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Discriminación institucionalizada a través del Código Laboral paraguayo contra las trabajadoras domésticas

Vigencia de una ley laboral inconstitucional y violatoria del derecho internacional de

los derechos humanos

La Constitución Nacional de la República del Paraguay y el derecho internacional de los derechos humanos establecen la equidad en el derecho y acceso a los derechos laborales y la no discriminación. Sin embargo, existen disparidades en lo que se refiere a derechos y beneficios en el Código del Trabajo paraguayo, entre las trabajadoras domésticas y el resto de los trabajadores y trabajadoras, en detrimento de las primeras.

Maximiliano Mendieta Miranda

Derechos económicos, sociales y culturales

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IntroduccIón

Es incuestionable que las trabajadoras domésticas realizan un trabajo que no de-biera merecer ninguna diferencia en el disfrute de derechos y beneficios laborales de los que gozan las demás trabajadoras y trabajadores. Sin embargo, el Código Laboral establece una legislación discriminatoria contra ellas, impidiéndoles de esta forma ser sujetas de derechos humanos fundamentales y acceder a ellos.

El estudio de este artículo realiza un análisis del marco constitucional e interna-cional. En ese contexto, se examina la situación de la trabajadora doméstica con un enfoque de género1 y origen social2, analizando principalmente el contenido de la legislación laboral discriminatoria, con énfasis en las recomendaciones al Estado paraguayo realizadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), así como por el Comité contra todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Comité Cedaw, por su sigla en inglés).

La transversalización del enfoque de género es esencial teniendo en cuenta que el trabajo doméstico en Paraguay es una actividad abrumadoramente urbana y femenina. Así, “según la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) 2010, el 18% de las mujeres que conforman la población económicamente activa femenina son trabajadoras domésticas” (Azcona, 2011, 242).

Precisamente, el trabajo doméstico remunerado es la segunda ocupación feme-nina en Paraguay, lo que representa alrededor de 200 mil mujeres que trabajan en este sector. Con relación a la urbanidad, más de la mitad de las trabajadoras domésticas viven en Asunción y departamento Central del país3. En contraparti-da, solo el 1% de los hombres de la población económicamente activa (PEA) se desempeña en este sector (Azcona, 2010, 518).

Marco legal

Constitución Nacional. El Código Laboral entró en vigencia en 1993 a través de la ley 213/93, un año después de promulgada la actual Constitución de 1992. Sin embargo, el Código, en el contexto de las trabajadoras domésticas, contradice los

1 Convención Cedaw, art. 1. Discriminación contra la mujer denotará toda distinción, exclusión a restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

2 La discriminación en el trabajo consiste, según el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo, en toda forma de distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social, entre otras características, que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o trato en el empleo y la ocupación.

3 Viceministerio de Trabajo y Seguridad Social y otros (2012). Lanzamiento de la campaña sobre trabajo doméstico remunerado en Paraguay, Asunción, disponible en <http://www.mujer.gov.py/lanzamiento-de-la-campana-sobre-trabajo-domestico-remunerado-en-paraguay-n202>, consultado el 26 de octubre de 2012.

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principios constitucionales de igualdad en el disfrute de los derechos laborales y la no discriminación4.

En ese contexto, por un lado la Constitución establece, en lo que se refiere a la igualdad de género, que “El Estado promoverá las condiciones y creará los mecanismos adecuados para que la igualdad sea real y efectiva, allanando los obstáculos que impidan o dificulten su ejercicio y facilitando la participación de la mujer en todos los ámbitos de la vida nacional” (art. 48).

Por otro lado, en lo que se refiere a la igualdad laboral ante la ley, el art. 88 de la Carta Magna establece que “no se admitirá discriminación alguna entre los trabajadores por motivos étnicos, de sexo, edad, religión, condición social y pre-ferencias políticas o sindicales”.

Derecho internacional de los derechos humanos. En el contexto de los de-rechos laborales, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) establece que “Toda persona tiene derecho al trabajo […], a condiciones equitati-vas y satisfactorias de trabajo […]. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social” (art. 23).

De igual manera, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc, ley 4/92), obliga al Estado paraguayo a garantizar a todas las trabajadoras y trabajadores “un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual […] el descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remune-ración de los días festivos” (art. 7, Pidesc).

