APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL SECTOR
ELECTORAL EN MÉXICO
Manuel Jiménez Dorantes
Colección Estudios Electorales
3
Coordinadores
Magdo. Daniel Ruiz Morales
Dr. David Cienfuegos Salgado
CONSEJO EDITORIAL
Magdo. Daniel Ruiz Morales, Magdo. Gregorio Valerio Gómez,
Magdo. José Lorenzo Álvarez Montero, Mtra. Tania C. Vásquez Muñoz,
Magdo. Manuel González Oropeza, Dr. David Cienfuegos Salgado,
Dr. Carlos Báez Silva
MANUEL JIMÉNEZ DORANTES
APUNTES SOBRE LA
ORGANIZACIÓN
DEL SECTOR ELECTORAL
EN MÉXICO
Universidad Autónoma de Chiapas
Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz
Xalapa, Veracruz, México 2013
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Manuel Jiménez Dorantes
© 2013, Universidad Autónoma de Chiapas
© 2013, Tribunal Electoral del Estado de Veracruz
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de Ignacio de la Llave y Editora Laguna.
Las opiniones y criterios aquí reunidos, no se corresponden necesariamente con los de las
instituciones editoras. Lo expresado en los textos, es responsabilidad del autor. El contenido de esta obra
puede ser total o parcialmente reproducido, siempre
que se citen los datos de la edición, dando el crédito a las instituciones editoras.
Diseño de portada a partir del mural “La Constitución de 1917”
De Jorge González Camarena
Cuarta de forros a partir del mural de David Alfaro Siqueiros
“Del Porfirismo a la Revolución”
Fotografías: Lic. Hugo Castillo Ortega
IMPRESO EN MÉXICO
Manuel Jiménez Dorantes
Doctor en Derecho y Diploma de Estudios Avanzados en Derecho
administrativo por la Universidad Autónoma de Madrid. Diploma de
Especialización en Derecho constitucional y Ciencia política por el Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid. Licenciado en Derecho por
la Universidad Veracruzana.
Ha sido Profesor de los programas de posgrado en el Instituto
Tecnológico Autónomo de México, Universidad Veracruzana, Tecnológico
de Monterrey-Chiapas, Universidad Autónoma de Guerrero, Universidad
“Gabriel René Moreno” de Santa Cruz (Bolivia). Profesor titular de tiempo
completo de la Universidad Autónoma de Chiapas; Miembro fundador del
Cuerpo Académico de Derecho Administrativo y Municipal (SEP/ProMeP) y
Director del Centro de Estudios del Derecho Estatal y Municipal de la misma
Universidad estatal. Además, fue Investigador del Centro de Capacitación
Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(2009-2011). Desde 2005, es Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores y la Secretaría de Educación Pública lo reconoció como
Profesor perfil ProMeP (2004-2011).
Es autor de Coordinación interadministrativa en la ordenación
territorial (2003), Madrid: Marcial Pons. Constitución y Urbanismo (2006),
México: UNAM. Autonomía municipal y planeamiento urbanístico (2007),
México: Fontamara. Derecho administrativo del Estado de Campeche (2008),
con Jorge Fernández Ruiz, México: Porrúa. “Las relaciones jurídicas entre el
Poder legislativo y el Presidente en México”, La coordinación de las
relaciones entre el Gobierno y el Parlamento. Una mirada (2007). Presno
Linera, Miguel Ángel y Daniel Sarmiento, Madrid, Ministerio de la
Presidencia. Ha participado en capítulos de libros sobre Historia
Constitucional de las Entidades federativas (2007), México: Porrúa, y
artículos en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente (Madrid),
Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (Madrid),
Ciudades (México), Provincia (Venezuela), entre otras.
PRESENTACIÓN
La materia electoral ha presentado abundantes cambios en los
últimos años. Desde su incorporación formal vía la reforma constitucional de
1977, en el ordenamiento jurídico mexicano es posible advertir su
trascendencia a partir de la creación de instituciones y organizaciones
específicas. Las pasadas tres décadas nos ofrecen un referente indispensable
para entender la configuración actual.
La doctrina nacional ha abordado el tema electoral desde diversas
aristas: en sus aspectos teórico, administrativo, judicial y penal. Tal proceder
puede resultar sumamente útil en la enseñanza universitaria, pero no ha
permitido una visión integral en el ámbito de la formación de la ciudadanía.
Más aun, es posible encontrar que las visiones en los claustros académicos no
dejan de considerar estos rubros electorales como compartimentos estancos,
lo que trae aparejado un grave desconocimiento de lo electoral.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha ido construyendo una
noción de lo electoral a partir de la reforma constitucional de 1994,
especialmente orientada a dar contenido al mandato del artículo 105
constitucional. Así, tempranamente, en la acción de inconstitucionalidad 1/95
se consideró que lo electoral hacía referencia al régimen conforme al cual se
selecciona o nombra, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un
proceso democrático, a las personas que han de fungir como titulares de
órganos de poder representativos del Estado, en el ámbito federal, estatal,
municipal o del Distrito Federal.
Años después, en la controversia constitucional 114/2006, la propia
Suprema Corte distinguió entre la materia electoral directa e indirecta. La
primera se asocia con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados
con la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano,
regidos por una normativa especializada e impugnables en un contexto
institucional también especializado; mientras que la materia electoral
indirecta es la relacionada con los mecanismos de nombramiento e
integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos, los
8
cuales, por regla general, involucran a sujetos distintos a los que se enfrentan
en los litigios técnicamente electorales.
Como puede observarse, el criterio original se vio ampliado. Esa es la
vocación de lo electoral, ampliar sus alcances: el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación ha reconocido la procedencia de algunos medios de
impugnación para dilucidar conflictos que para algunos no tienen un
contenido electoral, como sería el caso de los instrumentos de democracia
directa.
Esta tendencia a ampliar el espectro de lo electoral, sólo puede apreciarse
cabalmente cuando se advierte que la propia Constitución mexicana, y en
general todas las constituciones democráticas, tienen una pretensión electoral,
en la medida en que esta materia contiene la suma de mecanismos adecuados
para evitar los regímenes autoritarios o cualesquiera que generen la
indeseable concentración del poder en una persona o en un reducido grupo.
Tal pretensión electoral se traduce así en la configuración de lo que el autor
denomina el sector electoral: instituciones y organizaciones encargadas de
garantizar el modelo democrático contenido en la propia Constitución.
Por ello, la obra que el lector tiene en sus manos constituye una importante
aportación, al revisar de manera integral la forma en que se organiza lo
electoral en nuestro país. El análisis del sector electoral, como lo concibe el
autor, está basado en la revisión de instituciones y organizaciones. En tal
sentido, puede afirmarse que este enfoque se centra en el análisis institucional
de la función electoral, aunque limitado a las organizaciones formalmente
constituidas para ello, especialmente en el escenario público.
Esta perspectiva nos obliga a revisar los conceptos usuales del discurso
jurídico. Institución y organización son conceptos que adoptan un significado
diverso: la institución se refiere a las normas de conducta, mientras que la
organización alude a un sistema diseñado para lograr determinadas metas y
objetivos por medio de diversos recursos (humanos, materiales, etcétera). Las
instituciones vienen a ser ese conjunto de principios y reglas, contenidos en
la Constitución y las leyes, que rigen la función electoral; mientras que las
organizaciones son los sistemas encargados de cumplir con las tareas
relacionadas con dicha función. De esta forma, el sector electoral se revela
altamente complejo.
El abordaje que nos propone resulta sumamente gratificante, pues el autor ha
sintetizado en un texto ágil y breve, una materia sumamente compleja que
bien requiere un tratado para explicarla de manera prolija, en el contexto
mexicano. La síntesis obtenida resulta un excelente prontuario de la función
9
electoral mexicana, de sus instituciones y de sus organizaciones; lo que
permitirá a sus lectores un feliz acercamiento.
Todavía más, en mi opinión debe destacarse el hecho de que el autor presenta
a manera de lecciones la información, lo que permite sistematizarla en forma
muy didáctica, a la vez que ofrece aspectos relevantes, que en ocasiones
pasan desapercibidos en los tradicionales abordajes jurídicos. Así, al
ocuparse de la potestad organizativa estatal ofrece una visión muy común
entre los administrativas, derivando las funciones o potestades del Estado de
la propia razón de ser que tiene la Constitución en cualquier sistema
democrático, la de organizar, configurar y limitar el ejercicio del poder
público.
Precisamente por esta visión organizacional de lo electoral, el autor
también destaca el papel del órgano legislativo en la construcción del marco
jurídico, pero expresa que su participación no se agota en ese diseño jurídico,
sino que tiene además funciones de designación, inspección y control.
Ello resulta relevante, pues al visualizar la materia electoral, hay una
tendencia a constreñirla a los órganos más conocidos, especialmente en el
ámbito federal: Instituto Federal Electoral, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación y Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos
Electorales de la Procuraduría General de la República. Sin embargo, el matiz
que se pone en esta obra nos permite advertir que lo electoral es una materia
de configuración progresiva y limitativa, pues las instituciones son creadas
para servir de soporte a la labor de diversas organizaciones que tienen sede
constitucional, y tales instituciones que resultan obligatorias para todos se
van reconfigurando, por ejemplo, a través de la jurisprudencia del Tribunal
Electoral o, en casos específicos, a través de los acuerdos dictados por el
Consejo General del Instituto Federal Electoral. El autor repara en ello al ir
incorporando los criterios sostenidos en los asuntos resueltos por las salas del
Tribunal Electoral.
La visión organizacional de la obra se complementa con el estudio de
las instituciones relativas al régimen de responsabilidades, tanto de los
servidores como patrimonial de los órganos electorales, y al deber de
colaboración y cooperación entre organizaciones. Aunado a ello, los
apartados de autoevaluación que se incorporan al final de cada lección
constituyen un aspecto novedoso y útil.
Es un joven investigador que ha dado abundantes frutos. Su obra ha
sido publicada en España, Venezuela y México, y colabora en el Centro de
Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, en cuya adscripción se le reconoce como miembro del Sistema
10
Nacional de Investigadores. Sus líneas de investigación están orientadas al
Derecho público y constituyen, en la mayoría de los casos, abordajes
novedosos a temas que resultan relevantes para modernizar la visión jurídica
de las instituciones.
Puedo afirmar que la obra que nos ofrece nuestro autor es valiosa por
sí, pero debo agregar algo más, constituye una muestra de las labores
académicas en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
institución que ha sido reconocida por el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología como un espacio donde se realiza investigación. Por ello, me
congratulo en la presentación de esta obra, producto de la labor de
investigación de un servidor público de una de las organizaciones públicas
del sector electoral. Estoy seguro que el abordaje aquí propuesto será útil a
estudiantes, profesores y, sobre todo, a los ciudadanos en general, para
coadyuvar en los esfuerzos de educar en materia electoral, cimiento de la
construcción de una ciudadanía informada y orientada a la consolidación de
la democracia en nuestro país.
Manuel González Oropeza
Magistrado de la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
México, DF, diciembre de 2012.
OBJETIVOS GENERALES
Diferenciar la organización y formas de actuación de los
órganos electorales a través de su estructura y normas
generales de funcionamiento.
Reconocer la potestad de organización estatal en materia
electoral.
Identificar la diversidad de órganos encargados de la materia
electoral.
Diferenciar a los órganos electorales de acuerdo a sus tipos de
funciones y actividades.
ABREVIATURAS UTILIZADAS
Cdo. Considerando.
CCh Constitución del Estado de Chiapas, de 3 de febrero de 1921.
Última reforma de 11 de septiembre de 2009.
CF Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 5
de febrero de 1917. Última reforma de 24 de agosto de 2009.
COFIPE Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, de 14 de enero de 2008. Última reforma de 7 de
abril de 2009.
IES Instituciones de Educación Superior.
IFE Instituto Federal Electoral.
IUS Sistema de Consulta de Jurisprudencia y Tesis Aisladas de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
FEPADE Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos
Electorales de la Procuraduría General de la República.
LFEP Ley Federal de Entidades Paraestatales, de 14 de mayo de
1986. Última reforma de 28 de noviembre de 2008.
LGSMIME Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, de 22 de noviembre de 1996. Última
reforma de 1 de julio de 2008.
LFRP Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, de
31 de diciembre de 2004. Última reforma de 12 de junio de
2009.
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, de 11 de junio de 2002. Última
reforma de 6 de junio de 2006.
LFRC Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, de 29 de mayo
de 2009.
13
LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de 29 de
diciembre de 1976. Última reforma de 17 de junio de 2009.
LOPGR Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de
29 de mayo de 2009.
LOPGJVer Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia de
Veracruz, de 12 de julio de 2004. Última reforma de 16 de
diciembre de 2008.
LR105 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, de 11 de mayo de 1996. Última reforma de 22
de noviembre de 1996.
ONG Organismo No Gubernamental.
RIIFE Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral, de 11 de
agosto de 2008.
RITEPJF Reglamento Interior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, de 9 de octubre de 2009.
RLOPGJVer Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de Justicia de Veracruz, de 24 de mayo de 2006.
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación.
TEPJF Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
JUSTIFICACIÓN Y PRECISIONES
I. La organización del sector electoral en México busca ofrecer una
explicación clara y completa de los órganos públicos involucrados en la
materia electoral a través de la teoría del Derecho de organización. Esta
perspectiva aporta bases sólidas para exponer de manera global, integral y
completa la conformación de las estructuras electorales, su encaje en el
completo del Estado mexicano y no de manera aislada o separada desde la
vertiente única del régimen jurídico-electoral que tradicionalmente se centra
en la exposición de los institutos y los tribunales electorales dejando a un
lado al legislador como parte esencial de la configuración de la organización
y funcionamiento electoral así consecuentemente el papel de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación como tribunal encargado de resolver las
acciones de inconstitucionalidad de normas electorales.
II. Esta obra se ha apartado de las referencias histórico-jurídicas
suficientemente abordadas por la doctrina mexicana (Galván 1997, 3-18,
Galván 2006, 3-17 y Franco 2005, 14-21 y 29-44, por todos).
Asimismo, se ha alejado de una explicación lineal y reiterativa de las
normas jurídicas que los organizan y que poco más contribuiría a su
conocimiento, por lo que, esta obra debe servir de complemento didáctico a
todos aquéllos interesados en la estructura del sector electoral mexicano.
III. La obra analiza la capacidad de organización del Estado y
explica su incidencia en los diferentes tipos de órganos involucrados en la
materia electoral a partir de las características de su estructura, los principales
mecanismos jurídicos de su actuación y las relaciones jurídicas que
mantienen entre ellos.
IV. La referencia expositiva se basa en el modelo federal que resulta
el más complejo debido a sus dimensiones y su posición referencial de las
estructuras estatales, lo que no obsta para resaltar aquéllas especialidades
organizativas que, desde las Entidades federativas, se han aportado al diseño
organizativo del sector electoral en México.
V. La descripción de esta obra se sostiene con la doctrina en
castellano más representativa del Derecho de organización, las diferentes
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normas jurídicas electorales y las resoluciones judiciales que aportan criterios
al lector para comprender el funcionamiento y estructura de los órganos del
sector electoral.
Para facilitar la identificación de las resoluciones judiciales, las
emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se identifican con el
número oficial asignado y la referencia del número IUS; las restantes se
tratan de resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.
VI. Cabe advertir desde este momento algunas cuestiones básicas
sobre la conformación de este texto. El documento está estructurado
esencialmente en parágrafos y, en su caso, subdivididos con letras
minúsculas. Cada serie de parágrafos corresponde a una idea central de la
exposición que está referida en letras mayúsculas que corresponden a cada
subtema de las Lecciones de la obra. Esta técnica permite una secuencia en
todo el documento y la división temática de las Lecciones no altera la
numeración seriada. Cuándo en un parágrafo se hace referencia o remisión a
otra parte del documento –para su fácil identificación- se advierte con el
símbolo ortográfico § que se refiere al parágrafo correspondiente seguido de
su numeración.
VII. Al inicio de cada Lección se encuentran los objetivos precisos
de la misma y al finalizar cada una se ofrece una autoevaluación que permita
al lector verificar la comprensión de los elementos claves del tema mediante
las respuestas a las preguntas tematizadas.
VIII. Para todos aquéllos temas que se relacionan de manera
indirecta con la exposición de este trabajo se ofrece bibliografía
complementaria como respaldo didáctico, de tal forma que el lector
interesado en profundizar más encuentre fácilmente la referencia.
INTRODUCCIÓN
1. Las diferentes funciones o asuntos públicos a cargo del Estado se
ejecutan a través de un entramado de órganos especializados. En el caso de la
materia electoral, como «esencia misma del poder estatal» (Franco 2005,
14), se desarrolla mediante una compleja red de órganos públicos que ejercen
las funciones en esta materia concreta.
2. El análisis del Derecho positivo (federal y estatal) evidencia la
diversidad de tipos de órganos y las considerables diferencias en su estructura
y funcionamiento, de ahí que resulte ineficaz intentar determinar un solo
modelo de organización pública-electoral en el Estado federal mexicano.
3. Las múltiples funciones que estos órganos desarrollan sirven de
punto de diferenciación y análisis, por lo que, adquieren relevancia las
actividades jurídicas que realizan y las técnicas aplicadas en su actuación
(legislativa, administrativa, investigación de delitos o la jurisdiccional).
4. La cuestión de la organización estatal actual ya no se limita al
estudio tradicional de división tripartita de poderes y estructuras
jerarquizadas sino que el complejo entramado en el que coexisten órganos
administrativos, jurisdiccionales, unipersonales, colegiados, autónomos,
independientes, etcétera, debe atender también a las formas jurídicas de
interrelación que mantienen.
5. La estructura federal del Estado mexicano -que mantiene dos
ámbitos diferenciados (federal y estatal)- aunada a la dimensión y
especialidad entre los órganos públicos y, especialmente los del sector
electoral, provocan en el ciudadano dificultad para identificar con claridad a
los órganos encargados de las funciones y, en su caso, valorar su desempeño
y señalar su responsabilidad.
6. Finalmente, otro elemento de consideración en el actual diseño
organizativo electoral está referido a la legitimidad de dichos órganos
especializados para ejercer las funciones de control, inspección, registro y
sanción que tienen encomendadas.
