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5TAMECIP II Congreso Internacional Toluca, Estado de México, 11 al 13 de septiembre del 2014
Universidad Autónoma del Estado de México
Eje 5: Administración y Políticas Públicas: Diseño, Gestión y Evaluación
MESA: “Decisiones ciudadanas en el gasto público. El presupuesto
participativo en Iztapalapa y Milpa Alta, Distrito Federal”
Título de la ponencia:
“Presupuesto participativo en la Ciudad de México” 1.
Autoras:
Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez,
Profesora-investigadora,
Academia de Ciencia Política y Administración Urbana,
Universidad Autónoma de la Ciudad de México.
Correo electrónico: [email protected]
Dra. Myrna Alonzo Calles
Profesora-investigadora,
Academia de Ciencia Política y Administración Urbana,
Universidad Autónoma de la Ciudad de México
Correo electrónico: [email protected]
Palabras clave: gobernanza urbana, presupuesto participativo, finanzas públicas,
Ciudad de México.
Resumen
1 Los resultados de esta ponencia forman parte del proyecto de investigación PI2011-4R
“Gobernanza de recursos públicos en el Distrito Federal. Experiencias de gobierno a partir de los Presupuestos Participativos en las delegaciones políticas de Milpa Alta e Iztapalapa”, el cual cuenta con el apoyo de la UACM-SECITI-DF. Este trabajo ha sido preparado para su presentación en el II Congreso Internacional de la Asociación Mexicana de Ciencia Política (AMECIP), celebrado en la ciudad de Toluca, Estado de México, del 11 al 13 de septiembre del 2014, en la Universidad Autónoma del Estado de México.
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El propósito de esta comunicación es mostrar la manera en que se ha
institucionalizado la participación ciudadana en la Ciudad de México a través de
legislar en la materia así como conocer la forma en que funciona el presupuesto
participativo en las dieciséis delegaciones políticas en que se encuentra dividido el
territorio del Distrito Federal. Para ello, en un primer apartado se reflexionará
sobre la gobernanza urbana y su relación con el presupuesto participativo; en un
segundo, sobre las características que tiene el presupuesto participativo en esta
ciudad y, por último, sobre su operación durante el período 2010-2012,
reflexionando sobre sus limitaciones financieras y sus riesgos.
Introducción
La ciudad es el espacio de convivencia cotidiana. Lugar en el que se construye la
ciudadanía mediante la participación de los ciudadanos en la vida pública,
ejerciendo sus derechos e involucrándose activamente en la solución de los
problemas de la urbe. Sin embargo, la fragmentación socio-espacial que se vive
en las ciudades dificulta el diálogo comunitario para generar acuerdos que
permitan a los ciudadanos tener una mejor convivencia y apropiación simbólica del
espacio colectivo.
La apuesta a la construcción de ciudadanía desde el Estado-nación ha resultado
insuficiente. El ejercicio de la ciudadanía implica tener conciencia de la condición
jurídica que tiene el individuo frente al Estado. Es el reconocimiento de sus
derechos civiles, políticos y sociales así como de sus obligaciones. Sin ella, los
ciudadanos no desarrollan una identidad colectiva que les genere un sentimiento
de pertenencia y de responsabilidad hacia el espacio que habitan, permaneciendo
inermes ante sus propios derechos.
A pesar de que la ciudadanía representa la forma de regulación de las relaciones
sociales pues ordena las interacciones sociales y políticas y asegura la igualdad
de todas las personas frente al Estado (Durand, 2010), aún hay individuos que no
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se reconocen como ciudadanos portadores de derechos y obligaciones, capaces
de autodeterminarse. La exclusión social que padecen los ha despojado no sólo
de los bienes materiales y servicios a los que deberían tener acceso por habitar en
los centros urbanos, sino también de su capacidad comunicativa y reflexiva que
les impide debatir y decidir con otros sobre los asuntos de su comunidad y del
curso que debiera seguir su nación.
El derecho a participar en los asuntos púbicos y de gobierno es la base de la
democracia en las sociedades contemporáneas. Ningún gobierno que se jacte de
ser democrático deja de lado la opinión y el involucramiento de la ciudadanía para
priorizar y dar solución a los problemas que atañen a todos. La participación
ciudadana se ha convertido en el ingrediente básico para el fortalecimiento de una
democracia de calidad. Por ello, los gobiernos locales juegan un importante papel
para fomentar estas prácticas ciudadanas pues debido a la proximidad que tienen
con los ciudadanos, pueden interactuar directamente con ellos, conocer sus
necesidades, escuchar sus opiniones y definir las estrategias para resolver
conjuntamente sus problemas. Sin embargo, existen pocos espacios deliberativos
para que los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista y reconocer, junto
con los gobiernos, la diversidad de posturas y soluciones que puedan presentarse
ante una misma problemática.
