Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricionalEl Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
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Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura Roma, 2015
Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricionalEl Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
Elizabeth BakConsultora Internacional Jurista
ESTUDIO SOBRE EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
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Índice
Prefacio ................................................................................................................................................. vi
Agradecimientos .................................................................................................................................... vii
Acrónimos ............................................................................................................................................ viii
Resumen ................................................................................................................................................ xii
I. Introducción ..................................................................................................................................... 1
II. Metodología y estructura del estudio .............................................................................................. 4
III. El marco jurídico internacional ........................................................................................................ 7
A. Derecho a la alimentación en el derecho internacional de los derechos humanos .................. 7
i. El Sistema Universal de Derechos Humanos ............................................................................................. 7 ii. El Sistema Interamericano de Derechos Humanos .................................................................................. 13 iii. El Derecho blando (soft law) ................................................................................................................. 16
B. El marco jurídico-institucional de la integración centroamericana y de las principales instancias parlamentarias regionales en las que participan los países del CA-4 .................... 18
i. El Parlamento Centroamericano (PARLACEN) ........................................................................................ 22 ii. El Foro de Presidentes y Presidentas de Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe
(FOPREL) .............................................................................................................................................. 27 iii. El Parlamento Latinoamericano ............................................................................................................. 29 iv. La capacidad normativa y sus efectos jurídicos ....................................................................................... 32
IV. Marco jurídico nacional ................................................................................................................. 38
A. Las leyes marco en materia de seguridad alimentaria de los paises del CA-4 ....................... 39
i. Guatemala ............................................................................................................................................ 39 ii. Nicaragua ............................................................................................................................................. 43 iii. Honduras .............................................................................................................................................. 46 iv. El Salvador ........................................................................................................................................... 49
B. Analisis comparado de los marcos jurídicos en materia de seguridad alimentaria de los países del CA-4 ...................................................................................................................... 53
i. Marco constitucional ............................................................................................................................. 53 ii. Las leyes de seguridad alimentaria y nutricional (Leyes de SAN) ............................................................. 54
V. Conclusiones ................................................................................................................................. 61
VI. Recomendaciones ......................................................................................................................... 66
Legislación nacional consultada ........................................................................................................... 69
Bibliografía ........................................................................................................................................... 71
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Anexos .................................................................................................................................................. 76
Anexo I Principales tratados sobre derechos humanos ratificados por los países del CA-4 ...... 76
Anexo II Países de ALC que adoptaron o están en proceso de adopción de una Ley marco de soberanía alimentaria o Ley de SAN ...................................................................................... 78
Anexo III Instancias parlamentarias regionales ........................................................................... 79
Anexo IV Marco institucional de SAN vigente y Matriz de análisis de la Ley de SAN, por país ... 83
Cuadro A.1 El Salvador - Marco institucional de SAN vigente ................................................... 83 Cuadro A.2 Guatemala - Marco institucional de SAN vigente ................................................... 84 Cuadro A.3 Guatemala - Matriz de análisis de la Ley del SINASAN ........................................... 86 Cuadro A.4 Honduras - Marco institucional de SAN vigente ..................................................... 94 Cuadro A.5 Honduras - Matriz de análisis de la Ley de SAN ..................................................... 95 Cuadro A.6 Nicaragua - Marco institucional de SAN vigente .................................................. 104 Cuadro A.7 Nicaragua - Matriz de análisis de la Ley de SSAN ................................................ 105
Anexo V Matriz de análisis comparado simplificada ................................................................ 114
Anexo VI Matriz de análisis integrado ....................................................................................... 118
Anexo VII Personas consultadas ................................................................................................. 121
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Cuadros
Cuadro 1 Principales tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados ............................................. 10
Cuadro 2 Principales tratados regionales sobre derechos humanos ratificados .................................................... 13
Cuadro 3 Reconocimiento de la competencia de la Corte IDH ............................................................................. 16
Cuadro 4 Órganos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) ........................................................... 20
Cuadro 5 Actos normativos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) ............................................. 34
Figuras
Figura 1 Estructura del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) ........................................................ 19
Figura 2 Estructura del Parlamento Centroamericano (PARLACEN) ................................................................... 24
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Prefacio La Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) establecen el derecho a la alimentación como un derecho humano universal. A la fecha, 164 Estados han ratificado el PIDESC y han aceptado que sus disposiones sean vinculantes dentro de sus propias jurisdicciones. Los países de América Latina han dado pasos importantes hacia la consolidación de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional dando cumplimiento a las obligaciones contenidas en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. Centroamérica es una de las regiones que más ha avanzado en cambiar paulatinamente el enfoque de necesidades a un enfoque de derechos en este ámbito, privilegiando cada vez más los procesos participativos para la elaboración de la legislación y consolidando marcos institucionales que conduzcan a la realización del derecho a la alimentación. Los instrumentos que se han adoptado en los últimos años por parte de instancias regionales de integración y la normativa que se ha desarrollado a nivel nacional en la ultima década son una clara muestra de esta tendencia.
El objetivo principal de esta investigación es brindar un análisis comparado de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, incluyendo también una perspectiva regional de los instrumentos adoptados por instancias parlamentarias en América Latina. El estudio examina la legislación en este campo de manera exchaustiva y pone de relieve los avances y desafíos en el ámbito constitucional, asi como en la regulación de elementos esenciales que constituyen la base de una ley marco sobre el derecho a la alimentación. Tomando como punto de partida el enfoque de derechos humanos, la autora del estudio proporciona una serie de recomendaciones para fortalecer la legislación de acuerdo a las obligaciones que se derivan del derecho internacional. Para la elaboración de este trabajo, se diseñó una matriz detallada de análisis legislativo que permitió identificar las áreas de mayor relevancia para la investigación, y esta metodología constituye sin duda una de las más originales y exhaustivas contribuciones en la materia.
Esperamos que la presente publicación resulte de utilidad no sólo para los países objeto del presente estudio sino también para aquellos que tengan interés en adoptar legislación sobre seguridad alimentaria y nutricional y que deseen conocer experiencias y lecciones aprendidas en otros países.
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Agradecimientos El Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua fue desarrollado en el marco del componente jurídico del Proyecto de apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre (Proyecto GCP/RLA/160/SPA), financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). El estudio fue elaborado por Elizabeth Bak, bajo la supervisión técnica de Luisa Cruz, Oficial Jurista del Servicio del Derecho para el Desarrollo.
Se agradece a Carmen Bullón, a Manuela Cuvi, a Jorge Teunissen, y a Margret Vidar por sus comentarios y aportes sustanciales al informe, al Equipo del Proyecto de Apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre por el apoyo técnico y operativo que hicieron la elaboración del presente estudio, al Equipo del Derecho a la Alimentación de la FAO por la estrecha colaboración sostenida durante el desarrollo de la investigación, al equipo del Foro Global sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición de la FAO por haber facilitado una plataforma de consulta virtual del documento, a Eloy Sánchez Román por la edición general del documento y a Daniela Verona por la impaginación del mismo.
Entre los muchos colaboradores que participaron en esta publicación se agradece especialmente a Victor Mata, José Rodríguez, Reina Esther Pineda, y Javier Hernández, consultores nacionales de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua respectivamente por el desarrollo de los informes jurídicos que constituyeron la base para la elaboración del presente estudio. Se agradece igualmente el apoyo brindado por las Oficinas de la Representación de la FAO en los países objeto del estudio, así como la Oficina Subregional de la FAO para Mesoamérica en Panamá y la Oficina Regional de la FAO para America Latina y el Caribe en Chile. En particular se agradece a las contrapartes nacionales del proyecto y a todos los actores clave que contribuyeron al desarrollo de este estudio poniendo a disposición su tiempo para brindar la información solicitada y colaborar con valiosos aportes y conocimientos. El anexo VII del presente documento incluye una lista exhaustiva de todos aquellos que participaron de una forma u otra en la elaboración de esta investigación. A todos ellos, se agradece.
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Acrónimos
ACNUDH Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
ALC América Latina y el Caribe
AMHON Asociación de Municipios de Honduras
ANAM Asociación Nacional de Municipalidades de Guatemala
CADH Convención Americana de los Derechos Humanos
CALC Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo
CA-4 Países centroamericanos cuya legislación ha sido analizada en el presente estudio: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
CCJ Corte Centroamericana de Justicia
CDESC Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
CDH Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
CDN Convención sobre los Derechos del Niño
CEDAW Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CERD Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CIPDTTMF Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias
CIUSSAN Consejo Interuniversitario en Soberanía y Seguridad Alimentaria Nutricional
CODESSAN Comisiones Departamentales para la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua
COMUSSAN Comisiones Municipales para la Soberanía y la Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua
CONASAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
CONASSAN Consejo Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional
CONRED Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres de Guatemala
Corte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
CORESSAN Comisiones Regionales para la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua
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COSEP Consejo Superior de la Empresa Privada de Nicaragua
COTESSAN Consejos Técnicos Sectoriales de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua
COTISAN Comité Técnico Interinstitucional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Honduras
COVISAN Comisión de Vigilancia de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Honduras
CRPD Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
CSA Comité de Seguridad Alimentaria Mundial
DADDH Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
DESC Derechos Económicos, Sociales y Culturales
DIDH Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Directrices sobre el Derecho a la Alimentación
Directrices voluntarias de apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional
DUDH Declaración Universal de los Derechos Humanos
ECADERTH Estrategia Centroamericana de Desarrollo Territorial
ERAS Estrategia Regional Agroambiental y de Salud
EUROLAT Asamblea Parlamentaria Europea-Latinoamericana
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FONASSAN Fondo Nacional para Emergencias de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua
FOPREL Foro de Presidentes y Presidentas de Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe
FPH Frente Parlamentario contra el Hambre
GISSAN Grupo de Interés por la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua
IALCSH Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre
ICEL Instituto Centroamericano y de la Cuenca del Caribe de Estudios Legislativos
ICERD Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
INCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá
INCOPAS Instancia de Consulta y Participación Social
INESSAN Informe Nacional del Estado de la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional
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IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias
INSAN Inseguridad alimentaria y nutricional
MESAN Mesa de Seguridad Alimentaria y Nutricional
OACDH Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
ODECA Organización de Estados Centroamericanos
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
PACA Política Agrícola Centroamericana
PARLACEN Parlamento Centroamericano
PARLATINO Parlamento Latinoamericano
PDDH Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
PDH Procurador de los Derechos Humanos
PESA Programa Especial para la Seguridad Alimentaria en Centroamérica
PF-PIDESC Protocolo Facultativo del PIDESC
PGR Presupuesto General de la República
PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNSAN o POLSAN Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
PRESANCA Programa Regional para Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica
PRESISAN Programa Regional de Sistemas de Información en Seguridad Alimentaria y Nutricional
PT Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos
SAG Secretaría de Agricultura y Ganadería
SAN Seguridad Alimentaria y Nutricional
SDP Secretaría de Estado del Despacho Presidencial
SESAN Secretaría Ejecutiva de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SESSAN Secretaría Ejecutiva de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional
SG-SICA Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana
xi
SIC Secretaría de Industria y Comercio de Honduras
SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SIINSAN Sistema de Información Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SIMON Sistema de Monitoreo
SINAPRED Sistema Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres
SINASAN Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SINASSAN Sistema Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional
SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda de Honduras
SSAN Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional
STSS Secretaría de Trabajo y Seguridad Social de Honduras
UTSAN Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional
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Resumen
El derecho a la alimentación es un derecho humano universal reconocido principalmente en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). A partir de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, de manera paulatina y con diferentes niveles de evolución, los países de América Latina han estado a la vanguardia del desarrollo normativo del derecho a la alimentación.
Centroamérica es una de las regiones que más ha avanzado en el ámbito legal e institucional. La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Ley del SINASAN) de Guatemala (2005), es una de las primeras leyes aprobadas en la región; seguida de las leyes de Nicaragua (2009) y Honduras (2011). Asimismo, El Salvador ha iniciado un proceso legislativo hacia la aprobación de una ley que regule la seguridad alimentaria y nutricional en el país. Dado el proceso de integración regional del cual son parte El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, los Jefes de Estado y Parlamentarios han aprobado y suscrito diversos instrumentos jurídicos que han orientado las intervenciones públicas y privadas en el campo de la seguridad alimentaria de los últimos 20 años. Este escenario coloca a El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua (países del CA-4, de ahora en adelante), como referentes importantes para el fortalecimiento de los marcos jurídicos nacionales en materia de seguridad alimentaria y nutricional (SAN).
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), señala en la Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación, que existen tres niveles normativos a considerarse en esta materia: las disposiciones constitucionales, el marco legal y la legislación sectorial (FAO, 2010, pp. 4-5). Por lo tanto, con el objetivo de dar respuesta a solicitudes de asistencia para el fortalecimiento de los marcos jurídicos en materia de SAN, la FAO ha realizado el presente estudio a través del componente jurídico del Proyecto de apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre (Proyecto de apoyo a la IALCSH). En él se presenta un análisis jurídico de las disposiciones constitucionales en materia de derecho a la alimentación y un análisis de las Leyes de SAN adoptadas a la fecha. También examina el marco institucional de integración centroamericana y de los principales foros parlamentarios regionales de los que los países analizados son parte. El estudio pone especialmente de relieve el derecho humano a la alimentación y el marco jurídico internacional aplicable, analizando su protección jurídica y destacando las buenas prácticas en los países estudiados. Asimismo, presenta conclusiones y recomendaciones por parte de la consultora internacional que ha estado a cargo de la elaboración del presente estudio.
El estudio reconoce que el derecho a la alimentación se protege de manera explícita o implícita en los países del CA-4. Es preciso constatar que en la mayoría de países predomina una protección implícita del derecho a la alimentación frente a la adopción de un reconocimiento del derecho a la alimentación como un derecho universal y autónomo.
Del análisis también resulta que la SAN se regula en dichos países a través de instrumentos normativos adecuados (leyes), reemplazando normas administrativas que se utilizaban con
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anterioridad1. Desde el año 2005 se ha venido dando un amplio desarrollo de leyes específicas en materia de SAN. Actualmente Guatemala, Honduras y Nicaragua cuentan con una ley de SAN, mientras que en El Salvador existe un proyecto de ley en proceso de revisión por parte de la Asamblea Legislativa.
Las leyes de SAN adoptadas se destacan por el énfasis en regular aspectos instiucionales y programáticos, siendo menor el desarrollo de disposiciones dirigidas a generar derechos y obligaciones. Tienen un objetivo instrumental, el de establecer lo referido al marco institucional, el financiamiento y la asignación de competencias para las entidades públicas y mixtas constituidas. Las disposiciones que se incluyen en estas leyes ponen en el centro de la política del Estado a la seguridad alimentaria de las poblaciones más vulnerables, y consagran la SAN o la alimentación como derecho fundamental y universal. También constituye un avance jurídico el reconocimiento legal de principios de derechos humanos, como el de no discriminación, participación, transparencia, exigibilidad y la justiciabilidad del derecho a la alimentación y la perspectiva de género.
Las leyes presentan diferentes desafíos jurídicos en lo que concierne aquellos ámbitos con menor desarrollo normativo. Entre estos, se destaca la fiscalización y el control del desempeño de las instituciones de gobierno y de actores no estatales, la rendición de cuentas del gasto público, el enfoque de género y multicultural, la reglamentación de las competencias institucionales propias y concurrentes de los organismos centrales y descentralizados, la publicidad y el acceso a la información, y la protección a grupos específicos y víctimas de violación al derecho a una alimentación adecuada y finalmente el reconocimiento explicito de la relación entre políticas sectoriales o “conexas” esenciales para la progresiva realización del derecho a la alimentación, entre otros elementos relevantes.
A nivel subregional, se han analizado los actos emitidos por los parlamentos regionales y se destaca que los efectos jurídicos de los mismos no son vinculantes para los países miembros. Sin embargo, dichos parlamentos desempeñan un papel importante como foros regionales directamente implicados en la integración legislativa. La ley marco regional aprobada por el Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) da importantes lineamientos para el desarrollo nacional de leyes marco de seguridad alimentaria.
Las recomendaciones invitan a los países objeto del estudio a afianzar la protección constitucional al derecho a una alimentación adecuada en el ordenamiento jurídico en aras de ampliar la protección a una cobertura universal que incluya explícitamente al conjunto de la población. Se recomienda igualmente la adopción de medidas legislativas para definir con mayor claridad las obligaciones de las instituciones responsables mediante disposiciones que
1 Por ejemplo, en El Salvador, el Decreto 63, de 16 octubre de 2009 publicado en el Diario Oficial N.º 193 del mismo día, crea el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN). En Guatemala, el Acuerdo Gubernativo 278-98, de 20 de mayo de 1998, Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), publicado en el Diario de Centro América N.° 10, de 28 de mayo 1998, y el Acuerdo Gubernativo 55-02, de 19 enero de 2002, que crea el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSAN), publicado en el Diario de Centro América N.° 60, de 25 febrero de 2002, dio el mandato explícito al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación de: “atender los asuntos concernientes a la producción agrícola, pecuaria forestal e hidrobiológica, así como aquellas que tienen por objeto impulsar las acciones de la política que tienda a combatir la inseguridad alimentaria, la pobreza extrema y fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional del país”, y creó el Consejo Nacional de SAN (CONSAN) como ente rector y de coordinación, adscrito a la Presidencia de la República.
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contemplen las atribuciones y funciones de dichas entidades en los diferentes niveles del territorio.
Una mejor regulación de las competencias institucionales permitiría: i) evitar duplicidad e instituciones paralelas, ii) asegurar el suministro regular, estable y oportuno de la cantidad mínima de alimentos, iii) identificar la autoridad a cargo de la declaración del estado de emergencia alimentaria y establecer mecanismos y procedimientos concretos para a prevención y la resiliencia, iv) garantizar que los derechos sean exigibles y justiciables, v) establecer clausulas que restrinjan la adopción de medidas que supongan una regresión en la realización del derecho a la alimentación, vi) establecer medidas que prohíban la no discriminación en el ejercicio del derecho a la alimentación con la incorporación de disposiciones legales que establezcan: criterios para determinar cuándo un acto u omisión es discriminatorio; mecanismos y dispositivos para prevenir y la discriminación y promover la igualdad en el ejercicio del derecho a la alimentación; recursos efectivos, sanciones y reparaciones a la víctima y la garantía de no repetición de acuerdo a la normativa vigente.
También se recomienda garantizar la existencia de mecanismos de rendición de cuentas en materia de gestión gubernamental y presupuestaria aplicados a la esfera del derecho a la alimentación –de acuerdo a la legislación vigente sobre acceso a la información pública y transparencia– así como medidas de acción positivas o afirmativas que procuren activamente la protección de grupos vulnerables a la INSAN, prevenir abusos a los derechos humanos cometidos por terceros. Finalmente, se recomienda considerar reformas legislativas que puedan resultar necesarias para lograr una mayor coherencia entre leyes de SAN y las leyes sectoriales que le son conexas.
Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
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I. Introducción El derecho a la alimentación ha sido reconocido por los Estados tras la ratificación de los tratados internacionales de derechos humanos. Los dos instrumentos principales que le dan formal reconocimiento son la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH)2 y el Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)3. A través del Protocolo Facultativo del PIDESC (PF-PIDESC)4, se reafirma la interdependencia e indivisibilidad de los derechos y se fortalece el acceso a la justicia en caso de violaciones de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). El Protocolo instauró nuevos procedimientos de protección como comunicaciones individuales e interestatales, y un procedimiento de investigación de violaciones graves o sistemáticas de los DESC.
El derecho a la alimentación también está garantizado a nivel regional mediante instrumentos tales como el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos para el continente americano y, la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos para el continente africano. A nivel nacional, las constituciones reconocen el derecho a la alimentación, ya sea directamente, ya sea mediante el reconocimiento de otros derechos fundamentales que comprenden el derecho a la alimentación, como por ejemplo el derecho a la vida.
A partir de 1996 y como resultado de los debates generados a nivel mundial en ocasión de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, los gobiernos acordaron reducir el número de personas que padecen desnutrición crónica a la mitad del nivel de ese momento para el 2015 y con la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996), establecieron las bases de un objetivo común: la seguridad alimentaria. El Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 estableció la definición de seguridad alimentaria a la cual, en 2009, se integró la dimensión nutricional. (Cumbre Mundial sobre la Seguridad Alimentaria, 2009). Esta definición propone un abordaje holístico al tema, entendiendo que para que exista una seguridad alimentaria mundial sostenible es necesario fomentar la coordinación estratégica en los planos nacional, regional y mundial para mejorar la gobernanza que asegure el derecho a la alimentación, y sea regida sobre los principios de participación e inclusión de los actores públicos, privados y de la sociedad civil, la transparencia en la toma de decisiones y en el uso de los recursos, y la rendición de cuentas sobre la efectividad de las acciones para una mejor asignación de los recursos.
En el año 2000, se reitera el compromiso político de los Estados con la Declaración del Milenio para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), al establecer como una meta explícita la reducción a la mitad la proporción de personas subnutridas (ODM1). Desde el 2000 hasta el presente, los países y las instancias de integración regional de América Latina y el Caribe (ALC), han mostrado un alto consenso en torno a la necesidad de implementar políticas
2 Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 diciembre 1948, mediante Resolución 217 A (III). 3 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, mediante Resolución 2200 A (XXI), y entrado en vigor el 3 de enero de 1976. 4 Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PF-PIDESC), adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 2008, mediante su Resolución A/RES/63/117, y entrado en vigor el 5 de mayo de 2013.
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públicas y marcos jurídicos que contribuyan a la reducción del hambre, lo cual ha concedido mayor relevancia a la SAN, con una gradual integración y participación de los distintos actores con responsabilidades en la erradicación del hambre y la pobreza.
Dichos compromisos políticos asumidos por los países se han reflejado en la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre (IALCSH), un compromiso adoptado en 2006 por los países ALC que busca reducir la incidencia de la desnutrición crónica infantil por debajo del 2,5% al año 2025, para alcanzar los ODM.
El conjunto de sucesos y compromisos referidos, crearon las condiciones para dar un nuevo giro a las medidas en materia de seguridad alimentaria, tomando importancia la dimensión jurídica para la adecuada implementación de políticas públicas orientadas a garantizar la seguridad alimentaria y nutricional. Poco a poco, esto se ha manifestado en garantizar un marco jurídico adecuado. Este cambio va en la línea del PIDESC y de las Directrices voluntarias de apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (Directrices sobre el Derecho a la Alimentación, de ahora en adelante), aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127º periodo de sesiones en noviembre de 2004, que destacan la obligación de adoptar medidas legislativas para la implementación del derecho humano a una alimentación adecuada (FAO, 2005).
En esta línea, la Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación de la FAO (FAO, 2010) señala que en el plano nacional existen tres niveles complementarios de medidas legislativas para aplicar el derecho a la alimentacio ́n: i) la incorporacio ́n del derecho en la Constitucio ́n nacional; ii) la adopcio ́n de una ley marco para el derecho a la alimentacio ́n; y iii) el examen global de todas las leyes sectoriales, o las ma ́s importantes, que puedan afectar al ejercicio del derecho a la alimentacio ́n, para determinar su compatibilidad con este derecho humano. La proteccio ́n de los derechos humanos a trave ́s de la Constitucio ́n es la forma ma ́s efectiva de proteccio ́n juri ́dica dado que la Constitucio ́n es considerada la ley fundamental o suprema del pai ́s. Ahora, mientras que las disposiciones constitucionales se expresan en términos bastante amplios, una ley marco puede dar mayor detalle en la definición de las obligaciones y mecanismos institucionales para la implementación del derecho a la alimentación. Las medidas legislativas deberían idealmente cubrir todos los aspectos relacionados con el derecho a la alimentación por lo que resulta importante identificar la necesidad de legislación adicional o modificar la ya existente para asegurar su compatibilidad. La ley marco puede brindar las bases jurídicas para la adopción de las medidas legislativas subsidiarias.
El instrumento de las leyes marco se ha ido imponiendo poco a poco y constituye un elemento claro de avance jurídico. En los últimos 10 años, ocho países de América Latina y el Caribe han aprobado y sancionado leyes nacionales de seguridad o soberanía alimentaria y nutricional5. Otros ocho países, aunque no cuenten aún con legislación específica para estos fines, han iniciado un proceso legislativo encaminado a la elaboración de una ley en la materia6 (véase el Anexo II). En materia constitucional, los Estados reconocen el derecho a la alimentación de todos sus habitantes o para ciertas categorías específicas de la población.
5 Argentina (2003), Guatemala (2005), Brasil (2006), Venezuela (2006), Nicaragua (2009), Ecuador (2009), Honduras (2011) y Bolivia (2011). Otros paises como México cuentan con una Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal (2009). 6 Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana.
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En otros casos, existen menciones implícitas relativas a obligaciones del Estado en cuanto al estado nutricional de la población y la satisfacción de otros derechos o deberes relacionados con la alimentación.
La respuesta a la inseguridad alimentaria da paso así, a una nueva agenda basada en el desarrollo de marcos jurídicos nacionales dirigidos a establecer instituciones y mecanismos específicos de SAN para una mejor inclusión del derecho a la alimentación adecuada. Actualmente, Guatemala, Nicaragua y Honduras han aprobado leyes marco sobre soberanía alimentaria o ley de SAN. En Perú, el Pleno del Congreso aprobó el dictamen del proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional que aún requiere ser promulgada por el Organo Ejecutivo. Costa Rica, El Salvador, Panamá, El Estado Plurinacional de Bolivia, Haití, Paraguay y la República Dominicana se encuentran en el proceso de formulación y discusión de marcos jurídicos en la materia. A nivel regional, la Ley Marco Derecho a la Alimentación y la Seguridad y Soberanía Alimentaria, aprobada por el Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) a finales de 2012, brinda importantes lineamientos para el desarrollo nacional de este tipo de leyes marco.
