I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015
El Parlasur y la Corte de usticia del mercosur: ¿órganos que buscan
desarrollar el proceso de integración o creación institucional innecesaria?
Brenda Luciana Maffei
1
Resumen: El presente trabajo estudia un órgano recientemente creado en el bloque, el
Parlamento del Mercosur y un órgano que forma parte de un proyecto que se encuentra en el
Consejo de Mercado Común para su posible aprobación, la Corte de Justicia del
MERCOSUR. Las preguntas que intentará responder la investigación son: ¿Estos dos nuevos
órganos están destinados a desarrollar el proceso de integración o significan una creación
burocrática innecesaria? ¿Son estas creaciones producto de la retórica política de los Estados-
partes o pertenecen a un intento serio de consolidación del bloque en su aspecto institucional?
Resulta de interés el presente estudio porque, si se comprueba que la creación de ambos
órganos corresponden a una retórica política, eso puede llegar a provocar, al contrario de lo
que se espera (la evolución del proceso de integración), un efecto contrario, cual es, el
descrédito, por parte de ciudadanos, empresarios y políticos en los órganos creados y en el
bloque en su conjunto. Existiría, por su parte, la creación de una burocracia (con los gastos
económicos que eso implica) que no sería útil conforme la situación actual del bloque.
Palabras claves: Parlasur, Corte de Justicia del Mercosur, supranacionalidad, Mercosur,
democracia.
Resumo: o presente trabalho estuda um órgão recentemente criado no bloco, o Parlamento do
MERCOSUL e um órgão que forma parte de um projeto que se encontra no Conselho de
Mercado Comum para a sua possível aprovação, a Corte de Justiça do Mercosul. As perguntas
que tentará responder a pesquisa são: esses dois novos órgãos criados estão destinados a
desenvolver o processo de integração o significam uma criação burocrática desnecessária?
São essas criações o produto da retórica política dos Estados-partes ou significam uma
tentativa séria de consolidar o bloco no seu aspecto institucional? Resulta interessante o
presente estudo porque, caso se comprovar que a criação de ambos os órgãos corresponde a
uma retórica política, isso chegaria a causar, ao contrário do que se espera (a evolução do
processo de integração), um efeito contrário, qual é, o descrédito por parte de cidadão,
empresários e políticos nos órgãos criados e no bloco no seu conjunto. Existiria, por sua vez,
a criação de uma burocracia (com os gastos que isso implica) que não seria útil tendo em
consideração a situação atual do bloco.
Palavras chaves: Parlasur, Corte de Justiça do Mercosul, supranacionalidade, Mercosul,
democracia.
1 Doutoranda pelo Curso de Pós-graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
Bolsista CAPES PEC/PG. Mestre pelo Curso de Pós-graduação em Direito da Universidade Federal de Rio
Grande do Sul (UFRGS). Advogada pela Universidade de Buenos Aires. E-mail de contato:
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Introducción
La mayoría de los trabajos que se dedican al estudio del MERCOSUR sitúan su
nacimiento en concordancia con la firma (26 de marzo de 1991) y posterior entrada en vigor
del Tratado de Asunción. En su nacimiento puede observarse una tendencia que indica la
naturaleza fuertemente comercial del proceso. Cabe advertir que el tratado constitutivo no
hace referencia ni a la cuestión democrática como factor determinante de la creación y
pertenencia de un Estado al MERCOSUR, ni tampoco se establece una forma determinada y
permanente para la solución de futuras controversias que puedan suscitarse entre los Estados.
Es un tratado sumamente acotado que representó la piedra fundamental para un futuro
desarrollo. Ambas cuestiones (la referencia a la cuestión democrática y la solución de
controversias) fueron evolucionando durante estos más de 20 años de proceso de integración y
sufrieron los avatares que también fueron aconteciendo al interior de los Estados-partes. La
implicancia directa en el bloque regional de las crisis internas, se debe al carácter
eminentemente intergubernamental y dependiente de los Poderes Ejecutivos de los Estados
que lo conforman. Es por ello que puede decirse que todo cambio en la política interna de
gobierno influye en el rumbo del proceso de integración.
No caben dudas, siguiendo este orden de ideas, que la instauración de espacios
integrados lleva consigo la necesidad de crear órganos a nivel regional. En ese sentido, puede
decirse que sería difícil poder hablar del nacimiento de un proceso de integración si éste no
contemplara la creación de órganos e instituciones al servicio de los objetivos planteados en
los tratados constitutivos del proyecto que se pretende iniciar. Esto ya fue sustentado por Jean
Monnet, unos de los mentores de la Unión Europea, quien sustentaba que: “Nada es posible
sin los hombres y nada permanente sin las instituciones” (MONNET, 1986, 269).
El tipo y el carácter de los órganos que se instauren dentro de la estructura regional
definirán la categoría política del proceso de integración que se haya creado. En ese sentido,
se puede decir que la creación de instituciones autónomas (órganos independientes de la
esfera de decisión de los Estados-miembros) encargadas de elaborar normas con carácter
superior al derecho de los Estados que conforman el bloque y que se aplican directa e
inmediatamente en dichos ordenamientos jurídicos son muestras del carácter supranacional de
dichas instituciones. Puede decirse, entonces, que un proceso de integración con esas
características es eminentemente supranacional. Por el contrario, la creación de instituciones
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fuertemente dependientes de los órganos y/o de los representantes de los Estados-miembros,
que elaboran normas que no pueden aplicarse ni directa ni inmediatamente en los
ordenamientos jurídicos internos y que además no cuentan con primacía en los mismos
presentan un carácter netamente intergubernamental. Como se dijo anteriormente, el
MERCOSUR forma parte de esta segunda realidad. Puede decirse con ello, que el bloque optó
por un modelo minimalista de institucionalidad. En este sentido, según Deisy Ventura:
“el Mercosur se caracteriza por una asimetría interna entre su
propósito constitutivo ambicioso y la fragilidad de los medios puestos
a su disposición por los Estados parte. En otros términos, el bloque
adopta una estructura que es típica de las organizaciones
internacionales de carácter regional, paradójicamente movida por una
dinámica institucional que se asemeja al funcionamiento de un simple
entendimiento intergubernamental” (VENTURA, 2003, 55).
La cuestión institucional que aborda este trabajo se refiere, específicamente, a dos
asuntos que se encuentran conectados y que son centrales para la disciplina del derecho en
general y para el derecho de la integración del Mercosur en particular. Por un lado, el proceso
de producción normativa y la legitimidad ciudadana que esa producción posee (mediante la
creación de un Parlamento del Mercosur) y, por otro lado, la aplicación e interpretación del
derecho y la seguridad jurídica que él puede proporcionar (mediante la creación de una Corte
de Justicia del Mercosur).