7. a. El contenido que se aborda en esta obra está dividido en
Lecciones tematizadas conforme a los órganos que integran la estructura
jurídico-electoral en México.
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b. La Lección I está dedicada a exponer de manera sucinta la
estructura esencial del Derecho de organización en general que permita al
lector diferenciar los conceptos básicos (organización, órgano, parte de
órgano, cargo, función y competencia) que servirán de criterio orientador
para abordar el resto del material expuesto.
c. La Lección II contiene la exposición de la organización de la
función normativa que desarrolla el Poder legislativo así como las funciones
administrativas relacionadas con el régimen electoral encomendadas a este
mismo órgano o a algunas de sus partes.
d. La Lección III explica las características principales del órgano
electoral encargado de la organización de elecciones. Posteriormente, se
desarrollan cada una de sus funciones iniciando por la normativa y
descendiendo a la clasificación admitida por la doctrina especializada del
Derecho de organización. Finalmente, la Lección se cierra con la exposición
del control especializado que desarrollan los órganos jurisdiccionales al
órgano administrativo electoral.
e. La Lección IV centra su exposición en que el lector identifique la
relevancia de la función jurisdiccional como herramienta de control jurídico
y distinga los diferentes tipos de órganos que conforman el sistema integral
de justicia electoral así como su régimen de responsabilidades.
f. La Lección V está dedicada al órgano especializado en la
persecución de los delitos electorales, de tal forma que se conozcan sus
características estructurales y carácter secundario del órgano encargado de la
procuración de justicia.
g. La Lección VI pretende exponer 2 temas centrales para la
organización del sector electoral referido al deber de colaboración entre los
órganos públicos y sus mecanismos de aplicación que establece el Derecho
positivo así como una referencia al régimen de responsabilidad patrimonial
del sector electoral.
LECCIÓN I.
ALGUNAS CUESTIONES PREVIAS SOBRE
LA POTESTAD ORGANIZATIVA ESTATAL
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA LECCIÓN
Reconocer la capacidad organizativa del Estado.
Identificar las vertientes material y funcional de la
organización.
Diferenciar entre organización, órgano y cargo.
8. El mismo concepto de Estado constitucional refleja una
necesidad básica de orden para su existencia, funcionamiento y
permanencia. Precisamente, una de las razones de la Constitución radica
en organizar y configurar el ejercicio del poder público, de tal forma, que
el Estado –desde su concepción liberal- es una entidad necesariamente
organizada (ver artículos 39, 40, 41 párrafo primero y 49 CF).
9. El poder de organización -como poder constituido- se ejerce
mediante una serie de potestades que se reparten o distribuyen entre
diversas estructuras orgánicas que diseñan, en primer lugar, la misma
norma constitucional conforme a criterios diversos (equilibrio,
colaboración, jerarquía, etcétera) y que, en segundo lugar, son
desarrollados por la ley y, finalmente, los reglamentos.
10. Por ende, la potestad organizatoria estatal no pertenece en
exclusiva a un órgano determinado sino que se manifiesta a través de
múltiples actos de los diversos órganos previstos por el ordenamiento
jurídico.
11. El elemento clave para explicar la estructura estatal es el de
organización considerada como técnica para «el establecimiento de un
20 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
orden en la actuación de poder público a los efectos de conseguir
determinados fines…» (Parejo 2009, 23).
12. Así, el Estado utiliza diversas funciones jurídicas para
materializar sus fines a través de sus diferentes órganos que ejercen las
atribuciones para «la realización del orden jurídico» (Merkl 2004, 370).
13. a. Pero también, como organización se puede comprender
desde el sujeto jurídico-público como centro final de imputación de
derechos y obligaciones que está dotado de funciones, asuntos, tareas o
materias que ejerce bajo su jurisdicción.
b. El Estado es organización o también llamada «persona
jurídica» (Gallego et. al. 2001, 22) que actúa a través de diversos órganos
a los que se les otorgan facultades o atribuciones que ejercen por la
organización a la que pertenecen originariamente.
14. a. Los órganos o «unidades funcionales» (Gallego et. al. 2001,
30), ejercen funciones diferenciadas y delimitadas por el ordenamiento
jurídico conforme a criterios de equilibrio de poder, autonomía,
colaboración, eficacia, entre otros. Los órganos más representativos del
Estado son el Legislativo, Judicial y Ejecutivo concebidos desde el siglo
XVIII con la idea de la separación de funciones (Estados Unidos de
América y Francia).
b. En algunas ocasiones, la compleja estructura del órgano
requiere de órganos de segundo grado con atribuciones propias que
pueden hacer valer frente al mismo órgano primario.
15. Aunque se mantienen sólidos los tres órganos tradicionales del
Estado (artículo 49 y 116 CF), la transformación de la estructura estatal
para ir adaptándose a las necesidades públicas de cada momento ha
impactado en la conformación de diferentes órganos estatales,
especialmente en el sector electoral.
16. Aunque inicialmente la función administrativa estuvo
concentrada en la denominada Administración pública para que se
encargará de las materias de titularidad estatal, la paulatina
Se entiende por competencia al «conjunto de materias que se atribuyen a una organización […] a un órgano o a un cargo…». Por facultades o atribuciones se entienden los «poderes jurídicos que el ordenamiento atribuye a los distintos órganos (partes de órgano) y cargos de una organización para el ejercicio de las tareas que deben cumplir» (Gallego et. al. 2001, 26).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 21
especialización de algunos asuntos públicos o la atención de nuevos
asuntos provocó el crecimiento sustancial de la Administración pública
que hicieron necesario recurrir a fórmulas adicionales a la organización
centralizada mediante órganos descentralizados, desconcentrados, la
aparición de las Administraciones independientes hasta la mayor
colaboración de particulares en actividades de interés público relevante
mediante concesiones, contratos o permisos.
17. En esta dinámica estatal algunas funciones específicas y de
relevancia política o económica fueron separadas de la estructura
administrativa existente y se depositaron en nuevos órganos que no
respondieran al funcionamiento jerárquico de la actuación administrativa
heredado del modelo liberal.
18. La CF contempló –entonces- algunos órganos que no se
incrustaban en la estructura administrativa directa del Estado (§ 33-52)
sino que, por el contrario, se posicionaron en una situación especial de
autonomía para atender una actividad estatal determinada alejada de la
dependencia y jerarquización tradicionales (por ejemplo, Banco de
México e Instituto Federal Electoral).
19. Ahora bien, todos los órganos están integrados por cargos que
son ocupados por funcionarios públicos a través de los que actúa el
órgano y, en consecuencia, el Estado (ver Roldán 2008, 201-207).
20. La participación de personas en los cargos forma una parte
esencial en el funcionamiento del órgano y de la organización en general,
ya que funcionan como engarce entre la personalidad abstracta del órgano
con la realidad física y material de su actuación.
21. Por ello, adquiere relevancia la profesionalización de la carrera
funcionarial que permite establecer las bases de ingreso, permanencia,
promoción, sanción y remoción de funcionarios profesionalizados con
estabilidad en sus labores y la responsabilidad por su desempeño.
22. A modo de resumen, la capacidad de organización (potestas
instituendi) estatal comprende elementos de estructura, técnicas de
actuación y técnicas de interrelación que, por lo que aquí interesa, van
conformando el diseño especializado de la “materia electoral indirecta”
como la concibe la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación
(Jurisprudencia 125/2007. IUS: 170703).
22 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
AUTOEVALUACIÓN I
1. ¿Qué norma jurídica determina en primer lugar la organización del
ejercicio del poder público?
a. Estado b. Ley c. Constitución d. Bando e. Reglamento
2. ¿Quién es titular de las competencias?
a. organización b. cargo c. órgano d. parte de órgano
3. ¿Qué son las funciones o atribuciones?
a) Gestión de asuntos públicos en régimen de autonomía y con
mecanismos de control de oportunidad política.
b) Poderes que se atribuyen jurídicamente a los órganos estatales para el
ejercicio de las tareas que tienen encomendadas.
c) Capacidad de organizarse y dotarse de una Constitución.
4. ¿A través de qué figura jurídica actúa el órgano?
a. Estado b. cargo c. acto d. organización
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 23
RESPUESTAS
Respuestas: 1-c; 2-a; 3-b; 4-b.
LECCIÓN II.
ÓRGANO LEGISLATIVO
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA LECCIÓN
Identificar el órgano legislativo electoral.
Diferenciar las funciones normativas y ejecutivas del
órgano legislativo.
Distinguir los mecanismos de intervención del órgano
legislativo en el sector electoral.
23. Las competencias para regular, organizar, desarrollar y
controlar el régimen electoral pertenecen al Estado como organización
personificada que se distribuyen entre sus diversos tipos de órganos.
24. Siguiendo las determinaciones constitucionales (autonomía,
reserva de ley, colegialidad, equidad, procedimiento legislativo, entre
muchos otros), el Poder legislativo (federal o estatal) es el primer órgano
en ejercer las atribuciones encomendadas de aprobar las leyes
electorales (§70-91) a través de un procedimiento ad hoc
constitucionalmente previsto sobre las que actuarán los demás órganos en
la materia (COFIPE y sus respectivos Códigos estatales, por citar las leyes
más representativas).
25. La participación del Poder legislativo en materia electoral
ocupa una posición trascendental en el diseño jurídico del sector que de
ninguna manera se puede obviar, ya que su actuación –como se expone
más adelante- no se agota en la emisión de las leyes electorales sino que
tiene algunas otras funciones de designación, inspección y control.
26. El Poder legislativo en México (Congreso de la Unión) y en
las Entidades federativas (Congreso del Estado) es un órgano
26 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
constitucional que se integra de forma colegiada; en el caso federal,
mediante dos partes de órgano que, como se sabe, tienen renovación
periódica: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores.
27. a. Este órgano legislativo puede actuar de manera global
aunque las partes de órgano también pueden actuar de manera
independiente o separada para algunos casos concretos.
b. Por ejemplo, en el sector electoral, la Cámara de Senadores
participa de manera separada para designar a los 22 Magistrados del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que les propone
la Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo 99 CF). Mientras que
la Cámara de Diputados actúa de manera independiente para aprobar el
Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 74.IV CF) o designar -
con las dos terceras partes- al Consejero Presidente y los 8 Consejeros que
integran el Consejo General del Instituto Federal Electoral (artículo
41.Base V CF) a través de un procedimiento escalonado de renovación de
los Consejeros que impida la transformación en un solo acto del Consejo
General por parte de una misma “legislatura” de la Cámara de Diputados.
c. En el caso de los Congresos estatales también ejercen las
funciones de designación de Consejeros y Magistrados electorales
conforme a su “libertad para determinar la conformación del órgano
encargado de la función estatal de organizar las elecciones” (Tesis
X/2010) y comprobando que se cumplen los principios de independencia,
objetividad e imparcialidad (Jurisprudencia 01/2011).
28. La Auditoria Superior de la Federación es un órgano
secundario de la Cámara de Diputados que ejerce funciones de inspección
y control del ejercicio presupuestal federal de los órganos
administrativos electorales y de los órganos de Poder judicial federal
(artículo 74.VI CF y artículos 2. VII y IX, 3 LFRC).
29. El Poder legislativo también interviene en el caso de la
sustanciación del juicio político contra alguno de los 9 Consejeros del
Instituto Federal Electoral, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación y los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, en el que, a grandes rasgos, se lleva a cabo un
procedimiento en el que participan las dos partes del órgano legislativo.
En primer lugar, la Cámara de Diputados se convierte en el órgano
acusador ante la Cámara de Senadores que ejerce funciones de jurado de
sentencia para determinar la sanción correspondiente con el voto de las
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 27
dos terceras partes de los miembros del órgano senatorial (ver artículos
108-110 CF).
30. En resumen, el órgano legislativo en materia electoral es el
primer órgano que ejerce funciones normativas (legislativas) y también
algunas administrativas relevantes (de nombramiento, remoción,
inspección y control) sobre los demás órganos electorales, que lo
posicionan en una situación principal en la configuración del régimen
jurídico-electoral que no se debe desdeñar.
28 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
AUTOEVALUACIÓN II
1. ¿Qué órgano federal tiene atribuida la facultad legislativa electoral?
a. Cámara de Senadores b. Cámara de Diputados c. Congreso de la
Unión
2. ¿Cuál es la parte del órgano legislativo que tiene funciones de
fiscalización presupuestal de los órganos administrativos y judiciales en
materia electoral?
a. Cámara de Senadores b. Auditoría Superior de la Federación
c. Congreso de la Unión. d. Secretaría de Hacienda y Crédito Público
3. ¿Qué órgano federal nombra a los Magistrados del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación?
a. Cámara de Diputados b. Congreso de la Unión c. Cámara de
Senadores
4. ¿Qué órgano designa a los Consejeros de Instituto Federal Electoral?
a. Cámara de Diputados b. Presidente de la República.
c. Cámara de Senadores. d. Ministros
5. ¿Cuántos Consejeros integran el Consejo General del Instituto Federal
Electoral?
a. 3 b. 7 c.9 d. 11 e.22
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 29
RESPUESTAS
Respuestas: 1-c; 2-b; 3-c; 4-a; 5-c.
LECCIÓN III.
ÓRGANOS ENCARGADOS DE LA FUNCIÓN
ESTATAL DE ORGANIZAR ELECCIONES
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA LECCIÓN
Identificar el órgano electoral encargado de organizar
elecciones.
Reconocer las características estructurales del órgano
electoral.
Diferenciar los principios rectores de la función
administrativa del órgano electoral.
Diferenciar las funciones normativas y administrativas del
órgano electoral.
Distinguir la configuración de la capacidad normativa del
órgano electoral.
Diferenciar las formas de actuación administrativa del
órgano electoral.
A. Posición estructural, características esenciales y algunos hechos
diferenciales: el modelo chiapaneco
31. En términos generales, la actividad administrativa del Estado
se lleva a cabo a través de diversos órganos a los que la Constitución
encomienda la satisfacción del interés general y les establece principios de
actuación determinada.
32 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
32. a. Las Administraciones públicas (federal, estatal y municipal)
son los órganos más conocidos y afianzados en nuestro sistema
constitucional.
b. La estructura de las Administraciones públicas –siguiendo el
modelo federal- se conforma en dos grandes apartados, la Administración
pública centralizada y la «paraestatal» o descentralizada (artículo 90 CF),
reguladas mediante las leyes respectivas (LOAPF y LFEP en el caso
federal).
33. Además de la tradicional estructura administrativa apuntada,
en las constituciones han ido apareciendo otro tipo de órganos u
organismos –denominados en las leyes federales como «órganos
autónomos» (artículo 134, 10o. párrafo CF), «Entes públicos federales»
(artículo 2.VII LFRCF) u «Órganos constitucionales autónomos»
(artículo 3.IX LFTAIPG)- separados de la tradicional Administración
pública que se caracterizan por funcionar bajo un esquema especial y
diferenciado que los dirige al cumplimiento de una función estatal
específica sobre la que ejercen atribuciones en régimen de autonomía
funcional.
34. La enorme diversidad de funciones estatales y la relevancia de
alguna de éstas –como la función electoral (Franco 2005, 14 y 21)- ha
originado una estructura administrativa especializada separada de la
tradicional Administración pública que se posiciona en una situación
relevante por su ubicación y regulación constitucional.
35. A diferencia de la Administración pública señalada en el
artículo 90 CF y conformada por ley; los órganos autónomos previstos en
la Constitución con una regulación propia y diferenciada del resto que
ejercen funciones administrativas, se organizan y controlan de manera
separada o independiente, transformando así la integración en la división
de poderes o de distribución de funciones heredada del modelo liberal.
36. a. En principio se cuestionó su encaje constitucional sobre su
separación de la Administración pública existente y, por otro lado, cómo
funcionaría su autonomía respecto de los demás órganos estatales. En este
sentido, la Jurisprudencia: 12/2008. IUS: 170238 del Pleno de la SCJN
aclaró que la aparición de dichos órganos no significa que «se altere o
destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la
circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e
independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 33
del Estado mexicano, ya que su misión principal radica en atender
necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general,
conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de
los órganos tradicionales».
b. Por lo que, en la misma Jurisprudencia se determinaron
requisitos para la existencia de los órganos constitucionales autónomos:
«a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b)
mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; c)
contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d)
atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente
atendidas en beneficio de la sociedad».
c. En el ámbito de actuación propia de cada una de las Entidades
federativas también se admitió la creación de sus órganos constitucionales
autónomos, ya que, según el diseño federal (artículos 40 y 116 CF), «no
están obligados a establecer, como órganos de poder, únicamente a los
señalados en la Ley Suprema, puesto que en uso de la libertad soberana
de que gozan en su régimen interior pueden, según sus necesidades, crear
cuantos órganos consideren indispensables para su desarrollo, así como
para atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinentes,
siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del Pacto Federal»
(Jurisprudencia: 13/2008. IUS: 170239).
37. La razón para crear órganos autónomos radica en
circunstancias políticas o económicas de cada sector o área sujeta a
regulación. La relevancia y sensibilidad intrínsecas del régimen político-
electoral han influido especialmente para la transformación de los órganos
electorales especializados en México.
38. Resulta oportuno recordar que la crisis democrática que tuvo
el país durante la mayor parte del s. XX mantuvo los esfuerzos por extraer
de ámbito de decisión del Presidente y, específicamente, de la Secretaría
de Gobernación las cuestiones de organización de elecciones y mejorar la
organización electoral para garantizar elecciones equitativas, justas y
certeras entre todos los participantes (ver Cárdenas 2000, 53-54) lo que ha
evidenciado las transformaciones del órgano estatal encargado de la
organización de las elecciones, desde la Comisión Federal de Vigilancia
Electoral (1946), pasando por la Comisión Federal Electoral (1973) hasta
el actual Instituto Federal Electoral.
34 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
39. Desde la perspectiva de la fuente de su creación, el Instituto
Federal Electoral (artículo 41, Base V CF) y en el modelo estatal los
órganos electorales que diseñan las respectivas Constituciones de los
Estados federados [artículo 116.IV.b) y c) CF], se configuran como
órganos constitucionales autónomos.