Ante este nuevo escenario, el presente estudio regional se ha elaborado con el objetivo de analizar y documentar el desarrollo de los marcos jurídicos e institucionales en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. La publicación cobra especial interés y relevancia dado que el análisis comparado de las leyes y reglamentos en materia de SAN de los países del CA-4 permite profundizar el conocimiento de dichos instrumentos y divulgar la información a otros países que tengan un interés en conocer los proceso legislativos que se han dado en algunos países de la región.
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II. Metodología y estructura del estudio A través del análisis jurdidico de la legislación nacional, el estudio examina los principales avances y desafíos que plantean los marcos jurídicos en materia de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SSAN) en Centroamérica a la luz de instrumentos internacionales de derechos humanos. Este estudio consagra el análisis de la legislación a dos niveles normativos: las disposiciones constitucionales y la legislación marco de SSAN. A su vez, describe y analiza el marco institucional y jurídico del derecho de integración centroamericano y de las instituciones parlamentarias regionales clave como el Foro de Presidentes y Presidentas de Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe (FOPREL), el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y el PARLATINO.
Resulta preciso señalar con antelación cuales fueron los límites de este trabajo en aras de justificar la metodología adoptada por la consultora. En el análisis no se incluyeron determinadas variables como la legislación sectorial o aspectos relacionados con los antecedentes históricos e institucionales de las leyes de SAN. Tampoco ha sido el objetivo del presente estudio el realizar un análisis de la implementación de las leyes de SAN ni el evaluar su eficacia en la práctica. Sin quitar valor a la importancia y necesidad de realizar dicho análisis, éstos no fueron los objetivos definidos al momento de iniciar esta investigación.
La metodología adoptada para el desarrollo de este trabajo consistió en desarrollar un marco conceptual de análisis basado en el enfoque de derechos humanos aplicado a la legislación. Para tal fin, y bajo la supervisión técnica del Servicio del Derecho para el Desarrollo de FAO, la autora del presente estudio identificó los puntos regulatorios de mayor relevancia en la legislación de SAN y diseñó una matriz de análisis legislativo que sirvió como herramienta metodológica para el análisis comparado de la legislación vigente en los cuatro paises. Bajo las orientaciones técnicas de la Oficina Juridica de la FAO, la consultora coordinó la investigación a escala regional y brindó supervisión directa a la elaboración de informes juridicos en cada uno de los países.
Luego de realizar un mapeo de actores clave incluyendo representantes de gobierno, la sociedad civil, las instituciones nacionales de derechos humanos y la administración judicial, los consultores nacionales desarrollaron entrevistas semi-estructuradas a los actores identificados en cada uno de los países. La información se complementó con una extensa labor de análisis de la legislación, así como de otros documentos clave de referencia en cada país. En el caso del estudio jurídico de El Salvador, se retomaron aspectos previamente desarrollados en el estudio jurídico Análisis de la Legislación Nacional en Materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (FAO, 2011a) –cuya elaboración fue igualmente supervisada por la FAO– e información proveniente de la sistematización de los foros de consulta y los debates de la Mesa Interinstitucional, conformada por una amplia variedad de actores que han estado a cargo de la elaboración de un proyecto de ley unificado a ser presentado a la Asamblea Legislativa (para más información ver sección dedicada a El Salvador).
Como se mencionaba anteriormente, el enfoque de derechos humanos fue el marco analítico que guió el estudio de la legislación de SAN en los países bajo consideración. Las leyes nacionales deben ajustarse a las obligaciones internacionales asumidas por los Estados una vez se han ratificado los tratados internacionales de derechos humanos. Esto, con el objetivo de asegurar el respeto y garantía de tales derechos. Como parte de la metodología, se han tomado
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como base los criterios guía que la FAO propone para legislar en materia del derecho a la alimentación (FAO, 2010). De esta manera, se analizó la compatibilidad de la legislación nacional con los estándares de derechos humanos y las obligaciones derivadas de los tratados ratificados por los cuatro países. Se pretendió analizar si las disposiciones constitucionales y legales habían incorporado ‒y de qué manera‒ los estándares internacionales de derechos humanos. El análisis nacional abordó dos niveles normativos: la Constitución y la ley en materia de SAN de cada país. El análisis del marco constitucional trató principalmente dos aspectos relevantes:
1. La integración de tratados internacionales de derechos humanos que reconocen el derecho a la alimentación en el ordenamiento jurídico nacional.
2. La protección constitucional del derecho a la alimentación.
En cuanto al análisis de las leyes en materia de SAN, se identificaron los siguientes pilares y puntos regulatorios:
1. Proceso de adopción de la ley marco y su reglamentación 2. Tipo y jerarquía de la ley 3. Propósito y objetivos 4. Alcance y ámbito de aplicación 5. Disposiciones sobre el derecho a la alimentación 6. Obligaciones del Estado 7. Definiciones y principios 8. Coordinación institucional 9. Estrategia nacional 10. Emergencias 11. Protección especial a grupos específicos 12. Participación de sociedad civil y otros actores de relevancia 13. Transparencia y rendición de cuentas 14. Financiamiento 15. Recursos
El presente estudio también se benefició de dos fases de validación. Una primera fase de validación preliminar fue desarrollada en el Primer Encuentro Regional para el Fortalecimiento de Marcos Jurídicos en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) y Alimentación Escolar de América Latina y El Caribe, organizado en forma conjunta por la Comisión Coordinadora del Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y el Caribe (FPH ALC) y el Proyecto de apoyo a la IALCSH, en estrecha colaboración con el Servicio del Derecho para el Desarrollo (LEGN) y el Equipo del Derecho a la Alimentación de la FAO. El taller fue celebrado en Brasilia el 19 de agosto de 2013. La segunda fase de validación final se desarrolló a través de una consulta virtual albergada por el Foro Global sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición, desde el 2 de diciembre de 2014 hasta el 25 de enero de 2015. La amplia variedad de actores que participaron y dedicaron su tiempo para leer y revisar el documento del presente estudio, contribuyó a la discusión con valiosos aportes y comentarios.
Por razones metodológicas, el contenido del presente estudio fue estructurado en tres partes. La primera corresponde al Capítulo III.A que ilustra el marco jurídico internacional vinculado al
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derecho humano a la alimentación adecuada, destacando el Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos así como el derecho blando (soft law). La segunda parte, que corresponde al Capítulo III.B, se refiere al marco jurídico del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), sus instituciones y sus competencias orgánicas y funcionales respecto al cual se hace especial referencia a los órganos con capacidad normativa, a la tipología de los actos, y a los efectos jurídicos de éstos. Directamente derivado de este planteamiento, y en el mismo Capítulo III.B, se analiza el PARLACEN y otras instancias regionales de integración legislativa (FOPREL y el PARLATINO) en las que participan los países del CA-4.
La tercera parte, que corresponde al Capítulo IV.A, incluye un perfil de los marcos jurídicos nacionales en materia de SSAN de cada uno de los países que forman parte de este estudio, según el orden cronológico de aprobación de las leyes de SAN, es decir, Guatemala (2005), Nicaragua (2009), Honduras (2001) y El Salvador (en proceso de adopción). Luego, en el Capítulo IV.B, se realiza un análisis comparado de los diversos marcos jurídicos nacionales, como medio para ilustrar la evolución y las principales dificultades que, en la opinión de la consultora internacional, se presentan actualmente. Finalmente, en el Capítulo V, se incluye una serie de conclusiones y recomendaciones encaminadas a fortalecer aspectos regulatorios claves de la legislación marco en materia de SSAN tanto a nivel nacional como a nivel regional. En los Anexos se adjuntan las matrices de análisis legislativo regional y por país asi como otros cuadros de referencia.
Cabe señalar que, debido a algunas dificultades para el acceso a la información el presente documento no pretende ser exhaustivo. A su vez, no pretende evaluar el nivel real de ejecución y la eficacia de la legislación nacional de cada país. El objetivo principal de este estudio es brindar un análisis jurídico comparado desde una perspectiva de derechos humanos de la legislación nacional en materia de SAN y poner de relieve los avances y desafíos jurídicos que se plantean en la normativa con la finalidad de proporcionar una serie de recomendaciones para el fortalecimiento de los marcos jurídicos en el plano nacional y regional.
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III. El marco jurídico internacional
A. Derecho a la alimentación en el derecho internacional de los derechos humanos
En el marco del Derecho Internacional Público, se encuentran diferentes sistemas normativos que buscan otorgar protección a la persona humana partiendo del reconocimiento de derechos y obligaciones que están garantizados mediante el establecimiento de mecanismos especializados y organismos competentes para este propósito. En este orden, se halla el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), que tiene como finalidad proporcionar al individuo medios de protección de los derechos humanos reconocidos internacionalmente frente al Estado (sus órganos, sus agentes y todos aquellos que actúan en su nombre)7.
En el DIDH, la persona humana es la destinataria de los efectos jurídicos derivados de los tratados. Esta característica propia de los tratados de derechos humanos es lo que los distingue de los tratados del derecho internacional público general al diferir los sujetos o destinatarios de sus normas. En concreto, el DIDH se estructura en sistemas internacionales de protección de derechos humanos que permiten al individuo acceder a la esfera internacional en caso que el Estado no cumpla con sus obligaciones en materia de derechos humanos. Existe un sistema universal, enmarcado en la Organización de Naciones Unidas (ONU), y tres sistemas regionales que son el sistema africano, el europeo y el interamericano.
i. El Sistema Universal de Derechos Humanos
El Sistema Universal se ha ido desarrollando en forma progresiva en el ámbito de las Naciones Unidas a través de un conjunto de instrumentos jurídicos y mecanismos de protección. La primera labor, referida a la elaboración de instrumentos jurídicos, fue llevada a cabo por la Comisión de Derechos Humanos en el año 1946. La Comisión, como órgano subsidiario del Consejo Económico y Social (ECOSOC), que es el órgano creado por la Carta de las Naciones Unidas para ocuparse de los problemas económicos, sociales y ambientales, elaboró un catálogo de derechos civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales, que posteriormente se convertiría en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH).
La DUDH, que actualmente es aceptada como un instrumento jurídicamente vinculante al considerarse que constituye costumbre internacional, y por el hecho de ser una declaración y no un tratado, no era considerada en sí misma un instrumento vinculante desde el punto de vista legal, por lo que inicialmente los Estados no le concedían obligatoriedad jurídica alguna. Además, no contenía órganos de protección que pudieran vigilar el cumplimiento de sus disposiciones. Frente a ese panorama, en el año 1966 nacen el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)8 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). El derecho humano a la alimentación adecuada está reconocido en el artículo 11 del PIDESC por lo que constituye una obligación jurídicamente vinculante para sus 164 Estados Partes.
7 Véase Corte IDH, Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, sentencia de 24 de noviembre de 2006, serie C N.° 158, párr. 107; Caso de la "Masacre de Mapiripán" vs. Colombia, sentencia de 15 de septiembre de 2005, serie C, N.° 134, párr. 211; Caso 19 Comerciantes vs. Colombia, sentencia del 5 de julio de 2004, serie C, N.° 109, párr. 181. 8 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, mediante Resolución 2200 A (XXI).
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Asimismo, el derecho a la alimentación está reconocido en el artículo 25 de la DUDH, que establece que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure, al igual que a su familia, la salud y el bienestar, en especial a la alimentación”. Lo anterior se establece también en el artículo 11 del PIDESC, y se reconoce implícitamente como parte del derecho a la vida en el artículo 6 del PIDCP. Como subraya el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (CDH), el derecho a la vida entre otras cosas exige a los Estados adoptar todas las medidas posibles para eliminar la desnutrición (CDESC, 1982, párr. 5). El derecho a la alimentación se incluyó también en otros instrumentos internacionales que protegen a grupos especiales, como la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)9 (arts. 24 y 27), la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por su sigla en inglés) (art. 12)10, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD, por su sigla en inglés) (arts. 25.f y 28.1)11, la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD, por su sigla en inglés) (art. 5)12 y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (art. 2)13.
Por ejemplo, la CEDAW, obliga a los Estados Partes a asegurar la alimentación adecuada de la mujer durante el embarazo y la lactancia (art. 12.2). Asimismo, según el Comité de la CEDAW, los Estados deben asegurar la igualdad ante la ley de hombres y mujeres (art. 15.1) (CEDAW, 1994). Se debe garantizar el derecho a la propiedad, la administración y la disposición de los bienes para que pueda tener independencia económica y condiciones de vida adecuadas, particularmente alimentación adecuadas para ella y para su familia. En el estudio de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) sobre la discriminación en el contexto del derecho a la alimentación (OACDH, 2011) se identificó a la mujer de las zonas rurales ‒definidas como la mujer que vive o trabaja en zonas predominantemente agrícolas, costeras y forestales‒ como un grupo objeto de discriminación. Un estudio posterior examina también el derecho a la alimentación de las mujeres de las zonas rurales en el marco jurídico internacional aplicable, analizando las pautas de discriminación que las perjudican, y proponiendo buenas prácticas de protección jurídica (OACDH, 2012).
De conformidad con la CDN, los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y, en particular, se obligan a adoptar medidas apropiadas para combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos
9 Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, mediante Resolución 44/25, y entrada en vigor el 2 de septiembre de 1990. 10 Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, mediante su Resolución 34/180, y entrada en vigor el 3 de septiembre de 1981. 11 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 diciembre 2006, mediante su Resolución A/RES/61/106, y entrada en vigor el 3 de mayo 2008. 12 Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD), adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 21 de diciembre de 1965, mediante su Resolución 2106 A (XX), y entrada en vigor el 4 de enero de 1969. 13 Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado el 27 de junio de 1989 y entrado en vigor el 5 de septiembre de 1991.
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de contaminación del medio ambiente (art. 24). También, la Convención establece el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. Los Estados Partes, deben proporcionar asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda (art. 27).
La CRPD consigna el derecho de las personas con discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación y a la mejora continua de sus condiciones de vida (art. 28). Es reconocido también, por el derecho internacional humanitario, en particular en el IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra (arts. 6 y 59), el Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (arts. 54 y 69), y el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (arts. 5.1.b) que protegen el derecho a la alimentación durante los conflictos armados14 y prohíbe hacer padecer deliberadamente de hambre15. Su violación puede constituir un crimen de lesa humanidad16 y de guerra17.
En 2008, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó por consenso el Protocolo Facultativo del PIDESC (PF-PIDESC). El Protocolo instauró nuevos procedimientos de protección de los DESC como comunicaciones individuales e interestatales, y un procedimiento de investigación de violaciones graves o sistemáticas.
Todos los países del CA-4 han ratificado los principales tratados internacionales de derechos humanos que reconocen el derecho humano a la alimentación adecuada (Cuadro 1). Los únicos tratados que presentan disparidad son el Convenio 169 de la OIT y el PF-PIDESC. El Salvador, es el único país que no ha ratificado el Convenio 169, aunque también es el único que ha ratificado el PF-PIDESC. Asimismo, el PF-PIDESC ha sido firmado por Guatemala, pero no lo ha ratificado aún. Nicaragua y Honduras no lo han firmado.
14 Convenio III de Ginebra relativo al trato de los prisioneros de guerra (1949), artículos 20 y 26; y el Convenio IV de Ginebra relativo a la protección de los civiles en tiempo de guerra (1949), artículos 23, 36, 49, 55 y 89. 15 Protocolos Adicionales de los Convenios de Ginebra de 1949 (Protocolo I y II), artículos 54 y 14, respectivamente. 16 Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, artículos 7 1) b) y 7 2) b). Puede hallarse más información en FAO, 2012a. 17 Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, artículo 8 2) b) xxv).
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CUADRO 1 Principales tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
INSTRUMENTO EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA
PIDCP 30-11-1979 5-5-1992 25-5-1997 12-3-1980
PIDESC 30-11-1979 19-5-1988 17-2-1981 12-3-1980
PF-PIDESC 20-9-2011 24-9-2009* ‒ ‒
CDN 10-7-1990 6-6-1990 10-8-1990 5-10-1990
CEDAW 19-8-1981 12-8-1982 3-3-1983 27-10-1981
ICERD 30-11-1979 18-1-1983 10-10-2002 15-2-1978
CIPDTTMF 14-3-2003 14-3-2003 9-8-2005 26-10-2005
Convenio 202 ‒ ‒ 1-11-2012 ‒
Convenio 169 ‒ 5-6-1996 28-3-1995 25-8-2010
CRPD 14-12-2007 7-4-2009 14-4-2008 7-12-2007
Convenios de Ginebra
17-6-1953 14-4-1952 31-12-1965 17-12-1953
* Firmado.
PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
PIDESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
PF-PIDESC: Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
CDN: Convención sobre los Derechos del Niño
CEDAW: Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
ICERD: Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
CIPDTTMF: Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias
Convenio 202: Convenio 202 de la OIT sobre la Seguridad Social (norma mínima)
Convenio 169: Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
CRPD: Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
Convenios de Ginebra sobre Derecho Internacional Humanitario del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)
FUENTES: Colección de Tratados de las Naciones Unidas, OIT y CICR.
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El instrumento internacional que aborda el derecho a la alimentación de forma más exhaustiva es el PIDESC. El artículo 11 reconoce que toda persona tiene el derecho humano a una alimentación adecuada y a estar protegida contra el hambre:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.”
La Observación General 12 es la interpretación autorizada sobre el derecho a la alimentación18. Ha significado un salto cualitativo en el desarrollo del concepto y el contenido normativo del derecho humano a la alimentación. Afirmó que el “derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla” (CDESC, 1999).
Basándose en la Observación General 12 del Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, decidió nombrar periódicamente un relator especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación (OACDH, 2000). El experto independiente que vigila e informa sobre el derecho a la alimentación al Consejo de Derechos Humanos y a la Asamblea General de las Naciones Unidas, ha definido el derecho a la alimentación como:
“El derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra por dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a la que pertenece el consumidor y garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna.” (OACDH, 2001)
18 Una observación general es una interpretación autorizada de un texto de una convención. La Observación General 12 del CDESC se refiere al art. 11 del PIDESC (CDESC, 1999).
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La Observación General 3 del CDESC, señaló la obligación de los Estados Partes de adoptar medidas para el pleno ejercicio de los derechos reconocidos en el PIDESC como dispone el artículo 2.1:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” (CDESC, 1990)
Aunque el PIDESC reconoce una serie de medidas que los Estados deben adoptar a nivel nacional para implementar el derecho a la alimentación, que imponen las obligaciones generales a los Estados Partes: respetar, proteger y realizar (Naciones Unidas, 2001, párr. 27-29). La obligación de respetar el derecho a la alimentación adecuada determina los límites del ejercicio del poder del Estado, o sea consiste en que el Estado debe abstenerse de adoptar medidas que afecten negativamente al acceso a los alimentos. La obligación de proteger requiere que el Estado vele por que agentes no estatales (empresas y particulares) no priven del derecho a una alimentación adecuada. La obligación de realizar (facilitar) significa que el Estado debe procurar actividades ‒aplicar políticas, leyes y programas‒ que promuevan la realización del derecho a la alimentación. A su vez, la obligación de realizar entraña la obligación de hacer efectivo, es decir, el deber del Estado de hacer efectivo ese derecho directamente cuando una persona o grupo sea incapaz de disfrutar del mismo por razones que escapan a su control.
Entre las medidas a adoptar, el PIDESC enfatiza a las “medidas legislativas”. Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación (FAO, 2005) y la Observación General 12 del CDESC (CDESC, 1999), hacen mención específica a las medidas de carácter legislativo e invita a los Estados Partes a aprobar una ley marco como instrumento básico de aplicación de la estrategia nacional para el derecho a la alimentación. En la ley marco deben figurar disposiciones sobre el fin pretendido; las metas u objetivos que deben lograrse y el marco temporal que se fijará para lograr estos objetivos; los medios mediante los cuales podría conseguirse el fin buscado, en especial la colaboración deseada de la sociedad civil y el sector privado y con organizaciones internacionales; la responsabilidad institucional del proceso y los mecanismos nacionales para vigilarlo, así como los posibles procedimientos de recurso. Los Estados, al preparar las referencias y la legislación marco, deben buscar la participación activa de organizaciones de la sociedad civil (Naciones Unidas, 2001, párr. 21-28); también, deben aprobar las leyes sectoriales necesarias para la realización del ejercicio del derecho a la alimentación y revisar las leyes y normas que puedan afectarlo negativamente (Naciones Unidas, 2001, párr. 30).
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ii. El Sistema Interamericano de Derechos Humanos
A través de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA)19, los Estados han establecido el Sistema Interamericano de Derechos Humanos para la promoción y protección de los derechos humanos en el continente. Dicho sistema se ha constituido por una serie de instrumentos internacionales que reconocen derechos humanos y que establecen obligaciones asi como órganos destinados a velar por su observancia.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH), adoptada en 1948, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH)20 en materia de DESC (Protocolo de San Salvador), adoptado en 1988, son los principales instrumentos internacionales de derechos humanos de carácter regional que contemplan los DESC. A pesar de no ser un tratado, la DADH, al igual que la DUDH, contiene normas fundamentales de derechos humanos de carácter vinculante en virtud del derecho internacional consuetudinario.
Los países del CA-4 han ratificado también los principales tratados regionales de derechos humanos relacionados con el derecho a la alimentación, como se ilustra en el Cuadro 2.
CUADRO 2 Principales tratados regionales sobre derechos humanos ratificados
INSTRUMENTO EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA
Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH)
20-6-1978 27-4-1978 5-9-1977 25-9-1979
Protocolo de San Salvador
4-5-1995 30-5-2000 14-9-1911 15-12-2009
Convención de Belém do Pará
13-11-1995 4-1-1995 4-7-1995 6-10-1995
Protocolo de San Salvador: Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) en materia de DESC
Convención de Belém do Pará: Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer
FUENTE: OEA.
19 Ha sido reformada por los siguientes Protocolos: Buenos Aires (1967), Cartagena de Indias (1985), Washington (1992) y Managua (1993). Todos los 35 países de las Américas han ratificado la Carta de la OEA y pertenecen a la organización. 20 La CADH, también llamada Pacto de San José de Costa Rica, fue suscrita en 1969 y está vigente desde 1978. En la CADH se reconocen derechos civiles y políticos, y se proclama el desarrollo progresivo de los DESC.
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El derecho a la alimentación está consagrado en el artículo 12 del Protocolo de San Salvador, cuya entrada en vigor se produjo el 16 de noviembre de 1999. Dicho artículo consagra “el derecho a una nutrición adecuada” y la obligación de los Estados Partes de “perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos”:
“1. Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual.
2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados Partes se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia.”
Por lo que se refiere a los mecanismos de protección de derechos humanos en el Sistema Interamericano, el artículo 33 de la CADH prevé la existencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH):
“Son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención: a) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Comisión, y b) la Corte Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Corte.”
La CIDH, según el artículo 41, tiene entre sus funciones, la de emitir recomendaciones a los Estados miembros de la OEA:
“La Comisión tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, y en el ejercicio de su mandato tiene las siguientes funciones y atribuciones: […] b. Formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos; […].”
Todos los Estados Partes de la Convención y el Protocolo deben presentar informes a la CIDH sobre las medidas que han tomado para realizar los derechos humanos de su población. Ante la CIDH y ante la Corte IDH, sólo pueden invocarse los derechos civiles y políticos protegidos por la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), pero no el derecho a la alimentación protegido por el Protocolo de San Salvador, ya que los Estados del continente americano no quisieron prever esta posibilidad (Golay y Özden, 2005). El único medio que tienen las víctimas de violaciones del derecho a la alimentación para acudir a la CIDH y para hacer respetar el derecho a la alimentación es invocando los derechos civiles y políticos. Esto es lo que pasó en 1990, cuando una petición fue presentada a la CIDH en nombre del pueblo autóctono huaorani de Ecuador (CIDH, 1997).
La Corte IDH, es el órgano jurisdiccional. Tiene dos tipos de competencias. La primera es la competencia contenciosa para conocer de cualquier caso relativo a la interpretacio ́n y aplicacio ́n de las disposiciones de la CADH que le sea sometido, siempre que los Estados Partes en el caso hayan reconocido su competencia contenciosa21, y cuya decisión es de cara ́cter obligatorio e 21 Sólo la CIDH y los Estados Partes de la CADH, están facultados para someter un caso a consideración de la Corte IDH. Para que pueda ser tramitada una controversia contra un Estado, éste debe haber reconocido o reconocer expresamente la
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inapelable para los que sean parte en el caso. El artículo 62.3 hace expresa referencia a la competencia contenciosa:
“La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido […]” (art. 62.3).
Y la segunda, de conformidad con el artículo 64 de la CADH, corresponde a su función consultiva que le da la competencia para emitir una opinión acerca del grado de compatibilidad entre la legislación interna y cualquiera de los tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos. Este derecho de consulta se hace extensivo a cualquier Estado miembro de la OEA y a los órganos enumerados en el artículo 53 de la Carta de la OEA.
“Los Estados miembros de la Organización podrán consultar a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos. Asimismo, podrán consultarla, en los que les compete, los órganos enumerados en el capítulo X de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires” (art. 64.1).
Para aquellos que no sean parte de ningún instrumento de derechos humanos, la Comisión utiliza como base jurídica de su actuación la Carta de la OEA y su Estatuto, y como norma aplicable, la DADDH. En efecto, la competencia de los órganos varía, pudiendo distinguirse tres niveles de competencia.
