mayoría), puedan ser evaluados correctamente. Para
determinar la tasa de actualización, existen dos puntos de referencia:
- En proyectos sociales sin contrapartes privadas, la tasa de descuento
debe reflejar únicamente el costo de los préstamos obtenidos por la
institución ejecutora. Esto se aplica a casos como saneamiento
básico, carreteras, centros de educación básica, represas y canales
de regadío, entre otros, que son proyectos por los cuales no existe
mayor interés del sector privado.
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En esta fórmula, C/U es el costo por unidad de la variable proxi de los
beneficios; VAC es el valor actual de los costos; y el N° de unidades es el
número total de atenciones a generar, servicios a entregar o población a
atender durante el horizonte de evaluación del proyecto.
Análisis Costo-Beneficio del diagnóstico. (Proyecto)
4.7.1. Introducción.
A efecto de realizar un análisis de costo-beneficio del proyecto, se debe
tener claro que el mismo lo conforman varias etapas, algunas que se ejecutarán
independientemente de las anteriores, pero otras dependen de los resultados y
ejecución de otras etapas previas.
La etapa que nos ocupa en este caso es el diagnóstico de crear un
departamento que brinde el servicio integral de inspección en las siguientes
ramas:
1) Seguridad e Higiene Ocupacional
2) Inspección (Fiscalización del Seguro de Riesgos del Trabajo)
3) Investigación de accidentes de tránsito y laboral
4) Promoción y Capacitación del Seguro
Así las cosas, el análisis que se presenta corresponde al diagnóstico, sin
embargo, los potenciales beneficios de implantar la solución, son considerados
como parte del valor agregado que ofrece el diagnóstico, ya que este brinda la
información de los diferentes problemas detectados y su posible solución.
4.7.2. Comentarios generales.
Dadas las características de este proyecto de diagnóstico, se hace
necesario realizar algunos comentarios sobre el enfoque dado al presente
estudio.
200
Por lo general, un proyecto se analiza, en principio, desde la perspectiva de
una unidad usuaria, que será (o sería) la responsable de la ejecución de la
inversión. Bajo esta consideración se entiende que:
a) Los costos y beneficios directos son aquellos que recaen sobre el
titular del proyecto. (Costo de la oferta, monto de la cotización).
b) Los costos y beneficios indirectos son aquellos que recaen sobre
terceros y no sobre el titular del proyecto (beneficios colaterales,
mejoramiento de la imagen, venta de primas, costos de
comunicación, traslado de personal de otro departamento,
movimiento de oficinas de terceros, entre otros)
Estos últimos son “los costos o beneficios que tienen su origen en una
transacción económica, que recaen sobre un tercero y que no tienen en cuenta
los que realizan la transacción”. La diferencia entre las variables de costos y
beneficios directos e indirectos es de importancia fundamental para distinguir
entre evaluación “privada” y evaluación “social”.
Para el caso analizado, se está ante un proyecto cuyos beneficios, recaen
directamente sobre la colectividad de la población trabajadora, que es la que se
vería beneficiada con los logros del proyecto, a pesar de estar a cargo o bajo la
responsabilidad del Departamento de Riesgos del Trabajo y dentro de una
Dirección específica.
En este proyecto se espera contar con los siguientes resultados:
a) Un diagnóstico y propuesta del Departamento que integrará los
procesos de la inspección ya detallados.
201
b) Propuestas para mejorar las debilidades detectadas en el proceso de
diagnóstico.
En el marco de las condiciones sociales, económicas y legales, se hace
indispensable para el INS continuar con el Plan Integral de Competitividad, el
cual entre otros aspectos requiere de forma urgente una atención integral a los
clientes.
Como se aprecia, el beneficio de contar con el servicio integral no se aplica
en forma específica a la Dirección usuaria o a una especial, sino que beneficia a
la colectividad como un todo, cuyo beneficio no se relaciona en forma directa
con ingresos o beneficios tangibles.
Normalmente, bajo un enfoque privado sólo se consideran las variables
directas, en tanto que bajo un enfoque de evaluación social (o Institucional)
debe incluirse todos los costos y beneficios, tanto directos como indirectos. En
este enfoque se evalúan los efectos que recaen sobre toda la población
afectada por la inversión, y no sólo aquellos que recaen sobre el titular del
proyecto.
Este es un proyecto con significativos efectos sobre su entorno económico y
social (mejor utilización del recurso humano, incremento de primas, mejor
servicio al cliente, reducción del tiempo en el trámite de pago de reclamos, entre
otros) por lo cual debe ser sometido a los criterios de evaluación social.
4.7.3. Métodos genéricos de evaluación
Como ya se señaló, en los proyectos sociales, salvo excepciones, no es
posible valorar los beneficios en términos monetarios, por lo que suele
recurrirse a otras técnicas.
202
Una de ellas es el denominado análisis costo-efectividad, utilizado en los
casos en los que los beneficios son de muy difícil valoración o los resultados de
ello son excesivamente controversiales.
4.7.4. Principales beneficios
Como un primer paso, y en este caso de carácter informativo, se comentan
algunos de los principales beneficios para la población beneficiada:
1. El proyecto contribuiría a mejor la imagen institucional, maximizar
recursos, dado que el Inspector deberá estar capacitado para brindar
integralmente el servicio a los clientes.
2. Con el proyecto se podrá dar solución o satisfacer las demandas de los
clientes en la forma y tiempo que se requiere, reduciendo los tiempos de
respuesta y mejorando la calidad de los servicios. Además de contar
con soluciones inmediatas.
3. Fortalecimiento de estrategias para una mayor cobertura en la
fiscalización de los centros de trabajo
4. Capacitación: Dentro de los beneficios colaterales del proyecto se
encuentra la capacitación de parte del personal de la Inspección, con el
fin de que adquieran los fundamentos y la experiencia necesaria para
continuar con el mantenimiento de las soluciones adquiridas, lo que a
mediano y largo plazo reduciría la necesidad de capacitación y por lo
tanto los costos de la misma.
5. Al contar con la mayor capacidad para fiscalizar la parte patronal, se
disminuirán los casos no asegurados y las demandas administrativas por
accidentes laborales.
203
La lista anterior nos indica que los beneficios son intangibles, indirectos, y
difíciles de cuantificar. Sin embargo, de igual forma son de vital importancia
para la supervivencia de la empresa en la industria de los seguros, dentro de un
mercado de competencia, para llegar a ser una empresa líder, eficiente,
competitiva y solidaria en el mercado de seguros de la región.
4.7.5. Costos del proyecto.
Por otra parte, existen los costos de la ejecución del proyecto, los cuales se
reducen a unificar las Unidades de Inspección de Riesgos del Trabajo y el
Seguro Obligatorio de Vehículos así como la Inspección en Gestión de la Salud
Ocupacional, y las de promoción y capacitación del seguro. Además de los
costos internos, se requerirá de aportar recursos humanos y materiales para la
ejecución del proyecto, los cuales se detallan más adelante.
Los costos se conforman de dos partes:
a) Recursos externos: los constituyen los costos en que incurriría la
empresa al incrementar los recursos de inspección, para realizar
procesos que aún con la unificación de personal, no darían abasto para
realizarlas según el diagnostico y las mismas se encuentran ligadas
propiamente con la Inspección.
b) Recursos internos: Corresponden al grupo de trabajadores que
conforman las unidades mencionadas que deben realizar las funciones
integradas en un solo proceso. (Se podría ampliar o reducir en el futuro)
c) Usuario Experto: Actualmente la Inspección cuenta con 25 inspectores
de los procesos de Gestión en Salud Ocupacional y Riesgos del
Trabajo, expertos en sus áreas, como asesores en el desarrollo de las
funciones inspectivas.
204
Los datos presentados corresponden a los costos mensuales, tomando los
salarios mínimos del Ministerio de Trabajo de Seguridad Social (primer
semestre 2008), incluye el 27% de cargas sociales, Con lo anterior se obtiene
un costo total estimado de ¢953.845.931,28.
Cuadro Nº 25
Tabla de Salarios
SALARIOS PARA EL PERSONAL EN EL PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DEL SERVICIO DE INSPECCION
EN EL SEGURO SOLIDARIO DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS
Personal que se requiere Ocupación Salarios
Mensuales
Salarios más 27% cargas
sociales Salario Total Salario Anual 3 Oficinistas 177.967,00 226.018,09 678.054,27 8.814.705,51 1 Secretaria 191.192,00 242.813,84 242.813,84 3.156.579,92
12 Inspectores 317.890,00 403.720,30 4.844.643,60 62.980.366,80 2 Abogados 354.120,00 449.732,40 899.464,80 11.693.042,40
18 total 1.041.169,00 1.322.284,63 6.664.976,51 86.644.694,63 Fuente: Salarios mínimos (MTSS) I semestre 2008
Como se ha mencionado, no es posible comparar estos resultados con una
cuantificación de los beneficios, por lo cual dicho costo se debe comparar con el
costo de proyectos similares, ya se a lo interno o en otras instituciones de
características semejantes a las del INS.
Costo vs. Efectividad.
Como se puede ver, es posible expresar los beneficios del proyecto en
términos monetarios, o si es posible, el esfuerzo de hacerlo es demasiado
grande o su medición es difícil de garantizar a priori.
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206
comparación entre el costo por unidad de cada una de esta opciones, esto es,
las opciones que se presentan son, o realizar el proyecto o no realizarlo.
Este es un proyecto de expansión ya que tiene por objetivo incrementar la
capacidad de la Unidad de Inspección para poder hacer frente a la demanda
creciente de los servicios para fiscalizar el aseguramiento de la población
trabajadora de este país, en razón que si ocurre un eventual accidente esa
familia cuente con un respaldo económico para seguir adelante, además de
garantizarse las prestaciones médicas.
4.7.6. Modelo de Evaluación Financiera
Para realizar la evaluación financiera, es necesario definir un modelo
apropiado que nos permita poder incorporar la mayor cantidad de variables que
pueden afectar el resultado de la decisión. Las principales variables a
considerar, son las inversiones, los costos de producción, el escudo fiscal tales
como la depreciación y amortización de intangibles, impuestos sobre la renta,
gastos financieros, gastos de venta, ingresos, valores de rescate, el costo de
oportunidad, inflación, devaluación, todo esto dentro de un escenario realizable
en un período de tiempo llamado horizonte de evaluación.
Se deben tomar en cuenta los costos de operación, costos de producción,
costos administrativos, costos financieros y las ventas
Para el desarrollo del estudio financiero requerimos realizar el Flujo de Caja
del o de fondos.
- En el presente flujo de caja, vamos a presentar un proyecto de inversión
estratégico donde se requiere realiza la inversión ¢231.334.816,00, en el
año cero (2008) pero que esto representará que en el futuro tenga
ingresos anuales por un monto de ¢ 530.000.000,00 y costos operación
207
de ¢ 130.000.000,00, consideraremos además que por la característica
del proyecto el horizonte de evaluación será fijado en diez años. Ver en
el Cuadro
De acuerdo a la metodología anterior, para el presente estudio se trabajo
basados en el cuadro número 22, que se refiere a la población no asegurada en
Riesgos del Trabajo, que en promedio oscila a 1.009.497 trabajadores sin
protección en materia de accidentes laborales, considerando esa cantidad de
trabajadores se proyectaron los ingresos dejados de percibir por el régimen
tomando en cuenta los siguientes parámetros:
- Horizonte del proyecto 10 años
- Se tomó el salario Mínimo del primer semestre 2008 (decretado por el
Gobierno de la República), incrementando por año los salarios en un
10%.
- Se aplicó una tasa media de crecimiento 2,5% a la población no
asegurada
- Se utilizó un 15% como tasa de recuperación anual
- Se aplicó una tarifa media de 2,14% Salario mínimo por la cantidad de
trabajadores que se esperan incluir en el régimen (15%) y ese resultado
lo multiplicamos por la tarifa media (2,14%).
208
Cuadro Nº 26
Cálculo estimado de Ingresos puros dejados de percibir por no aseguramiento de trabajadores
AÑOS
Salario Mínimo
2008
Población no
asegurada
Población no
asegurada posterior a recup.15%
Recuperación Tarifa Media Año 2008
Ingresos estimados de la
población no cubierta ¢
0 2008 164.007 1.009.497 1.009.497 0 2,14% 0,001 2009 180.408 1.034.734 879.524 135.227 2,14% 522.073.670,672 2010 198.448 1.060.603 766.286 120.762 2,14% 512.850.912,983 2011 218.293 1.087.118 667.626 107.844 2,14% 503.791.081,074 2012 240.123 1.114.296 581.669 96.308 2,14% 494.891.296,755 2013 264.135 1.142.153 506.779 86.006 2,14% 486.148.732,696 2014 290.548 1.170.707 441.532 76.806 2,14% 477.560.611,487 2015 319.603 1.199.975 384.684 68.590 2,14% 469.124.204,808 2016 351.564 1.229.974 335.156 61.253 2,14% 460.836.832,529 2017 386.720 1.260.723 292.005 54.701 2,14% 452.695.861,8510 2018 425.392 1.292.242 254.409 48.850 2,14% 444.698.706,52
Se utiliza como base el 10% según decreto de Gobierno,(salarios mínimos)
Se utiliza un 15% para la recuperación en la población no cubierta
Para sacar los ingresos por primas ganados se tomaron datos de los
Estados de Pérdidas y Ganancias de años anteriores, por lo que los mismos
son conservadores.
Y se analizó el comportamiento de de las varias sobre los intereses ganados
de las primas, el descuentos por Gestión Preventiva que optan las empresas
para prevenir e implementas programas en gestión de la Salud Ocupacional,
disminuyendo su siniestralidad o evitándola aplicando las medidas de
prevención a sus trabajadores. Otro rubro que se analiza son los reclamos
incurridos por los trabajadores que se accidentan con ocasión o por
consecuencia de un accidente. Se visualiza los ajustes de reservas que se
hayan reservado en caso de resarcir rentas a beneficiario.
