disputar los votos, concertar las reglas: políticas de la legislación electoral en méxico

DEWEY LC324.9722064 JLMON.D 1292

M6

Monsiváis Carrillo, AlejandroDisputar los votos, concertar las reglas : políticas de la legislación electoral en

México / Alejandro Monsiváis Carrillo. – México : Instituto Mora, 2009.223 p. : diagrs. ; 23 cm. – (Sociología. Contemporánea).

Incluye índices Bibliografía: p. 207-219ISBN: 978-607-7613-28-2

1. Elecciones – México – Estudios de casos. 2. Derecho electoral – México. 3. Democracia – México. 4. Partidos políticos – México. I. Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora (México, D.F.). II. t. III. ser.

Primera edición, 2009

D. R. © Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis MoraPlaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac,03730, México, D. F.Conozca nuestro catálogo en <www.mora.edu.mx>

ISBN: 978-607-7613-28-2

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

Obra publicada con el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

ÍNDICE

1. Introducción: gobernanza y legislación electoral en México 7 Elecciones democráticas 10 Organización del libro 14

2. Instituciones políticas y calidad de la democracia: la gobernanza electoral en México 18 Democracia, estrategias políticas y políticas públicas 19 Democratización a la mexicana 25 Reglas, gobiernos y rendición de cuentas 27 La lógica de las reformas electorales 34 Estrategias partidistas y gobernanza electoral 42 Conclusiones 51

3. La equidad electoral formal en las entidades federativas mexicanas 54 Elecciones libres y limpias: ¿cómo observarlas? 55 Equidad electoral formal 60 La equidad electoral en los estados (1990-2007) 70 Conclusiones 86

4. Competitividad electoral y cambio institucional: los determinantes de la equidad electoral formal 87 Elecciones, legalidad y autolimitación 88 Hipótesis y variables 91 Análisis de los datos 98

Resultados y discusión 102 Conclusiones 112

5. Partidos, gobiernos y legislación electoral: casos comparados 115 Selección de los casos 116 Baja California y Coahuila 119 Hidalgo y Zacatecas 141 Políticas de la legislación electoral 160 Conclusiones 173

6. Democratizar las elecciones: reflexiones finales 175 Elecciones y legislación electoral en México 175 Gobiernos locales, gobernanza electoral y democracia 178 La democracia electoral en perspectiva 180

Anexos 184

Índice de figuras y cuadros 203

Índice de gráficas 205

Fuentes consultadas 207

Índice temático 220

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1. INTRODUCCIÓN: GOBERNANZA Y LEGISLACIÓN ELECTORAL EN MÉXICO

Hace poco más de una década, México dejó de ser un sistema auto-ritario competitivo para convertirse en una democracia electoral. La clave en este proceso fue el establecimiento gradual de un sistema de gobernanza electoral para garantizar la limpieza y equidad de las elecciones.1 Tras un proceso de transición prolongado y políticamente conflictivo, las eleccio-nes competitivas y libres, a lo largo y ancho del país, permitieron dislocar el sistema que había permitido al partido hegemónico mantener bajo su control el Estado y la estructura del gobierno. La competencia electoral y la emergencia de un sistema de partidos plural abrieron, a su vez, la posi-bilidad de que las leyes y políticas que habrían de gobernar el país fueran leyes y políticas apegadas a los ideales de la representación y la rendición de cuentas democrática. Lo cierto es que, en este breve periodo, la democracia mexicana tuvo un desempeño que difícilmente se calificaría como brillante.2 Es más, la regulación de las condiciones de competencia y el desempeño de los órganos de gobernanza electoral siguieron dando de qué hablar.

1 La gobernanza electoral designa el conjunto de normas, agencias y procesos asociados con la organización y conducción de elecciones libres, limpias, competitivas y confiables. Véase Mozzafar y Schedler, “Comparative”, 2002, vol. 23, pp. 5-27.

2 A manera de ilustración: a finales de junio de 2009 se difundieron los resultados de un informe del Banco Mundial —Governance Matters 2009: Worldwide Governance Indicators 1996-2008—, en el que México no sólo apareció con resultados muy pobres en términos de gobernabilidad, sino con retrocesos respecto a años anteriores <http:// info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp>. Asimismo, a principios de ese mismo año, a raíz de una discusión iniciada en Estados Unidos y con motivo de la violencia asociada al narcotráfico, se suscitó un debate acerca de si México estaba por convertirse en un “Estado fallido”. Reflexiones acerca del desenvolvimiento de la democracia en México se encuentran, entre otros, en Bartra, Fango, 2007; Crespo, 2006, 2008; Merino, Transición, 2003, y Meyer, Espejismo, 2007.

DISPUTAR LOS VOTOS, CONCERTAR LAS REGLAS8

Todavía hasta los comicios federales de 2009, la calidad democrática de las elecciones no había perdido centralidad en el debate público. La reforma en materia electoral de 2007 se promulgó con la finalidad de proporcionar respuestas a problemas acuciantes en materia de administración electoral y adjudicación legal que se hicieron evidentes en el proceso electoral de 2006 y en la crisis política subsiguiente.3 No obstante, a diferencia de la reforma de 1996, anunciada como “definitiva”, la de 2007 pronto comenzó a dar la impresión de ser “provisional”.4 A pesar del alto grado de complejidad alcanzado por el marco regulatorio, y de los elevados niveles de especializa-ción y profesionalización alcanzados por los órganos electorales administra-tivos y jurisdiccionales, la reforma de 2007 se aplicó con dificultades en los comicios de 2009 y no evitó tensiones de diversa magnitud. Una vez más, parecía que la normatividad y las capacidades institucionales de los órganos de gobernanza electoral para aplicarla seguían constantemente a la zaga de las estrategias de los agentes regulados por la legislación.

Vista desde cierta perspectiva, la reforma de 2007 fue similar a las reformas electorales anteriores en dos sentidos fundamentales. Cada una se efectúo con el propósito de resolver asuntos apremiantes; cada una, a su vez, dejó pendientes temas cruciales que estaban ya planteados en la agen-da. De la misma manera, cada reforma sirvió para establecer y consolidar gradualmente un terreno de juego nivelado y equitativo; pero también, cada una de ellas, incluida la de 1996, pronto se reveló insuficiente para ofrecer los asideros institucionales que demanda la conducción de elecciones libres y limpias. Estas pautas y sus determinantes requieren ser discutidas y ana-lizadas. Por tratarse de un tema que ha representado un papel central en el desarrollo de la democracia mexicana, es necesario explorar con mayor detenimiento los factores y circunstancias asociados con la lógica y los al-cances del cambio institucional en materia electoral en este país.

El desarrollo institucional de la gobernanza electoral a escala subna-cional amerita, paralelamente, atención aparte.5 La puesta en marcha de un

3 La reforma constitucional en materia electoral del año 2007 se promulgó el día 13 del mes de noviembre. Las reformas al Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales fueron publi-cadas el 14 de enero del año 2008.

4 Todavía no tenían lugar las elecciones intermedias de 2009, cuando ya se hablaba de la necesidad de una nueva reforma. Un ejemplo: “Senado debatirá en foro reforma electoral para el 2012”, El Universal, 15 de junio de 2009.

5 La relevancia del análisis de los procesos subnacionales de democratización ha sido resaltada por varios autores. Véanse Beer, Electoral, 2003; Cornelius, “Subnational”, 1999; Snyder, “Scaling”, 1999, y Gibson, “Boundary”, 2005.

INTRODUCCIÓN: GOBERNANZA Y LEGISLACIÓN ELECTORAL EN MÉXICO 9

nuevo federalismo desarticuló, entre otras cosas, la tradicional subordina-ción de las leyes y las agencias electorales estatales a los lineamientos del poder central. El cambio político ha ofrecido oportunidades a los actores políticos locales para renovar los códigos electorales y fortalecer las agencias de gobernanza electoral en los estados. Las transformaciones son palpables. Desde mediados de la década de 1990, los cambios en la legislación y las instituciones electorales se han sucedido rápidamente, en ocasiones yendo más allá de la normatividad establecida en el ámbito federal. Lo cierto es que, en el contexto de rápidas transformaciones normativas y organizacio-nales, los ritmos y alcances logrados entre las entidades son dispares.6 Al-gunos estados han tomado la delantera, al grado de que la reforma federal de 2007 llegó a incorporar lineamientos que ya estaban considerados en la legislación de varias entidades de la república. En otros casos, el ímpetu es menor, los ritmos más pausados y los resultados menos impresionantes.

Con el propósito de contribuir a dar cuenta del cambio institucional en materia de gobernanza electoral en México, en este libro analizaré las rela-ciones entre el diseño institucional surgido de la democratización, las diná-micas electorales, las estrategias partidistas y el desarrollo de la legislación electoral. Un objetivo particular es explorar las políticas del cambio insti-tucional federal. Estudiar los procesos de reforma electoral en los estados mexicanos es, al mismo tiempo, otra de las prioridades. Para analizar las reformas electorales en las entidades he seguido dos rutas. Por un lado, me-diante una base de datos con información de cada entidad federativa, entre 1994 y 2007, he buscado identificar factores determinantes del cambio legal estatal; por otro, con base en un análisis comparativo de cuatro estados he explorado los procesos políticos vinculados con las reformas electorales locales. A grandes rasgos, la discusión mostrará las dificultades a las que se enfrenta la tarea de democratizar las elecciones, incluso en condiciones de competencia electoral en buena medida equitativas y abiertas.

A fin de proporcionar un panorama de los contenidos de este trabajo, la siguiente sección se adentra en los planteamientos que guían la investiga-ción empírica, y la última, describe la manera en que están organizados.

6 Véanse al respecto Peschard, “Dimensión”, 2009, e IFE, “Reformas”, 2005.


ELECCIONES DEMOCRÁTICAS

En las democracias contemporáneas, las elecciones desempeñan una fun-ción que va más allá de servir como mecanismo de selección de los candi-datos que tendrán derecho a ocupar los puestos de representación popular. Como señala Powell,7 las elecciones son “instrumentos” de la democracia en el sentido de que contribuyen a configurar la manera en que se ejercen las visiones normativas de la representación política. No obstante, para que las elecciones funjan como “instrumentos de la democracia” se requiere, en principio, que sean libres y limpias. En otras palabras, para que cumplan con su función democrática, se requieren dos tipos de arreglos instituciona-les. Por un lado, los que definen cómo se traducen los votos en escaños y cómo se configuran las funciones legislativas y ejecutivas del gobierno. Por otro, se encuentran las normas que aseguran que las elecciones son autén-ticamente competitivas, equilibradas, limpias, transparentes y legítimas. El primer conjunto de reglas está constituido por los sistemas electorales; el segundo designa las funciones de la gobernanza electoral.

Los sistemas electorales dan forma a la manera en que las preferencias del electorado se convierten en poder político. Se trata de instituciones con consecuencias netamente distributivas, pues están diseñadas para definir quiénes son, entre los contendientes, los perdedores y los ganadores. Por este motivo, en la literatura ha crecido el interés por conocer las circunstan-cias ligadas a la definición y adopción de determinados sistemas electorales. Esto equivale a invertir la pregunta clásica por los efectos de las reglas electorales en los sistemas de partidos. Los múltiples procesos de reforma y cambio institucional, que han tenido lugar a raíz de la democratización en diversas partes del mundo, han hecho que los analistas se cuestionen por qué los actores políticos eligen los sistemas electorales que eligen.8 Las diversas explicaciones formuladas señalan que los intereses, preferencias y oportunidades políticas que tienen los actores decisivos son esenciales para dar cuenta de la estructura que adoptan los sistemas electorales.

A su vez, las normas de gobernanza electoral desempeñan un papel central al garantizar la calidad democrática de las elecciones. El estudio comparado de los sistemas políticos ha mostrado que tanto los regímenes

7 Powell, Elections, 2000. 8 Benoit, “Electoral”, 2007; Boix, “Setting”, 1999, y Colomer, “Parties”, 2005. Un estudio

comprensivo de modificaciones recientes en sistemas electorales de diversos países se presenta en Massicotte et al., Establishing, 2004.


autoritarios como los democráticos llevan a cabo procesos electorales.9 Por ende, las reglas y agencias encargadas de organizar y conducir las eleccio-nes resultan piezas fundamentales para restringir o limitar las potenciales arbitrariedades de los contendientes para garantizar que los comicios sean libres y limpios. Esto hace que la gobernanza electoral sea, también, una función pública sumamente “politizable”. En lugar de que sea algo que por sus bondades intrínsecas haga nacer espontáneamente entre los actores políticos la inclinación hacia la justicia y la imparcialidad, será objeto de estrategias manipuladoras y de los esfuerzos más concienzudos para hacer prosperar múltiples intereses particulares. Una de las motivaciones de este estudio es la necesidad de indagar las condiciones en que las estrategias de los partidos políticos habrán de favorecer la creación de estructuras norma-tivas de gobernanza electoral proclives a beneficiar el interés público más que sus intereses y prioridades inmediatos.

La gobernanza electoral es un tema que, de hecho, ha ganado rele-vancia en la agenda del análisis político comparado en poco tiempo.10 La razón es que la conducción de elecciones libres y limpias está estrechamente asociada con la legitimidad de la democracia y el impulso de los procesos de cambio democrático.11 El caso mexicano ilustra claramente este punto. La democratización mexicana ha estado sostenida en el proceso de cons-trucción de un sistema de gobernanza electoral de grandes dimensiones, notablemente complejo, innovador en diversos campos y excesivamente oneroso en términos presupuestales.12

La conformación de este sistema ha implicado transformar sustan-tivamente el entramado constitucional, legal y administrativo del Estado mexicano. Desde principios de la década de 1990, la Constitución Política y muchas otras leyes secundarias han debido ajustarse a los acuerdos esta-blecidos durante las fases de transición y consolidación de la democracia. El código que regula la conducción de las elecciones, el Código Federal de Ins-tituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), por ejemplo, ha sido re-visado, reescrito y renovado continuamente. De este proceso de innovación

9 Levitsky y Way, “Rise”, 2002, y Schedler, “Logic”, 2006. 10 Schedler, “Measuring”, 2004, y Pastor, “Role”, 1999. La revista América Latina Hoy, le dedica

un número especial a este tema. Véase el núm. 51 del mes de abril de 2009. 11 Hartlyn, McCoy y Mustillo, “Electoral”, 2008. 12 Los costos de la gobernanza electoral son exorbitantes. Esto se debe, principalmente, al

financiamiento otorgado a los partidos políticos. Para una descripción general del gasto en estos rubros en años recientes, véase Eisendstadt y Poiré, “Campaing”, 2005. Información actualizada se encuentra también en <www.ife.org.mx>.


institucional han surgido, entre otros, dos agencias que se han convertido en referentes ejemplares internacionales en la materia: el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).13 Después de más de una década de la reforma de 1996, es difícil imaginar la política mexicana sin la influencia que ejercen y la función que desempeñan las normas y las autoridades electorales.