En el caso del Mercosur la primera de las cuestiones (producción normativa), fue
creada con anterioridad a cualquier órgano encargado de garantizar la aplicación de ese
derecho. Esos órganos son eminentemente intergubernamentales (Grupo de Mercado Común
“GMC”, Consejo de Mercado Común “CMC” y Comisión de Comercio del Mercosur
“CCM”),. Sin embargo, puede afirmarse que esa producción normativa se fue elaborando en
un marco deficitario en lo que a legitimidad democrática se refiere. Es por ello que la creación
de un Parlamento podría disminuir ese déficit. Por otro lado, en lo que se refiere a la
aplicación e interpretación del derecho, a medida que el proceso se puso en marcha, resultó
evidente la necesidad de crear algún mecanismo mediante el cual se aplicara la norma general
a casos concretos frente a una controversia. La creación de una Corte de Justicia del Mercosur
vendría, entonces, a crear un mecanismo estable y eficaz para la solución de esas
controversias, la interpretación y aplicación uniforme del derecho.
Es así como, tanto la creación del Parlamento como de la Corte de Justicia del
Mercosur, forman parte de las reformulaciones institucionales planteadas a partir del 2003.
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Desde aquella época, se efectuaron algunas modificaciones importantes que ampliaron, entre
otras cosas, la institucionalidad del Mercosur en su dimensión social, superando la cuestión
meramente comercial. En este orden de ideas Gerardo Caetano sustenta que:
“…en especial a partir del 2003 y de la reanudación del crecimiento
económico en la región, volvieron las propuestas de reforma
institucional, algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo
general en términos parciales y moderados) en nuevos organismos e
instancias. En el año 2004, algunos actores y observadores hasta
creyeron en la posibilidad de la efectivización de un nuevo Protocolo
Ouro Preto II, en coincidencia con la conmemoración del decenio del
primer Protocolo reformista de 1994” (CAETANO, 2009, 3).
Estos dos órganos creados parecen ser la manifestación de una voluntad política que
tiende a llevar al proceso a superar las asimetrías sociales y económicas entre los Estados-
partes, a acercar al ciudadano común de la toma de decisiones del bloque y a garantizar una
mayor seguridad jurídica en lo que aplicación e interpretación del derecho se refiere.
En este sentido, el presente trabajo se elabora diferentes cuestionamientos. Ellos son:
¿El Parlamento del Mercosur y la Corte de Justicia del Mercosur están destinados a
desarrollar el proceso de integración o significan una creación burocrática innecesaria? ¿Son
estas creaciones producto únicamente de la retórica política de los Estados-partes o
pertenecen a un intento serio de consolidación del bloque en su aspecto institucional? Resulta
de interés el presente estudio porque, si se comprueba que la creación de ambos órganos
corresponden a una mera retórica política, eso puede llegar a provocar, al contrario de lo que
se espera (la evolución del proceso de integración), un efecto contrario, cual es, el descrédito
por parte de ciudadanos, empresarios y políticos en los órganos creados y en el bloque en su
conjunto. Existiría, por su parte, la creación de una burocracia (con los gastos económicos que
eso implica) que no sería útil conforme la situación actual.
El trabajo sigue divididio en dos partes centrales. En la primera se aborda la cuestión
del Parlamento del Mercosur y en la segunda las cuestiones relativas a la Corte de Jusiticia del
Mercorsur.
1. El Parlamento del Mercosur
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En este apartado será analizada de forma sucinta el Parlamento del Mercosur. Se
analizarán brevemente los antecedentes para luego examinar las causas de su creación y las
deficiencias del mismo.
1.2 Antecedentes: breve referencia
Con la suscripción del Tratado de Asunción fue dedicado solo un artículo del Tratado
a la creación de un órgano de representación de los Parlamentos nacionales y de
representatividad democrática, la llamada Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC)2. En el
año 1991, en la II reunión parlamentaria en Buenos Aires, se planteó la necesidad de crear un
Parlamento del MERCOSUR. Se establece, en esa reunión, sin embargo, la Comisión
Parlamentaria Conjunta prevista en el Art. 24 del Tratado de Asunción3. En las declaraciones
de este documento se puede leer claramente que existía una necesidad de institucionalizar la
voluntad política de los Parlamentos de los cuatro miembros plenos del bloque, en el sentido
de participar activamente del proceso de integración, pero no se hacía referencia a la
representación directa de los ciudadanos.
En los años que siguieron las iniciativas de crear un Parlamento fueron perdiendo
fuerza en el mismo momento en que el bloque se encontraba con una leve declinación. Este
freno puede atribuírsele a la situación política e ideológica de los años noventa. Los
presentidentes de la época, Carlos Saúl Menem (Argentina) y Fernando Collor de Mello
(Brasil), sumidos en políticas neoliberales, tenían una concepción de la institucionalidad
centrada en lo intergubernamental, y primordialmente comercial. Con la suscripción del
Protocolo de Ouro Preto en 1994 (POP), se incorporó a la CPC como órgano dentro de la
estructura MERCOSUR, pero excluyéndola de los órganos con capacidad decisoria. Los años
siguientes mostraron un estancamiento en los avances para la creación de un Parlamento,
surgido del estancamiento general padecido por el bloque en su conjunto.
A partir del año 2000, recordado como el año del relanzamiento del bloque, puede
observarse la aparición de propuestas presentadas por Argentina y Brasil, con la finalidad de
constituir el Parlamento. En este marco se lleva a cabo la XV Reunión Plenaria en Santa Fe,
2 El objetivo de la Comisión Parlamentar Conjunta, como se desprende del artículo 24 del Tratado de Asunción,
era principalmente facilitar la implementación del Mercado Común e mantener informado a los Poderes
Legislativos de los Estados miembros. 3 MERCOSUR/CPC/DEC.S/N/91. II reunión parlamentaria (Buenos Aires, 19-21/09/1991)
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de la CPC4, en donde se aprobó la disposición 10/00 (Agenda para la institucionalización del
parlamento MERCOSUR) pero que quedaron en meras conversaciones sin resultados
fructíferos. Este estancamiento es provocado, entre otras cosas, por la profunda crisis que
atravesó la Argentina en el año 2001, en donde la falta de legitimidad del gobierno de turno,
al grito de: “…que se vayan todos…” provocaba un quiebre institucional dentro de la esfera
misma del Estado.
El cambio en los gobiernos, a partir de 2002, en los dos socios más importantes del
bloque, propició el escenario para un avance hacia la conformación del Parlamento. Así, fue
que en el año 2003, cuando los presidentes de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, y Argentina
Néstor Kirchner, recién electos, junto con el presidente de la Comisión de Representantes
Permanentes (CPRM), Eduardo Duhalde, se pronunciaron a favor de la creación del
Parlamento e impulsaron la idea para su concreción definitiva. De esta forma el 18 de junio la
manifestación de voluntad política de creación del Parlamento fue proclamada en la XXIV
Reunión del Consejo de Mercado Común.
Por medio de la Decisión CMC Nº 49/04 se manifestó la voluntad política de los
presidentes de los Estados Parte de conformar el Parlamento antes del 31 de diciembre de
2006, dejando a la CPC la calidad de comisión preparatoria para realizar todas las acciones
que sean necesarias para su instalación. El acuerdo político que posibilitó la tarea fue una
Reunión Plenaria Extraordinaria de la CPC, en octubre de 2005, en Buenos Aires, que como
resultado de todas esas gestiones elevaron al CMC, para su aprobación, el proyecto que luego
de algunas sugerencias realizadas por las cancillerías, fuera aprobado en la Cumbre de
Montevideo de 2005, por Decisión CMC Nº23/05. Finalmente, el Parlamento del
MERCOSUR fue constituido el 6 de Diciembre 2006, como sustituto de la Comisión
Parlamentaria Conjunta y dice ser el órgano, por excelencia, representativo de los intereses de
los ciudadanos de los Estados Partes. De esa forma el Parlamento se transformaría en la
institución encargada de superar el llamado “déficit democrático” que afecta al bloque.