209
Cuadro Nº 27
Composición de las Primas
Años 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Ingresos Primas Ganadas 522.073.670,67 512.850.912,98 503.791.081,07 494.891.296,75 486.148.732,69 477.560.611,48 469.124.204,80 460.836.832,52 452.695.861,85 444.698.706,52
Intereses 52.207.367,07 51.285.091,30 50.379.108,11 49.489.129,68 48.614.873,27 47.756.061,15 46.912.420,48 46.083.683,25 45.269.586,19 44.469.870,65Descuento por Gestión Preventiva RT 5.220.736,71 5.128.509,13 5.037.910,81 4.948.912,97 4.861.487,33 4.775.606,11 4.691.242,05 4.608.368,33 4.526.958,62 4.446.987,07total de Ingresos 569.060.301,03 559.007.495,15 549.132.278,37 539.431.513,46 529.902.118,63 520.541.066,51 511.345.383,23 502.312.147,45 493.438.489,42 484.721.590,11 Deducciones Reclamos Incurridos 2.276.024,49 2.321.552,71 2.367.991,89 2.415.360,26 2.463.676,42 2.512.959,35 2.563.228,40 2.614.503,34 2.666.804,29 2.720.151,80Siniestros pagados 2.275.766,66 2.321.281,99 2.367.707,63 2.415.061,79 2.463.363,02 2.512.630,28 2.562.882,89 2.614.140,55 2.666.423,36 2.719.751,82Ajustes de Reservas 257,83 270,72 284,26 298,47 313,39 329,06 345,52 362,79 380,93 399,98Gastos de Operación 103.671.371,00 113.015.747,00 123.290.065,00 134.587.094,00 147.008.870,00 161.668.857,00 176.688.018,00 193.203.357,00 211.364.207,00 231.334.816,00
Ajustes otras reservas tècnicas 104,55 109,78 115,27 121,03 127,08 133,44 140,11 147,11 154,47 162,19Total de deducciones 105.947.500,04 115.337.409,49 125.658.172,16 137.002.575,29 149.472.673,50 164.181.949,78 179.251.386,51 195.818.007,45 214.031.165,76 234.055.129,99Otros Ingresos 2.700.000,00 2.970.000,00 3.267.000,00 3.593.700,00 3.953.070,00 4.348.377,00 4.783.214,70 5.261.536,17 5.787.689,79 6.366.458,77
Gasto de impuesto sobre la renta 2% 463.747.850,99 444.392.737,47 424.293.282,77 403.354.460,67 381.472.123,07 357.510.822,28 333.387.847,98 307.944.546,74 281.030.143,93 252.479.145,45excedente/deficit 929.560.651,98 891.032.823,12 851.034.388,98 809.377.098,84 765.854.638,20 718.218.316,01 670.265.059,41 619.700.222,91 566.225.157,37 509.512.064,33
210
Cuadro Nº 28 Costos del Proyecto
Años 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Ingresos 0,00 569.060.301,00 559.007.495,00 549.132.278,00 539.431.513,00 529.902.119,00 520.541.067,00 511.345.383,00 502.312.147,00 493.438.489,00 484.721.590,00 Egresos Depreciación Mobiliario y Equipo 0,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 488.557,00 Depreciación Vehículos 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 7.200.000,00 Mantenimiento Vehiculo 1.600.000,00 1.760.000,00 1.936.000,00 2.129.600,00 2.342.560,00 2.576.816,00 2.834.497,60 3.117.947,36 3.429.742,10 3.772.716,31 Materiales y suministros 900.000,00 990.000,00 1.089.000,00 1.197.900,00 1.317.690,00 1.449.459,00 1.594.404,90 1.753.845,39 1.929.229,93 2.122.152,92 Depreciación Equipo de computo 1.640.000,00 1.640.000,00 1.640.000,00 1.640.000,00 1.640.000,00 2.641.236,40 2.641.236,40 2.641.236,40 2.641.236,40 2.641.236,40 Licencias de computo 900.000,00 990.000,00 1.089.000,00 1.197.900,00 1.317.690,00 1.449.459,00 1.594.404,90 1.753.845,39 1.929.229,93 2.122.152,92 Mantenimiento de Equipo 1.798.119,75 1.888.025,74 1.982.427,02 2.081.548,38 2.185.625,79 2.294.907,08 2.409.652,44 2.530.135,06 2.656.641,81 2.789.473,90 Capacitación 2.250.000,00 2.475.000,00 2.722.500,00 2.994.750,00 3.294.225,00 3.623.647,50 3.986.012,25 4.384.613,48 4.823.074,82 5.305.382,30 Planilla 86.894.694,63 95.584.164,09 105.142.580,50 115.656.838,55 127.222.522,41 139.944.774,65 153.939.252,11 169.333.177,32 186.266.495,06 204.893.144,56 total de gastos
-231.334.816,00 103.671.371,38 113.015.746,83 123.290.064,53 134.587.093,93 147.008.870,20 161.668.856,63 176.688.017,60 193.203.357,40 211.364.207,05 231.334.816,32
neto 465.388.929,62 445.991.748,17 425.842.213,47 404.844.419,07 382.893.248,80 358.872.210,37 334.657.365,40 309.108.789,60 282.074.281,95 253.386.773,68
211
El cuadro de ingresos y costos del proyecto básicamente trata de los costos
por la Depreciación del mobiliario y equipo de computadoras e impresora láser
que se requiere para el desarrollo de las funciones, además del mantenimiento
que se le debe brindar a los vehículos se distribuyo un 10% por año a lo largo
de la vida del proyecto.
Dentro de los costos se incluyen los materiales y suministros, como su
nombre los indica los suministros para realizar el trabajo propio de la
inspección.
Tenemos la depreciación del equipo de cómputo, las licencias de paquetes
informáticos de cómputo que se deben actualizar todos los años.
Por otro lado la partida de Capacitación adquiere mayor relevancia, ya que
se pretende crear cultura y por ende concientizar al patrono y al trabajador en
lo necesario que es, el cumplimiento de las normas en salud ocupacional y el
aseguramiento de los trabajadores ante un eventual accidente.
Dentro de las metas del proyecto se contempla una o dos campañas
publicitarias, dirigida tanto a patronos como trabajadores y seminarios
principalmente en Centros docentes vocacionales.
212
Cuadro Nº 29 Desglose de Costos del Proyecto
Cant Infraestructura y equipamiento Unidad Monto (¢) c/u Costo Total
3 Cubículos de 4 ( 22. 5m2/40=Prom. por área 5.6 m2 por persona) m^2 800.000,00 2.400.000,00
18 Silla Giratoria Ergonómica, tapizada en damasco negro, con sistema de gas ajuste de altura cu 39.000,00 702.000,00
18 monitores, CPU cu 400.000,00 7.200.000,0018 Licencias para servicios de paquetes de computo cu 50.000,00 900.000,00
2 Estante metálico medida:2 M alto, 5 niveles de 90x 40 reforzado, color beige cu 40.300,00 80.600,00
12 Teléfonos cu 12.000,00 144.000,0018 Basureros, metálicos color negro o beige cu 3.850,00 69.300,0018 Papeleras, metálica, cu 4.795,00 86.310,001 Materiales y suministros. varios 75.000,00 900.000,001 Juego de sillones, 1grande y 2 pequeños,1mesa centro 350.000,00 350.000,00
5 Archivo de 4 gavetas metálico, medida: fondo 65 cm frente 46.5, alto 1.33 cm., tamaño legal cu 92.400,00 462.000,00
1 Looker metálico 6 compartimientos, pintura esmaltada, al horno, color beige, con aldaba para candado cu 41.580,00 41.580,00
6
Escritorio secretaria, medida: 76 CNX1.19, con una gaveta central, 1 archivador carta,1 papelería , estructura metálica color beige y sobre enchapado en fórmica. cu 78.540,00 549.780,00
1 Impresora Láser cu 1.000.000,00 1.000.000,008 vehículos cu 9.000.000,00 72.000.000,00 SUB-TOTAL 11.987.465,00 86.885.570,00
Como se había indicado estos son los costos del proyecto para dedicar
doce inspectores a la recuperación de primas.
213
Cuadro Nº 30
Flujo de Caja del o de fondos.
CONCEPTO Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Año 6 Año 7 Año 8 Año 9 Año 10 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
INVERSIONES 231.334.816,00
INGRESOS 0 569.060.301 559.007.495 549.132.278 539.431.513 529.902.119 520.541.067 511.345.383 502.312.147 493.438.489 484.721.590
COSTOS DE OPERACION 103.671.372 113.015.747 123.290.065 134.587.094 147.008.870 161.668.856 176.688.017 193.203.358 211.364.207 21.346.487 Producción 0 14.526.677 14.956.583 15.424.984 15.935.505 16.492.123 18.100.434 18.762.753 19.485.567 20.274.637 21.136.289
Administrativos 0 89.144.695 98.059.164 107.865.081 118.651.589 130.516.747 143.568.422 157.925.264 173.717.791 191.089.570 210.198 VENTAS 0 522.073.671 512.850.913 503.791.081 494.891.297 486.148.733 477.560.611 469.124.205 460.836.833 452.695.862 444.698.707
UTILIDAD -PERDIDA BRUTA 0 418.402.299 399.835.166 380.501.016 360.304.203 339.139.863 315.891.755 292.436.188 267.633.475 241.331.655 423.352.220
IMPUESTO SOBRE LA RENTA 10% 41.840.230 39.983.517 38.050.102 36.030.420 33.913.986 31.589.176 29.243.619 26.763.347 24.133.165 42.335.222
UTILIDAD NETA 376.562.069 359.851.649 342.450.914 324.273.782 305.225.876 284.302.580 263.192.569 240.870.127 217.198.489 381.016.998
VALOR DE RESCATE 210.198
FLUJO NETO EN EFECTIVO
231.334.816,00 376.562.069 359.851.649 342.450.914 324.273.782 305.225.876 284.302.580 263.192.569 240.870.127 217.198.489 381.227.196
214
4.7.7 Flujo de caja o de fondos
Una vez comprendido el modelo de la evaluación financiera, resta hablar
sobre el flujo de caja. El flujo de caja, es el resultado del modelo financiero nos
sintetiza toda la información de las diferentes variables que afectaran al
proyecto. En losl bienes o prestará los servicios.
Cuadro del flujo de caja se registran los flujos de efectivo en cada uno de los
años o meses a lo largo del horizonte de evaluación del proyecto. Debemos
tener presente que todo proyecto tiene dos momentos importantes la fase en
que se realizan las inversiones y la fase en que el proyecto producirá y
comercializará los bienes o prestará los servicios.
4.7.8 Indicadores Financieros
Una vez que se construye el flujo de caja, se hace necesario evaluar si el
proyecto es rentable o no y para ello se requiere de indicadores financieros que
nos permitan determinarlo. Necesitamos también soportar la decisión de
inversión con indicadores financieros apropiados que nos demuestren la tasa de
rentabilidad y la ganancia neta del proyecto, considerando que el dinero de hoy
tiene un valor diferente que el dinero de mañana, por el simple hecho de su
costo de oportunidad.
Costo de Oportunidad: Es el rendimiento o dinero que se deja de percibir por
invertir en otra alternativa de inversión. También, lo podemos definir como la
tasa de rendimiento mínima que el inversionista aceptaría para las nuevas
alternativas de inversión. Una manera o punto de referencia recomendable para
fijar el costo de oportunidad es, considerando la tasa activa promedio de los
bancos. Cuando el flujo de caja no considera el efecto inflacionario, el costo de
oportunidad no incluye la proporción de la inflación.
215
VALOR ACTUAL NETO o VAN: El valor actual neto es el resultado que se
obtiene al sumar aritméticamente, los flujos actualizados al costo de
oportunidad definido y restárselos a la inversión inicial del flujo de efectivo del
proyecto.
FNE: Flujo neto de efectivo Io: Inversión inicial
₡1,6277794903 el VAN es mayor que 0 el proyecto se acepta
Consideraciones del VAN Si el VAN > 0 Aceptar el proyecto
Si el VAN < 0 Rechazar el proyecto
Si VAN = 0 Indiferente
El cálculo de la TIR requiere un procedimiento de prueba y error para
localizar esa tasa que hace que el VAN se haga cero, sin embargo resulta muy
tedioso el realizar ese calculo reiteradamente, debido a eso presentaremos un
método numérico simplificado llamado interpolación lineal. Ver Ecuación 7.
TIR: 52% MAYOR QUE 15% Consideraciones de la TIR Si la TIR > i Aceptar el proyecto Si la TIR < i Rechazar el proyecto Si la TIR = i Indiferente
216
Los indicadores el VAN Y EL TIR nos indican que el proyecto es rentable
por lo que es factible realizarlo, además a lo largo de todo el estudio se
visualiza una evasión de la parte patronal para asegurar a sus trabajadores, en
el tanto alegan que las cargas sociales son muy altas en el país. Toda vez que
no toman conciencia que el seguro es de Riesgos del Trabajo es un seguro
social y que por ley cubre a toda la clase trabajadora haya o no seguro y que
todos los costarricense contribuimos a la sostenibilidad del seguro.
Para indagar y escuchar el criterio en materia de Inspección, sobre la
evasión del seguro y las nuevas formas de contratación de trabajadores , para
evadir el pago de cargas sociales se programo una meza redonda con
funcionarios de la inspección, en la que participaron los señores Rodrigo Acuña
Director del Ministerio de Trabajo y el Señor Álvaro Carballo Asistente de la
Unidad de Inspección de Riesgos del Trabajo, la que se desarrollo con una
lluvia de ideas pudiéndose rescatar lo siguiente: Tiempo de resolución de
trámites, carencia de indicadores de gestión formales y la falta de inspectores
para fiscalizar el seguro en los centros de trabajo. Lo anterior generó una lluvia
de ideas sobre los temas mencionados. A continuación el estudio:
4.7.9. El estudio de costo-beneficio.
El análisis financiero que se pretendió incluir enfoca la comprensión de las
realidades actuales del servicio, estableciendo la relación de costos incurridos
por la institución en el estado actual de operación del servicio, teniendo siempre
en mente el que la institución se plantea objetivos políticos de consolidación de
una posición de mercado y una eventual expansión en un mercado abierto.
4.8. ESTUDIO DE TRÁMITES POR INVESTIGACIÓN E INSPECCIÓN:
Para el desarrollo de la investigación de las denuncias presentadas por
accidentes la Unidad de Inspección cuenta con 5 inspectores.
217
Es importante comentar que para el año 2007, ingresaron 515 denuncias
por accidentes de tránsito y 301 por accidentes de trabajo, para un total de 816
denuncias presentadas. En total los Investigadores resolvieron 650 denuncias,
quedando pendiente 116 denuncias por resolver.
Dentro de la actividad de la investigación convergen:
a) Inspección en centros de trabajo:
Consiste en visitar empresas y centros de trabajo, con el propósito de
verificar el correcto aseguramiento de todos los trabajadores por parte del
patrono según lo establecido en la Ley sobre Riesgos del Trabajo No. 6727 del
24 de marzo de 1982.
b) Investigación de casos: que a su vez se subdividen en:
Estudios administrativos:
1. Consiste en la investigación que permite determinar si el evento sufrido
por el trabajador corresponde a un Riesgo del Trabajo.
Estudios de beneficiarios: 2. Son aquellos que se realizan para asignar las rentas a los beneficiarios,
cuando se produce el fallecimiento del asegurado a raíz de un accidente
de trabajo o de tránsito.
Estudios de pérdida económica: 3. Se realizan para determinar si el asegurado sufre una interrupción de
ingresos a raíz del accidente de trabajo o de tránsito, que deba ser
compensada mediante el reconocimiento de un subsidio económico.