El legado histórico del autoritarismo en los sistemas políticos latinoamericanos
engendró una cultura política en la que los ciudadanos son temerosos al
cuestionar las decisiones gubernamentales pues las huellas de la represión
silenciaron sus voces, provocando en ellos una fuerte apatía y desinterés por los
asuntos públicos. Los regímenes autoritarios negaron el derecho de los individuos
a verse a sí mismos como ciudadanos capaces de autodeterminarse. La exclusión
social acentuó las limitaciones de los ciudadanos para comunicarse y escucharse.
Las prácticas autoritarias fueron introyectadas en sus conciencias pues con
frecuencia se observa intolerancia y falta de respeto entre los individuos que no
han aprendido a negociar entre las distintas posturas e intereses. El autoritarismo
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ha forjado una cultura política basada en la imposición ideológica, la intolerancia
hacia otras posiciones y la manipulación.
El Estado en los países en desarrollo no ha logrado disminuir la desigualdad
social, por lo que la supuesta igualdad entre los ciudadanos y el respeto a sus
derechos, únicamente ha quedado manifestada de forma pero no de hecho.
Grandes mayorías se encuentran excluidas del crecimiento económico derivado
de la globalización, lo cual genera conflictos sociales y pone en riesgo la
gobernabilidad de las sociedades contemporáneas (Crozier et al., 1975). Para
resarcir esta situación, los gobiernos democráticos han diseñado políticas sociales
basadas en la inclusión y la participación ciudadana. Algunos gobiernos
subnacionales han avanzado incluso en su institucionalización al legislar sobre la
materia, buscando fomentar una cultura política basada en la participación
ciudadana que deje menos cabida a las prácticas clientelares de los partidos
políticos y mejore la calidad de la democracia.
Las políticas sociales construidas desde los espacios locales buscan generar un
cambio en la relación gobierno-ciudadanía, teniendo como objetivo central la
reconstrucción del tejido social, fuertemente desmembrado por los efectos de la
desigualdad social. En este sentido, las políticas de inclusión están diseñadas
para generar igualdad, solidaridad y construir confianza hacia los gobiernos y
entre los ciudadanos, a fin de contribuir a la gobernabilidad de los territorios. Estas
transformaciones que han ocurrido como parte de la reforma del Estado y los
procesos de democratización suponen una repolitización de los espacios locales y
el desarrollo de nuevas agendas para buscar solución a los asuntos comunes
(Carmona et al., s/f), incluyendo a los ciudadanos en los procesos de toma de
decisiones sobre el devenir de sus espacios cotidianos. Este fenómeno político
hace referencia al concepto de gobernanza, haciendo notar que los gobiernos
democráticos colaboran estrechamente con los diversos grupos de interés, actores
sociales y ciudadanía para dar solución a los problemas que enfrentan las
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sociedades contemporáneas. Se gobierna con esquemas de colaboración
gobierno-ciudadanía.
1. Gobernanza urbana y presupuesto participativo
La crisis de gobernabilidad fue evidente al fracturarse el compromiso de posguerra
(Camou, 2001). Un contrato social que establecía un equilibrio entre las fuerzas
del capitalismo y los procesos de la democracia sustentados en el modelo
keynesiano de desarrollo, en el que se contaba con un Estado interventor y
regulador del mercado y de las demandas sociales, garantizando no sólo
crecimiento económico sino también políticas de bienestar social como el
reconocimiento del derecho al trabajo, la vivienda, la educación y la salud. La
ruptura de este compromiso social, llevó a la reflexión sobre la crisis de la
democracia, a la necesidad de hacer un nuevo contrato social basado en un ajuste
estructural en todos los países del mundo, el cual estaría basado en la
reestructuración económica, la desregulación de la economía y la reforma integral
del Estado, caracterizada por el adelgazamiento del aparato gubernamental y la
descentralización del poder político hacia otros actores sociales y niveles de
gobierno. Desde entonces se comenzó a hablar de la necesidad de crear un
nuevo modelo de Estado, de corte neo-liberal que favoreciera no sólo la apertura
comercial sino también la apertura política, permitiendo que otros actores
participaran en el diseño y ejecución de las políticas públicas y de gobierno.
Fue en este contexto de crisis mundial del capitalismo y de la democracia que en
1975, Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanaki presentaron a la
Comisión Trilateral, un reporte sobre la crisis de la democracia. En dicho reporte,
estos autores introdujeron la noción de gobernabilidad al debate de la ciencia
política contemporánea y resaltaron la imposibilidad que tienen las instituciones de
gobierno, para responder las excesivas demandas sociales. Se enfatizó que los
gobiernos nacionales carecen de capacidades y recursos para atender las
crecientes demandas sociales provenientes de los diversos grupos sociales como
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son los ciudadanos, los sindicatos, los partidos políticos, los gobiernos locales, las
empresas, cámaras y asociaciones privadas, las ONGs, los centros de salud, las
universidades y centros de investigación y desarrollo tecnológico, entre otros
tantos grupos sociales que plantean sus demandas al Estado. Esta falta de
capacidad de gestión de las administraciones públicas para el procesamiento y
atención de las demandas ciudadanas es calificada por estos intelectuales como
una situación de ingobernabilidad ya que la carencia organizativa de los gobiernos
también afecta el crecimiento económico de las naciones aún de aquéllas
economías más fuertes del mundo como la Unión Europea, Estados Unidos y
Japón, en las que se observó que en la década de los años 70 no sólo había una
crisis de la democracia en esos países sino también una crisis de la economía
(Crozier, Huntington y Watanaki, 1975). Por esta razón, en el citado reporte sobre
la crisis de la democracia, la noción de gobernabilidad quedó relacionada con la
capacidad de las instituciones de los sistemas democráticos para atender y
resolver las demandas de la ciudadanía.