Por otra parte, la centralidad que ha tenido el sistema de gobernanza electoral en México no ha estado asociada sólo al cumplimiento eficaz y profesional de su función constitucional. La gobernanza electoral ha esta-do, al mismo tiempo, estrechamente vinculada a la reinvención del sentido de las instituciones políticas en el México contemporáneo. En los tiempos del autoritarismo electoral del Partido Revolucionario Institucional (PRI), la política estaba lejos de ser una actividad propia de los ciudadanos y sus representantes. Consistía, antes bien, en una acuciosa actividad de apropia-ción particularista de las instituciones y los bienes públicos. Los protagonis-tas eran los patrones y caciques, las clientelas y los súbditos.14 El proceso de democratización supuso, entonces, la posibilidad de crear un conjunto de instituciones que funcionarían conforme a los principios de legalidad, im-parcialidad, equidad, eficacia y rendición de cuentas, entre otros. El nuevo orden institucional estaría definido por oposición a los principios políticos con los que operaba la hegemonía priista. De esta manera, la autonomía del IFE, la certeza en la justicia electoral y la calidad democrática de las eleccio-nes desempeñaron un papel fundamental en la renovación y recreación de la legitimidad de las instituciones públicas.15

En otras palabras, la cuestión de fondo presente en el papel que ha desempeñado el sistema de gobernanza electoral en la democratización mexicana es la que se refiere a las condiciones que posibilitan el tránsito de un orden político en el que prevalecen la arbitrariedad, la corrupción y la tiranía, a uno en el que “imperan” la legalidad, los preceptos constitucio-nales y la rendición de cuentas.16 Las elites que sostienen un autoritarismo

13 Acerca del sistema de justicia electoral mexicano, véase TEPJF, Sistema, 2000; asimismo, <www.trife.gob.mx>.

14 Fox, “Difficult”, 1994. 15 Durante los años noventa, las luchas sociales por la vigencia efectiva de los derechos políticos

ejercieron una influencia decisiva en el cambio político. No solamente repercutieron en la apertura del sistema y el mejoramiento de la calidad de la gobernanza electoral, también contribuyeron a renovar el sentido de apropiación de la ciudadanía de sus derechos y del espacio público. Véanse Avritzer, Democracy, 2002, y Olvera, “Tendencias”, 2003.

16 Para ponerlo en palabras de Stephen Holmes, la cuestión se refiere al tránsito del gobierno por la ley al gobierno de la ley. Véase Holmes, “Lineages”, 2003.


electoral dependen de que los opositores carezcan de oportunidades para competir en condiciones de equidad y, eventualmente, vencer en los co-micios a los representantes del gobierno. Para mantener su dominio, será necesario que las leyes y la burocracia estén de su lado. Por tal motivo, “democratizar” las elecciones implica, entre otras cosas, que la legislación garantice la equidad e imparcialidad en la contienda y que las funciones de gobernanza electoral se fortalezcan y se realicen con apego a la legali-dad. En estas condiciones, las elecciones cumplirán su cometido de elegir a los gobernantes en función de la voluntad de los electores manifiesta en las urnas.

La transición mexicana puede ser descrita entonces como un proceso en el que, de manera prolongada, tensa y paulatina, se desmontaron las ba-ses institucionales del autoritarismo electoral y se edificaron las de la democra-cia. La cuestión está en que, a pesar de los significativos avances alcanzados, todavía quedan desafíos por enfrentar en materia de desarrollo normativo e institucional. Cabe preguntarse, entonces, si hay factores de algún tipo asociados a los rezagos y los avances obtenidos. Lo mismo puede plantear-se respecto a lo que acontece en las entidades federativas: ¿qué condiciones están asociadas a las diferencias en materia de legislación y capacidades institucionales de la gobernanza electoral?

Es posible formular múltiples conjeturas para explicar las trayectorias de la gobernanza electoral en el país. Como factores explicativos podrían aducirse la visión y el empuje de los liderazgos políticos. Asimismo, la cul-tura política sería otro elemento: desde esta perspectiva, los estados con valores democráticos más extendidos y arraigados entre el público y las elites serían los que tendrían mejores sistemas de gobernanza electoral; en cambio, aquellos en los que prevalezcan tradiciones autoritarias, prácticas clientelares y ciudadanos alienados de la política, tendrán instituciones más rezagadas. Es posible que estos y otros factores, como el grado de desarro-llo económico o la vitalidad de la sociedad civil, estén asociados a la calidad de la gobernanza electoral.

En este trabajo, el énfasis está puesto en explorar los alcances de los procesos de democratización a través de las elecciones. Por ello, el objetivo es evaluar la influencia que ejercen factores como el diseño institucional, el sistema de partidos y la competitividad en el desarrollo de la legislación electoral. El análisis muestra, como se verá, que las elecciones contribuyen en mayor o menor medida al fortalecimiento de la democracia, en ciertas condiciones. Tras el arribo de la democracia, el solo hecho de que haya


elecciones competitivas no es condición suficiente para inducir un cambio institucional progresivo y certero. Antes bien, hay desafíos institucionales y estratégicos que deben ser contemplados para dar cuenta de la construcción de las condiciones normativas y organizacionales de las elecciones demo-cráticas.

ORGANIZACIÓN DEL LIBRO

La construcción de condiciones propicias para llevar a cabo elecciones li-bres y limpias se enfrenta a los dilemas de toda política que pretenda con-solidar y profundizar la democracia: a pesar de que pocos duden del valor y relevancia de una política tal, llevar a cabo las acciones necesarias en los momentos oportunos no siempre es sencillo. No solamente hacen falta voluntad, convicciones morales y políticas o el conocimiento técnico apro-piado, sino también condiciones que faciliten la confluencia de opiniones e intereses opuestos y en conflicto.

En el capítulo dos discutiré la relación entre el diseño de las instituciones políticas y el desarrollo de la gobernanza electoral en México. Se esperaría que las reglas que organizan la formulación de políticas generen incentivos y condiciones que contribuyan, en distinta medida y de diferentes formas, a producir políticas eficaces y orientadas por el interés público. En México, el diseño constitucional proporciona incentivos desalineados con la rendi-ción de cuentas democrática. A esto se debe, en buena medida, el deficiente desempeño de la democracia mexicana y la crisis de credibilidad por la que atraviesan las instituciones y los partidos políticos. Las elecciones interme-dias de 2009 lo hicieron patente. Ante el desencanto por el desempeño de los partidos y las perspectivas de un elevado abstencionismo, algunos gru-pos sociales, líderes de opinión y políticos promovieron “anular” el voto: acudir a las urnas sin sufragar por alguna de las alternativas partidistas. Los argumentos a favor y en contra de esta campaña desplazaron otros debates en la agenda pública.

Las consecuencias que ha tenido el diseño de las instituciones políticas en el desarrollo normativo y organizacional de la gobernanza electoral han sido significativas. En primera instancia, un sistema de partido hegemónico lo último que necesita son instituciones que hagan valer el gobierno de la ley. Por ello, la construcción de un sistema de gobernanza electoral autóno-mo, eficaz y profesionalizado tuvo lugar en un contexto de intercambios es-


tratégicos entre las principales fuerzas políticas durante la década de 1990. Las circunstancias que favorecieron estos intercambios fueron excepciona-les y se originaron, como regla general, en crisis políticas o en la necesidad de legitimar el sistema. Una vez en la democracia, las dificultades para efectuar reformas de largo alcance, sin embargo, persisten. Esto se debe a los altos costos de la coordinación interpartidista. No es casualidad, por ello, que la reforma electoral de 2007, originada en la crisis política de 2006, siga el patrón de las anteriores. Una segunda consecuencia de relevancia es la siguiente: si los costos de fortalecer las garantías de equidad en la com-petencia son elevados, en momentos en los que la principal urgencia para los partidos sea ganar elecciones, la estrategia óptima será aprovechar los huecos, puntos grises y debilidades de la regulación electoral para vencer a sus adversarios. Entonces, las contiendas por los votos se llevarán a cabo al filo de lo legal. La reforma de 1996 no consiguió erradicar estas prácticas; la de 2007 tampoco pudo hacerlo. La fuerte presión a la que someten estas dinámicas a los órganos de gobernanza electoral consigue debilitar su efi-cacia y credibilidad.

El segundo capítulo proporciona una revisión del proceso de cons-trucción de las normas de gobernanza electoral federales en México. Esto sirve para enmarcar la pregunta por las circunstancias que han estado aso-ciadas con el desarrollo de condiciones propicias para tener elecciones libres y limpias en los estados. El tercer capítulo da un paso adelante para abordar esa cuestión. En él se presenta la construcción de un índice que evalúa la le-gislación electoral. Se trata del índice de equidad electoral formal, que mide el grado en que las leyes estatales han establecido condiciones apropiadas para llevar a cabo elecciones democráticas. Se compone de un indicador que registra, por un lado, lo que dispone la legislación en materia de in-dependencia y profesionalización de las agencias de gobernanza electoral; y, por otro, evalúa la medida en que las normas garantizan un mínimo de equidad en las condiciones jurídicas de competencia electoral. El análisis se basa en la información que proporcionan 165 leyes electorales estatales, emitidas durante el periodo de 1990-2007.

La legislación electoral en los estados, en la etapa del autoritarismo electoral mexicano, era una reproducción fiel de la legislación federal en la materia. El tercer capítulo muestra, sin embargo, que a pesar de que per-sisten grandes similitudes en las leyes electorales estatales, el desarrollo de la equidad electoral formal en los estados ha seguido ritmos distintos y ha alcanzado puntos de evolución diferentes. En otras palabras, algunas enti-


dades han impulsado más decisivamente la ampliación de las normas de go-bernanza electoral que otros. Entonces cabe preguntarse si hay determinan-tes sistemáticos de esas diferencias. El capítulo cuatro tiene como propósito evaluar la hipótesis de que el desarrollo normativo de la equidad electoral en los estados está asociado a factores como la competitividad electoral, el número efectivo de partidos, la alternancia en el gobierno estatal, y otros. Para contrastar esta hipótesis, se presenta un análisis realizado mediante un modelo de regresión longitudinal con efectos fijos. El principal hallazgo es que, a partir de la etapa final de los años noventa, la competitividad electoral y la alternancia en el poder ejecutivo estatal dejan de ser factores clave en la generación de reformas electorales sustantivas. Los resultados sugieren la necesidad de desarrollar estrategias de análisis que permitan evaluar pro-cesos políticos más específicos. En circunstancias como esta, cobran rele-vancia los estudios cualitativos.

El capítulo cinco analiza comparativamente el desarrollo de la legisla-ción electoral en cuatro estados de la república: Baja California, Coahuila, Hidalgo y Zacatecas, que fueron elegidos con dos propósitos: por un lado, controlar el posible efecto de los niveles de desarrollo socioeconómico de cada entidad en el cambio institucional; por otro, analizar estados en los que gobernaran los tres principales partidos políticos del país. De esta manera, el análisis de Baja California y Coahuila permite trabajar con dos de las entidades con mejores niveles de bienestar en el país. En términos políticos, Baja California ha sido gobernada por el Partido Acción Nacional (PAN) desde 1989 y hasta las últimas elecciones de gobernador en 2007. Coahuila, en cambio, es uno de los estados en los que el PRI, todavía en las elecciones de 2005, seguía sin perder la gubernatura estatal. En contraparte, Hidalgo y Zacatecas representan dos entidades en las que las condiciones de de-sarrollo socioeconómico han sido más bien adversas. Hidalgo es uno de los estados mexicanos en los que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha conseguido afianzarse en los últimos años. En Zacatecas, en cam-bio, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) ha ganado consecutiva-mente la gubernatura en 1998 y 2004.

El análisis comparado de los casos mencionados muestra que, además de la competitividad electoral, el surgimiento de nuevos partidos políticos en la arena local y la alternancia en el poder ejecutivo estatal, otros factores políticos deben ser tomados en cuenta para explicar la ampliación de la equidad electoral. Por un lado se encuentran el funcionamiento de los pesos y contrapesos institucionales; por otro, las dinámicas implicadas en la re-


configuración de los sistemas de partidos y el poder local. Estos factores son clave cuando la definición de normas de gobernanza electoral deja de enfo-carse en la construcción de garantías básicas de equidad, para dirigirse a la elaboración de regulaciones concretas: financiamiento y fiscalización de los partidos políticos, campañas y precampañas electorales, organización del proceso electoral, condiciones para el acceso a los medios de comunicación, etc. Por así decirlo, una vez que cada estado ha establecido condiciones bá-sicas para llevar a cabo elecciones libres y competitivas, el fortalecimiento de la gobernanza electoral comparte los mismos dilemas de coordinación a los que se enfrenta la formulación de políticas que podrían contribuir a reforzar la democracia. Entonces, las reformas a la legislación electoral se vuelven menos una cuestión de profundizar la democracia que de garanti-zar condiciones óptimas de gobernabilidad para los actores y partidos que se disputan el poder.

Este trabajo concluye con unas reflexiones generales, en el último capítulo, donde se revisa sumariamente los contenidos del libro y se se-ñalan algunas líneas de investigación que quedan abiertas. El propósito es poner énfasis en la necesidad de proseguir la tarea de “democratizar las elecciones”. Esto significa que las reglas que definen tanto los criterios de traducción de los votos en escaños y la organización legislativa en el México contemporáneo necesitan consolidarse. Los desafíos que enfrenta el gobierno democrático son múltiples. No obstante —este es el punto— no podrán enfrentarse adecuadamente mientras las elecciones mexicanas estén más bien desligadas de la rendición de cuentas. Para mejorar la calidad de la democracia se requiere no solamente que las elecciones sean libres y lim-pias, sino también que sirvan para que los gobiernos sean representativos del interés público.