218
Distribución de rentas a Beneficiarios: 4. Accidente de trabajo y tránsito un promedio de atención de 2,3 meses.
Dado que estos seguros son de carácter social y que generalmente estos
accidentes afectan el núcleo al ser el trabajador la única fuente de
ingresos para el sustento de su se debe realizar un esfuerzo por
disminuir los tiempos de respuesta a población.
5. Para la atención de denuncias administrativas que consiste en la
presentación por parte del accidentado ante la Sede Judicial de un
reclamo por haber sufrido un supuesto accidente laboral, para que se le
suministren las prestaciones médicas y económicas en razón de que el
patrono por alguna causa en su momento no le confeccionó la “Orden
de Atención Medica y Denuncia de Accidente”, este proceso de
investigación para determinar si realmente el accidente califica como un
riesgo laboral y el aseguramiento del trabajador por parte del patrono,
esta tramite dura aproximadamente 1,7 meses .
6. Otro de los procesos e la investigación general en la que se encuentra la
investigación por “pérdida económica” que puede sufrir una persona por
un accidente de tránsito, el tiempo aproximado para resolver este trámite
es de 1,25 meses
Por otra parte los cambios venideros, consecuencia del TLC y de la
apertura del monopolio de seguros, es relevante prever cambios y mejorar los
servicios a los clientes, creando no solo una imagen de confianza, si no también
de alta efectividad, la cual se logra siendo oportuna y haciendo la diferencia en
el servicio al cliente
Analizando lo anterior, que la tendencia es hacia arriba, que se cubre todo el
país, y el hecho de que debemos mejorar el promedio de atención a nuestros
219
clientes, se necesitan dos investigadores adicionales para realizar la tarea
eficientemente.
Proceso de la Inspección
Dentro de este proceso se encuentra la recuperación de primas por patronos
que dejaron vencer su póliza de riesgos del trabajo. (4 inspectores para atender
esta función)
Indicadores para estimar los recursos faltantes en los diferentes procesos que se realizan en la Unidad de Inspectores.
Parámetros de cálculo:
Se evalúan los indicadores a partir de junio 2007, cuando se asignan 4
inspectores a la gestión de recuperación de las pólizas canceladas debido al
volumen de cancelación, se obtienen las siguientes cifras en el semestre 01-07-
2007 al 31-12-2007:
En el Cuadro No.31 se observa la cancelación que se trabajó en el II
Semestre 2007, con el fin de tenerlo como parámetro de evaluación de
resultados, adicionando las primas y pólizas pendientes de pago al 30-06-2007,
con lo que se obtiene un primaje total a recuperar de ¢1.629.390.630,00 y 3.179
pólizas, según se indica a continuación:
220
Cuadro Nº 31
Primas y pólizas a recuperar Período 01-07-2007 al 31-12-2007 Primas mayores a ¢100,000,00
Mes de la cancelación Primas Pólizas may-07 159.256.774,00 221 jun-07 142.474.504,00 212 jul-07 183.984.459,00 292
ago-07 144.694.609,00 260 sep-07 166.068.433,00 255 oct-07 131.829.025,00
Subtotal 928.307.804,00 Pendiente al 30-06-2007 701.082.826,00 267
Total 1.629.390.630,00 1507 Fuente: informes de inspección
En el Cuadro No. 40 se mide la efectividad de la recuperación de primas, a
la cual se le adicionan los montos depurados, por cuanto significan gestiones
realizadas administrativamente, para una efectividad total del 69,64% del
primaje pendiente, según se indica:
Cuadro Nº 32
Efectividad por primas
Resumen de efectividad por Primas recuperadas Período 01-07-2007 al 31-12-2007 Primas a Recuperar Recuperado Depurado Total Efectividad1.629.390.630,00 515.129.987,00 619.633.739,00 1.134.763.726,00 69,64%
Fuente: informes de inspección
En el Cuadro No 31 se mide la efectividad de la recuperación por pólizas, a
la cual se le adicionan las pólizas depuradas, por cuanto significan gestiones
realizadas administrativamente, para una efectividad total del 56,50 % del total
de pólizas pendientes, según se indica:
221
Cuadro Nº 33
Efectividad por pólizas
Resumen de efectividad por Pólizas recuperadas Período 01-07-2007 al 31-12-2007 Pólizas a Recuperar Recuperado Depurado Total Efectividad
3.179 888 908 1.796 56,50%Fuente: informes de inspección
En el Cuadro No. 34 se calculan los recursos necesarios con el volumen del
primaje de cancelación indicado en el Cuadro No. 33, por lo cual se concluye
que es necesario tener en este proceso 6 recursos para lograr una mejor
efectividad en la recuperación:
Cuadro Nº 34
Recursos por primas
Cálculo de recursos para cubrir el 100% de recuperación por primas de la cancelación al 31-12-2007
Efectividad general
Recursos actuales
Distribución Individual
Recursos al 100 %
Recursos necesarios
69,64 4 17,41 5,74 6
En el Cuadro No. 35 se calculan los recursos necesarios con la cantidad de
pólizas canceladas indicadas en el Cuadro No. 1, por lo cual se concluye que
es necesario tener en este proceso 7 recursos de inspección para lograr una
efectividad del 100% de recuperación, a diferencia del Cuadro No.4, donde se
le da prioridad a las primas, en este caso se necesita un recurso más porque no
se discriminan montos, sino que se inspeccionan y tramita la totalidad de las
pólizas pendientes de pago:
222
Cuadro Nº 35
Recursos por pólizas
Cálculo de recursos para cubrir el 100% de recuperación por pólizas de la cancelación al 31-12-2007
Efectividad general
Recursos actuales
Distribución Individual
Recursos al 100 %
Recursos necesarios
56,50 4 14,13 7,08 7 Relación costo / Beneficio Cálculo:
Salario mínimo del inspector
¢317.890,00
Estimación de gestiones resueltas por mes por cada inspector
75 casos
Días hábiles
20 días
¢317.890,00 / 20 = ¢15.894,50 salario por día
Al realizarse mensualmente 75 inspecciones en promedio por inspector,
entonces:
Costo por inspección ¢317.890,00/75= ¢4.238,53 Cargas sociales (27 %) ¢ 85.830,30 Costo final 403.720,30/75= ¢5.383,00 por inspección en cancelación.
223
Proceso de Municipalidades
El proceso de control a las municipales ha permitido ejercer un control en el
cumplimiento de la normativa vigente, tanto para el otorgamiento de permisos
de construcción como de patentes, no obstante, en la actualidad se cuenta con
solo un recurso para la fiscalización respectiva, sin embargo, debido al volumen
de municipalidades a atender (89) no permite ejercer un control mas oportuno.
Recursos actuales : 01
Recursos adicionales : 02 Inspectores
Cuadro Nº 36
Control de Municipalidades
Gestión de Control de MunicipalidadesTotal a visitar Recursos actuales Periodicidad estudios
Recursos necesarios
Periodicidad estudios
89 1 1 anual 3 2 anual Parámetros de cálculo:
En la actualidad se tiene un recurso disponible para realizar los estudios a
las 89 municipalidades del país, lo cual da como promedio mensual 7,33 visitas
mensuales, con solo un estudio anual por municipalidad, lo cual no ha permitido
al inspector dar un seguimiento mas efectivo, debe trabajar con muestras de
permisos, no se inspeccionan centros de trabajos, etc. También el recurso
asignado atiende las inspecciones por el Convenio Comodato MTSS-INS.
Al adicionar 2 recursos más a la gestión y control en las municipalidades, se
pretende mejorar la gestión en los siguientes aspectos:
224
Realizar 2 estudios al año en vez de uno por municipalidad, con lo cual el
promedio mensual de visitas pasaría de 7,41 mensuales a 4,94 por
inspector.
Lo anterior, permitirá dedicar más tiempo a los estudios de forma que se
pasaría de realizarlo por muestras, a la totalidad de los permisos
otorgados en el período semestral, de forma que se verifiquen todos los
permisos del año.
De esta forma, se puede ejercer un control más efectivo del sector
construcción, inspeccionado en un tiempo más efectivo las obras que incumplen
y en el otorgamiento de patentes se podrán inspeccionar aquellas que fueron
exoneradas por el INS.
También, va a permitir realizar las inspecciones en sitio, de aquellos
permisos que incumplen con la normativa vigente, por cuanto los estudios van a
ser mas continuos y expeditos.
Asimismo, se pueden incluir estudios de otras instituciones del estado que
otorgan permisos y suscriben contratos en aplicación del artículo 202 CT.
Proceso de Inspecciones Recursos actuales : 04
Recursos adicionales : 06 Inspectores
Parámetros de cálculo:
En el año 2007 se atendieron 156 inspecciones solicitadas por diversas
unidades, así como la realización de barridas y giras, entre otros, con los 4
recursos asignados a esta función. También la atención al Plan Nacional de
Desarrollo.
225
Para la atención de inspecciones, según se muestra en el cuadro No. 37 y
para lograr una efectividad del 100 %, se necesitan dos recursos adicionales.
Cuadro Nº 37
Gestión de Inspecciones
Gestión de Inspecciones Período 01-01-2007 al 31-12- 2007
Ingresados Atendidos Efectividad Recursos actuales Recursos necesarios 228 156 68,42% 4 6
No obstante, no se están cubriendo en forma efectiva otras labores en
inspección como:
Programa de barridas a nivel nacional en construcción y comercio en las
81 Municipalidades y los 8 Concejos de Distrito. Con más recursos se
podría planificar un seguimiento, control y fiscalización de los centros de
trabajo, dando prioridad a las zonas de mayor desarrollo, lo cual
permitiría dar una mayor cobertura del seguro. Para elaborar un
programa de seguimiento se hace necesario al menos 4 recursos en este
caso, de forma que se programen 2 barridas mensuales por inspector y
lograr cubrir las cabeceras de todos los cantones del país en un año.
4.8.1. Conclusiones
Para mejorar la labor que actualmente se realiza y cubrir de una manera
más eficiente otras labores se recomienda adicionar los siguientes recursos:
En cancelación masiva : 03 Inspectores
En cancelación masiva : 01 Administrativo
En fiscalización de Municipalidades : 02 Inspectores
En inspección general : 06 Inspectores
Total : 12 Inspectores
226
4.8.2. Costo por visita inspectiva:
En el cuadro siguiente se muestra que el Cuerpo de Inspección, realizó al 31
de diciembre 2007 1806 visitas y los Inspectores de Gestión Empresarial en
Salud Ocupacional realizaron aproximadamente 1711 visitas para un total de
3517 visitas
Cuadro Nº 38
Visitas realizadas al 31/12/07
Fuente: Proceso de trabajo Riesgos del Trabajo y Gestión en Salud Ocupacional
Salario mínimo Inspector
Salario mínimo Inspector (Carga social 27%)
Total de visitas al 31/12/07
Promedio de visitas por año
Cantidad de inspectores Riesgos del Trabajo y Gestión Empresarial
Días hábiles
¢317.890,00
403.720,30
6217
201
31
20
403.720,30/293=1378x31inspector=42.714. Realizar por separado el proceso
por que se diluye la variable.
Investigación 650 Primas a recuperar ( pólizas
canceladas) 3600 Municipalidades 89
Inspección General 167 Sub-Total 4506
Visitas Gestión Empresarial 1711 Total 6217
227
4.8.3. Muestreo acerca de los tiempos de resolución
Las herramientas de muestreo utilizadas para el desarrollo del tema de los
tiempos de resolución se basaron en el análisis profundo y pormenorizado de la
documentación existente acerca del trámite de los asuntos que le son confiados
al departamento de Riesgos del Trabajo, enfocado sobre la base de
consideración de dos factores determinantes:
- el tiempo efectivo dedicado a la tramitación de casos que determinan el
grueso de la concentración del trabajo en función del personal disponible
para su atención,
- la imposibilidad real de dar una cobertura efectiva a todas las
responsabilidades confiadas al departamento.
Cualquier evaluación de desempeño en estas áreas debe partir de la
consideración de que el objetivo es el de atender todas las situaciones que se le
plantean, con arreglo a un patrón de eficiencia y tiempos de respuesta
expeditos; sobre todo si se considera que en el área de acción que nos ocupa,
el cliente se crea una expectativa de atención seria y en tiempos razonables; de
ahí que el no poder cumplir a cabalidad con todas las funciones asignadas y el
tener que incluir factores de discrecionalidad en la asignación de prioridades;
además del poco control o la poca uniformidad en los tiempos de resolución
sean factores distorsionantes.
Desde una perspectiva de lograr eficiencia en los servicios deben corregirse
sobre todo, aquellos factores en los que existe injerencia directa del Instituto,
esto es lo referente a la asignación de recursos humanos y técnicos suficientes
y adecuados; debiera de existir una mayor claridad en torno al promedio del
tiempo de resolución para cada uno de los procesos y mantener como margen
de alteración solo aquel que esté determinado por elementos que salen del
228
control institucional, como lo son los casos de dependencia de documentos
externos, tramitación burocrática y consulta de bases de datos.
228
CAPÍTULO V
5. Propuesta para fortalecer el servicio de inspección del Seguro Solidario.
5.1. PROPUESTA METODOLÓGICA
5.1.1. Introducción
El presente proyecto se llevo a cabo en dos etapas:
5.1.2. Diagnóstico situacional
Los objetivos y metas de la inspección estuvieran alineados con la Misión y
la Visión de la Institución. Así como la estructura organizativa y los procesos de
trabajo.
5.1.1.3. Estructura Organizacional
En este punto se recopilo toda la información en cuanto a funciones y
procedimientos de la Unidad de Inspección mediante la herramienta
“Cuestionario de Medición”, un análisis FODA y dos encuestas dirigidas a los
Inspectores y a los Intermediarios de seguros. Específicamente se entrevistaron
inspectores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Caja Costarricense
de Seguro Social, Gestión en Salud Ocupacional así como los Intermediarios
de Seguro, con el objetivo de indagar la percepción de las funciones que realiza
la Unidad de Inspección, se observa que las encuestas han permitido visualizar
que la Unidad de Inspección cuenta con una limitación de recurso humano para
fiscalizar la aplicación de la normativa en todo el territorio nacional.
Con base en los resultados obtenidos en la fase de diagnostico se emiten
recomendaciones de carácter general, que pretenden abordar el problema
229
Proyecto: “Propuesta para crear un Departamento que integre a los
inspectores que conforman los seguros solidarios del Instituto Nacional de
Seguros”, eso significa unificar la Inspección de la Salud Ocupacional y los
Riesgos del Trabajo, con el objetivo de brindar un servicio integral a los
patronos y a los trabajadores de este país.
La integración de la Inspección implica un intercambio de conocimiento entre
todo el personal que la conforma, en los temas de la Investigación, Inspección y
la Salud Ocupacional.
En esta etapa se detallan en forma general los objetivos, metas y funciones
a desarrollar por el Departamento de Inspección del Seguro Solidario, así como
sus campos de actuación y las áreas en que estaría estructurado.