Otra de las aportaciones importantes de este reporte consistió en revelar la
creciente descentralización del poder político, característica de las sociedades
democráticas contemporáneas, el cual ha generado una pulverización de intereses
y un exceso de demandas que el sistema político en sí mismo, no es capaz de
procesar, por lo que apuntan que, a diferencia de la ingobernabilidad, la
gobernabilidad es la capacidad de procesar los conflictos derivados de los
intereses que portan los diversos sectores de la sociedad. Por lo que los autores
recomiendan revigorizar las instituciones democráticas (poder legislativo y
ejecutivo) pero también limitar la expansión del principio democrático de toma de
decisiones, esto es, buscar una moderación de las demandas sociales sobre el
sistema político (Crozier et al., 1975).
Como reacción a estos planteamientos, algunos autores de la sociología crítica
como Claus Offe (1994) coincidieron en que los factores de la ingobernabilidad no
se encuentran en el incremento de las exigencias y demandas sociales y en la
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incapacidad de los gobiernos para responder a ellas –como apuntan los autores
del reporte a la Trilateral- sino que la fuente de ingobernabilidad se ubica en las
funciones contradictorias que cumple el sistema político-administrativo en las
sociedades capitalistas, sobre todo aquéllas que presentan un capitalismo tardío.
La sociología crítica plantea que el Estado cumple con dos funciones esenciales
pero contradictorias: la acumulación de capital para lograr el crecimiento
económico y, la legitimación política, mediante la cual se ven representados los
intereses de la ciudadanía. Por lo que la ingobernabilidad, según Offe, es un
fenómeno intrínseco al sistema capitalista ya que muchas veces las instituciones
del Estado no son capaces de lograr una síntesis dialéctica entre el principio de
acumulación de capital y la legitimidad de las políticas.
Desde entonces, la noción de gobernabilidad se ha ido nutriendo desde diversas
perspectivas. En la ciencia política estadounidense de finales del siglo XX y
principios del XXI, la gobernabilidad ha sido interpretada principalmente en su
acepción de buen gobierno (good governance), es decir, como el buen
desempeño de las administraciones públicas al diseñar e implementar políticas
eficaces, eficientes, incluyentes y transparentes que satisfagan las demandas de
la ciudadanía. Esta definición ha sido ampliamente difundida y adoptada por varios
autores e instituciones públicas que consideran a la democracia como parte
fundamental de la gobernabilidad. Se entiende que la gobernabilidad se construye
en un ambiente democrático a partir de la negociación de los intereses y del
establecimiento de una serie de acuerdos básicos entre los actores involucrados
en resolver un asunto público. Cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un
carácter institucional, previsible y generalmente aceptado, es que se puede hablar
de la existencia de gobernabilidad democrática (Camou, 2001), la cual reposa en
un conjunto de mecanismos de gobernanza en los que participan diversos actores
sociales a veces, sin la presencia del gobierno o con una participación menor.
La gobernanza se construye en el flujo de las interacciones y los mecanismos de
colaboración y de cooperación que se establecen entre los actores públicos y
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privados que tienen intereses comunes. De este modo, mientras la gobernabilidad
está referida a la capacidad de las instituciones gubernamentales para atender las
demandas sociales en forma democrática y buscando el desarrollo y la integración
social, la gobernanza está relacionada con los mecanismos de colaboración y de
cooperación que establecen los actores sociales que están involucrados en una
problemática determinada y cuyos acuerdos influyen y determinan las políticas
públicas relacionadas con la problemática en cuestión2.
La noción de gobernanza contribuye al análisis de las interacciones sociales que
tienen un fin político y por tanto, es pertinente su estudio en un contexto socio-
político caracterizado por la policentralidad del poder y la participación de la
ciudadanía en los asuntos públicos y de gobierno. A partir de esta noción, es
posible analizar el tipo de relaciones que se establecen entre el gobierno, los
grupos de la sociedad civil y las empresas, así como los mecanismos de
gobernanza que se generan entre ellos al establecer acuerdos y formar alianzas
que, aunque con cierto grado de informalidad, restringen la conducta de los
actores que participan en una red política a cambio del logro de objetivos
comunes y específicos. La noción de gobernanza reconoce a la ciudadanía como
un actor importante en los procesos de toma de decisiones así como el diseño y
ejecución de las políticas públicas en sociedades democráticas.