1. Si el Estado miembro de la OEA no ha ratificado la CADH, la CIDH es el único órgano que puede evaluar el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos humanos sobre la base de la DADDH.
2. Si el Estado ratificó la CADH pero no ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte IDH, la CIDH será el órgano a cargo de la determinación del cumplimiento de sus obligaciones en derechos humanos, contenidas tanto en la DADDH como en la CADH.
3. Si el Estado ratificó la CADH y aceptó la competencia contenciosa de la Corte IDH, la CIDH podrá conocer peticiones relacionadas al incumplimiento por parte del Estado de las obligaciones contenidas en la CADH y en caso así lo decida, podrá enviar también dicho asunto ante la Corte IDH.
Desde el punto de vista de la legitimación activa, según el artículo 26 sobre presentación de peticiones del Reglamento de la CIDH, cualquier persona, grupo de personas o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la OEA puede peticionar a la CIDH con denuncias o quejas de violación a los derechos protegidos en la DADDH o en la CADH; incluso, la Comisión puede iniciar un caso de oficio.
competencia de la Corte IDH. Según el artículo 62.1 de la CADH: “Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención.” Y de acuerdo con el art. 62.3 in fine: “[...] siempre que los Estados Partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial.”
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Los países del CA-4 han reconocido la competencia de dichos organismos (Cuadro 3).
CUADRO 3 Reconocimiento de la competencia de la Corte IDH
Países Fecha
El Salvador 06-06-1995
Guatemala 03-09-1987
Honduras 09-09-1981
Nicaragua 02-12-1991
FUENTE: OEA.
iii. El Derecho blando (soft law)
La expresión soft law (“derecho blando”) carece de una definición concreta en derecho internacional pero podría conceptualizarse como los instrumentos jurídicamente no vinculantes, que incluye las recomendaciones, directrices, resoluciones y declaraciones aceptadas por los Estados. Desde esta perspectiva, por una parte se encuentran los tratados internacionales que establecen obligaciones internacionales (normas vinculantes) y, por la otra, los instrumentos no vinculantes que si bien no establecen obligaciones jurídicamente vinculantes, representan un conjunto de compromisos políticos contraídos a nivel internacional que refuerzan las ya existentes obligaciones vinculantes.
Sin embargo, esta distinción entre acuerdos vinculantes y no vinculantes no significa que solo los tratados sean relevantes para la operación del derecho internacional público. A continuación se examinan las características de los instrumentos no vinculantes o derecho blando. En ocasiones el derecho blando contribuye al desarrollo de la normativa internacional en tanto establece principios básicos o ayuda a precisar el contenido normativo de las disposiciones de un tratado.
De igual forma, el derecho blando ayuda a la implementación de medidas concretas para dar expresión real al derecho a la alimentación comprendido en los artículos 11 del PIDESC y 12 del Protocolo de San Salvador (FAO, 1999). De especial relevancia son los instrumentos aprobados en 1966 por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria y el Plan de Acción (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996); la Declaración de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas de 2000 (Naciones Unidas, 2000) y las Directrices sobre el derecho a la Alimentación (FAO, 2005).
La Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción han impulsado profundos cambios. Los Jefes de Estado y de Gobierno, convencidos de que el carácter complejo de la seguridad alimentaria hacía necesaria una acción nacional concertada, junto con iniciativas internacionales eficaces, establecieron las bases hacia un objetivo común: la seguridad alimentaria sostenible para todos y erradicar el hambre de todos los países, con el objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015. Cada país se comprometió a adoptar una estrategia en consonancia con sus recursos y capacidades para alcanzar sus objetivos propios y, al mismo
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tiempo, cooperar en el plano regional e internacional para dar soluciones colectivas a los problemas mundiales de la seguridad alimentaria. En este contexto, se invitó al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a que, en consulta con los órganos pertinentes creados en virtud de tratados y en colaboración con los organismos especializados y programas pertinentes del Sistema de las Naciones Unidas y con los mecanismos intergubernamentales apropiados, definiera mejor los derechos relacionados con la alimentación que se mencionan en el artículo 11 del PIDESC y proponer formas de aplicar y realizar estos derechos como medio para conseguir los compromisos y objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, teniendo en cuenta la posibilidad de establecer directrices voluntarias encaminadas a alcanzar la seguridad alimentaria para todos.
El Plan de Acción de la Cumbre Mundial de la Alimentacio ́n definió la seguridad alimentaria:
“Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana.” (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996)
La Declaración del Milenio de 2000 es un punto de partida para una acción renovada en el siglo XXI. Así pues, la Declaración consolida y reitera los compromisos contraídos en el decenio precedente y hace hincapié en que sin políticas ni mecanismos para movilizar recursos públicos y privados a una escala amplia, no podrán conseguirse los objetivos acordados respecto de la reducción de la pobreza y el hambre y del desarrollo social y sostenible en el mundo.
En 2002, la Declaración Alianza Internacional Contra el Hambre, aprobada por la Cumbre Mundial de la Alimentación: cinco años después, reafirmó el “derecho de todos y cada uno a tener acceso a una alimentación segura y nutritiva” (párr. 3) (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 2002), e invitó al Consejo de la FAO a establecer las directrices voluntarias sobre la realización progresiva del derecho a la alimentación adecuada. En 2004, las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación fueron aprobadas por el Consejo de la FAO, destinadas a ayudar a los países a aplicar al derecho de la alimentación a nivel nacional. Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación proporcionan una orientación práctica para alcanzar los objetivos del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, respecto a lograr la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.
Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación hacen mención específica a las “medidas legislativas” para aplicar el derecho a la alimentación consagrados en el PIDESC. La Directriz 7.2 invita los Estados a:
“[...] incorporar disposiciones en sus leyes internas, que pueden incluir sus constituciones, declaraciones de derechos o legislación, al objeto de aplicar directamente la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada.” (FAO, 2005)
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B. El marco jurídico-institucional de la integración centroamericana y de las principales instancias parlamentarias regionales en las que participan los países del CA-4
Las instancias de integración regional han mostrado desde el año 2000 hasta el presente, un alto consenso en torno a la necesidad de implementar políticas públicas que contribuyan a la reducción del hambre.
En los procesos de integración regional, se crean comunidades cuyos Estados miembros delegan facultades soberanas a los órganos, organismos e instituciones que la componen. Los órganos, organismos e instituciones son dotados de personalidad jurídica, para que actúen de conformidad con los objetivos, propósitos y principios de la Comunidad de la que forman parte. Los Presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá aprobaron el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA)22, que crea el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) como el nuevo marco de integración regional de Centroamérica. A diferencia del anterior esquema de la ODECA, se reconoce que los países del SICA son una comunidad económico-política (CCJ 16-12-2008):
“Artículo 1. Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá son una comunidad económico-política que aspira a la integración de Centroamérica. Con tal propósito se constituye el SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA, integrado por los Estados miembros originales de ODECA y por Panamá, que se incorpora como Estado miembro.”
Actualmente, la comunidad centroamericana es integrada por siete Estados miembros del SICA: Belice23, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana24. Otros países y organizaciones integran el SICA como observadores regionales y extraregionales25.
Para la realización de los fines del SICA, el Protocolo de Tegucigalpa establece su estructura organizativa (art. 12) conformada por órganos e instituciones que gozan de autonomía funcional “en el marco de una necesaria y coherente coordinación intersectorial que asegure la ejecución eficiente y el seguimiento constante de las decisiones emanadas de las Reuniones de Presidentes” (art. 8), con ámbitos de gestión y jerarquía diferenciados según se presenta en la Figura 1.
22 Aprobado en el marco de la XI Reunión de Presidentes Centroamericanos realizada en Tegucigalpa, Honduras, el 13 de diciembre de 1991. Entró en vigencia el 23 de julio de 1992. 23 La República de Belice adhiere al SICA como Estado miembro en el año 2000. 24 La República Dominicana adhiere al SICA como Estado miembro en el año 2013. 25 Véase el sitio oficial del SICA www.sica.int
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FIGURA 1 Estructura del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
FUENTE: SICA., Sin fecha.
En el nivel jerárquico más alto, se encuentran las tres entidades que pueden tomar decisiones, sin tener que responder a una figura superior: Parlamento Centroamericano (PARLACEN), Reunión de Presidentes (Cumbre de Presidentes) y Corte Centroamericana de Justicia (CCJ). En el nivel medio, se encuentran las encargadas de transmitir las decisiones y velar por la implementación. Y en el nivel inferior, se encuentran la mayor parte de organizaciones del SICA, las entidades especializadas que materializan las decisiones en acciones concretas las cuales se dividen según apoyen en ámbitos de coordinación especializados (secretarías sectoriales y foros sectoriales) o de ejecución (instituciones especializadas e instituciones ad hoc).
La naturaleza jurídica, integración y competencias de las diferentes entidades que forman parte del sistema, son asignadas por los instrumentos jurídicos regionales que sostienen el actual SICA. En el Cuadro 4, se ilustran los niveles alto y medio de la estructura organizativa del SICA.
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CUADRO 4 Órganos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
Órganos Integración Naturaleza jurídica
Marco jurídico
Reunión de Presidentes (Cumbre de Presidentes)
Presidentes constitucionales de los Estados miembros (adopta las decisiones por consenso, cada Estado miembro tiene un voto)
Órgano supremo del SICA, cuya función principal es la de orientación y dirección política
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (arts. 13 a 15)
Parlamento Centroamericano (PARLACEN)
20 Diputados por cada Estado Parte Ex-Jefes de Estado y de Gobierno Vicepresidentes o designados a la Presidencia de la República de los Estados miembros
Órgano de representación política y democrática del SICA
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (art. 12) Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y otras Instancias Políticas y sus Protocolos Reglamento interno del PARLACEN
Corte Centroamericana de Justicia (CCJ)1
Magistrados electos por los Órganos Judiciales de los Estados miembros
Órgano judicial principal y permanente, con potestad para juzgar a petición de parte y resolver con autoridad de cosa juzgada y efecto vinculante para todos los Estados miembros, órganos y organizaciones que forman parte o participan del SICA
Protocolo De Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (art. 12) Convenio de Estatuto de la CCJ y su Protocolo de Reformas Ordenanza de Procedimientos de la CCJ Ordenanza de Procedimientos y su Reforma
Consejo de Ministros
Ministros del ramo
Órgano encargado de asegurar la ejecución de las decisiones adoptadas por la Reunión de Presidentes
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (arts. 16 a 22)
Comité Ejecutivo Un representante de cada uno de los Estados miembros, nombrados por sus Presidentes
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (arts. 22 y 24) Reglamento interno
Secretaría General del SICA
Un Secretario General, nombrado por la Reunión de Presidentes
Representación legal y órgano administrativo
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (arts. 22 y 25 a 28)
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Órganos Integración Naturaleza jurídica
Marco jurídico
Comité consultivo (CC-SICA)
Organizaciones civiles de la región centroamericana, representativas de los sectores económicos, sociales y culturales
Órgano representativo de la sociedad civil centroamericana.
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (art. 12) Estatuto constitutivo Reglamento General para los capítulos nacionales Reglamento General para los Comités Sectoriales
Reunión de Vicepresidentes y Designados a la Presidencia de la República
Vicepresidentes y Designados a la Presidencia de las Repúblicas Centroamericanas
Órgano de asesoría y consulta
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (art. 12) Reglamento orgánico y su reforma
Consejo Fiscalizador Regional (CFR-SICA)
Titular de la EFS2 del país sede y dos funcionarios que él mismo designe
Órgano de auditoría y fiscalización financiera
Protocolo de Tegucigalpa (art. 33) Acta de Creación del Organismo Superior de Control del SICA
1 El Estatuto de la CCJ fue adoptado en la XIII Cumbre de Presidentes del 10 de diciembre de 1992, de conformidad con el artículo 12 del Protocolo de Tegucigalpa, para regular la integración, funcionamiento y atribuciones de la CCJ. Está vigente desde el 2 de febrero de 1994.
2 Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS).
FUENTE: Protocolo de Tegucigalpa, artículos 12 y 33.
Como puede verse en la Figura 1 y en el Cuadro 4, el SICA se apoya en un conjunto de instancias clave, encargadas de tareas de coordinación y seguimiento (Consejo de Ministros, Comité Ejecutivo), fiscalización (Consejo Fiscalizador Regional), ejecución (Secretaría General) y asesoría (Comité Consultivo). De conformidad con el artículo 33 del Protocolo de Tegucigalpa, se acordo ́ crear y poner en funcionamiento un sistema de fiscalización de los órganos e instituciones del SICA que formalmente empezara a funcionar a través del Consejo Fiscalizador Regional.
Es evidente que en el caso del PARLACEN y la Reunión de Presidentes, la elección de sus miembros goza de legitimidad democrática plena dado que provienen de la elección directa popular. Para el resto de los órganos, la elección de los ministros y funcionarios que los conforman recae sobre una elección política de cada uno de los presidentes de los Estados miembros o de los parlamentos centroamericanos.
El proceso de adopción de decisiones en la integración centroamericana nace de la elaboración de una propuesta surgida ya sea de un mandato presidencial o del Consejo de Ministros, ya sea por iniciativa de las Secretarías del SICA o del PARLACEN. El Consejo de Ministros competente en el tema que se debate (Protocolo de Tegucigalpa, art. 19), adopta la propuesta que puede necesitar de ratificación en el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores o, posteriormente,
Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
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en la Reunión de Presidentes. En ocasiones, las propuestas cuentan con la opinión y consulta del PARLACEN y del Comité Consultivo del SICA (CC-SICA) pero no tienen todavía una reglamentación específica. Las decisiones son adoptadas por consenso, teniendo cada Estado miembro, un voto. A fin de contribuir al proceso armonizador de las estrategias regionales en SSAN, se han adoptado una serie de instrumentos. Entre estos cabe destacar: la Política Agrícola Centroamericana (PACA), la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS), la Estrategia Regional para la Intensificación de la producción de los granos básicos en Centroamérica, la Estrategia Regional de la SAN ante la crisis de los precios de los alimentos y los insumos de producción alimentaria, la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Territorial (ECADERTH), el Programa Regional para Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica (PRESANCA), y el Programa Regional de Sistemas de Información en Seguridad Alimentaria y Nutricional (PRESISAN), entre otras iniciativas regionales.
El PRESANCA y el PRESISAN son ejecutados por la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA). El PRESANCA busca contribuir a la reducción de la inseguridad alimentaria y nutricional (INSAN) en las poblaciones más vulnerables de Centroamérica, fortaleciendo el SICA en el marco de un proceso de concertación de políticas sociales, ambientales y económicas. El PRESISAN busca desarrollar un sistema de información en SAN que incida en la toma de decisiones.
A continuación, el estudio se centrará en la naturaleza jurídica y competencias del PARLACEN. Asimismo, se analizará las del FOPREL y el PARLATINO por ser también foros parlamentarios supranacionales donde los países analizados participan y en los que además se han promovido marcos regulatorios en materia de SAN.
i. El Parlamento Centroamericano (PARLACEN)
El 14 de enero de 1986, Marco Vinicio Cerezo Arévalo, en su discurso de toma de posesión como Presidente Constitucional de la República de Guatemala, propuso la integración de un Parlamento Centroamericano (PARLACEN), como foro permanente de diálogo y negociación política en Centroamérica. Esta iniciativa cobró forma con los Acuerdos de Esquipulas I y II, que culminaron con la suscripción del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y otras Instancias Políticas (Tratado Constitutivo del PARLACEN), en octubre de 1987. El Tratado entró en vigor para Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua26 el 1 de mayo de 1990, y para Panamá, el 10 de junio de 1994.
El PARLACEN quedó oficialmente instalado el 28 de octubre de 1991, en la Ciudad de Guatemala. Desde la fecha de su constitución, se modificaron los artículos relativos a la integración de los primeros miembros y a la ampliación del plazo para su elección (Primer y Tercer Protocolo), a la designación de observadores y la integración de Panamá (Segundo Protocolo) y de la República Dominicana (Cuarto Protocolo). El Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del PARLACEN que sustituye al Tratado Constitutivo del PARLACEN y que amplía las funciones del PARLACEN –cambiando la naturaleza jurídica de la institución– entró en vigencia el 7 de septiembre de 2010. De ser un órgano de planteamiento, análisis y
26 El Tratado Constitutivo fue ratificado el 14 de diciembre de 1987 por Guatemala; el 20 de enero de 1988 por parte de Nicaragua; el 1° de septiembre de 1988 por parte de El Salvador; y el 9 de septiembre de 1988 por parte de Honduras.
Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
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recomendación (Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de ODECA, art. 12), se constituye en un órgano regional y permanente de representación política y democrática del SICA.
Actualmente, los Estados miembros permanentes son: El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana27. Conforme al Tratado Constitutivo y al Reglamento Interno del PARLACEN, éste se encuentra integrado por 20 diputados y los ex-Jefes de Estado y de Gobierno, así como los Vicepresidentes o designados a la Presidencia de la República de cada uno de los Estados Centroamericanos. Los Presidentes, Vicepresidentes o Designados a la Presidencia de los Estados Partes, al dejar su cargo, pueden juramentarse como diputados centroamericanos. Los 20 diputados titulares y suplentes, son electos democráticamente mediante sufragio universal, directo y secreto, de conformidad con las disposiciones aplicables en la legislación nacional donde se regula la elección de los diputados y ejercen su mandato para un periodo de cinco años, pudiendo ser reelectos. Los Jefes de Estado y Gobierno, Vicepresidentes o designados a la Presidencia de la República, se integran al concluir su mandato. Su período finaliza al concluir el periodo presidencial de su sucesor (art. 2 del Reglamento Interno del PARLACEN y art. 2 del Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del PARLACEN).
En 2010, en la sesión ordinaria de la Asamblea Plenaria del SICA, se aprobó el Reglamento Interno del Parlamento Centroamericano el cual regula todo lo concerniente al funcionamiento del PARLACEN. Estableció su estructura orgánica con dos órganos colegiados (Figura 2): la Asamblea Plenaria, como el órgano supremo, integrada por todos los diputados y diputadas; y la Junta Directiva, como el órgano ejecutor de las decisiones que emanen de la Asamblea (Reglamento, art. 43), conformada por un Presidente, cinco Vicepresidentes y seis Secretarios, electos por un período de un año. Bajo la dependencia, dirección y supervisión de la Junta Directiva, el Secretariado es el órgano técnico administrativo del PARLACEN que, bajo la dependencia, dirección y supervisión de la Junta Directiva, apoya de manera técnica y logística a la Junta Directiva, a la Asamblea Plenaria y a las Comisiones, de conformidad con las atribuciones que se establecen en el artículo 190 del Reglamento. Se estructura en cuatro Secretarías especializadas: de Asuntos Parlamentarios, de Administración, de Finanzas, y del Gabinete de Junta Directiva (Reglamento, art. 191).
27 Asimismo, existen países observadores. Véase el listado de países en el sitio oficial: http://www.parlacen.org.gt Los observadores no gozan de los mismos derechos que los diputados a que se refiere el artículo 2.a del Tratado Constitutivo del PARLACEN, con excepción de lo previsto en el artículo 44 de ese instrumento. Tienen voz, pero no pueden votar en las decisiones de Asamblea Plenaria.
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FIGURA 2 Estructura del Parlamento Centroamericano (PARLACEN)
FUENTE: Reglamento Interno del Parlamento Centroamericano.
Las Comisiones son instancias con competencia de asesoría en temas específicos, cuya función es la de realizar los estudios y las investigaciones pertinentes acerca del ámbito de su competencia, así como aquellos que les sean trasladados por la Junta Directiva o la Asamblea Plenaria a fin de rendir el informe o dictamen correspondiente. El Reglamento las clasifica en tres clases: permanentes, extraordinarias y especiales (art. 23). Las Comisiones Permanentes son las establecidas por el citado Reglamento con duración ilimitada, para el estudio de los asuntos propios de la naturaleza de cada comisión28. Las Comisiones Extraordinarias son aquellas
28 Son comisiones permanentes del período 2012-2013: Política y de Asuntos Partidarios; de Paz, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos; de Asuntos Monetarios y Financieros; de Educación, Cultura, Deporte, Ciencia y Tecnología; de Integración, Comercio y Desarrollo Económico; de Asuntos Agropecuarios, Pesca, Medio Ambiente y Recursos Naturales; de la Mujer, Niñez, Juventud y Familia; de Desarrollo Municipal y Participación Ciudadana; de Salud, Seguridad Social, Población y Asuntos Laborales y Gremiales; de Asuntos Jurídicos, Derecho Comunitario e Institucionalidad Regional; de Relaciones Internacionales y Asuntos Migratorios; de Pueblos Indígenas y Afro Descendientes; de Turismo y la Asamblea Parlamentaria Europea-Latinoamericana (EUROLAT). La Comisión de Salud, Seguridad Social, Población y Asuntos Laborales y Gremiales, es la competente para impulsar la armonización de la legislación regional en las materias de salud y seguridad alimentaria y dar seguimiento a los instrumentos
Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
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establecidas por la Asamblea Plenaria para asuntos de especial importancia y trascendencia. Las Comisiones Especiales son aquellas establecidas por la Junta Directiva, para asuntos específicos.
Para afirmar el pluralismo, el PARLACEN se auxilia de Grupos Parlamentarios que son la expresión ideológica de los diputados centroamericanos, organizados de acuerdo a la afinidad política de los partidos políticos que representan. Para la conformación de un Grupo Parlamentario se requiere la participación de al menos 10 miembros que representen dos o más Estados. A la fecha de elaboración del presente estudio, se han conformado cuatro Grupos Parlamentarios: Innovador Centroamericano y del Caribe, Izquierda Parlamentaria, Integración Centro-Democrático y Alianza Democrática.
Las funciones y atribuciones son las más de veinte que establece el artículo 5 del Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del PARLACEN, entre las cuales, en razón del propósito de este estudio, se destacan las siguientes:
1. proponer legislación en materia de integración regional al Consejo de Ministros o a los órganos respectivos, quienes deberán dar respuesta al PARLACEN en un plazo que no debe ser mayor de 180 días;
2. proponer iniciativas, proyectos de instrumentos jurídicos, tratados, convenios y protocolos a negociarse entre los Estados Partes del SICA, que contribuyan a ampliar y perfeccionar la integración centroamericana;
3. emitir opinión ilustrativa previa a su aprobación, sobre cualquier tratado, convenio o acuerdo regional, o instrumento internacional a suscribirse por los Estados miembros, relacionados directamente con la integración.
El Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo y el Reglamento Interno del PARLCEN regulan lo relativo al procedimiento para que las iniciativas del PARLACEN sean aprobadas. El proceso comienza con la presentación de la iniciativa legislativa ante la Asamblea Plenaria (Reglamento, arts. 10 y 62). Admitida por ésta, se traslada a las comisiones que correspondan (arts. 27 y 63); en caso negativo la comisión puede presentar ante el pleno un dictamen de propia iniciativa previa autorización de la Junta Directiva (art. 97.11). Emitido el dictamen, regresa al pleno del PARLACEN para su discusión y aprobación con el voto favorable de la mitad más uno de los diputados acreditados (Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo, art. 12; Reglamento, art. 87). Finalmente, a las resoluciones emitidas por el PARLACEN se les da el trámite establecido en el artículo 5 del Protocolo de Reformas al Tratado de Constitutivo del PARLACEN:
a) “Proponer legislación en materia de integración regional y las normativas para armonizar leyes que impulsen el avance y fortalecimiento de la integración centroamericana. Estas propuestas serán remitidas, según el tema y materia, al Consejo de Ministros respectivo o a los organismos pertinentes, para su consideración y respuesta, dentro de un plazo no mayor de 180 días para su posterior elevación si es el caso, a la Reunión de Presidentes.
b) Las resoluciones, propuestas, recomendaciones, estudios y demás actos del Parlamento Centroamericano, serán remitidas a la Presidencia Pro Tempore y a la Secretaría General
suscritos en el marco del SICA, en lo que corresponde a su competencia (art. 25 del Reglamento). Para acceder al listado general de comisiones, véase http://www.parlacen.int/Funcionamiento/Comisiones2012-2013.aspx
Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
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del Sistema de la Integración Centroamericana, para el curso correspondiente y las incorporarán en las agendas de la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno y los Consejos de Ministros del SICA, quienes deberán pronunciarse sobre las mismas.”
La redacción del artículo 5 parece orientarse a que sólo otorga al PARLACEN, la atribución de promover iniciativas legislativas de carácter no vinculante. Por lo tanto, sus facultades son de carácter político de tipo propositivo, deliberativo y de consulta (CCJ 14-02-00). De lo expuesto, resulta que el PARLACEN no cuenta con una función legislativa que derive en instrumentos que tengan efectos jurídicamente vinculantes para los países miembros. En la Sección iv de este capítulo, se profundizará sobre estos aspectos. Conscientes de estas limitaciones del PARLACEN, este órgano del SICA ha ayudado enormemente a promover declaraciones e iniciativas parlamentarias en torno a la importancia de desarrollar leyes específicas nacionales y normas regionales vinculantes en materia de SAN.
Un importante paso se logró con la declaración adoptada en el IV Foro Regional “Encuentro Parlamentario sobre el Derecho a la Alimentación”, el 28 de junio de 2008 en la Ciudad de Guatemala, donde se acordó promover la creación de un Frente Parlamentario contra el Hambre (FPH). Asimismo, instó a los Estados Partes del SICA a que fortalezcan las políticas dirigidas a promover la exigibilidad del derecho a la alimentación. De igual manera, se consideró indispensable ampliar las acciones en materia de SSAN, focalizándolas hacia los grupos de población de mayor vulnerabilidad, pobreza y exclusión. Se hizo un llamado para implementar el plan de emergencia para incrementar la producción de granos básicos en Centroamérica en el marco de la política agrícola del Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), y contar con un informe regional comparativo entre el gasto público que los Estados invierten en SAN y el costo del hambre en la región según el informe conjunto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y del Programa Mundial de Alimentos (PMA), que permita a los Estados Centroamericanos y a la República Dominicana contar con la información necesaria para replantear los recursos que cada uno de los Estados invierte en planes, programas y proyectos específicos.