5.2 INTRODUCCIÓN
La inspección requiere trazar un horizonte acorde con la exigencia de los
tiempos actuales, para lograr un trabajo integral, maximizar esfuerzos y brindar
cobertura en todo el territorio nacional a la población económicamente activa
de este país.
La Inspección busca modernizarse, para brindar un servicio integral a los
clientes que converja la atención de las Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo, los reclamos por accidentes de tránsito y por accidentes laborales y la
Inspección general que es vigilante del cumplimiento de la ley de Riesgos del
Trabajo. Además busca convertirse en un Departamento competitivo y
eficiente por lo que requiere fortalecerse y adoptar una visión del servicio con
valor agregado a los asegurados.
El presente trabajo trata de enmarcar una solución en momentos
trascendentales que atraviesa la Institución con la Apertura de los seguros,
230
además de lo académico, es dar a conocer, el papel que juega la Inspección
como ente fiscalizador del cumplimiento de la normativa para la salud y el
bienestar de los trabajadores.
En este documento se plantea una propuesta para la creación del
Departamento de Inspección. Para la propuesta declara los objetivos que
guiaran su actuación con las respectivas metas y las funciones generales del
Departamento.
El integrar la inspección crea un proceso de aprendizaje en las diferentes
ramas a saber: la Inspección, la Investigación y la Salud Ocupacional, para ello
se realizaran talleres de adiestramiento por grupos para no afectar el servicio al
cliente.
El presente propuesta se realizó tratando de alinearse con la estructura de la
institución, de forma que lo recomendado pueda ser implementado con
eficiencia y facilidad.
Visión:
“Ser un Departamento especializado en el campo de la inspección y la
investigación, dotado de las herramientas necesarias para brindar servicios de
calidad que respondan a las expectativas de los clientes, en permanente
innovación en el campo de la inspección y mejora continua en la aplicación de
las normas, incrementado el valor de la Institución”
Misión:
“Somos un Departamento dedicado a la inspección, investigación y
promoción en las ramas de la Salud Ocupacional, Riesgos del Trabajo y el
Seguro Obligatorio de Vehículos. Satisfaciendo oportunamente la demanda de
231
nuestros asegurados bajo el fiel cumplimiento de los principios de la seguridad
social, en todo el territorio nacional.”
Objetivos
Objetivo General:
Fiscalizar y velar por el estricto cumplimiento del Título IV del Código de
Trabajo y de los reglamentos que se promulguen en materia del seguro del
riesgo laboral, fortalecer el sistema de riesgos del trabajo, mediante la
integración funcional de la prevención al proceso de aseguramiento. así como la
investigación de los reclamos por accidentes de tránsito y laborales y el
desarrollo en el campo de la promoción del seguro. Finalmente, fortalecer los
regímenes financieros de los seguros solidarios impulsando el pago de primas
de patronos evasores.
Objetivo Especifico
1. Recopilar, organizar y analizar la información de la siniestralidad en las
empresas corporativas, conocer las principales causas de los infortunios
laborales, estimar sus costos y evaluar el desarrollo de los programas
preventivos.
2. Desarrollar programas de asesoría y consultoría en salud ocupacional en
el sector empresarial nacional.
3. Promover el desarrollo organizacional en la empresa en materia de
gestión preventiva empresarial.
232
4. Concientizar a la población a través de charlas o campañas publicitarias
para crear cultura en seguros.
5. Coordinar la Integración de los sistemas de información con otras
instituciones abocadas a la seguridad social.
6. Coordinar con las instituciones que expiden documentos que requiere el
investigador para la resolución de expedientes en el proceso de la
asignación de rentas a beneficiarios por los regímenes de Riesgos del
Trabajo y Seguros Obligatorio.
7. Fortalecer una comunicación activa con la Caja Costarricense de Seguro
Social y el Ministerio de Trabajo, con el objetivo de apoya el trabajo de la
inspección.
8. Dotar de recurso humano necesario a la Inspección para un servicio
eficiente y oportuno.
9. Dotar del equipo necesario a los funcionarios que conforman el
Departamento de Inspección.
10. Programar un plan de capacitación permanente para los Inspectores y los
clientes.
Funciones que desarrollará el Departamento de Inspección
- Planear, organizar, dirigir y controlar las actividades derivadas de las
funciones propias de su campo de actividad.
- Desarrollar planes para promover y evaluar la cobertura del seguro de riesgos
del trabajo.
233
- Elaborar y ejecutar planes de inspección a las empresas.
- Brindar asesoría en cuanto a procesos de investigación y de inspección de
siniestros.
- Elaborar informes y evaluaciones relacionados con su campo de actividad y
con aspectos administrativos.
- Evaluar y corregir el desempeño de los recursos empleados en las tareas que
se realicen.
- Realizar cualquier otra función comprendida en su ámbito de competencia
institucional.
- Investigar las solicitudes de indemnización (total o temporal) por los diferentes
seguros RT y SOA que ofrece el INS, emitir criterios para pago de reclamos,
estudio de derechohabientes en caso de fallecidos o casos de posibles
fraudes.
- Tramitar casos administrativos los cuales incluyen la confección de las
respectivas denuncias administrativas, así como el proceso de investigación
para verificar si el accidente le compete realmente al régimen de riesgos de
trabajo o SOA.
- Asesorar al sector empresarial en materia de gestión preventiva.
- Administrar el proceso de certificación y aplicación del artículo 215 del Código
de Trabajo, por incumplimiento de las normas técnicas de salud ocupacional.
- Desarrollar y controlar el proceso continuado de promoción de la gestión
preventiva y normalización en salud ocupacional.
234
- Desarrollar y fortalecer un plan de monitoreo de las condiciones de seguridad
y salud en el trabajo.
- Realizar control de los indicadores bio-estadísticos y de evaluación y análisis
de riesgos sectoriales.
- Realizar estudios de impacto de la siniestralidad.
Metas:
Las Metas planteadas abarcan periodos de corto y mediano plazo. Las
de largo plazo deberán ser definidas por el grupo de trabajadores del
Departamento de Inspección, las de corto plazo se señalan a
continuación:
Concretar en un plazo máximo de seis meses la creación del
Departamento de Inspección de la Dirección de Seguros Solidarios.
El Departamento estará dotado de los recursos económicos y humanos
necesarios así como las potestades que la ley le confiere.
Implementar el Programa de Capacitación Permanente para nuestros
clientes en un plazo de tres meses.
En un plazo máximo de seis meses elaborar un programa de coordinación
con las instituciones que nos suministran la información para la resolución
de casos por accidentes laborales y de tránsito.
Coordinar con la Dirección Administrativa una distribución equitativa de la
flotilla vehicular, además buscar alternativas para que los vehículos se
235
brinde el mantenimiento necesario y estén en óptimas condiciones
cuando se requieran.
Ubicación y Estructura Interna
El Departamento de Inspección estará adscrito a la Dirección de Seguros
Solidarios.
Por las funciones detalladas en el apartado anterior este Departamento
tendrá relaciones directas con:
- Dirección de Seguros Solidarios
- Consejo de Salud Ocupacional
- Departamento de Investigaciones
- Dirección Jurídica
- Unidades internas del Departamento
A continuación se muestra el los organigramas del Departamento de
Inspección del Seguro Solidario.
236
ORGANIGRAMA Nº 5 UBICACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE INSPECCIÓN DEL SEGURO SOLIDARIO
Dirección de Seguros Solidarios
Riesgos del Trabajo
Control de Gestión
Seguro Obligatorio de Vehículos Inspección e Investigación
237
ORGANIGRAMA Nº 6 POR AREA DEL DEPARTAMENTO DE
INSPECCION DEL SEGURO SOLIDARIO
Jefatura
Unidad Administrativa
Unidad de control,
Gestión y Calidad de la información
Unidad de Condición y ambiente de
Trabajo
Archivo
Unidad de Inspección
General
Unidad de Investigación
Secretaria
Unidad de Promoción y Capacitación Del Seguro
Interposición de Demandas
Judiciales
238
El Departamento de Inspección e Investigación contará con cinco Unidades
Técnicas de Trabajo y una para los asuntos administrativos. Las Unidades
mencionadas (Unidad de control de Gestión y Calidad de la Información, Unidad
de Condición y Ambiente de Trabajo, Unidad de Inspección General, Unidad de
Investigación, Unidad de Promoción y Capacitación del Seguro) contaran con
personal selectivo dada la responsabilidad en las funciones a desarrollar, esto
por cuanto el trabajo debe ser integral.
RECURSOS
Se presentan los recursos humanos que se necesitan para iniciar con el
desarrollo de las funciones de Departamento.
Recursos Humanos
3 Oficinistas 1 Secretaria 12 Inspectores2 Inspectores 18 Total
RECURSOS MATERIALES
12 Cubículos de 4 (22. 5m2/40=Prom. por área 5.6 m2 por persona) 12 Silla Giratoria Ergonómica, tapizada en damasco negro, con sistema de gas ajuste de altura 12 monitores, CPU 12 Licencias para servicios de paquetes de cómputo2 Estante metálico medida:2 M alto, 5 niveles de 90x 40 reforzado, color beige 12 Teléfonos 12 Basureros, metálicos color negro o beige 12 Papeleras, metálica, Materiales y suministros. 1 Juego de sillones, 1grande y 2 pequeños, 1mesa centro 5 Escritorio secretaria, medida: 76 CNX1.19, con la gaveta central, 1 archivador carta, 1 Papelería estructura metálica color beige y sobre enchapado en fórmica.5 Archivo de 4 gavetas metálico, medida: fondo 65 cm. frente 46.5, alto 1.33 cm., tamaño legal 1 Looker metálico 6 compartimientos, pintura esmaltada, al horno, color beige, con aldaba para candado 1 Impresora Láser 8 vehículos
239
A continuación se detallan los costos de los 18 recursos adicionales para el
fortalecimiento de la Unidad de Inspección del Seguro Solidario, dado que el
Instituto cuenta con su estructura en la Inspección, no se consideraron esos
costos.
Cuadro Nº 39 Costos del Proyecto
Fuente: Centro de Costo del Departamento Riesgos del Trabajo y cotización Taller Ind. Méndez 6 Sánchez S.
Cant Infraestructura y equipamiento Unidad Monto (¢) c/u Costo Total
3 Cubículos de 4 ( 22. 5m2/40=Prom. por área 5.6 m2 por persona) m^2 800.000,00 2.400.000,00
18 Silla Giratoria Ergonómica, tapizada en damasco negro, con sistema de gas ajuste de altura cu 39.000,00 702.000,00
18 monitores, CPU cu 400.000,00 7.200.000,0018 Licencias para servicios de paquetes de computo cu 50.000,00 900.000,00
2 Estante metálico medida:2 M alto, 5 niveles de 90x 40 reforzado, color beige cu 40.300,00 80.600,00
12 Teléfonos cu 12.000,00 144.000,0018 Basureros, metálicos color negro o beige cu 3.850,00 69.300,0018 Papeleras, metálica, cu 4.795,00 86.310,001 Materiales y suministros. varios 75.000,00 900.000,001 Juego de sillones, 1grande y 2 pequeños,1mesa centro 350.000,00 350.000,00
5 Archivo de 4 gavetas metálico, medida: fondo 65 cm frente 46.5, alto 1.33 cm., tamaño legal cu 92.400,00 462.000,00
1 Looker metálico 6 compartimientos, pintura esmaltada, al horno, color beige, con aldaba para candado cu 41.580,00 41.580,00
6
Escritorio secretaria, medida: 76 CNX1.19, con una gaveta central, 1 archivador carta,1 papelería , estructura metálica color beige y sobre enchapado en fórmica. cu 78.540,00 549.780,00
1 Impresora Láser cu 1.000.000,00 1.000.000,008 vehículos cu 9.000.000,00 72.000.000,00 SUB-TOTAL 11.987.465,00 86.885.570,00
240
Funciones Generales del Departamento de inspección e investigación
Detalle de las funciones generales a desarrollar, según el análisis se
consideran esenciales para el desarrollo eficiente del Departamento.
1. Elaboración de un programa de labores en forma anual, con definición
clara de los objetivos a corto, mediano y largo plazo.
2. Coordinación con la Administración Superior y las entidades de gobierno
que emiten documentos para la resolución oportuna de asignación de
rentas a los beneficiarios de los trabajadores que han fallecido en
accidentes laborales o de tránsito.
3. Replanteamiento de las estrategias para llegar a toda la población activa
y lograr el aseguramiento de los trabajadores.
4. Coordinación con la Dirección Administrativa sobre la asignación de
vehículos a los Inspectores
5. Desarrollo de un programa que permita determinar la siniestralidad de las
empresas, para el análisis de costos versos primas pagadas.
6. Planificar barridas de inspección en las empresas por actividad
económica
7. Planificar la fiscalización de los permisos y solicitudes de patentes que
emiten los gobiernos locales
8. Desarrollar programas de asesoría y consultoría en salud ocupacional en
el sector empresarial nacional.
9. Cooperar con el sector empresarial en desarrollo de iniciativas en salud
ocupacional.
10. Promover el desarrollo organizacional en la empresa en materia de
gestión preventiva empresarial.
241
11. Planear, organizar, dirigir y controlar las actividades derivadas de las
funciones propias de su campo de actividad.
12. Fortalecer el sistema de riesgos del trabajo, mediante la integración
funcional de la prevención al proceso de aseguramiento.
13. Administrar el proceso de certificación y aplicación del artículo 215 del
Código de Trabajo, por incumplimiento de las normas técnicas de salud
ocupacional.
14. Desarrollar y controlar el proceso continuado de promoción de la gestión
preventiva y normalización en salud ocupacional.
15. Desarrollar y fortalecer un plan de monitoreo de las condiciones de
seguridad y salud en el trabajo.
16. Realizar control de los indicadores bio-estadísticos y de evaluación y
análisis de riesgos sectoriales.
17. Realizar estudios de impacto de la siniestralidad.
18. Elaborar informes y evaluaciones relacionados con su campo de
actividad y con aspectos administrativos.
19. Evaluar y corregir el desempeño de los recursos empleados en las tareas
que se realicen.
20. Realizar cualquier otra función comprendida en su ámbito de
competencia institucional.
21. Elaborar y ejecutar planes de inspección a las empresas.
22. Brindar asesoría en procesos de investigación y de inspección de
siniestros.
242
CAPÍTULO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Se realizó el diagnóstico en la Unidad de Inspección determinándose lo
siguiente:
1. Concentración total de las funciones, con alto grado de responsabilidad
en la toma de decisiones.
2. Las facultades resolutivas y representativas convergen todas en la
Unidad de Inspección.
3. Altos volúmenes de trabajo, los cuales se ejecutan según la prioridad del
caso.