2 Resulta interesante el cuestionamiento al término de gobernanza que apuntan algunos autores para quienes la gobernanza nace en el contexto de la economía neoclásica, haciendo referencia a la eficiencia, eficacia y rentabilidad de las empresas. Posteriormente, el término es trasladado al vocabulario de la disciplina de relaciones internacionales como gobernanza global pero con la misma idea de la eficiencia entendida como la reducción de costos, lo cual deja de lado la connotación política de la gobernabilidad en tanto capacidad de las instituciones para poder gobernar. Según estos autores, la gobernanza pretende borrar del discurso político la posibilidad de ingobernabilidad, remarcando únicamente su aspecto afirmativo, eludiendo el problema de la incapacidad de las instancias de autoridad (Estado/gobierno) para gobernar o bien, para evitar los cuestionamientos a la justicia y la ética del orden internacional actual. Sin duda, reflexionar sobre la gobernabilidad es un tema al que debe prestarse más atención, comenzando por distinguirlo de lo se entiende por gobernanza. El primero, como ya lo anotamos, está vinculado con la democracia y la justicia social, mientras que el segundo, es una noción más pragmática que se relaciona con los mecanismos institucionales, sus funciones y las acciones que realizan los actores sociales para atender y presentar soluciones a problemáticas específicas, sean éstas locales, regionales, nacionales o globales.
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La gobernanza urbana involucra mecanismos, procesos e instituciones a través de
los cuales los ciudadanos y otros grupos sociales negocian y articulan sus
intereses, ejercen sus derechos, cumplen sus obligaciones y concilian sus
diferencias para llegar a acuerdos mínimos (PNUD, 1997) que constituyen el
marco de referencia para elaborar las políticas urbanas, prestar los servicios
públicos y decidir sobre los proyectos estratégicos de inversión, cruciales para el
funcionamiento de las ciudades. La gobernanza urbana puede entenderse como la
acción conjunta entre el gobierno de la ciudad con las empresas o bien, con los
ciudadanos. Esta asociatividad público-privada se manifiesta en acciones que
reflejan las prácticas de co-regulación de la vida urbana, la co-gestión de los
servicios públicos urbanos y la colaboración para el diseño, la implementación y la
evaluación de las políticas urbanas, esto es, la corresponsabilidad entre el
gobierno de la ciudad y los distintos grupos de interés al abordar los asuntos
públicos relacionados con la ciudad.
La noción de gobernanza urbana contribuye al análisis de la gestión pública en los
centros urbanos así como al estudio de las interacciones sociales que tienen un fin
político dentro de los espacios urbanos y por tanto, es pertinente su estudio a raíz
de la descentralización del poder político hacia los niveles de gobierno sub-
nacionales pues al mismo tiempo que se redefinía el papel de los gobiernos en
sociedades democráticas en la década de los años ochenta, se experimentaban
una serie de cambios que propiciaban el fortalecimiento de los ciudadanos para
que pudieran intervenir en la gestión pública, reforzando con ello la transferencia
del poder de decisión de los gobiernos nacionales a los locales y de éstos hacia
los ciudadanos (Marquina, 2013).
Cuando los gobiernos cuentan con mecanismos propicios para incorporar a los
ciudadanos a las decisiones de gobierno, el tema del gasto público es uno de los
más recurrentes ya que la ciudadanía puede llegar a tener más confianza en los
gobiernos cuando éstos les consultan e incluso, asumen el compromiso de cumplir
con las prioridades que han sido definidas, discutidas y acordadas entre los
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propios ciudadanos. Los gobiernos de izquierda han buscado fortalecer la
participación ciudadana a través de diversas políticas. En la ciudad de Porto
Alegre, Brasil, el Partido de los Trabajadores diseñó un programa en el que los
ciudadanos podían expresar sus preferencias respecto a la ejecución de obras
públicas a través de una consulta pública y una votación.
Los buenos resultados que arrojó este programa piloto propiciaron que se
extendiera este modelo de participación ciudadana hacia varias latitudes, incluso
más allá de Brasil y de los países latinoamericanos. En México, el origen del
presupuesto participativo tiene como marco de referencia la reforma política en el
Distrito Federal, iniciada a finales de la década de los ochenta y con grandes
avances en 19963 . La primera experiencia de presupuesto participativo en la
Ciudad de México tuvo lugar en la Delegación Tlalpan4 en 2001, después de que
en esa demarcación ganara el Partido de la Revolución Democrática (PRD).
2. Características del presupuesto participativo en el Distrito Federal
El presupuesto es un plan de acción que establece las prioridades y objetivos del
gasto del gobierno en función de los ingresos previstos. No es simplemente un
instrumento técnico, sino que refleja la orientación política de cada administración
y la medida en que se pretende concretar las políticas públicas. Así, además de
atender la necesidades de operación, se impulsan proyectos dirigidos a sectores
sociales determinados, y puede tener una importante función redistributiva con
impacto en la vida de los habitantes.
3 Para una mejor comprensión sobre los avances de la reforma política en la Ciudad de México y su relación
con la participación ciudadana, se sugiere revisar los textos de Béjar (2001), López (1998), Ramírez (1993),
Sánchez (2000), Zermeño (2004 y 2006) y Ziccardi (1998, 2000) 4 La Ciudad de México está dividida política y administrativamente en dieciséis Delegaciones Políticas:
Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuauhtémoc, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A.
Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan,
Venustiano Carranza y Xochimilco. Cada una de ellas, se encuentra subdividida en Unidades Territoriales,
colonias, pueblos, barrios y unidades habitacionales.
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Su implementación no está exenta de polémica. Algunos lo ven como un
instrumento paliativo, que hace recaer en la población responsabilidades que
competen al gobierno además de estar, además de limitado en recursos, muy
acotado hacia determinados rubros. Sin embargo, consideramos que la mayor
justificación del Presupuesto Participativo (PP) es generar un espacio para la
participación ciudadana, una especie de ejercicio para que la población incida en
la toma de decisiones. Las experiencias en distintos países han sido muy
heterogéneas en cuanto al nivel de participación, ámbitos de incidencia; grado de
institucionalización; naturaleza de los actores; porcentajes del presupuesto público
asignados; rubros (capítulo, concepto y partida) del gasto, tipo de proyectos, etc.i
Como se comentó anteriormente, en el DF las primeras delegaciónes en adoptarlo
fueron la Cuauhtémoc 2001 y Tlalpan 2002. A partir de 2011, por ley, las 16
delegaciones lo incluyen en su presupuesto y están obligadas a programarlo,
ejercerlo e informar (en sus Informes de Avances Trimestrales y en la Cuenta
Pública) el destino de los recursos y el grado de cumplimiento de su ejercicio.
A través de los Comités Ciudadanos y los Consejos del Pueblo la población
participa en la Consulta Ciudadana que se realiza cada año y mediante la cual se
eligen los proyectos a desarrollar en el siguiente ejercicio fiscal. El resultado de la
Consulta se incorpora de manera detallada en el Presupuesto de Egresos del DF,
por Delegación, Colonia y Pueblo Originario.
El PP está previsto en los artículos 83, 84, 199, 200, 201, 202, 203, 204 de la
LPCDF. En ella se le define como “aquel sobre el cual los ciudadanos deciden
respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos específicos en las
colonias y pueblos originarios en que se divide el territorio del Distrito Federal.”ii
El porcentaje que se le asigna es el 3% del presupuesto anual de cada
Delegación. Se discute si este criterio es realmente igualitario porque debido a los
rezagos y necesidades de algunas demarcaciones el PP debiera ser mayor; sin
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embargo, estos criterios, se supone que están considerados en la asignación
presupuestal original de cada Delegación, de acuerdo con lo previsto en la Ley de
Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, la cual establece en su Artículo
28 que: “Las asignaciones presupuestales para las Delegaciones se integrarán
tomando en cuenta los siguientes criterios: a) Población; b) Marginación; c)
Infraestructura, y d) Equipamiento urbano.5
Los rubros de aplicación son: obras y servicios, equipamiento, infraestructura
urbana, prevención del delito, y (a partir de 2013) promoción de actividades
recreativas y deportivas. El monto total de recursos de presupuesto participativo
de cada Delegación se divide por partes iguales entre el número de colonias y
pueblos originarios que hay en ella. Los proyectos específicos se definen a través
de la consulta ciudadana. Como en todo el manejo del presupuesto público, el
proceso desde la elaboración, elección, aprobación, ejercicio del gasto, hasta la
realización de los proyectos tiene una normatividad muy pesada, que muchas
veces está en la base de los incumplimientos o subejercicios.
El IEDF es la autoridad con facultades para emitir la convocatoria, organizar,
desarrollar y vigilar el proceso de celebración, así como computar el resultado de
las consultas.iii Son autoridades en materia de presupuesto participativo: el Jefe de
Gobierno; la Asamblea Legislativa, y los Jefes Delegacionales. El IEDF y los
CCiudadanos fungen como coadyuvantes de las autoridades.iv
3. Evolución y ejercicio del presupuesto participativo en el DF
En el Cuadro y Gráfica 1 presentamos los montos presupuestales totales del DF,
los asignados a las Delegaciones y el correspondiente PP del 2011 al 2014. . v
5Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal
(http://www.finanzas.df.gob.mx/presupuestal/documentos/LeyGastoEficiente_2010.pdf
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Al estar asociado al delegacional en una proporción fija, el PP varía junto con éste.
Podemos observar una reducción de ambos en 2012 respecto al 2011, tanto en
términos absolutos como en relación con el presupuesto global del DF; se
recuperan en 2013; y en el 2014 aumentan en términos absolutos pero disminuyen
su participación dentro del presupuesto global del DF. Un punto porcentual menos
para las delegaciones o 3 décimas de punto para el PP puede parecer poco, pero
representa sumas significativas cuando baja a nivel de Pueblo o Colonia.