La investigación que dio lugar a este libro fue posible gracias al apoyo financiero del CONACYT ( J-45727). Agradezco a los revisores anónimos de este trabajo sus comentarios y observaciones. Por su apoyo en el proceso editorial, les expreso mi reconocimiento al doctor Francisco Porras, director de Investigación del Instituto Mora, y a Salvador Navarro, subdirector de Publicaciones. Agradezco, asimismo, a Beatriz Montes Rojas y a Juan Ma-nuel Rivera el valioso auxilio que me proporcionaron en las tareas de reco-pilación de datos, documentos e información para este estudio.

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2. INSTITUCIONES POLÍTICAS Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA: LA GOBERNANZA

ELECTORAL EN MÉXICO

La democracia electoral en México surgió de un proceso en el que las disputas por los votos en las elecciones se llevaron a cabo al mismo tiempo que las negociaciones tendentes a definir las reglas del juego. En este capítulo analizaré los arreglos institucionales resultantes de este proceso y discutiré algunas de sus consecuencias. El propósito es, por un lado, examinar la lógica del sistema electoral y los elementos del pro-ceso de formulación de políticas que resultaron de la democratización. Por otro, identificar algunos de los mecanismos que han vinculado el funcionamiento de las instituciones representativas con el desempeño de la gobernanza electoral. A grandes rasgos, mostraré que las condiciones que definen el marco para la coordinación partidista y la rendición de cuentas electoral han influido tanto en la lógica de las reformas electora-les como en algunas de las tensiones derivadas de la conducción de las elecciones.

Este capítulo se divide en cinco partes. En primer lugar, señalaré que las instituciones que promueven la coordinación política y la rendición de cuentas son clave para la formulación de políticas que fomenten la calidad de la democracia. En la segunda y tercera secciones discutiré la manera en que la democratización mexicana configuró los incentivos institucionales vigentes en el sistema político. De esta forma, en los últimos dos apartados, abordaré la influencia que han ejercido estos arreglos institucionales en el desarrollo del sistema de gobernanza electoral mexicano. La discusión esta-rá centrada en lo que ha acontecido en el ámbito federal, pero los mismos planteamientos sirven para entender las trayectorias de los órganos electo-rales en las entidades federativas.

INSTITUCIONES POLÍTICAS Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA 19

DEMOCRACIA, ESTRATEGIAS POLÍTICAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

El gobierno democrático tiene como finalidad promover políticas a favor del interés público.1 A grandes rasgos, esto significa que los gobiernos deben contar con el respaldo popular y la participación activa de los ciudadanos para impulsar políticas eficaces, congruentes, transparentes y equitativas. La capacidad de los gobiernos de impulsar políticas públicas se explica a partir de múltiples factores: el entorno internacional, las preferencias y con-vicciones ideológicas de los ciudadanos y los gobernantes, las coyunturas políticas, el peso de los grupos de interés, las normas sociales prevalecien-tes, o la historia y la cultura. En este contexto me interesa destacar el papel que desempeñan las instituciones políticas. Son instituciones las normas y reglas formales e informales que establecen directrices de comportamiento, al definir procedimientos de elección e implantación, mediante estructuras de incentivos y sanciones.2

Desde el punto de vista del gobierno democrático, las instituciones im- portan en la medida en que contribuyen, de manera más o menos efectiva, a dar solución a diversos desafíos políticos de considerable relevancia. Uno de estos es la eficacia. Las acciones públicas tienen que resolver oportuna-mente los problemas colectivos. Otro reto es el de la legitimidad: el ejercicio de la autoridad política debe evitar imponerse de manera arbitraria sobre la ciudadanía. Uno más es el de la inclusión efectiva: las personas que son objeto de las acciones del Estado tienen que tener oportunidades reales de influir en la conformación del gobierno y en la definición de las políticas públicas. Dos tipos de problemas políticos, sin embargo, son particular-mente importantes en el presente contexto. Por un lado está la necesidad de coordinar esfuerzos para definir y establecer las políticas que mejor en-frenten los problemas colectivos. Por otro, lograr que, en este proceso, se

1 O mejor, como dice Dahl: “una característica clave de la democracia es la continua respon-sividad del gobierno hacia las preferencias de los ciudadanos, considerados como políticamente iguales” (Dahl, Poliarchy, 1971, p. 1; traducción propia). En términos generales, esta es la concepción normativa de la democracia entre distintos teóricos. Véanse, entre otros, Dryzek, Deliberative, 2000, y Goodin, Reflective, 2003.

2 Una amplia literatura aborda la definición de las instituciones políticas. En este contexto, al hablar de instituciones formales, haré referencia a las reglas escritas “en pergamino” (Carey, “Parchment”, 2000). De acuerdo con Carey, las instituciones generan expectativas mutuas entre los actores políticos y son de dos tipos: las que definen cómo se agregan preferencias y las que inducen el surgimiento de situaciones de equilibrio a partir de la coordinación estratégica de los actores. Acerca de las instituciones informales, véase Helmke y Levitsky, “Informal”, 2004.


minimicen la corrupción y los abusos de autoridad. El primero es un asunto de coordinación y cooperación; el segundo, de control. La medida en que las instituciones políticas contribuyen a solucionar óptimamente estos dos dilemas está estrechamente vinculada con la calidad de la gobernanza de-mocrática.

Desafíos políticos y arreglos institucionales

El problema de la cooperación política deriva de una situación en aparien-cia trivial: en ausencia de estructuras adecuadas de incentivos para producir y sostener la acción colectiva, prevalecerán las soluciones parciales y los conflictos públicos. Si no hay incentivos o compromisos creíbles que induz-can a la cooperación, la estrategia dominante es actuar en beneficio propio. Esto trae como consecuencia, como regla general, que los beneficios de una acción colectiva concertada y eficaz se diluyan frente a las estrategias que buscan asegurar el bienestar particular. Cuando esto sucede, los resultados suelen ser colectivamente adversos.3

Las instituciones democráticas son relevantes en la medida en que moldean y regulan las formas en que se establece la coordinación entre acto-res políticos. Las formas concretas que asumen las reglas electorales, los sis-temas de partidos, la organización legislativa, la burocracia y las relaciones entre los poderes del Estado definen las estructuras de reglas e incentivos que favorecen, en mayor o menor medida, la acción política concertada. Es en función de la manera en que las instituciones democráticas promuevan la cooperación y la coordinación políticas, como las políticas serán más o menos eficaces o ineficaces, estables o inestables, rígidas o flexibles.4

El segundo problema al que deben responder las instituciones demo-cráticas es el de la rendición de cuentas, que se origina en la posibilidad de que los agentes que han sido investidos de autoridad o responsabilidad específica, sacando provecho de su situación privilegiada, se beneficien a costa de aquellos a quienes se supone que tendrían que proporcionar un

3 Lo que estoy describiendo son las características de los juegos no cooperativos (Morrow, Game, 1994, pp. 75-76). La “lógica de la acción colectiva”, elaborada en el trabajo de Mancur Olson, ilustra este tipo de situaciones (Olson, Logic, 1965). Más concretamente, la dinámica a la que aludo se observa en los juegos del tipo “dilema del prisionero”. Véase, entre otros, Bendor y Swistak, “Rational”, 2004.

4 Esta idea sigue, en lo general, el modelo que han elaborado Pablo T. Spiller, Mariano Tomas-si y Ernesto Stein. Véanse Stein y Tomassi, “Política”, 2006, y Spiller y Tomassi, Institutional, 2007.


bien o servicio. Estos riesgos son inherentes a las relaciones principal-agen-te, en las que el “principal” requiere la colaboración de un “agente” para alcanzar sus propósitos.5 Los mecanismos de rendición de cuentas, enton-ces, deben minimizar las posibilidades de que los “agentes” promuevan sus propios intereses a costa de los “principales”, creando condiciones para que los agentes justifiquen sus acciones y proporcionando a los “principales” instrumentos de sanción.

La relación ciudadano-gobernante es típicamente una de principal-agente. Los ciudadanos son los superiores jerárquicos y los gobernantes, en tanto representantes de la ciudadanía, son los agentes. Esta relación jerárquica es la relación fundamental de la democracia representativa. El principal instrumento de control son las elecciones. Las elecciones, se asu-me, permiten a los votantes premiar o castigar periódicamente a sus repre-sentantes políticos, con el fin de inducirlos a que den soluciones efectivas a los problemas públicos.6 La literatura que estudia el funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas ha señalado que las elecciones son un instrumento limitado para inducir un comportamiento responsable en el ejercicio de la función pública.7 En otras palabras, son un mecanismo necesario, pero no suficiente para los propósitos de hacer valer el imperio de la ley y promover un ejercicio responsable de las funciones públicas. Debido a sus limitaciones inherentes deben entrar en juego los mecanismos de rendición de cuentas intraestatales y sociales.

Con todo, es preciso destacar que el funcionamiento adecuado de las instituciones mediante las que se ejerce la rendición de cuentas electoral es clave en la política democrática.8 De entrada, el poder del voto es un poder relativo. En algunos contextos y ocasiones, el voto será más eficaz para inducir un comportamiento responsable por parte de los represen-tantes políticos. El que los actores evalúen la repercusión del juicio de los votantes en sus expectativas políticas y actúen en consecuencia no es una cuestión menor. En estas circunstancias, las diferencias de grado pueden ser decisivas.

5 Una revisión de la aplicación de los modelos principal-agente en el análisis político la propor-ciona Miller, “Political”, 2005.

6 Véanse Manin, Principles, 1997; Manin, Przeworski y Stokes, “Elections”, 1999, y Powell, Elections, 2000.

7 En torno al debate sobre los mecanismos de rendición de cuentas, véanse Kenney, “Hori-zontal”, 2003; Mainwaring, “Introduction”, 2003; Olvera e Isunza, “Rendición”, 2004; Schedler, “Conceptualizing”, 1999, y Smulovitz, “How”, 2003.

8 Moreno, Crisp y Shugart, “Accountability”, 2003.


Estrategias partidistas y políticas públicas

Dependiendo de la manera en que se estructuren las instituciones de la democracia, los actores implicados en la definición de políticas públicas habrán de adoptar estrategias más o menos cooperativas y más o menos so-metidas a la rendición de cuentas electoral. Asumiendo que son los partidos políticos los actores que definen las políticas en los sistemas democráticos, la figura 1 proporciona un esquema del tipo de estrategias que seguirán los partidos en escenarios institucionales divergentes. Al hablar de condiciones “favorables” y “adversas” para la cooperación política, se está aludiendo a circunstancias que se presentan de distinta forma en distintos sistemas políticos. Como regla general, es sabido que entre mayor sea la cantidad de jugadores necesarios para adoptar una política tenderá a prevalecer el statu quo, debido a la dificultad para motivar la cooperación de distintos agentes –ya sean partidistas o ramas del gobierno.9 En los sistemas presidenciales, por ejemplo, dependiendo de los poderes relativos del ejecutivo en términos partidistas y legislativos,10 la cooperación política será difícil de conseguir, en la medida en que el sistema no le proporcione directamente al presidente el control de las cámaras legislativas a través de su partido. En casos como este, las instituciones reemplazan los incentivos para la cooperación con mecanismos que generan mayorías decisivas. Por otra parte, la coopera-ción política puede estar sustentada en instituciones informales. En Chile, por ejemplo, los partidos políticos han creado instituciones de este tipo, que favorecen la cooperación multipartidista,11 precisamente para evitar los efectos previsibles del diseño institucional formal, que proporciona pocos incentivos para la coordinación política. La cooperación también se induce por causas exógenas al sistema político: una severa crisis, una situación de urgencia o alguna coyuntura particular favorecen el acuerdo y la coopera-ción entre los partidos. En casos como estos, el carácter excepcional de las circunstancias puede ser indicativo de la ausencia de mecanismos formales o informales que induzcan una acción política concertada.

Las condiciones que favorecen la rendición de cuentas vertical, por otra parte, también varían dependiendo del sistema electoral. El control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes, esencialmente depende de la manera en que se eligen: si se vota por candidatos o por listas; si las listas

9 Tsebelis, Veto, 2002. 10 Shugart y Carey, Presidents, 1992. 11 Siavelis, “Accomodating”, 2006.


son cerradas o abiertas; si el número de representantes electos por distrito es amplio o reducido; si existe la posibilidad de reelección y en qué condi-ciones, etc. En algunos casos, el control es más directo: cuando se elige a un representante en distritos de magnitud = 1 y los votantes manifiestan su apoyo a candidatos individuales, en lugar de hacerlo a una lista de candi-datos. Este procedimiento, sin embargo, tiene consecuencias en la formula-ción de las políticas públicas –los legisladores estarán más preocupados por favorecer a sus distritos que por impulsar políticas de relevancia nacional o de más largo alcance. En cualquier caso, desde esta perspectiva, e indepen-dientemente del arreglo específico, son preferibles los diseños que propor-cionen mayor influencia a los votantes a través del sistema electoral.

La parte superior derecha de la figura presenta la que se consideraría la situación ideal. En esta hay condiciones institucionales favorables para la cooperación política, por un lado; por el otro, las condiciones para promo-ver una rendición de cuentas electoral eficaz son adecuadas. En consecuen-cia, es de esperar que las estrategias de los partidos políticos sean conver-gentes en torno a la definición de políticas públicas sustantivas, congruentes y eficaces. Esto tendría que ser así debido a que los beneficios de cooperar superan a los costos de hacerlo, a la vez que los partidos tienen incentivos para actuar en pro de los electores –de lo contrario, los votantes habrán

Figura 1. Estrategias partidistas y políticas públicas

Estrategias públicamente orientadas

Estrategias orientadas a beneficiar a segmentos especiales del electorado

Estrategias particularistas

Estrategias cooperativas, orientadas por intereses particulares

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de sancionarlos. Desde luego, la situación descrita sirve para identificar las características de un ideal regulativo.