4. La versatilidad de las tareas y el hecho de que se priorizan trae como
consecuencia que se queden de lado funciones por falta de tiempo y los
tiempos de respuesta se extiendan más de lo normal.
5. La función de promoción y capacitación del seguro, no se realiza en
forma planificada, esto por cuanto los recursos son limitados y no
permiten el seguimiento de un cronograma de trabajo.
Aunque se evidencia una clara vinculación entre las funciones de la
inspección y otras dependencias del Instituto, tales como Servicios al Patrono,
Unidad de Planillas, Plataforma de Servicios, el Departamento de Salud
Ocupacional, las sedes y la Dirección Administrativa del INS entre otros, no se
243
da una coordinación y colaboración sistemática, entre ellas, cada una funciona
respecto a la otra con absoluta autonomía, situación que no es saludable para
la resolución de las tareas y viceversa.
Se concluye que en los últimos años el volumen de trabajo ha crecido, no
solo en lo que se refiere a la inspección en centros de trabajo y la resolución de
reclamos, sino por cuanto la fiscalización debe ajustarse a las nuevas formas
laborales incluyendo la vigilancia especial a los trabajadores menores conforme
lo señala el Código de la Niñez y la Adolescencia, asimismo la obligación que
tiene el Inspector de velar por la aplicación y cumplimiento de la normativa
laboral obliga a realizar cambios sustanciales en la labor de inspección y
consecuentemente a entablar un debido proceso de denuncia y solicitud de la
respectiva sanción en caso de incumplimiento por lo que se cuenta
administrativamente con el Reglamento para la interposición de demandas y la
Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo entre otras.
Específicamente, las pólizas permanentes para la actividad de construcción
crearon a su vez nuevas funciones para la inspección complejas por la
connotación de la actividad en la que se contratan trabajadores
indocumentados entre otros que no exigen más que la paga de un salario para
su sustento. Por otra parte, y tal y como se ha mencionado, en las sedes no se
cuenta con el servicio de inspección, por lo que los reclamos son trasladados a
oficinas centrales para su resolución, lo que evidentemente ocupa una
importante parte de la jornada laboral. Otra variable que debe considerarse es
la disponibilidad de recursos, tales como equipamiento de oficina, vehículos
automotores para el desplazamiento y presupuesto de viáticos y gastos de
transporte.
Se debe puntualizar que existe una desproporción entre el volumen de
trabajo y el número de funcionarios, al hacer una relación entre la población
244
asalariada del país (1.293.759) y el número de inspectores, se obtiene que cada
inspector debería velar por los derechos de 129.375,9 trabajadores.
Por otra parte del análisis de los esquemas de inspección en otras entidades
abocadas a la seguridad social se encuentran aspectos que merecen
comentarse como: las “Potestades interinstitucionales de los servicios de
inspección INS-CCSS - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.
Al valorar el factor “peso legal” en materia de inspección, el INS se
encuentra con resultados marcadamente inferiores frente a la función de
inspección que ejecuta tanto el Ministerio de Trabajo como la Caja de Seguro
Social. El primero se eleva como la entidad rectora ya que se encarga de
establecer las regulaciones y pautas de los diferentes actores intervinientes en
el Sistema Nacional de Inspección; en adición, el alcance de su base legal le
permite velar por la armonía y justicia social de cualquier tipo de relación entre
los trabajadores y sus patronos. Mientras tanto, la Caja de Seguro Social se
yergue como la entidad fundamental y sensible en dos pilares del modus
vivendis del costarricense: salud y pensiones, ello conlleva que la inspección
sea catalogada de igual manera.
Por otra parte, el servicio de inspección que efectúan la Caja de Seguro
Social y el Ministerio de Trabajo se ve igualmente favorecida ya que son
entidades protagonistas para la generación y aplicación de las políticas sociales
del Estado Costarricense, las dimensiones que adquieren de cara a los
indicadores de desarrollo humano y otros de similares características, son
relevantes. En contraposición, al ser el INS una entidad que mayoritariamente
opera con seguros de orden comercial y que de manera anexa se encarga de
los seguros obligatorios de riesgos del trabajo y de vehículos automotores, el
servicio de inspección que realiza se visualiza de poco valor agregado.
245
Finalmente, a nivel de jurisprudencia en los Tribunales Costarricenses, la
inspección tanto del Ministerio de Trabajo como de la Caja de Seguro Social
goza de credibilidad pues su sustento legal tiene mayor alcance e impacto en la
sociedad costarricense, además que los involucrados en sus respectivos
dominios legales tienen mayor dinámica que los similares del Instituto Nacional
de Seguros. Este último, no ha incorporado en sus actividades aquellas de nivel
coercitivo y carece de experiencia para la interposición de denuncias en los
Tribunales.
Debido a todo lo antes descrito la inspección de los seguros solidarios del
INS presenta una serie de desventajas frente a sus homólogos del Ministerio y
de la Caja de Seguro Social que lo caracteriza como débil y de poco impacto
dentro del marco legal y social en que participa.
De acuerdo al análisis de la información, se ha desarrollado una propuesta
que consiste en lo siguiente:
1. Unificar la Inspección de la Dirección de Seguros Solidarios, (Inspectores
de Gestión en Salud Ocupacional y la Inspección de Riesgos del
Trabajo), lo que significa brindar a la población asegurada un servicio
integral, por lo que el inspector deberá estar en capacidad de resolver
tanto gestiones propias de los riesgos laborales como los de la salud
ocupacional. Lo anterior permitirá enriquecer el conocimiento del
inspector, maximizar esfuerzos y la especialización en el campo de la
salud ocupacional.
2. Fortalecer el Departamento de Inspección del Seguro Solidario con el
aporte de recursos y sus herramientas de trabajo, es importante tomar en
cuenta que hay funciones que competen a la inspección de acuerdo al
mandato legal y nunca se han realizado, por falta de recursos, dentro de
estas funciones encontramos el proceso de interposición de demandas
246
ante los Tribunales Competentes, las cuales de poderse realizar
contribuirían en beneficio de todo el engranaje de los Riesgos del
Trabajo.
3. Mejora para el proceso de fiscalización y disminuir la evasión en el
seguro. El proyecto contempla la disminución de la población no
asegurada con respecto a la población económica activa en Riesgos del
Trabajo, en un 15% anual, esto podrá llevarse a cabo si destacamos de
12 a 15 inspectores dedicados únicamente a trabajar en la evasión del
seguro, una de las acciones es trabajar en el sector que presenta la
mayoría de evasión según sea el caso, otra de las acciones es el
programa puerta a puerta que consiste en “ barrer una zona específica,
según la necesidad expuesta.
De todo lo anterior se concluye que la obligatoriedad del seguro para el
patrono, se convierte en un beneficio para los trabajadores, por lo que estos
trabajadores deberían exigir sus derechos jurídicamente, respaldados en la
Constitución Política y el Código de Trabajo.
En lo referente a las sanciones que deben aplicarse al patrono infractor se
concluye que el Inspector juega un papel bien importante en el tanto debe
denunciar ante los tribunales competentes las infracciones detectadas en el
proceso de fiscalización. Esto por cuanto en toda sociedad, siempre
encontramos conductas humanas que busquen la manera de no cumplir con
sus responsabilidades que emana el Estado, esto para obtener un mayor
beneficio individual.
Como resultado de la encuesta que se realizo para determinar la percepción
de la Unidad de Inspección por los intermediarios de seguros, se concluyo que
la percepción del trabajo que realiza la Unidad es muy importante sin embargo
247
hacen referencia a los tiempos de respuesta que en algunas ocasiones son muy
largos, también se logra palpar la falta del recurso humano para una eficiente
atención a los asegurados en tiempo oportuno.
El estudio determino que según el sistema AS-400 en el año 2006 se tenían
55.719 patronos asegurados y en el año 2007 registran 61.649 patronos
asegurados lo que indica una diferencia 5.930 patronos incluidos en el 2007.
Con respecto a la cantidad de trabajadores asegurados en el 2006 se tenían
956.074 trabajadores y en el 2007 registra un aseguramiento de 1.156.625
trabajadores ( incluye la población emigrante)
En el año 2006 encontramos 18927 accidentes de tránsito y 233 fallecidos
versos año 2007 registra 19.970 accidentes en tránsito, con 233 fallecidos.
En el seguro de Riesgos del trabajo se presentan en el año 2006 (112)
fallecidos y en el año 2007 (93) fallecidos.
Se concluye que las sumas dejadas de percibir por concepto de evasión del
seguro por los patronos, inciden en la atención y servicio que se les brinda a los
trabajadores reflejado en menos capacidad económica para atender las
obligaciones del régimen y por consiguiente las mejoras administrativas que el
Instituto Nacional de Seguros, otorga a la población trabajadora del país.
De conformidad con los datos consignados en el cuadro la No 22 “Cuadro
comparativos de trabajadores asegurados en Riesgos del Trabajo” se informa
de un total de trabajadores no asegurados de 1.009.497 si se traduce esta
cantidad de trabajadores a monto de salarios utilizando el salario mínimo legal
de un trabajador de construcción el cual es un análisis conservador 1.009.497
trabajadores con un salario mínimo legal (2008) de ¢164.007,00, y a una tarifa
media de 2.14% tendríamos una evasión anual de ¢ 3.543.081.893,85
248
RECOMENDACIONES
Durante el desarrollo de este trabajo se ha comentado la obligatoriedad del
Seguro de Riesgos del Trabajadores, siendo que es obligatorio, universal y
forzoso en todas las actividades laborales, constituyéndose en una obligación
para los patronos, sean personas de Derecho Privado o Derecho Público.
Por otra parte se establece la administración de este régimen de Seguridad
Social, a cargo del Instituto Nacional de Seguros, quien lo deberá administrar
sobre las bases técnicas que se establecen, para garantizar el otorgamiento de
las prestaciones en dinero, medico-sanitarias y de rehabilitación, así como la
solidez financiera del régimen.
A fin de administrar el Seguro en beneficio de la población trabajadora, el
Instituto Nacional de Seguros ha implementado estrategias y procedimientos,
así como controles internos y externos, no obstante de acuerdo al estudio
presentado se encuentran debilidades que permiten a los patronos evadir el
pago de los seguros para el aseguramiento de sus trabajadores.
Esta investigación se plantea con el fin de dar cumplimiento al proceso de
modernización, que desde hace año y medio se ha implementado en la
Institución, y en la cual ya se ha cumplido con la I Etapa, cuyo objetivo ha sido
“ordenar la casa” (Plan Integrado de Competitividad - PIC), esto por cuanto es
prioritario dar un servicio integral, oportuno y de calidad.
El estudio evidencia un 30% de evasión del seguro además de cargas de
trabajo bastante pesada y tiempos de resolución de trámites no satisfactorios,
lo anterior por debilidades en los controles y falta de recursos que permitan
desarrollar las funciones de acuerdo al mandato legal.
249
Se debe realizar el mantenimiento de cartera para que se disminuya la
cancelación de pólizas de forma que se logre contactar al patrono para que el
seguro se pague en tiempo oportuno.
Para establecer acciones de mayor impacto en la población trabajadora en
materia del aseguramiento y de acorde a los lineamientos establecidos en el
Reglamento General de los Riesgos del Trabajo artículo 7 y 8, se requiere
fortalecer el cuerpo de Inspectores con doce recursos abocados
específicamente en un plan de trabajo para la Fiscalización y monitoreo de las
empresas por actividad económica.
Por otra parte es necesario contar con uno o dos recursos que realice
labores administrativas, como son la actualización de la información en la base
de datos del Sistema Integrado de Riesgos del Trabajo (AS-400) y el registro
de citas con patronos para el pago del seguro.
La Institución, debe aplicar el deber legal tipificado en el artículo 316, de
denunciar ante los Juzgados, las infracciones cometidas por los patronos al
Título IV del Código de Trabajo.
Es prioritario que las Sedes con mayor volumen de transacciones por
realizar dispongan al menos de un INSPECTOR, para que se atiendan
eficientemente las inspecciones a los centros de trabajo según la zona.
Finalmente y efecto de poder realizar la labor cumpliendo con las exigencias
de los tiempos actuales es prioritaria que al Inspector se le dote de las
herramientas, tales como vehículos, Implementos de seguridad personal,
capacitación, accesos a sistemas de información entre otros, necesarias para
el desarrollo integral de las acciones propuestas.
251
BIBLIOGRAFIA Ortiz González Javier Evaluación Financiera de Proyectos de Desarrollo, Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, San José, Costa Rica, mayo 2006. Baca Urbina. Evaluación de Proyectos. Editorial Mc Graw-Hill Interamericana de México. 1989. p.39. Cohen, Ernesto y Franco Rolando. Evaluación de Proyectos Sociales. Buenos Aires: ILPES; Naciones Unidas; OEA; Grupo Editor Latinoamericano, 1988. Gómez Barrantes, Miguel. Elemento de estadística Descriptiva. San José, Costa Rica. Editorial EUNED. 1968. Pág. 108. Kotler, Philip. Mercadotecnia. 3º Edición: Editorial Prentice Hall Hispanoamericana, S.A., 1989. Peter Delp et al. Análisis de proyectos. San José: ICAP, 1992, 126 p. PMBook, 2004. Una Guía a los Fundamentos de la Dirección de Proyectos. Project Management Institute Inc. Rosales Posas Ramón. Evaluación Ex-Post de proyectos de desarrollo, Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, San José, Costa Rica, mayo 2006. Rosales Posas Ramón. Formulación y Evaluación de Proyectos. Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). San José, Costa Rica. 1999. Vindas Montero Luís Santiago. Rosales Posas, Ramón. Gerencia de la Operación de Proyectos de Desarrollo, Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, San José, Costa Rica, mayo 2006. Sapag Chain Nassir. Sapag Chain Reinaldo Preparación y Evaluación de Proyectos cuarta Edición, Mc Graw -Hill Reproducción autorizada para el curso de evaluación financiera Maestría en gerencia de proyectos universidad nacional de ingeniería diciembre 2004 a enero de 2005, autor: msc. sergio ivan vega mayorga
252
ANEXO NO. 1
GRÁFICOS Y CUADROS
Cuadro Nº 40 Distribución de trabajadores asegurados, por actividad (2006)
Comercio, restaurantes y hoteles
191 552
Servicios comunales, sociales y personales
239 430
Industrias manufactureras
148 698
Agricultura, caza, silvicultura y pesca
115 520
Fuente: Información, Inspección Riesgos del Trabajo
253
Cuadro Nº 41
SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO
FUERZA DE TRABAJO, POBLACIÓN OCUPADA Y ASALARIADA, TRABAJADORES Y PATRONOS ASEGURADOS (1997-2006)
CONCEPTOS 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 FUERZA DE TRABAJO DEL PAÍS
1.301.625
1.376.540
1.383.452
1.535.392
1.653.321
1.695.018
1.757.578
1.768.759
1.903.068
1.945.955
POBLACIÓN OCUPADA 1.227.333 1.300.005 1.300.146 1.455.656 1.552.924 1.586.491 1.640.387 1.653.879 1.776.903 1.829.928 POBLACIÒN ASALARIADA OCUPADA 858.094 922.223 922.617 1.040.794 1.068.412 1.083.573 1.140.069 1.137.869 1.268.709 1.293.759 POBLAC. ASEG. POR RIESGOS DEL TRABAJO 706.915 760.446 723.976 741.367 775.141 800.052 775.515 813.762 926.505 956.074
PATRONOS ASEGURADOS 41.513 40.095 36.180 38.873 37.578 39.394 42.877 47.278 50.816 55.718
TASAS (porcentajes) TASA NETA DE PARTICIPACION/ 1
53,8 55,3 54,8 54,8 55,8 55,4 55,5 54,4 56,8 56,6 TASA DE OCUPACION/ 2
50,7 52,2 51,5 51,9 52,4 51,8 51,8 50,9 53,0 53,3 TASA DESEMPLEO ABIERTO/ 3
5,7 5,6 6,0 5,3 6,1 6,4 6,7 6,5 6,6 6,0 INDICE DE ASEGURAMIENTO/4 82,4 82,5 78,5 71,2 72,6 73,8 68,0 71,5 73,0 73,9
1/ PORCENTAJE DE LA FUERZA DE TRABAJO CON RESPECTO A LA POBLACIÒN EN EDAD DE TRABAJAR. 2/ PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN OCUPADA CON RESPECTO A LA POBLACIÒN EN EDAD DE TRABAJAR. 3/ PORCENTAJE DE LA POBLACIÒN DESOCUPADA CON RESPECTO A LA FUERZA DE TRABAJO. 4/ RELACIÓN DE LA POBLACION ASEGURADA CON RESPECTO A LA POBLACION ASALARIADA OCUPADA. NOTA: LOS TRABAJADORES ASEGURADOS DEL AÑO, SON EL RESULTADO DE UN PROMEDIO DE LAS CIFRAS EXISTENTES AL ÚLTIMO DIA DE CADA MES. FUENTE: INFORME ANUAL DE LABORES, RIESGOS DEL TRABAJO Y SALUD OCUPACIONAL. ENCUESTA DE HOGARES DE PROPÓSITOS MÚLTIPLES I.N.E.C. SISTEMA MECANIZADO DE RIESGOS DEL TRABAJO PROGRAMA R04LS083.