40. El IFE ha tenido un recorrido para lograr, desde el punto de
vista formal, su ubicación constitucional, la independencia de sus
acciones a través de las reformas electorales de la década de los 90, y,
desde el material, el desarrollo de funciones para lograr la realización de
los principios constitucionales planteados (democrático, autonomía,
neutralidad, equidad, certeza, legalidad, entre otros).
41. a. La actuación autónoma de los órganos electorales
conforma la esencia de su existencia para el correcto desempeño de sus
funciones como centro diferenciado de imputación jurídica (personalidad
jurídica propia), aunado al eminente carácter ciudadano de sus cargos de
decisión, lo que intenta alejar al órgano aún más de los vínculos con
sectores o grupos determinados (partidos políticos, cámara empresariales,
organizaciones sindicales, entre otras). Ver la Sala Superior Tesis
XX/2010.
b. El traspaso de la designación de sus integrantes del Poder
ejecutivo a la respectiva Cámara de Diputados con la participación de los
partidos políticos y la consulta a la sociedad es un elemento más para
construir la fortaleza y credibilidad pública en su integración y
funcionamiento.
42. Hay que desatacar que la jerarquía -como principio básico del
funcionamiento administrativo en México- tiene explicación propia en el
caso de los órganos constitucionales autónomos. A diferencia de lo que
ocurre con otros órganos que también ejercen funciones administrativas
(Dependencias y Entidades federales), los órganos electorales, en sus
relaciones con otros órganos, no responden a la relación jerárquica y
servicial tradicional que caracteriza a la que mantiene el Gobierno y la
Administración pública, sino que, por el contrario, la idea misma de su
existencia radica en separarlos, en la medida de lo posible, de las órdenes,
instrucciones o cualquier otra decisión o presión por parte de los órganos
estatales de carácter político (Congreso, Presidente, Gobernador, por citar
algunos ejemplos).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 35
43. Las relaciones externas de dichos órganos autónomos
resultan, en principio, incompatibles con una posición subordinada a
otros órganos o intereses particulares precisamente por efecto de la
autonomía funcional.
44. La neutralidad y objetividad de sus actuaciones resultan
requisito vertebral de su actuación autónoma que aleje a los órganos
electorales de la influencia, presión o coacción que pueda recibir desde
todos los ámbitos político, partidista, sindical y empresarial. De tal forma
que, la adopción de decisiones debe venir respaldada por la objetividad
del órgano y la imparcialidad de sus funcionarios mediante la aplicación
y tratamiento generalizado de las normas jurídicas a todos los casos
similares que resuelven y se encuentran impedidos para llevar a cabo un
tratamiento diferenciado que no esté previsto en las mismas normas, de lo
contrario su actuación sería arbitraria y, por tanto, fuera de ordenamiento
jurídico (ver Chinchilla 2004, en todo).
45. En cambio, el análisis del Derecho positivo evidencia la
estructura jerarquizada en las relaciones internas del órgano
constitucional autónomo que, en general, mantiene una cadena de mando
entre sus órganos con excepción de algunos órganos de consejo, asesoría,
consulta (Comités Técnicos o de Asesoría Científica) o que ejercen
funciones diferenciadas y propias (órganos de segundo grado como la
Unidad de Fiscalización).
46. Otra de las características básicas de los órganos autónomos
electorales radica en su título de legitimación o materia sobre el que
desarrollan sus funciones (organización de las elecciones). Es decir,
dichos órganos están diseñados para ejercer un cúmulo de potestades
públicas (normativa, sancionadora, registro, entre otras) para dirigir,
ordenar y coordinar la función estatal de organizar elecciones en el ámbito
federal (artículo 41 CF), en el de cada uno de los Estados federados y, en
casos excepcionales, en los Municipios (§144).
47. Otras formas de fortalecer la legitimación, dada su
característica técnica e independiente de los poderes políticos, residen en
su vinculación a la Constitución así como a los mecanismos de
nombramiento por parte de la Cámara de Diputados y de responsabilidad
jurídica.
48. La personalidad jurídica propia que detentan los órganos
electorales autónomos y la materia concreta sobre la que ejercen sus
36 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
funciones (administrativo-electoral) se completan con un régimen jurídico
específico (Derecho electoral) y, en mayor medida, diferenciado del
régimen jurídico-público general aplicable al resto de órganos
constitucionales y administrativos.
49. El régimen jurídico especializado al que se sujetan dichos
órganos electorales forma parte central de su funcionamiento y actuación
independiente, sin embargo, su autonomía no lo exime de la aplicación de
la otra parte del ordenamiento jurídico referido a actividades relacionadas
con su operación y funcionamiento.
50. a. Los órganos electorales ejercen actividades esencialmente
administrativas (organizar elecciones y fomentar la cultura democrática) y
guardan una diferencia orgánica y funcional respecto de las actividades
que realizan los demás órganos administrativos regulados por ley.
b. La Administración pública federal (centralizada y paraestatal)
se regula a través de la LOAPF para las dependencias, la LFEP y sus
correspondientes para las entidades pero no tienen aplicación a los
órganos constitucionales autónomos con actividades administrativas ya
que dichos órganos electorales cuentan con una regulación diferenciada,
por ejemplo en el modelo federal, a través del artículo 41.Base V CF;
Libro tercero de COFIPE y el RIIFE, especialmente.
51. La autonomía y actividades administrativas de los órganos
constitucionales autónomos no los exime de la sujeción a otras normas
jurídicas aplicables de manera general a cualquier órgano estatal, en la
medida en que no condicionan o limitan su autonomía funcional y
responden a otros principios esenciales del ordenamiento jurídico. De ahí
que dichos órganos constitucionales autónomos están obligados a la
aplicación de las normas generales de fiscalización, de transparencia y
acceso a la información, de responsabilidad patrimonial, por citar los
casos más conocidos.
52. La autonomía de los órganos electorales se configura con
elementos característicos que conforman su fortaleza o garantía, entre los
que se encuentran: autonormación, capacidad de actuación independiente,
financiamiento suficiente, mecanismos de protección en materia de
responsabilidad política, penal o administrativa (artículos 109-111 CF y
379 COFIPE) al que están sujetos los funcionarios.
53. En el caso federal, IFE está integrado por un conjunto de
órganos centrales: Consejo General, Presidencia del Consejo General,
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 37
Junta General Ejecutiva, Secretaría Ejecutiva y la Unidad de Fiscalización
de los Recursos de los Partidos Políticos.
54. El Consejo General está integrado por el Consejero Presidente,
8 Consejeros Electorales con los que se conforma la decisión del Consejo.
Adicionalmente, el Consejo General se integra con representantes del
Poder legislativo y de los Partidos políticos nacionales y el Secretario
Ejecutivo del IFE que participan con voz pero no tienen capacidad de voto
en la adopción de decisiones del Consejo General (artículos 109-118
COFIPE).
55. a. La Presidencia del Consejo es un órgano secundario del
Consejo General que ejerce funciones de dirección, designación y
coordinación (artículo 119 COFIPE). Así como las diferentes Comisiones
del Consejo General determinadas por el mismo COFIPE (fiscalización,
prerrogativas, radio y tv, etcétera) o las creadas por determinación del
Consejo General.
b. Al respecto la Sala Superior del TEPJF ha señalado que los
actos de estas Comisiones son parte del Consejo General y, por ende, sus
actos son susceptibles de impugnación ante la misma Sala Superior
(Jurisprudencia: 02/2005).
56. La Junta General Ejecutiva es un órgano colegiado integrada
por el Consejero Presidente, el Secretario Ejecutivo y 6 Directores
Ejecutivos (Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos
Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral,
de Capacitación Electoral y Educación Cívica, y de Administración,
artículo 121 COFIPE). Ejerce funciones de programación, supervisión,
evaluación, resolución y técnicas (artículo 122 COFIPE).
57. La Secretaría Ejecutiva es un órgano unipersonal de carácter
técnico, nombrado por las dos terceras partes del Consejo General a
propuesta del Consejero Presidente, que tiene las funciones de
representación legal de IFE, de designación, coordinación, resolución e
información (artículos 123-125 COFIPE).
58. La Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos
Políticos es un órgano especializado del IFE que cuenta con autonomía
funcional en materia de fiscalización de recursos de los partidos
políticos. Su cargo principal es el Director General designado por el
Consejo General del Instituto con funciones normativas, de inspección,
coordinación y colaboración (artículos 79-82 COFIPE).
38 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
59. a. Las reformas constitucionales de 2007, introdujeron a la
estructura organizativa del propio IFE, a la Contraloría General como
órgano dotado de autonomía técnica y de gestión para controlar,
inspeccionar y vigilar los ingresos y egresos del propio Instituto federal.
b. El cargo de Contralor General se accede mediante designación
de, al menos, las dos terceras partes de la Cámara de Diputados a
propuesta de las IES y este encargo dura seis años con posibilidad de
reelección por una ocasión, orgánicamente, el Contralor General tiene el
nivel de Director ejecutivo del Instituto Federal Electoral.
c. Independientemente de su autonomía, este órgano de
fiscalización del Instituto está adscrito a la Presidencia del Consejo
General y mantiene relaciones de coordinación respecto de la Auditoría
Superior de la Federación.
d. Una de las actividades más representativas de la Contraloría
General consiste en determinar criterios, lineamientos, métodos y
procedimientos contables para la fiscalización de los recursos públicos
que ejercen los funcionarios del Instituto Federal Electoral.
60. Además, el IFE cuenta con órganos desconcentrados en las
capitales de las Entidades federativas que ejercen funciones y actúan con
la personalidad jurídica y el patrimonio del mismo Instituto: Junta Local
Ejecutiva, Vocal Ejecutivo y Consejo Local (artículo 135 COFIPE).
61. a. La Junta Local Ejecutiva es órgano colegiado de carácter
permanente integrada por el Vocal Ejecutivo, Vocales de Organización
Electoral, del Registro Federal de Electores, de Capacitación Electoral y
Educación Cívica, y el Vocal Secretario (artículo 135 COFIPE).
b. Las funciones que ejercen son de supervisión, evaluación,
coordinación, información y resolución (artículo 136 COFIPE).
62. El Vocal Ejecutivo de la Junta Local ejerce funciones de
coordinación, programación, técnicas y de gestión administrativa (artículo
137 COFIPE).
63. a. El Consejo Local únicamente funciona durante el proceso
electoral federal y está integrado por un Consejero Presidente designado
por el Consejo General del IFE, 6 Consejeros Electorales y representantes
de los partidos políticos nacionales.
b. El Consejo Local ejerce temporalmente funciones de vigilancia,
nombramiento, resolución, información, registro y especialmente realiza
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 39
el cómputo total y la declaración de validez de la elección de Senadores
(artículo 141 COFIPE).
64. En cada uno de los 300 Distritos en los que se divide el
territorio nacional el Instituto Federal Electoral cuenta con una Junta
Distrital, Vocal Ejecutivo y Consejo Distrital.
65. a. La Junta Distrital es órgano colegiado de carácter
permanente que se reúne una vez al mes y está integrado por el Vocal
Ejecutivo que la preside, Vocales de Organización electoral, del Registro
Federal de Electores, de Capacitación y Educación Cívica y el Vocal
secretario.
b. Las principales funciones administrativas de la Junta Distrital
consisten en evaluación de programas, planeación sobre la ubicación de
casillas y la capacitación de funcionarios de las mesas directivas de
casilla (artículo 146 COFIPE).
66. El Vocal Ejecutivo de la Junta Distrital ejerce funciones
propias de coordinación, organización, inspección y certificación de
documentos, entre otras.
67. a. Los 300 Consejos Distritales son órganos temporales
durante el proceso electoral federal y se integran con un Consejero
Presidente y 6 Consejeros electorales, la participación sin voto de los
representantes de los partidos políticos nacionales (artículo 149 COFIPE)
y el Vocal Secretario de la Junta Distrital que ejerce también como
Secretario del Consejo.
b. Las funciones más destacadas de los Consejos Distritales
consisten en determinar el número y la ubicación de casillas, insacular a
los funcionarios de casilla, registro de candidatos a diputados por el
principio de mayoría relativa y de los representantes de los partidos
políticos y efectuar los cómputos distritales de la elección de diputados y
senadores.
68. a. La estructura organizativa de los procesos electorales
termina con las Mesas directivas de casillas integradas por ciudadanos
encargados de momentos fundamentales del régimen electoral: recibir los
votos, clausurar las casillas, realizar el escrutinio y cómputo en cada una
de las secciones electorales en que está dividido cada Distrito (artículo
157 COFIPE).
b. Las Mesas directivas de casillas son órganos colegiados
temporales durante el proceso electoral integrados por ciudadanos que
40 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
ejercen los cargos de Presidente, Secretario, 2 Escrutadores y 3 suplentes
generales.
69. a. Antes de cerrar este apartado y siguiendo las características
diferenciales que presentan algunos modelos estatales resulta preceptivo
resaltar el diseño de organización electoral que se produce en el Estado de
Chiapas.
b. Desde la reforma constitucional estatal de 2004, las funciones
administrativas electorales encargadas en exclusiva al Instituto Electoral
de dicho Estado fueron divididas para un mejor funcionamiento del
régimen electoral. El Instituto Electoral mantuvo las funciones
administrativas de organizar elecciones (artículo 14.C. I CCh) sólo que se
retiraron de sus atribuciones aquéllas funciones referidas a la vigilancia y
fiscalización electoral de los gastos de precampañas, campañas,
transparencia y fiscalización del financiamiento electoral y, en general, la
de investigar y sancionar violaciones a las normas electorales (artículo
14.C. II CCh).
c. A diferencia del modelo federal derivado de la reforma de
2007-2008 sobre la Unidad de Fiscalización del IFE, en el Estado de
Chiapas –como apunta Chacón- había transformado sustancialmente la
estructura orgánica del régimen electoral de la Entidad, de tal forma que,
las funciones de fiscalización apuntadas se depositaron en un órgano
constitucional autónomo dotado de personalidad jurídica, patrimonio
propio, funciones propias (normativa y sancionadora) denominado,
actualmente, Comisión de Fiscalización Electoral, encabezada por su
Presidente que dura en el cargo 7 años previo nombramiento del Congreso
del Estado (ver, Chacón 2007, 219-238).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 41
B. Facultad de normación propia
1) Vinculación de la “primacía de ley” y “reserva de ley” con la
potestad normativa de los órganos administrativos electorales
70. a. Una de las características para determinar la autonomía de
un órgano consiste en la capacidad para generar sus propias normas
jurídicas relativas a regular las funciones que tiene encomendadas. La
«atribución de un poder de normación» que permite emitir sus propias
normas jurídicas resulta sustancial al tipo de autonomía
constitucionalmente prevista (Parejo 2009, 168).
b. Algunas facultades del Consejo General del IFE se encuentran
expresamente determinadas en las normas jurídicas pero, en ocasiones,
resulta necesario ejercer algunas que no tienen previsión expresa y se
deben entender como implícitas. Al respecto la Sala Superior del TEPJF
ha expresado que «a fin que el ejercicio de las citadas [explícitas] sea
eficaz y funcional, dicho órgano puede ejercer ciertas facultades
implícitas que estén encaminadas a cumplir los fines constitucionales y
legales para los cuales fue creado el Instituto Federal Electoral»
(Jurisprudencia: 16/2010).
71. Para lograr cumplir sus tareas y materializar su capacidad de
autoorganización, el legislador –cumpliendo con el mandato de la
autonomía constitucional- trasladó al IFE la facultad normativa para
expedir diferentes instrumentos normativos que, en términos generales,
deben ser aprobadas por el Consejo General del IFE, la Junta General
Ejecutiva, la Unidad de Fiscalización o la Contraloría General, y hacer la
correspondiente publicación en el DOF [artículos 118.1 a) y 117
COFIPE].
72. La potestad normativa del IFE se puede dividir en aquéllas
normas jurídicas internas que están dirigidas a regular la organización y
funcionamiento de los órganos del mismo Instituto federal [artículo
118.1.a) COFIPE] y aquéllas previstas en la misma ley electoral para ser
desarrolladas mediante reglamento [artículos 34.4 (fiscalización), 35.9
(registro de agrupaciones políticas,) 41.1 (acceso a la información) ó 53
(radio y televisión)], que están dirigidas a destinatarios externos al órgano
electoral (ver la Sentencia SUP-RAP-135/2008).
42 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
73. Un apunte clave consiste en que la potestad normativa
autónoma de los órganos electorales está diferenciada de la concepción
sobre la potestad normativa (reglamentaria) del “Poder ejecutivo”
(Presidente de la República, Gobernadores, Jefe de Gobierno), de ahí que,
la atribución para expedir normas jurídicas se distinga con la explicación
tradicional liberal arraigada en nuestro sistema jurídico (ley +
reglamento).
74. Actualmente, los órganos jurisdiccionales del Poder judicial
federal entienden que la capacidad normativa de los órganos
administrativos no está circunscrita a la exclusividad del titular del Poder
ejecutivo (federal, estatal, distrito federal) o de los Ayuntamientos como
la doctrina judicial determinó desde la Quinta época, de ahí que, «la
facultad reglamentaria no es dominio exclusivo del titular del Poder
Ejecutivo, de modo tal que sólo este último tenga la aptitud de emitir
reglamentos con exclusión de cualquier otra autoridad, sino que esta
facultad de hace extensiva a aquellos órganos que precisan de
reglamentar debidamente su funcionamiento acorde con una ley que
previamente lo ha establecido…» (Tesis: VI.1o.A 162 A. IUS: 179479).
75. La posibilidad que detentan otros órganos diferenciados del
denominado “Poder ejecutivo” para expedir sus propias normas jurídicas
responde las siguientes cuestiones esenciales.
76. La primera se refiere al fortalecimiento del principio de
división o distribución de poderes públicos y de su necesario equilibrio. Si
bien es cierto el Gobierno tiene atribución constitucional originaria para
expedir reglamentos, dicha disposición no significa que sea la única forma
–aunque sí la más consolidada- de emitir este tipo de normas infralegales.
Sino que, para garantizar el equilibrio de poderes, la misma Constitución
establece como elemento de excepción la atribución expresa para que el
Poder legislativo (artículo 77.III CF) o el Poder judicial (artículo 99 CF)
emitan sus propias normas jurídicas reglamentarias sin dependencia del
Gobierno.