A partir de la conformación del Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y el Caribe, constituido en el marco de una reunión del PARLATINO en 2009 ‒como una respuesta a la necesidad de abordar desde el ámbito legislativo la construcción de marcos normativos adecuados para la erradicación del hambre en la región‒ se conformó el FPH Centroamericano del PARLACEN. Por otra parte, a nivel nacional también se han creado una serie de frentes, que se han beneficiado de iniciativas adoptadas por instituciones parlamentarias regionales. A la fecha, hay 14 frentes nacionales en la región29.
El FPH crea un espacio regional para el análisis, diálogo, intercambio y articulación sobre las áreas temáticas de trabajo parlamentario en materia de seguridad alimentaria, que agrupa a legisladores regionales, subregionales y nacionales comprometidos a contribuir desde el trabajo parlamentario a optimizar los esfuerzos para la lucha contra el hambre mediante la articulación entre éstos y con los gobiernos y la sociedad civil.
29 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay.
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27
Desde el 2010, el FPH celebra anualmente un Foro Parlamentario para convocar a los diversos actores que participan de la construcción normativa para la seguridad alimentaria, buscando exponer experiencias en curso en los países, y debatir sobre contenidos estratégicos. El FPH trabaja principalmente con dos grupos de actores: Frentes Parlamentarios Nacionales, y entidades de la sociedad civil. Hasta el momento el FPH ha realizado cuatro foros. El Proyecto de apoyo IALCSH da acompañamiento, con la finalidad de contribuir a la sensibilización de los legisladores y al fortalecimiento de capacidades para la construcción de marcos normativos para la seguridad alimentaria en los distintos países de la región. Para ello se han definido las siguientes líneas de acción: i) diálogo, discusión y reflexión; ii) sensibilización; y, iii) fortalecimiento de la gobernanza de los Frentes Parlamentarios contra el Hambre.
ii. El Foro de Presidentes y Presidentas de Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe (FOPREL)
El Acta Constitutiva del Foro de Presidentes y Presidentas de Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe (FOPREL) se suscribió en Managua, Nicaragua, el 26 de agosto de 1994, a iniciativa de los Presidentes de los Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe. Se crea el FOPREL como un organismo regional, colegiado y permanente, integrado por los Titulares de los Poderes Legislativos de los países suscriptores del Acta Constitutiva y aquellos que en lo sucesivo sean incorporados (Acta Constitutiva, art. 1), con los objetivos de generar una colaboración estrecha entre los Poderes Legislativos integrantes del FOPREL (Acta Constitutiva, art. 2).
Este foro regional permanente es compuesto por los titulares de los Poderes Legislativos de nueve Estados miembros permanentes: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Al igual que el PARLACEN, admite observadores, que en el caso del FOPREL pueden ser los Presidentes y las Presidentas de poderes legislativos, las organizaciones parlamentarias regionales y organismos internacionales que así lo soliciten y sean admitidos (art. 1 del Acta Constitutiva, art. 49)30. La Presidencia del PARLACEN ejerce la representación en el FOPREL (Reglamento del PARLACEN).
La máxima autoridad del foro es la reunión de al menos la mitad más uno de sus integrantes o de sus representantes delegados, que toman resoluciones por consenso. Para el cumplimiento de sus funciones cuenta con: un Consejo Consultivo que lo integran los asesores de los Presidentes de los Parlamentos de Centroamérica, y una Secretaría Permanente, cuya sede es Nicaragua; Comisiones Interparlamentarias; el Instituto Centroamericano y de la Cuenca del Caribe de Estudios Legislativos (ICEL); y otros organismos conexos creados por el Foro (Acta Constitutiva, art. 3). La Presidencia del foro es elegida entre sus miembros, con carácter rotativo y duración de un año. La sede de la Presidencia es la del país del Presidente en ejercicio. El Secretario es electo por cuatro años (pudiendo ser reelecto), con la obligación de: concretar y darle seguimiento a los acuerdos y resoluciones emanadas del FOPREL; coordinar los órganos conexos, y otras que se le asignen.
El artículo 2 del Acta Constitutiva propone como objetivos estratégicos:
30 En la actualidad, cuenta con tres miembros observadores. Véase http://foprel.com/index.php?option=com_content&view=article&id=112. A su vez, el FOPREL tiene un asiento de observador en el PARLATINO.
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1. Generar iniciativas conjuntas para la emisión de normativas, encaminadas a resolver problemas comunes que se afrontan en los países del área.
2. Crear mecanismos ágiles de consulta entre los Poderes Legislativos integrantes del FOPREL.
3. Promover el desarrollo de estudios legislativos para fortalecer la eficiencia en el cumplimiento de las tareas parlamentarias en cada país e impulsar un proceso de armonización legislativa que fortalezca la integración de la región.
Al igual que el PARLACEN, para el logro de sus objetivos el FOPREL puede crear las Comisiones Interparlamentarias Permanentes o Especiales que considere necesarias, a propuesta del Consejo Consultivo. Las Comisiones son las de: Asuntos Internacionales e Integración Regional; Servicios Públicos; Desarrollo Empresarial para la Competitividad y la Competencia (Especial); Medio Ambiente y Cambio Climático; Asuntos Financieros, Económicos y Presupuestarios; Educación y Salud; Turismo, Juventud y Deporte; Cohesión Social y Lucha contra la Pobreza; Derechos Humanos; Especial de Asuntos Constitucionales, Especial de Mujer; Asuntos Municipales (Especial); Probidad y Transparencia; Pequeñas y Medianas Empresas (Pymes); y Seguridad Ciudadana y Administración de Justicia. Cada país miembro tiene una comisión parlamentaria que preside para un tema específico.
El FOPREL tiene las atribuciones establecidas en el artículo 4 del Acta Constitutiva (Cuadro 6). En 1997, 2002, 2004 y 2011, se aprobaron una serie de reformas al Acta Constitutiva del FOPREL, que vinieron a coadyuvar a una mejor implementación de sus objetivos por medio del establecimiento de comisiones interparlamentarias y la regulación de lo relativo a la elaboración de acuerdos marco. Resultan de interés los artículos11 y 12, dado que regulan lo relativo al procedimiento de homologación legislativa:
“Artículo 11: El proceso homologador de las leyes se llevará a cabo mediante la elaboración de Acuerdos Marcos, cuya parte normativa específica deberá combinar generalidad y flexibilidad, que permite efectuar ajustes en casos de situaciones peculiares propias de cada país miembro.
Artículo 12: Los anteproyectos de Acuerdos Marcos, elaborados por las respectivas Comisiones Centroamericanas, serán remitidos a las Juntas Directivas de los Poderes Legislativos de los países miembros, para que, si lo consideran conveniente, sea tramitado con apego a su propio Procedimiento para la Formación de la Ley”.
Con la reforma al Acta Constitutiva, el proceso de homologación de las leyes se llevará a cabo mediante la elaboración de Acuerdos Marcos31, elaborados por las respectivas Comisiones Centroamericanas, y remitidos a las Juntas Directivas de los Poderes Legislativos de los países miembros.
31 El texto del Acta Constitutiva anterior a la reforma, usaba el término de “Ley Marco”. El artículo 1, sobre el proceso armonizador de las leyes, que se llevará a cabo mediante la elaboración de proyectos de Leyes Marco, por las Comisiones Interparlamentarias, cuya parte normativa deberá combinar generalidad y flexibilidad, que permita adecuaciones o ajustes para las situaciones propias de cada país integrante, acorde a sus procedimientos internos; y el artículo 12., sobre los proyectos de Leyes Marco, que serán elaborados y aprobados por las respectivas Comisiones Interparlamentarias, remitidos a las Presidencias para que la Junta Directiva de cada Poder Legislativo de los países integrantes lo tramite con apego a su propio procedimiento para la formación de la ley.
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iii. El Parlamento Latinoamericano
El Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) es un organismo regional, permanente y unicameral fundado en 1964 mediante la suscripción de la Declaración de Lima. En su primera etapa de existencia funcionó con base en un acuerdo entre los parlamentos nacionales, sin reconocimiento jurídico internacional, hasta que fue institucionalizado, el 16 de noviembre de 1987, mediante la suscripción del Tratado de Lima que fue aprobado por todos los países miembros. El PARLATINO, sus parlamentarios miembros y delegados y sus funcionarios, conforme al derecho internacional, gozan de personalidad jurídica propia y de los privilegios e inmunidades respectivos en los territorios de los países que lo integran.
El Tratado formaliza la institucionalización del PARLATINO, establece sus principios y propósitos, su composición en cuanto a países miembros y órganos estatutarios, su financiamiento y su sede. Lo integran los Congresos y Asambleas Legislativas de los Estados Partes, democráticamente constituidos en América Latina, que participan en el mismo haciéndose representar por delegaciones de carácter permanente y pluralista (Estatuto del PARLATINO, art. 5). En la actualidad, está integrado por 23 Congresos o Asambleas parlamentarias nacionales de América Latina32, cuyos representantes son elegidos democráticamente mediante sufragio popular. No forma parte de ningún acuerdo de integración regional sino que actúa como un organismo de coordinación entre los Congresos miembros y como foro político de alto nivel, de discusión de temas de interés común y el conocimiento de problemas comunes de los países que forman parte de este Parlamento.
En su XVIII Asamblea Ordinaria, realizada del 30 de noviembre al 1 de diciembre de 2012, el PARLATINO aprobó la “Ley Marco Derecho a la Alimentación, la Seguridad y la Soberanía Alimentaria”. En su preámbulo, la Ley Marco reconoce:
“Que el Estado tiene tres obligaciones: i) respetar el derecho a la alimentación; ii) proteger este derecho; y, iii) hacerlo efectivo. La obligación de hacer efectivo el derecho a la alimentación engloba otras dos obligaciones secundarias: la obligación de facilitar y la obligación de proveer y que por tanto es necesario contar con un marco jurídico general en materia de seguridad alimentaria que recoja y considere los criterios, principios y parámetros reconocidos en el ámbito internacional y en el marco jurídico regional…”
La formulación del texto de ley se llevó a cabo en el marco de la IALCSH y contó con el apoyo técnico de la FAO. Los artículos 5, 6 y 7 del Procedimiento del PARLATINO para la aprobación de Leyes marco (PARLATINO, 2008), establecen que una vez aprobado el proyecto de Ley marco en la comisión respectiva, debe ser considerado en la reunión de Junta Directiva más próxima, la que podrá aprobarlo con el voto afirmativo de dos tercios de los presentes y girado a la Asamblea, que lo aprobará por mayoría simple de los votos presentes. Finalmente, el artículo 8 expresa: “Aprobada la Ley marco será girada a los Parlamentos miembros para su tratamiento interno”.
32 Argentina, Aruba, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Curaçao, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint-Martin (Parte francesa), Suriname, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
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En su exposición de motivos, establece que se denomina “ley marco” como:
“… un mecanismo legislativo empleado para abordar cuestiones multisectoriales; la legislación marco establece los principios y obligaciones generales y delega en las normas de ejecución y las autoridades competentes la función de definir las medidas específicas que se adoptarán para dar plena efectividad a dichas obligaciones, generalmente dentro de un determinado período de tiempo.” (PARLATINO, 2008)
A su vez, el Procedimiento de aprobación de Leyes marco del PARLATINO, define como una “ley marco”:
“Artículo 1. […] a todo acto legislativo aprobado por los Órganos del Parlamento Latinoamericano con el objetivo de establecer criterios normativos a alcanzarse en los países miembros en pos de la armonización legislativa, pilar ineludible de la integración, y la cooperación entre legisladores de la región en la construcción de normas de avanzada tendientes a reafirmar los principios y propósitos del Parlamento Latinoamericano.” (PARLATINO, 2008)
Por tanto, la Ley Marco Derecho a la Alimentación, la Seguridad y la Soberanía Alimentaria, constituye un instrumento legislativo regional que aborda el derecho a la alimentación con medidas concretas que tiene el objetivo de “establecer criterios normativos a alcanzarse en los países miembros” (PARLATINO, 2008), lo que resulta de vital importancia para la estandarización normativa mínima que han de establecer las leyes nacionales en los países miembros en pos de la armonización legislativa regional y el fortalecimiento de los marcos jurídicos e institucionales de los países miembros.
De esta manera, la exposición de motivos establece:
“Una ley marco para el derecho a la alimentación puede ofrecer una definición precisa del alcance y contenido de este derecho humano y establecer las obligaciones de las autoridades del Estado y el sector privado, así como los mecanismos institucionales necesarios y proporcionar las bases jurídicas para la legislación subsidiaria y otras medidas necesarias que deberán adoptar las autoridades competentes.”
El objeto de la ley expresa:
“Artículo 1. El objeto de la presente Ley es establecer un marco jurídico de referencia, que permita a cada Estado establecer políticas y estrategias para garantizar de manera permanente y con carácter de prioridad nacional ‘El Derecho a la Alimentación’, la seguridad alimentaria y nutricional de la población, para el disfrute de una vida sana y activa.”
De manera general, y tomando como base el contexto de cada país, la homologación normativa perseguida con la Ley Marco Derecho a la Alimentación, la Seguridad y la Soberanía Alimentaria, podría marcar una nueva etapa para dar mayor certeza jurídica y consenso en los parlamentos nacionales y las organizaciones interparlamentarias sobre los problemas relativos a la seguridad alimentaria, el derecho a la alimentación y la agricultura en el marco de los procesos de integración que se están desarrollando en la subregión y región.
Esta Ley Marco es un importante avance jurídico, dado que es el primer instrumento legislativo que reconoce expresamente el derecho humano a la alimentación, desde una esfera supranacional, en concordancia con la Observación General 12 (CDESC, 1999), el artículo 11 del
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PIDESC y el artículo 12.2 de la CEDAW (véase el Capítulo III.A). En este sentido, la Ley Marco ofrece una armonización con el alcance determinado por tales fuentes del derecho internacional:
El derecho humano a la alimentación adecuada pasó a ocupar un lugar central para coordinar la acción contra el hambre y la inseguridad alimentaria y nutricional (INSAN). Existe un reconocimiento explícito de que se trata de un derecho humano inherente a las personas, sea en forma individual o colectiva, en sus dos dimensiones: el derecho a no padecer hambre (art. 12.VII) y el derecho humano a la alimentación adecuada en el marco de la realización progresiva del derecho de toda persona a un nivel adecuado (art. 10).
Las obligaciones comunes a la realización de todos los derechos humanos se incorporan imponiendo a los Estados Partes las obligaciones de respetar, proteger y realizar (art. 2.a y capítulo cuarto). El capítulo cuarto integra disposiciones que contienen orientaciones más concretas sobre el alcance de estas tres obligaciones, incluyendo: a) medidas inmediatas para garantizar el derecho a no padecer hambre como núcleo fundamental del derecho a la alimentación (art. 22); b) medidas progresivas de largo plazo; c) medidas especiales y directas destinadas a categorías poblacionales más vulnerables (art. 12); d) revisión del marco administrativo y legislativo para que sea pertinente con miras a asegurar que las actividades privadas no infrinjan el derecho a la alimentación de los demás; y, e) efecto vinculantes para todos los poderes del Estado y las demás autoridades públicas o gubernamentales, a cualquier nivel, nacional, regional o local (arts. 5 y 27).
La prohibición de la discriminación en el ejercicio del derecho a la alimentación se incluye bajo una cláusula amplia que la considera un acto ilegal, sujeta a sanciones conforme lo dispone la ley, toda vez que por motivos de raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, propiedad, nacimiento u otra condición; tenga como consecuencia u objetivo obstaculizar o restringir el ejercicio de cualquier individuo de su derecho a la alimentación (art. 6.d). La discriminación contra la mujer es incluida como la obligación del Estado de eliminar y prevenir todas las formas de discriminación contra la mujer en relación con el derecho a la alimentación, incluyendo el trato por motivos de embarazo y maternidad y la igualdad entre hombres y mujeres (art. 12.VI).
Las definiciones incluyen mayor precisión, particularmente, de los conceptos de seguridad alimentaria y nutricional, soberanía alimentaria, adecuación grupos de atención prioritaria, cantidad mínima de alimentos (art. 9.VI) y derecho a la alimentación (art. 10).
Una autoridad nacional debe ser establecida para cumplir la función de órgano central de coordinación para la implementación del derecho en el ámbito nacional, encargado en particular de (art. 27):
a. “Asesorar al gobierno y coordinar las diversas actividades y actores involucrados en las diversas etapas de la realización del derecho a la alimentación en el plano nacional, regional y local.
b. Formular, adoptar y revisar las políticas nacionales en materia del derecho a la alimentación para garantizar que aborden adecuadamente las cambiantes necesidades de la población.
c. Determinar los indicadores adecuados para medir el progreso en la aplicación de la ley marco y el ejercicio del derecho a la alimentación. Los indicadores establecidos deben ser específicos, comprobables y limitados en el tiempo.
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d. Reunir la información en materia de la realización del derecho a la alimentación y asegurar de que sea compartida y difundida entre todos los actores pertinentes, en el formato correcto y contenido adecuados para una diversidad de usuarios.
e. Presentar sugerencias que permitan armonizar las políticas sectoriales pertinentes para el ejercicio del derecho a la alimentación y recomendaciones para los cambios requeridos en base a los datos obtenidos en el proceso de vigilancia técnica y de los derechos humanos.
f. Establecer las prioridades y coordinar la asignación de recursos en conformidad con dichas prioridades.
g. Presentar ante el ministerio competente o los órganos del Estado correspondientes propuestas para la introducción de enmiendas a las leyes, los reglamentos o las políticas vigentes, o para formular nuevas leyes, disposiciones reglamentarias o políticas relativas al derecho a la alimentación o uno de sus componentes (accesibilidad, disponibilidad y adecuación de los alimentos).
h. Presentar informes al parlamento sobre el estado de aplicación de la ley marco y del derecho a la alimentación, así como las observaciones finales de los órganos de vigilancia de los tratados internacionales que han evaluado la actividad del país en materia del derecho a la alimentación.”
Los sistemas de información y vigilancia (art. 20 y capítulo sexto), la rendición de cuentas y la participación son importantes pilares de la ley. Garantiza que un sistema de vigilancia independiente dirigido por el órgano cuyo mandato sea garantizar la protección y el cumplimiento de los derechos humanos. En América Latina cumplen dicha función los Procuradores y Defensores de los Derechos Humanos, así como las Comisiones Nacionales de Derechos Humanos, establecidas para tal propósito en los países.
La Ley Marco Derecho a la Alimentación, Seguridad y Soberanía Alimentaria, contiene disposiciones que recogen varias de las recomendaciones formuladas en el Capítulo V de este estudio, por lo que aporta una referencia apropiada para el desarrollo de los elementos esenciales de una ley marco en el ámbito nacional. A su vez, ofrece un indicador de los avances jurídicos logrados desde el año 2003 en que se aprobó la primera Ley nacional en materia de SAN en Argentina (véase el Anexo II).
iv. La capacidad normativa y sus efectos jurídicos
El Protocolo de Tegucigalpa a la Carta Constitutiva de la ODECA33, y demás Tratados de Integración Centroamericana, como el Protocolo de Guatemala al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (1993), la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible ‒ALIDES‒ (1994), el Tratado de Integración Social Centroamericana (1995), el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995), el Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia ‒CCJ‒ (1992), entre otros tratados, constituyen el Derecho primario u originario del SICA. El Derecho secundario o derivado está integrado por los Actos Administrativos de los órganos u organismos del SICA, las Sentencias de la CCJ y las opiniones o dictámenes de las Secretarías o Direcciones Ejecutivas emitidas en las materias de su respectiva competencia.
33 El Protocolo de Tegucigalpa fue reformado el 12 de marzo de 2002. Más información en www.sica.int.
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Respecto al Derecho originario del SICA, cabe recordar que los procesos de integración se producen como consecuencia de un acuerdo de voluntad de los Estados, regulado por el Derecho Internacional. En el contexto del derecho internacional, un Estado manifiesta su consentimiento de obligarse por el tratado o declaración con cualquiera de las formas previstas (firma, ratificación, intercambio de instrumentos, adhesión, etc.) a través de sus instancias competentes. En tal sentido, el Protocolo de Tegucigalpa dispone:
“Artículo 5. Son miembros del Sistema de la Integración Centroamericana, los Estados centroamericanos que acepten plenamente las obligaciones de esta Carta, mediante su aprobación, ratificación o adhesión, y que lo pongan en vigor de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 36 del presente Instrumento.”
Sin embargo, la aplicabilidad del instrumento internacional dentro del ámbito interno de cada uno de los Estados, depende de lo que se conoce como procedimiento de ratificación, es decir, que el Parlamento adopta una ley nacional reconociéndolo como obligatorio dentro del sistema jurídico nacional. Por ello, el Protocolo de Tegucigalpa expresa:
“Artículo 36. El presente Protocolo será aprobado o ratificado por los Estados de Centroamérica, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales. […] Este Protocolo tendrá duración indefinida y entrará en vigencia para los Estados que lo hayan ratificado, ocho días después de la fecha en que la mayoría de los Estados signatarios de la Carta de la ODECA depositen sus instrumentos de ratificación.”
A la vez, las constituciones nacionales incluyen un reconocimiento diverso de los tratados internacionales. En algunos casos se les otorga un rango supraconstitucional; en otros se les otorga el mismo rango que tiene la Constitución, y en otros, se les otorga rango supralegal. La mayoría de los países, como sucede en cada uno de los Estados estudiados, incorporan los tratados internacionales sobre derechos humanos en su derecho interno (véase el Capítulo IV). El principio general es que una vez ratificado, el instrumento internacional adquiere un rango superior a la legislación secundaria, es decir, que les otorgan un rango supralegal e infraconstitucional (UCA Nicaragua, UCA El Salvador y ETEA, 2011).
Ahora bien, el punto de partida para el estudio de los actos normativos del SICA es el Protocolo de Tegucigalpa. Este instrumento jurídico es “el tratado constitutivo marco de la integración centroamericana, y por tanto el de mayor jerarquía y la base fundamental de cualquier otra normativa centroamericana” (Res. 24-5-1995 y Res. 2-10-1995 de la CCJ). Este tratado constituyó al SICA con personería jurídica propia y distinta a la de los Estados miembros (Protocolo de Tegucigalpa, art. 29), facultándolo, en el campo de su competencia, a negociar y celebrar tratados o acuerdos con terceros Estados, Subregiones y Organizaciones Internacionales.
En efecto, la función legislativa recae en el órgano supremo de toma de decisiones del SICA. Es decir, la Reunión de Presidentes, órgano con capacidad para producir tanto Derecho originario como derivado. El otro órgano que tiene capacidad de producción de actos normativos, es el Consejo de Ministros. Aquí estamos frente a un órgano que sólo puede producir Derecho derivado. El Reglamento de los Actos Normativos del SICA34, precisa sobre el
34 El Reglamento sobre los actos normativos del SICA ha sido cuestionado, destacándose que deben ser regulados por el Derecho primario y no por normas secundarias, toda vez que se trata de una norma secundaria emitida por el Consejo de Ministros de
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contenido y efectos jurídicos que producen los actos normativos emitidos por el Consejo de Ministros y la Reunión de Presidentes, como se expone a continuación en el Cuadro 5.
CUADRO 5 Actos normativos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
Órgano de producción
Tipo de acto Definición Efecto jurídico
Destinatarios
Reunión de Presidentes (arts. 4 a 8)
Declaración Es el acto solemne mediante el cual la Reunión de Presidentes formula su voluntad política sobre aspectos estratégicos que regirán la integración centroamericana, fijando sus orientaciones y lineamientos básicos.
No indica No indica
Acuerdos Es el acto específico e individual mediante el cual la Reunión de Presidentes instruye, faculta o designa a un órgano, organismo, autoridad o institución del Sistema la realización de una misión determinada, con carácter obligatorio para el destinatario.
Vinculante Destinatario (Órgano o Institución)
Decisión Es el acto debidamente razonado, de obligatorio cumplimiento en todos los Estados que forman parte del SICA, mediante el cual la Reunión de Presidentes decide en materias de su competencia, definidas especialmente en el artículo 15 del Protocolo de Tegucigalpa.
Vinculante Estados
Resoluciones Son los actos obligatorios para los Estados mediante los cuales la Reunión de Presidentes resuelve asuntos relativos a la política e integración regional.
Vinculante Estados
Relaciones Exteriores de los Estados Partes del SICA que reglamenta los actos normativos de su órgano superior jerárquico, la Reunión de Presidentes.
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Órgano de producción
Tipo de acto Definición Efecto jurídico
Destinatarios
Consejo de Ministros (arts. 9 a 14)
Resoluciones Las Resoluciones son los actos obligatorios para los Estados mediante los cuales el Consejo de Ministros resuelve asuntos internos de su respectivo ramo, tales como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas institucionales de la integración.
Vinculante Estados, Órganos o Instituciones
Reglamento Los Reglamentos tendrán carácter general, obligatoriedad en todos sus elementos y serán directamente aplicables en todos los Estados que forman parte del SICA.
Vinculante Estados
Acuerdos Los Acuerdos tendrán carácter específico o individual y serán obligatorios para sus destinatarios.