254
Cuadro Nº 42
SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO POLIZAS Y TRABAJADORES ASEGURADOS EN POLIZAS VIGENTES PERMANENTES
SEGÚN DISTRIBUCION DE FRECUENCIAS DE TRABAJADORES AÑO 2001 - 2006
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2001 2002 2003 2004 2005 2.006
01 - 05 24.387 26.781 29.799 32.231 33.605 35.906 49.296
52.606
57.504 62.508 65.290 71.280
06 - 10 4.669 4.728 4.823 5.083 5.365 6.075 35.582
36.168
36.777 38.681 40.782 46.133
11 - 20 3.041 3.066 3.133 3.274 3.438 3.715 44.131
44.508
45.542 47.522 49.877 54.096
21 - 30 1.102 1.119 1.123 1.160 1.204 1.281 27.502
27.903
27.997 28.970 30.100 32.079
31 - 40 581 563 587 603 641 674 20.356
19.750
20.691 21.260 22.495 23.634
41 - 50 393 402 376 380 373 392 17.830
18.215
16.981 17.204 16.789 17.639
51 - 100 770 783 784 797 807 862 54.012
54.656
54.721 55.390 56.229 60.152
101 - 200 418 406 416 430 441 428 58.350
56.393
58.923 60.458 61.698 60.184
201 - 300 145 134 140 144 147 151 34.941
31.999
33.495 34.147 35.277 36.336
301 - 400 61 62 60 63 61 65 21.228
21.386
20.758 21.794 21.095 22.185
401 - 500 42 48 52 50 50 54 18.739
21.335
23.038 22.253 22.407 24.239
501 Y MÁS 150 140 134 139 128 122 265.326
182.636
302.665 291.926 288.432 353.711
TOTAL 35.759 38.232 41.427 44.354 46.260 49.725 647.293 567.555
699.092 702.113 710.471 801.668
255
Cuadro Nº 43
SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO
DISTRIBUCION DEL COSTO DE LOS SINIESTROS DIRECTOS SEGUN BENEFICIO (en millones de colones)AÑOS: 1997 - 2006
CONCEPTO 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
INCAPACIDADES TEMPORALES 3.499,5 4.082,2 4.018,3 5.127,2 5.928,1 6.271,8 5.381,5 6.701,5 8.081,2 11.246,5
RENTAS E INDEMNIZACIONES 1.567,6 2.276,5 3.929,6 4.573,2 6.077,4 5.551,1 5.896,3 5.585,6 6.621,9 8.337,3
PRESTACIONES MEDICO-SANITARIAS 3.341,7 3.947,7 4.612,7 6.156,3 6.644,4 8.313,0 9.176,6 10.362,2 11.158,4 15.014,8
TOTAL ¢8.408,8 ¢10.306,4 ¢12.560,6 ¢15.856,6 ¢18.649,9 ¢20.135,9 ¢20.454,4 ¢22.649,3 ¢25.861,5 ¢34.598,6
FUENTE: Informe de Siniestralidad, Riesgos del Trabajo.
256
Cuadro Nº 44
CANTIDAD DE DENUNCIAS, LESIONADOS Y FALLECIDOS EN ACCIDENTES DE
TRANSITO PERIODO 1994 - 2006
AÑO DENUNCIAS LESIONADOS FALLECIDOS
1994 15554 19747 418 1995 14093 16104 281 1996 13768 16234 266 1997 13832 17049 281 1998 15328 18673 333 1999 15741 19584 338 2000 16528 20561 359 2001 16522 20226 349 2002 16337 20963 254 2003 14583 20045 271 2004 14764 19217 233 2005 14184 19525 256 2006 13727 18320 219
Fuente: Informe de Siniestralidad, Seguro Obligatorio de Automotor
257
Cuadro Nº 45
CANTIDAD DE DENUNCIAS, LESIONADOS Y FALLECIDOS, SEGÚN SUCURSAL PERIODO 2004 - 2006
SUCURSAL DENUNCIAS LESIONADOS FALLECIDOS 2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
Alajuela 1.968 1.759 1.463 2.248 2.586 2.000 20 22 13 Liberia 602 614 580 1.035 1.105 1.044 16 13 15 Cartago 1.110 1.151 1.104 1.823 1.997 1.523 13 15 11 Ciudad Neilly 628 626 558 996 996 694 6 18 12 Heredia 1.488 1.143 1.030 1.923 1.527 1.523 7 20 10 San Isidro 817 827 810 1.050 1.034 1.060 14 19 16 Limón 524 479 441 674 604 572 18 19 21 Nicoya 618 562 570 777 745 763 10 0 6 Puntarenas 671 675 648 835 835 796 15 18 14 Ciudad Quesada 672 712 730 794 872 889 21 24 15 San Ramón 455 380 417 602 514 576 9 9 9 Turrialba 267 237 222 302 267 254 5 3 7 Guapiles 677 697 687 833 869 911 34 29 13 Metro Oeste 607 398 319 760 527 366 5 4 9 Guadalupe 771 878 574 960 1.070 818 2 4 7 Desamparados 382 456 550 491 588 722 5 2 8 Oficinas Centrales 2.507 2.590 3.024 3.114 3.389 3.809 33 37 33
TOTAL 14.764 14.184 13.727 19.217 19.525 18.320 233 256 219 Fuente: Informe de Siniestralidad, Seguro Obligatorio de Automotor
258
Cuadro Nº 46
MONTO DE COBERTURA (EN COLONES)
PERIODO 1997 - 2006
AÑO LIMITE POR LESIONADO LIMITE POR FALLECIDO
1997 ¢400.000 ¢500.000 1998 ¢450.000 ¢600.000 1999 ¢450.000 ¢600.000 2000 ¢600.000 ¢600.000 2001 ¢800.000 ¢800.000 2002 ¢800.000 ¢800.000 2003 ¢1.000.000 ¢1.000.000 2004 ¢1.000.000 ¢1.000.000 2005 ¢1.200.000 ¢1.200.000 2006 ¢1.400.000 ¢1.400.000
Fuente: Depto. Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores. NOTAS: 1.-Para lesionados menores de 13 años o mayores no asegurados por la CCSS, el monto de cobertura podrá elevarse hasta por el doble del monto de cobertura por persona, previo estudio socioeconómico.
259
Cuadro Nº 47
TARIFAS AUTORIZADAS SEGÚN TIPO DE VEHICULO (CIFRAS EN COLONES) PERIODO 1996 - 2006
TIPO VEHICULO 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Particular 4.030 4.635 5.561 5.780 6.423 6.956 6.956 9.873 9.873 9.873 11.827Carga Liviana 4.959 5.200 5.720 5.950 6.550 7.023 7.023 9.907 9.907 9.907 11.868Carga Pesada 6.002 6.370 7.007 7.285 8.000 8.578 8.578 12.100 12.100 12.100 14.495Moto y Bicimoto 7.069 7.665 11.911 13.415 15.732 17.620 17.620 25.025 25.025 25.025 29.978Bus (hasta 5 pasajeros) 6.979 9.549 12.672 18.470 21.576 23.841 23.841 33.918 33.918 33.918 40.631Bus (pasajero adicional) 86 90 120 176 206 228 228 324 324 324 388 Taxis 5.576 7.665 10.253 14.610 16.400 18.368 18.368 26.086 26.086 26.086 31.249Equipo Especial 4.931 3.485 3.801 3.910 4.115 4.782 4.782 7.616 7.616 7.616 9.124 Fuente: Tarifas aprobadas por la Contraloría General de la República. NOTAS: 1) En los años 2002, 2004 y 2005 no hubo incremento en las tarifas. 2) Las tarifas no incluyen el aporte del 33% a favor del Consejo de Seguridad Vial.
260
EXTERNOS INTERNOS
1 El servicio de inspección es indispensable para que se brinde cobertura a toda la población trabajadora de este país y para la sostenibilidad del régimen
1 Personal de inspección requiere estar a la vanguardia en programas de cómputo que le permitan contar con la información oportuna.
2 Mercado cautivo 2 No hay planificación, se trabaja de acuerdo a lo
solicitado por el usuario estableciendo prioridades, esto por la limitación de recursos y los volúmenes de trabajo que hay que atender.
3 Se trabaja en la integración de los sistemas informáticos
3 Las Sedes no cuentan con el recurso para que realice labores de Inspección en Seguro Obligatorio ni Riesgos del Trabajo
4 Confianza por parte de la Dirección de Seguros Solidarios en los trabajos que realiza la Unidad deInspección
4 Los precios no reflejan las condiciones de siniestralidad de cada grupo homogéneo de riesgos
5 La Unidad de Inspección cuenta con personal de amplia experiencia y mística para enfrentar los retodel momento
5 Servicio no es oportuno por la limitación de personal
6 Se cuenta con infraestructura adecuada para desarrollar el trabajo
6 El apoyo no es suficiente, para impulsar el fortalecimiento de la Unidad se requieren acciones concretas.
7 Recurso Humano con Mística, experiencia y compromiso
7 No se cuenta con los recursos humanos necesarios y suficientes para garantizar la seguridad social a los trabajadores
8 Conocimiento del trabajo que se realiza por parte de los inspectores que conforman la Unidad
8 No hay capacidad de recurso humano para llegar a esa población
9 La Dirección de Seguros Solidarios cuenta con la Dirección de Actuarial para realizar los estudios necesarios y actualizar las tarifas para la sostenibilidad del régimen de Riesgos del Trabajo.
9 El crecimiento de la Unidad de Inspección requiere de una inversión alta en recurso humano, equipo entre otros.
10 Cooperación de entidades gubernamentales para disminuir la evasión del seguro
10 No hay cultura de Seguros
11 Apoyo del Plan Nacional de desarrollo para la Fiscalización de los seguros.
11 Interpretación de la Ley de Riesgos del Trabajo y otras leyes que tienen que ver con materia laboral y no se conocen
12 Pilar de la Seguridad Social 12 0
13 0 13 0 0,00
14 0 14 0 0,00
261
OPORTUNIDADES ( 0 ) ESTRATEGIAS F- 0 ( APROVECHAR ) ESTRATEGIAS D - O ( TRANSFORMAR )
1 Integración de los sistemas informáticos
F
C
O
2 Capacidad técnica para atención de requerimientos de aseguramiento y reclamos
F
C
O
3 Anuencia de la Dirección de Seguros Solidarios para apoyar las necesidades de la Inspección en este campo
F
CDO
O
4 Personal comprometido y dispuesto a enfrentar nuevos retos en la inspección.
F
PI
O
5 Alianzas estratégicos con otras Instituciones abocadas a la Seguridad Social para intercambiar información
F
PI
O
6 La Ley faculta a la Institución para realizar las revisiones tarifarias necesarias
F
PG
O
7 Se confeccionan planes de inspección a empresas según la prioridad de Dirección de Seguros Solidarios
F
PG
O
8 Confianza de la Dirección de Seguros Solidarios en las labores que ejecuta la Unidad de Inspección
F
PG
O
9
El Seguro de Riesgos del Trabajo, el Seguro Obligatorio de Automóvil y los programas de Prevención se caracterizan por una fuerte proyección social, son formas en que manifiesta su aporte social hacia la colectividad costarricense.
F
PG
O
10 Sectorizar por actividad económica de mayor auge en el país, para establecer la estrategia de trabajo.
F
E
O
262
11
Si la población trabajadora se encuentra protegida contra los riesgos del trabajo, evitaremos trámites engorrosos para hacer efectivo el cobro de casos no asegurado y otras consecuencias que conlleva el no aseguramiento de los trabajadores.
F
E
O
12
Con la aprobación del Tratado de Libre Comercio, la institución debe convertirse en una empresa moderna, competitiva y eficiente, brindando productos que requiere el costarricense de acuerdo a sus necesidades de protección.
F
O
13 F
O
14 F
O
AMENAZAS ( A ) ESTRATEGIAS F - A ( MINIMIZAR ) ESTRATEGIAS D - A ( CORREGIR )
1 Competencia agresiva y experimentada con economías de escala al abrir el mercado
F
CDO
A
2 Temor al cambio organizacional F
F
A
3
Crecimiento continuo de las actividades económicas como industria, comercio. Construcción, agricultura en todo el territorio, lo que amerita el incremento de recursos para fiscalizar condiciones y aseguramiento de los trabajadores.
F
PI
A
263
4 Tipo de cambio libre, sujeto a la oferta y demanda de divisa
F CDO
A
5
Falta de conciencia de la parte patronal de las consecuencias en que incurre al no tener asegurados a sus trabajadores. Así como el no pagar el marchamo de vehículos oportunamente.