Cuadro 1
PRESUPUESTO COMPARADO 2011, 2012, 2013 y 2014 (pesos)
Año Presupuesto DF
(1)
Presupuesto Delegaciones Presupuesto Participativo
Total
(2)
%
(2/1)
Total
(3)
%
(3/1)
%
(3/2)
2011 137,012,501,104 23,551,575,109 17.19 706,547,253 0.52 3.00
2012 138,043,090,119 23,475,857,489 17.01 704,275,724 0.51 3.00
2013 144,142,928,190 25,053,170,036 17.38 751,595,100 0.52 3.00
2014 156,837,576,548 25,430,909,424 16.21 762,927,283 0.49 3.00
Fuente: Decretos de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal 2011, 2012,
2013, 2014. Publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
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Gráfica 1.PRESUPUESTOS DEL DF, DELEGACIONES Y PARTICIPATIVO
(en millones de pesos)
En la Gráfica 2 se observa que los presupuestos delegacional y participativo no
han seguido la misma tendencia del presupuesto del DF en los cuatro últimos
años. La dinámica del crecimiento presupuestal delegacional, y por ende el
participativo, cayó en el 2014, mientras que el total del DF aumentó
considerablemente.
Gráfica 2
TASA DE CRECIMIENTO 2011=100
8.8
4.40.8
1.5
-0.3
6.7
-2
0
2
4
6
8
10
2011 2012 2013 2014
AÑOS
%
PRESUPUESTO DF PRESUPUESTO DELEGACIONAL Y PP
137,012
23,551
706
138,043
23,475
704
144,142
25,053
751
156,837
25,430
762
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
160,000
2011 2012 2013 2014
PRESUPUESTO DF PRESUPUESTO DELEGACIONES PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
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La asignación por Delegación o Colonia se puede apreciar en el Cuadro 2. Lo
primero que observamos es que las Delegaciones demográficamente más
grandes, como Iztapalapa y la GAM, son las que tienen más recursos del PP. Sin
embargo, dado que cuentan con gran número de unidades territoriales, la
asignación por CC y CP es muy baja (igual o menor al monto promedio), en
cambio Milpa Alta recibe pocos recursos participativos pero por CC y CP supera
con mucho a las demás Delegaciones (5 veces el promedio) ya que solamente
cuenta 12 CC y CP (11 son pueblos originarios). La Cuauhtémoc recibe mucho
tanto como Delegación como por CC y CP, ya que es una demarcación muy
poblada y poco fraccionada. Sucede que si hay muchas colonias y el presupuesto
queda muy dividido, es difícil realizar proyectos de gran envergadura, o se tiene
que realizar por partes y a veces quedan incompletos. No es raro caminar por
alguna calle o avenida y ver sólo un par de banquetas arregladas o que cuentan
con rampa para discapacitados, pues las decisiones sobre el destino de los
recursos varían de colonia a colonia.
Cuadro 2. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÒN Y POR COMITÈS CIUDADANOS Y CONSEJOS DE LOS PUEBLOS
(millones de pesos)
DELEGACIÓN
COMITÈS
CIUDADAN
OS Y
CONSEJOS
DEL
PUEBLO
POR
DELEGACIÒ
N
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
3% DEL TOTAL
DELEGACIONAL POR CC Y CP
2011-
2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014
Álvaro Obregón 251 247 49.7 50.4
50.8 53.6 0.2 0.2 0.2 0.2
16
Azcapotazalco 111 111 34.3 34.5 35.6 37.3 0.3 0.3 0.3 0.3
Benito Juárez 65 64 34.6 34.7 39.7 37.8 0.5 0.5 0.6 0.6
Coyoacan 141 147 44.4 45.0 48.2 47.5 0.3 0.3 0.3 0.3
Cuajimalpa 44 44 23.1 23.1 26.3 25.0 0.5 0.5 0.6 0.6
Cuauhtemoc 65 64 63.4 63.3 65.8 68.3 1.0 1.0 1.0 1.1
Gustavo A.
Madero 228 230 81.5 80.4 86.5 87.4 0.4 0.4 0.4 0.3
Iztacalco 55 55 33.8 33.7 36.1 36.5 0.6 0.6 0.7 0.7
Iztapalapa 285 290 95.2 93.9 101.7 102.5 0.3 0.3 0.4 0.4
Magdalena
Contreras 54 54 22.2 22.5 23.9 24.4 0.4 0.4 0.4 0.4
Miguel Hidalgo 89 89 43.4 43.1 46.9 46.9 0.5 0.5 0.5 0.5
Milpa Alta 12 12 23.6 22.6 25.2 25.6 2.0 1.9 2.1 2.1
Tlahuac 52 57 29.8 29.7 31.0 32.1 0.6 0.6 0.6 0.6
Tlalpan 208 173 45.7 45.5 48.0 49.5 0.2 0.2 0.2 0.3
Venustiano
Carranza 80 80 46.6 45.8 48.8 50.1 0.6 0.6 0.6 0.6
Xochimilco 75 76 35.4 35.9 36.8 38.4 0.5 0.5 0.5 0.5
TOTAL 1815 1793 706.5 704.3 751.6 762.9 0.4 0.4 0.4 0.4
Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2011,
2012, 2013 y 2014. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 31 de diciembre de 2010, 2011, 2012 y
2014, respectivamente.