Vinculante Destinatario
Recomendaciones Las Recomendaciones contendrán orientaciones y sugerencias que sólo serán obligatorias en cuanto a sus objetivos y principios y servirán para preparar la emisión de Resoluciones, Reglamentos o Acuerdos.
Vinculante (solo en cuanto a objetivos y principios)
No indica
Como se puede observar en el Cuadro 5, hay definiciones que no ponen énfasis en definir el tipo de acto, es decir, no hay un concepto como tal, simplemente la referencia está puesta en los efectos jurídicos del mismo; los cuales, al igual que los destinatarios de los actos, son diversos. Por ejemplo, los Acuerdos tienen un efecto particular (específico o individual) y de carácter obligatorio para “sus destinatarios”, y no un efecto general y de aplicación directa en todos los Estados miembros del SICA, como el Reglamento. Por otra parte, las recomendaciones del Consejo de Ministros, tienen un efecto particular de carácter obligatorio únicamente orientado a los “objetivos y principios” que sirven como base para la elaboración de Resoluciones, Reglamentos o Acuerdos. Resulta también que en ocasiones no se precisan los efectos jurídicos, como sucede con las Declaraciones de la Reunión de Presidentes.
Por otro lado, otro de los órganos del SICA con capacidad de producir actos normativos es el Comité Ejecutivo que tiene la competencia de “aprobar los Reglamentos e Instrumentos que se
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elaboren por las Secretarías u otros órganos o Secretarías del Sistema de la Integración Centroamericana” (Protocolo de Tegucigalpa, art. 24.F; Reglamento de los Actos Normativos del SICA, art. 16). La redacción de este artículo es bastante ambigua y general. No queda claro a qué “Reglamentos e Instrumentos” y a qué “Secretarías u otros Órganos o Secretarías del Sistema de la Integración Centroamericana” se está refiriendo. A este respeto la CCJ señala, sobre la base del Principio de Jerarquía normativa, que:
“Todos los reglamentos de las Secretarías y de los Órganos del SICA, salvo los que el mismo artículo 12 del Protocolo excluye en razón de una jerarquía superior, como son: La Reunión de Presidentes, El Consejo de Ministros y la Reunión de Vicepresidentes y Designados a la Presidencia de la República; La Secretaría General que sólo deberá someterlos a la consideración del Comité Ejecutivo; y aquellos órganos que reúnan expresamente dos condiciones: el reconocimiento de sus instrumentos constitutivos en base al Principio de la Jerarquía de la Norma y la concesión de la consiguiente autonomía para regularse, como es el caso del PARLACEN y la Corte Centroamericana de Justicia (Órganos fundamentales y permanentes), condiciones éstas que no aplican a la mayoría de los órganos del Sistema, deben ser aprobados previamente por el Comité Ejecutivo por mandato del Protocolo de Tegucigalpa.” (CCJ, 2010)
Por lo tanto, siguiendo la postura de la CCJ, los actos normativos producidos por la Reunión de Presidentes y el Consejo de Ministros son aprobados directamente por el órgano, sin requerirse de la aprobación del Comité Ejecutivo.
El derecho derivado está integrado también por las sentencias y las opiniones de la CCJ que actúa como órgano jurisdiccional del SICA. La CCJ fue creada para resolver los conflictos jurídicos del proceso de integración centroamericana, y para asegurar el cumplimiento y desarrollo de los propósitos, principios y fines del Protocolo de Tegucigalpa, sus instrumentos complementarios y actos derivados del mismo. Las decisiones gozan de autoridad de cosa juzgada y efecto vinculante para todos los Estados miembros, órganos y organizaciones que forman parte o participan del SICA, a través de la delegación de competencias efectuadas con la ratificación del Protocolo de Tegucigalpa y el Convenio del Estatuto de la CCJ. Cabe destacar que todos los países del CA-4 han ratificado el Convenio del Estatuto de la CCJ.
En el marco de esta competencia, la CCJ puede evacuar las consultas que le sean remitidas por los órganos del SICA y por los creados en el ámbito de los subsistemas de integración, relativas a la interpretación y aplicación del Protocolo de Tegucigalpa, sus instrumentos complementarios y modificatorios y demás normas del derecho comunitario centroamericano.
Ahora bien, como se indicó en el Capítulo III.B, si bien el PARLACEN ha adoptado la denominación de parlamento, sólo cuenta con legitimación para activar (iniciativa) la producción de actos normativos. No ejerce estrictamente funciones legislativas ya que no tiene la competencia para generar instrumentos de carácter vinculante. Sus actividades se encuentran limitadas a proponer legislación y elaborar proyectos de instrumentos jurídicos (Protocolo de Reformas al PARLACEN y Otras Instituciones Políticas, art. 5). Del análisis elaborado sobre las atribuciones del PARLATINO y del FOPREL, resulta que tampoco tienen estrictamente facultades legislativas (véase el Anexo III).
En lo relativo a su ámbito de competencia, sus decisiones no son obligatorias para los gobiernos representados, esto quiere decir que no tienen capacidad para legislar (stricto sensu). Su ámbito
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de competencia es de integración y de representación política desde el ámbito legislativo, con atribuciones para emitir recomendaciones para la construcción de marcos normativos. Son foros parlamentarios, permanentes y regionales. Sin embargo, según la naturaleza jurídica de los instrumentos jurídicos constitutivos varían ciertos aspectos: los parlamentos regionales del PARLACEN y PARLATINO nacen por iniciativa de los Estados mediante un tratado que los Estados miembros han ratificado, por lo que están regidos por el derecho de los tratados35. En cambio, el FOPREL nace por iniciativa de los propios presidentes de congresos y asambleas legislativas de los países centroamericanos, mediante un acuerdo.
35 El artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que: “Para los efectos de la presente Convención: […] a) se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular.”
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IV. Marco jurídico nacional Como se señaló en la introducción, el PIDESC establece para los Estados que lo ratificaron la obligación de adoptar “medidas legislativas” para aplicar los derechos humanos consagrados en el Pacto. En 1999, el CDESC emitió la Observación General 12 (CDESC, 1999), la primera interpretación autorizada del PIDESC. Esta Observación recomendó a los países la aprobación de una ley marco que estableciera las bases jurídicas para dar plena efectividad al derecho humano de toda persona a una alimentación adecuada. Con la adopción de las Directrices sobre el derecho a la alimentación en 2004, se invita a los Estados a “...incorporar disposiciones en sus leyes internas, que pueden incluir sus constituciones, declaraciones de derechos o legislación, al objeto de aplicar directamente la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada” (FAO, 2005, Directriz 7.2).
La Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación de la FAO (FAO, 2010), señala que existen tres áreas legislativas diversas a considerar: las disposiciones constitucionales, el marco legal específico de SAN y la legislación sectorial. El rango de “derecho fundamental” que el texto constitucional puede otorgar al derecho a la alimentación, es un poderoso criterio jurídico que ha de servir para orientar la actuación del intérprete y de los jueces, ya que los derechos fundamentales gozan de supremacía en caso de conflicto con otros derechos que no tienen tal condición. Dado que a diferencia de las leyes ordinarias, modificar la Constitución requiere procedimientos especiales para garantizar una mayor durabilidad, y que constituye una base jurídica sólida para la adopción de una ley marco, resulta de gran importancia contar con la protección constitucional del derecho a la alimentación en el ordenamiento jurídico interno. La ley marco facilita la aplicación efectiva en términos prácticos ya que profundiza en aspectos más específicos sobre el alcance y contenido de este derecho. Además de la importancia de la garantía constitucional, una ley marco puede ofrecer un alto grado de protección para el derecho humano a la alimentación a nivel nacional.
El término “ley marco” se define como un mecanismo legislativo empleado para abordar cuestiones multisectoriales, ofrecer una definición precisa del alcance y contenido del derecho humano regulado, establecer los principios generales, disponer las obligaciones generales de las autoridades del Estado y del sector privado, así como establecer los mecanismos institucionales necesarios para su implementación y proporcionar las bases jurídicas para la legislación subsidiaria y otras medidas que regulen situaciones o aspectos a ser incluidos en leyes sectoriales del país, como por ejemplo, la inocuidad de los alimentos o la certificación de semillas (FAO, 2005).
Por lo tanto, independientemente de que el derecho a la alimentación reciba un reconocimiento explícito en la Constitución o que pueda inferirse de manera implícita de otros derechos reconocidos constitucionalmente, es importante contar con legislación específica en materia de SSAN. En este sentido, las leyes marco, o el equivalente en el sistema jurídico de cada país, constituyen medidas útiles por proporcionar un medio para imponer su cumplimiento a todos los niveles públicos como privados dentro de la jurisdicción del Estado, así como para hacer efectivo el derecho a la alimentación de manera más precisa y en términos prácticos.
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A. Las leyes marco en materia de seguridad alimentaria de los paises del CA-4
En tres de los cuatro países del CA-4 se han aprobado leyes marco en materia de seguridad alimentaria: Guatemala (Decreto 32-2005 – Ley del SINASAN y su reglamento); Nicaragua (Ley 693 de 2009 – Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y su reglamento); y Honduras (Decreto Legislativo 25-2011 – Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional)36.
En El Salvador existe un proyecto de ley en proceso de discusión. Dado que no se cuenta con una ley aprobada, el análisis del presente estudio se ha centrado en las disposiciones constitucionales de relevancia para el derecho a la alimentación y en la fase de elaboración del proyecto de ley.
i. Guatemala
En el 2005, Guatemala aprobó mediante el Decreto 32-2005, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Ley del SINASAN), cuyo Reglamento fue aprobado mediante el Acuerdo Gubernativo 75-2006. La ley fue elaborada sobre la base de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria, como resultado del consenso entre representantes del gobierno, la sociedad civil y el sector empresarial.
La Constitución Política de la República de Guatemala, de 1985, reconoce explícitamente el derecho humano a la alimentación adecuada para categorías poblacionales específicas (niñez y ancianos, Art. 51), mientras que implícitamente, el derecho a la alimentación forma parte de la cláusula abierta de derechos no enumerados (Art. 44) y del catálogo de otros derechos constitucionalmente consagrados contenidos en los Artículos 2, 3, 47, 55, 93, 67, 68, 69, 94, 96, 99, 100, 101 102, 119 y 257 de la Constitución. También, reconoce implícitamente el derecho humano a la alimentación, toda vez que ha incorporado el derecho internacional –tratados y convenios aceptados y ratificados por Guatemala‒ con rango superior al derecho interno (Art. 46) y ha elevado dicha normativa a la jerarquía constitucional conforme a la doctrina del bloque de constitucionalidad asumida por la Corte Constitucional (Sentencia 16-7-2012).
El punto central de la Ley del SINASAN es que establece el marco institucional de organización y coordinación para las acciones relacionadas con la SAN en el territorio nacional (véase el Anexo IV, Cuadro A.2), basado en una estructura multisectorial y participativa, con un nivel central al más alto nivel de gobierno y entes descentralizados en los ámbitos departamentales, municipales y comunales. El marco está integrado por cuatro órganos: a) el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), como ente rector, presidido por el Vicepresidente de la República; b) la Secretaría Ejecutiva de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), como ente coordinador y técnico; c) la Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS), como instancia de consulta y participación social; y, d) el Grupo de Instituciones de Apoyo (GIA), como instancia de apoyo.
36 Nota del Editor. Para facilitar el acceso a la legislación nacional de SAN que ha sido consultada y analizada en el presente estudio, se ha incluido una lista antes de la Bibliografia, con su enlace a FAOLEX, la Base de Datos de la Oficina Jurídica de la FAO (http://faolex.fao.org/faolex_spa/index.htm).
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El CONASAN en Guatemala toma decisiones por consenso, y en caso de divergencia por mayoría simple (Reglamento, art. 9). Está compuesto por 20 miembros, de los cuales 12 son del gobierno, mientras que la sociedad civil dispone de 7 representantes: dos del sector empresarial y cinco de la sociedad civil (Reglamento, arts. 15 y 16) (véase el Anexo IV, Cuadro A.2). Según el reglamento de la ley, los cinco representantes de sociedad civil son electos por los sectores de la INCOPAS, salvo el empresarial. Los representantes del sector empresarial son elegidos por el propio sector empresarial a través de una convocatoria a todos los sectores empresariales organizados y vinculados con la producción, acceso, consumo y aprovechamiento de alimentos. Como se establece en el artículo 13 in fine, se incluye la posibilidad de integrar como miembros del CONASAN, si así lo consideran conveniente, a los presidentes de la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) y de la Comisión de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Congreso de la República.
Los ámbitos departamental, municipal y comunal también son parte de la estructura institucional. Como mecanismos de coordinación vertical, la ley crea Comisiones de SAN en los ámbitos departamental, municipal y comunitario, adscritos al Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Según datos de la SESAN, a partir de información proporcionada por las Delegaciones Departamentales, a finales del 2013 existían 315 comisiones municipales organizadas y funcionando para la gestión de la SAN. De otra parte, el artículo 28 del Reglamento vincula a la SESAN a los Consejos de Desarrollo. De esta manera, la ley y su reglamento integran los Consejos de Desarrollo al SINASAN (Ley, arts. 4, 8, 20, 22 y 34; Reglamento, arts. 3, 20 y 28). El artículo 13 de la Ley del SINASAN también brinda la posibilidad de representación de los municipios en el CONASAN, a través de la opción de contar con representación del presidente de la ANAM.
El principio de participación de la sociedad civil está incluido como principio rector y se traduce fundamentalmente a través de la creación de la INCOPAS, un órgano constitutivo del SINASAN, donde se aglutina la representación de 10 sectores de la población. Sus facultades comprenden, la de participar en la toma de decisiones ya que cuenta con siete representantes en el CONASAN; y las de consultoría y asesoría a la SESAN y al CONASAN, a requerimiento previo de la SESAN (Ley, arts. 25 y 26; Reglamento, art. 6).
A pesar que la Ley del SINASAN y su reglamento incorporan disposiciones encaminadas a establecer los principios de descentralización y participación como un imperativo legal del SINASAN, al momento de realizar la presente investigación se identificaron algunas dificultades relacionadas con este tema. La participación de la ANAM en las reuniones del CONASAN no se ha concretado (PDH, 2001, p. 33); las comisiones departamentales y municipales de SAN y la INCOPAS no tienen participación con voz y voto en los Consejos de Desarrollo37; y se han utilizado entidades paralelas a las contempladas en la Ley del SINASAN como la Mesa de Seguridad Alimentaria y Nutricional (MESAN). Estas dificultades podrían explicarse por la ausencia de disposiciones en materia de representación de la SESAN y de la INCOPAS en el Sistema de Consejos de Desarrollo; así como de la representación municipal en el CONASAN, y de las comisiones de SAN y de la INCOPAS en la planificación y coordinación. Esta reflexión conduce a la necesidad de que las representaciones establecidas por la Ley de SAN y su
37 Congreso de la República de Guatemala, Iniciativa de Ley 4321, Iniciativa que dispone aprobar reformas al artículo 11 del Decreto 11-2002, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
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reglamento, tengan un carácter obligatorio y funciones claras y definidas acerca de las potestades otorgadas por ley, a efectos de garantizar una participación amplia y efectiva.
Otro de los aspectos relevantes de la Ley del SINASAN es que reconoce la SAN como un “derecho de toda persona a tener acceso a alimentos adecuados, en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, preferentemente de origen nacional, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa” (art. 1). Si bien ni la Constitución, ni la ley consagran de manera explícita el derecho humano a la alimentación adecuada como un derecho autónomo e inherente de toda persona, la ley da un paso importante al consagrar la SAN como un “derecho”, lo cual entraña un reconocimiento del derecho humano a la alimentación, y a su vez, el reemplazo del enfoque de necesidades por el enfoque de derechos. La legislación se adecua así, a los principios de derechos humanos de universalidad, interdependencia e interrelación, en lo que atañe a la consideración del enfoque de derechos aplicado a la legislación.
La ley también asume la SAN como una política de Estado, enmarcando los objetivos, ejes programáticos y competencias de los diferentes órganos del SINASAN, ministerios y ámbitos descentralizados. A través de ellos se recogen los pilares de SAN. Se destaca el hecho de que la ley incorpora entre los principios, la “soberanía alimentaria”, y afirma que ésta radica en el Estado, y entiende la soberanía alimentaria como la capacidad del país de definir soberanamente la modalidad, época, tipo y calidad de la producción alimentaria, en forma sostenida y con el menor costo ambiental y garantiza la seguridad alimentaria y nutricional de la población guatemalteca.
En materia de emergencias de SAN, el marco jurídico regula únicamente las atribuciones y funciones específicas de la CONASAN y SESAN de corto plazo, presentando vacíos legales por la falta de regulación de la declaración de emergencia y las responsabilidades de las demás instituciones del SINASAN que habrán de estar involucradas en todas etapas de intervención ante una emergencia de SAN (vigilancia, prevención, preparación y respuesta), tomando en cuenta el marco legal de la entidad rectora en materia de desastres, la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED).
Dentro de los avances jurídicos que se pueden destacar, se encuentra la prohibición de la discriminación en el disfrute y ejercicio del derecho a la SAN, tipificando dicho acto como una violación de la propia ley. De igual forma, la integración del sector de mujeres e indígenas en la INCOPAS, y el fomento de formas productivas en el marco de la interculturalidad (art. 15.f) constituyen también importantes avances.
Sin embargo, la ley no contiene preceptos legales que velen por la incorporación plena de los enfoques de género y de multiculturalidad, ni la adopción de medidas afirmativas para grupos específicos vulnerables a la INSAN en Guatemala, como los adultos mayores, (cuyo derecho a la alimentación es reconocido expresamente en la Constitución, Art. 51), las mujeres, los grupos étnicos o la población rural, entre otros grupos específicos cuyo derecho a la alimentación es reconocido en tratados de derechos humanos incorporados por la Constitución (Art. 46).
La transparencia es otro de los principios rectores incluidos en la ley, la cual se establece en el artículo 4 como obligación del Estado:
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“Las intervenciones estarán basadas en información y métodos objetivos, cuentan con mecanismos de monitoreo y evaluación permanentes, fomentando la transparencia en el gasto público, la auditoría social y toman en cuenta las necesidades de la población.”
Cabe señalar como medidas adecuadas, las funciones de monitoreo y evaluación (arts. 22, 23 y 33) que la ley asigna bajo la autoridad de la SESAN, mediante la creación del Sistema de Información Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SIINSAN) y de la Sala situacional, que recolecta información de las instituciones públicas para elaborar los boletines bimensuales de seguridad alimentaria, uno de los medios más utilizados por las partes interesadas, en especial por las COMUSAN. La función de monitoreo conlleva la evaluación de la implementación de principios rectores y estrategias de la política de SAN, el análisis de indicadores y la rendición de informes (Reglamento, art. 21, reformado por el Acuerdo Gubernativo 100-2008), incluyendo informes mensuales de seguimiento de la asignación, ejecución y disponibilidad presupuestaria (Reglamento, art. 25 bis).
Desde la entrada en vigencia de la ley, la primera evaluación de impacto de la política pública se realizó en 2012 para determinar la efectividad del Plan del Pacto Hambre Cero. Se evaluó los efectos del Plan en 294 sectores censales, según una muestra representativa comprendida por los 166 municipios priorizados por prevalencia de desnutrición crónica y la recopilación de datos de población objetivo en 5 880 hogares. La medición, que se realiza anualmente, fue implementada en el marco de un convenio suscrito entre la SESAN, el Instituto Nacional de Estadística (INE), el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) y el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI).
Asimismo, el Procurador de los Derechos Humanos (PDH) como mecanismo de vigilancia independiente instituido por la Ley del SINASAN de Guatemala, ha realizado el monitoreo y evaluación de las políticas y estrategias en materia de SAN (art. 15.j). Dichas medidas son adecuadas ya que aseguran la vigilancia permanente e independiente, además de información periódica y unificada. Cabe notar que la ley no dispone lo concerniente al acceso a la información pública38.
Representa también un avance el hecho de que la ley establezca un piso mínimo de recursos para la ejecución de programas de SAN dado que establece una asignación presupuestaria mínima de 0.5% del Presupuesto del Estado con fondos provenientes del IVA; señalando que “no debe interpretarse como el techo presupuestario asignado a las actividades de seguridad alimentaria y nutricional” (art. 38). La PDH ha incluido también al presupuesto dentro de las acciones vigiladas, sin perjuicio de que la misma Ley de SAN, ni su reglamento, le hayan asignado expresamente el mandato de vigilar el gasto en materia de SAN.
Otro de los aspectos positivos que se han identificado en la legislación tiene que ver con el presupuesto y la transparencia. El artículo 17 del Decreto 30-2012 del Congreso de la República39 instruye al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, la creación de
38 La Ley de Acceso a la Información, Decreto 57-2008, se aprobó después de aprobarse la Ley del SINASAN. 39 Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para la Ejecución Fiscal 2013.
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la estructura presupuestaria de las intervenciones de la “Ventana de los Mil Días”40 y la elaboración de un reporte de ejecución de gasto dentro del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). De esta manera, quedan claramente definidos los costes de cada intervención y las correspondientes partidas presupuestarias a ser asignadas, todo ello sobre la base de recursos del presupuesto nacional, y se instituyen mecanismos idóneos de evaluación y seguimiento que se refuerzan con el Sistema de Monitoreo (SIMON), implementado por la SESAN. El SIMON es el sistema de monitoreo integrado al SIINSAN ‒el sistema de información ordenado por en el artículo 22 inciso e) de la ley‒ para dar seguimiento al cumplimiento de las acciones que se implementan para la “Ventana de los Mil Días”.
En Guatemala, existe una amplia legislación que proporciona distintos recursos administrativos y judiciales41; sin embargo, son escasos los casos en los cuales, los titulares de derecho acuden a los mecanismos de recursos para que el Estado garantice el derecho a la alimentación (OACDH – Guatemala, 2010, p. 77)42. Dado que la falta de acceso a la justicia es un obstáculo para la efectividad del derecho a la alimentación, la ausencia de disposiciones legales que instruyan el reconocimiento de la justiciabilidad del derecho a la alimentación y brinden una protección jurídica adecuada para garantizar el acceso a los recursos legales disponibles, constituye un punto débil de la Ley del SINASAN. La Ley del SINASAN prevé sin embargo una dependencia para la vigilancia del derecho a la alimentación y obliga a sancionar las acciones que pongan en riesgo el derecho. A la PDH le asigna el mandato legal de vigilancia y emisión de recomendaciones no vinculantes (art. 15.j); y a los Ministerios, les da la facultad de proponer a las instancias correspondientes, los elementos técnicos y administrativos que permitan sancionar las acciones que pongan en riesgo el derecho a la SAN (art. 41).
ii. Nicaragua
Nicaragua aprobó su Ley marco en materia de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional a través de la Ley 693 de 2009, cuyo Reglamento fue aprobado mediante el Decreto Ejecutivo 74-2009. El proceso de elaboración y adopción de la ley contó con la participación del público en general. Por mandato legal (Ley 824, Ley de reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo), se conformó una comisión parlamentaria especial que agrupó a las diferentes comisiones legislativas relacionadas al tema, y se realizaron consultas públicas con gobierno, sociedad civil y cooperación internacional. Para la publicidad del proceso legislativo, el proyecto de ley se publicó en la página de Internet de la Asamblea Nacional para consulta pública de toda la ciudadanía.
40 La estrategia “Ventana de los Mil Días” fue declarada de interés nacional a través del Acuerdo Gubernativo 235-2012, y declara prioritarias las intervenciones relacionadas con la prevención de la desnutrición crónica y con la reducción de la mortalidad materno-infantil. Los “mil días” se refiere al período transcurrido desde el embarazo (270 días promedio) hasta los 2 años de vida del niño (730 días). 41 La Ley de lo Contencioso Administrativo, la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad, y el Código Municipal. La Constitución además proporciona el derecho de petición y la acción contra infractores de derechos humanos. 42 Recientemente, en 2013, la Justicia de Niñez del Departamento de Zacapa, en aplicación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, condenó al Estado por violar el derecho a la alimentación (Juzgado de la Niñez y la Adolescencia y de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal del Departamento de Zacapa; Zacapa; 3 de abril de 2013. Carpeta Judicial N.° 19003-2011-00638-Of. 1a).
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En cuanto a los instrumentos internacionales, La Constitución43 los incorpora al ordenamiento interno mediante la aprobación que realiza la Asamblea Nacional (Art. 138.12) y su publicación en el Diario Oficial (Ley Orgánica del Poder Legislativo N.° 606, art. 124). La Carta Magna define una serie de instrumentos de derechos humanos (Arts. 46 y 71 in fine), entre los cuales se encuentra el PIDESC. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que los instrumentos internacionales establecidos en los Artículos 46 y 72, cuentan con rango constitucional (Sentencias 57 y 78/2010)44.
Asimismo, la Constitución establece que el derecho humano a la alimentación adecuada es un derecho universal de todos los nicaragüenses a estar protegidos contra el hambre (Art. 63), lo cual se complementa con la protección del derecho a la alimentación a través de otros derechos y obligaciones del Estado: el derecho al trabajo y al salario mínimo, el derecho a la salud y a la seguridad social, el derecho a un ambiente sano y el derecho a la vida, y las obligaciones del Estado con relación a la inocuidad de los alimentos, el acceso a la tierra y al crédito, entre otras obligaciones (Arts. 5, 23, 27, 57, 44, 58, 59, 60, 80, 82, 84, 99, 102, 105, 106, 107, 128).