F
CDO
A
6 Leyes restrictivas y permisible F
D
A A
7 La Unidad de Inspección realiza una gama de labores, con muy limitados recursos por lo que el trabajo no es oportuno
F
D
A A
8 17 inspectores para brindar el servicio de inspección a toda la población
F
D
A A
264
CUESTIONARIO PARA EL ESTUDIO DE CARGAS DE TRABAJO
Este material es de carácter institucional y confidencial. El estudio tiene el
propósito de analizar las cargas de trabajo con el que cuenta cada funcionario
en esta dependencia, el fin principal es optimizar el potencial del trabajador, así
como la mejora en asignación de tareas, tiempos de respuesta, agilidad al
realizar las labores y eficiencia en el desarrollo de las funciones diarias.
El instrumento está dividido por los siguientes apartados:
1. Datos generales del puesto
2. Descripción de funciones
3. Preguntas generales
4. Gestión de tiempos
5. Declaración del Funcionario
6. Declaración del Jefe del Departamento
.
1. DATOS GENERALES DEL PUESTO:
1. Nombre: 2. Cédula:
3. Nombre del Puesto:
4. Ubicación del Puesto (Área):
5. Condición del nombramiento actual del ocupante del puesto: ( ) Firme ( ) Temporal ( ) Ascenso Temporal
265
2. DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES: Instrucciones generales:
Describa con detalle las funciones que usted realiza, indicando el objeto de las mismas y su frecuencia mensual.
Ejemplo:
Función: Recepción de Expedientes
Objetivo: Gestionar los créditos hipotecarios que soliciten los usuarios a la Institución.
Frecuencia: 4 por día
Describa detalladamente las principales actividades que realiza para cumplir la función principal.
Indique para cada una de ellas el tiempo en minutos que dedica
diariamente para realizar cada tarea.
Indique para cada una de las actividades la frecuencia de ejecución (diaria, semanal, mensual, trimestral u otra)
Indique para cada una de ellas un porcentaje de prioridad, considerando
grado de importancia. Asigne la ponderación en una escala de 1 a 100, donde la suma de todas las actividades sume un 100%.
En el espacio de observaciones usted puede indicar, sí así lo considera,
que alguna actividad que ejecuta aporta un beneficio adicional a la dinámica del trabajo cotidiano.
266
2.12.1.1.1.1
2.12.1.1.1.2 DESCRIPCIÓN DE LABORES
NOMBRE DE LA FUNCIÓN PRINCIPAL: DESCRIPCIÓN DETALLADA1:
REQUIERE LA INTERVENCIÓN DE OTROS FUNCIONARIOS O DEPENDENCIAS: Si ( ) No ( ) OBSERVACIONES: Usted puede utilizar hojas adicionales, si así lo requiere.
2.12.1
DESC
.1.1.2.1.1.1 ACTI
CRIPCIÓN DETA
D
Dep
IVIDADES
ALLADA
TIQ
EMPREAL
DIRECCION
DESARROL
partamento Se
IEMPO QUE PLEA EN LIZARLA
FREC
EJEC
N DE PLANIFI
OLLO INSTITUCI
guro Obligator
267
CUENCIA DE
CUCIÓN
% PR(IMPO
FICACIÓN CIONAL
rio Automotor
RIORIDAD ORTANCIA)
¿Esta labor interacción con
otros funcidepende
r implica la n el trabajo de ionarios o encias?
N D RD SO U
2.12.1.1.1
2.12.1.1.1
NOMBRE D
DESCRIPC
REQUIEREDEPENDEN
Si ( ) NOBSERVAC
Usted pued
D
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1.3
1.4 DE
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CIÓN DETA
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DIRECCIO
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268
IÓN DE LA
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í lo requiere
ACIÓN NAL
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O
2
.12.1.1.1.4.1.1
DESCRIPCIÓ
1.1 ACTIVIDA
ÓN DETALLAD
D
Dep
ADES
DA TIEMPOEMPLE
REALIZ
DIRECCION
DESARROL
partamento Se
O QUE EA EN ZARLA
FREC
EJEC
N DE PLANIFI
OLLO INSTITUCI
guro Obligator
269
UENCIA DE
CUCIÓN
%(IM
FICACIÓN CIONAL
rio Automotor
% PRIORIDADMPORTANCIA)
)
¿Esta labimplica
interacciónel trabajo
otros funcionaridependenc
bor la
n con o de
os o cias?
2.12.12.12.1 NOMB DESC
REQU Si ( OBSE 1: Us
1.1.1.5 1.1.1.6 DES
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270
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ITUCIONAL
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o requiere.
ÓN
omotor
RIOS O DEEPENDENCCIAS:
2
.12.1.1.1.6.1.1.
DESCRIPCIÓ
1 ACTIVIDA
ÓN DETALLAD
D
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ADES
DA TIEMPOEMPLE
REALIZ
DIRECCION
DESARROL
partamento Se
O QUE EA EN ZARLA
FREC
EJEC
N DE PLANIFI
OLLO INSTITUCI
guro Obligator
271
UENCIA DE
CUCIÓN
%(IM
FICACIÓN CIONAL
rio Automotor
% PRIORIDADMPORTANCIA)
)
¿Esta labimplica
interacciónel trabajo
otros funcionaridependenc
bor la
n con o de
os o cias?
DIRECCION DE PLANIFICACIÓN DESARROLLO INSTITUCIONAL
Departamento Seguro Obligatorio Automotor
272
2.12.1.1.1.7 2.12.1.1.1.8 DESCRIPCIÓN DE LABORES
NOMBRE DE LA FUNCIÓN PRINCIPAL: DESCRIPCIÓN DETALLADA1:
REQUIERE LA INTERVENCIÓN DE OTROS FUNCIONARIOS O DEPENDENCIAS: Si ( ) No ( ) OBSERVACIONES: Usted puede utilizar hojas adicionales, si así lo requiere.
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Departamento Seguro Obligatorio Automotor
273
2.12.1.1.1.8.1.1.1 ACTIVIDADES
DESCRIPCIÓN DETALLADA TIEMPO QUE EMPLEA EN
REALIZARLA
FRECUENCIA DE
EJECUCIÓN
% PRIORIDAD (IMPORTANCIA)
¿Esta labor implica la
interacción con el trabajo de
otros funcionarios o dependencias?
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Departamento Seguro Obligatorio Automotor
275
3. PREGUNTAS GENERALES
2.12.1.1.1.8.1.2
1. Indique el tipo de imprevistos que afecten el desempeño de su trabajo de acuerdo a las opciones que se detallan:
Muy de
acuerdo De acuerdo En desacuerdo
Muy en desacuerdo
1. Recargo de funciones 2. Incapacidades por salud 3. Alta tasa de rotación 4. Cambio de herramientas de trabajo o equipo 5. Falta de capacitación Otros ___________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
2. ¿Qué herramientas posee para desarrollar sus labores?
( ) Equipo de cómputo ( ) Formularios ( )Teléfono
( ) Licencias SIAS-SIFA ( ) Impresos o reportes ( ) Fax
( ) Equipo audiovisual ( ) Cubículo o escritorio y silla
( ) Fotocopiadora
( ) Registros de control ( ) Otras, especifique: ___________________________ ____________________________
3. ¿Que factores considera usted le afectan en el correcto desempeño de su trabajo? _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________
DIRECCION DE PLANIFICACIÓN DESARROLLO INSTITUCIONAL
Departamento Seguro Obligatorio Automotor
276
4. ¿Que sugerencias brindaría para mejorar el desempeño de su trabajo y su dependencia? _______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
5. ¿Siente usted que actualmente con la carga laboral que posee, podría realizar funciones adicionales? _______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
6. ¿Considera usted que en el Departamento hay personal subutilizado o sobreutilizado?
Sí ( ) No ( ) ¿Por qué? _______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
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277
6. Observaciones o sugerencias _______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
DIRECCION DE PLANIFICACIÓN DESARROLLO INSTITUCIONAL
Departamento Seguro Obligatorio Automotor
278
4. GESTIÓN DE TIEMPOS:
2.12.1.1.1.8.1.3 Indicaciones:
Le agradeceremos completar los ítems que sean aplicables a su puesto.
Ejemplo: Si no posee correo electrónico o Internet indique No Aplica N.A.
Los tiempos que se exponen en el siguiente cuestionario son aproximados y únicamente para asuntos laborales.
1. Cantidad de horas jornada semanal: 44 horas ( )
48 horas ( )
41.66 horas ( )
Otra ( )
2. Tiempo diario que dedica a atender el teléfono:
15 minutos ( )
20 minutos ( )
25 minutos ( )
Más de 25 minutos ( )
3. Tiempo diario que dedica a consultar y/o atender a su jefatura:
10 minutos ( )
20 minutos ( )
30 minutos ( )
Más de 30 minutos ( )
4. Tiempo diario que dedica a revisar y leer el correo electrónico:
10 minutos ( )
20 minutos ( )
30 minutos ( )
Más de 30 minutos ( )
5. Tiempo diario que utiliza para navegar en Internet:
10 minutos ( )
20 minutos ( )
30 minutos ( )
Más de 30 minutos ( )
6. Tiempo diario que utiliza para archivar: 10 minutos ( )
20 minutos ( )
30 minutos ( )
Más de 30 minutos ( )
7. Tiempo diario que utiliza para anotar lo que hace en los controles:
05 minutos ( )
10 minutos ( )
15 minutos ( )
Más de 15 minutos ( )
8. Tiempo diario que emplea para visitar otras dependencias:
05 minutos ( )
10 minutos ( )
15 minutos ( )
Más de 15 minutos ( )
9. Tiempo diario que toma para atender público:
CLIENTE INTERNO: De 10 a 30 minutos ( )
De 31 a 60 minutos ( )
De 61 a 120 m. ( )
Más de 120 min. ( )
CLIENTE EXTERNO: De 10 a 30 minutos ( )
De 31 a 60 minutos ( )
De 61 a 120 m. ( )
Más de 120 min. ( )
DIRECCION DE PLANIFICACIÓN DESARROLLO INSTITUCIONAL
Departamento Seguro Obligatorio Automotor
279
DECLARACIÓN DEL FUNCIONARIO:
Declaro que la información descrita anteriormente es correcta. Nombre del Funcionario: __________________________________________ Firma: __________________________________________ Fecha: __________________________________________
DECLARACIÓN DEL JEFE DE DEPARTAMENTO:
Declaro que la información descrita para el puesto de este funcionario es correcta. Nombre del Supervisor o Jefe: _______________________________________
Firma: ______________________________________
Fecha: ______________________________________
¡Muchas gracias por su colaboración!
15
280
ENCUESTA A INSPECTORES DE RIESGOS DEL TRABAJO Y SALUD OCUPACIONAL, DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y LA CAJA
COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL
La presente encuesta se realiza con la finalidad de obtener criterios que
permitan fortalecer el Servicio de Inspección en el Seguro de Riesgos del
Trabajo (RT) del Instituto Nacional de Seguros. La información que proporcione
es muy importante para mejorar los procesos, ser más eficientes y oportunos y
es de carácter confidencial y anónima.
Por favor, léala cuidadosamente y complétela en su totalidad.
1. Años que tiene de trabajar como inspector en la Institución que usted
representa
2. ¿En cuáles de los siguientes procesos, considera usted que es importante el
control y seguimiento para la fiscalización de la ley de Riesgos del Trabajo
(RT)? (Marque con X)
a) Barridas a centros de trabajo b) Fiscalizar las Municipalidades c) Promoción y capacitación del Seguro d) Verificar las normas en Salud Ocupacional e) Todas las anteriores
281
3. ¿Considera usted que la coordinación interinstitucional entre las diferentes
entidades dedicadas a la seguridad social de este país contribuirán a fortalecer
el seguro de Riesgos del Trabajo? (Marque con X)
a) Totalmente de acuerdo b) Medianamente de acuerdo c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo d) Medianamente en desacuerdo e) Totalmente en desacuerdo
4. ¿Considera usted que la labor que realiza la Unidad de Inspección de RT es
oportuna y eficiente? (Marque con X)
a) Totalmente de acuerdo b) Medianamente de acuerdo c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo d) Medianamente en desacuerdo e) Totalmente en desacuerdo
5. ¿Qué considera usted que es lo más importante en la Inspección de RT?
(Marque con X)
a) Velar por el cumplimiento de las Normas de la Salud Ocupacional b) Fiscalizar la aplicación de la ley 6727 en el aseguramiento de los trabajadores c) El servicio oportuno y eficiente en la resolución de reclamos d) Capacitación en aspectos generales del seguro. e) Promoción del seguro f) Todas las anteriores
282
6. El Departamento de Riesgos del Trabajo se conforma de 17 inspectores en
Riesgos Laborales y 8 inspectores en Salud Ocupacional, ¿considera usted que
esos recursos son suficientes para atender todo el territorio nacional?
SI NO NS/NR
7. Cómo usted sabe la Ley No. 16305 del Mercado de los Seguros señala que
el Instituto:
“Administrará el seguro de Riesgos del Trabajo de conformidad con lo indicado en el Título IV del Código de Trabajo, el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores de conformidad con el Capítulo II del Título I de la Ley de tránsito por vías públicas y terrestres…….”. A partir del 1º de enero del 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 5 de esta Ley, siempre y cuando cumplan con los términos, condiciones y especificaciones que se establecerán en el reglamento que al efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional”.
¿Qué opinión le merece la administración del Seguro Obligatorio de Vehículos
y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo por empresas extranjeras?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
283
8. La Unidad de inspección brinda apoyo a las diferentes unidades del Depto.
de Riesgos del Trabajo y de Depto. Seguro Obligatorio Automotor. ¿Cómo
cataloga ese servicio? (Marque con X)
Excelente Muy bueno Bueno Regular Malo Muy malo S/NR NOTA: Si desea hacer alguna observación, por favor utilice hojas adicionales.
¡MUCHAS GRACIAS POR SU COLABORACIÓN!
284
ENCUESTA A INTERMEDIARIOS SOBRE EL SERVICIO DE INSPECCION EN EL SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO
La presente encuesta se realiza con la finalidad de determinar la percepción
que tienen los intermediarios de seguros con respecto a la función que
desempeña la Unidad de Inspección en el Departamento de Riegos del Trabajo
(RT) del Instituto Nacional de Seguros. La información que nos proporcione es
muy importante para mejorar los procesos, ser más eficiente y oportuno, es
confidencial y anónima.
1. Años que tiene de laborar en la actividad de los seguros:
2. Artículo 268.: “Se autoriza al Instituto Nacional de Seguros a crear un cuerpo
de inspectores que velará por el estricto cumplimiento de este título y los
reglamentos que se promulguen. Estos inspectores tendrán la autoridad, el
derecho, las facultades, las obligaciones y los deberes suficientes para el
cumplimiento de su labor”.