77. a. La segunda se refiere a la compleja estructura estatal. La
aparición de los órganos autónomos y autoridades independientes impactó
directamente en la concepción de la potestad reglamentaria, ya que,
además de la tradicional excepción entre Poderes ejecutivo, legislativo y
judicial, la autonomía de los órganos electorales requería inevitablemente
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 43
de la capacidad de participar en la conformación de su ordenamiento
jurídico iniciado con la Constitución y desarrollado por ley.
b. Al respecto, resulta representativa la Jurisprudencia del Pleno
de la SCJN sobre el origen legal de la potestad reglamentaria del Consejo
Electoral de Durango: «La circunstancia de que la facultad reglamentaria
del citado Consejo se prevea en el Código Estatal Electoral y no en la
Constitución Política del Estado de Durango no la convierte en una
facultad extraordinaria, pues después de la Constitución la ley tiene
encomendada la derivación primera del derecho, de manera que la
ordenación de las relaciones sociales y la actuación de los demás poderes
le tienen a ella por condición, de ahí que las normas elaboradas por los
demás poderes y órganos con pretensión de incidir en ese ámbito creador
del derecho deban estar habilitadas por ley y se conformen como normas
secundarias. Ello se explica, porque goza de legitimidad democrática, al
provenir de un procedimiento seguido por un Poder en el que se
encuentran representadas las mayorías y las minorías. Además, dicha
facultad se justifica atendiendo a la naturaleza del Consejo Estatal
Electoral, que al ser un órgano autónomo no se encuentra dentro del
ámbito de atribuciones del Poder Ejecutivo de la entidad, por lo que éste,
en uso de su facultad reglamentaria, no podría expedir disposiciones que
incidan en el ámbito de atribuciones del Consejo. En consecuencia, la
facultad reglamentaria puede establecerse en ley, sin que por ello pueda
estimarse que se trate de facultades extraordinarias, máxime si se toma
en cuenta que dicha facultad se limita por los principios de reserva de ley
y de subordinación jerárquica» Jurisprudencia: 31/2007. IUS: 172576,
destacado mío).
78. a. La potestad normativa infralegal no es exclusiva del Poder
ejecutivo ya que no responde únicamente a la división de poderes y,
además, dicha la posibilidad de emitir estas normas se puede otorgar a
diferentes órganos del Estado mediante Constitución (Presidente,
Gobernador o Ayuntamientos) o mediante ley (IFE o Universidades).
b. La Sala Superior del TEPJF ha mencionado que «para que un
reglamento se considere fundado basta que la facultad reglamentaria de
la autoridad que lo expide se encuentre prevista en la ley»
(Jurisprudencia: 01/2000).
79. La facultad normativa, independientemente de su origen
constitucional o legal, encuentra límites constitucionales a su ejercicio que
44 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
constriñen la posibilidad de emitir dichas normas a los principios de
reserva de ley, jerarquía y control jurisdiccional. Por lo que, la posibilidad
que el legislador (federal o estatal) otorga para emitir normas jurídicas
autónomas a los órganos electorales no resulta incontrolable, sino que,
preceptivamente deben seguir algunos límites jurídicos.
80. a. La primacía de ley ubica a las normas infralegales en un
segundo plano normativo (primacía formal) y condiciona el alcance de sus
determinaciones en la medida en que los preceptos legales sirven de
parámetro de control de las normas reglamentarias y condicionan el
sentido (primacía directiva) y la intensidad (primacía objetiva) de la
regulación por vía administrativa.
b. La jurisprudencia del Pleno de la SCJN ha mencionado que «el
ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el
contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural
los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que
reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de
aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga
distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el
ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y
exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano
facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas
o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente
esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la
exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de
la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación
jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución
competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos
jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del
cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué,
quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la
ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio
ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni
extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que
sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además,
cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal
disposición» (Jurisprudencia: 30/2007. IUS: 172521).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 45
81. La capacidad de supraordenación de la ley frente a las normas
infralegales también se expresa mediante la reserva de ley o «preferencia
de la ley» según la SCJN (ver, Jurisprudencia: 2a./J. 143/2002. IUS:
185404) de materias o asuntos en las que las Constituciones (federal o
estatal) determinan que su regulación debe llevarse a cabo mediante una
ley.
82. De tal manera que existe un ámbito o título habilitante
reservado constitucionalmente a la intervención normativa de legislador y,
en su caso, a partir de dicha legislación, se ejerza la potestad
reglamentaria (carácter secundario) o la potestad normativa autónoma.
83. Desde la perspectiva del principio democrático del Estado, la
reserva de ley –como menciona M. Aragón-, «no significa sólo la reserva
al órgano más (directamente) democrático, sino también al órgano que por
contener la representación de la pluralidad de opciones políticas permite
que todas ellas (y no sólo la mayoritaria) participen en la elaboración de la
norma» (Aragón 1988, 41-42).
84. Por otro lado, la misma Jurisprudencia 30/2007 del Pleno
señala que la reserva de ley «se presenta cuando una norma
constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una
determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los
aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza
distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de
establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el
otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas
secundarias, en especial el reglamento» (Al respecto también ver
Jurisprudencia: 28/2007. IUS: 172515).
85. a. Un último apunte que hay que realizar sobre la potestad
normativa de los órganos constitucionales autónomos consiste en el
limitado espacio de libre regulación que otorga la ley. La idea central del
poder normativo del órgano autónomo (personalidad jurídica y funciones
propias) consiste en tener la capacidad de atender los asuntos
encomendados en régimen de autonomía con los límites constitucionales
que ya se han señalado, lo que por otro lado implica un mandato al
legislador para dejar el espacio suficiente de regulación propia al
órgano autónomo (ver Jurisprudencia: 94/2002). La capacidad de emitir
normas jurídicas autónomas responde a dos cuestiones esenciales: a)
46 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
«campo propio determinado» y b) «expresar decisiones de ordenación y
configuración propias» (Parejo 2009, 234).
b. En este sentido, el Estatuto del Servicio Profesional es la norma
autónoma que expresa la autonomía de IFE (artículo 105.3 COFIPE),
como instrumento normativo de referencia directa e independiente del
órgano electoral con reducida intensidad legislativa (artículos 204-205
COFIPE).
2) Precisiones de la facultad reglamentaria
sobre el régimen sancionador
86. Las funciones que tienen bajo su directa responsabilidad los
órganos electorales requieren mecanismos jurídicos capaces de reprochar
jurídicamente a los sujetos que infrinjan las normas electorales. Para ello,
los órganos están dotados de capacidad sancionadora para tener
posibilidades reaccionar frente a la trasgresión jurídica y, en su caso,
restituir la juridicidad alterada.
87. a. La facultad sancionadora en materia electoral parte de la
configuración normativa de conductas infractoras y sus correspondientes
sanciones.
b. Los principios constitucionales y las resoluciones judiciales limitan los
alcances de la potestad de regulación infralegal de asuntos electorales
referidos al régimen sancionador, en el que opera con especial intensidad
la reserva de ley con «el carácter limitado y exclusivo de sus
disposiciones, esto es, sólo las normas jurídicas legislativas determinan
la causa de incumplimiento o falta, en suma, el presupuesto de la
sanción» (Jurisprudencia: 07/2005).
88. El ordenamiento jurídico-electoral determina que sólo
mediante la Constitución o las leyes (federales o estatales) se puede
regular dicho régimen.
89. a. En el caso de violaciones a la ley en materia de acceso a
radiodifusión [artículos 41. Base III. Apartado D CF] también existe la
disposición federal para que tanto la Constitución como las leyes de los
Estados federados garanticen la determinación de infracciones o faltas y
sanciones electorales [116.IV.h) CF].
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 47
b. En el nivel legal, el COFIPE establece que el régimen
sancionador electoral federal se regula mediante las determinaciones de su
Libro Séptimo (artículo 49.4).
c. Al respecto, el Pleno de la SCJN ha determinado que, según el
artículo 116.IV n) CF, «se advierte el imperativo para que en las leyes
electorales estatales se determinen las faltas en materia electoral, así
como las sanciones que deban imponerse […] el Congreso Estatal, al
emitir el Código Electoral, tiene el mandato constitucional de determinar
las faltas en materia electoral, así como las sanciones que deban
imponerse por aquéllas» (Jurisprudencia: 16/2010. IUS: 165211).
90. En resumen, la potestad reglamentaria de los órganos
electorales encargados de organizar las elecciones encuentra límite
expreso mediante los principios de primacía o jerarquía normativa y
preferencia de ley como determina con toda rotundidad las resoluciones
más representativas del Poder judicial federal.
91. La facultad normativa de la potestad sancionadora electoral
está atribuida de manera exclusiva a la Constitución (federal o estatal) y a
sus correspondientes leyes, de ahí que, el órgano administrativo electoral
no tiene posibilidades jurídicas para innovar infracciones y sanciones
electorales vía reglamentaria (ver tesis: 16/2010. IUS: 165211).
48 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
3) Actuación normativa a través de Acuerdos,
Lineamientos y Resoluciones de carácter general
92. Además de la posibilidad de emitir normas en desarrollo de la
ley, la complejidad de las funciones electorales requiere de las
herramientas jurídicas para la adecuada ordenación de los asuntos
encomendados.
93. Como resulta aceptado en la doctrina administrativista, existen
otro tipo de normas jurídicas con efectos generales que ejercen una
función de «complementación» (Parejo 2009, 169). La utilización cada
vez mayor de estos instrumentos normativos de complementación radica
en su flexibilidad y fácil adaptación a la dinámica administrativa
(Sarmiento 2008, en todo).
94. Una de estas normas administrativas son los “acuerdos”
dirigidos a resolver, ejecutar, determinar, o crear una situación jurídica
con efectos externos, internos y en ocasiones designa actos consensuales,
para el correcto ejercicio de las funciones administrativas atribuidas por
las principales normas jurídicas (Roldán 2008, 132. López 2007, 257. Ver
Tesis: 2a. LXXX/2007. IUS: 172106).
95. En materia electoral, los Acuerdos que emite, por ejemplo, el
Consejo General del IFE [artículos 117 y 118.1 z) COFIPE] tienen un
claro efecto vinculante a los destinatarios, por lo que, se consideran
«normas generales, abstractas, impersonales, heterónomas y coercibles
(acuerdos) que […] a fin de que tengan efectos erga omnes o
precisamente generales, se impone la necesidad jurídica de que sean
publicados en el Diario Oficial de la Federación, para que surtan el
efecto de notificación en forma a sus destinatarios…» (Tesis: 024/98).
96. En el caso de los Lineamientos del Consejo General también
tienen efectos generales y vinculantes a sus destinatarios, es decir, se
integran en el conjunto de normas administrativas electorales de carácter
técnico [artículo 118.1 j) COFIPE].
97. a. Además, hay que considerar las Normas Generales
Contables para los partidos políticos que emite la Unidad de Fiscalización
de los Recursos de los Partidos Políticos del IFE [artículo 81.1 b)
COFIPE].
b. Así como las Pautas de Transmisión de información en radio o
televisión que aprueba el Comité de Radio y Televisión del IFE
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 49
destinadas a ordenar las características técnicas que deben cumplir los
mensajes que serán transmitidos (artículos 74-76 COFIPE).
c. Las normas sobre métodos, procedimientos, sistemas de
contabilidad y archivo así como los lineamientos sobre quejas en contra
de servidores públicos y los criterios para la realización de auditorías y
revisión de recursos que emite la Contraloría General (artículo 391
COFIPE).
C. Actuación administrativa electoral
98. Como se ha señalado, los órganos electorales dotados de
autonomía constitucional ejercen actividades esencialmente de carácter
administrativo que se desarrollan a través de diversas formas y técnicas.
99. La actividad administrativa de estos órganos tiene un amplio
repertorio que, a partir del Derecho electoral, hace necesario establecer
pautas de expresión de dicha actividad para explicarla de manera
coherente.
100. Independientemente de los mecanismos formales de
actividad administrativa (acto y contrato), esta exposición se centra en
describir la actuación material del órgano administrativo electoral.
1) Una cuestión previa: Principios de actuación
101. La actuación administrativa del órgano electoral está sujeta a
algunos principios fundamentales que han sido delineados por la doctrina
(Rodríguez de Santiago 2009, 43-56) e interpretados por la Jurisprudencia
144/2005 (IUS: 176707) del Pleno de la SCJN que sirve de guía a la
exposición.
102. La certeza de los órganos electorales se refiere al elemento
material, es decir, a las facultades o atribuciones que tienen jurídicamente
atribuidas para ejercer en régimen de autonomía, bajo su decisión libre y
responsabilidad. La configuración clara y nítida de las competencias
permite conocer las reglas a que deben sujetarse los participantes en el
régimen electoral.
103. a. La legalidad y ensanchado por A. Merkl al de juridicidad
administrativa (ver, Merkl 2004, 202-211), es uno de los requisitos del
50 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
Estado de Derecho e implica esencialmente que «la actividad
administrativa se halla […] plenamente juridificada, o, lo que es lo
mismo, no se desenvuelve nunca en un ámbito libre normas y principios
jurídicos» (Bacigalupo 2009, 13). El sometimiento o vinculación al
Derecho da lugar a la idea de “juridicidad” como principio que vincula la
actuación de las autoridades a todas las normas del Ordenamiento jurídico
(Constitución, Ley, Tratado, Reglamento, etcétera) y no sólo a la ley.
b. La misma Jurisprudencia de referencia señala que «el principio
de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las
autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones
consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen
conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo».
104. a. La objetividad está dirigida al organismo electoral para
que ejerza sus funciones con los fines y determinaciones previstas en el
ordenamiento jurídico. Por el contrario, la utilización de las funciones
otorgadas por las normas para fines particulares o de algún grupo
determinado, sin que encuentre respaldo jurídico, se considera como
“desviación de poder” y, por tanto, queda fuera del ámbito del Estado de
Derecho (ver, Chinchilla 2004, en todo. Atienza y Ruiz 2000, 91-114).
b. Sobre este elemento, la Jurisprudencia apuntada señala que «el
de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso
electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los
actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas
posteriores a la misma».
105. La imparcialidad está referida al sujeto que ocupa el cargo
para que actúe conforme determina el ordenamiento jurídico y no otorgue
beneficio o perjuicio alguno que no esté previsto en las mismas normas
jurídicas. Según la Jurisprudencia 144/2005 mencionada, la imparcialidad
«consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades
electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad
partidista».
106. La idea central de la independencia como elemento de la
autonomía, consiste en la desconexión del órgano electoral respecto de los
órganos, entidades, sujetos o personas de carácter político. Siguiendo la
concepción del Pleno de la SCJN el requisito necesario de dichos órganos
radica en «contar con autonomía e independencia funcional y financiera»
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 51
(Jurisprudencia: 12/2008. IUS: 170238 y Jurisprudencia 20/2007. IUS:
172456).
107. A través de la actuación independiente se garantiza en
mayor medida la imparcialidad de la actuación del órgano. La
Jurisprudencia del Pleno de la SCJN 144/2005 señala que «los conceptos
de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de
las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor
de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a
aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales
emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la
normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a
indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de
superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las
que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural» (Al
respecto ver la Jurisprudencia 60/2009. IUS: 166983 y Jurisprudencia:
91/2009. IUS: 196984).
108. En el estricto ámbito electoral, la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación precisa que el principio de
independencia en las decisiones «implica una garantía constitucional en
favor de los ciudadanos y los propios partidos políticos, y se refiere a
aquella situación institucional que permite a las autoridades de la
materia, emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto
apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o
someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones,
provenientes ya sea de superiores jerárquicos, de otros poderes del
Estado o incluso, de personas con las que guardan alguna relación
afectiva ya sea política, social o cultural» (Tesis: S3EL 118/2001).
2) Diversas formas de actuación administrativa-electoral
109. Aunque el régimen democrático es un elemento sustancial
del Estado en el que los ciudadanos pueden conformar libremente una
serie de decisiones para elegir a los representantes en los órganos políticos
y atendiendo a una serie de principios jurídicos (artículos 9, 35 fracciones
I, II y III; 36, fracciones III, IV y V CF), estas actividades ciudadanas
(singulares u organizadas) dada su relevancia pública y susceptibilidad de
52 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
ser lesivas para el interés general se encomiendan directamente a la
organización y condicionamiento de los órganos estatales especializados.
110. El interés público o general resulta una cláusula que tiene
como función «representar –en fórmula condensada- cualquier objeto, fin,
valor y, por tanto, bien jurídico protegido por la comunidad jurídica […] y
expresar en el contexto de las circunstancias de cada caso, materia y
momento el resultado de la identificación y determinación por el poder
público competente…» (Parejo 2007, 289).
111. En este sentido, el interés público de la materia electoral se
determina o precisa a través de la regulación primara que lleva a cabo la
CF y se va delineando con las determinaciones legales e infralegales
correspondientes que aplica el órgano electoral (ver Roldán 2008, 300).
112. Para lograr la protección, promoción, desarrollo del interés
general, los órganos electorales tienen atribuidas competencias para lograr
los objetivos planteados por el ordenamiento jurídico y, en consecuencia,
su actividad se refleja de formas diversas que aquí se intentan exponer con
criterios que responden a la incidencia en las libertades y derechos de
ciudadanos y organizaciones.
a) Actividad de ordenación: expresión de la autoridad electoral
113. La actividad de ordenación resulta la más característica de la
actuación administrativa estatal referida a la regulación y ordenación de
determinadas actividades de los particulares a través de mecanismos de
intervención administrativa (fiscalización, inspección, vigilancia,
verificación, etcétera) o que implican el condicionamiento o restricción de
actividades con la finalidad de «evitar peligros» y «prevenir riesgos»
(Assmann 2007, 181). En el sector electoral la actividad de ordenación se
expresa mediante diversos instrumentos y sobre variados ámbitos de las
actividades privadas.