2.2. La necesidad de crear el Parlasur y las deficiencias
4 Se declaraba en esa oportunidad que: la credibilidad interna y externa del MERCOSUR, se consolida con una
conducta transparente, tanto de sus gobiernos como del sector privado, por lo que es necesario reforzar el dialogo
a nivel institucional. Además se declaraba necesario asegurar el pleno funcionamiento de las Instituciones del
MERCOSUR. Vea los siguientes documentos: MERCOSUR/CPC/DEC. 02/00 (Santa fe, 28/06/2000) acceso al
mercado regional, régimen de accedo de admisiones temporarias, Visto 2. MERCOSUR/CPC/DEC. 03/00 (Santa
Fe, 28/06/2000) Declaración de Santa Fe.
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Para justificar la necesidad de contar con un Parlamento del Mercosur varios extremos
pueden ser analizados. En primer lugar, se debe recordar que el valor democrático es
compartido y defendido por el bloque desde sus inicios. Como sustenta Gian Luca Gardini:
“la democracia determinó la cosmovisión de los líderes en la región,
dando forma a la percepción de sus roles propios y ajenos, para de esa
forma, definir intereses y comportamientos. Las convicciones
democráticas aparecieron como el punto de partida de una cadena
lógica y como la consecuente vinculación de percepciones, de
intereses, de roles y de objetivos y, en última instancia, de adopción
de una política exterior determinada” (GARDINI, 2010, 150).
Desde este extremo, entonces, fueron elaboradas por el MERCOSUR normas que
intentan garantizar la representación y participación democrática dentro de los Estados-
partes5. Al resguardar las democracias no sólo se sostiene el derecho de los ciudadanos de
elegir a sus representantes, sino también, el derecho de participar en el proceso de
deliberación política. Con ello, resulta paradoxal que ese valor no sea trasladado a la
estructura y toma de decisiones del MERCOSUR. De esa forma, nos encontramos ante la
incongruencia de existir en el bloque, por un lado, instrumentos jurídicos que tratan de la
cuestión en sentido amplio (tendientes a garantizar los regímenes democráticos dentro de los
Estados), pero, por otro lado, una estructura institucional regional que no garantiza a los
ciudadanos una real representación y participación democrática intrarregional. El segundo
extremo trata sobre la cuestión del carácter intergubernamental y meramente económico del
MERCOSUR. En este sentido, no es posible delinear en el proceso de integración una línea
divisoria clara entre lo meramente económico/comercial y lo político. Cuando el
MERCOSUR fue creado, tanto la democracia como la integración fueron vistas como uno de
los elementos para el desarrollo económico, con lo cual, estas cuestiones no pueden ser
analizadas por separado.
Con lo dicho se puede concluir que, a pesar de que el MERCOSUR no sea una
organización con características de supranacionalidad, como sí lo es la Unión Europea, son
requeridos, asimismo, mecanismos que le proporcionen a los ciudadanos de los Estados que
lo conforman la capacidad, tanto para elegir representantes que defiendan sus intereses dentro
del bloque, como también, para poder participar en el proceso de toma decisiones. La
5 En 1992 mediante la declaración de Las Leñas y, posteriormente, en 1996, a través de la declaración de San
Luis los mandatarios manifestaron su compromiso con la democracia. A su vez, posteriormente se firma el
Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el MERCOSUR.
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legitimidad democrática que poseen los gobiernos, al interior de los Estados, sólo puede
otorgarle al bloque una débil representación ciudadana indirecta. Por su parte, las
constituciones de los Estados-partes sólo son susceptibles de “irradiar” una limitada
legitimidad democrática (requerida en el inicio del proceso), que comienza a extinguirse a
medida que el proceso evoluciona, sea éste intergubernamental o supranacional
(MENÉNDEZ, 2007, 25).
A pesar de que la creación del Parlamento del Mercosur ya es una realidad concreta,
éste posee deficiencias importantes que distan de los objetivos planteados en su preámbulo.
En él se dice que la instalación del Parlamento significará un aporte a la calidad y el equilibrio
institucional del bloque, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las
diversidades de la región, y que contribuirá a la legitimidad social en el desarrollo del proceso
de integración y de sus normas. A su vez, se reconoce que es necesario un marco institucional
que permita crear normas que sean efectivas y que garanticen un clima de seguridad jurídica y
previsibilidad, viéndose en el Parlamento, un camino en tal dirección.
Para analizar la cuestión de las deficiencias del Parlasur será necesario numerar,
brevemente, las tradicionales funciones que posee un Parlamento. Ellas se pueden resumir en
las siguientes en, por lo menos, tres grandes grupos.
De representatividad: es el órgano encargado de representar a la sociedad de
determinado espacio geográfico en el sistema de tomas de decisiones, haciendo llevar la voz
del pueblo a la esfera pública y de poder.
De legitimación: la elección de aquellos que representarán a la sociedad en el sistema
de toma de decisiones en la estructura de poder, garantiza que las decisiones que se adopten
en el seno de esta estructura, cuenten con cierto apoyo de la comunidad.
Legislativa y de control: la función esencial del órgano parlamentario es la elaboración
de normas jurídicas generales y obligatorias para determinado espacio geográfico. Las
funciones de control a las cuales se hace referencia están relacionadas al ejercicio de poderes
destinados vigilar la correcta división de funciones dentro la estructura de poder.
Se entiende, entonces, que al crear un Parlamento del Mercosur todas estas funciones
y características que pertenecen al órgano legislativo como tal serían trasladadas al plano
regional mercosureño. En este sentido, contar con un Parlamento del MERCOSUR debería
implicar democratizar el proceso de integración, contrarrestando el fuerte sistema
intergubernamental imperante en el modelo institucional creado desde el Tratado de
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Asunción, con preeminencia de los Poderes Ejecutivos de los Estados-partes. Además, el
funcionamiento de un Parlamento ayudaría a la rehabilitación de la política para avanzar en la
integración, como una vía para construir la ciudadanía mercosureña y la de formación de
actores sociales con vocación regional (CAETANO, 2006, 47). También, promocionaría la
participación de los partidos políticos de los países, la coordinación de las políticas regionales
y la representación de las subregiones, afianzando el equilibrio en la toma de decisiones. A su
vez, la creación de un Parlamento regional debería significar la posibilidad de elaborar
normas que se aplicarían directamente en todo el territorio de los Estados-partes y, también, la
idea de que ese órgano sea capaz de efectuar un control sobre los actos de los otros órganos
regionales, creando, por ejemplo, un mecanismo de co-decisión en la elaboración de las
normas. Sin embargo todo eso que se espera del funcionamiento del Parlasur no ocurre en la
realidad, por los diferentes motivos que se explicarán a continuación.