¿De acuerdo al trabajo que realiza con sus clientes, considera usted que los
inspectores cumplen el mandato de la ley eficientemente?
SI NO NS/NR
3. Existe toda una normativa para la administración del seguro de Riesgos del
Trabajo, la cual incluye el Título IV del Código de Trabajo, la Norma Técnica del
Seguro y los reglamentos internos, ¿tiene usted acceso a esa información?
SI NO NS/NR
285
4. ¿Promueve y vende usted el Seguro de Riesgos del Trabajo?
SI NO NS/NR
5. Marque con X los principales problemas que se le presentan en el momento
de ofrecer el seguro de riesgos del Trabajo.
a- Costo muy alto
b- Trabajadores temporales
c- El seguro no se requiere porque no hay riesgos reales
d- Tiene acuerdo con el empleado
e- El seguro de la CCSS es suficiente
f- El INS tarda en cumplir
g- Otras
6. ¿Considera usted que sería importante la coordinación de la inspección con
la fuerza de ventas para fortalecer la obligatoriedad del seguro?
SI NO NS/NR
286
7. ¿Qué considera usted que es lo más importante en la Inspección de Riesgos
del Trabajo? (Marque con una X)
a) Fiscalizar la aplicación de la ley 6727 en el aseguramiento de los trabajadores
b) El servicio oportuno y eficiente en la resolución de reclamos por ambos regímenes c) Ambas 8. Cómo usted sabe la Ley No. 16305 del Mercado de los Seguros señala que
el Instituto: “Administrará el seguro de Riesgos del Trabajo de conformidad con lo indicado en el Título IV del Código de Trabajo, el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores de conformidad con el Capítulo II del Título I de la Ley de tránsito por vías públicas y terrestres…….”. A partir del 1º de enero del 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 5 de esta Ley, siempre y cuando cumplan con los términos, condiciones y especificaciones que se establecerán en el reglamento que al efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional”.
¿Qué opinión le merece la administración del Seguro Obligatorio de
Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo por empresas
extranjeras?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
NOTA: Si desea hacer alguna observación, por favor utilice hojas adicionales.
287
ENCUESTA En síntesis, la definición de encuesta la establece como un método que
consiste en obtener información de las personas involucradas mediante el uso
de cuestionarios diseñados en forma previa.
Complementando ésta definición, según el autor Malhotra, el método de
encuesta es un cuestionario estructurado que se da a una muestra de la
población y está diseñado para obtener información específica de los
entrevistados.
Para conocer los criterios de percepción de la Inspección del Departamento de
Riesgos del Trabajo, se formuló una encuesta para los intermediarios de
Seguros y la Inspección de Gestión en Salud Ocupacional del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, de la Caja Costarricense de Seguro Social y de la
Unidad de Inspección del INS.
Resultados de la encuesta
Perfil de la persona encuestada.
Promedio de antigüedad laboral como inspector desde de 1 hasta 30 años.
1. Años de laborar como inspector en la institución que representa
288
Gráfico No. 8
Experiencia laboral
Fuente: Encuesta 2008
La encuesta se aplicó a funcionarios con un promedio desde 1 hasta 30 años de laborar como inspectores. 2. ¿En cuáles de los siguientes procesos, considera usted que es importante el
control y seguimiento para la fiscalización de la ley de Riesgos del Trabajo
(RT)? (Marque con X)
Variables consideradas:
a) Barridas a centros de trabajo b) Fiscalizar las Municipalidades c) Promoción y capacitación del Seguro d) Verificar las normas en Salud Ocupacional e) Todas las anteriores
Promedio de años laborados en la inspección
13
910
5
16 2
1 a 5 años
6 a 10
11a 15
16a 20
21a25
26 a 30
31 a 36
289
Gráfico No. 9
Importancia del control y seguimiento en los procesos de inspección
Fuente: Encuesta 2008
La mayoría considera que en todos los procesos indicados (barridas,
municipalidades, capacitación, Salud Ocupacional) es importante el control y el
seguimiento de los procesos.
3. ¿Considera usted que la coordinación interinstitucional entre las diferentes
entidades dedicadas a la seguridad social de este país contribuirán a fortalecer
el seguro de Riesgos del Trabajo? (Marque con X)
Variables:
a) Totalmente de acuerdo b) Medianamente de acuerdo c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo d) Medianamente en desacuerdo e) Totalmente en desacuerdo
Importancia del control y seguimiento en losprocesos de inspecciòn
11; 20%
7; 13%2; 4%
2; 4%
33; 59%
Barridas
Municipalidades
CapacitaciónSalud Ocupacional todas las anteriores
290
Gráfico No. 10
Importancia de la coordinación interinstitucional
Fuente: Encuesta 2008
4. ¿Considera usted que la labor que realiza la Unidad de Inspección de RT es
oportuna y eficiente? (Marque con X)
Variables:
a) Totalmente de acuerdo b) Medianamente de acuerdo c) Ni de acuerdo ni en desacuerdo d) Medianamente en desacuerdo e) Totalmente en desacuerdo
¿La coordinación interinstitucional entre entidades dedicadas a la seguridad social
contribuiría a fortalecer el régimen de Riesgos del Trabajo?
Totalmente deacuerdo Ni de acuerdo ni en desacuerdo
291
Gráfico No. 11 Labores que realiza la inspección son eficientes y oportunas
La mayoría considera que la labor que realiza la Unidad de Inspección se
enmarca en el parámetro normal de trabajo. 5. ¿Qué considera usted que es lo más importante en la inspección de RT?
(Marque con X)
Variables:
a) Velar por el cumplimiento de las Normas de la Salud Ocupacional b) Fiscalizar la aplicación de la ley 6727 en el aseguramiento de los trabajadores c) El servicio oportuno y eficiente en la resolución de reclamos d) Capacitación en aspectos generales del seguro. e) Promoción del Seguro f) Todas las anteriores
Eficiencia de la labor de inspección
0
5
10
15
20
25
30
Medianamente
de acuerdo
Medianamente
en desacuer
do
Total mente
de acuerdo
Ni en acuerdo ni en desacuerdo
Fuente: Encuesta 2008
292
Gráfico No. 12
Funciones más importantes de la inspección
Fuente: Encuesta 2008
La mayoría indicó que todas las actividades, (cumplimiento de normas, fiscalizar
la aplicación de la ley, resolución de reclamos, capacitación, promoción del
seguro) son importantes en la inspección de RT.
6. El Departamento de Riesgos del Trabajo se conforma de 17 inspectores en
Riesgos Laborales y 8 inspectores en Salud Ocupacional, ¿considera usted que
esos recursos son suficientes para atender todo el territorio nacional?
SI NO NS/NR
Funciones más importantes de lainspección
48%
27%
13%5% 5% 2%
Todas
Fiscalizar aplicaciónde la leySalud Ocupacional
Resolución dereclamosCapacitación:
Promoción
293
Gráfico No. 13 Disponibilidad de recurso humano
Fuente: Encuesta 2008
La gran mayoría considera que los recursos humanos con que cuenta el
Departamento de Riesgos del Trabajo son insuficientes. 7. Cómo usted sabe, la ley No. 16305 del Mercado de los Seguros señala que
el Instituto: “Administrará el seguro de Riesgos del Trabajo de conformidad con lo indicado en el Título IV del Código de Trabajo, el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores de conformidad con el Capítulo II del Título I de la Ley de tránsito por vías públicas y terrestres…….”. A partir del 1º de enero del 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 5 de esta Ley, siempre y cuando cumplan con los términos, condiciones y especificaciones que se establecerán en el reglamento que al efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional
Recurso humano insuficiente
2
43
3
suficienteinsuficienteNo sabe
294
¿Qué opinión le merece la administración del Seguro Obligatorio de Vehículos y
del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo por empresas extranjeras?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
295
Grafico No. 14
Administración de los seguros de Riesgos del Trabajo y Obligatorio de Vehículos por empresas extranjeras
Fuente: Encuesta 2008
Una mayoría importante no está de acuerdo con que el Seguro Obligatorio de
Vehículos y el de Riesgos del Trabajo sea administrado por empresas
extranjeras, no obstante los que están de acuerdo indican que debe existir una
adecuada fiscalización.
8. La Unidad de inspección brinda apoyo a las diferentes unidades de los
Deptos. de Riesgos del Trabajo y de Seguro Obligatorio Automotor. ¿Cómo
cataloga ese servicio?
(Marque con X)
Excelente Muy bueno Bueno Regular Malo Muy malo NS/NR
Administración de los seguros de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio de
vehículos por empresas extranjeras
29
17
1
En desacuerdoDe acuerdoNo reporta
296
Gráfico No. 15
Calificación de servicios de inspección a las unidades del Departamento de Riegos del Trabajo
Fuente: Encuesta 2008
En general los inspectores de los diferentes entes catalogaron como bueno el
servicio que brinda la unidad de Inspección a las diferentes unidades del
Departamento de Riesgos del Trabajo.
Resultado de la encuesta a los intermediarios de seguros. La presente encuesta se realiza con la finalidad de determinar la percepción
que tienen los intermediarios de la función que realiza la Unidad de Inspección
en el Departamento de Riesgos del Trabajo.
1. Años que tiene de laborar en la actividad de los seguros:
Servicio de Inspección a las Unidades del Departamento de Riesgos del Trabajo
15
1110
82 2
Buena Muy buena No reporta Regular Excelente mala
297
Gráfico No. 16
Experiencia en la actividad de seguros
Fuente: Encuesta 2008
La encuesta se realizó a personas con un promedio de entre 6 hasta 34 años
de laborar en la actividad de los seguros.
2. Artículo 268: “Se autoriza al Instituto Nacional de Seguros a crear un
cuerpo de inspectores que velará por el estricto cumplimiento de este título y los
reglamentos que se promulguen. Estos inspectores tendrán la autoridad, el
derecho, las facultades, las obligaciones y los deberes suficientes para el
cumplimiento de su labor” ¿De acuerdo con el trabajo que realiza con sus clientes, considera usted que
los inspectores cumplen el mandato de la ley eficientemente?
SI NO NS/NR
2015 15
0
5
10
15
20
3 a 10 años 12 a 15 años 20 a 34 años
Experiencia en seguros
298
Gráfico No. 17
Cumplimiento eficiente del mandato de ley
Fuente: Encuesta 2008
Existe toda una normativa para la administración del seguro de Riesgos del
Trabajo, la cual incluye el Título IV del Código de Trabajo, la Norma Técnica del
Seguro y los reglamentos internos, ¿tiene usted acceso a esa información?
SI NO NS/NR
25
20
5
0
5
10
15
20
25
positivas negativas no responde
Cumplimiento del mandato de ley eficientemente
299
Gráfico No. 18
Conocimiento de la información de Riesgos del Trabajo y el Seguro Obligatorio de vehículos
Fuente: Encuesta 2008
La mayoría tiene acceso a la información referente a Riesgos del Trabajo:
3. ¿Promueve y vende usted el Seguro de Riesgos del Trabajo?
SI NO NS/NR
30
128
0
5
10
15
20
25
30
Si No Nr
Conocimiento de la información de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio de vehículos
300
Gráfico No. 19
Venta del Seguro de Riesgos del Trabajo por los intermediarios de seguros
Fuente: Encuesta 2008
La mayoría promueve y vende el seguro de Riesgos del Trabajo como valor
agregado a los otros seguros.
4. Marque con X los principales problemas que se le presentan en el
momento de ofrecer el seguro de riesgos del Trabajo.
Variables:
a) Costo muy alto b) Trabajadores temporales c) El seguro no se requiere porque no hay riesgos reales d) Tiene acuerdo con el empleado e) El seguro de la CCSS es suficiente f) El INS tarda en cumplir g) Otras
31
14
5
0
5
10
15
20
25
30
35
SI NO NR
Venta del Seguro de Riesgos del Trabajo
301
La mayoría señaló como los principales problemas para vender el seguro de
Riesgos del Trabajo las causas en el siguiente orden:
1) Costo muy alto.
2) Trabajadores temporales con riesgos menores .
3) Patrono tiene acuerdo con el empleado.
4) El INS tarde en cumplir.
5. ¿Considera usted que sería importante la coordinación de la inspección
con la fuerza de ventas para fortalecer la obligatoriedad del seguro?
SI NO NS/NR
302
Gráfico No. 20
Coordinación con la Unidad de Inspección para la recuperación de primas del seguro de Riesgos del Trabajo
Fuente: Encuesta 2008
La gran mayoría consideró que sería importante la coordinación de la
inspección con los intermediarios para apoyarse en la potestad que la ley
confiere a los inspectores de Riesgos del Trabajo y ordenar a los patronos
evasores el cumplimiento de la normativa del seguro.
40
4 6
0
10
20
30
40
Si No Nr
Coordinación con la Unidad de Inspecciónpara la recuperación de primas de seguro
(RT)
303
6. ¿Qué considera usted que es lo más importante en la Inspección de
Riesgos del Trabajo? (Marque con una X)
a) Fiscalizar la aplicación de la ley 6727 en el aseguramiento de los
trabajadores b) El servicio oportuno y eficiente en la resolución de reclamos por
ambos regímenes c) Ambas
La mayoría consideró que lo más importante en la Inspección de Riesgos del
Trabajo según su orden es:
1) Fiscalización
2) Servicio oportuno
3) Resolución de reclamos.
304
Gráfico No. 21
Funciones de la Inspección que son importantes para los intermediarios
Fuente: Encuesta 2008
La mayoría consideró que lo más importante en la Inspección de Riesgos del
Trabajo es el servicio oportuno en la resolución de reclamos y la fiscalización.
15
30
5
0
5
10
15
20
25
30
Fiscalizar Serviciooportuno
Ambas
Funciones importantes de la Inspección
305
7. Cómo usted sabe la ley No. 16305 del Mercado de los Seguros señala
que el Instituto:
“Administrará el seguro de Riesgos del Trabajo de conformidad con lo indicado en el Título IV del Código de Trabajo, el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores de conformidad con el Capítulo II del Título I de la Ley de tránsito por vías públicas y terrestres…….”. A partir del 1º de enero del 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 5 de esta Ley, siempre y cuando cumplan con los términos, condiciones y especificaciones que se establecerán en el reglamento que al efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional”
¿Qué opinión le merece la administración del Seguro Obligatorio de
Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo por empresas
extranjeras?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
306
Gráfico No. 22
Apertura de los Seguros Solidarios
Fuente: Encuesta enero-2008
La mayoría acepta la apertura del Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro
de Riesgos del Trabajo, sin embargo señalan como preocupación principal la
fiscalización y control de estas empresas y de los patronos.
30
17
3
0
5
10
15
20
25
30
Acepta No acepta No responde
Apertura del Seguro de Riesgos del Tabajoy Seguro Obligatorio de vehículos