Directamente opuesta a la situación descrita se encuentra, en el ex-tremo inferior izquierdo de la figura, una situación en la que tanto las condiciones para la cooperación política como los instrumentos de ren-dición de cuentas vertical-electoral son inadecuados. En tales circunstan-cias, los electores carecen de los instrumentos necesarios para influir en el comportamiento de los partidos y representantes políticos; al mismo tiempo, la incertidumbre acerca del comportamiento de los otros actores obliga a los partidos y a los políticos individuales a actuar anteponiendo sus inte-reses particulares. El resultado es que difícilmente se acordarán soluciones efectivas a los problemas colectivos. En cambio, se verá que los partidos políticos y los representantes populares se comportan de manera irrespon-sable, desatendiendo el interés público y velando por sus intereses más inmediatos. El predominio de circunstancias como esta es lo que tiende a generar la desconfianza en los partidos políticos y las crisis de representa-ción política.

El cuadrante superior izquierdo, por otra parte, muestra el caso en el que, mientras los partidos encuentran obstáculos para acordar soluciones cooperativas a los problemas públicos, los electores ejercen un control es-tricto sobre el desempeño de sus representantes. En situaciones como esta, a pesar de que mover la maquinaria legislativa es una tarea pesada, las transacciones que realizan los representantes para beneficiar a sus electores sirven para aceitarla y echarla a andar. El resultado es que las políticas pú-blicas pueden ser inconsistentes e incongruentes, ya que lo que persiguen es complacer a los seguidores y a las clientelas de los representantes que las han establecido.12

Finalmente, la esquina inferior derecha de la figura representa cuando las circunstancias son favorables para promover la cooperación y la co-ordinación política. Sin embargo, al mismo tiempo, los instrumentos de rendición de cuentas carecen del filo necesario para alinear el comporta-miento de los políticos con los intereses de los votantes. Las estrategias de los partidos políticos, entonces, estarán encaminadas a establecer acuerdos, pero se orientarán menos por los intereses del público en general que por los intereses de las partes que forman la coalición política. En consecuencia,

12 Acerca de la relación entre instituciones políticas y políticas públicas, véanse también Shu-gart y Haggard, “Institutions”, 2001; y Cox y McCubbins, “Institucional”, 2001.


las políticas públicas producidas reflejarán las soluciones que los partidos encontraron para los problemas urgentes que enfrentaban. Esto no significa que los problemas ni las soluciones adoptadas sean los que el público iden-tifica como prioritarios, ni que, en general, tales políticas sirvan mejor para fortalecer la calidad del gobierno democrático.

En lo que resta del capítulo, emplearé los planteamientos analíticos derivados de esta figura para analizar la relación entre las instituciones po-líticas y el desarrollo de la gobernanza electoral en México. Para entrar en materia, es necesario adentrarse previamente en la lógica del cambio político en este país.

DEMOCRATIZACIÓN A LA MEXICANA

La democratización mexicana es producto de una dinámica del cambio político que Schedler ha denominado “democratización a través de elecciones”,13 que tiene lugar cuando, en un sistema político determinado, el establecimiento de las instituciones democráticas no sigue a la destitución de la elite autoritaria ni es resultado de un pacto entre las elites, sino que se resuelve en la arena electoral. El rasgo característico de este proceso de cambio político es un “juego anidado” entre la coalición autoritaria y los partidos de oposición; estos buscan destituir al gobernante autoritario a través de votos, al tiempo que, en otro plano, se pone en juego la limpieza y equidad de las elecciones.

La democratización a través de elecciones tiene lugar en la transición de un sistema de autoritarismo electoral –o autoritarismo “competitivo”– a una democracia electoral. En este caso, la “incertidumbre institucionalizada”14 que proporcionan las elecciones carece de sentido. Los gobernantes no tie-nen el propósito de que el voto popular los saque del poder. Como ha seña-lado Schedler, un autoritarismo electoral es el sistema en el que los partidos de oposición pierden elecciones.15 Desde el punto de vista del gobernante autoritario, este modelo es casi perfecto: le proporciona la legitimidad de las elecciones sin correr el riesgo de perderlas. Solamente tiene un defecto, y no es menor: la oposición se toma en serio las elecciones y pretende que sean libres y limpias.

13 Schedler, “Electoral”, 2004, y “Nested”, 2002. 14 Przeworski, Democracy, 1991. 15 Schedler, “Logic”, 2006, y Levitsky y Way, “Rise”, 2002.


El caso mexicano es prototípico de un proceso de transición del autori-tarismo competitivo a la democracia electoral.16 Durante todo el largo perio-do que duró su dominio, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) nunca dejó de llevar a cabo elecciones. La norma era que se realizaran comicios para todos los cargos públicos electos en los municipios, los estados y a esca-la federal. Sin embargo, las elecciones no eran libres ni limpias; no tenían el propósito de elegir gobernantes. Esto no significa que fueran rituales vacíos. En primera instancia, la elección periódica del presidente de la república servía para sostener el pacto fundacional, por así decir, establecido entre las elites políticas, de que ninguna persona se perpetuaría en el poder. Al mismo tiempo, como ha mostrado Magaloni,17 las elecciones le servían al PRI para disciplinar a sus facciones internas y sostener estratégicamente su dominio al arrollar a la oposición en las urnas. De esta manera lograba persuadir tanto a quienes tuvieran interés en una carrera política como a los votantes de que buscar opciones distintas al PRI era, digamos, “irracional”. Solamente quie-nes tenían convicciones ideológicas extremas, o quienes estaban dispuestos a permanecer indefinidamente del lado de los derrotados, estarían dispuestos a postularse por la oposición o a votar por ella.

Al llevar a cabo elecciones, sin embargo, el PRI también permitió que se reclamaran la legalidad y legitimidad de las mismas. A la par que los par-tidos de oposición disputaban en el terreno los puestos de elección popular, promovieron activamente la construcción de órganos electorales que dieran certidumbre a los comicios. De tal manera, en 1996 se consolida el Instituto Federal Electoral (IFE) como órgano constitucional autónomo para ejercer la función de la organización y conducción de las elecciones. Asimismo, a partir de un tribunal especializado en materia electoral, se establece el Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) con amplias fa-cultades, entre ellas la de resolver, de manera definitiva, las impugnaciones legales electorales. Los cambios a escala federal también tuvieron un efecto en los sistemas de gobernanza electoral locales, que debieron adaptarse a las disposiciones de la reforma constitucional. Este proceso, por lo demás, estuvo lejos de ser predecible y fluido. Todavía a mediados de los noventa,

16 La literatura especializada que analiza y explica la democratización en México es muy exten-sa. En esta sección se busca proporcionar una descripción estilizada del proceso de cambio político en este país. Análisis detallados y desde distintas perspectivas se encuentran, entre otros, en Becerra, Salazar y Woldenberg, Mecánica, 2000; Eisenstadt, Courting, 2004; Elizondo y Nacif, “Lógica”, 2002; Green, Dominant, 2007; Lujambio, Poder, 2000; Magaloni, “Demise”, 2005, y Voting, 2006; Merino, Transición, 2003; Olvera, “Tendencias”, 2003; Schedler “Nested”, 2002, y “Electoral”, 2004.

17 Magaloni, Voting, 2006, pp. 45-81.


el rumbo de la transición era incierto y el momento en que habría de demo-cratizarse plenamente el régimen no podía anticiparse con precisión.18

El proceso de cambio político consolidó un sistema competitivo, en el que los resultados de las urnas definen quienes ocupan los puestos de gobierno. Pero las elecciones competitivas, tanto a escala federal como lo-cal, han quedado enmarcadas en un arreglo institucional que no ha sido producto de una revisión de fondo, sino de un proceso de acumulación de cambios incrementales que respondían a las estrategias coyunturales de los actores involucrados. Esto se observa, especialmente, en el entramado de normas que articulan los votos de los ciudadanos con la formación de gobiernos y con la rendición de cuentas.

REGLAS, GOBIERNOS Y RENDICIÓN DE CUENTAS

El proceso de democratización mexicano produjo un conjunto de arreglos institucionales que elevan los costos de la formulación de políticas y pro-gramas de gobierno apegados al principio de rendición de cuentas demo-crática. Como muestra la figura 2, en México las instituciones políticas di-ficultan la coordinación de la acción política en los procesos legislativos en los que están implicados cambios sustanciales al statu quo, al mismo tiempo que aíslan a los políticos y legisladores de la influencia que pudieran ejercer los votantes sobre su comportamiento público. En esta sección analizaré las condiciones que enmarcan la cooperación política y la rendición de cuentas electoral en el sistema político mexicano.

El diseño institucional establecido originalmente en la Constitución de 1917 tenía el propósito de someter la formulación de leyes y políticas a los pesos y contrapesos que acompañan la división de poderes en un siste-ma federal. El texto constitucional creó un Congreso de la Unión dividido en dos cámaras y, deliberadamente, le atribuyó poderes legislativos débi-les al poder ejecutivo. Al promulgarse la Constitución, las reglas formales, sin embargo, contribuyeron a reproducir la fragmentación política en un periodo de la historia del país de por sí inestable. El sistema de partido hegemónico, que se edificó en los tempranos años treinta y que prevaleció hasta 1997, consiguió dar solución a los problemas de coordinación política mediante una compleja articulación de instituciones formales e informales.

18 Whitehead, “Transición”, 2002.


De esa manera aseguró la estabilidad del régimen a costa de desplazar al mundo de la retórica la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos.

La transición democrática en México fue exitosa en desmontar el en-tramado institucional que sostenía la hegemonía del PRI. Según el diseño constitucional vigente, sin embargo, las reglas hacen difícil que un mismo partido político ocupe la presidencia de la república y cuente, al mismo tiem-po, con cómodas mayorías en las cámaras de senadores y diputados. Desde 1997, fecha en que el presidente Zedillo se encontró con que el PRI había per-dido el control de la cámara baja, ni Fox ni Calderón se acercaron a contar con la mayoría absoluta de su partido en el Congreso. Luego de los decenios de la hegemonía priista, en un inicio los gobiernos sin mayoría parecían un signo alentador. El hecho de que los presidentes no contaran con un apoyo mayoritario de su partido en el Congreso sería una manifestación elocuen-te de los alcances del cambio político. Entonces sería necesario establecer acuerdos para generar leyes que contaran con el respaldo de la pluralidad de fuerzas políticas con representación en el Congreso.

El arribo de la democracia política y las elecciones competitivas han tenido como consecuencia, de hecho, una transformación del Congreso. De

México(1996-2007)

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Figura 2. La formulación de políticas en la democracia electoral mexicana


ser una instancia subordinada al poder ejecutivo, desde 1997 su relevancia política ha crecido. La representación multipartidista en la legislatura ha permitido reorganizar y fortalecer su funcionamiento interno, ha diversifi-cado las fuentes de las iniciativas legislativas y, contrario a lo esperado, ha incrementado el número de iniciativas aprobadas.19 Sin embargo, la ruta para generar acuerdos políticos de trascendencia ha resultado sumamente ardua de transitar. Las reformas y políticas impulsadas durante este periodo no han conseguido proporcionar soluciones integrales y congruentes a los problemas públicos, y han quedado lejos de cumplir las expectativas de amplios sectores de la ciudadanía.

Las dificultades que han enfrentado los gobiernos recientes para mo-dificar políticas ineficientes y poco representativas tienen orígenes extrains-titucionales: existen grupos de interés, personajes y poderes fácticos que tie-nen la capacidad de bloquear las iniciativas que afecten sus intereses.20 Sin embargo, el poder que ejercen estos agentes no se desliga de los incentivos que proporcionan las instituciones a los políticos para actuar representativa-mente, i. e., en beneficio del interés público. Según el diseño constitucional actual, las posibilidades de lograr una coordinación sostenida y eficaz se diluyen. De entrada, el poder ejecutivo se elige de una manera que dificulta el triunfo de un candidato con un amplio respaldo popular; en un sistema multipartidista, se requieren mecanismos que permitan a los contendientes alcanzar un apoyo electoral cercano o mayor al de la mayoría absoluta, y una distancia significativa respecto del segundo lugar.21 Además, el presidente carece de facultades legislativas que le permitan contrarrestar los incentivos de los partidos opositores en el Congreso para bloquear sus iniciativas. Por otra parte, la Constitución tampoco prevé otros mecanismos que permitan establecer pautas estables de cooperación entre los partidos políticos. La idea de que el gobierno de la democracia en México tendería hacia un formato “consensual” más que mayoritario,22 en el que la formulación de políticas se realizaría concertadamente entre la pluralidad de fuerzas políticas represen-tada en el Congreso, pasa por alto que el sistema mexicano de representa-ción política no fue pensado para inducir la cooperación política.

19 Véase Lehoucq et al., “Political”, 2005, pp. 27-34. 20 Banco Mundial, Gobernabilidad, 2007, y Lehoucq et al., “Political”, 2005. 21 En torno a la elección presidencial mexicana ha surgido un debate pertinente: Negretto,

“Propuesta”, 2007; Greene, “Votante”, 2007, y Shugart, “Mayoría”, 2007. 22 La distinción entre los modelos “mayoritario” y “consensual” de la democracia proviene de

Lijphart, Modelos, 1999.


El sistema electoral que se emplea en el Congreso es de tipo mixto-mayoritario.23 Esto significa que, a pesar de los escaños de representación proporcional, el sistema tiende a premiar a los partidos más votados. No obstante, los efectos del sistema electoral se quedan a “medio camino” entre un sistema de corte mayoritario y uno de tipo proporcional. Esto implica que las elecciones no proporcionan fácilmente mayorías decisivas ni favore-cen la formación de coaliciones de gobierno multipartidistas. En ese senti-do, cuando resultó evidente, a partir de los años ochenta, que el PRI estaba sufriendo un declive en las preferencias de los electores, la medida adoptada en 1986 fue la “cláusula de gobernabilidad”. Esta cláusula garantizaba al partido con más votos que tendría una mayoría absoluta, simplemente con obtener la proporción más alta de votos –o al menos 35% de la votación, se-gún la ley de 1991. La legislación estableció también un límite superior a la representación que podía tener un partido. En 1994 la cláusula de goberna-bilidad fue eliminada, pero el límite superior de la representación que puede tener un partido persiste incluso en la reforma constitucional de 2007.