La ley de Nicaragua se traduce en un mayor reconocimiento del derecho a la alimentación (Art. 63 constitucional; arts. 5 y 8.c) y de la soberanía alimentaria (arts. 2.1 y 9.a). La Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (Ley de SSAN) de Nicaragua ha sido la primera ley de la subregión en enunciar la “soberanía alimentaria” en el propio título de la ley, y a considerarlo como contenido mismo del derecho humano a la alimentación. Sin embargo, el principal logro de este marco legal ha sido el reconocimiento legal del derecho humano a la alimentación como un derecho humano y fundamental, que abarca el “derecho a no padecer hambre y a estar protegido contra el hambre” (art. 5).
La ley y el reglamento de la ley establecen un fondo para emergencias alimentarias e integran, como miembro del Consejo Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASSAN), al Sistema Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres (SINAPRED), que es el ente nacional competente para asuntos de emergencia provenientes de desastres (art.13.i). También se consagra el derecho a la alimentación como un derecho exigible y justiciable (art. 8.c). Es así que la ley también señala mecanismos de recursos administrativos y judiciales que frente a las acciones y omisiones que vulneren o contravengan la ley y su reglamento, las personas podrán interponer para la aplicación de sanciones administrativas y condenas civiles y penales. Asimismo, la ley, impone el régimen de sanciones a los servidores públicos y demás personas responsables, de conformidad con lo dispuesto en los códigos y las leyes específicas en la materia.
La ley elimina el marco institucional anterior en el que existían dos comisiones separadas (una, política; y otra, consultivo-técnica) creadas por diferentes decretos. También, la ley crea un sistema nacional integrado, organizado a través de niveles nacionales y sub-nacionales:
43 La Constitución Política de la República de Nicaragua fue parcialmente reformada mediante la Ley 854 de 2014. Dado que la reforma se aprobó luego de la finalización del informe nacional sobre cuya base de elaboró el presente estudio regional, para él se tomó en cuenta la Constitución previa a la reforma citada. 44 Sala Constitucional de la CSJ. Sentencias N.° 57 del 2 de marzo de 2010, considerando 3; y N.° 78 del 10 de marzo de 2010, considerando 3. Empero, la Sala Constitucional dejó inconclusa la situación jerárquica de los instrumentos no mencionados en el Artículos 46 y 71.
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a) el CONASSAN, como ente rector, presidido por el Presidente de la República; b) la Secretaría Ejecutiva de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESSAN), como ente coordinador; c) los Consejos Técnicos Sectoriales de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (COTESSAN), como instancias técnicas sectoriales, coordinados por el Ministro del sector; y, d) Comisiones Regionales (CORESSAN), Departamentales (CODESSAN) y Municipales (COMUSSAN), como instancias máximas de toma de decisiones y coordinación a nivel territorial (véase el Anexo IV, Cuadro A.4).
La ley consagra el derecho a la participación, que abarca al conjunto de las instituciones del gobierno, la sociedad civil, la empresa privada y los organismos de cooperación, en la toma de decisiones, la gestión y el diseño de las políticas públicas en los diferentes niveles de la institucionalidad creada (art. 2). En lugar de crear una instancia propia de la sociedad civil, la participación está garantizada por su incorporación como miembros plenos en todos los órganos del Sistema Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASSAN). Los sectores que integran el CONASSAN son: ONG; gremios de la producción; empresa privada y organizaciones de pueblos indígenas (art. 19). A nivel sectorial, los COTESSAN incluye a los mismos sectores y agrega al sector académico. La Ley 693 también admite la participación de la sociedad civil en los otros órganos a nivel territorial. A su vez, admite la posibilidad de invitar a otros representantes del Estado y la sociedad civil.
La articulación a varios niveles territoriales de los múltiples agentes gubernamentales y no gubernamentales obliga al trabajo conjunto. Por ejemplo, las COMUSSAN trabajan alrededor de planes municipales de SSAN en los cuales se vinculó el sector productivo al sector social, con participación de ONG y del sector privado. Sin embargo, uno de los aspectos complejos en este proceso, es precisamente la "operativización" de la Ley de SSAN. A diciembre de 2014, solo un 25% de las estructuras de los CORESSAN, CODESSAN y COMUSSAN se había conformado, y hasta finales de noviembre del mismo año, la SESSAN no contaba con Secretario Ejecutivo. Según la información recopilada, en paralelo al sistema descentralizado institucionalizado por la Ley 693 y su reglamento, funcionan los Gabinetes de la Familia, la Comunidad y la Vida (GFCyV)45 y la Unidad de Apoyo a la Seguridad Alimentaria y Nutricional (UASAN), creada para mejorar la cooperación, el diálogo y la coordinación entre donantes, sociedad civil y gobierno sobre el tema de la seguridad alimentaria; y como eje de política pública, el Plan Nacional de Desarrollo Humano46. La multiplicación de instancias de participación ciudadana, y en especial la duplicidad de mecanismos de participación en materia de SSAN podría explicarse debido a la falta de reglamentación adecuada sobre el funcionamiento de las instancias de participación y coordinación vinculadas a la SSAN, y en especial, de la coordinación descentralizada (art. 3.n).
Por otro lado, la ley adopta el principio de transparencia y rendición de cuentas pero cabe mencionar que el marco jurídico presenta un vacío legal al no determinar lo concerniente al
45 Cabe destacar que los GFCyV constituyen el modelo de participación ciudadana que ha propuesto el gobierno actual, antes llamados Consejos o Gabinetes del Poder Ciudadano, éstos últimos creados por el Decreto 112-2007, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N.° 230, de 29 de noviembre de 2007. 46 Del Plan Nacional de Desarrollo Humano, derivan las acciones de los municipios relacionadas al combate a la pobreza, con participación de las familias, a través de una articulación sectorial a nivel local. El mencionado Plan no considera la Ley marco de SSAN. Véase http://www.pndh.gob.ni/.
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derecho de acceso a la información pública, con base en la regulación existente47. La ley otorga el mandato a la CONASSAN de aprobar y divulgar un informe anual sobre la situación nacional del derecho a la SSAN (art. 14.e); así también para el seguimiento del cumplimiento progresivo del derecho a la alimentación ante la Asamblea Nacional, obligación que designa a un Procurador en materia de SSAN (art. 38). Faltan sin embargo disposiciones legales que desarrollen el principio de transparencia y rendición de cuentas en relación con el gasto público en la esfera de la SSAN.
En cuanto a la protección de los derechos de sectores específicos de la población, la legislación contempla los derechos de la mujer dando énfasis a la obligación de integrar el enfoque de equidad de género en materia de SSAN (arts. 7 y 31), además los principios de igualdad y no discriminación (art. 3) y la protección especial a las mujeres de zonas rurales productoras de alimentos, para que éstas tengan acceso a los recursos técnicos y financieros así como a bienes y servicios disponibles (arts. 3.b y 7). Otro grupo que recibe especial protección son los niños menores de cinco años (art. 4.e).
La ley señala las fuentes de financiamiento: a) presupuestario: la partida presupuestaria en la asignación de recursos en el Presupuesto General de la República (PGR) de cada institución del gobierno parte de la CONASSAN; b) cooperación internacional: los fondos de cooperación internacional asociados a programas, proyectos y actividades de SSAN (art. 26.a); c) municipal: los fondos propios, del PGR o de los Planes de Inversión Municipal orientados a desarrollar estrategias para el fomento de la SSAN (art. 26.b); y, d) fondo: el Fondo Nacional para Emergencias de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (FONASSAN), para enfrentar situaciones de emergencia alimentaria (art. 29). A este respecto, la Ley de Nicaragua estaría acogiendo la fórmula más adecuada, y que este estudio sugiere: una partida presupuestaria directamente incluida en el PGR. Esta fórmula permitiría garantizar un financiamiento estable, la transparencia del gasto público, y tiene un menor riesgo de no ser ejecutada.
iii. Honduras
En 2011, mediante el Decreto Legislativo 25-2011 se aprobó en Honduras la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Ley de SAN) que, conjuntamente con el Decreto Ejecutivo PCM 038-2010, determinan el marco normativo en materia de SAN.
Conforme a la información recopilada, la elaboración del proyecto de la ley se realizó en el seno del Comité Técnico Interinstitucional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COTISAN) con la participación de representantes del gobierno, el sector privado, la cooperación internacional y la sociedad civil. Sin perjuicio de lo anterior cabe señalar que algunos grupos de la sociedad civil organizada han manifestado su oposición a la ley y a su reglamentación por considerar que “la referida ley no fue consensuada con los sectores más vulnerabilizados” (Alianza SARA, et. al., 2012).
La Constitución de la República de Honduras, de 1982, reconoce la primacía del derecho internacional al otorgar rango supralegal a los tratados internacionales ratificados por el país. En su Artículo 18, la Constitución dispone que “en caso de conflicto entre el tratado o convención y la Ley prevalecerá el primero”, con lo cual la Constitución otorga a los tratados 47 El derecho de acceso a la información pública está regulado ampliamente en los Artículos 26, 66, 67 y 68 de la Constitución, y en la Ley de Acceso a la Información Pública, Ley N.° 621, y su Reglamento, Decreto 81-2007.
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internacionales —sin importar la materia que regulan— primacía respecto de la legislación secundaria. Asimismo, la Constitución dispone en su Artículo 17, modificado por el Decreto Legislativo 243-2003, que “cuando un tratado internacional afecte una disposición constitucional, debe ser aprobado por el procedimiento que rige la reforma de la Constitución, de igual manera el precepto constitucional afectado debe ser modificado por el mismo procedimiento, antes de ser ratificado el Tratado por el Poder Ejecutivo.” Es decir, exige llevar a cabo una enmienda constitucional, por lo que se exige una mayoría especial de dos tercios de votos de la totalidad de sus miembros (Art. 373) para la aprobación.
Por otra parte, al igual que Guatemala, la Constitución hondureña sólo reconoce explícitamente el derecho a la alimentación adecuada a categorías poblacionales específicas (niñez y madres, Art. 123); mientras que implícitamente, el derecho a la alimentación forma parte de la cláusula abierta de derechos no enumerados (Art. 63), y el catálogo de otros derechos y principios rectores de las políticas de Estado constitucionalmente consagrados (Arts. 1, 59, 61, 128.5, 142, 145, 150, 178 y 347).
La Ley de SAN hondureña reestructura el marco institucional que se había concertado mediante el Decreto Ejecutivo PCM 038-2010, con la creación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, conformado por cuatro órganos48: a) el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), como ente rector, presidido por el Secretario de Estado del Despacho Presidencial; b) la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional (UTSAN), como ente coordinador y técnico; c) el Consejo Técnico Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COTISAN), como instancia de consulta y concertación; y, d) la Comisión de Vigilancia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COVISAN), como ente de vigilancia. El nuevo marco institucional se estructura en función de la institucionalidad preexistente, por lo que la UTSAN se mantiene adscrita a la Secretaría de Estado del Despecho Presidencial (SDP)49.
Por otro lado, la Ley de SAN regula competencias de otras instituciones no representadas en el CONASAN, como ser las Secretarías de Estado en los Despachos de Educación Pública (SEP), Industria y Comercio (SIC), Trabajo y Seguridad Social (STSS) y Obras Públicas, Transporte y Vivienda (SOPTRAVI), y la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON). Además, con la finalidad de promover la descentralización, la ley fomenta la creación de las MESAN regionales y municipales bajo el marco de los Consejos Regionales de Desarrollo regulado en la Ley para el Establecimiento de una Visión de País y la Adopción de un Plan de Nación para Honduras (LVPPN)50.
48 Nota del Editor: El Decreto Legislativo 28-2015, que modifica la Ley de SAN de 2011, ha adecuado el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional a la nueva estructura de la Administración Pública reformada. El Sistema está compuesto por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), presidido por el Secretario de Estado Coordinador General de Gobierno, la Comisión de Vigilancia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COVISAN), la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional (UTSAN), y los representantes de las ONG, el Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP, las Confederaciones de Trabajadores y las Organizaciones Campesinas. 49 Nota del Editor: Mediante el Decreto Ejecutivo PCM 020-2014, la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional (UTSAN), ha sido adscrita a la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social. 50 Decreto 286-2009, que establece el marco legal que da vida a la estrategia nacional de desarrollo denominada “Visión de País 2010-2038” (art. 6) y al Plan de Nación 2010-2022 (art. 7).
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Para la toma decisiones, la ley de Honduras adopta la fórmula de mayoría simple y reposa sobre el CONASAN. Este órgano está compuesto por 12 miembros, de los cuales siete representantes son del gobierno, y el resto lo componen cinco miembros de los siguientes sectores: un representante de ONG de desarrollo, un representante del sector privado, un representante del sector gremial, un representante del sector campesino y finalmente un representante del sector educativo (véase el Anexo IV, Cuadro A.3). Al igual que para las demás leyes de SAN analizadas, cabría integrar a otros sectores interesados: profesional, iglesia, pueblos indígenas, institutos de investigación, entre otros sectores. Esto sería posible introduciendo en la reglamentación una disposición que permita la posibilidad de invitar a otros miembros.
La ley adopta la definición del derecho a la alimentación que se encuentra en la Observación General 12 del CDESC, como “derecho que tiene todo ser humano ya sea solo o en común con otros, de acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla” (CDESC, 1999, párr. 6). De ello se desprende que la ley reconoce a la alimentación adecuada como un derecho humano en el contexto de una vida digna de las personas (arts. 3.2 y 4.10). Pero, se observa que la ley no utiliza el término de “derecho a la alimentación” sino el de SAN. La SAN no se define como un derecho sino como una aspiración por la cual todas las personas puedan disponer de alimentos (art. 4.2). La ley adopta una definición propia de la SAN acorde con la definición que contiene los cuatro componentes de la “seguridad alimentaria”, con hincapié en la dimensión nutricional bajo el uso de la expresión “seguridad alimentaria y nutricional” y la integración de la nutrición como una de las competencias institucionales clave, conjuntamente con la disponibilidad de alimentos, el acceso a alimentos y la utilización biológica (art. 18).
La ley incorpora una definición legal de “soberanía alimentaria”, afirmando que “el Estado de Honduras definirá sus propias políticas y estrategias de producción, distribución y consumo sustentable de alimentos, respetando la cultura, manejo de recursos naturales y territorios, acorde con los Tratados y acuerdos regionales en esta materia” (art. 4.1). La ley deja un vacío en lo que concierne las obligaciones del Estado a ese respecto51.
La Ley de SAN integra la “transparencia” como un principio rector, retomando el contenido de lo establecido en la Ley de Trasparencia y Acceso a la Información Pública52. Asigna para su cumplimiento, un órgano especial del SINASAN integrado por entidades públicas de supervisión y acceso a la información: el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA), quien la preside; el CONADEH; el Presidente de la Comisión de SAN del Congreso Nacional de la República; la Secretaría de Estado en el Despacho de Desarrollo Social; y un Magistrado del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). Sin embargo, le asigna un mandato de vigilancia limitado a las políticas de evaluación y monitoreo del SINASAN, sin dejar abierta la posibilidad de abarcar la vigilancia del manejo de recursos y de la propia PSAN. Otorga sin embargo un carácter 51 Uno de los principios de mayor relevancia en la materia es el Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (aprobada con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992) establece lo siguiente: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” 52 El artículo 3 de de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Decreto 170-2006, la define como: “El conjunto de disposiciones y medidas que garantizan la publicidad de la información relativa de los actos de las Instituciones Públicas y el acceso de los ciudadanos a dicha información.”
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vinculante a las recomendaciones que periódicamente debe presentar al CONASAN, al COTISAN, a la UTSAN y a la opinión pública en general (art. 10).
Incluye como principios rectores los de “equidad” y “no discriminación”, estableciendo la igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a los recursos y el goce de los derechos humanos, condenando la discriminación por motivo de raza, etnia, sexo, edad, idioma, credo político y religioso, discapacidad o de otra índole, para que ninguna persona o grupo pueda ser discriminado en su derecho a producir, obtener, disponer y acceder a alimentos nutritivos suficientes (art. 3.1). La inclusión de los principios de igualdad y no discriminación constituye un avance jurídico relevante ya que amplía las causales de discriminación consagradas en el Artículo 60 de la Constitución53.
El proceso de armonización legislativa con los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado de Honduras señalados en el Capítulo III.A, implica la inclusión de disposiciones normativas que estipulen medidas especiales para los grupos vulnerables de la población hondureña como la niñez, las mujeres, los pueblos indígenas y los afrodescendientes. Sin embargo, la ley sólo formula medidas afirmativas a favor de la población menor a 5 años (art. 18) y aplica la focalización basada en un registro único de beneficiarios (art. 3.3), cuyos criterios deberán ser propuestos por la UTSAN y presentados al Gabinete Social (Decreto Ejecutivo PCM 038-2010, art. 3.c).
La ley prevé una regulación general para la asignación presupuestaria para la ejecución de los lineamientos y prioridades aprobados por el CONASAN que se dotará con las partidas procedentes del presupuesto general de la República (arts. 21 y 23), incluyendo la constitución de un fideicomiso nacional para responder a contingencias excepcionales de SAN (art. 22).
Vale la pena señalar que sin bien la ley incluye disposiciones adecuadas para la protección del derecho a la alimentación, deja un vacío jurídico jurídico importante al no contener disposiciones legales que instruyan en materia de acceso a la justicia y régimen de sanciones. La ley no hace un reconocimiento explícito de la justiciabilidad del derecho a la alimentación, ni señala mecanismos administrativos, cuasi judiciales o judiciales como medios de tutela para la población (art. 3.1). De igual forma, es importante señalar que a la fecha de conclusión de este estudio la reglamentación aún no se había promulgado. Por lo tanto, aunque la existencia de reglamentación no sea un requisito imprescindible para dar cumplimiento a la ley, los reglamentos facilitan el cumplimiento de la normativa dado que permiten brindar mayor precisión para definir medidas concretas de proteccio ́n del derecho a la alimentación.
iv. El Salvador
A diferencia de los otros países del CA-4 que son objeto de estudio, El Salvador no cuenta aún con una Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional en vigor. A la fecha de conclusión de este estudio, el proyecto de ley se encuentra en fase de discusión y aprobación parlamentaria. Es de destacar que El Salvador es un Estado signatario de la DUDH, y un Estado Parte del PIDESC y del Protocolo de San Salvador, instrumentos que consagran la alimentación como derecho humano. La Constitución de la República de El Salvador, de 1983, no hace referencia explícita a
53 El artículo 60 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: “Se declara punible toda discriminación por motivo de sexo, raza, clase y cualquier otra lesiva a la dignidad humana. La Ley establecerá los delitos y sanciones para el infractor de este precepto.”
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la alimentación como derecho; esto no ha impedido que se haya regulado de manera indirecta bajo la tutela de derechos constitucionales que incluyen el derecho humano a la alimentación, como el bienestar de la persona humana y la justicia social, el derecho a la vida, el derecho a la integridad física y moral, u otros derechos como lo son los derechos de los trabajadores, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el medio ambiente, la dignidad, y la protección de la maternidad y de la infancia (Arts. 1, 2, 34, 35, 37 a 52, 65, 69.2, 101, 116, 118 y 247).
En abril de 2012, la Asamblea Legislativa del periodo 2009-2012 aprobó la reforma del Artículo 69 de la Constitución, que proponía otorgar un reconocimiento explícito al derecho a una alimentación adecuada y el derecho al agua54. Sin embargo, a dicha reforma no siguió su ratificación. La enmienda no fue incluida en la Carta Magna salvadoreña dado que no se logró obtener el número mínimo exigido por la Constitución para finalizar el proceso de reforma constitucional55.
De conformidad con la Constitución, los tratados internacionales celebrados por El Salvador con otros Estados o con organismos internacionales, constituyen leyes de la República (Art. 144) una vez ratificados por el Legislativo (Art. 131.7), y publicados en el diario oficial. La jerarquía de los tratados está determinada por el rango supralegal (Art. 144) e infra constitucional (Art. 145). De esta manera, los tratados son de obligatorio cumplimiento y de aplicación directa, y los mismos pueden dejar sin aplicación una ley secundaria anterior, siendo la Constitución la fuente primaria de todo el ordenamiento jurídico nacional.
El proceso de elaboración de una Ley de SAN se inició formalmente en el año 2011 con la aprobación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, y al año siguiente, con la del Plan Estratégico Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Sin embargo, podría afirmarse que el proceso legislativo para regular este tema inició desde octubre de 2009 con la creación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Es decir, que hasta el momento, la legislación de SAN de El Salvador ha ido formándose por leyes, reglamentos, decretos y directivas ministeriales relacionadas con la alimentación y la nutrición; entre ellas cabe señalar como relevantes las siguientes normas:
1. Decreto Ley 723 de 1981, Ley de creación de la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición (CONAN), establece por primera vez, una entidad rectora de la política alimentaria del país, conformada por los principales ministerios vinculados a la SAN, siendo coordinados por el Ministerio de Desarrollo Económico y Social (MIPLAN). Contaba con una Secretaría Ejecutiva (SECONAN), que formuló un Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 1985-1989 y Estrategias a largo plazo (CONASAN, 2012, pp. 13-14).
2. Decreto Legislativo 955 de1988, Código de Salud, crea una entidad permanente similar, la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición, integrada por los Titulares de los Ministerios de Salud Pública, Educación, Agricultura y Ganadería, y Economía.
54 Expediente 1823-10-2008-1. 55 Según el proceso de modificación de las normas constitucionales contenido en el Artículo 248 de la Constitución, la reforma constitucional debe ser acordada por la Asamblea Legislativa, con el voto de la mitad más uno de los diputados electos. Para que tal reforma pueda decretarse deberá ser ratificada por la siguiente Asamblea Legislativa con el voto de los dos tercios de los diputados electos. Así ratificada, se emitirá el decreto correspondiente, el cual se mandará a publicar en el diario oficial.
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Esta Comisión tenía como función estudiar y dictar las políticas necesarias para la problemática alimentaria y nutricional del país.
3. Decreto Ejecutivo 63- 2009, crea otra entidad similar, el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), como el organismo encargado a nivel del Órgano Ejecutivo de coordinar las acciones encaminadas a la formulación, seguimiento y evaluación de la Política Nacional de SAN (PNSAN), integrada por la Secretaría Técnica de la Presidencia, quien lo preside y coordina, y los mismos Ministerios que conformaban la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición, menos el de Economía.
Otras funciones del CONASAN son la elaboración y aprobación del plan estratégico; y la elaboración de las propuestas normativas en materia de SAN, las cuales son sometidas al Presidente de la República, para los efectos correspondientes (art. 7). El CONASAN es integrado por la Secretaría de Inclusión Social (SIS), coordinadora del CONASAN; y los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG) y de Salud (MINSAL).
El Decreto Ejecutivo 63-2009, sin derogar las normas jurídicas anteriores (el Decreto Ley 723 y, en lo que corresponde, normas del Código de Salud), determina un nuevo marco institucional propio que introduce al CONASAN como la entidad responsable de elaborar la PNSAN; una política que se somete por medio de la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) a la aprobación del Presidente de la República, quien acordará su adopción y ordenará su publicación y estricta observancia (art. 7). El Decreto Ejecutivo 63-2009 crea también la actual Comisión Técnica en SAN (COTSAN), como ente responsable de formular las propuestas técnicas que se someterán al conocimiento del CONASAN (art. 8). Actualmente el COTSAN está compuesto por:
a) Ministerio de Economía (MINEC); b) Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN); c) Ministerio de Educación (MINED); d) Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE); e) Ministerio de Trabajo (MINTRAB); f) Defensoría del Consumidor (DC); g) Asociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA); h) Instituto Salvadoreño de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU); i) Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH); j) Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES)56.
En el 2012, se emitió el Decreto Ejecutivo 127-2012, por el cual se introducen algunas reformas: el MINSAL pasa a sustituir a la SIS como la entidad gubernamental que preside el CONASAN, y coordina el COTSAN.
El proceso de elaboración de un proyecto de Ley consensuado en materia de seguridad alimentaria, ha sido resultado de una extensa construcción colectiva de la población, instituciones de gobierno involucradas en el tema, y otros actores clave como la OPS y la FAO
56 Los mandatos específicos de relevancia para la SAN de cada Ministerio, son regulados por el Decreto Ejecutivo 24-1989, Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo. La única entidad no pública es el COMURES. Para más información, véase http://conasan.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=83&Itemid=179.
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han brindado apoyo y asistencia técnica para aclarar conceptos de cara a definir los contenidos posibles de un borrador de ley que tuviera en consideración lo siguiente:
a) La PNSAN y las discusiones dirigidas a la formulación de esta política en El Salvador; b) Las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación; c) El PIDESC, la Observación General 12 del CDESC, y otros instrumentos internacionales; d) Iniciativas de ley de diferentes sectores; e) Leyes de SAN de países de Centroamérica y de otros países en Latinoamérica; f) Consultas y talleres con diferentes sectores y actores claves del país en relación con
la SAN.
La formulación de la actual PNSAN, comenzó en 2009 bajo la coordinación de CONASAN y del COTSAN con un proceso de consulta nacional realizado en un total de 42 municipios de los 14 departamentos del país. Contó con la participación de los sectores de salud y nutrición, técnicos agrícolas, alcaldes y alcaldesas, representantes del Foro Regional Permanente de Oriente en SAN (FOROSAN)57, religiosos y líderes. Finalmente, como se señalara anteriormente, la PNSAN fue aprobada en 2011. A partir de allí, la CONASAN y COTSAN comenzaron un proceso para lograr el establecimiento de un marco legal e institucional que facilitara la implementación de dicha política.