Nota: el total por CC y CP se refiere al promedio
En el Cuadro y Gráfica 3, vemos la participación porcentual de cada Delegación
respecto al total del PP del DF. Se observa la mayor importancia relativa de las
17
Delegaciones poblacionalmente grandes. Destacan las delegaciones Cuauhtémoc,
Gustavo A. Madero e Iztapalapa, juntas representan la tercera parte de todo el PP.
Cuadro 3. PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÒN
(millones de pesos) % RESPECTO AL PP TOTAL
2011 2012 2013 2014
Álvaro Obregón 7.0 7.2 6.8 7.0
Azcapotazalco 4.9 4.9 4.7 4.9
Benito Juárez 4.9 4.9 5.3 5.0
Coyoacan 6.3 6.4 6.4 6.2
Cuajimalpa 3.3 3.3 3.5 3.3
Cuauhtemoc 9.0 9.0 8.8 9.0
Gustavo A. Madero 11.5 11.4 11.5 11.5
Iztacalco 4.8 4.8 4.8 4.8
Iztapalapa 13.5 13.3 13.5 13.4
Magdalena Contreras 3.1 3.2 3.2 3.2
Miguel Hidalgo 6.1 6.1 6.2 6.1
Milpa Alta 3.3 3.2 3.4 3.4
Tlahuac 4.2 4.2 4.1 4.2
Tlalpan 6.5 6.5 6.4 6.5
Venustiano Carranza 6.6 6.5 6.5 6.6
Xochimilco 5.0 5.1 4.9 5.0
TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0
18
Gráfica 3
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA LAS DELEGACIONES
(millones de pesos)
Un problema recurrente en el ejercicio del PP es el retraso en su cumplimiento.
Las Delegaciones programan (o reprograman) casi todo para el segundo semestre
del año, o inclusive para el último trimestre, observándose un fuerte subejercicio al
final del año. La información correspondiente al primer trimestre de 2014 muestra
cero avance en todas las delegaciones6. En el Cuadro 4 presentamos los datos al
cierre del ejercicio fiscal (31 de diciembre) por Delegación de los años 2011, 2012
y 2013.
En 2011 el cumplimiento promedio fue del 49.0%, es decir, al cierre del año fiscal
se había ejercido poco menos de la mitad de los recursos autorizados. La
Delegación con mayor cumplimiento fue la Venustiano Carranza (92.2%), seguida
por Iztacalco (84.9%) y Tláhuac (80.4%), y la de menor: Azcapotzalco (35.7%). En
2012, el ejercido promedio alcanzó el 60.2%, siendo Cuajimalpa (96.5%) y
6 Véase Informe de Avance Trimestral 2014, GDF. Secretaría de Finanzas
2014
Álvaro Obregón
7%
Azcapotazalco
5%
Benito Juárez
5%
Xochimilco
5%
Tlalpan
6%
Venustiano Carranza
7%
Tlahuac
4%
Milpa Alta
3%Miguel Hidalgo
6%
Coyoacan
6%
Cuajimalpa
3%
Cuauhtemoc
9%
Gustavo A. Madero
12%
Iztacalco
5%
Iztapalapa
14%
Magdalena Contreras
3%
19
Coyoacán (94.2%) las de mayor avance y Tlalpan la de menor (0.0%). En 2013, el
promedio de avance fue 54.8%, la de mayor cumplimiento fue la Delegación
Venustiano Carranza (93.9%) y la de menor Coyoacán (12.9%). Es necesario
decir que éstas cifras no reflejan el subejercicio final pues parte del presupuesto
puede estar comprometido (aunque no ejercido) al cierre fiscal y por lo tanto
puede ejercerse en los meses siguientes.
Cuadro 4
Origin
al
(1)
Modifi
cado
(2)
Ejerci
do
(3)
Avanc
e
%
Origin
al
(1)
Modifi
cado
(2)
Ejerci
do
(3)
Avanc
e
%
Origin
al
(1)
Modifi
cado
(2)
Ejerci
do
(3)
Avanc
e
%
Álvaro
Obregón49.7 48.4 18.6 38.5 50.4 50.2 25.0 49.6 50.8 50.8 26.9 53.0
Azcapotzalco 34.3 33.6 12.0 35.7 34.5 34.3 25.0 72.5 35.6 35.6 21.7 61.0Benito Juárez 34.6 34.2 13.2 38.5 34.8 34.2 8.1 23.3 39.7 39.7 18.0 45.3Coyoacán 44.4 43.8 24.8 56.6 45.0 45.0 42.4 94.2 48.2 48.2 6.2 12.9Cuajimalpa de
Morelos 23.1 23.1 10.2 44.1 23.1 23.1 22.3 96.5 26.3 26.3 16.8 63.9Cuauhtémoc 63.4 63.4 37.4 59.0 63.3 63.3 23.3 36.8 65.8 65.8 19.5 29.6Gustavo A.