Las reglas electorales fueron diseñadas pensando en un partido que no esperaba perder el respaldo de los electores ni la presidencia de la repú-blica. En la reforma de 1963, los escaños de representación minoritaria –los “diputados de partido”– no buscaban otra cosa que incentivar a los partidos de oposición a contender en el marco establecido y, de paso, contener el cre-cimiento del Partido Acción Nacional (PAN).24 Las subsiguientes reformas tuvieron el mismo propósito: luego del periodo conocido como “guerra su-cia”, en 1977 se crearon 100 escaños de representación proporcional, entre otras cosas para incorporar las corrientes políticas de izquierda al sistema de partidos. Los escaños de representación proporcional le permitieron al PRI aplicar el principio “divide y vencerás”: debido a las dificultades para vencer al PRI en los distritos de mayoría, la oposición tendría que disputarse entre sí los votos para alcanzar el umbral de representación. Esta estrategia fue adoptada inicialmente en la Cámara de Diputados. Durante la década de los noventa se extendió a la de Senadores mediante una fórmula elec-toral que le permitía obtener escaños al principal partido de oposición –el PAN– sin que el partido dominante se viera afectado.25 La reforma de 1996

23 Shugart y Wattenberg, “Mixed”, 2001, pp. 13-15. 24 Las decisiones estratégicas implicadas en la construcción del sistema electoral mexicano se

discuten en Díaz Cayeros y Magaloni, “Party”, 2001; Molinar y Weldon, “Reforming”, 2001, y Nacif, “Rotación”, 2002.

25 Molinar y Weldon, “Reforming”, 2001, y Weldon, “Consequences”, 2001.


creó 32 escaños de representación proporcional adicionales con la misma fi-nalidad: facilitar la entrada del Partido de la Revolución Democrática (PRD) –y otros partidos– al Senado, reservando cotos de poder al PRI y buscando evitar que la oposición optara por la vía de las protestas.

Cabe añadir que los problemas de coordinación que promovió el PRI para dividir a la oposición quedaron reforzados por otra causa: la posición ideológica de los partidos. Dos de los tres principales partidos nacionales, el PAN y el PRD ocupan posiciones opuestas y distantes en prácticamente todas las dimensiones ideológicas relevantes. Mientras uno es un partido moralmente conservador, a favor de la iniciativa privada y de la economía de mercado, el otro, surgido de una escisión del PRI y de la articulación de distintos grupos de izquierda, a la vez que favorece el gasto público en materia social y la equidad en las políticas, incorpora visiones nacionalistas y corporativas. La distancia ideológica de los principales partidos de oposi-ción no solamente debilitó la posibilidad de hacer un frente político contra el PRI durante la década de 1990. En los gobiernos posteriores a 1997, la distancia ideológica entre el PAN y el PRD ha seguido dificultando la coordi-nación en los procesos de formulación de políticas.

Una segunda característica significativa del diseño institucional es que proporciona instrumentos limitados de rendición de cuentas a los electores. Uno de los principales, que permitió la construcción del sistema de partido hegemónico en la década de 1930, fue la prohibición de la reelección para todos los cargos de elección popular. Si dicha prohibición limita el control que pueden ejercer los votantes sobre los gobernantes, otros elementos del sistema electoral afianzan esta limitación. Al momento de emitir su sufragio, los electores manifiestan sus preferencias por candidatos individuales, elec-tos en distritos de mayoría, que son designados, como regla general, por los partidos políticos; los votos, posteriormente, se agregan para distribuir los escaños de representación proporcional a partir de listas cerradas, también elaboradas por los partidos. Para ilustrarlo con más precisión: los votos emitidos para elegir representantes por la regla de mayoría relativa en dis-tritos uninominales, al conformar la Cámara de Diputados, se contabilizan también para distribuir 200 diputaciones de representación proporcional en cinco circunscripciones plurinominales. Mediante este sistema, los votantes no participan en la conformación de las listas, no votan directamente por alguna de ellas, ni pueden reelegir a ningún legislador o gobernante. La consecuencia es que el voto, que de por sí es un instrumento de sanción un tanto rústico, se ve despojado de gran parte de su potencial político.


El sistema es similar para la elección de senadores. Cada seis años los electores sufragan por la lista de candidatos que presentan los partidos y emiten un solo voto. Sin embargo, en cada entidad federativa se asignan dos senadores al partido que haya obtenido más votos, y un senador a la “primera minoría”. Adicionalmente, en una circunscripción nacional, los partidos se distribuyen proporcionalmente los restantes 32 senadores –128 en total. Esta fórmula, por lo demás, introduce una distorsión adicional: una cuarta parte de los senadores carece de vínculos formales con los estados, de manera que la función de representación territorial que debería cumplir el Senado queda mermada. El surgimiento de la Conferencia Nacional de Gobernadores al inicio del sexenio de Fox, que ha fungido como un órgano de cabildeo de los gobernadores con el gobierno federal, es un síntoma de que el Senado no cumple plenamente su función representativa.

La limitación de los instrumentos electorales de rendición de cuentas es la contraparte del poderoso control que ejercen los partidos sobre los pro-cesos políticos. Al ser protagonistas de las transacciones que produjeron la transformación institucional del régimen, los partidos políticos supieron sacar ventaja de las nuevas reglas del juego. El autoritarismo electoral se transformó en un sistema competitivo en la medida en que los partidos de oposición consiguieron redistribuir el poder que estaba en manos del par-tido hegemónico. Pero reservaron para sí otras piezas del botín que fuera sólo del PRI: la prohibición de la reelección, el control estricto de la nomi-nación a los puestos de representación popular y la restricción a la entrada de nuevos contendientes.

En términos comparativos, los partidos mexicanos “grandes” –el PRI, el PAN, el PRD– están mejor consolidados organizacionalmente que sus contra-partes en América Latina.26 Esto no significa que cumplan satisfactoriamen-te su función de representación política ni que sean entidades que cuenten con el apoyo entusiasta y la plena confianza del público. Los partidos “chicos” no son muy distintos en cuanto a su capacidad representativa. Las dispo-siciones creadas por la legislación de 1996 para promover la pluralidad política han tenido como consecuencia el surgimiento de empresas políticas relativamente eficaces para captar votos y coligarse estratégicamente con los “grandes”, pero con una representatividad limitada. Es el caso de par-tidos como el Partido Verde Ecologista de México, Convergencia, Partido del Trabajo y Nueva Alianza, entre otros que no han alcanzado a mantener

26 Langston, “Strong”, 2007.


su registro. El pluralismo partidista, con todo, quedó restringido por la reforma de 2003 que incrementó los requisitos para el registro de nuevos partidos. La reforma constitucional de 2007, aunque dio un paso decisivo para promover el registro de partidos con auténtico respaldo popular, tam-bién reforzó las restricciones anteriores: será cada seis años que los partidos emergentes podrán adquirir su registro.27

Las normas relativas a los partidos han buscado construir un siste-ma de partidos nacionales fuertes que eviten la fragmentación política y el surgimiento repentino de oportunistas. Sin embargo, el sistema de partidos resultante del proceso de democratización en México, más que estar sus-tentado en normas de accountability que induzcan una relación fluida entre la opinión pública, la movilización política y las políticas públicas, está basado en un “virtual control oligopolista de la representación política”28 por parte de los partidos políticos –especialmente, por parte de los “grandes”.

En breve, las instituciones políticas mexicanas, al dificultar la coor-dinación interpartidaria en el Congreso y al restringir los instrumentos electorales de rendición de cuentas, producen dinámicas políticas que van a contramano del fortalecimiento de la gobernanza democrática. Por un lado, como los costos de formar coaliciones legislativas son altos, será di-fícil implantar reformas de largo alcance que requieran acuerdos sólidos o mayorías calificadas. Prosperarán aquellas políticas públicas en las que la negociación y el intercambio de prebendas entre partidos faciliten la coo- peración. Las reformas que impliquen mayores costos de transacción, en cambio, serán difíciles de plantear. En los casos en que sea posible alcanzar acuerdos legislativos, no obstante, las políticas estarán sesgadas a favor de los intereses de las partes requeridas para elaborarlas. Las elites partidistas y los grupos de interés vinculados a ellas resultarán directamente beneficia-

27 Una intervención oportuna de la Suprema Corte echó abajo una disposición del régimen de coaliciones partidistas aprobado en la reforma electoral, que aseguraba la “vida eterna” a los partidos “pequeños”, aunque no alcanzaran la votación mínima requerida para mantener su registro. Hasta la reforma de 2007, los partidos minoritarios podían coligarse con los partidos “grandes”. Esto les permitía asegurar la votación requerida para mantener su registro y participar en la distribución de escaños de representación proporcional. La reforma conservó la posibilidad de las coaliciones, pero estableció un procedimiento para que cada partido recibiera los votos del electorado por separado. Previendo dificultades para alcanzar la votación mínima requerida de 2%, los partidos minoritarios lograron introducir una cláusula que permitiría al partido grande de la coalición ceder hasta 1% de su votación a un partido chico.

28 Prud’homme, “Vida”, 2007, p. 136. Evidencia empírica del funcionamiento deficiente de la función representativa de los partidos políticos mexicanos se presenta en Méndez, “Sistema”, 2007.


dos. Si a esto se suman la evidencia de casos de corrupción y los escándalos políticos, no es difícil entender la crisis por las que atraviesan las institu-ciones representativas. Los problemas de eficacia, impunidad y precaria rendición de cuentas alimentan el descontento ciudadano y deterioran la credibilidad de los partidos y de las instituciones políticas.29

LA LÓGICA DE LAS REFORMAS ELECTORALES

Las reformas electorales en México han estado estrechamente asociadas a los arreglos institucionales y las estrategias partidistas derivadas de ellos. Los ritmos y los alcances del cambio institucional en materia de gobernanza electoral han estado definidos, por un lado, por las posibilidades de coordi-nación entre los actores políticos para definir los términos de las regulacio-nes electorales; y, por otro, por el grado en que los acuerdos alcanzados son capaces de responder al interés público.

En esta sección mostraré que las reformas electorales han tenido lu-gar cuando los partidos políticos han conseguido superar diversos tipos de obstáculos para formar coaliciones legislativas más o menos inclusivas. Durante la década de 1990, la definición de normas equitativas y garan-tistas en materia de gobernanza electoral se enfrentó a la obvia resistencia del partido hegemónico. Posteriormente, una vez bajo las condiciones ins-titucionales de la democracia electoral, la fragmentación partidista en el Congreso ha obstaculizado la formulación de reformas institucionales de fondo. En estas circunstancias, no es sorprendente que la crisis política de 2006 sea el factor desencadenante de la reforma electoral de 2007. Por otro lado, las leyes y agencias electorales que han sido resultado de los procesos de reforma son producto de intercambios estratégicos entre los

29 La campaña a favor de participar electoralmente anulando el voto en los comicios federales de 2009, cuyo fin era manifestar descontento e inconformidad con el sistema de partidos, encontró eco y abrió un debate en la opinión pública. En ciertos casos, se plantearon argumentos sustantivos en contra de tal propuesta. Los líderes partidistas y otras figuras públicas, e incluso la campaña del IFE en un inicio, reaccionaron más bien con descalificaciones. Argumentos a favor del voto nulo pueden verse en Sergio Aguayo, “Por Esperanza”, Reforma, 3 de junio de 2009; José Antonio Crespo, “Para políticos nulos… un voto nulo”, Excelsior, 18 de mayo de 2009; Denise Dresser, “Anular es votar”, Reforma, 15 de junio de 2009, y Soledad Loaeza, “Los anulistos”, La Jornada, 9 de julio de 2009. Finalmente, en la elección intermedia de 2009, con una abstención de 55%, el porcentaje de votos nulos ascendió a 5.4%. Partidos como el PT, Convergencia, Nueva Alianza o el Partido Social Demócrata, cada uno de manera individual, incluso alcanzando su registro, se quedaron por debajo de 4%. En el Distrito Federal, el voto nulo rebasó el 10% de los votantes.


partidos políticos. Esto ha sido determinante para que varios puntos en la agenda de reformas necesarias hayan quedado pendientes.

El sistema de gobernanza electoral mexicano es producto de la nece-sidad de “institucionalizar la desconfianza”. La creación de regulaciones y agencias autónomas con amplias facultades responde a la urgencia de con-tar con la certidumbre de que ningún partido político tendrá bajo su con-trol la organización, conducción y validación de las elecciones. Uno de los pilares del dominio ejercido por el PRI era el control formal e informal que tenía sobre las funciones de administración y justicia electoral. A menos que alguna fuerza o circunstancia externa pudiera obligarlo, el PRI no pare-cía dispuesto a modificar las condiciones que sostenían su hegemonía. Las disputas en torno a la limpieza de las elecciones durante los años ochenta fueron un factor que influyó en la creación del IFE en 1990. Pero la clave fue el fraude cometido por el PRI en las elecciones presidenciales de 1988, que le dieron el triunfo a Salinas de Gortari. El presidente entrante se vio ante la posibilidad de una movilización popular generalizada en contra del régi-men. A fin de legitimar su gobierno e impulsar las reformas previstas en su agenda –el tipo de políticas englobadas con la etiqueta de “neoliberales”–, se vio obligado a solicitar la colaboración política y legislativa del PAN. Este aprovechó la oportunidad para ganar presencia electoral y promover una reforma gradual en las condiciones de gobernanza electoral.30 La misma lógica estuvo presente en las reformas de 1993 y 1994. La reforma de 1994, según ha demostrado Magaloni,31 es resultado de un cálculo estratégico del PRI, en el que acepta ampliar la autonomía del IFE a fin de asegurar la legitimidad de los triunfos electorales que esperaba obtener. El PRI no cre-yó verse derrotado en las urnas; por lo mismo, requería de una instancia autónoma que certificara su triunfo y evitara que la oposición denunciara un fraude. Los partidos de oposición, paralelamente, demandaban mayor certeza e imparcialidad en las elecciones.