Multiples iniciativas de ley fueron presentadas entre los años 2000 a 201358. Entre los años 2000 y el 2006, en nombre de las organizaciones campesinas, diferentes diputados presentaron proyectos de ley dirigidos a propiciar la reactivación de la agricultura, la actividad pecuaria y el comercio justo de los productos en el país de una manera sustentable. A partir del 2008 se presentaron otras iniciativas en la Asamblea Legislativa, impulsadas por organizaciones campesinas y diversos partidos políticos, y la Facultad de Ciencias Agronómicas de la Universidad de El Salvador (UES), ahora con una visión más centrada en la soberanía alimentaria y la agricultura sostenible. El MINSAL presentó el proyecto de ley del Ejecutivo a la Comisión Agropecuaria de Asamblea Legislativa el 3 de mayo de 2013.
A finales de enero de 2011, es que inicia un proceso para la elaboración del primer borrador de Ley en materia de SAN bajo la coordinación de CONASAN, con la participación activa del COTSAN a través de un Comité Técnico interinstitucional –denominado COTSAN jurídico‒ conformado por abogados y técnicos del CONASAN y de los principales ministerios, representantes de agencias de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con un rol en materia de SAN, la Alianza Panamericana para la Nutrición y el Desarrollo, organización de mujeres y productores, y la PDDH, entre otros (CONASAN, 2012). El Comité entregó el borrador definitivo de la Ley de SAN el día 30 de junio de 2011 a la Secretaría Técnica de Presidencia (STP), tras la revisión del borrador por parte de la STP, la Presidencia, el Consejo Económico Social (CES) y el MINSAL, éste último en su calidad de presidente del CONASAN.
57 Asociación voluntaria y propositiva para la gestión de políticas públicas en SAN y pobreza de acción regional apoyada por el PESA. Véase http://www.pesacentroamerica.org/El_Salvador/noticias/forosan.php. 58 Expedientes 99-6-2000-2, 366-10-2006-1, 1406-3-2008-1, 1406-3-2008-3, 1406-3-2008-4, 1406-3-2008-5, 1406-3-2008-6, 1406-3-2008-7, 1406-3-2008-9, 1406-3-2008-10 y 236-9-2009-1.
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En febrero de 2013, la Comisión Agropecuaria59 de la Asamblea Legislativa de El Salvador toma el liderazgo y da inicio formal al proceso de consulta nacional sobre la Ley de SAN. La consulta ha constituido un aspecto sumamente positivo dada la amplia participación que hubo en las cuatro regiones geográficas que agrupan a los 14 departamentos del país: centro, occidental, oriental y paracentral. Fueron invitadas diversas organizaciones y actores relacionados con la seguridad y soberanía alimentaria de todo el país: organizaciones campesinas, cooperativas agropecuarias, ONG, universidades y la PDDH. Cabe señalar la ausencia de participación especial de comunidades indígenas o de sus organizaciones. En cada foro, participaron unas 25 organizaciones, y un promedio total de 200 personas.60.
Los resultados han servido como insumo para la discusión posterior para la elaboración de un proyecto de ley elaborado por la Mesa Interinstitucional conformada en junio de 2013, con la participación de representantes de la sociedad civil y asociaciones de productores, diversos partidos políticos, academia, instituciones gubernamentales y la PDDH. El Secretario Técnico de la Comisión Agropecuaria dirigió los debates que tuvieron lugar de dos a tres veces por semana en las instalaciones de la Asamblea Legislativa. Al cierre de este estudio regional, la propuesta de ley había sido remitida para la consideración de la Comisión Agropecuaria y de las Comisiones relacionadas (Salud, Educación y Medio Ambiente), para luego seguir el trámite de aprobación por parte del pleno de la Asamblea Legislativa.
La falta de aprobación de la Ley de SAN no debe ser entendida como una imposibilidad para que El Salvador muestre avances concretos en materia de SAN. Es importante destacar que existe ya un marco jurídico aplicable: la Constitución y el Decreto Ejecutivo 63-2009. Mientras no se apruebe la Ley de SAN, la normativa en vigor juega un rol fundamental para la coordinación interinstitucional de las diferentes instancias públicas y privadas involucradas en el CONASAN y el COTSAN.
B. Analisis comparado de los marcos jurídicos en materia de seguridad alimentaria de los países del CA-4
i. Marco constitucional
En todos los países del CA-4, los tratados internacionales forman parte del derecho interno, otorgándoles con ello un valor jurídicamente vinculante. Para su incorporación al ordenamiento jurídico, opera el sistema monista, es decir, los tratados y convenios firmados por el Poder Ejecutivo y aprobados por el Poder Legislativo, entran en vigor y son directamente aplicables como normas jurídicas internas. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados61 establece que “un Estado parte de un tratado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado” (art. 27.1). Si un Estado suscribe y
59 Decreto Legislativo 1802- 2012, que reforma el Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa y sustituye a la Comisión de Economía y Agricultura por la actual Comisión Agropecuaria. 60 La consulta fue realizada en las siguientes ciudades y fechas: San Salvador, el 20 de febrero de 2013; Santa Ana, el 6 de marzo de 2013; San Miguel, el 3 de marzo de 2013; y San Vicente, el 19 de marzo de 2013. Un consultor nacional contratado por la FAO se encargó de apoyar la sistematización de dichas consultas. 61 La Convención de Viena del 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, entró en vigor el 27 de enero de 1980, y ha sido ratificada por 3 de los 4 países: El Salvador (16/2/1970), Guatemala (21/7/1997) y Honduras (20/09/1979). Nicaragua, no la ha ratificado.
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ratifica un tratado internacional, tiene la obligación de cumplir sus obligaciones y promover la observancia y defensa de los derechos humanos consagrados en tales tratados. Por ende, en virtud de la ratificación del PIDESC y del Protocolo de San Salvador; los cuatro países se encuentran obligados internacionalmente a respetar, promover y realizar el derecho a la alimentación en el ámbito nacional e internacional.
En algunos casos, las Constituciones no hacen distinciones entre los tratados de derechos humanos y los que regulan otras materias (Constitución de El Salvador, Art. 144; Constitución de Honduras, Arts. 16 y 17), o establecen específicamente una lista de instrumentos de derechos humanos (Constitución de Nicaragua, Arts. 46 y 71 in fine). Distinto es el caso de la Constitución de Guatemala, que sólo otorga la preeminencia sobre el derecho interno a los tratados de derecho humanos (art. 46).
En lo referente a los efectos jurídicos, los cuatro países otorgan un rango supralegal a dichos Tratados. Por ejemplo, la Constitución de Honduras dice que en caso de conflicto entre el tratado o convención y la Ley, prevalecerá el primero (art. 18). En términos similares, se encuentra prevista en la Constitución de El Salvador que establece que una ley no podrá modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente (Art. 144). Asimismo, en algunos casos, las constituciones imponen su aprobación mediante una mayoría especial, cuando estos contradigan o entren en conflicto con la Constitución (Constitución de Honduras, Art. 17).
De ahí se deduce la jerarquía normativa, mediante la cual se establece la supremacía constitucional y el carácter supralegal de los tratados vigentes. La fórmula adoptada no es precisamente de avanzada en el derecho constitucional comparado. Si bien, la jurisprudencia no ha tenido una posición uniforme sobre un eventual rango de los tratados internacionales, la interpretación constitucional más reciente ha entendido que ostentan rango constitucional (Nicaragua y Guatemala)62.
El reconocimiento constitucional del derecho humano a la alimentación se establece de manera implícita a través de una interpretación amplia de derechos constitucionales (salud, seguridad social, vida, trabajo, ambiente sano) y de deberes del Estado (disposiciones sobre sistema alimentario, salario mínimo, mejora del estado nutricional). Sólo se reconoce de manera explicita como un derecho universal para ciertas categorías específicas de la población. La Constitución de Nicaragua es la única carta magna que da rango constitucional al derecho a la alimentación, aunque limita su alcance a los nicaragüenses y no al conjunto de habitantes sujetos a la jurisdicción del Estado de Nicaragua. Guatemala y Honduras, reconocen el derecho a la alimentación sólo para los niños, ancianos y mujeres.
ii. Las leyes de seguridad alimentaria y nutricional (Leyes de SAN)
Del análisis realizado se concluye que si bien el derecho a la alimentación ya se había reconocido en algunas constituciones y mediante el compromiso internacional de los Estados, la aprobación de un marco jurídico en materia de SAN a nivel nacional requirió de un cambio de visión de los gobiernos sobre el fenómeno de la inseguridad alimentaria. Este cambio ha permitido abrir el debate sobre el desarrollo del contenido del derecho a la alimentación
62 Sala Constitucional CSJ de Nicaragua, Sentencias N.° 57 del 2 de marzo de 2010, considerando 3; y N.° 78 del 10 de marzo de 2010, considerando 3. Corte de Constitucionalidad de Guatemala, Expediente N.° 1822-2011, sentencia del 16 de julio de 2012, considerando IV.
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permitiendo la concertación de una Política de Estado en materia de SAN, con la cual ha cobrado vital importancia la necesidad de una ley que establezca el marco institucional.
El análisis arroja que a mediados del 2000, se inició una etapa de fuerte impulso de proyectos de ley en los países del CA-4. Guatemala aprobó la Ley de SAN en 2005; Nicaragua en 2009; Honduras en 2011; y El Salvador elaboró en 2013 un proyecto de ley en el seno de la Asamblea Legislativa, avanzando hacia la aprobación de dicho instrumento. Un aspecto positivo relacionado con los procesos legislativos es que se promovió una mayor participación social, reflejada en tres etapas previas a la adopción de la ley: la formulación de políticas públicas, la consulta de los proyectos de ley y la redacción final del proyecto de ley.
En todos los países, hubo una concertación previa de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria, sobre cuya base se elaboró la ley. En cuanto a la concertación de las leyes, fue de menor amplitud la participación en Guatemala y Honduras que en el caso de Nicaragua y El Salvador, estos últimos desarrollaron consultas con amplia cobertura, publicidad y participación. En especial, es de resaltar el proceso de El Salvador dado que las consultas fueron descentralizadas a través de foros públicos en las cuatro regiones del país, a diferencia de Nicaragua cuya consulta se desarrolló sólo a nivel central. La descentralización de la consulta se considera una medida adecuada dado que amplía la cobertura geográfica favoreciendo la participación de sectores específicos de la población.
En este sentido, una de las buenas prácticas identificadas por el estudio, que puede contribuir a facilitar el enfoque integral y representativo que requiere una ley marco en materia de SAN, es la extensión de la participación a la etapa de redacción del proyecto de ley, con la conformación de un grupo redactor compuesto por una amplia representación de sectores relacionados con el objeto de la ley tal y como fue el caso de El Salvador y Nicaragua.
Si bien un proceso de consulta amplio constituye una buena práctica, es importante acompañar el proceso con condiciones que permitan a los actores tener una participación efectiva. El acceso a la información y la transparencia son indispensables. Por ejemplo, una modalidad que es recomendable es la publicación del proyecto de Ley en la página de Internet de la Asamblea Nacional para consulta pública de toda la ciudadanía como se hizo en el caso de Nicaragua. Este ha sido el aspecto menos atendido en el conjunto de países analizados. Por ejemplo, en Guatemala y Honduras, fue poca la información documentada sobre el proceso de elaboración de la ley.
En cuanto al rango de ley adoptada por los países, resulta ser la de una ley ordinaria cuya estructura y contenido resultan equivalentes a una ley marco toda vez que se precisan el alcance y contenido del derecho regulado, se establecen los conceptos y principios generales, y se disponen las obligaciones de las autoridades del Estado así como los mecanismos institucionales sin entrar a regular situaciones o aspectos ya comprendidos o que deberían ser incluidos en leyes sectoriales del país (FAO, 2010, pp. 4-5). Si bien es recomendable la adopción de rango superior al de una ley ordinaria para asegurar una mayor estabilidad y prevalencia de la misma ante el conflicto con otras normas jurídicas, se estima que una ley aprobada por el Congreso de la República constituye un mecanismo adecuado al tratarse de una norma superior al tipo de normas emanadas del Organismo Ejecutivo de rango inferior, como lo son los decretos ejecutivos y las normas ministeriales. Ese tipo de normas eran las que regulaban la SAN anteriormente.
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En cuanto al fondo de las leyes analizadas, puede concluirse que todas las leyes tienen como objetivo primordial el establecer el marco institucional nacional de SAN para la aplicación de las políticas relacionadas con la SAN como política de Estado. En todos los países analizados se define un sistema nacional integrado de SAN, constituido por órganos o niveles nacionales y sub-nacionales, con una autoridad rectora al más alto nivel central presidido por el Presidente o Vicepresidente de la República, y de composición multisectorial. La composición multisectorial es determinada por las leyes al incluir entidades con mandatos sectoriales específicos correspondientes a los pilares de la SAN, con la novedad de incorporar de manera más visible el sector de medio ambiente. El sistema se apoya también en entes de coordinación y organismos técnicos. La Ley de Nicaragua, a diferencia de las otras leyes, es la única que separa las funciones de coordinación y las facultades técnicas, al crear instancias técnicas sectoriales coordinadas por el Ministro del sector.
A nivel sub-nacional, las leyes incorporan una visión que permite pasar a una lógica de descentralización al estimular la creación de comisiones de SAN en los diferentes niveles del territorio. Desde la creación de las leyes, las comisiones de SAN descentralizadas han pasado por un proceso de institucionalización y ya se encuentran operando en el ámbito municipal y en algunos ámbitos regionales, departamentales y comunales, lo cual contribuye a la articulación entre los múltiples actores en el territorio –aspecto crucial para la implementación de las leyes en lo relacionado con el monitoreo y seguimiento, la resolución de conflictos, el flujo de información y la toma de decisiones.
El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria en Centroamérica de la FAO (PESA Centroamérica)63, ha promovido estudios y herramientas que reflejan “buenas prácticas” de coordinación municipal, como la institucionalización de un único espacio de coordinación interinstitucional a través de un acuerdo o decreto municipal. En dichos estudios se consideran los diversos aspectos que mejoran la coordinación municipal en SAN, los cuales abarcan: el propósito, quiénes participan, los pasos a seguir y los logros alcanzados (FAO, 2011b).
Es pertinente resaltar que las instancias descentralizadas aún tienen una limitada incidencia en la planificación y concertación de lo local a lo nacional dado que subyace en la práctica un bajo porcentaje de instancias constituidas. La conformación de las instancias descentralizadas no ha tenido el impulso necesario, y se ha visto acompañado de una sobreabundancia de otros espacios paralelos en cuyo ámbito se aborda la coordinación en materia de SAN y que, en ciertas ocasiones, no resultan contemplados en las leyes de SAN. La creación de espacios paralelos, sustrae eficacia a la ley. Asimismo, puede estar revelando una limitada regulación sobre las competencias locales en materia de SAN. Las leyes marco de SAN instauran la creación de plataformas descentralizadas para la articulación en o con los gobiernos autónomos descentralizados pero no definen de manera suficiente las competencias exclusivas, concurrentes y delegadas que corresponden según los diferentes niveles sectoriales y de gobierno.
Otros de los elementos de una Ley marco de SAN es el financiamiento. En este sentido, incluir disposiciones legales que obliguen al Estado a destinar fondos propios, con una partida presupuestaria directamente incluida en los Presupuestos Generales del Estado resulta recomendable. Las tres leyes analizadas determinan la responsabilidad de garantizar la asignación de recursos financieros para la aplicación del sistema de SAN, pero regulan la 63 Para más información, véase http://www.fao.org/in-action/pesa-centroamerica/es
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materia de manera parcial. Sólo la ley de Guatemala dispone un nivel mínimo de recursos. Dos de las leyes, crean fondos especiales para las emergencias alimentarias (Nicaragua, Honduras). Si bien las tres leyes disponen la obligación de adoptar el principio de transparencia, sólo dos de ellas (Guatemala y Nicaragua) cobijan al gasto público en esta materia. Unicamente la ley de Guatemala designa funciones y responsables para el control y la rendición de informes mensuales presupuestarios (Reglamento, art. 25 bis). Además, en los tres países, no se regula sobre la corresponsabilidad de los gobiernos autónomos descentralizados en materia de financiamiento.
Por otra parte, todos los países han integrado, ya sea en la ley o en su reglamento, una o varias disposiciones específicas relativas a conceptos o definiciones y principios rectores. Todas las leyes incluyen términos como la seguridad alimentaria y nutricional, el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria. Cada país ha adoptado una definición propia de estos conceptos y todas las leyes apuestan a dar mayor claridad y precisión a la naturaleza transversal del derecho a la alimentación. Como se mencionó a lo largo del informe, las leyes institucionalizan un enfoque multisectorial a través del cual la SAN se concibe desde un enfoque multidimensional. Las leyes vinculan a la SAN aspectos relacionados con la producción de alimentos, la nutrición, el acceso y la disponibilidad de alimentos, la salud, la educación, la cultura y el medio ambiente.
Si bien la mayoría de las leyes están estructuradas hacia la consecución de la seguridad alimentaria, éstas introducen el concepto de soberanía alimentaria, como la facultad del Estado de definir sus propias estrategias de producción alimentaria; a excepción de Nicaragua, que la define como un derecho que radica en el pueblo de conformidad con la definición global consensuada por la sociedad civil64. Las leyes a su vez, dentro del contenido del concepto de soberanía, contemplan diferentes elementos: protección del ambiente (Guatemala), respeto de la cultura (Nicaragua y Honduras); manejo de recursos naturales y territorios (Honduras); valorización de productos nacionales, y los derechos de la mujer de la zona rural y la pequeña y mediana producción como base (Nicaragua).
Respecto al derecho a la alimentación, a excepción de la ley de Guatemala, que contempla el derecho a la SAN (art. 1), la leyes de Nicaragua y Honduras otorgan un reconocimiento explícito al derecho a la alimentación en el marco legal. Éste es definido como un derecho inherente a la dignidad humana. La Ley de Nicaragua resulta ser innovadora por ser la primera Ley marco de SAN en incluir en su contenido las obligaciones mínimas, como el reconocimiento del derecho universal a no padecer hambre (art. 5), y el derecho a obtener la tutela y la reparación del derecho (art. 8.c); además de asegurar los recursos apropiados en el plano nacional a favor de aquellas personas cuyos derechos se consideren perjudicados por los actos administrativos emanados de los distintos órganos de la Administración Pública y que tengan por base la aplicación de la ley (art. 35).
64 La Declaración de Nyeleni del Foro para la Soberanía Alimentaria, celebrado en Mali en 2007, define soberanía alimentaria como: “el derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y culturalmente adecuados, accesibles, producidos de forma sostenible y ecológica, y su derecho a decidir su propio sistema alimentario y productivo.” Y más recientemente, en 2012, el artículo 9.II de la Ley Marco sobre el Derecho a la Alimentación, Seguridad y Soberanía Alimentaria aprobada por el PARLATINO, la define como: “derecho de un país a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos, que garanticen el derecho a la alimentación sana y nutritiva para toda la población, respetando sus propias culturas y la diversidad de los sistemas productivos, de comercialización y de gestión de los espacios rurales.” Para más información, véase http://www.nyeleni.org/spip.php?article291.
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Dos de las leyes estudiadas (Guatemala y Nicaragua) incorporan los principios de prevención y precaución. La ley de Honduras no los menciona. Estos principios tienen su origen en el Derecho Internacional y en particular en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Son principios ambientales que indican que cuando exista peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas y acciones necesarias para impedir la degradación del medio ambiente. La definición de estos principios es aplicada a la protección de la seguridad alimentaria, incorporando la protección ambiental y de la diversidad biológica como objetivos específicos o sectoriales de la ley.
Nicaragua, aplica el principio de precaución a la producción interna así como a las importaciones y donaciones de alimentos, para que estos no ocasionen daño a la producción y al consumo humano nacional. En la ley de Guatemala, su aplicación está limitada a la introducción de alimentos genéticamente modificados, prohibiendo la importación, experimentación y cultivo de semillas genéticamente modificadas, y sujetando al importador a la carga de comprobar la inocuidad.
Todas las leyes tienen un valor agregado al incorporar principios de derechos humanos como la transparencia, no discriminación, igualdad, participación y acceso a recursos e información. El derecho a la no discriminación es incorporado como un principio rector, por lo que toda discriminación constituye una violación del Estado de conformidad con lo establecido por el artículo 2 del PIDESC:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (art. 2.2).
Algunas leyes han adoptado una lista enunciativa de los motivos prohibidos de discriminación como Guatemala y Honduras, mientras que Nicaragua incorpora una lista taxativa. La Ley 693 de Nicaragua consagra la no discriminación, afirmando que: “ningún grupo o persona sea discriminada por edad, sexo, etnia, credo religioso, político o discapacidad” (art. 3.g).
Entre los avances más significativos, se puede destacar que las leyes dan prioridad a la protección de ciertas categorías poblacionales: niñez (Honduras), población en situación de pobreza (Nicaragua y Honduras) o poblaciones definidas como vulnerables a la INSAN (Guatemala), y mujeres productoras (Nicaragua). A pesar de que Guatemala y Honduras reconocen constitucionalmente el derecho humano a la alimentación adecuada para los ancianos y las madres respectivamente, las leyes de dichos países no amplían la priorización a estos grupos.
El principio de no discriminación se fortalece con la incorporación de los principios rectores de equidad e inclusión, que vienen a fortalecer el marco jurídico de igualdad que recoge el artículo 3 del PIDESC:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto.”
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Todos los países contemplan en su legislación los derechos de la mujer con la ratificación de la CEDAW y las disposiciones constitucionales relativas a la igualdad y derechos de las mujeres. La igualdad de hombres y mujeres sólo es garantizada en dos de las leyes, siendo la de Nicaragua la que más fortalece la posición de los derechos de las mujeres al dar una protección especial a las mujeres productoras de alimentos en el acceso a recursos técnicos, bienes y servicios para la producción, y en el acceso o disponibilidad de alimentos (art. 3.b) y al imponer la obligación de integrar la equidad de género en la legislación, política, estrategias, planes, programas y proyectos en materia de SSAN (arts. 7 y 31). La ley de Honduras, hace referencia a la igualdad de género al hacer un reconocimiento expreso de la mujer como titular de derechos en igualdad de condiciones de los hombres (art. 3.1).
Sin perjuicio de lo expuesto, ninguna de las leyes prevé o aplica la paridad o cuotas de género como criterio para la selección y designación de miembros de los diferentes órganos del SINASAN. Sólo la ley de Guatemala asigna representación del sector de mujeres en la instancia creada para la sociedad civil (Reglamento, art. 31) aunque no garantiza una participación efectiva del sector de mujeres o la inclusión de género en el órgano rector.
Uno de los aspectos que presenta mayor desafío es el de los derechos de los pueblos indígenas y demás grupos étnicos del país. De gran pertinencia son los instrumentos internacionales: el Convenio 169 de la OIT (véase el Cuadro 1) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas65. Las constituciones y las legislaciones nacionales analizadas incorporan los derechos de los pueblos indígenas a través del derecho a la participación y el contenido de la soberanía alimentaria pero no incorporan disposiciones sustantivas orientadas a dictar medidas afirmativas de protección de los derechos específicos de las comunidades indígenas, a fin de promover y asegurar el derecho a la alimentación de este sector de la población.
En materia de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la justicia, los sistemas de vigilancia asignan al PDH para que periódicamente rinda un informe anual (Guatemala y Nicaragua), o a un órgano constitutivo del SINASAN integrado por entidades públicas autónomas de control y transparencia (Honduras). Solo la ley de Honduras faculta a estos mecanismos institucionales a emitir recomendaciones vinculantes. Sin embargo, el mandato asignado por la ley de Honduras es limitado ya que la vigilancia abarca a las políticas de evaluación y monitoreo del SINASAN, sin incluir el manejo de recursos y el seguimiento de la propia PNSAN.
En cuanto a la rendición de cuentas y transparencia mediante la difusión de información, existe una aplia variedad en las disposiciones legales de dichos países. Guatemala dispone la presentación de un informe de rendición de cuentas al ente rector. Honduras y Nicaragua amplían los destinatarios incluyendo a todos los órganos del SINASAN, a la Asamblea Nacional, y a la opinión pública. La ley de Nicaragua establece expresamente el mandato de la CONASSAN de aprobar y divulgar un informe anual sobre la situación nacional del derecho a la SSAN. A su vez, todas las leyes determinan la entidad administrativa responsable de la
65 La Declaración fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2007. Es particularmente pertinente para hacer efectivo el derecho a la alimentación de los pueblos indígenas. Ofrece protección a la libre determinación y sus derechos sobre la tierra, recursos, conocimientos tradicionales, biodiversidad y recursos genéticos; y fija límites a las actividades de terceros en sus territorios sin el consentimiento de éstas.
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vigilancia, y sólo dos de ellas (Guatemala y Nicaragua) crean un sistema nacional de información unificado. Nicaragua crea además, sistemas de información sectoriales.
Otro importante avance resulta ser el reconocimiento de la justiciabilidad del derecho a la alimentación en la jurisdicción interna (Nicaragua) e internacional (El Salvador, a partir de la ratificación del PF-PIDESC) así como la determinación de mecanismos nacionales de recursos y sanción. Hoy en día, sólo las leyes de Guatemala y Nicaragua propugnan la aplicación de sanciones por incumplimiento de la legislación. En el caso de Nicaragua se desarrolla de forma más amplia ya que brinda la posibilidad de exigir el cumplimiento o de denunciar la omisión del Estado frente a los tribunales, dando lugar a la imposición de sanciones de tipo administrativo, civil y penal por actos u omisiones de agentes estatales y no estatales que contravengan la ley y su reglamento, o las normas derivadas de éstos.