Madero 81.5 80.1 30.3 37.8 80.4 80.4 57.8 71.9 86.5 86.5 58.6 67.7Iztacalco 33.8 33.8 28.7 84.9 33.7 33.7 28.7 85.2 36.1 36.1 21.4 59.3Iztapalapa 95.2 95.2 36.8 38.7 93.9 89.5 43.0 45.8 101.7 101.7 54.2 53.3Magdalena
Contreras 22.2 22.2 11.7 52.8 22.5 22.5 18.9 84.0 23.9 23.9 6.6 27.6Miguel Hidalgo 43.4 41.4 4.4 10.6 43.1 43.1 35.2 81.7 46.9 46.9 27.8 59.3Milpa Alta 23.6 23.6 11.5 48.9 22.6 22.6 17.9 79.2 25.2 25.2 20.2 80.2Tláhuac 29.8 29.8 24.0 80.4 29.7 29.7 20.8 70.0 31.0 31.0 17.2 55.5Tlalpan 45.7 45.7 18.5 40.4 45.5 44.6 0.0 0.0 48.0 48.0 29.7 61.9Venustiano
Carranza 46.6 46.5 42.9 92.2 45.8 45.8 31.2 68.1 48.8 48.8 45.8 93.9Xochimilco 35.4 35.4 18.1 51.1 35.9 35.1 24.6 68.5 36.8 36.8 20.8 56.5Total 706.5 700.2 343.0 49.0 704.2 697.1 424.2 60.2 751.3 751.3 411.4 54.8
AVANCE PRESUPUESTAL ENERO-DICIEMBRE (millones de pesos)
Enero-diciembre 2013
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÓN 2011, 2012 Y 2013
Enero-diciembre 2011 Enero-diciembre 2012
Delegación
20
Fuente: Informe de Avance Trimestral 2011, 2012 y 2013. Banco de Información Enero-Diciembre 2011 y Banco de Información Enero–Septiembre 2011. GDF. Secretaría de Finanzas
4. Principales problemas en el ejercicio del presupuesto participativo en el
DF
Retraso en la aplicación de los recursos y subejercicio•El ejercicio del presupuesto autorizado inicia muy tarde (casi en todas las delegaciones en el cuarto trimestre del año)
•Muchas obras se concluyen en el transcurso del siguiente año
•Al final del año muchas delegaciones tienen un alto subejercicio
•Retraso en la liberación-entrega de los recursos a las Delegaciones y/o a los Comités
•Trámites y procedimientos complejos restan agilidad al ejercicio del gasto
•Falta de planeación delegacional donde intervienen las áreas de participación ciudadana, las direcciones de obras y recursos materiales y recursos financieros
•Falta de coordinación entre las distintas instancias que habrán de concretar el proyecto•Falta de agilidad de la subsecretaria de egresos en autorizar afectaciones para otorgar suficiencias y realizar los procesos licitatorios
•Lagunas normativas, que impiden la agilidad de realizar transferencias
Conclusiones
Las diversas reformas a la Ley de Participación Ciudadana en el DF ha tenido
como finalidad formar nuevos liderazgos ciudadanos a partir de nuevos valores
21
ciudadanos que fomenten la cooperación, el diálogo y la formación de consensos
entre los propios ciudadanos sin la intervención directa de las autoridades
delegacionales o del gobierno central del DF. Se trata de construir una ciudadanía
más educada en temas cívicos y con una cultura que logre terminar con los vicios
clientelares y corporativistas del viejo régimen priísta que caracterizó el estilo de
gobernar la ciudad y el país entero. Los gobiernos perredistas en el DF han
buscado democratizar la toma de decisiones relacionadas con el funcionamiento
de la ciudad y al fomentar una relación más estrecha y menos jerarquizada con la
ciudadanía, pretende recuperar la legitimidad de las autoridades locales y la
gobernabilidad de la ciudad.
A través de esas reformas, se ha reconocido que el ámbito privilegiado para la
participación ciudadana está en los micro-espacios, en las unidades básicas e
insustituibles de la participación ciudadana como son las colonias, los pueblos, los
barrios y las unidades habitacionales pues es en ellas donde confluyen a diario y
de manera permanente los ciudadanos que comparten las mismas inquietudes e
intereses respecto al lugar que habitan. Son ellos quienes conocen las
problemáticas de sus espacios habitacionales y es por ello que pueden hacer las
recomendaciones de política necesarias para mejorar sus condiciones de vida.
Además, los ciudadanos pueden establecer un diálogo más directo con las
delegaciones y colaborar en la implementación de ciertas políticas públicas, como
es el caso de los presupuestos participativos, los cuales, a pesar de sus
deficiencias y limitaciones que se mencionaron, han representado una oportunidad
de participación para los habitantes del D.F., favoreciendo el fortalecimiento de
una cultura política basada en los valores democráticos, en la inclusión y la
equidad.
i Véase Francés G. Francisco y Carrillo C. Antonio (2008) Guía metodológica de los Presupuestos
Participativos. Colectivo PREPARACCIÓN. Alicante. www.presupuestosparticipativos.com. ii Op. Cit. Art.83 iii Ibid. Art.84 iv Ibid. Art.200