El énfasis de la protección de los derechos laborales de las mujeres tiene su principal fundamento en extender la garantía de un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor a ciertos grupos de la sociedad (especialmente mujeres) que son generalmente vulnerables a niveles bajos de pagos, como resultado de una directa discriminación (Craven, 1995: 239).

Siguiendo la misma línea, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (Cedaw, por su sigla en inglés, ley 1215/86), obliga a los Estados partes a “adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carácter con las sanciones correspondientes, que prohiban toda discriminación contra la mujer” (art. 2).

En ese contexto, el Comité Cedaw, en lo que se refiere a las observaciones fina-les hechas al Estado paraguayo en 2011, hace una especial referencia en lo que se refiere a la discriminación institucionalizada en el Código del Trabajo en contra de la trabajadora doméstica, al establecer lo siguiente:

4 Constitución Nacional, artículo 46: “Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien [...]”.

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“Le preocupan (al Comité Cedaw) la situación de los trabajadores domés-ticos, el gran predominio de las mujeres en ese sector, las disposiciones legales que permiten jornadas de hasta 12 horas de trabajo, la existencia de salarios inferiores al 40% del salario mínimo legal, la falta de seguridad en el empleo y la inexistencia de prestaciones del régimen de pensiones. Inquie-tan profundamente al Comité la persistencia del trabajo infantil doméstico no remunerado o ‘criadazgo’5, pese a que esta forma de trabajo está prohibida por la ley, y el hecho de que no haya mecanismos de prohibición eficaces y de que no se hayan puesto en práctica políticas concretas susceptibles de aplicación [...]”.

La discriminación laboral contra las trabajadoras domésticas no solo ocurre en Paraguay, sino en todo el mundo. Es por eso que en junio de 2011, en Ginebra, Suiza, los delegados y delegadas de la Conferencia de la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) adoptaron el Convenio sobre el Trabajo Digno para Trabajadores y Trabajadoras Domésticas, que ha sido sancionado por ambas cá-maras del Poder Legislativo, estando pendiente aún la promulgación por el Poder Ejecutivo. La reciente adopción del convenio es una decisión histórica que, una vez promulgado y publicado por el Ejecutivo, permitirá una protección más efecti-va de los derechos humanos y no discriminación en el área del trabajo doméstico.

dIscrIMInacIón socIal y legal

La discriminación contra las trabajadoras domésticas en Paraguay tiene sus raíces principalmente en el género y en el origen social. Así, existe una discri-minación social que se sustenta en lo que establece el Comité DESC, cuando refiere que “El Comité observa con preocupación la discriminación que sufren las mujeres en el Paraguay, que es perpetuada por los prejuicios y las condiciones sociales tradicionales, a pesar de los instrumentos jurídicos y programas que han sido adoptados por el Estado parte”6. A lo anterior se le suma un pensamiento socialmente impuesto que denigra y estereotipa el trabajo doméstico al establecer que no necesita una preparación especial y que las habilidades requeridas para su realización son propias de la mujer (Labadie-Jackson, 2008: 82).

En lo que se refiere a la discriminación basada en el origen social, las condiciones de ser pobre, indígena, afro-descendiente, mujer migrante o niña, conducen a una explotación, abuso y discriminación (Rodgers, 2009: 25) Así también, “la sociali-zación en el trabajo doméstico es vista como un destino natural de la mujer pobre, lo que hace que las mismas sufran racismo y discriminación basada en género y clase social”. (Valenzuela y Rangel, 2004: 158) A todo esto se le suma “que las trabajadoras domésticas en Paraguay son en su mayoría jóvenes que represen-

5 El criadazgo consiste en un trabajo informal, más bien oculto, en el que las niñas, niños y adolescentes que entran a formar parte de una familia realizan un trabajo doméstico. Ellas/os reciben un salario bajo o ninguna remuner-ación con la excusa de los empleadores y empleadoras de brindarles, entre otras cosas, vivienda.

6 Consideración de los informes enviados por los Estados partes en relación al art. 16 y al art. 17 del Convenio Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

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tan un 60% de mujeres de menos de 30 años, además de ser migrantes rurales urbanas con bajo nivel de educación y desarraigo familiar”7. Por último, con rela-ción a la discriminación centrada en el origen social, se afirma que “muchas de ellas viven bajo la línea de pobreza (36%) y 1 de cada 10 está en situación de pobreza extrema, lo que se debe principalmente a los bajos sueldos en el sector”8.