114. El elemento para identificar las diversas herramientas de la
actividad ordenadora del órgano electoral consiste en la configuración de
una actuación concreta de limitación o restricción -determinada por las
leyes- por parte del órgano estatal sobre las libertades y derechos del
destinatario (artículo 1 CF y artículo 30 Convención Americana sobre
Derechos Humanos).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 53
115. En este orden ideas, se desprende que la actuación
administrativa de ordenación se puede producir de diversas maneras. Las
formas más representativas de esta actividad de ordenación consisten –
siguiendo a J. A. Santamaría- en las técnicas de condicionamiento,
información y ablatorias (Santamaría 2004b, 254-281).
116. En el régimen electoral las técnicas de condicionamiento que
realiza el órgano administrativo se refieren a todas aquéllas que
condicionan el ejercicio de alguna actividad lícita a la comprobación o
verificación por parte del órgano electoral para corroborar el
cumplimiento de los requisitos que exigen las normas jurídicas y que sean
compatibles con las expectativas de interés general.
117. Al igual de lo que sucede en el ámbito administrativo
general, el sector electoral soporta buena parte de su actuación de
comprobación a la figura de la autorización a veces denominada por el
legislador como licencia o permiso [artículos 205.2 d), 291.1 a) COFIPE]
así como resoluciones que pueden referirse a la procedencia de
actividades de los partidos políticos [artículo 42.1, 94.2, 81.1 p) o 99.3
COFIPE], la participación de observadores electorales [artículo 5.4 c)
COFIPE], el registro como partido político de una organización (artículo
31.1 COFIPE], sobre el tiempo de radio y televisión de los órganos
electorales estatales y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación durante las precampañas y campañas (artículo 54.1 COFIPE)
o sobre la procedencia de los convenios de coalición (artículo 99.3
COFIPE), entre otros casos.
118. a. Por su parte las técnicas de información presentan una
intensidad de intervención administrativa más débil que las de
condicionamiento, ya que, se trata de herramientas que imponen una serie
de deberes ante el órgano para obtener datos de los particulares con la
finalidad de facilitar el control administrativo y, además, contar con
mejores elementos para diseñar programas y acciones administrativas.
b. En la legislación electoral se prevén múltiples mecanismos de
información que se traducen como deberes que se deben cumplir con el
órgano electoral. Las figuras más representativas de esta técnica de
información consiste en el deber de identificación que, en materia
electoral, tiene una expresión relevante mediante el deber que tienen los
ciudadanos de inscribirse al Registro Federal de Electores [artículos 6.1
54 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
a), 171.3 y 182.2 COFIPE] o cuando asisten a emitir su voto ante la casilla
habilitada con su credencial (artículos 264.1 y 265 COFIPE).
c. Otros casos frecuentes de mecanismos de identificación consiste
en el registro de candidatos (artículo 8 COFIPE), de partidos políticos
(artículos 22.1 y 24 COFIPE), acuerdos de participación de agrupaciones
y partidos políticos (artículo 34.2 COFIPE), registro de agrupaciones
políticas (artículo 35. COFIPE).
d. La legislación electoral prevé también el deber de entregar
documentos a los órganos electorales como herramientas de información,
dicho deber se manifiesta en la obligación de los partidos para entregar
información sobre apertura de cuentas, fondos o fideicomisos de los
partidos políticos [artículo 78.4 e).I COFIPE], las aclaraciones o
rectificaciones sobre fiscalización [artículo 84.1 b) COFIPE], informes de
ingresos y gastos en precampañas (artículo 216 COFIPE), o en los casos
de convenios relativos a su fusión o la constitución de frentes o
coaliciones (artículos 94.2, 95.6 y 100.4 COFIPE), así como la
información bancaria tradicionalmente reservada al secreto bancario o
fiduciario, entre otros casos.
e. La actividad de información electoral presenta otra vertiente a
través de la que se manifiesta el deber de comunicación de cambios o
modificaciones de alguna situación jurídica determinada. La legislación
electoral ofrece ejemplos relevantes: el deber de los partidos políticos para
informar sobre el cambio de los integrantes de sus órganos directivos
[artículo 38.1 m) COFIPE] o el deber de los ciudadanos de informar sobre
el cambio de domicilio al Registro Federal de Electores (artículos 175.1 y
186.1 COFIPE).
119. a. Las técnicas ablatorias o de menoscabo son las que
presentan una mayor incidencia en la esfera de intereses de los
destinatarios ya que restringen el contenido de sus libertades o derechos
reduciendo o eliminando el contenido de alguna situación favorable o
también creando o ampliando una situación jurídica desfavorable (ver
Santamaría 2004b, 272).
b. En este caso, el Derecho electoral prevé algunas figuras
ablatorias dirigidas a la cancelación o pérdida de registro de partidos
políticos así como la liquidación de su patrimonio (artículos 32.1, 32.2 y
101 COFIPE).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 55
b) Actividad promocional
120. Los órganos administrativos del sector electoral también
llevan a cabo algunas actividades dirigidas a la consecución de sus fines
alejadas de las que implican el ejercicio de su “autoridad” y se centran en
la intervención o restricción de las conductas de los particulares
(ordenación) sino que se centran en una actuación tendente a la
promoción o fomento de determinadas actividades.
121. Aunado a la función primordial de “organizar elecciones”
los órganos electorales deben ejercer otra función estatal de promoción de
la «capacitación y educación cívica» [artículos 3 a) y 41.Base V CF].
122. En este sentido, la función de capacitación y promoción de la
educación cívica se insertan en el cúmulo de actividades de los órganos
electorales en general (§ 168) y del órgano administrativo en especial.
123. a. A diferencia de la actividad de ordenación que se lleva a
cabo directamente por el órgano electoral, las actividades de promoción
de la cultura democrática y cívica se desarrollan bajo criterios «más
flexibles» (Assmann 2007, 332) de actuación administrativa con la
finalidad de obtener efectos reales (difusión en radio y televisión,
publicaciones, entre muchos otros).
b. Otra parte de la actividad de promoción se lleva a cabo en
formas de colaboración. De ahí que la actividad de promoción la realiza
el órgano estatal de manera directa o, en algunos casos, en colaboración
con particulares u otros sujetos públicos (Tribunales, IES, ONG, etcétera)
encargados de la difusión y promoción de la cultura democrática en
México.
124. El convenio es la figura más representativa de la acción
conjunta del órgano electoral con otros sujetos, aunque también se utilizan
instrumentos como ayudas, becas, premios, concursos, entre otras figuras
administrativas.
c) Actividad sancionadora: expresión de la autoridad electoral
125. Para cerrar este recorrido de las formas de actuación del
órgano administrativo del sector electoral, hay que hacer referencia a su
capacidad para sancionar a todo aquél sujeto que infrinja el
ordenamiento electoral y que, por ende, deba ser destinatario del reproche
56 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
estatal mediante la correspondiente sanción por la actualización de la
conducta infractora determinada en la norma jurídica.
126. Conforme el diseño constitucional actual, el ius puniendi del
Estado se deposita en dos grandes órganos. Por un lado, la facultad
exclusiva de imponer, modificar o determinar la duración de las penas por
la comisión de delitos electorales que ejercen los Jueces y Tribunales
(artículo 21, párrafo 3o. CF), por el otro, la potestad sancionadora de los
órganos que ejercen actividades administrativas.
127. El Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador
general y sus subespecies o –como denomina el TEPJF- «vertientes» a las
que pertenece la materia electoral (Sentencia SUP-JRC-39/2009. Cdo.
Tercero y Tesis: XLV/2002) se encuentran todas condicionadas a algunos
principios constitucionales.
128. La CF estableció algunas determinaciones generales para el
ejercicio del ius puniendi y elementos diferenciadores entre sus especies,
de ahí la competencia exclusiva y directa de los Jueces y Tribunales para
imponer penas a las conductas antijurídicas (delitos), mientras que la
capacidad de sancionar de los órganos administrativos se circunscribe a la
aplicación de sanciones por la comisión de infracciones a las normas
jurídico-administrativas.
129. En este mismo sentido, la CF determina, en el caso de las
conductas, que los delitos únicamente puedan ser tipificados mediante una
ley (Código Penal), en cambio para el régimen de infracciones la reserva
de ley se matiza y permite la tipificación de conductas infractoras en vía
legislativa o, en algunos casos, tasados por vía infralegal (§ 86-91).
130. Tanto para el Derecho penal como para el Derecho
administrativo sancionador, la CF establece una serie de límites y
condiciones que contenga la capacidad de castigo estatal (ver Tesis: 1a.
LXIX/2006. IUS: 175277).
131. La tradición y consolidación de la doctrina del Derecho penal
ha influido directamente en la aplicación de sus principios orientadores a
la vertiente de Derecho administrativo sancionador (ver Jurisprudencia
99/2006. IUS: 174488 y Jurisprudencia 100/2006. IUS: 174326; Tesis:
2a.LIX/99. IUS: 193926; Tesis: 045/2001), aunque con los matices y
cautelas inevitables cuando se pretende llevar a cabo dicho traspaso.
132. La aparición de órganos constitucionales autónomos
separados de los tradicionales órganos de Estado encargados de alguna
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 57
actividad o función estatal, extendió los alcances de la actividad
sancionadora al permitir que, además de las Administraciones públicas,
estos órganos autónomos tuvieran posibilidades de sancionar la violación
o trasgresión jurídica de las normas que integran el régimen jurídico-
electoral.
133. Para ello, dicho régimen jurídico ha establecido [artículo
118.1 w) COFIPE] la atribución exclusiva de Consejo General de órgano
electoral para imponer sanciones a través de una serie de formas y
procedimientos para dirigir la actuación administrativa conforme límites
constitucionales (tipicidad, procedimiento, proporcionalidad, certeza,
competencia, etcétera) en protección de interés general y del sujeto
infractor.
D. Mecanismos de control de la actuación administrativa-electoral
134. Como ya se expresó, uno de los principios de actuación de
los órganos electorales radica en la sujeción de toda su actuación al
ordenamiento jurídico (juridicidad). Este sometimiento de la conducta
administrativa requiere mecanismos de control que permitan verificar o
comprobar el cumplimiento de las normas jurídicas a la que se encuentra
vinculada dicha actuación (ver Jurisprudencia 20/2010. IUS: 165145).
135. Los mecanismos de control jurídico de la actuación de los
órganos electorales pueden prever vías de autocontrol (recurso
administrativo) y la vía de control judicial (contencioso-electoral), aunque
cabe la posibilidad de que el legislador pueda omitir el diseño de algún
recurso al seno del órgano administrativo electoral para que el superior
jerárquico revise y, en su caso, modifique o anule los actos y resoluciones
de sus subordinados, sin que ello, implique la violación al principio de
legalidad (ver Jurisprudencia 21/2010. IUS: 165144).
1) Control interno: recurso administrativo de revisión
136. En el ámbito interno del órgano administrativo electoral se
produce otra expresión del principio de jerarquía (§ 42) que permite al
58 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
órgano superior revisar y, en su caso, confirmar o revocar (total o
parcialmente) los actos del órgano inferior.
137. a. Al respecto cabe describir brevemente que el recurso de
revisión se produce en el seno del órgano administrativo electoral y
mantiene la tradición liberal de la revisión de los actos ante el superior
jerárquico del órgano que emite el acto, por lo que, en materia electoral, el
recurso de revisión es un medio de impugnación [artículo 3.2 a)
LGSMIME] y se resuelve ante el superior jerárquico (ver artículos 35.2 y
36.1 y .2 LGSMIME).
b. En este texto resulta oportuno apuntar que, según el COFIPE, el
recurso de revisión se resuelve por el Consejo General [artículo 118.1 u)],
la Junta Local Ejecutiva (artículo 135.3) y el Consejo Local (artículo
236.5).
2) Control externo por jurisdicción especializada
138. a. Además, existe otro mecanismo de control externo de la
actuación administrativa-electoral. El control judicial especializado de la
actividad administrativa es uno de los elementos esenciales del Estado de
Derecho que implica –entre otras cosas- la tutela judicial o jurisdiccional
como derecho fundamental (artículo 17 CF), que siguiendo a la Primera
Sala de la SCJN «puede definirse como el derecho público subjetivo que
toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes,
para acceder de manera expedita a tribunales independientes e
imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin
de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades,
se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa
decisión. Ahora bien, si se atiende a que la prevención de que los órganos
jurisdiccionales estén expeditos -desembarazados, libres de todo estorbo-
para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes,
significa que el poder público -en cualquiera de sus manifestaciones:
Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los
tribunales a condición alguna, pues de establecer cualquiera, ésta
constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo que
es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por
normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del
acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 59
carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que
lícitamente puede perseguir el legislador. Sin embargo, no todos los
requisitos para el acceso al proceso pueden considerarse
inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el
contenido de ese derecho fundamental, están enderezados a preservar
otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y
guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como
es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los
recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el
de la previa consignación de fianzas o depósitos» (Jurisprudencia: 1a./J.
42/2007. IUS: 172759).
b. Pero también la tutela judicial puede determinarse como
función de «una instancia de control dotada de independencia» (Assmann
2007, 404), tal y como lo expresa la CF: «El Tribunal Electoral será […]
la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado
de Poder Judicial de la Federación» (artículo 99).
139. a. En materia electoral, este principio básico se expresa
mediante algunos mecanismos especialmente diseñados para atender el
control de los actos de los órganos administrativos electorales.
b. Al respecto, la Jurisprudencia Sala Superior del Tribunal
Electoral de Poder Judicial de la Federación determina que el
establecimiento de un «sistema integral de justicia en materia electoral
cuya trascendencia radica en que por primera vez en el orden jurídico
mexicano se prevén los mecanismos para que todas las leyes, actos y
resoluciones electorales se sujeten invariablemente a lo previsto en la
Constitución federal y, en su caso, las disposiciones legales aplicables,
tanto para proteger los derechos político-electorales de los ciudadanos
mexicanos como para efectuar la revisión de la constitucionalidad o, en
su caso, legalidad de los actos y resoluciones definitivos de las
autoridades electorales federales y locales» (Jurisprudencia 21/2001).
140. El control de la actuación administrativa-electoral está
asentado en la independencia de los Tribunales (judiciales o autónomos)
articulada bajo el principio de jurisdicción (electoral).
141. La plena jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación y los respectivos de los Estados federados
«estriba en conseguir resultados definitivos en el menor tiempo posible,
de modo que la sentencia debe otorgar una reparación total e inmediata,
60 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
mediante la sustitución a la autoridad responsable en lo que ésta debió
hacer en el acto o resolución materia de la impugnación, para reparar
directamente la infracción cometida. Sin embargo, como ocurre en todos
los casos donde opera la plena jurisdicción, de los que es prototipo el
recurso de apelación de los juicios civiles y penales, existen deficiencias
que atañen a partes sustanciales de la instrucción, que al ser declaradas
inválidas obligan a decretar la reposición del procedimiento, algunas
veces desde su origen. En estos casos, sí se tiene que ocurrir al reenvío, a
fin de que el órgano competente integre y resuelva el procedimiento
respectivo, sin que corresponda al revisor avocarse a la sustanciación del
procedimiento. Conforme a lo anterior, la plenitud de jurisdicción
respecto de actos administrativos electorales, debe operar, en principio,
cuando las irregularidades alegadas consistan exclusivamente en
infracciones a la ley invocada, pero no cuando falten actividades
materiales que por disposición de la ley corresponden al órgano o ente
que emitió el acto impugnado, en razón de que en la mayoría de los
casos, éstos son los que cuentan con los elementos y condiciones de
mayor adecuación para realizarlos, así como con los recursos humanos,
técnicos y financieros necesarios que se deben emplear para su
desempeño, a menos de que se trate de cuestiones materiales de
realización relativamente accesible, por las actividades que comprenden
y por el tiempo que se requiere para llevarlas a cabo, e inclusive en estos
casos sólo se justifica la sustitución, cuando exista el apremio de los
tiempos electorales, que haga indispensable la acción rápida, inmediata y
eficaz para dilucidar la materia sustancial del acto cuestionado, y no
dejarlo sin materia o reducir al mínimo sus efectos reales»
(Jurisprudencia 19/2003).
142. En resumen, cualquier forma de actuación de los órganos
administrativos en funciones electorales son susceptibles de revisión por
parte del órgano judicial especializado del Poder judicial (federal o
estatal) o dotados de autonomía para determinar si la actuación electoral
tiene respaldo jurídico o, en su caso, los órganos electorales
jurisdiccionales tienen posibilidades de invalidar dicha actuación por
quedar fuera de la cobertura normativa (actuación arbitraria).
143. En el caso de la materia de responsabilidad administrativa
(directa o subsidiaria) los órganos y funcionarios electorales federales se
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 61
sujetan al control del Tribunal especializado en responsabilidades
administrativas.
E. Órganos electorales del Municipio
144. a. En el ámbito de las Entidades federativas, tradicionalmente
la elección de ciudadanos para ocupar cargos populares se circunscribió a
los de Gobernador y Diputados así como a los cargos municipales de
Presidente municipal, Síndico y Regidores con los que se integran los
Ayuntamientos (artículo 115 CF).
b. Aunque el Municipio tiene una estructura diversificada de
órganos de representación política (Ayuntamiento, Secciones,
Comunidades, Delegaciones, Agencias y Subagencias municipales) en el
ámbito federal únicamente se previó como elemento básico del gobierno
municipal la elección de los Ayuntamientos de acuerdo con las
determinaciones del artículo 115 CF, por lo que, los demás órganos
políticos municipales (Agencias, Subagencias, Comunidades o Secciones)
se ubicaron en el espacio de desarrollo legislativo del régimen municipal
de cada Estado federado.
c. En la mayor parte de las Entidades federativas el diseño
legislativo se centró en reforzar la capacidad del Ayuntamiento para la
libre designación del resto cargos políticos, por lo que, la decisión
mayoritaria del Ayuntamiento trasladaba la fuerza del partido con mayor
representación en la Cabecera a todas las subdivisiones del Municipio.
d. La dinámica democrática, el involucramiento de los ciudadanos
en los asuntos públicos del Municipio y la capacidad legislativa de los
Congresos locales provocó que algunas Entidades federativas (Campeche,
Tlaxcala y Veracruz) trasladaran el principio democrático al ámbito de la
subdivisión municipal (ver Jurisprudencia 1/2008).
e. Para la organización de las elecciones de los cargos de las
divisiones municipales intervienen diversos órganos electorales. En
algunos casos, el mismo Instituto Electoral estatal organiza las elecciones
(Tlaxcala), en otros, se han diseñado órganos electorales municipales
(Junta Electoral Municipal) encargadas de la organización de las
elecciones de Agentes, Subagentes (Veracruz), Presidentes de comunidad
y Delegados (Tlaxcala) o miembros de las Juntas de Sección (Campeche)
a través de mecanismos de auscultación, consulta ciudadana o voto libre.