La reforma constitucional de 1996 se apega al mismo guión. La elec-ción presidencial de 1994, a pesar de ser relativamente limpia, se desen-volvió en un terreno sistemáticamente nivelado a favor del PRI. A pesar de los avances logrados en múltiples áreas de la administración electoral, las garantías de equidad y certeza electoral todavía eran insuficientes. En ese

30 De acuerdo con Ackerman, el entonces líder del PAN, Diego Fernández de Cevallos, a fin de obtener mayores concesiones electorales, incluso promovió una reforma limitada (Ackerman, Organismos, 2008, p. 60).

31 Magaloni, “Demise”, 2005.


año, sobre el trasfondo de la insurgencia zapatista en el estado de Chiapas y la inestabilidad política producida por el asesinato del anterior candidato a la presidencia por el PRI, al tomar posesión de su cargo, el presidente Zedillo anunció una próxima y “definitiva” reforma electoral. El severo colapso económico que sobrevino a finales de 1994 contribuyó a agudizar la crisis política. Diversas organizaciones civiles y actores políticos con dis-tintas adscripciones impulsaron entonces una nueva reforma electoral, a la que terminaron sumándose el presidente Zedillo y el PRI. En la reforma de 1996, las demandas de los partidos de oposición contribuyeron a definir un marco regulatorio de las elecciones con garantías más amplias: se establece de manera definitiva la autonomía del IFE, el Tribunal Electoral da lugar al TEPJF y, en general, se robustecen las condiciones de equidad en la com-petencia electoral. Un objetivo estratégico de esa reforma fue consolidar la incorporación del PRD al marco constitucional, debido a la cercanía y la afi-nidad que había mostrado hacia el movimiento zapatista.32 La creación de los senadores de representación proporcional ofreció, con tal propósito, una vía de acceso al PRD a la cámara alta, que hasta entonces estaba reservada para el PRI y el PAN, prácticamente.

Apenas una década después, ya en el marco de la institucionalidad democrática, se produjo una nueva reforma electoral. El factor desencade-nante lo constituyó la crisis poselectoral de 2006. Aunque las posiciones y el poder relativo de los partidos políticos eran muy distintos al que prevalecía diez años antes, la dinámica que dio lugar a la reforma de 2007 fue muy semejante a la de las reformas anteriores. La reforma constitucional de ese año se efectuó en el contexto de un gobierno que requería de la cooperación de la oposición política para fortalecer su legitimidad y para sacar adelante los previstos en su agenda.

Los comicios federales que tuvieron lugar en 2006 parecen haber suce-dido en dos escenarios completamente distintos. Por un lado, las elecciones para renovar la Cámara de Diputados y la de Senadores se llevaron a cabo con eficacia y relativa normalidad. Los representantes electos ocuparon sus cargos sin mayores sobresaltos. La elección presidencial, en cambio, produjo un conflicto político que ha tenido consecuencias de más largo alcance.33

El conflicto poselectoral de 2006 tuvo múltiples detonantes, pero se originó fundamentalmente en la incapacidad tanto del IFE como del

32 Magaloni, Voting, 2006, p. 244. 33 Estos acontecimientos han sido analíticamente tratados por varios especialistas. Véanse Ac-

kerman, “Límites”, 2008; Crespo, 2006, 2008, y Schedler, “Mobilization”, 2007.


TEPJF para proporcionar plena certidumbre en torno a los resultados de la elección presidencial.34 En un contexto de polarización y encono en la opi-nión pública, ni el IFE ni el TEPJF pudieron mostrar de manera plenamente convincente que el terreno de competencia estuvo nivelado, que ninguna intervención arbitraria influyó decisivamente en los resultados, que los votos se contaron bien y que, finalmente, ganó el candidato que obtuvo más votos.

En la elección de 2006, el adversario a vencer era el candidato opo-sitor de la Coalición por el Bien de Todos (CBT), Andrés Manuel López Obrador (AMLO), quien llevó la ventaja en las preferencias electorales durante meses –incluso desde un par de años antes de la elección. Para posicionar a su candidato, el panista Felipe Calderón Hinojosa (FCH), la Alianza por México (AM) impulsó una agresiva campaña en los medios. Ante las querellas interpuestas por la CBT, el IFE actúo tibiamente. El parti-do de AMLO, y principal integrante de la CBT, el PRD, había denunciado para entonces que la conformación del Consejo General del IFE en 2003, acordado por el PRI y el PAN, tenía como objetivo favorecer a estos partidos. La conducción de la elección presidencial que realizó el IFE, al menos por omisión, parecía confirmar tal aseveración.

Esto tenía lugar mientras otros actores desempeñaban un papel muy activo en la contienda en contra de AMLO. Una influyente asociación de la iniciativa privada –el Consejo Coordinador Empresarial–, sin contar con facultades legales para ello, contribuyó a la crispación con mensajes en los medios en contra de esta candidatura. Mayor notoriedad alcanzó el activis-mo del presidente en turno, Vicente Fox, quien hacía campaña en contra de AMLO más que a favor de Calderón. La animadversión de Fox hacia López Obrador era conocida –tiempo después, ya fuera de la presidencia, afirmó que había ganado dos elecciones: contra el PRI en 2000 y contra AMLO en 2006. En 2005, debido a una argucia legalista promovida por el gobierno de Fox, AMLO estuvo a punto de ir a la cárcel y perder así la posibilidad de competir en las elecciones. La táctica fue desafortunada y sus efectos se revirtieron.

El alud en contra del candidato de la izquierda, sumado a errores sensibles cometidos por el propio López Obrador, surtió efecto: de tener

34 La aceptación de los resultados de las elecciones en países de reciente democratización, más que un hecho que se desprenda automáticamente del funcionamiento de la democracia es, ante todo, un fenómeno variable que debe ser explicado a partir de sus determinantes empíricos (Ander-son et al., Loser’s, 2005).


constantemente la ventaja en las encuestas, en pocas semanas, al filo de la jornada electoral, Calderón le dio alcance. La noche de la elección, in-mediatamente después que el consejero presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde, manifestara que la contienda estaba tan cerrada que no se podía discernir al candidato que llevaba la ventaja, tanto AMLO como Calde-rón se declararon ganadores. Era el peor de los escenarios posibles. El IFE no sólo no pudo proporcionar certeza acerca de la legalidad e imparciali-dad de los procedimientos del conteo de los votos, sino que contribuyó al desenlace: Ugalde declaró anticipadamente ganador a Calderón, a pesar de que esta es una facultad exclusiva del TEPJF. La respuesta de AMLO no se hizo esperar: denunció que le habían robado la elección, promovió impugnaciones ante el Tribunal Electoral –no todas con la calidad jurídica debida– y se apoderó del Paseo de la Reforma. El asunto había quedado en manos del TEPJF. Las elecciones habían tenido lugar el 2 de julio de 2006; no fue sino hasta el 6 de septiembre de ese año que el Tribunal de-claró, de manera unánime, a Felipe Calderón como el presidente “electo”. La sentencia, sin embargo, fue más voluntariosa que consistente.35 Los seguidores de AMLO denunciaron un fraude y lo proclamaron, más tarde, “presidente legítimo”.

Diversos intentos posteriores por hacer un recuento de las boletas, sin más pretensiones que tener certeza acerca de los votos que obtuvieron los candidatos, fueron sistemáticamente denegados por el IFE, de entrada, y por el propio TEPJF –este último apelando, incluso, a un criterio legal inexis-tente: la “indisponibilidad” de la información.36 Aunque varios estudios descartan la presencia de un fraude masivo, el hecho es que, como afirma José Antonio Crespo, no se puede saber a ciencia cierta cuál candidato fue el ganador.37 Haciendo una revisión cuidadosa de la evidencia disponible, Crespo pone de relieve la incapacidad del TEPJF para resolver con certeza jurídica el conteo de los votos; incluso señala que la opción de declarar nula la elección fue descartada más por los cálculos estratégicos de índole personal de los magistrados que por razones sustantivas.38

35 Eisendstadt muestra claramente el contraste institucional en que tiene lugar el conflicto pose-lectoral de 2006 respecto a las “concertacesiones” de los años noventa. Sin embargo, su evaluación del desempeño del TEPJF tal vez sea demasiado optimista (Eisendstadt, “Origins”, 2007).

36 Para una revisión minuciosa y crítica del manejo que hicieron el IFE y el TEPJF de las boletas electorales, véase Ackerman, “Límites”, 2008.

37 Crespo, 2006, 2008. 38 Ibid., pp. 133-147.


Sea como fuere –“haiga sido como haiga sido” dijo Calderón–, obte-ner la presidencia con 36% del voto popular, con una diferencia de menos de un punto porcentual sobre el segundo lugar, en el marco de una amplia polarización social y como resultado de un proceso legalmente zanjado, pero procedimentalmente incierto, equivale a obtener un mandato con una legitimidad endeble. En paralelo, los comicios revelaron las limitaciones de la regulación electoral establecida en 1996. En tales condiciones, la tradi-ción política mexicana reclama una reforma electoral. Apenas iniciado el año 2007, el PRI y el PRD pusieron en la agenda la posibilidad de esta refor-ma. Para tal efecto, los partidos de oposición necesitaban la colaboración del PAN, el partido de Calderón. En contraparte, el presidente tenía inten-ciones de impulsar distintas iniciativas mayores en materia fiscal, energética y en el sistema de pensiones de los trabajadores del Estado, entre otras. Sin embargo, su partido, el PAN, a pesar de ser el partido mayoritario en el Congreso, no contaba más que con una pluralidad de los legisladores en la Cámara de Diputados y en la de Senadores.

El impulso decisivo a la reforma electoral lo dio el PRI. Los términos se incluyeron en un paquete legislativo elaborado por el líder de ese par-tido en el Senado, Manlio Fabio Beltrones, para promover una “reforma del Estado”. En materia electoral, los temas que serían abordados eran de diversa índole, pero había una reivindicación especial, introducida por el PRD: la renovación completa del Consejo General del IFE. El consejo pre-sidido por Luis Carlos Ugalde había sido nombrado en 2003, a partir de un acuerdo entre el PRI y el PAN, que excluyó al partido de izquierda. Fue un claro error estratégico: desde entonces, el PRD cuestionó la imparcialidad del IFE –la opinión pública, desde luego, también reprobó la manera en que se designaron a los consejeros del IFE. La condición establecida por el PRD fue apoyada por Manlio Fabio Beltrones. En 2003, quien participó por par-te del PRI en la conformación del Consejo General del IFE fue Elba Esther Gordillo, entonces aliada de Fox y posteriormente expulsada del partido. Por lo tanto, el PRI del 2007 requería sacudirse también la herencia de Gor-dillo. Tras un proceso relativamente rápido de negociación, el presidente Calderón y su partido dieron su apoyo a la reforma, y consiguieron que la renovación de los consejeros fuera escalonada. En el mes de septiembre de 2007 se aprobó la reforma constitucional en el Congreso y fue ratificada posteriormente por 30 de los 31 estados con facultades para hacerlo, y en enero de 2008 se publicaron los cambios en la ley reglamentaria, el Código Federal de Procedimientos e Instituciones Electorales.


La reforma electoral de 2007 buscó abordar los asuntos que quedaron pendientes en la legislación de 1996.39 Entre los aspectos más destacados de esta reforma se encuentran: la modificación del proceso de conformación del Consejo General del IFE, la reducción de los tiempos de las campañas electorales –a 90 días en la elección de presidente, a 60 en elecciones no concurrentes–, una modificación a la fórmula para determinar el monto del financiamiento público a los partidos políticos, la regulación de los procesos de selección de candidatos dentro de los partidos, el fortalecimiento de las capacidades de fiscalización del IFE de las finanzas de los partidos, y las fa-cultades exclusivas del IFE para adquirir tiempos en los medios de comuni-cación y distribuirlos, conjuntamente, con los tiempos fiscales, entre los par-tidos políticos. Con todo, otros aspectos de la legislación resultaron proble-máticos. Por ejemplo: la idea de crear una contraloría interna en el IFE, bajo el control de la Cámara de Diputados, parece una vía indirecta para limitar la autonomía del Consejo General. Por otro lado, la posibilidad que tienen tanto el IFE como el TEPJF de sancionar los mensajes que “calumnien” a las personas o “denigren” a las instituciones durante el proceso electoral, a petición expresa de la parte afectada, podría dar lugar, en la práctica, a una jurisprudencia restrictiva que limite la libertad de expresión.40 Tan tras-cendente como lo anterior es que, con la nueva ley, los estados pueden es-tablecer convenios con el IFE para que sea este el que se encargue de llevar a cabo los comicios locales. Otras alternativas eran el statu quo o la creación de un “instituto nacional de elecciones”, que se encargara de todos los comi-cios en el país. A pesar de la viabilidad de una institución de tal naturaleza, los estados y los funcionarios electorales locales se escandalizaron ante esa posibilidad. La solución adoptada –una intermedia– es la que puede re-sultar menos óptima, pues no establece directrices claras para continuar el fortalecimiento del federalismo electoral ni aprovecha las ventajas de contar con una agencia con las facultades para regular los comicios electorales en el territorio nacional.

La reforma de 2007, para los propósitos de este trabajo, ilustra las dificultades que enfrentan los partidos políticos para coordinarse y alcanzar

39 Un balance de los aspectos que dejó pendientes la reforma electoral de 1996 se encuentra en Crespo, “Reforma”, 2000.

40 Cabe añadir que precisamente este tema ha motivado otras inconformidades. Frente a la pro-hibición de la adquisición de publicidad política en los medios por parte de particulares, un grupo de intelectuales promovió un amparo ante la Suprema Corte, con el argumento de que la normatividad limita la libertad de expresión de la ciudadanía.


cambios sustantivos en las instituciones del Estado. Una prueba es que, adicionalmente a la reforma electoral, no se produjo ningún cambio de fondo en el régimen político, a pesar de la “ley Beltrones”, promulgada en abril de 2007, a partir de una iniciativa del senador del mismo nombre que establecía un mandato al Congreso para que llevara a cabo, de una vez por todas, la “reforma del Estado”. Las dos cámaras legislativas de-bían, entonces, pronunciarse en un plazo de doce meses respecto a cinco temas: “régimen de Estado y gobierno”, “democracia y sistema electoral”, “federalismo”, “poder judicial” y “garantías sociales”. Dicha ley tenía más un carácter simbólico que jurídico. Finalmente, el plazo venció sin mayores logros ni consecuencias.