Finalmente, las leyes resultan ser innovadoras en cuanto al principio de participación ya que éste se instaura como un principio rector y se crean instancias formales y permanentes propias de los sistemas nacionales de SAN para garantizar la participación directa de la sociedad civil en la toma de decisiones.
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V. Conclusiones 1. El derecho a la alimentación se ha reconocido como un derecho humano en la DUDH de
1948, y se ha establecido en el artículo 11 del PIDESC de 1966 pero es sólo hasta la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 que la SAN comienza a reflejarse con mayor relevancia en la agenda pública de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. A excepción de la Observación General 12 del CDESC de 1999 que interpreta el contenido normativo del derecho a la alimentación, es hasta el año 2004 ‒con la adopción de las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación‒ que se aprueba un instrumento que brinda una orientación práctica para su aplicación. Estos impulsos globales han estimulado un amplio desarrollo normativo en materia de SAN en los últimos 10 años.
2. Con la adopción del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (PT), se crea el SICA: organización internacional de Estados que amalgama los intereses regionales de sus países miembros, cuya identidad se autodefine como una comunidad económico-política (PT, art. 1; CCJ, 16-12-2008). Cuenta con un tratado constitutivo, un ordenamiento jurídico propio, y personalidad jurídica internacional.
3. El Derecho Comunitario Centroamericano es el conjunto de normas de aplicación inmediata y preferente sobre las normas jurídicas nacionales. Está compuesto por el derecho secundario o derivado, integrado por los actos administrativos de los órganos u organismos del SICA, las sentencias de la CCJ y las opiniones o dictámenes de las Secretarías o Direcciones Ejecutivas emitidas en las materias de su respectiva competencia y el derecho primario u originario, integrado por los tratados constitutivos de la comunidad y de los órganos supranacionales, y demás tratados de integración centroamericana.
4. La CCJ fue creada por el PT, como el órgano con competencia exclusiva en todas las controversias que surgieran con motivo de la aplicación o interpretación del PT y de sus instrumentos y actos complementarios, modificatorios o derivados y cuyas decisiones, incluyendo las opiniones consultivas en materias vinculadas al SICA, excepto las evacuadas en el marco de los artículos 22.d y 23 del Estatuto, gozan de autoridad de cosa juzgada y efecto vinculante para todos los Estados miembros, órganos y organizaciones que forman parte o participan del SICA.
5. Los actos emitidos por los parlamentos regionales como el PARLACEN o el PARLATINO no tienen efectos vinculantes dado que la función legislativa propiamente dicha recae en otros órganos del sistema de integración regional. Sus actos son instrumentos de referencia (derecho blando). Ley Marco del Derecho a la Alimentación, Seguridad y Soberanía Alimentaria, aprobada por el PARLATINO, es el primer y único instrumento supranacional que desarrolla con detalle los contenidos mínimos de un marco legal en materia de derecho a la alimentación.
6. Todos los países del CA-4 han ratificado los principales tratados internacionales de derechos humanos que reconocen el derecho humano a la alimentación adecuada, incluyendo los instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Los únicos tratados que presentan disparidad son el Convenio 169 de la OIT y el PF-PIDESC. El Salvador, es el único país que no ha ratificado el Convenio 169, aunque también es el
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único que ha ratificado el PF-PIDESC. Asimismo, el PF-PIDESC ha sido firmado por Guatemala, pero no lo ha ratificado aún. Nicaragua y Honduras no lo han firmado.
7. En tres de los cuatro países del CA-4 objeto del presente estudio se han aprobado leyes marco en materia de seguridad alimentaria: Guatemala (Decreto 32-2005 – Ley del SINASAN y su reglamento); Nicaragua (Ley 693 de 2009 – Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y su reglamento); y Honduras (Decreto Legislativo 25-2011 – Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional)66. En El Salvador existe un proyecto de ley en etapa de discusión en el seno de la Asamblea Legislativa cuya formulación ha beneficiado de una amplia participación a nivel nacional y a nivel descentralizado.
8. El nivel de desarrollo de los marcos jurídicos es variado, siendo Nicaragua y Guatemala los países que presentan un mayor grado de desarrollo normativo. En los países estudiados, la incorporación de los tratados internacionales de derechos humanos en el ordenamiento juridico interno adquiere un rango superior a la legislación secundaria, es decir, se le otorga un rango supralegal e infraconstitucional (UCA Nicaragua, UCA El Salvador y ETEA, 2011; véase el Capítulo IV.B para el tratamiento constitucional). Si bien por imperio constitucional, los tratados que consagran el derecho humano a la alimentación son directamente aplicables, la protección constitucional del derecho a la alimentación se da mediante un reconocimiento jurídico que no es explícito sino que se desarrolla a través de otros derechos fundamentales. Es decir, la concepción del derecho a la alimentación no es entendida como un derecho autónomo sino como parte de otros derechos fundamentales (salud, seguridad social, vida, trabajo, ambiente sano, bienestar), o asociado a deberes del Estado (disposiciones sobre sistema alimentario, salario mínimo, protección a la maternidad, niñez, y ancianos). Del análisis jurídico comparado, Nicaragua resulta ser el único país que consagra el derecho a estar protegido contra el hambre en la Constitución, limitando su alcance a los nicaragüenses. Guatemala y Honduras, reconocen el derecho a la alimentación sólo para determinados grupos.
9. Con respecto a la legislación en materia de SAN, los países del CA-4 cuentan con leyes de SAN (Guatemala, Nicaragua y Honduras) y con un proyecto de ley en proceso de discusión (El Salvador). Sin embargo, sólo dos de los cuatro países (Guatemala y Nicaragua) han reglamentado las leyes.
10. En cuanto al proceso de elaboración de la ley, los países analizados se destacan por haberlo desarrollado en contextos respaldados por una firme voluntad política favorable a este tipo de leyes, habiendo logrado en su mayoría procesos participativos que permitieron la incidencia y amplia participación de la sociedad civil. Al respecto se destacan las experiencias de Nicaragua y El Salvador, donde se han desarrollado consultas descentralizadas con cobertura nacional y se ha publicado el proyecto de ley en la página de Internet de la Asamblea Nacional para consulta de toda la ciudadanía.
66 Nota del Editor. Para facilitar el acceso a la legislación nacional de SAN que ha sido consultada y analizada en el presente estudio, se ha incluido una lista antes de la Bibliografia, con su enlace a FAOLEX, la Base de Datos de la Oficina Jurídica de la FAO (http://faolex.fao.org/faolex_spa/index.htm).
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11. Las leyes que se han analizado en los países del CA-4 coinciden en tener todas ellas una estructura similar. Estas contienen principalmente disposiciones organizativas y programáticas, siendo menor el desarrollo de disposiciones dirigidas a generar derechos y obligaciones. Las disposiciones organizativas tienen el objetivo de definir la estructura institucional de la SAN, y aquellas programáticas el de establecer directivas de acción para las entidades constituidas. Los aspectos que se regulan son principalmente las definiciones y principios, marco institucional, competencias, financiamiento, política de SAN, emergencias, vigilancia, no discriminación, igualdad y participación. Otros ámbitos tienen por su parte un menor desarrollo normativo como por ejemplo lo relacionado con sanciones, recursos, enfoque de género y multicultural, protección a grupos específicos vulnerables a la INSAN, coordinación multisectorial y vertical, acceso a la información, deberes de actores privados, rendición de cuentas del gasto público, obligaciones generales del Estado, entre otros elementos relevantes.
12. Las leyes se sustentan en el reconocimiento del derecho humano a la alimentación y los tratados internacionales de derechos humanos, identificando al Estado como el portador de obligaciones. Ello explica la aparición de las PDDH como ente de vigilancia u otros mecanismos que favorecen la participación ciudadana y la garantía de sus derechos. Este hecho revela que paulatinamente el derecho a la alimentación se plasma en la ley de manera más clara y explícita como un derecho de toda persona que debe guiar las intervenciones en el plano nacional. Aunque las leyes no disponen el contenido programático de la estrategia nacional de SAN, ni adoptan una definición unívoca del derecho a la alimentación, sí sustentan la obligación del Estado de adoptar e implementar una política integrada para abordar la alimentación desde el enfoque multidimensional que recoge el concepto de la SAN, y pone en primer lugar la satisfacción de las necesidades alimentarias de toda la población.
13. La instauración de la participación como principio rector en las leyes de SAN, ha sido un avance normativo muy importante ya que se ha acompañado de disposiciones sustantivas dirigidas a establecer instancias formales y permanentes de participación para la formulación, monitoreo, evaluación y toma de decisiones. Las leyes institucionalizan mecanismos que facilitan una participación más activa, plena y equitativa pero no garantizan la plena participación de los grupos más afectados por la inseguridad alimentaria. Los mecanismos de participación difieren a nivel local y pocas veces responden a una adecuada armonización normativa que identifique claramente las competencias en materia de SAN.
14. En cuanto a la creación de mecanismos de rendición de cuentas, transparencia y recursos de queja o apelación, todas las leyes y proyectos de ley estudiados aseguran la vigilancia del cumplimiento de la norma a través de mecanismos cuasi judiciales permanentes e independientes además de la obligación de generar información periódica sobre el panorama general del derecho a la alimentación. Las leyes de Nicaragua y Guatemala asignan la vigilancia a la PDDH, mientras que la de Honduras, le otorga dicha competencia a una Comisión especial. Sin embargo, es relevante aclarar que ni las leyes ni sus reglamentos establecen un procedimiento de seguimiento a las recomendaciones emitidas por dichas entidades. En efecto, las leyes adoptan diferentes medidas que otorgan peso a las recomendaciones, como por ejemplo, otorgarles por ley un efecto vinculante, o generar
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la obligación de rendir el informe ante la Asamblea Nacional y a la opinión pública. En ocasiones, el mecanismo cuasi judicial tiene un alcance limitado, como sucede por ejemplo con la ley de Honduras la cual restringe las funciones de vigilancia a la evaluación y monitoreo del SINASAN sin abarcar la gestión gubernamental y presupuestaria, lo cual no asegura un adecuado control del cumplimiento de la ley. Por otra parte, tan sólo una de las leyes aprobadas, la de Nicaragua, consagra en la ley SAN la justiciabilidad del derecho y dispone los medios para garantizar la protección del derecho a la alimentación. Esto no quiere decir que los mecanismos de justiciabilidad no existan en el país, sino que no se encuentran explícitamente señalados en el marco del cumplimiento de ley SAN.
15. La ratificación del PF-PIDESC y el reconocimiento de la competencia del CDESC implicaría para los países la adopción de medidas adecuadas para facilitar un mecanismo cuasi judicial y una supervisión independiente del cumplimiento de las obligaciones en materia de derecho a la alimentación. El sistema de comunicaciones individuales consagrado por el PF-PIDESC crea un procedimiento cuasi judicial internacional que supone un procedimiento con los siguientes rasgos: facultativo, en el sentido que para que un individuo pueda presentar una queja contra un Estado Parte, este ha tenido que reconocer en una declaración unilateral la competencia del órgano internacional; y subsidiario, en el sentido de que los individuos han tenido que agotar previamente todos los recursos internos disponibles.
16. En relación a la transparencia y rendición de cuentas del gasto público, únicamente las leyes de SAN de Guatemala y Nicaragua contemplan el monitoreo y evaluación del gasto público y sólo la Ley del SINASAN de Guatemala lo reglamenta, determinando la dependencia responsable y sus funciones respectivas. En cuanto al acceso a la información, las leyes no establecen disposiciones especificas en lo que concierne a este derecho en el ámbito de la SAN ni remite a la aplicación de la legislación vigente en la materia. El derecho de acceso a la información incluye la capacidad que tienen las personas de evaluar el presupuesto, incluyendo los documentos presupuestarios y los informes previos a la elaboración del presupuesto. En ese sentido, no sólo hay que analizar lo que el gobierno hace en el ámbito presupuestario, sino cómo lo hace. Por lo expuesto, la participación y auditoria social dependen también de los recursos destinados a facilitarla. Por lo tanto, debería contemplarse una asignación presupuestaria específica para que las instancias creadas para la participación en todos los niveles de la administración, puedan ejercer su derecho a conocer y debatir acerca del gasto público en materia de SAN.
17. En materia de obligaciones, todas las leyes integran disposiciones sobre las obligaciones inmediatas (CDESC, 1999; Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 1987). Como establece el CDESC, el derecho a la alimentación se aplica bajo todas las circunstancias, incluyendo los desastres naturales o los periodos de conflicto. El marco legal debe incluir disposiciones que regulen medidas y procedimientos específicos en caso de emergencias, en especial las medidas inmediatas (CDESC, 1990, párr. 9-10). La obligación de no discriminar y el derecho a no padecer hambre son de aplicación inmediata y no están supeditadas a la realización progresiva del derecho. En virtud de los tratados internacionales ratificados por los Estados existen categorías poblacionales que deben recibir una protección especial, dado que por su edad, invalidez, desempleo u otras desventajas, no puedan ejercer por sí mismos el derecho humano a la alimentación.
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Del análisis jurídico, resulta que todas las leyes prohíben la discriminación y prevén medidas y procedimientos para situaciones de emergencia, pero abordan parcialmente la obligación de proteger a grupos vulnerables. Incluso, en algunos casos desatendiendo a grupos amparados por la Constitución. En cuanto al derecho universal a no padecer hambre y a recibir una cantidad mínima de alimentos, sólo las leyes de Nicaragua y del PARLATINO lo consagran explícitamente.
18. En lo que concierne el enfoque multicultural, se destacan positivamente las leyes de Guatemala y Nicaragua. Este es uno de los aspectos que mayor desafío plantea dado que las leyes no incluyen disposiciones sustantivas que reconozcan la diversidad étnica, cultural y jurídica, ni identifican derechos y obligaciones específicas que insten al Estado a revertir los patrones de discriminación y exclusión que afectan a los pueblos indígenas y demás grupos étnicos del país en lo relacionado con el ejercicio del derecho a la alimentación.
19. Conforme al derecho internacional de derechos humanos, hay tres niveles distintos de obligaciones generales: respetar, proteger y realizar (véase el Capítulo III.A). Respecto a tales obligaciones, sólo la Ley de PARLATINO incluye una disposición específica. Las leyes marco nacionales no incorporan disposiciones sustantivas que definan y establezcan las obligaciones generales del Estado. Éstas se definen a través de competencias institucionales de entidades que conforman el CONASAN o que no están incluidas en él, pero que tienen un mandato sectorial relevante para el derecho a la alimentación. Al analizar las disposiciones sobre competencias institucionales, un importante avance es la mayor interdependencia e interrelación de la alimentación con otros derechos: salud, educación y medio ambiente. Las leyes SAN vinculan los sectores de agricultura, salud y educación y, en algunas leyes, también los de medio ambiente e industria y comercio; omitiendo entidades públicas claves para la plena realización del derecho a la alimentación como son el Ministerio de Trabajo, el Ministerio o Secretaría de Desarrollo Social, la Defensoría del Consumidor e incluso el Poder Judicial.
20. Asimismo, hay vacíos en algunas leyes ya que éstas no definen competencias de entidades que por ley forman parte de la estructura institucional de SAN. Por ejemplo, Guatemala no determina las competencias del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), ni de la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP) (Ley de Guatemala, arts. 28 a 34).
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VI. Recomendaciones En razón de los hallazgos expuestos anteriormente, las siguientes recomendaciones toman como base los estándares y obligaciones derivadas del derecho internacional de los derechos humanos y el análisis de los distintos juristas que han participado en la elaboración del presente estudio:
1. Afianzar el reconocimiento constitucional del derecho a la alimentación adecuada de manera que su alcance sea universal en los países objeto del presente estudio.
2. Establecer en la legislación nacional disposiciones sustantivas que definan y establezcan el alcance de las obligaciones generales del Estado, tanto de carácter inmediato como progresivo.
3. Incluir en la legislación disposiciones dirigidas a:
a. Asegurar la obligación de garantizar el suministro regular, estable y oportuno de la cantidad mínima de alimentos necesaria para dar plena efectividad al derecho de toda persona a estar protegida contra el hambre.
b. Proporcionar asistencia alimentaria cuando la población sea incapaz de acceder a una alimentación adecuada por razones que escapan a su control, y no pueda alimentarse por sí misma.
c. Garantizar que los derechos sean exigibles y justiciables (CDESC, 1990, párr. 20).
d. Prohibir la adopción de medidas que supongan una regresión en la realización del derecho a la alimentación.
e. Reconocer y establecer medidas que aborden específicamente la no discriminación en el ejercicio del derecho a la alimentación, con la incorporación de disposiciones legales que establezcan: i) criterios para determinar cuándo un acto u omisión es discriminatorio; ii) mecanismos y dispositivos para prevenir y combatir la discriminación y promover la igualdad en el ejercicio del derecho a la alimentación; iii) recursos efectivos dirigidos a ordenar el cese del acto u omisión que genera la discriminación en el disfrute de los alimentos, la sanción del responsable,el derecho a la reparación de la víctima, y la garantía de no repetición; y, iv) adopción de medidas de acción positivas o afirmativas que procuren activamente la protección de grupos vulnerables a la INSAN.
f. Prevenir y combatir abusos a los derechos humanos cometidos por terceros o actores privados en el supuesto de infringir el derecho a la alimentación.
4. Identificar a todos los niveles territoriales, lossectores que deberían integrar el Sistema Nacional de SAN, y reglamentar las competencias propias y delegadas que les corresponden para la aplicación de la ley; en especial, las que corresponden a los gobiernos autónomos descentralizados y a las distintas instancias involucradas en el SINASAN.
5. Procurar la incorporación de definiciones que aclaren el significado de todos los términos que puedan no ser de general y unívoca interpretación. Asimismo, incorporar en la legislación los principios que regirán las políticas y acciones de las instancias gubernamentales, todos en congruencia con los estándares internacionales para una efectiva aplicación de la ley. Algunos conceptos se han definido con un alcance más restringido al dispuesto por los estándares internacionales, especialmente de la interpretación que ha brindado el CDESC en
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su Observación General 12 y la Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Seguridad Alimentaria de 2009. En este sentido, se sugeriría ampliar el alcance de los conceptos en aras de integrar el enfoque de derechos humanos que brinda el CDESC, como máxima autoridad interpretativa sobre las disposiciones del PIDESC. Se sugiere especialmente revisar la inclusión o ampliación de los siguientes términos:
a. El significado de “acceso” debe incluir en su definición, la mención explícita a los distintos tipos de acceso, que incluyen el acceso económico, físico y social conforme lo consensuado a nivel internacional, lo cual viene determinado por el acceso al agua, a la tierra, a los incentivos, al capital o crédito, a los servicios de extensión, a los insumos, a los mercados, y su estrecha relación con el acceso a la información y a la justicia, entre otros aspectos que resultan igualmente indispensables.
b. El significado preciso de “adecuación” viene determinado por las condiciones sociales, económicas, culturales, climáticas, ecológicas y de otro tipo imperantes en el momento. Es particularmente importante en relación con el derecho a la alimentación pues sirve para poner de relieve una serie de factores que deben tenerse en cuenta al considerarse que ciertos alimentos o regímenes de alimentación pueden no ser los más adecuados en determinadas circunstancias o para determinados grupos poblacionales, a los fines de lo dispuesto en el artículo 11 del PIDESC.
c. El concepto de “sostenibilidad” está íntimamente vinculado a la disponibilidad y accesibilidad a largo plazo por parte de las generaciones presentes y futuras.
6. En materia de emergencias, definir los supuestos y la autoridad a cargo de la declaración del estado de emergencia alimentaria. Es recomendable que la legislación incluya mecanismos y procedimientos concretos para la prevención y el fortalecimiento de la resiliencia a todo nivel así como para garantizar una continua disponibilidad de información y sistemas de alerta temprana.
7. Incluir un enfoque multicultural y multi-étnico, a través de disposiciones sustantivas que reconozcan la diversidad étnica, cultural y jurídica dentro del Estado, y que identifiquen derechos y obligaciones específicas que aseguren el respeto de los derechos individuales y colectivos a la alimentación de los grupos étnicos.
8. Regular los mecanismos de rendición de cuentas en materia de gestión gubernamental y presupuestaria en la esfera del derecho a la alimentación, determinando la institución y dependencias encargadas de las funciones de registro, evaluación, rendición de informes, publicidad y control de la información, tomando en cuenta los estándares internacionales aplicables en materia de transparencia y rendición de cuentas y la legislación de acceso a la información pública y transparencia que esté vigente.
9. Regular los requisitos y procedimientos para la elegibilidad de ciertos sectores de la población en programas destinados a la realización del derecho a la alimentación. La legislación debe incluir disposiciones que busquen una mayor transparencia, estableciendo de manera clara los requisitos que deben cumplir los destinatarios del programa así como los mecanismos legales de reclamo.
10. Establecer mecanismos de participación que resulten a la vez eficaces en la toma de decisiones por parte de las instituciones de SAN. Dichos mecanismos deberían ser no sólo
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de consulta, sino también de seguimiento a las políticas públicas y al gasto e inversión nacional y local con el objetivo de permitir una participación activa, plena y equitativa de todos los sectores y, en especial, de las organizaciones que representan los grupos más afectados por la inseguridad alimentaria.
11. Ampliar las atribuciones otorgadas a las instituciones con mandato de asegurar la vigilancia del cumplimiento de la ley de SAN. La legislación que regula las competencias de los mecanismos cuasi judiciales podría incluir la facultad de recibir denuncias, investigar casos y representar a las víctimas en procesos judiciales.
12. En materia de financiamiento, establecer por ley la fijación de una partida presupuestaria incluida directamente en el Presupuesto General del Estado, contemplando: a) los gastos de funcionamiento de las entidades creadas en la ley; b) el presupuesto para la implementación de programas y actividades para la realización de los objetivos de la ley; c) la eventual corresponsabilidad presupuestaria de los gobiernos y entidades autónomas descentralizados; y, d) los mecanismos de control y auditoría social en todos los niveles de la administración.
13. A los países que no lo han hecho, considerar la firma, ratificación y adhesión del PF-PIDESC y del Convenio 169 de la OIT, para asegurar la máxima e integral protección jurídica del derecho a la alimentación.
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Legislación nacional consultada Nota: La lista siguiente contiene el enlace a FAOLEX (http://faolex.fao.org/faolex_spa/index.htm), la Base de Datos de la Oficina Jurídica de la FAO.
Guatemala
ä Decreto Nº 32/2005 - Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
ä Acuerdo Nº 75/06 - Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
ä Acuerdo Nº 100/08: Modifica Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
ä Plan del Pacto Hambre Cero.
ä Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional – PESAN 2012-2016.
ä Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
ä Acuerdo Nº 90/03 - Crea el Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
ä Acuerdo Nº 577/03 - Crea la Mesa Nacional Alimentaria.
Nicaragua
ä Ley Nº 693 - Ley de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional.
ä Decreto Nº 74/09 - Reglamento a la Ley Nº 693, Ley de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional.
ä Decreto Nº 26/10 - Crea la Comisión Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASSAN) y de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESSAN).
ä Acuerdo Nº 201/12 - Traslada el Programa Hambre Cero al Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria, Cooperativa y Asociativa.
ä Decreto Nº 26/10 - Crea la Comisión Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASSAN) y de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESSAN).
Honduras
ä Decreto Nº 25/11 - Ley de seguridad alimentaria y nutricional.
ä Decreto Nº 38/10/PCM - Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN).
ä Acuerdo Nº 41/DP/13 - Reglamento interno del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN).
ä Acuerdo Nº 41/A/DP/13 - Reglamento interno de la Comisión de Vigilancia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COVISAN).
ä Decreto Nº 20/14/PCM - Adscribe la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional (UTSAN), a la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social.
ä Decreto Nº 28/15 - Modifica el Decreto Nº 25/11, Ley de seguridad alimentaria y nutricional.
Análisis de la legislación en materia de seguridad alimentaria y nutricional: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
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ä Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2011-2015.
ä Plan Estratégico Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2016.
ä Decreto Nº 63 - Crea el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN).
ä Decreto Nº 127 - Modifica el Decreto Nº 63, que crea el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN).
ä Decreto Nº 723 - Crea la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición.
ä Decreto Nº 136 - Reglamento de la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición (CONAN).
ä Decreto Legislativo Nº 617 - Reforma el Código Penal en materia de seguridad alimentaria.
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Nota: Todas las fuentes en línea citadas en la bibliografía han sido visitadas hasta noviembre de 2015.
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144-
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26
y 31
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92
Áre
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. 22.
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y 33
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. 21
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. 21.
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. 21.
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27
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El presente estudio es parte de la serie de análisis sobre el derecho a la alimentación realizados por la FAO para facilitar un intercambio de experiencias y conocimientos entre países y las partes interesadas.
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) quisiera agradecer a la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) su apoyo al trabajo para promover el derecho a la alimentación y la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre (IALCSH).
Los países de América Latina han estado a la vanguardia del desarrollo normativo del derecho a la alimentación y Centroamérica es una de las regiones que más ha avanzado con la adopción de leyes en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN).
Con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de los marcos jurídicos en la región, y tomando como referencia el enfoque de derechos humanos, este estudio presenta un análisis comparado de la legislación de SAN en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua (países del CA-4). El documento analiza las disposiciones constitucionales y el contenido de las leyes SAN en dichos países y a escala regional, estudia el marco institucional y las facultades de los organismos de integración centroamericana y foros parlamentarios. Las conclusiones y recomendaciones que se presentan en este informe toman como base las obligaciones derivadas del derecho internacional de los derechos humanos e identifican ciertos avances y desafíos en la legislación nacional.
Para más información visite el sitio web: www.fao.org/righttofood o contáctenos: [email protected] I5278S/1/11.15