Con relación a la discriminación legal, el Libro I, Título III, Capítulo IV del Código Laboral regula el trabajo doméstico. De esta forma, el cuerpo legal introduce una diferencia bien pronunciada al establecer un capítulo específico para el trabajo doméstico. Así las cosas, si bien es verdad que las características del trabajo doméstico son diferentes a otros trabajos por la situación de, entre otras cosas, prestación de servicios sin retiro en hogares, esta condición especial no es una justificación para legislar las diferencias en lo que se refiere a beneficios con los demás trabajadores y trabajadoras.

códIgo laboral

Salario mínimo e inspección laboral. El Comité DESC establece que una de las principales materias que preocupan en Paraguay, en lo que se refiere a derechos laborales, es “la diferencia en la brecha salarial entre hombres y mujeres y que no hay un salario mínimo para todos los trabajadores”9.

En ese contexto, el Código Laboral instituye como salario mínimo para las tra-bajadoras domésticas 40% menos del salario mínimo general. Esta diferencia preocupa al Comité DESC, que fue informado por las autoridades del Estado paraguayo que esta situación obedece a que las trabajadoras reciben alojamiento y manutención. Sin embargo, el Comité DESC explica que el porcentaje signifi-cantemente menor al salario mínimo no es suficiente para garantizarles una vida decente10. Con relación a la justificación del Estado en cuanto al alojamiento y manutención, es trascendental hacer énfasis en que las especies –entre ellas comida, habitación, ayuda para los estudios– no pueden ser consideradas como reemplazo del salario.

A esta situación se le suma que aunque la ley regula que el salario mínimo para las trabajadoras domésticas no puede ser inferior al 40% del salario mínimo legal, esta disposición en muchos casos no es practicada por los empleadores y em-pleadoras, quienes pagan incluso menos del 40%, aspecto que se empeora prin-cipalmente por la informalidad de los contratos de trabajo y por la falta de control

7 Programa Conjunto Oportunidades. Camino hacia el trabajo decente. Derechos laborales de trabajadoras domés-ticas remuneradas en Paraguay. Asunción, 2011: 11.

8 Viceministerio de Trabajo y Seguridad Social y otros (2012). Lanzamiento de la campaña sobre trabajo doméstico remunerado en Paraguay, Asunción, disponible en <http://www.mujer.gov.py/lanzamiento-de-la-campana-sobre-trabajo-domestico-remunerado-en-paraguay-n202>, consultado el 26 de octubre de 2012.

9 Consideraciones finales del Comité DESC, Paraguay, en relación al art. 16 y al art. 17 del Convenio Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

10 Consideración de los informes enviados por los Estados partes en relación al art. 16 y al art. 17 del Convenio Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

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de las autoridades paraguayas encargadas de verificar que la legislación laboral sea acatada.

Así las cosas, con relación al control, si bien se ve limitado por el principio cons-titucional del derecho a la inviolabilidad de los recintos privados11, no se debe dejar de lado el art. 99 de la Constitución, que regula sobre el cumplimiento de las normas laborales, principalmente en lo referente a la fiscalización de las autorida-des12. Debe mencionarse, sin embargo, que existe un avance importante con la creación del Centro de Atención a Trabajadores Domésticos (CATD)13 en el año 2010, para la atención de conflictos laborales del sector doméstico. No obstante, su principal trabajo es de mediación entre denunciante y denunciado o denuncia-da, careciendo de obligatoriedad en las decisiones. Sumado a lo anterior, la falta de infraestructura en general del centro hace imposible cumplir con sus fines, dejando en total impunidad los pocos casos que se denuncian14 (Azcona, 2011: 2011).