Por otra parte, además de los elevados costos que conlleva la coordi-nación necesaria para modificar el statu quo del sistema político, la calidad de la legislación emitida responde a las prioridades de los actores necesarios para impulsarla, en la medida en que los instrumentos formales del público para que los políticos rindan cuentas son limitados. Las reformas de los años noventa, sin que la de 1996 sea una excepción, produjeron regulaciones que solucionaron los problemas urgentes, pero obviaron hacer un rediseño que optimizara la calidad de las elecciones. A manera de ilustración, cabe citar no solamente la falta de reglamentación del voto de los mexicanos en el extranjero, que se logró hasta 2005, sino también cues-tiones como la reorganización de los calendarios electorales, la duración y el costo de las campañas, las condiciones para la fiscalización de los re-cursos de los partidos, o incluso la revisión de los métodos de elección de los legisladores y el poder ejecutivo. En cambio, las reformas electorales consolidaron reglas que benefician directamente a los partidos políticos –y en especial a los partidos “grandes”–, como las relativas al financiamiento público o a los métodos de asignación de escaños.

En el mismo sentido, los límites de la reforma electoral de 2007 están determinados también por la falta de reestructuración del régimen político. Esta reforma, aunque consiguió introducir preceptos de “segunda genera-ción” en la gobernanza electoral, no modificó la estructura de incentivos que determinan las estrategias de los partidos respecto a las políticas públi-cas (véanse las figuras 1 y 2). Si acaso, las regulaciones destinadas a reesta-blecer la confianza en la gobernanza electoral, como el acceso a los medios de comunicación, la regulación de las “precampañas”, el acortamiento del calendario electoral, o la revisión de la estructura institucional del IFE, vinie-ron complementadas por disposiciones que fortalecen el control que ejercen


los partidos sobre la función representativa y los procesos políticos.41 En otras palabras, los ajustes en las reglas de gobernanza electoral, con sus ven-tajas y desventajas, se vieron limitados por la ausencia de reformas en las condiciones que dificultan la cooperación política y que limitan los alcances de los instrumentos electorales de rendición de cuentas.

ESTRATEGIAS PARTIDISTAS Y GOBERNANZA ELECTORAL

La organización de elecciones federales requiere de un enorme despliegue de recursos y capacidades por parte de las autoridades administrativas. Desde mediados de los noventa, el IFE ha demostrado contar con la capa-cidad de efectuar comicios con notable certeza y eficacia —las excepciones, como la elección presidencial de 2006, son relevantes por eso mismo. Con todo, la calidad de la legislación electoral, las condiciones en que se realizan los comicios, la equidad en la competencia, el desempeño de los órganos de administración y de adjudicación legal en materia electoral y la legitimidad de las elecciones, tanto en el plano federal como en los ámbitos estatales, continúan siendo temas críticos de discusión y debate público.

En esta última sección señalaré que la conspicua centralidad que sigue teniendo la gobernanza electoral en México se origina en la manera en que las instituciones representativas han estructurado las estrategias competi-tivas de los agentes políticos. Cuando los contrapesos institucionales y el sistema electoral son insuficientes para inducir a los actores políticos a com-portarse responsablemente y atentos al interés público, la competitividad electoral hace redituables estrategias políticas dirigidas a “politizar” la regu-lación vigente. En el caso mexicano, debido a que los votos no solamente se traducen en escaños o en el acceso al poder ejecutivo, sino que traen apare-jados cuantiosos recursos públicos, el funcionamiento de la representación política y las debilidades de los mecanismos de rendición de cuentas bajan los costos de las estrategias que desgastan la gobernanza electoral.

Si el imperativo es ganar elecciones y acumular la mayor cantidad de votos posibles, para los actores políticos resultan redituables las tácticas que

41 Una propuesta elaborada por el Comité Conciudadano para la Reforma Electoral y presen-tada a los legisladores –aunque pasada por alto–, estaba mejor integrada y contenía lineamientos para avanzar de manera coherente en la mejora de la regulación y conducción de las elecciones. Véase Propuesta ciudadana de Reforma Electoral (documento de trabajo), Comité Conciudadano para la Reforma Electoral, Incide Social, A. C., México, julio de 2007. Localizada en <www.comiteconciu-dadano.blogspot.com>.


se formulan en los límites de la legalidad. Por supuesto, agencias de gober-nanza electoral profesionalizadas y autónomas pueden imponer sanciones a los comportamientos indebidos de los contendientes. Por eso mismo los órganos de gobernanza electoral son un botín preciado por los partidos políticos. Estos se disputarán el favor y la aquiescencia de los árbitros al colocar a funcionarios de bajo perfil o buscar la manera de ejercer control sobre las funciones de gobernanza electoral. Desde el punto de vista de los agentes regulados durante las elecciones –los partidos políticos, los can-didatos, etc.–, las agencias de gobernanza electoral deberían ser dóciles y manipulables, pero lo suficientemente capaces para evitar la anarquía y los conflictos electorales.

Las tácticas competitivas en los márgenes de la legalidad, que ponen a prueba la capacidad de los órganos de gobernanza electoral, son un fenó-meno generalizado. Hay sucesos que son más bien para un inventario de la picaresca política: ante la prohibición que hace el COFIPE de 2008 a los gobernantes de promocionar su imagen en periodos no electorales, el alcal-de panista de la ciudad de Toluca, en el Estado de México, Juan Rodolfo Sánchez, en lugar de aparecer él mismo en los anuncios en la vía pública que difundían las obras de su gobierno, se las arregló para que lo hiciera una persona con quien tenía un extraordinario parecido: “un clon”.42

De mayor alcance resultaron los “destapes” tempranos de los aspi-rantes a los puestos de gobierno. Una dinámica novedosa en la democracia mexicana fue el surgimiento repentino de “precandidatos”, que hacían cam-paña para obtener la nominación de su partido al cargo que fuere, antes del inicio formal de las campañas electorales. Así fue como Vicente Fox obtuvo la nominación de su partido para contender por la presidencia de México en 1999, después de estar en “precampaña” desde 1997. Sin embargo, pron-to quedó de manifiesto que en las precampañas se ponían en juego cuan-tiosos recursos materiales y financieros difícilmente auditables. La falta de instrumentos para fiscalizar el origen y el manejo de esos recursos fue una de las razones por las cuales el nuevo COFIPE introdujo lineamientos para las precampañas. El problema, con todo, no se solucionó. Al prepararse las elecciones federales de 2009 se hizo evidente que la delincuencia organiza-da y el narcotráfico podían intervenir activamente en el financiamiento de precandidatos y candidatos a los puestos de elección popular. Las tareas de supervisión y fiscalización tendentes a evitar que el “dinero sucio” flu-

42 “Desata polémica clon del alcalde”, Reforma, 17 de junio de 2008.


yera en la contienda electoral se enfrentaron a los problemas de coordina-ción entre el IFE, los partidos políticos –que se mostraron poco decididos a enfrentar el problema– y las dependencias del gobierno federal que debían colaborar en el asunto –la Secretaría de Gobernación y la Fiscalía Especia-lizada en Delitos Electorales.

Durante las campañas electorales la tensión sobre las normas y las agen-cias de gobernanza electoral escala en intensidad: lo reñido de las elecciones favorece las estrategias de alto riesgo. Los partidos apuestan a que los órganos reguladores enfrentarán dificultades para detectar y sancionar las irregulari-dades en la contienda. Las anulaciones de distintos comicios efectuadas por el TEPJF ilustran este punto43 –por ejemplo, las elecciones de gobernador en Tabasco, en el año 2000, y en Colima, en 2001. A pesar de los precedentes es-tablecidos por la anulación de diversos comicios, sobre todo en contiendas locales, la limpieza en las elecciones sigue haciendo falta. Las elecciones para gobernador en Oaxaca y en Veracruz, en 2004, o las de Tabasco en 2006 y Yucatán en 2007, por mencionar algunas, se caracterizaron por ser ásperas y conflictivas. En ninguno de estos casos fue necesario reponer la elección del ejecutivo estatal, pero quedaron lejos de servir como ejemplos de pulcritud.

El refinamiento de las estrategias que bordan sobre los límites de lo legal queda de manifiesto en una grabación del gobernador de Veracruz, Fidel Herrera, filtrada a la prensa.44 A pesar de haber abanderado la “fi-delidad por Veracruz” en su campaña, Fidel Herrera obtuvo un triunfo apretado en la elección de gobernador en 2004. A partir de ese momento, como lo atestigua la grabación, su gobierno dio prioridad a preparar la elección intermedia de 2007, en la que el PRI obtuvo un triunfo arrollador. Las “técnicas electorales” a las que se hacía alusión incluían un repertorio de tácticas de canalización de recursos públicos y de compra y coacción del voto.

Las multas recibidas por el PRI y el PAN a causa de los casos “Pemexga-te” y “Amigos de Fox”, también sirven para ilustrar el punto. Las estrategias ilegales desarrolladas por el PRI y el PAN tenían la expectativa de que los huecos legales en la fiscalización de los recursos financieros de los partidos políticos les permitieran salir ilesos. Tenían frente a sí una elección presi-dencial competida y a una autoridad electoral recientemente conformada,

43 El TEPJF, en su primera época (1996-2006), adoptó una política activa y garantista. Véase Nieto, Interpretación, 2003.

44 “Dirige elecciones Fidel Herrera”, Reforma, 28 de mayo de 2009.


de la que no se esperaba que emitiera tales sanciones. Cuando el IFE con-denó las irregularidades cometidas, los propios partidos políticos parecían no dar crédito a lo sucedido. Las represalias que tomaron posteriormente lesionaron no sólo al IFE, sino la credibilidad en las instituciones en general. Aunque en escala menor, esta misma táctica se repitió en 2006, en el caso de la propaganda política. Los partidos, en conjunto, dejaron sin reportar el origen de los recursos que emplearon para adquirir 281 000 anuncios televisivos que emplearon durante la contienda electoral –37% del total detectado por el IFE.45 No es muy difícil adivinar que calcularon, tal como sucedió posteriormente, que el IFE tendría dificultades para auditar esos recursos y para sancionar las irregularidades.

El Partido Verde, por mencionar un caso más, previo a las campañas de 2009, no solamente consiguió evadir las sanciones que le había impuesto al IFE, sino que consiguió que el Tribunal Electoral emitiera una sentencia en un sentido directamente opuesto al de la reforma constitucional de 2007. Antes de que se iniciara formalmente la contienda electoral de 2009, apa-recieron en televisión legisladores del Partido Verde que dieron a conocer sus acciones al público. El IFE multó a dicho partido por violar uno de los preceptos de la nueva legislación electoral: ningún partido político puede adquirir tiempo en radio y televisión para hacer proselitismo. El TEPJF, al responder a la impugnación promovida por el Verde, en sentencia del 8 de mayo de 2009, resolvió anular la multa y, así, prácticamente, permitir que los partidos continuaran adquiriendo publicidad en medios sin intermedia-ción del Instituo Federal Electoral.

Por otra parte, el marco institucional en el que se llevan a cabo las elecciones en México tiene una segunda consecuencia: persiguiendo el obje-tivo de obtener triunfos electorales, una estrategia rentable para los partidos es colonizar los órganos de gobernanza electoral. Para asegurarse de que vence a sus contrincantes, cada partido político buscará la manera de ob-tener un trato privilegiado de los órganos de gobernanza electoral, a la vez que persigue que las regulaciones establecidas se apliquen sin restricciones a los demás. Desde luego, esta era la ventaja que tuvo el PRI durante déca-das; la diferencia consiste en que la oportunidad de influir en la conducción de las elecciones, aunque sea de manera parcial, se generalizó a los demás partidos. Esto repercute, necesariamente, de manera adversa en el desem-

45 “Gastan partidos $3 000 millones. IFE”, Reforma, 17 de mayo de 2007. “Ignora el IFE quiénes financiaron 200 000 spots a partidos políticos”, La Jornada, 17 de mayo de 2007.


peño autónomo y profesionalizado de los órganos federales y estatales de gobernanza electoral.

La conformación del Consejo General del IFE ha desempeñado un pa-pel sensible en la institucionalización de la democracia. Tras la reforma de 1996, los principales partidos consiguieron establecer un equilibrio en la de-signación de los consejeros electorales, que fue el garante de la confianza de los partidos y la sociedad civil en el IFE. Además, fue una de las condiciones que propiciaron el desarrollo autónomo y vigoroso de este órgano, a raíz del pluralismo y la iniciativa que caracterizó al Consejo General nombrado en 1996.46 Uno de los principales desafíos que enfrentaron esos consejeros fue, precisamente, neutralizar y profesionalizar el aparato administrativo del IFE, que en gran medida seguía controlado por el partido que había equipado a este órgano desde 1990 –el PRI. La renovación del Consejo Ge-neral en 2003 tuvo un fuerte impacto político, precisamente porque en ese proceso se rompió el equilibrio alcanzado en 1996. En 2003, el PRI y el PAN se repartieron en cuotas la designación de los siete consejeros del IFE. Con esta medida, no solamente pusieron en evidencia su poca disposición a tole-rar un órgano con una “autonomía empoderada”,47 sino que mostraron una grave miopía al no reconocer la relevancia de que el PRD, la tercera fuerza política, al quedar excluido del reparto, cuestionara la legitimidad del IFE. Se trataba de un asunto que iba más allá de la “partidización” del Consejo General. Lo que se ponía en juego era el grado en que los acuerdos parti-distas servían para motivar la lealtad al sistema de los actores relevantes. Las consecuencias del proceso de designación del Consejo General del IFE se manifestaron en el proceso electoral de 2006. Durante esta contienda, los consejeros no consiguieron reivindicar su capacidad ni su legitimidad. Esto fue uno de los detonantes de la crisis poselectoral de ese año.