En primer lugar, se encuentra la cuestión de la representatividad. A pesar de que se
sostiene un criterio de proporcionalidad atenuada6 para la conformación del Parlamento, esto
quiere decir, que no es utilizado un criterio de proporcionalidad tradicional, todavía así,
existen serios problemas derivados de las asimetrías poblacionales de los cuatro Estados. El
criterio de proporcionalidad atenuada fue hecho, precisamente, para compensar tales
asimetrías (PEROTTI, 2008). En este sentido, cabe resaltar que Brasil, el país más poblado
del bloque, cuenta con un número de ciento noventa millones de habitantes y Uruguay, el país
menos poblado, tiene unos tres millones y medio. Eso provoca que, caso se siguiera un
criterio de proporcionalidad tradicional, el Parlamento del MERCOSUR sería compuesto, en
su mayoría, por parlamentarios brasileños. Con el criterio de proporcionalidad atenuada y de
6 El criterio de proporcionalidad atenuada establece: 1. Los Estados Partes que tengan una población de hasta 15
millones de habitantes contarán como mínimo, de 18 escaños o bancas. 2. Los Estados Partes que tengan una
población de más de 15 millones de habitantes y hasta 40 millones contarán, como mínimo, con 18 escaños o
bancas, adicionándose 1 banca o escaño por cada 1 millón de habitantes que supere los 15 millones. 3. Los
Estados Parte que tengan una población mayor de 40 millones de habitantes y hasta 80 millones contarán, como
mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta del inciso anterior,
adicionándose 1 banca o escaño por cada 2,5 millones de habitantes que supere los 40 millones. 4. Los Estados
Parte que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta 120 millones contarán, como mínimo
con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2 y 3,
adicionándose 1 banca o escaño por cada 5 millones de habitantes que supere los 80 millones. 5. Los Estados
Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes en adelante contarán, como mínimo con 18
bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1
banca o escaño por cada 10 millones de habitantes que supere los 120 millones. Por su vez, se propone que la
integración del Parlamento debe ser modificada de acuerdo al crecimiento poblacional producido en el periodo
de 16 años y en base a la información suministrada por la División de Población de la CEPAL. Este acuerdo
político fue aprobado por Decisión del CMC en la VIII Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común
el 18 de octubre de 2010.
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acuerdo a la situación poblacional actual de los países, en 2015, cuando todos los países hayan
concluido sus procesos de elección, Brasil pasará a tener 75 parlamentarios (un 48,7 por
ciento del total), Argentina 43 (27,9 por ciento), mientras que Paraguay y Uruguay
conservarán sus 18 representantes (11,7 por ciento cada uno)7. Sin embargo, este criterio
manifiesta una dificultad, mientras que en Uruguay existe un parlamentario cada ciento
noventa y cinco mil habitantes, aproximadamente, en Brasil un parlamentario representa a
casi un total de tres millones novecientos mil habitantes (más que la población total de
Uruguay). Evidentemente, el grado de representación brasileña con relación al número de
ciudadanos es mucho menor. En resumen, por un lado, el criterio de proporcionalidad
atenuada intenta paliar los efectos que derivarían de utilizar un criterio tradicional de
proporcionalidad, debido a la gran diferencia poblacional que existe entre los Estados, pero,
por otro lado, utilizando ese criterio, los Estados que cuentan con un número mayor de
habitantes, ven disminuida su capacidad de representación.
La cuestión de las elecciones directas de los parlamentarios, también se presenta como
uno de los actuales déficits y desafíos que presenta el Parlamento del MERCSUR8. Para
lograr tal objetivo, los Estados deben incorporar, en sus legislaciones electorales, los
mecanismos necesarios para llevar a cabo tal elección. De los 4 países miembros plenos del
bloque, quienes han incorporado tal directiva fueron Paraguay y, recientemente, Argentina9.
Con relación a la cuestión de las funciones que desenvuelve el Parlamento del
MERCOSUR entre ellas no se encuentran ni la de controlar otros órganos del MERCOSUR,
ni la de elaborar normas de carácter general. Las competencias del Parlamento incluyen, de
entre las que se encuentran establecidas en el artículo cuatro del Protocolo, las siguientes:
7 Redacción, Boletín: Somos Mercosur. Octubre 2010. Disponible en:
http://www.somosmercosur.net/general/los-cancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-y-la-
reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-paso-en-el-parlamento.html. Ingreso: 06/11/10 8 El artículo 6 establece que los Parlamentarios deben ser elegidos por los ciudadanos de los respectivos Estados
Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto, inclusive determina que, a propuesta del Parlamento, el
Consejo del Mercado Común debe establecer el “Día del MERCOSUR Ciudadano”, para la elección de los
parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes. 9 Recientemente se originó un debate en Argentina sobre la relevancia o no del Parlasur. Más allá de las críticas
que le fueron hechas al Parlasur, especialmente por la parte que considera al órgano como irrelevante, se rescata
el hecho de que las cuestiones regionales formen parte de la agenda mediática. El tema del Parlasur pasó a
formar parte de las discusiones periodísticas pues, a partir del 2015, los ciudadanos argentinos deben elegir
directamente a sus parlamentarios. Este hecho, provocó, por un lado, que los partidos políticos comenzasen a
observar las cuestiones regionales dentro de sus esquemas de campaña y, por otro lado, se inició un debate sobre
qué candidatos se presentarían, los intereses envueltos en la elección, las funciones del Parlasur, etc., en los
medios de comunicación, de cara a las elecciones generales que se producirán en octubre próximo.
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“emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo
del proceso de integración” (actos no vinculantes, carentes de obligatoriedad). Por otro lado,
además, puede proponer proyectos de normas MERCOSUR al Consejo Mercado Común,
puede elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientadas a la armonización
de las legislaciones nacionales de los Estados Partes. Ambas competencias, no obligan ni a los
órganos decisorios del MERCOSUR, ni a los parlamentos nacionales, a legislar en base a las
propuestas del Parlamento. Además de estas funciones, los órganos decisorios del bloque,
tienen la obligación de transmitir al Parlamento los proyectos de normas antes de ser
aprobados, para que éste emita un dictamen. Si el proyecto de norma es aprobado por el
órgano decisorio de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma
debe ser considerada por los poderes legislativos nacionales dentro del plazo de 180 días a
través de un procedimiento preferencial. Sin embargo, los órganos decisorios del
MERCOSUR no están obligados a aprobar la norma según los términos del dictamen del
Parlamento sino que sólo tienen la obligación de solicitarlo. Es por esa razón que el papel del
Parlamento es básicamente consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas, sin un
poder real de creación legislativa.
En lo que se relaciona al poder de control, el Parlamento del MERCOSUR supone,
en algún sentido, un avance respecto a la CPC, ya que, el Parlamento puede efectuar pedidos
de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR
sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración que deben ser
respondidos en un plazo máximo de 180 días. En el antiguo sistema de la CPC, no se preveía
ningún período de tiempo para que su pedido fuera satisfecho. El Parlamento del
MERCOSUR puede, además, invitar a representantes de otros órganos del bloque, para
informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, e intercambiar opiniones. Debe,
también recibir, al finalizar cada semestre, a la Presidencia Pro-Tempore del MERCOSUR,
para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho período, y al
inicio de cada semestre, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos
y prioridades previstos para el semestre. Sin embargo, a pesar de haber sido establecidas estas
nuevas competencias, el Parlamento no posee potestades para el nombramiento o remoción de
los miembros de los órganos decisorios del bloque. Esto provoca que los mecanismos de
control institucional dentro del bloque dependan todavía de aquel control que se ejerce desde
la estructura de poder de los Estados-partes.