62 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
f. La legislación estatal prevé mecanismos de colaboración
interadministrativa para desarrollar las elecciones de los cargos políticos
de las subdivisiones municipales a través de técnicas orgánicas (Junta
Electoral Municipal) en los que participan miembros del Ayuntamiento y
del Congreso del Estado, así como técnicas instrumentales (convenios de
colaboración) entre el Ayuntamiento y el Instituto estatal electoral
correspondiente para proveer material electoral y cursos de capacitación
en la materia.
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 63
AUTOEVALUACIÓN III
1. ¿Cuál es la característica de los órganos encargados de organizar
elecciones?
a. subordinación b. autonomía c. jerarquía d. función
judicial
2. Señala las normas jurídicas que pueden aprobar los órganos encargados
de la función de organizar elecciones.
a. Reglamento b. Ley c. Constitución d. Acuerdos e.
Auto
3. ¿Cuál es el principio que rige en las relaciones internas de los órganos
encargados de organizar elecciones?
a. autonomía b. ordenación c. jerarquía d. independencia
4. ¿Cuáles son los tipos de control a los que se sujetan los órganos
electorales encargados de organizar elecciones?
a. administrativo b. jurisdiccional c. político d. municipal e.
financiero
5. ¿Cuál es el límite a la potestad normativa sancionadora de los órganos
encargados de organizar elecciones?
a. reserva de ley b. reglamentario c. competencia d. jerarquía
6. Técnicas que implican la obtención de datos por parte del órgano con la
finalidad de facilitar el control administrativo.
a. sanción b. información c. condicionamiento d.
coordinación
7. Está referida al sujeto que ocupa el cargo para que actúe conforme
determina el ordenamiento jurídico y no otorgue beneficio o perjuicio
alguno que no esté previsto en las mismas normas jurídicas.
a. objetividad b. certeza c. colaboración d. imparcialidad
8. ¿Cuál es la denominación de la actividad administrativa que se refiere a
la regulación de la actividad de los particulares para corroborar su
coherencia con el interés general electoral?
a. Actividad de ordenación b. Actividad normativa c. Actividad
promocional
9. ¿Cuál es el órgano colegiado de dirección del Instituto Federal
Electoral?
a. Consejero Presidente b. Consejo General c. Contraloría General d.
Senado
64 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
10. ¿Qué órgano autónomo fiscaliza la utilización de los recursos público
del Instituto Federal Electoral?
a. Unidad de Fiscalización b. Consejo General c. Cámara de
Diputados d. Auditoria Superior de la Federación f. Contraloría
General
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 65
RESPUESTAS
Respuestas: 1-b; 2-a/b; 3-c; 4-a/b/e; 5-a; 6-b; 7-d; 8-a, 9-b; 10-f.
LECCIÓN IV.
ÓRGANOS ENCARGADOS DE LA FUNCIÓN
JURISDICCIONAL DEL SECTOR ELECTORAL
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA LECCIÓN
Identificar a los órganos judiciales encargados del control
electoral.
Diferenciar a los órganos jurisdiccionales electorales de
acuerdo con sus funciones públicas.
Distinguir los principios esenciales que rigen la
organización y relaciones externas de los órganos
jurisdiccionales en materia electoral.
Asociar las funciones jurisdiccionales con los órganos
encargados del control judicial electoral.
A. Posición del Poder judicial en el entramado estatal
145. El Poder judicial es uno de los órganos que integran la triada
liberal de la distribución de poder público, su fundamento ha sido
constantemente señalado desde Locke, de Montesquieu, Hamilton, entre
otros, como elemento esencial del Estado de Derecho (Fernández 2009,
185. Punset 2009, 305. Vile 2007, 133-196 y 197-236, entre otros).
146. Dentro del poder judicial-funcional queda comprendida la
actividad jurisdiccional del Estado que se atribuye, en términos generales,
a una compleja red de órganos que conforman el Poder judicial-orgánico
(federal o estatal) que tienen como actividad, por lo que aquí interesa, la
68 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
de controlar la actuación de sujetos públicos y privados conforme al
régimen jurídico-electoral.
147. a. La combinación entre las vertientes funcional y orgánica
conforman características que lo diferencian del resto de órganos estatales
que se han venido apuntando en las Lecciones II y III. El Poder judicial es
un conjunto complejo y diversificado de órganos que ejercen jurisdicción
sin responder a un régimen jerarquizado en su ejercicio, de ahí que «la
titularidad de la función jurisdiccional corresponde a cada uno de los
jueces y magistrados que se hallan al frente de los distintos órganos
judiciales…» (Delgado 2002, 36-38).
b. De acuerdo con el sistema federal mexicano, el poder judicial-
orgánico se conforma en dos vertientes:
c. El Poder judicial federal (artículo 94 CF) se integra por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Electoral, los
Tribunales (colegiados o unitarios), los Juzgados y su órgano de
administración denominado Consejo de la Judicatura Federal así como el
Jurado Federal de Ciudadanos (artículo 1 LOPJF).
d. El Poder judicial de las Entidades federativas (artículo 116.III
CF) se puede conformar por un Tribunal Superior de Justicia del Estado
integrado por un órgano de control constitucional estatal, el Tribunal
Electoral (Aguascalientes-Baja California-Baja California Sur-Coahuila-
Durango-Sinaloa-Tamaulipas-Veracruz-Zacatecas), Sala Electoral del
Tribunal Superior de Justicia (Tlaxcala), Sala Electoral y Administrativa
(Campeche), Tribunal con jurisdicción contencioso-administrativa y
electoral (Chiapas), Tribunal Electoral (Sonora), tribunales
especializados, juzgados y su órgano administrativo especializado:
Consejo (ver Jurisprudencia 17/2008. IUS: 170365).
148. Al igual de lo que sucede con la potestad normativa
(legislativa o infralegal) que no pertenece en exclusiva a alguno de los
órganos estatales, la función jurisdiccional no resulta exclusiva a los
órganos que integran el Poder judicial sino que está diseminada entre el
Independientemente de los sujetos involucrados (públicos o privados), la función general de los órganos judiciales consiste en la aplicación de una norma jurídica a un caso concreto para resolver definitivamente un conflicto intersubjetivo desde una posición imparcial (ver Fix-Zamudio y Cossío 1995, 30).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 69
complejo orgánico del Estado (ver, artículo 116 V CF) con el requisito
constitucional de gozar de autonomía e independencia [artículo 116 IV c)
y V CF].
149. a. Así la función jurisdiccional también se encuentra
distribuida entre algunos órganos que no forman parte del denominado
Poder judicial (federal o estatal) sino que están diseñados como órganos
constitucionales autónomos encargados exclusivamente de la jurisdicción
electoral estatal (Colima-Chihuahua-Guanajuato-Guerrero-Hidalgo-
Jalisco-Michoacán-Nayarit-Nuevo León-Puebla-Querétaro-Quintana Roo-
Oaxaca-San Luis Potosí-Tabasco-Yucatán) o, en otros casos, resulta
necesario dejar apuntado que existen órganos jurisdiccionales insertos en
la estructura orgánica del mismo Poder ejecutivo (Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, Tribunal Agrario y Tribunal Militar).
b. En el caso de los órganos jurisdiccionales autónomos
electorales de las Entidades federativas presentan mecanismos de
protección frente a los demás órganos estatales para garantizar la
«autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones»
[artículo 116.IV c) CF], por lo cual, como ha mantenido la Sala Segunda
de la SCJN, «las garantías constitucionales de ratificación y reelección»
de los Magistrados del Poder judicial estatal «debe hacerse extensiva a los
Magistrados de los Tribunales Electorales autónomos» (Tesis: 2a.
CLVI/2009. IUS: 165514).
150. Ahora sólo interesa conocer la estructura y funcionamiento
de los órganos jurisdiccionales involucrados (directa o indirectamente) en
los asuntos electorales.
B. Sistema Integral de Justicia Electoral. Control
a través de órganos judiciales especializados
151. a. El diseño jurisdiccional especializado de la materia
electoral en México apareció, desde la reforma constitucional de 1986,
con el Tribunal Contencioso-Electoral como órgano administrativo
autónomo que llevaba a cabo la revisión de actos electorales por medio de
la apelación o la queja. Aquél Tribunal contencioso estaba integrado por 7
Magistrados numerarios y 2 Magistrados supernumerarios nombrados por
el Poder legislativo a propuesta de los partidos políticos.
70 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
b. En la década de los 90, se produjo un cambio en el órgano
jurisdiccional electoral con la creación del Tribunal Federal Electoral
integrado en el Pleno como órgano permanente y 5 Salas temporales
(1993). Las reformas electorales de 1996 diseñaron el actual órgano
jurisdiccional en materia electoral con el Tribunal Electoral integrado al
Poder judicial federal (una referencia histórica sobre este tema ver Fix-
Zamudio y Cossío 1995, 235-247. Galván 2006, 97-108 y 137-118).
152. a. Ahora bien, las reformas constitucionales establecieron un
diseño especializado de control de los actos (normativos y
administrativos) a través de «un sistema integral de justicia en materia
electoral, a fin de contar con los mecanismos necesarios para que las
leyes y actos en esa materia estuvieran sujetos a control constitucional,
haciendo una distribución de competencias constitucionales y legales
entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación […] el sistema de justicia electoral
que permite, por un lado, impugnar leyes electorales, vía acción de
inconstitucionalidad y, por otro, actos o resoluciones en materia
electoral. Dichos medios se armonizan con el juicio de amparo, cuyo
objeto es la protección de los derechos fundamentales frente a leyes o
actos de la autoridad, mediante el cual podrán combatirse leyes que, aun
cuando su denominación sea esencialmente electoral, pudiesen vulnerar
algún derecho fundamental, debiendo comprenderse en la materia de
estudio sólo ese aspecto, es decir, con la promoción del amparo no
podrán impugnarse disposiciones que atañan estrictamente a la materia
electoral, o bien al ejercicio de derechos políticos cuando éstos incidan
sobre el proceso electoral, pues de acuerdo con el mencionado sistema,
dicho examen corresponde realizarse únicamente a través de los medios
expresamente indicados en la Ley Fundamental para tal efecto» (Tesis:
I/2007. IUS: 173446. destacado mío).
b. La especialización de los funcionarios judiciales en materia
electoral ha sido permanentemente defendida por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación al determinar que aquéllos órganos
jurisdiccionales electorales con existencia temporal impiden que
«funcione en forma permanente e ininterrumpida, impiden también que
sus integrantes alcancen la especialización en la función jurisdiccional
que desarrollan, por lo que tampoco crean las condiciones necesarias
para que se garantice a los justiciables el respeto irrestricto a los
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 71
principios de independencia y autonomía judicial» (Jurisprudencia
78/2010. IUS: 2010).
1) Elemento diferenciador: independencia judicial
153. La posición de fortaleza de los órganos jurisdiccionales
radica en la independencia de sus cargos respecto de algún otro sujeto
público o privado que pueda influir en los Jueces o Magistrados para
condicionar el sentido de las resoluciones judiciales (ver Báez 2007, 3-12
y Ferrajoli 2003, 28).
154. a. La independencia se refleja en la imparcialidad de los
Jueces y Magistrados para que ejerzan sus atribuciones únicamente
sometidos al Derecho y sin influencia, presión o condicionamiento
externos o de los órganos superiores para dar preferencia indebida a
alguna de las partes involucradas en los procesos judiciales.
b. La independencia judicial y la imparcialidad de sus miembros
es un requisito básico del régimen de derechos y libertades fundamentales
del Estado de Derecho expresado judicialmente en el artículo 17 CF,
(«Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por
Tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos
que fijen las leyes…», destacado mío) y reconocido en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (8.1 «Toda persona tiene derecho a
ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por
un juez o tribunal competente, independiente e imparcial…», destacado
mío).
b. Al respecto la SCJN ha señalado que la «independencia judicial
constituye un rasgo distintivo de la regulación constitucional y legal que
rige, entre otros aspectos, los relacionados con el nombramiento,
duración en el cargo, remuneraciones y demás aspectos relevantes de los
derechos y obligaciones de los titulares de los órganos jurisdiccionales,
por lo que, al interpretar dicha regulación, las conclusiones a las que se
arribe deben ser acordes con ese principio» (Tesis: P. XVI/2006. IUS:
175918).
155. a. Como se advierte, la independencia judicial extiende su
influencia a la vertiente económica «ya que evita preocupaciones de
carácter económico y con ello la posibilidad de que sean objeto de
presiones de esa índole en el desempeño de su función jurisdiccional e
72 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
incentiva que profesionales capacitados opten por la carrera judicial»
(Jurisprudencia: 18/2006. IUS: 175894).
b. Algunos modelos estatales (por ejemplo Aguascalientes)
presentan rasgos específicos de la conformación de su Tribunal Electoral,
ya que se trata de un órgano jurisdiccional que actúa temporalmente
(durante el proceso electoral) lo que implica la vulneración de los
principios de independencia y autonomía necesarios en los órganos
judiciales (ver Jurisprudencia 74/2010. IUS: 163907).
c. Por ello, también señala el mismo Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, un tribunal de carácter temporal también viola el
principio de seguridad económica ya que dicha temporalidad de los
Magistrados «provoca que se interrumpa el pago de sus emolumentos
[…] que su remuneración se intermitente, generando a su vez una
situación propicia para que dichos servidores públicos se vean influidos
por factores que afecten la imparcialidad con la que se debe administrar
justicia» (Jurisprudencia 76/2010. IUS: 163906).
d. El carácter temporal de los órganos jurisdiccionales electorales
también ejerce su influencia negativa en el principio de estabilidad en el
cargo de sus Magistrados ya que el carácter temporal e interrumpido del
órgano jurisdiccional «vulneran el principio de estabilidad en el ejercicio
del cargo, que constituye un elemento de la garantía de independencia
judicial […] ya que al no contar aquéllos con estabilidad en el cargo, su
designación y probable reelección pueden verse influidas por intereses
propios de los actores políticos que llegan a ser parte en las contiendas
electorales» (Jurisprudencia 75/2010. IUS: 163909).
156. Por ello, el principio de independencia de los órganos
jurisdiccionales de los Estados federados exigen la atención de los
siguientes elementos: «a) el establecimiento de la carrera judicial,
debiéndose fijar las condiciones para el ingreso, formación y
permanencia de los funcionarios judiciales; b) la previsión de los
requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado así como las
características que éstos deben tener, tales como eficiencia, probidad y
honorabilidad; c) el derecho a recibir una remuneración adecuada e
irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, y d) la
estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la
fijación de su duración y la posibilidad de que sean ratificados al término
del periodo para el que fueron designados, a fin de que alcancen la
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 73
inamovilidad. Estos principios deben estar garantizados por las
Constituciones y leyes estatales para que se logre una plena
independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales…»
(Jurisprudencia: 15/2006. IUS: 175858).
157. a. Como expone la Jurisprudencia anterior, una parte esencial
de la independencia radica en la profesionalización de los cargos del
Poder judicial a través de un sistema de ingreso, permanencia, promoción,
responsabilidades y destitución (carrera judicial), estabilidad en el cargo,
independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional y régimen de
responsabilidades acotado, preciso y claro.
b. Este sistema de profesionalización, en el caso del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, está depositado en este
mismo órgano jurisdiccional, de tal forma que ni la SCJN o el Consejo de
la Judicatura Federal tienen posibilidades de administrar, vigilar u
organizar la carrera judicial electoral (al respecto ver Tesis: P. XXI/2009.
IUS: 167562).
158. a. No obstante, el Poder judicial federal también está sujeto a
mecanismos de control o inspección, pero derivado de su independencia
funcional, dichos mecanismos son más débiles que los que se ejercen
sobre otros órganos públicos (por ejemplo la Administración pública), de
ahí que se admita la fiscalización que realiza la Cámara de Diputados a
través de la Auditoria Superior de la Federación sobre el ejercicio de los
recursos federales.
b. Al respecto la SCJN ha delimitado los alcances de la atribución
de fiscalización sobre el Poder judicial federal a «verificar si se
cumplieron los programas federales en cuestión en relación con el uso de
recursos públicos, de acuerdo al ejercicio fiscal de que se trate, esto es, si
dichos recursos se destinaron en la forma que se estableció en el
presupuesto de egresos correspondiente y llevó a la consecución de sus
objetivos, sin que pueda incidir en las facultades propias del Consejo.
Esto es, la Auditoría Superior de la Federación tiene atribuciones para
solicitar información relacionada con el cumplimiento de los objetivos
del referido programa, pero limitada sólo a verificar si ello se hizo bajo
los indicadores aprobados en el presupuesto del año respectivo, es decir,
a su gestión financiera en el periodo que corresponde a una cuenta
pública» (Tesis: P. XXV/2009. IUS: 167272).
74 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
2) Tribunales electorales especializados:
Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación
159. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es la
máxima autoridad jurisdiccional -legalidad y constitucionalidad- en la
materia (artículo 99 CF y 189 LOPJF) que también ejerce funciones
administrativas y encabeza los órganos de control electoral.
a) Función jurisdiccional
160. a. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
ejerce funciones jurisdiccionales, por un lado, a través de su Sala Superior
integrada por 7 Magistrados que duran en su cargo 9 años. El Presidente
del Tribunal Electoral es electo por los Magistrados de la Sala Superior
para un período de 4 años (artículo 99 CF).
b. En los casos de ausencia definitiva de algún Magistrado de la
Sala Superior se nombra un nuevo Magistrado para que culmine el
período restante o en el caso de la ausencia temporal -menor a 30 días-
será cubierto por el Magistrado de mayor antigüedad de las Salas
Regionales.
c. El Magistrado Presidente puede ser sustituido en sus ausencias
temporales por el Magistrado de Sala Superior con mayor antigüedad o
con el de mayor edad.