El control es fundamental también para proteger a las niñas, niños y adolescentes en situación de “criadazgo”, que trabajan como trabajadores y trabajadoras do-mésticas sin remuneración, violándose de esta forma el interés superior del niño y la niña, principio constitucional e internacional que inclusive está por encima de cualquier otro principio, así como lo establece la Constitución15. En relación con este tema en particular, cabe aclarar que la legislación en nuestro país considera ilegal el trabajo de niños y niñas (personas de 0 a 13 años de edad). No obstante, sí permite el trabajo de las y los adolescentes (personas de entre 14 y 17 años de edad) y establece un régimen especial para ellos en el Código de la Niñez y la Adolescencia (ley 1680/01), el cual prevé, a su vez, normas específicas para los casos de adolescentes trabajadoras y trabajadores domésticos (arts. 63 y con-cordantes), que tienen por finalidad garantizarles sus derechos laborales y otros como la educación. En el sector doméstico existen aproximadamente 751.049 niños, niñas y adolescentes, de entre 5 y 17 años, que realizan, entre otras cosas, tareas de limpieza, lavado de ropas, planchado, cuidado de niños y niñas, y tareas de cocina (Céspedes, 2006).

En este sentido, y en relación con las disposiciones discriminatorias del Código del Trabajo, así como la falta de control en el ámbito doméstico, el Comité DESC

11 Constitución Nacional, artículo 34. Todo recinto privado es inviolable. Sólo podrá ser allanado o clausurado por orden judicial y con sujeción a la ley. Excepcionalmente podrá serlo, además, en caso de flagrante delito o para impedir su inminente perpetración, o para evitar daños a la persona o a la propiedad.

12 Constitución Nacional, artículo 99. El cumplimiento de las normas laborales y el de las de seguridad e higiene en el trabajo quedarán sujetos a la fiscalización de las autoridades creadas por la ley, la cual establecerá las sancio-nes en caso de su violación.

13 Centro de Atención a Trabajadores Domésticos (CATD). Creado por resolución No. 124 del 15 de febrero de 2010. Funciona en el Viceministerio de Trabajo (L. A. de Herrera esq. Paraguarí, Asunción).

14 “El centro carece de recursos presupuestarios, razón por la cual no posee un servicio de ujieres notificadores, debiendo la propia persona afectada entregar las notificaciones, situación que en gran medida las hace desistir de sus reclamaciones” (Azcona, 2011: 245).

15 Constitución Nacional, art. 54. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de garantizar al niño su desarrollo armónico e integral, así como el ejercicio pleno de sus derechos protegiéndolo contra el abandono, la desnutrición, la violencia, el abuso, el tráfico y la explotación. Cualquier persona puede exigir a la autoridad competente el cumplimiento de tales garantías y la sanción de los infractores. Los derechos del niño, en caso de conflicto, tienen carácter prevaleciente.

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recomienda “que el Estado parte reforme los artículos del Código Laboral que establecen condiciones discriminatorias de trabajo, e incremente el número de inspecciones laborales en este sector”16.

Horas de trabajo. El art. 154 del Código Laboral establece para las trabajado-res domésticas jornadas de hasta un máximo de 12 horas por día. Esto significa cuatro horas más de trabajo que los demás trabajadores y trabajadoras. De esta forma, este es el único caso de la legislación laboral que regula que las horas la-borales diarias pueden ser más que ocho. Con relación a las horas laborales, las trabajadoras domésticas tampoco tienen la posibilidad de recibir pago por horas extras (Azcona, 2010: 518). Sin embargo, todos los demás trabajadores y traba-jadoras tienen el derecho a recibir una remuneración por horas extras. La dispo-sición antes mencionada es contraria al art. 91 de la Constitución, que establece que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de ocho horas diarias y 48 horas semanales diurnas, salvo las legalmente establecidas por motivos especiales.

Sistema de jubilación. Las trabajadoras domésticas no tienen el derecho a un sistema de jubilación. Si bien en 2009 la resolución 089-012/09 extendió un segu-ro social del Instituto de Previsión Social (IPS) para las trabajadoras domésticas de todo el país, el seguro doméstico es exclusivo del ámbito de salud y no para el sistema jubilatorio.

Además, la resolución “tiene bajo nivel de efectividad, y las trabajadoras, en la gran mayoría de los casos, no quieren denunciar su incumplimiento para no per-der sus trabajos. Por otro lado, fuera de Asunción ha habido poca difusión de este derecho de las trabajadoras y de la obligación patronal, no habiendo fiscaliza-ciones ni otras medidas para exigir el cumplimiento” (“Informe sombra Cedaw”, 2011: 73).