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Frente a tal situación del Parlamento cabe la pregunta de si son fructíferas las
creaciones institucionales por el solo hecho de atribuirles objetivos que suenan, sólo en el
discurso, atractivos. Si un Parlamento no puede llevar a cabo ninguna de las reales funciones a
cargo de un órgano legislativo, entonces, es el momento de pensar si no se habrá creado, con
la conformación del Parlasur, una burocracia adicional que no contribuye a la
institucionalización y consolidación del proceso de integración, ni a la democratización del
bloque. Con este razonamiento no se pretende sugerir que antes de crear instituciones
políticas en necesario que el MERCOSUR se afiance en sus objetivos económicos. Como se
sustentó, ambas esferas se encuentran relacionadas y pueden ir avanzando conjuntamente. Lo
que sí es necesario, es que exista un verdadero compromiso político de los gobernantes de
llevar a cabo una mudanza en la estructura jurídica interna que haga que las instituciones que
se creen a nivel regional tengan sentido. En palabras más específicas, es necesario el
reconocimiento por parte de todos los ordenamientos jurídicos de los Estados-partes, de un
espacio supranacional vinculante. En este sentido, cada Estado debería contar con
instrumentos constitucionales que habiliten al Estado a ceder soberanía o a ejercer una
soberanía supranacional. Sin estas herramientas, cualquier acción de un Parlamento a nivel
regional quedará sujeta a la lógica intergubernamental. En otras palabras, hasta que una
modificación constitucional no se lleve a cabo, toda atribución de carácter legislativo que se le
atribuya al Parlamento regional seguirá esta lógica y necesitará, para la entrada en vigor de
sus normas dentro de los Estados partes, la aprobación de los Parlamento nacionales. Con
base en ello, la creación de tal institución a nivel regional carece de sentido.
Por otra parte y derivado de lo anterior, en el estado actual en que se encuentra el
Parlasur, también carece de sentido elaborar mecanismos de elecciones directas dentro de los
Estados con el objetivo de garantizar una representatividad ciudadana que, en realidad, no
existe. La no existencia de representatividad deriva de la naturaleza del órgano y de las
funciones asignadas al mismo. Se insiste en la idea de elecciones directas para elegir
funcionarios que, al fin de cuentas, no tiene el poder de tomar decisiones políticas y que
ejercen funciones de mera influencia o consulta sobre los órganos que concentran el
verdadero control. Los órganos que controlan el proceso, como se dijo en el punto anterior,
cuentan con una legitimidad derivada o indirecta y son eminentemente intergubernamentales.
Así, cabe recordar que la elección popular no tiene una mera función de representación, sino
que opera como principio de legitimación para la toma de decisiones. Será necesario,
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entonces, que los representantes del pueblo de los Estados-partes que conforman el
MERCOSUR, puedan, al menos, colaborar en la elaboración de normas y en el esquema de
toma de decisiones dentro del bloque. Las elecciones directas, frente a la situación actual,
podría servir únicamente (no por ello poco importante), para conseguir alguna clase de
aproximación entre el ciudadano común y el espacio regional. De esa forma, estableciéndose
un día de votación común en los Estados-partes, los ciudadanos podrán tener presente que
forman parte de un espacio integrado. Sin embargo, con el objetivo de no crear un ambiente
de desconfianza entre los ciudadanos, es necesario que los representantes que ellos elijan
cuenten con competencias de decisión dentro de la estructura de poder regional. Las críticas
que fueron hechas en este sentido en Argentina, demuestran la desconfianza que existe por el
hecho de haberse implementado la elección directa, pero sin la consecuente creación de
competencias al Parlamento10
.
2 La Corte de Justicia del Mercosur
2.2 Antecedentes: del Tratado de Asunción al Protocolo de Olivos
Como se dijo en la introducción, el tratado fundacional del Mercosur no hacía
referencia a un mecanismo específico y permanente de solución de controversias. Este tratado
estableció en su artículo 3 que durante el período de transición desde la entrada en vigor hasta
el 31 de diciembre de 1994 los Estados debían adoptar un modelo para solucionar las futuras
controversias que pudieran surgir. Es así como en el anexo III del tratado se establecía que
para las disputas que acontecieran entre los signatarios con motivo de la aplicación del tratado
se creaba un mecanismo de negociaciones directas entre los Estados y, en caso de no lograrse
acuerdo, se habilitaba la posibilidad de someter la cuestión al Grupo del Mercado Común
10
Ver algunas de las repercusiones que causó la implementación de la ley que determina la elección directa en
algunas de las siguientes notas periodísiticas: “Parlasur: una estructura cara y sin impacto para los países”
Clarin.com del 26 de julio de 2015, disponible en: http://www.clarin.com/politica/Jorge_Lanata-PPT-Parlasur-
fueros-FPV-candidatos-elecciones_2015_0_1400860468.html. “El Mercosur agoniza, pero el Parlasur
avergüenza” por Patricio Giusto Clarin.com del 20 de mayo de de 2015. Disponible en:
http://www.clarin.com/opinion/Mercosur-Parlasur-elecciones_2015-integracion_regional_0_1360663953.html.
Los disparates del Parlasur. Como el Parlamento del Mercosur comenzará a funcionar a pleno en 2020,
resulta absurdo ampliar tan prematuramente nuestro número de representantes. Lanacion.com del 7 de
agosto de 2015. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1816921-los-disparates-del-parlasur.
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(GMC) y, si la cuestión continuaba, existía la posibilidad de acudir al Consejo del Mercado
Común (CMC), para que adopte las recomendaciones del caso.
Antes del plazo previsto por el Tratado de Asunción se firma, y luego entra en vigor,
el Tratado de Brasilia (22 de abril de 1993) que se dedicaba exclusivamente al tema de
solución de controversias. En el tratado se manifiesta la importancia de contar con un
mecanismo eficaz para garantizar el cumplimiento del tratado y una forma de afianzar las
relaciones entre los Estados con base en la justicia y la equidad. El tratado mantiene las
negociaciones directas como principal mecanismo para solucionar las controversias. Por su
parte institucionaliza al GMC como encargado de evaluar la situación y realizar
recomendaciones, en caso de que sea solicitado por las partes. Lo más relevante de este
protocolo es que se establece un procedimiento arbitral, en caso de que las negociaciones
directas y la intervención del GMC no hubieran sido fructíferas. Ese tribunal arbitral es
convocado a los fines de solucionar el diferendo, por lo que tiene un carácter ad hoc. El
tribunal se conforma de tres árbitros. Dos de ellos están designados por cada uno de los
Estados y el tercero de común acuerdo de una lista previamente conformada en donde cada
Estado debe nombrar 10 árbitros que conforman la lista. Otro rasgo importante de este
protocolo es la obligatoriedad de los laudos para los Estados, quienes deben someterse a lo
decidido en un plazo de 15 días y que resultan inapelables. El único recurso disponible era el
de aclaratoria. El no cumplimiento del laudo por parte del Estado condenado otorga a la otra
parte de la controversia la posibilidad de implementar las medidas compensatorias. A su vez,
el protocolo instituía la posibilidad de reclamos de particulares. En este caso los particulares
debían dirigir sus reclamos a la Sección Nacional del GMC. En este sentido, puede decirse
que los particulares en realidad no poseen una legitimación activa directa, puesto que es el
Estado quien se hace cargo del reclamo, una vez que el particular lo lleva a la Sección.