161. a. La Sala Superior conoce en única instancia de recursos de
apelación contra actos de los órganos electorales federales expedidos
durante la preparación de los procesos federales, así como la resolución de
los juicios de inconformidad y los juicios de protección de derechos
político-electorales del ciudadano, entre otras.
b. Las resoluciones de Pleno de la Sala Superior se adoptan por
unanimidad o por mayoría. Los Magistrados que no estén de acuerdo con
el sentido de la resolución podrán expresar sus motivos y formular: voto
particular en el caso que no comparta el sentido de la resolución; voto
concurrente en el caso de que comparta el sentido de la resolución pero
discrepen de las consideraciones que sustentan dicha resolución (artículo
5 RITEPJF).
162. El Pleno del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la
Federación designa al titular de la Secretaría General de Acuerdos cuyo
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 75
cargo goza de fe pública en las actuaciones jurisdiccionales que
intervenga el propio Tribunal, además, participa en las sesiones del Pleno
para dar comprobar el quórum legal del Pleno, tomar las votaciones de los
Magistrados, elaborar las actas de las sesiones y realizar los trámites
necesarios para realizar la publicación oficial de los acuerdos que
determina el Pleno o la Presidencia del Tribunal Electoral.
163. a. Por el otro, las Salas Regionales conformadas por 3
Magistrados ejercen jurisdicción electoral en cada uno de los 5 distritos
en los que se divide electoralmente el territorio nacional con sede en: 1er.
Circuito: Guadalajara. 2do. Circuito: Monterrey. 3er. Circuito: Xalapa.
4to. Circuito: Distrito federal. 5to. Circuito: Toluca.
b. Las principales funciones jurisdiccionales de las Salas
Regionales consisten en resolver definitivamente los recursos de
apelación contra los actos administrativos de los órganos que organizan
las elecciones así como los juicios de protección de los derechos político-
electorales. También conocen de los juicios de inconformidad que se
presenten en las elecciones federales de Diputados y Senadores.
164. a. La jurisprudencia es una de las manifestaciones más
relevantes del ejercicio de la función jurisdiccional que permite al órgano
incidir en la conformación del Derecho.
b. El papel que actualmente juega la jurisprudencia en el sistema
integral de justicia electoral permite a los órganos jurisdiccionales
participar en la configuración del régimen jurídico derivado de la fuerza
vinculante de su jurisprudencia (artículo 233 LOPJF).
c. La jurisprudencia en materia electoral se establece a partir de
casos determinados:
- En el caso de la Sala Superior la jurisprudencia se conforma con
3 sentencias no interrumpidas en las que se sostenga un mismo criterio
(artículo 232.I LOPJF).
- En el caso de las Salas Regionales se conforma con 5 sentencias
no interrumpidas por otra en contrario y previa ratificación o fijación de
la jurisprudencia por parte de la Sala Superior (artículo 232.II LOPJF).
- Además, también se puede establecer jurisprudencia electoral en
los casos de contradicción de criterios entre las Salas del Tribunal
Electoral.
76 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
b) Funciones normativas: Reglamento interno y Acuerdos generales
165. Para garantizar la autonomía e independencia del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, la CF ha otorgado funciones
normativas sobre los asuntos propios sin necesidad de dependencia o
condicionamiento a otros órganos estatales (legislativo, ejecutivo y del
propio poder judicial).
166. La función normativa (artículo 99 CF) que ejerce el Tribunal
Electoral se expresa mediante la aprobación -por parte de la Sala Superior
de su principal norma de funcionamiento interno (Reglamento Interior)
así como Acuerdos generales y Lineamientos que funcionan como normas
jurídicas complementarias.
167. Además, la Comisión de Administración del Tribunal
Electoral –como órgano de gobierno administrativo del mismo también
tiene atribuidas facultades normativas para aprobar normas internas y
disposiciones generales de contenido administrativo y normas de
organización y procedimientos de servicios del Tribunal Electoral
(artículos 209 III y IV LOPJF).
c) Funciones administrativas
168. a. A diferencia de los órganos electorales descritos en la
Lección III que tienen una mayor carga de actividades administrativas
electorales, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
también ejerce algunas funciones administrativas en la materia.
b. Una de las principales funciones administrativas de la Sala
Superior consiste en realizar, con la presencia al menos de 6 miembros, el
cómputo final y la declaración de elección de Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos (artículos 122-126 RITEPJF), aunque otra parte de la
doctrina jurídica analiza la naturaleza jurisdiccional de este acto (Islas
2008. 217-236).
169. Un elemento característico de la organización administrativa
del Tribunal Electoral, consiste en que las funciones de administración del
Tribunal Electoral también han sido especializada del resto de órganos
estatales como del propio Poder judicial federal, ya que, estás funciones
están depositadas en la Comisión especial (parte de órgano) del Consejo
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 77
de la Judicatura Federal presidida por el Magistrado Presidente del
Tribunal Electoral denominada Comisión de Administración.
170. a. La función administrativa también se complementa con
actividades sobre la gestión, administración y control de sus funcionarios.
En otros casos, se lleva a cabo actividades de promoción, formación,
capacitación o difusión a través de sus propias estructuras administrativas.
b. El Comité Académico y Editorial es un órgano de consulta
integrado por el Presidente del Tribunal, 3 Magistrados de la Sala
Superior y 5 Miembros externos del ámbito académico y editorial. Entre
sus principales funciones consisten en opinar sobre la política editorial del
Tribunal así como la aprobación de directivas, líneas y proyectos de
investigación, capacitación y editoriales (artículo 10 RITEPJF).
c. En el caso del Comité de Jurisprudencia y Estadística Judicial
tiene como funciones las de tramitar las tesis y jurisprudencia que emiten
las Salas del Tribunal Electoral así como realizar su compilación,
sistematización y publicación de las mismas, entre otras.
d. La Coordinación de Relaciones con Órganos Electorales tiene
como finalidad la de «coadyuvar en el establecimiento y promoción de
relaciones con organismos nacionales e internacionales» (artículo 29
RINTEPJF), así como actividades de cooperación interinstitucional.
e. La Coordinación de Información, Documentación y
Transparencia ejerce actividades administrativas con la finalidad de
promover los servicios documentales, de transparencia y acceso a la
información del Tribunal Electoral, así como difundir la cultura
democrática y la educación cívica.
f. En el caso de la Coordinación de Comunicación Social se
encarga de promover la imagen y presencia del Tribunal Electoral en los
medios nacionales e internacionales, así como participar en la difusión de
los eventos que organizar el propio Tribunal.
g. La Coordinación de Asuntos Jurídicos tiene funciones de
asesoramiento jurídico a los órganos del Tribunal Electoral así como de
revisión de convenios y contratos en los que el Tribunal Electoral sea
parte, además, representa y defiende los intereses del Tribunal Electoral
(previo apoderamiento del Magistrado Presidente) y coordina programas
de actualización normativa.
h. El Centro de Capacitación Judicial Electoral es un órgano
auxiliar de Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que
78 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
promueve y realiza investigaciones, además, lleva a cabo cursos de
capacitación y actualización de los funcionarios del mismo Tribunal
Electoral y en colaboración con otros órganos electorales (federales y
estatales), instituciones educativas (públicas y privadas), entre otras.
d) Estabilidad y mecanismos de remoción de los Magistrados
electorales
171. a. La imparcialidad como elemento sustancial para la
independencia judicial encuentra reflejo en la estabilidad del cargo. En el
caso de los Magistrados electorales la estabilidad está relacionada con el
régimen de nombramiento y de responsabilidades al que están sujetos
jurídicamente.
b. La elección de los 22 Magistrados electorales tiene una
protección especial y superior a la ley, ya que se realiza mediante el
mecanismo complejo de designación (SCJN-Senado) que se encuentra
constitucionalmente diseñado y, por ende, fuera del alcance del legislador
(§177-178).
c. Asimismo, como se apunta en §196-201, la responsabilidad
(política, penal y administrativa) a la que están sujetos los Magistrados
electorales se encuentra acotada y constitucionalmente determinada a
casos concretos que limitan los alcances del resto de órganos estatales
(artículos 109-111 CF).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 79
3) Intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en el Sistema Integral de Justicia Electoral: Acción de
inconstitucionalidad y nombramiento de Magistrados electorales.
172. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es un órgano
colegiado integrado por 11 Ministros que puede funcionar en Pleno o en 2
Salas integradas por 5 Ministros cada una que conocen de diversas
materias (1a. Sala: Civil y Penal. 2a. Sala: Administrativa y Laboral).
173. El Ministro Presidente no integra ninguna Sala aunque
preside las sesiones del Pleno, tiene voto de calidad y la representación de
la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación y ejerce funciones de
Presidente de Consejo de la Judicatura Federal (órgano administrativo).
a) Funciones jurisdiccionales: Acción de inconstitucionalidad como
figura de control constitucional con incidencia en materia electoral y
contradicción de tesis
174. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoce
de manera exclusiva de algunas figuras de control constitucional:
controversia constitucional por conflictos de competencias (verticales u
horizontales) entre los diferentes órganos federales, estatales y
municipales así como la acción de inconstitucionalidad por leyes o
normas generales que puedan ser contrarias a la CF con la declaratoria de
invalidez que realiza el Pleno del órgano jurisdiccional (ver Ovalle 2006,
248-250).
175. a. La acción de inconstitucionalidad puede involucrar a la
materia electoral (§ 24) y, por tanto, el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación se incorpora como un órgano que participa en el
sistema integral de justicia electoral.
b. El procedimiento de la acción de inconstitucionalidad establece
un mecanismo de colaboración interorgánica, ya que, una vez admitida la
demanda, el Ministro instructor puede solicitar a la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación su opinión como
órgano jurisdiccional especializado en la materia electoral (artículo 68
LR105), no obstante, está posibilidad resulta optativa para el Ministro
instructor y el informe de la Sala Superior no tiene efectos vinculantes
para la decisión del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
80 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
c. El análisis que exponen R. Márquez y F. Valladares demuestra
que de 189 acciones de inconstitucionalidad en el 90% de los casos la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha solicitado la opinión de la Sala
Superior del Tribunal Electoral de las cuáles, en 130 opiniones (75%), el
Pleno del Tribunal Constitucional compartió el criterio de la opinión Sala
Superior (ver el análisis de Márquez y Valladares 2009, 136-140).
d. Las resoluciones de las acciones de inconstitucionalidad se
adoptan en el seno del Pleno de la SCJN mediante un procedimiento
específico diseñado por la ley reglamentaria del artículo 105 CF. Estas
resoluciones del Pleno sobre la invalidez de una norma general se deben
adoptar por el voto de al menos 8 Ministros (artículo 78 LR105).
e. Las resoluciones de invalidez del Pleno derivadas de las
acciones de inconstitucionalidad tienen efectos vinculantes y obligatorios
para el Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación (artículo 235
LOPJF).
176. Existe otra atribución constitucional del Pleno de la SCJN
que se refiere a definir la tesis que debe prevalecer en la contradicción
sobre la inconstitucionalidad de alguna norma o acto entre las sostenidas
por las Salas electorales y las del Pleno de la misma Suprema Corte
(artículo 99, 7o. párrafo CF).
b) Funciones administrativas referidas al ámbito electoral:
Propuestas para el nombramiento de Magistrados del Tribunal
Electoral
177. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerce funciones
administrativas de nombramiento. Por lo que aquí interesa, participa en el
procedimiento de designación de los Magistrados del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, ya que, realiza la propuesta de tres
personas a ocupar dichos cargos para que la Cámara de Senadores haga su
análisis y designación correspondiente (artículo 198 LOPJF).
178. En resumen, el poder judicial (orgánico y funcional) tiene
enorme relevancia en la estructura y funcionamiento del Estado de
Derecho ya que a través de sus actos de control jurídico de los demás
órganos estatales se protegen los derechos y libertades fundamentales así
como la preeminencia de la Constitución.
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 81
c. Régimen de responsabilidades de los órganos jurisdiccionales en
materia electoral
179. a. La independencia de los Magistrados y Ministros que
ejercen funciones jurisdiccionales en materia electoral tiene un elemento
de protección frente a las amenazas de remoción o destitución del cargo a
través de mecanismos de responsabilidades (política, penal o
administrativa).
b. Los Magistrados y Ministros -aunque independientes- están
sujetos a una serie de controles por parte de otros órganos estatales. Dicho
control inicia –como se ha apuntado- mediante mecanismos de
designación por parte de la Cámara de Senadores, además, la ley
establece los parámetros de actuación de los funcionarios judiciales
(motivación y fuerza vinculante de sus resoluciones, y procedimiento), la
Auditoria Superior de la Federación ejerce el control financiero de los
órganos del Poder judicial, el Instituto Federal de Acceso a la Información
ejerce control sobre el sistema de transparencia y solicitudes de
información y, para cerrar el círculo de fiscalización, la misma CF
determina mecanismos de responsabilidades de los Magistrados y
Ministros.
180. a. La CF configura el régimen de responsabilidades a que
están sujetos estos funcionarios judiciales con efecto de precisar las
causas que originan la responsabilidad y limitar la actuación del resto de
órganos estatales mediante los mecanismos de imputación.
b. La responsabilidad política de los Magistrados y Ministros
(juicio político del artículo 110 CF) se produce por actos u omisiones en
ejercicio de sus funciones que perjudiquen los “intereses públicos
fundamentales o su buen despacho”, lo que deriva en la destitución e
inhabilitación del funcionario para desempeñar cualquier cargo público
conforme a la acusación que haga la Cámara de Diputados y la resolución
que dicte las dos terceras partes de la Cámara de Senadores.
c. La responsabilidad penal de los Magistrados de la Sala
Superior o de los Ministros de la SCJN (artículo 111 CF), se sigue ante las
instancias competentes de la persecución de los delitos contra la
Administración de justicia (Ministerios públicos) y las encargadas de la
imposición de las penas (Jueces y Tribunales) pero previa declaración de
procedencia que realice la mayoría absoluta de la sesión correspondiente
82 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
de la Cámara de Diputados para que el funcionario judicial inculpado sea
separado de su cargo mientras se sujeta al proceso penal.
d. La responsabilidad administrativa de los Magistrados
electorales de las Salas Regionales busca «salvaguardar la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus
funciones…» (artículo 113 CF) se determina mediante ley y pueden ser
sujetos además de las sanciones de suspensión, destitución, inhabilitación
y multa proporcional (artículo 137 LOPJF).
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 83
AUTOEVALUACIÓN IV
1. ¿Qué órgano propone a los sujetos para ocupar el cargo de Magistrado
del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación?
a. Consejo de la Judicatura b. Suprema Corte de Justicia de la
Nación
c. Sala primera d. Cámara de Diputados
2. ¿Cuántos Magistrados integran la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación?
a. 3 b. 5. c. 7 d. 9. e. 11
3. ¿Cuántas Salas regionales tiene el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación’
a. 6 b. 5 c. 2 d. 3
4. ¿Qué órgano hace la declaratoria de Presidente electo de los Estados
Unidos Mexicanos?
a. Suprema Corte de Justicia de la Nación b. Instituto Federal
Electoral
c. Tribunal Electoral. d. Cámara de Senadores.
5. ¿Qué figura de control constitucional utiliza el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación para declarar la invalidez de una ley
electoral?
a. controversia Constitucional b. acción de Inconstitucionalidad c.
amparo
6. Consiste en la protección jurídica que tienen los cargos del Poder
judicial para ejercer sus funciones jurisdiccionales sin presión, amenaza o
coacción?
a. salario b. independencia c. justicia d. sentencia
7. ¿Qué órgano ejerce las facultades normativas de Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación?
a. Sala Superior b. Coordinador Jurídico c. Magistrado d.
Actuario
8. ¿A qué tipo de responsabilidades pueden estar sujetos durante su
encargo los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación y los Ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación?
a. civil b. penal c. administrativa d. política
84 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
9. Señala dos tipos de control que se ejercen sobre los Magistrados y
Ministros.
a. designación b. oportunidad c. legislativo d. social
10. ¿Cuál es el mecanismo de colaboración interorgánica que se puede
utilizar en el procedimiento de acción de inconstitucionalidad en materia
electoral?
a. dictamen b. plan c. ley d. opinión
11. ¿Cuántos Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral de
Poder Judicial de la Federación son necesarios para hacer la declaratoria
de Presidente electo de los Estados Unidos Mexicanos?
a. 7 b. 6 c. 5 d. 3
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 85
RESPUESTAS
Respuestas: 1-b; 2-c; 3-b; 4-c; 5-b; 6-b; 7-a; 8-b/d; 9-a/c; 10-d; 11-b.
LECCIÓN V.
PARTE DE ÓRGANO ENCARGADO DE LA
INVESTIGACIÓNDE DELITOS ELECTORALES:
FISCALÍA ESPECIALIZADA
Y
HECHOS DIFERENCIALES DE
LOS ESTADOS FEDERADOS
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA LECCIÓN
Identificar al órgano encargado de la investigación de
delitos electorales.
Distinguir la estructura y funciones del órgano
especializado en delitos electorales.
Identificar las posibilidades de creación y funcionamiento
de los órganos electorales encargados de la investigación de
delitos electorales.
181. El legislador ha identificado algunos intereses, bienes y
valores democráticos suficientemente relevantes para protegerlos a través
de la intervención del Derecho penal electoral (Cienfuegos 2008. 95).
Para ello, ha tipificado algunas conductas como delitos (artículos 401 a
413 CPF y sus correspondientes de las Entidades federativas).
182. La previsión de delitos electorales ha impactado en la
estructura y funcionamiento de las respectivas Procuradurías de justicia
(federal y estatales) que entonces se integran al abanico de órganos
electorales.
88 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
183. Los órganos encargados de la procuración de justicia forman
parte de la estructura del Poder ejecutivo (por ejemplo, artículo 1
LOPGR) aunque no forman parte de la Administración pública sino que
se consideran un órgano especializado (ver, Roldán 2008, 228) con una
estructura jerarquizada. Su régimen especial radica en las funciones
exclusivas que otorgan el artículo 21 CF para la «investigación de los
delitos» y la organización esencial que prevé el artículo 102.A CF.