Anteproyecto de ley. Con el fin de reformar parte de la legislación laboral dis-criminatoria, el Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT), antes de producirse la in-terrupción del proceso democrático, acontecida el 22 de junio de 2012, presentó al Poder Ejecutivo un anteproyecto de ley que tenía como objetivo, entre otras cosas, reformar el porcentaje del salario de las trabajadoras domésticas. Estable-cía que el salario no podría ser inferior al 60% del salario mínimo. De esta manera el proyecto de ley introducía un aumento del 40% al 60%.

Sin embargo, la propuesta no se ajusta a los principios constitucionales y del derecho internacional de los derechos humanos en lo que se refiere a igualdad en los derechos laborales y no discriminación, teniendo en cuenta que el salario de las trabajadoras domésticas debe aspirar a establecerse en el mínimo legal dispuesto para todos los demás trabajadores y trabajadoras. Para que este logro se produzca es importante estudiar la coyuntura paraguaya jurídica, económica y laboral de manera interdisciplinaria, incluyendo la participación de expertas y expertos de la OIT.

16 Consideración de los informes enviados por los Estados partes, Paraguay, en relación al art. 16 y al art. 17 del Convenio Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

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Por otro lado, el proyecto de ley introducía una modificación con relación a la carga horaria, reduciéndola a ocho horas, aspecto que concuerda con los prin-cipios de igualdad de derechos laborales y no discriminación. El proyecto de ley, asimismo, establecía acertadamente el pago del seguro social, lo que se ajustaría también a la legislación internacional de los derechos humanos.

Por último, es importante agregar que las trabajadoras domésticas se encuentran nucleadas en sindicatos y asociaciones, reuniéndose activamente y realizando actividades en el marco de la lucha por la no discriminación, así como el reconoci-miento y equiparación de sus derechos laborales con el resto de los trabajadores y trabajadoras. En ese tenor, Myriam Agüero, del Sindicato de Trabajadoras Do-mésticas del Paraguay (Sitradop), y Marciana Santander, de la Asociación de Em-pleadas del Servicio Doméstico del Paraguay (Adesp), sostienen la reivindicación de los derechos laborales y beneficios de las trabajadoras domésticas estudiados en este artículo, así como la participación activa con el gobierno en la adopción de políticas públicas y armonización legislativa17.

conclusIón

Del análisis realizado surge que existe una manifiesta discriminación en contra de las trabajadoras domésticas, basada principalmente en el género y el origen social. Esta discriminación la institucionaliza el Código Laboral, que contradice la Constitución y el derecho internacional de los derechos humanos, teniendo en cuenta que no gozan de los mismos derechos laborales y beneficios que tienen los demás trabajadores y trabajadoras.

recoMendacIones

– Realzar la función del trabajo doméstico y su importancia en la sociedad, des-tacando su relevancia en el contexto social y económico para luchar contra la discriminación social.

– Derogar y reformar los artículos del Código Laboral que establecen menos de-rechos y menos beneficios para las trabajadoras domésticas.

– La nueva legislación debe obedecer y cumplir los principios constitucionales y el derecho internacional de los derechos humanos e igualar todos y cada uno de los derechos y beneficios de las trabajadoras domésticas con el resto de las trabajadoras y trabajadores.

– Establecer estrategias y políticas públicas por parte del Estado, a través del MJT, que permitan un control del cumplimiento de los derechos humanos efec-tivo en las residencias donde prestan servicios trabajadoras domésticas. En

17 Información proporcionada por ambas trabajadoras domésticas en entrevista con el autor, en fecha 26 de octubre de 2012, en la Central Nacional de Trabajadores (CNT).

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ese contexto, el control de los hogares donde trabajan niñas, niños y adoles-centes en situación de “criadazgo” debe tener una especial importancia tenien-do en cuenta el principio internacional y aceptado de la doctrina integral de protección al niño y la niña y la prevalencia constitucional, en caso de conflicto de intereses con otros sujetos de derechos.

– Propiciar la participación activa, inclusiva y constante de los sindicatos y aso-ciaciones de trabajadoras domésticas con representantes del Estado, en el marco de políticas públicas y reformas legislativas a fin de lograr la no discrimi-nación institucionalizada en el Código Laboral.

bIblIografía

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18 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: una perspectiva de su desarrollo. 19 Reflexiones sobre el trabajo doméstico y la feminización de la migración. 20 Los trabajadores cuentan: los datos globales sobre un sector a menudo invisible.