El sistema que instituyó el Protocolo de Brasilia fue objeto de numerosas críticas.
Entre ellas puede decirse que: I. La creación de tribunales ad hoc no permite o, como mínimo,
hace dificultosa la creación de una relativa uniformidad en la interpretación del derecho del
Mercosur y, a su vez, no permite la creación de un órgano jurisdiccional profesional, estable y
con conciencia regional, II. La exclusión de los particulares como legitimados activos en las
causas que le son propias hace que ellos no se vean “tentados” a utilizar un mecanismo en el
cual no pueden llevar a cabo su propia defensa y dependen de la burocracia y la voluntad
política del Estado, III. La opción de crear un mecanismo jurisdiccional que funciona de
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forma subsidiaria a los mecanismos de negociaciones directas hace que las controversias estén
sujetas fuertemente a los mecanismos diplomáticos y, por ende, de los Poderes Ejecutivos de
los Estados-parte.
El Protocolo de Ouro Preto que entró en vigencia en el año 1995 dice ser el documento
que crea las instituciones definitivas del Mercosur y lo que hizo, específicamente, con
relación al sistema de solución de controversias fue mantener aquello establecido en el
Protocolo de Brasilia, a pesar de las críticas descriptas en el párrafo anterior. La única
novedad fue la creación de una etapa de negociaciones directas y conciliación ante la
Comisión de Comercio (etapa autocompositiva), órgano que fue creado por el Protocolo de
Ouro Preto. Los conflictos que podrían ser objeto del referido mecanismo serían aquellos que
se condicen con las competencias de la Comisión de Comercio (conflictos comerciales). En
caso de que no hubiera la posibilidad de esa etapa entre los Estados en conflicto existe la
posibilidad de la institución de la etapa heterocompuesta (tribunales arbitrales “ad hoc”).
(STERSI, 2010, 332).
Finalmente, el Protocolo de Olivos (PO) para la solución pacífica de controversias que
fue firmado el 18 de Febrero de 2002 y que entra en vigencia el 1 de enero de 2004 remplaza
al Protocolo de Brasilia. El nuevo protocolo prosiguió contemplando una primera etapa de
negociaciones directas, hizo optativa para las partes la intervención conciliadora del GMC
(que se había revelado poco útil en el sistema anterior) y confirmó la vía del arbitraje de
tribunales ad hoc sobre la base de árbitros elegidos de listas preexistentes. La innovación más
importante fue la creación de un Tribunal Permanente de Revisión (TPR), que en realidad es
de convocatoria y disponibilidad permanente, ya que los árbitros se juntan al momento de
decidir una controversia y se encuentra limitado a cuestiones de derecho. A su vez, el TPR
puede funcionar por una especie de per saltum ya que se establece que, si las partes en
conflicto así lo acuerdan, el TPR puede actuar como instancia única en el litigio.
Existen otras dos cuestiones de suma importancia en lo que se refiere a las
modificaciones efectuadas en el PO y que resultan ser una manifestación de la intención de
unificación en la interpretación del derecho del Mercosur. En primer lugar se tiene la cláusula
de opción de foro. La inclusión de esta cláusula tuvo como objetivo eliminar la posibilidad de
que una cuestión que hubiera sido sometida al sistema de solución de controversias del
Mercosur pueda, una vez dictaminado el laudo, ser también sometida a otros organismos
internacionales, como por ejemplo la Organización Mundial del Comercio (OMC). Con ello
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se evitaría la posibilidad de diversas interpretaciones sobre una misma materia. Sin embargo,
a su vez, la consagración de la opción debilita el sistema de solución de controversias
mercosureño ya que los Estados tienen la posibilidad de que una cuestión de la región pueda
ser resuelta en otras instancias multilaterales.
En el Segundo Encuentro de Supremos Tribunales del MERCOSUR claramente se ha
expresado en relación con el significado de la cláusula de la elección de foro que ésta
significa: “La semilla de su propia destitución que obra en el mismo Protocolo de Olivos. La
constante de seguir un esquema similar al de la OMC ha permitido adoptar la cláusula de la
elección de foro, ‘el forum shopping’, que constituye un jaque al Tribunal más nuevo e
inexperto, dando la opción a las partes para elegir cualquier otro fuero cuya funcionalidad –
por cierto más conocida que la novedad del TPR- figure más atractiva o segura para los
intereses de éstas. Puede preferirse lo viejo y conocido que lo nuevo por conocer”. “La opción
de foro afecta también la aplicación del derecho del MERCOSUR, pues no parece evidente
que mecanismos de solución de controversias como es el de la OMC, que puede ser indicado
para resolver el conflicto de la línea blanca, p.e., aplique el derecho comunitario”. (GAJATE,
2005, 5)
La otra cuestión es la posibilidad de que los Estados realicen opiniones consultivas al
TPR. Sin embargo, los jueces no están obligados a solicitar una opinión consultiva en caso de
que haya alguna norma Mercosur que deba ser interpretada. Tampoco, en caso de que los
jueces decidan plantear la cuestión, la respuesta dada por el TPR tiene carácter vinculante
para ellos. Con ello puede decirse que en ambos casos la voluntad política de dotar al
Mercosur de un sistema de interpretación del derecho del mercosureño uniforme se queda a
mitad de camino. Por un lado existe la opción de foro, con la posible consecuencia de
debilitar el mecanismo regional, por otro lado, se consagra la posibilidad de realizar opiniones
consultivas, pero estas ni tienen carácter vinculante, ni son de obligatorio cumplimiento para
quien las haya efectuado11
.
Durante estos más de 20 años de proceso de integración los tribunales ad hoc fueron
convocados para solucionar diferendos tan solo doce veces. Eso, evidentemente, no debe ser
atribuido a una falta de conflictos comerciales y de otra índole entre los Estados, sino, más
11
Cabe advertir que el mecanismo de opiniones consultivas desde su creación fue utilizado sólo tres veces (dos
veces por Uruguay y una vez por Paraguay). En Argentina fue planteada una cuestión en donde la Corte
Suprema de Justicia realizaba la consulta, pero ella, finalmente no fue enviada al TPR. Estamos haciendo
mención al caso Sancor. S. 346. XLIII. SANCOR CUL (TF 18476-A) C/ DGA.