184. El diseño adoptado en materia electoral consiste en la
creación de una parte de órgano unipersonal de la Procuraduría,
denominado «unidad especializada» (artículo 10 LOPGR) al que se le
atribuyen las facultades de Ministerio Público en materia electoral.
185. En el ámbito federal, la Fiscalía Especializada para la
Atención de Delitos Electorales (FEPADE) es un órgano secundario de la
Procuraduría General de la República con autonomía técnica que
desarrolla funciones de Ministerio Público en materia Derecho penal-
electoral (artículos 2.VI, 17 y 18 Reglamento de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República).
186. El cargo de Fiscal Especializado lo designa el Presidente de
la República a propuesta del Procurador General de la República y
ejerce las funciones de investigación de delitos electorales se desarrollan a
través de actividades de investigación, persecución y detención, entre
otras.
187. a. En términos generales en cada una de las Entidades
federativas se sigue el modelo federal descrito, por lo que, las respectivas
Procuradurías de Justicia estatales cuentan con un órgano especializado en
delitos electorales cuyo nombramiento del cargo de fiscal especializado
corresponde al Procurador General de Justicia aunque existen algunos
hechos diferenciales respecto del modelo federal, ya que, la inexistencia
de órgano especializado en delitos electorales (Zacatecas) y la
designación del Fiscal Electoral u otro tipo de órganos puede variar.
b. No obstante, resulta preceptivo señalar que cada uno de los
Estados federados tiene posibilidades constitucionales de diseñar un
modelo diferenciado derivado de su poder de organización (potestas
instituendi) conforme los parámetros de la CF.
c. En algunos casos lo designa el Procurador de Justicia (Guerrero,
Oaxaca, San Luis Potosí, Yucatán), en otros (Chiapas) se designa
mediante un procedimiento combinado en el que la designación por parte
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 89
de Gobernador debe ser “avalada” por el Poder legislativo tanto para el
Procurador como para el Fiscal Electoral aunque son removidos
libremente por el Gobernador del Estado (artículo 42.XXII CCh).
d. En el caso del Estado de Veracruz existen tantos Agentes del
Ministerio Público especializados en delitos electorales como determina el
Procurador, dirigidos por un Coordinador (artículo 3.XVIII RLOPGJVer)
adscrito a la Dirección General de Investigaciones Ministeriales y su
designación se realiza mediante el Servicio Profesional de Carrera
(artículo 18.XXI LOPGJVer).
188. a. Siguiendo las referencias a los hechos diferenciales que
presentan en el diseño electoral algunos Estados federados, en el caso de
Chiapas la reforma constitucional, de 9 de noviembre de 2004, creó un
órgano constitucional autónomo encargado de la investigación de delitos
electorales (Fiscalía Electoral) que contaba con independencia respecto de
la Procuraduría General de Justicia y, en consecuencia, del Gobernador,
ya que, según dicho diseño, el Fiscal Electoral era nombrado por el
Congreso del Estado al que debía rendir cuentas y este órgano ministerial
se consideraba órgano constitucional autónomo con independencia,
funciones, personalidad jurídica y patrimonio propios.
c. No obstante, este diseño desapareció con la reforma
constitucional de septiembre de 2007, para recuperar la estructura del
modelo federal y depositar en la Procuraduría General de Justicia del
Estado (jerárquicamente subordinada al Gobernador) a la Fiscalía
electoral que goza de “autonomía técnica” pero carece de patrimonio y
personalidad jurídica propias así como de poder de organización (artículos
47 párrafo 9o. Constitución de Chiapas, así como 34 y 35 Ley Orgánica
de la Procuraduría General de Justicia de Chiapas).
189. Finalmente, resulta necesario referirse a los casos de
investigación de delitos cometidos por los Consejeros electorales del IFE.
Al respecto se diseña un procedimiento especial previo en el que
intervienen los órganos electorales mediante la solicitud de procedencia
que la Procuraduría General de la República realiza a la Cámara de
Diputados para proceder penalmente contra el funcionario electoral. La
consecuencia de la decisión mayoritaria de la Cámara de Diputados
consiste en separar de cargo al funcionario en tanto se desahoga el
proceso penal correspondiente (ver artículo 111 CF).
90 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
AUTOEVALUACIÓN V
1. ¿A qué órgano pertenece la Fiscalía Especializada para la Atención de
Delitos Electorales?
a. Tribunal Electoral b. Procuraduría General de la República e.
Senadores
2. ¿Cuáles son las funciones de la Fiscalía Especializada para la Atención
de Delitos Electorales?
a. judiciales b. control c. investigación de delitos d. organizar
elecciones
3. ¿Qué órgano permite que la sujeción a proceso penal de los Consejeros
del Instituto Federal Electoral?
a. Fiscalía Especializada b. Tribunal Electoral c. Cámara de
Senadores
4. ¿La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales tiene
patrimonio propio y personalidad jurídica propia?
a. SÍ b. No
5. ¿Qué cargo designa al Fiscal Especial para la Atención de Delitos
Electorales?
a. Senador b. Presidente c. Procurador d. Ministro.
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 91
RESPUESTAS
Respuestas: 1-b; 2-c; 3-c; 4-b; 5-b.
LECCIÓN VI.
APUNTES FINALES:
COLABORACIÓN
Y
RESPONSABILIDAD
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA LECCIÓN
Diferenciar los mecanismos relacionales de los órganos
electorales.
Distinguir los mecanismos relacionales de los órganos
electorales con órganos públicos y privados.
Diferenciar los mecanismos de responsabilidad de los órganos
y funcionarios electorales.
Diferenciar las figuras de responsabilidad de los órganos
electorales.
A. Deber de colaboración y mecanismos jurídicos de cooperación
190. La existencia de un conjunto de órganos públicos que
responden a la estructura federal del Estado mexicano implica la
materialización de un deber general de colaboración entre dichos
órganos, este deber se entiende implícito en la forma federal del Estado y
ha sido utilizado como criterio orientador para la resolución de conflictos
competenciales (Jiménez 2005, 163-167). Al respecto el Pleno de la SCJN
determina que las normas de coordinación y cooperación derivan «del
apoyo que deben prestarse las autoridades federales y locales para el
mejor ejercicio de sus funciones» (Jurisprudencia: 70/99. IUS: 193473).
94 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
191. a. El conjunto de órganos públicos federales, estatales o
municipales tienen un deber de colaboración con los órganos electorales
que lo requieran (artículo 2.1 COFIPE) en el ejercicio de alguna de sus
funciones [por ejemplo, intervención de la policía según los artículos
158.1 d) y 267 COFIPE] pero también este deber de colaboración se
produce entre los órganos electorales federales-estatales-municipales-
distrito federal cuando se producen relaciones de colaboración para el
adecuado ejercicio de sus respectivas competencias, así como el deber de
“coadyuvar” en el procedimiento sancionador electoral (artículo 365.5
COFIPE), entre muchos otros.
b. Tiene relevancia señalar –a modo de ejemplo- un caso en el que
el principio de colaboración ha sido utilizado por la Sala Superior del
Tribunal Electoral para cohonestar la relación entre las normas
sancionadoras estatales y las federales. En la Sentencia SUP-RAP-
12/2010 se establece un criterio para permitir la acción conjunta en
materia de sustanciación de procedimientos sancionadores estatales que
requieren el ejercicio competencial de los órganos electorales federales
para hacer efectivo el sistema de distribución competencial electoral.
c. Si bien es cierto cada uno de los órganos electorales
sancionadores (federal y estatal) están dotados de atribuciones
sancionadoras también lo es que tienen el deber constitucional de
colaborar. La Sala Superior configuró un proceso de colaboración en
materia sancionadora estatal para que el Instituto Federal Electoral auxilie
al órgano electoral estatal sin que implique la traslación, vaciamiento o
“despojo” de las competencias sancionadores estatales.
d. El procedimiento de auxilio o colaboración parte de la
necesidad de establecer medidas cautelares en materia de radio y
televisión (asunto exclusivamente federal) para que el órgano electoral
estatal tenga posibilidades de sustanciar con mayor eficacia sus
atribuciones sancionadoras por casos de propaganda en el proceso
electoral estatal.
e. Según esta misma Sentencia que nos sirve de ejemplo a) el
órgano estatal debe solicitar justificadamente al Secretario del IFE la
aplicación de las medidas cautelares. b) el Secretario abrirá un “cuaderno
auxiliar” y debe remitir la solicitud a la Comisión de Quejas y Denuncias
del mismo Instituto para que, dentro de las 24 horas siguientes, determine
la aplicación de las medidas cautelares solicitadas por el órgano estatal. c)
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 95
la Comisión de Quejas y Denuncias remitirá al Secretario del mismo IFE
la determinación al respecto y éste órgano unipersonal deberá notificarlo
de inmediato al órgano estatal. d) Finalmente, el Secretario del IFE debe
informar al Consejo General la tramitación del cuaderno auxiliar y la
autoridad estatal debe seguir con el procedimiento sancionador que haya
iniciado y originado la colaboración entre los órganos electorales.
192. En ocasiones, la normatividad electoral exige que la
colaboración se realice a través de la figura del convenio como
instrumento relacional que permite la acción conjunta de los órganos
involucrados. Evidentemente, dichos convenios también están sujetos al
conjunto de normas jurídicas, por lo que, no cabe la “ruptura” de dichas
normas a través del pacto entre los sujetos que intervienen (Rodríguez de
Santiago 1997, en todo).
193. Los instrumentos convencionales tienen diversas expresiones
en materia electoral. Algunos convenios tienen como sujetos a órganos
electorales (federal y estatal) para que el IFE organice los procesos
electorales de la Entidad federativa (artículo 118.3 COFIPE) o aquellos
convenios que se refieren a la fiscalización de los recursos de los partidos
políticos con las autoridades estatales [artículo 81.1 p) COFIPE].
194. En otros casos, los convenios que realizan con dependencias
o entidades federales como la Secretaría de Relaciones Exteriores sobre
datos de actualización del padrón electoral (artículo 198.6 COFIPE) o con
el Servicio Postal Mexicano sobre las franquicias postales [artículo 91.1 i)
COFIPE].
195. Finalmente, la legislación electoral extiende la capacidad de
convenio con Instituciones de Educación Superior para la formación,
capacitación, promoción y fomento de la cultura cívica y valores
democráticos (artículo 205.3 COFIPE).
B. Responsabilidad patrimonial de los órganos electorales
196. a. El desarrollo actual del Estado de Derecho como principio
de actuación de los órganos del poder público en México, a partir de la
reforma de 14 de junio de 2002, ha perfeccionado los mecanismos de
responsabilidad por el menoscabo patrimonial que ocasionen expresados
jurídicamente como garantía patrimonial, entendida como «derecho de
los particulares a mantener la integridad del valor económico de su
96 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
patrimonio frente a privaciones singulares de que éste pueda ser objeto
por parte de los poderes públicos» (Santamaría 2004a., 97).
b. Al respecto la SCJN ha mencionado que «al tener como
objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una
compensación económica por el daño producido, se trata de un derecho
sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los
particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial
del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y
objetiva […] este derecho no sólo tiene el propósito de consagrar la
prerrogativa de los particulares a la indemnización referida, sino
también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un
vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que
aquélla se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes, faculta al legislador ordinario para la
configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la
operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto,
imprescindible para el respeto del derecho de los particulares a la
indemnización respectiva» (Tesis: 1a. LII/2009 IUS: 167384).
197. La responsabilidad patrimonial del Estado sujeta a todos los
órganos electorales (artículo 2 Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado) que ejerzan funciones administrativas a responder
de manera “objetiva” y “directa” por los daños (materiales, físicos o
morales) que provoque su actuación siempre que no exista el deber
jurídico de soportar o causa legítima y que no sea un daño generalizado
sino singular o especial (excepcional) con traducción económica
(indemnización) atribuible a una conducta administrativa de algún agente
del Estado.
198. Precisamente la objetividad del daño y la imputación directa
(no subsidiaria ni solidaria prevista en el Código Civil o del COFIPE) del
órgano estatal por los daños que provocan sus cargos resultan los
elementos diferenciadores respecto de la responsabilidad subjetiva (civil,
administrativa o penal). Sobre estos elementos el Pleno de la SCJN ha
precisado que «la diferencia entre la responsabilidad objetiva y la
subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o
intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría
del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa […] abandona
toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 97
del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la
actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de
la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es
decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros
creados por la propia administración» (Jurisprudencia 43/2008. IUS:
169428).
199. Existe una postura entre la doctrina mexicana acerca de la
posibilidad normativa de ampliar la responsabilidad patrimonial del
Estado por “error judicial” y no sólo por la actividad administrativa. En
este caso, el fundamento que se utiliza para desarrollar esta postura
consiste en la incorporación al Derecho interno de los Tratados,
especialmente, el artículo 10 de la Convención Americana de Derechos
Humanos sobre del derecho a la indemnización por error judicial (López
2007b, 597-605).
200. a. No obstante, se mantiene la tradicional responsabilidad
provocada por los funcionarios electorales conforme a un procedimiento
específico de responsabilidad administrativa en materia electoral
(artículos 379-380 COFIPE).
b. El procedimiento de responsabilidades administrativas de los
funcionarios del IFE busca sancionar a todo aquél cargo del Instituto
electoral que realice conductas que impliquen atentar contra la
independencia de la función electoral, por negligencia, ineptitud o
descuido en sus funciones, conocer de asuntos en lo que tengan interés
personal, no desempeñar sus funciones, etcétera (artículo 380 COFIPE),
por lo que, el Contralor General del IFE lo sancionará con apercibimiento,
amonestación, suspensión, inhabilitación así como las que determina la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
c. En el caso de las responsabilidades de los Consejeros
electorales, el Contralor General sólo desarrolla actos de trámite ya que la
decisión sobre la imposición de la sanción corresponde realizarla a la
Cámara de Diputados.
d. En el caso de Secretario Ejecutivo y Directores del Instituto, el
Contralor General debe poner a consideración del Consejo General la
determinación e imposición de la sanción.
201. En ambos casos (responsabilidad patrimonial o
responsabilidad administrativa de funcionario público) las resoluciones
98 APUNTES SOBRE LA ORGANIZACIÓN
derivadas en vía administrativa son impugnables ante el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa.
DEL SECTOR ELECTORAL EN MÉXICO 99
AUTOEVALUACIÓN VI
1. Criterio orientador de la actuación de los órganos públicos implícito en
el modelo de Estado federal.
a. jerarquía b. subordinación c. colaboración d. justicia
2. Señala ¿cuál es el principal instrumento jurídico que utilizan los
órganos electorales en sus relaciones con otros órganos?
a. contrato b. reglamento c. convenio sanción
3. ¿Cuáles son las características de la responsabilidad patrimonial del
Estado?
a. Objetiva b. Subjetiva c. Subsidiaria d. Directa
4. ¿Qué características tiene una actuación administrativa irregular?
a). daño sin fundamento jurídico
b). provoca un daño excepcional
c). daño con fundamento jurídico.
100
RESPUESTAS
Respuestas: 1-c; 2-c; 3-a/d; 4-a/b.
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Índice
Presentación
Dr. Manuel González Oropeza 7
Objetivos generales 11
Abreviaturas utilizadas 12
Justificación y precisiones 15
Introducción 17
Lección I. Algunas cuestiones previas
sobre la potestad organizativa estatal.
19
Autoevaluación I. 22
Lección II. Órgano legislativo. 25
Autoevaluación II. 28
Lección III. Órganos encargados de la función estatal
de organizar elecciones.
31
A. Posición estructural, características esenciales y algunos hechos
diferenciales: el modelo chiapaneco
31
B. Facultad de normación propia. 41
1) Vinculación de la “primacía de ley” y “reserva de ley” con la
potestad normativa de los órganos administrativos electorales.
41
2) Precisiones de la facultad reglamentaria sobre el régimen
sancionador.
46
3) Actuación normativa a través de Acuerdos, Lineamientos y
Resoluciones de carácter general.
48
C. Actuación administrativa electoral. 49
1) Una cuestión previa: Principios de actuación. 49
2) Diversas formas de actuación administrativa-electoral. 51
a) Actividad de ordenación: expresión de la autoridad electoral 52
b) Actividad promocional. 55
c) Actividad sancionadora: expresión de la autoridad electoral 55
D. Mecanismos de control de la actuación administrativa-electoral. 57
1) Control interno: recurso administrativo de revisión. 57
2) Control externo por jurisdicción especializada. 58
E. Órganos electorales del Municipio. 61
Autoevaluación III. 63
Lección IV. Órganos encargados de la función jurisdiccional del sector
electoral.
67
A. Posición de Poder judicial en el entramado estatal.
67
B. Sistema Integral de Justicia Electoral. Control a través de órganos
judiciales especializados.
69
1) Elemento diferenciador: independencia judicial. 71
2) Tribunales electorales especializados: Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
74
a) Función jurisdiccional. 74
b) Funciones normativas: Reglamento interno y Acuerdos generales 76
c) Funciones administrativas. 76
d) Estabilidad y mecanismos de remoción de los Magistrados
electorales.
78
3) Intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el
Sistema Integral de Justicia Electoral: Acción de inconstitucionalidad y
nombramiento de Magistrados electorales.
79
a) Funciones jurisdiccionales: Acción de inconstitucionalidad como
figura de control constitucional con incidencia en materia electoral.
79
b) Funciones administrativas referidas al ámbito electoral: Propuestas
para el nombramiento de Magistrados del Tribunal Electoral.
80
3. Régimen de responsabilidades de los funcionarios jurisdiccionales en
materia electoral.
81
Autoevaluación IV. 83
Lección V. Parte de órgano encargado de la investigación de delitos
electorales: Fiscalía especializada y hechos diferenciales de los Estados
federados.
87
Autoevaluación V. 90
Lección VI. Apuntes finales: colaboración y responsabilidad. 93
A. Deber de colaboración y mecanismos jurídicos de cooperación. 93
B. Responsabilidad patrimonial de los órganos electorales. 95
Autoevaluación VI. 99
Bibliografía básica. 101
Bibliografía recomendada. 104
APUNTES SOBRE
LA ORGANIZACIÓN DEL SECTOR ELECTORAL
EN MÉXICO
2013