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bien parece ser la manifestación de una falta de voluntad de llevar la cuestión para que sea
debatida en el ámbito regional del Mercosur y de hacer uso de los mecanismos por él
proporcionados. Por su parte, desde la creación del TPR, las causas que fueron sometidas a
dicho órgano fueron, propiamente hablando, tres. La primera de ellas fue referida a la
prohibición de importación de neumáticos remoldeados procedentes de Uruguay contra
Argentina12
. En este caso el TPR actuó en su carácter de órgano de revisión y, posteriormente,
dictaminó sobre un pedido de aclaratoria por parte de Argentina13
. A su vez este caso llevó al
TPR a expedirse, también, sobre el exceso en la aplicación de las medidas compensatorias
presentado por Argentina14
y, posteriormente, sobre la divergencia en el cumplimiento del
primer laudo del TPR, planteamiento presentado por Uruguay15
. Entretanto el TPR entendió
en la controversia promovida por la República Oriental del Uruguay contra la República
Argentina sobre impedimentos a la libre circulación derivado de los cortes en territorio
Argentino de vías de acceso a los Puentes Internacionales Gral. San Martín y Gral. Artigas y,
finalmente, el último de los casos es de fecha reciente16
. En esa oportunidad Paraguay planteó
el procedimiento excepcional para que el TPR entienda directamente en relación con la
suspensión de su participación en los órganos del Mercosur17
.
El PO demostró de forma evidente una voluntad política de ir avanzando en la
institucionalización del sistema de solución de controversias pero de forma lenta o ambigua,
expresión de una retórica política que por un lado promueve la evolución en la integración
regional, pero por otro, no se llevan a cabo los mecanismos necesarios para llevarla a cabo.
Por un lado se quiso crear un órgano permanente como el TPR, pero a él se le dio el carácter
de ser de convocatoria permanente. A su vez, los particulares continúan sin poseer
legitimación activa y es por esa razón que muchas de las críticas que se le hacía al sistema
elaborado por el Protocolo de Brasilia continúan con el PO. Ambos forman parte de una
dualidad, por un lado manifestar la intención de avanzar en el proceso, pero por el otro,
confirmar el carácter intergubenamental del bloque.
2.3 Cuestionamientos a la Corte de Justicia del Mercorsur
12
LAUDO Nº 01/2005 13
LAUDO Nº 01/2006 14
LAUDO Nº 01/2007 15
LAUDO Nº 01/2008 16
LAUDO Nº 02/2006 17
LAUDO Nº 01/2012
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A pesar del poco uso que los Estados hicieron de los mecanismos de solución de
controversias creados en el bloque y de los antecedentes previamente descriptos surge la
propuesta, por parte del Parlamento del Mercosur, de creación de una Corte de Justicia del
Mercosur (CJM). Cabe advertir que una discusión seria sobre el tema tuvo por primera vez
lugar en la VI reunión de Cortes Supremas del Mercosur. Luego en la reunión del año
siguiente se encomendó la elaboración de una Comisión especial encargada del proyecto para
la elaboración de una Corte de Justicia (PEROTTI, 2010, 40).
En la exposición de motivos del proyecto de Protocolo Constitutivo de Corte de
Justicia del Mercosur, el cual ya se encuentra elevado al CMC para su consideración, se
expresa que la función primordial de la CJM será la de garantizar la aplicación e
interpretación uniformes del derecho y que eso tiende a afianzar la consolidación jurídica e
institucional del bloque. En ese sentido dice Eric Salum Pires que: “… desde la óptica de
todos los Estados, es lo más conveniente, pues los casos quedan completamente a cargo de los
órganos jurisdiccionales, con prescindencia de los gobiernos, dejando libradas a la
interpretación y aplicación de las normas del Mercosur a la CJM, cuyo sistema normativo
finalmente se constituye en la esencia de este proceso de integración” (PIRES, 2011, 865).
A su vez, se sostiene que el proceso de integración se encuentra en el momento
apropiado para la creación de la CJM debido a los progresos alcanzados por el bloque en otras
áreas. La creación de la CJM supone superar las críticas que le fueron hechas al sistema
implementado con el Protocolo de Brasilia y el PO. En este sentido, se le otorga legitimación
activa a los particulares, se crea la cuestión prejudicial que es el mecanismo de cooperación
entre el tribunal de justicia regional y los jueces y tribunales del Poder Judicial de los Estado-
partes, en el marco del cual el primero responde las consultas de interpretación o de validez de
las normas regionales que le cursan los segundos, en el contexto de una causa que tramita ante
la justicia interna y en la cual inciden dichas normas. El pronunciamiento de los jueces será
obligatorio para los Estados-partes y además será obligatorio el contenido de dicha cuestión
prejudicial. A su vez, la corte tiene la característica de ser un órgano permanente, con lo cual
se subsanaría la crítica realizada al anterior sistema que indicaba la imposibilidad de crear una
uniformidad en la interpretación del derecho del Mercosur y, a su vez, la creación de un
órgano jurisdiccional profesional, estable y con conciencia regional. Además, se sostiene
como uno de los objetivos de la creación de la CJM dirimir las controversias que surjan del
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derecho del bloque coadyuvando al desarrollo de un derecho comunitario con características
propias y autónomas.
Es por ello que los promotores y defensores de la creación de la CJM sostienen que:
“en la medida en que se instituya la CJM, como órgano jurisdiccional, judicial e
independiente, cuya función esencial sea garantizar la interpretación y aplicación uniformes
del derecho del Mercosur, se afianzará la consolidación jurídica e institucional del proceso de
integración, permeando a la sociedad civil, pues cualquier persona física o jurídica, así como
cualquier Estado, órgano o del mismo Mercosur podrán recurrir directamente ante dichas
instancias a reclamar los derecho que crea conculcados por un Estado-parte”
(PIRES, 2011,
865) .
Con las características que brevemente se enunciaron en lo párrafos precedentes se
puede observar el salto cualitativo que el presente proyecto de CJM da con relación al sistema
que actualmente rige para la resolución de controversias en el bloque. Habrá que preguntarse,
entonces, si este salto es posible de ser realizado teniendo en cuenta la situación actual. A
simple vista, la creación de la CJM surge con la expectativa de que se transforme, como
sucedió en el caso de la Unión Europea, en el órgano que se encargue de elaborar los
principios de un verdadero derecho comunitario. Se trata de los clásicos juzgamientos que
conformaron la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y que
sobrevivieron al paso del tiempo y, al mismo tiempo, significaron una respuesta jurídica a los
principios que habían sustentando el nacimiento y las ideas de base que marcaron el
nacimiento de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA). Se está haciendo
mención, especialmente, a los casos: Van Gend & Loos, Costa/ENEL y Simmenthal. En
palabras de Maduro, esos juzgamientos de impacto sistémico consagraron una lección
normativa más amplia sobre el orden jurídico en que ese tribunal opera (MADURO, 2010,
13).
Sin embargo, no parecería ser factible que, en el presente estadio del Mercosur la
creación de tal derecho sea posible. Existen muchas deficiencias y asimetrías relevantes
dentro del bloque que deben ser resueltas. En primer lugar, debe crearse la conciencia
regional de utilización de los métodos de solución de controversias existentes. La pregunta
que se plantea es: ¿Qué garantías existe, teniendo en cuenta la actual situación por la que pasa
el sistema de solución de controversias existente, que este nuevo sistema (la CJM) vaya a ser
eficaz y utilizado por los Estados? Como bien indica Alejandro Perotti, dado que el sistema
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jurisdiccional comunitario carece en todos los casos de auxilio de la fuerza pública, el respeto
del órgano judicial regional exige un voluntario sometimiento por parte de las autoridades de
los gobiernos. En segundo lugar, continúan existiendo grandes asimetrías constitucionales en
lo que a reconocimiento de tratados internacionales se refiere. Como sustenta Mangas Martín
y Liñán Nogueras que: “Si el ordenamiento comunitario tuviera que ceder ante normas
constitucionales, legislativas o administrativas nacionales, el Derecho Comunitario no podría
existir” (MANGAS MARTÍN, e LIÑÁN NOGUERAS, 2004, 427).
Como fue ampliamente estudiado por la doctrina, cada una de las constituciones de
los Estados-partes, consagra una jerarquía diferente con relación a los tratados
internacionales, los tratados de integración y las propias constituciones. No se entiende,
entonces, de qué forma y en qué sentido las sentencias de la CJM serán receptadas por cada
uno de los Estados, cuando existen grandes resistencias constitucionales en aceptar un
derecho supranacional.
Puede afirmarse que la creación de la CJM no responde a una necesidad actual del
bloque, sino que responde a una expectativa de lo que se pretende que el Mercosur pueda
llegar a ser. En otras palabras no se trata de una creación que intente satisfacer necesidades
actuales, sino más bien, aspira a ser el método susceptible de satisfacer necesidades que
deriven de la futura evolución que la propia CJM se va a encargar de garantizar. En este
sentido, la creación de la CJM no derivaría, como en el sistema anterior, de una retórica
política, sino de un intento serio de llevar al Mercosur a otro nivel de evolución que se
encuentra vinculado con la creación de un verdadero derecho comunitario con características
de supranacionalidad. Sin embargo, al contrario de lo que sucedió con la Unión Europea, en
donde este objetivo fue planteado desde un comienzo. Eso porque, en primer lugar, desde el
momento en que comenzó a gestarse la idea de una comunidad, después de la Segunda Guerra
Mundial y con la creación de la CECA existía, entre los mentores, la concepción de que lo
que se estaba creando superaba el concepto de una Organización Internacional clásica. En el
germen de la Unión Europea pueden encontrarse referencias a la conformación de un ente
federal: los Estados Unidos de Europa. En segundo lugar, porque desde el comienzo también
se trabajó con la idea de cesión de parcelas de soberanía, o de competencias del Estado al ente
supranacional. (MONNET, 1955, 40)
El caso del Mercosur es diferente. En primer lugar, en el origen del MERCOSUR no
fueron sostenidas ideas federalistas, sino que el objetivo fue de carácter fuertemente
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económico, crear un mercado común. En segundo lugar, no se trabajó con la idea de cesión de
parcelas soberanía y no se creó un derecho que tenga ni efecto directo, ni aplicabilidad
inmediata, ni primacía con relación al derecho de los Estados-partes. En este sentido, se
confía la creación de un derecho supranacional a la futura CJM, no obstante, sin recordar que
siguen siendo los propios Estados-partes los que aceptan un derecho supranacional. Así, en la
Unión Europea fueron los propios Estados los que, a partir del plan Schuman, crearon
intencionalmente dependencias para no marchar solos. A partir de esa base, y durante más de
sesenta años de evolución en el proceso de integración, fueron creándose cada vez más
vinculaciones mutuas que elevaron los costos para los Estados en caso de que ellos decidieran
actuar en solitario. Es así como por motivos fundados y de forma racional se crean
dependencias que obligan a los Estados a tener en cuenta los intereses de los demás Estados
para no perjudicarse ellos mismo y eso tiene sólo una finalidad, cual es, salir beneficiado. Ese
fenómeno es llamado por Ulrich Beck y Edgard Grande de autolimitación reflexiva de los
Estados-miembros en beneficio propio (BECK e GRANDE, 2006,123). La creación de tales
dependencias no existe y no se planteó como objetivo en el Mercosur y no se entiende de qué
forma una Corte podría crearlas.
Consideraciones finales
En primer lugar puede concluirse que ni la dimensión parlamentaria, ni la dimensión
jurisdiccional estuvieron presentes de forma contundente cuando el MERCOSUR fue creado.
No obstante, ambas dimensiones fueron adquiriendo relevancia con el trancurso de los
años y, especialmente, a partir del año 2003 se puede observar una intención por parte de los
Estados-partes de ir avanzando en los objetivos más allá de lo comercial, mejorando la
institucionalidad del bloque.
No obstante esa aparente voluntad de ir creando nuevos órganos dentro de la
institucionalidad mercosureña, este trabajo se propuso investigar si, de hecho, existe un
avance para la consolidación del bloque con esas nuevas creaciones burocráticas.
Para el caso del Parlasur se comprobó que muchas de las funciones de las que se
encarga un órgano parlamentario no fueron atribuídas al órgano que se propone ser
representativo de los pueblos del bloque. Se pudo demostrar, no obstante, que la existencia de
dotar al Mercosur de un órgano con tales características es importante para continuar
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avanzando en los objetivos del MERCOSUR, más allá de lo meramente comercial. En este
sentido, la implementación de las elecciones directas de los parlamentarios es positiva porque
provoca que los asuntos relativos al bloque regional sean colocados como temas a ser
debatidos en los medios de comunicación. Sin embargo, estas elecciones podrían causar un
efecto contraproducente al crearse un descrédito por parte de la ciudadanía en relación a la
eficacia del Parlasur que, por carecer de reales competencia de representación, lo podrían
consdierar un órgano sin sentido. Por ese motivo es importante, que una vez que se vayan
implementando las elecciones directas dentro de los Estados-partes se vayan incrementando,
también, las funciones atribuídas al Parlamento.
Por otro lado, con relación a la Corte de Justicia debe reconsiderarse la necesidad real
contar con ella, con lo cual, se estaría creando un órgano que carecería de sentido frente a la
actual situación en la que se encuentra el bloque. Si bien el Tratado de Asunción se propuso la
creación de un Mercado Común y para la conformación de tal mercado, como sostiene
Midón, se impone, la existencia de órganos supranacionales con atribuciones ejecutivas,
legislativas y jurisdiccionales colocadas más allá de la voluntad de los Estados-partes quienes,
necesariamente, deben transferir competencias que hasta la conformación del mercado común
le eran privativas (MIDÓN, 1998, 45), no parece ser posible que una Corte pueda desarrollar un
derecho comunitario con características propias y autónomas si las resistencia de los Estados
(políticas y jurídicas) continúan existiendo.
Para salir de ese círculo vicioso se ve como necesario replantearse la propia estructura
del bloque y pensar seriamente cuales órganos son necesarios para los objetivos plasmados en
el Tratado constitutivo. En defenitiva tener una noción real entre lo que existe y a lo que se
aspira y con base en esas dos consideraciones establecer los mecanismos necesarios para
alcanzar tales aspiraciones.
En definitiva, para salir de la encrucijada será necesaria una postura política por parte
de los gobiernos de los Estados en el sentido de dotar a tales órganos de mayores poderes.
Con las actuales crisis que enfrentan los dos socios mayoritarios (Argentina y Brasil) el
escenario no parece ser muy alentador para ello. La historia del MERCOSUR ha demostrado
que sus avances y restrocesos dependen casi de forma exclusiva de los embates políticos
internos y de los gobiernos que se encuentren en el poder.
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