La reforma de 2007 ofrecía la oportunidad de establecer un nuevo equilibrio en torno al Consejo General del IFE, al hacer necesaria la reno-vación parcial de los consejeros. Los partidos no pudieron aprovechar esta ocasión sin dejarse llevar nuevamente por intereses de corto alcance. El proceso en el que serían reemplazados Luis Carlos Ugalde y dos consejeros más, fue accidentado e ineficaz. En noviembre de 2007, el Congreso emitió una convocatoria para que los interesados en ocupar los puestos de conse-jeros concursaran por esos cargos, se presentaron en total 439 aspirantes.

46 Ackerman, Organismos, 2007, y Alonso y Aziz, “Campo”, 2005. 47 Ackerman, “Autoridad”, 2006.


Estos serían evaluados por una comisión especial y, quienes obtuvieran las mejores calificaciones, serían considerados seriamente para el cargo. Final-mente, el procedimiento para designar a los consejeros siguió una lógica bastante más prosaica: los tres partidos principales proponían sus opciones preferidas, esperando postular alguna que no contara con el veto de nin-guno de los otros. Sin embargo, no fue posible conformar una terna que no tuviera al menos un veto de alguno de los partidos. El mandato legal para designar a los nuevos consejeros en un tiempo límite se venció el 14 de diciembre de 2007, sin que se hubiera alcanzado ningún acuerdo. Esta situación generó tensiones y desgaste, tanto entre los partidos y los aspiran-tes como en la opinión pública. En esta coyuntura, el consejero presidente presentó su renuncia y se retiró del cargo.48 El asunto no se resolvió sino hasta un par de meses después, en la madrugada del 7 de febrero de 2008, cuando una terna consiguió el visto bueno de cada partido.

Las mismas tensiones en torno a la conformación de los órganos de administración electoral se observan a escala subnacional. En los estados, los partidos políticos están atentos a la menor oportunidad de ganar in-fluencia y control sobre los órganos de administración y justicia electoral. En Yucatán, todavía en el año 2001, ante la cercanía de las elecciones para gobernador, el entonces titular del poder ejecutivo estatal, el priista Víctor Cervera Pacheco, sin muchos ambages, promovió la conformación de un órgano electoral a modo para favorecer a su candidato. Los partidos de oposición impugnaron las acciones del gobernador, lo que motivó la inter-vención del TEPJF.49 Apelando al federalismo y la soberanía de los estados, Cervera Pacheco no aceptó el consejo nombrado por el TEPJF, y dio lugar a un conflicto que se prolongó durante varios meses. La presión política obligó al gobernador a ceder; en esas elecciones, una coalición liderada por el PAN obtuvo el triunfo en la elección de gobernador.

Los intentos partidistas por colonizar los órganos de gobernanza electoral no siempre suelen ser estridentes. Resulta más eficaz promover reformas legislativas o alcanzar acuerdos entre los partidos durante los pro-cesos de designación de los funcionarios electorales. En algunos casos, es preferible para los beneficiarios no modificar el statu quo, como lo ilustra el caso guanajuatense, en el que la legislación favorece el control del poder eje-

48 Su versión de los acontecimientos se encuentra en Ugalde, Así, 2008. 49 Una revisión de este caso y de la anulación de las elecciones en Tabasco en el año 2000 se

presenta en Berruecos, “Electoral”, 2003. Una revisión minuciosa de las contiendas poselectorales la realiza Eisendstadt, Courting, 2004.


cutivo sobre el Consejo Electoral estatal.50 Atendiendo el caso del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF), Rosa María Mirón relata detallada-mente la manera en que los legisladores del PRD, durante la administración de López Obrador, en aras de la austeridad y la eficiencia, debilitaron la autonomía del IEDF a través de reformas a su estructura organizacional. En 2005, durante el proceso de designación de los integrantes de un nue-vo Consejo Electoral, los perredistas sencillamente acordaron con el PAN y el PRI el número de consejeros que correspondían a cada partido.51 En el mismo sentido, la reforma electoral de Veracruz en 2004 aprobó que en periodos no electorales fueran los partidos políticos quienes habrían de asu-mir la conducción del Instituto Electoral del estado.52 La autonomía de este órgano electoral quedaba así socavada mediante una argucia legislativa; nuevamente en nombre de un manejo más eficiente de los recursos públi-cos. La Suprema Corte declaró inconstitucional tal medida, a partir de una acción promovida por el Partido de la Revolución Democrática.

La reforma de 2007, entre otras consecuencias, abrió un espacio de oportunidad para que los partidos estatales redefinieran a su favor la es-tructura y conformación de los órganos electorales. Dicha reforma obligó a los estados a modificar su legislación electoral para hacerla compatible con la reforma constitucional aprobada en ese año. Sirva como ilustración lo sucedido en dos de los más importantes estados del país y en el Distrito Federal. En la capital, en 2008, se aprobó una reforma al Código Electoral que establecía la renovación anticipada del Consejo del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF). Esta disposición fue anulada por la Suprema Corte y por el TEPJF. En este contexto, la mayoría de los consejeros del IEDF acor-dó destituir al consejero presidente de este órgano, con quien tenían una confrontación abierta. Este trance se originó en las pugnas entre las “tribus” del PRD en la Asamblea Legislativa, se intensificó con la intervención del ti-tular de la Contraloría Interna, nombrado por dicha Asamblea, y contó con el beneplácito del PAN y los otros partidos de oposición. El TEPJF restituyó al consejero presidente, pero este, luego de un periodo de incertidumbre e inestabilidad institucional, terminó renunciando al cargo.

En ese mismo año, en el Estado de México, también sacando ventaja de una reforma a la legislación, los diputados locales motivaron la renun-

50 Rionda, “Guanajuato”, 2009. 51 Mirón, “Código”, 2009. 52 Berger, “Reformas”, 2009.


cia del consejero presidente del Instituto Electoral del Estado de México (IEEM), al transferir muchas de sus atribuciones a una instancia administra-tiva, la Secretaría General Ejecutiva, nombrada por el Congreso local. De este proceso cabe destacar dos aspectos: tras destituir a varios consejeros del cargo, los diputados nombraron a nuevos integrantes del Consejo del IEEM. Entre ellos, a la esposa de un diputado local por el PRD. El segundo: el consejero presidente que fue nombrado en sustitución del que renunciara a su cargo, reconoció abiertamente que estaba vinculado con el PAN. Estos arreglos ilustran la lógica de abierta partidización y deslegitimación que, de acuerdo con Arzuaga y Vivero, han afectado al IEEM.53 Nada menos, en la víspera de las elecciones de 2005, todos los integrantes del Consejo General fueron removidos por el Congreso local a partir de presuntos actos de corrupción.

De igual manera, tras la reforma federal de 2007, en Jalisco tuvo lugar un proceso semejante al ocurrido en el Estado de México –y en otros esta-dos, como San Luis Potosí. El Congreso local aprobó modificaciones al có-digo electoral para adecuarlo a las reformas federales. Esta ocasión pareció oportuna a los legisladores para asignar a sus partidos una jugosa partida presupuestal. De paso, aprovecharon para refundar el instituto electoral local y, ya entrados en materia, renovar a los miembros del consejo del Ins-tituto Electoral del Estado de Jalisco (IEEJ). Un giro de este tipo generaría inconformidad en la opinión pública y entre los principales implicados. Por ello, anticipándose a la polémica, los legisladores tomaron las precauciones debidas. Contaban ya con una partida millonaria para persuadir a los con-sejeros salientes para dejar sus puestos sin escándalo.54

Las situaciones y acontecimientos mencionados forman parte de una serie más amplia de intercambios entre los órganos de gobernanza electoral y los agentes a los que regulan. El propósito ha sido ilustrar algunas consecuen-cias que han tenido, en términos de la gobernanza electoral, las estrategias de los actores políticos en el marco institucional vigente. Con todo, a reserva de que algún suceso modifique los parámetros actuales, es previsible que las dinámicas descritas se acentúen en torno a las elecciones presidenciales de 2012. Con la siguiente elección presidencial en perspectiva, los órganos del sistema de gobernanza deberán aplicar vigorosamente la normatividad y ofrecer soluciones eficaces y certeras en momentos críticos.

53 Arzuaga y Vivero, “Transición”, 2009. 54 “Gastará Jalisco 25 millones de pesos para liquidar a consejeros electorales”, La Jornada, 25

de septiembre de 2008.


La cuestión está, sin embargo, en que luego del conflicto de 2006 los órganos electorales federales se han encontrado con dificultades para reconstituirse como garantes de la legalidad electoral en momentos clave. Aunque el proceso electoral de 2009 se llevó a cabo con un grado notable de eficacia, la curva de aprendizaje para instituir la reforma de 2007 por la que atravesaron el IFE, el TEPJF y los órganos administrativos y jurisdiccio-nales en materia electoral en el país, siguió una ruta accidentada y errática. El Consejo General del IFE se vio en apuros durante las campañas de 2009 para sacar adelante responsabilidades como las de regular el acceso a los medios de comunicación e inducir el acatamiento de las disposiciones de la reforma. Estos problemas se originaron, en parte, porque los legisladores dejaron pendiente la expedición de ajustes a varias leyes y reglamentos para adaptarlos a la reforma de 2007.55 No obstante, otros incidentes generaban interrogantes acerca de la capacidad del IFE para asumirse como órgano re-gulador proactivo y garantista. Un caso sintomático fue la votación dividi-da mediante la que se aprobó “perdonar” las multas a Televisa, a Televisión Azteca y otras compañías televisivas por su actitud desafiante y las conduc-tas atípicas en la transmisión de publicidad política conforme a la reforma de 2007.56 La obstinación de un grupo de consejeros en pasar por alto las irregularidades cometidas por las televisoras sugería que los intereses que defendían no eran precisamente los del público.57

El desempeño del TEPJF, a su vez, dio lugar a dudas semejantes. Los magistrados que resolvieron las impugnaciones legales en torno a la elec-ción presidencial dejaron su puesto en 2006. Así, los nuevos magistrados pronto se vieron envueltos en la polémica, debido al escándalo que rodeó la renuncia de Flavio Galván a la presidencia del Tribunal —a la presiden-cia, pero no a su puesto de magistrado. Galván se vio obligado a dejar el

55 “Llega IFE rebasado a las campañas”, Reforma, 30 de abril de 2009. 56 “Se empecina el IFE en perdonar multa a Televisa”, Reforma, 13 de marzo de 2009. 57 Otro incidente daba cuenta de que algunos consejeros se ocupaban de cuestiones más mun-

danas: en febrero de 2009, en medio de una acelerada profundización de la crisis económica en México, en la que se habían perdido masivamente empleos y el valor del peso se había devaluado hasta 50%, los consejeros anunciaron que aplicarían una cláusula constitucional que les permitía ho-mologar sus salarios a los de los magistrados de la Suprema Corte. Esto implicaba dejar de percibir un salario mensual de 177 000 pesos, para obtener uno de 330 000 –cuando el monto del salario mínimo mensual es, aproximadamente, 200 veces menor: 1 644 pesos. Una airada protesta pública los hizo revertir la medida. Algunos días después de anunciar que no se subirían el sueldo, seguía abierta la posibilidad del incremento salarial: “Simulan en el IFE reducción salarial”, Reforma, 28 de febrero de 2009. Los magistrados de la Suprema Corte –y otros funcionarios del poder judicial–, en cambio, no se sintieron aludidos: incrementaron su salario mensual a 347 000 pesos (“Ministros de la Corte suben su sueldo a $347 000”, La Jornada, 27 de febrero de 2009).


cargo que ocupaba a raíz de las investigaciones realizadas por el Consejo de la Judicatura Federal. La Judicatura indagaba las irregularidades come-tidas en la adquisición de un edificio para el tribunal, y en otros asuntos administrativos, en las que se vio directamente involucrada la coordina-dora de asesores del magistrado.58 Luego de este accidentado inicio, hacia las elecciones intermedias de 2009, el TEPJF se caracterizó por asumir una política de confrontación con el IFE. Ante todo, el Tribunal se colocó en el centro de la atención pública al emitir un conjunto de sentencias –erráticas e incongruentes, a decir de diversos observadores–59 que afectaron sustan-tivamente los procesos políticos.60

Ante la elección presidencial que se avecina, robustecer las capacida-des del IFE y el Tribunal Electoral para hacer valer la legalidad y conferir certeza a los procesos electorales, continua siendo un reto crucial para la democracia mexicana. El trayecto por recorrer es cuesta arriba.

CONCLUSIONES

En este capítulo he analizado la relación entre las instituciones políticas, las estrategias partidistas y la gobernanza electoral en México. He señalado que las reglas electorales dificultan, por un lado, la formación de gobiernos de mayoría que puedan actuar decisivamente; y, por el otro, tampoco pro-porcionan incentivos claros para la cooperación interpartidista. Al mismo tiempo, los arreglos institucionales del sistema político limitan el control que ejercen los electores mediante el voto: la prohibición de la reelección

58 “Renuncia Flavio Galván a presidencia del TEPJF”, El Universal, 7 de agosto de 2007; “Exigen legisladores renuncia de Galván”, Reforma, 8 de agosto de 2007.

59 Acerca del desempeño del tribunal, véase: “Errática y preocupante, la orientación del TEPJF en sus fallos”, comunicado de prensa del Comité Conciudadano para la Observación Electoral, México, 21 de mayo de 2009. Un trabajo que recoge ensayos críticos acerca del desempeño de la Suprema Corte, el TEPJF y el IFE respecto a la reforma de 2007 es Democracia sin garantes. Las autori-dades vs. la reforma electoral. Véase Córdoba y Salazar, Democracia, 2009. Véase también el reportaje publicado en Enfoque del periódico Reforma, del día 14 de junio de 2009: “El Tribunal cuestionado”, por Martha Martínez, pp. 3-7; asimismo, “Preocupa conducta del Tribunal”, Reforma, 16 de junio de 2009.

60 Se mencionó más arriba la sentencia que benefició al Partido Verde. Otro caso sobresaliente fue la anulación de la candidatura de la perredista Carla Brugada a la jefatura delegacional de Izta-palapa, a favor de la también perredista Silvia Oliva. Esta sentencia ocurrió a pocas semanas de los comicios. Para sostener a su candidata, el líder de esa facción del PRD, López Obrador, desarrolló una complicada estratagema que dependía de que el candidato del PT ganara la elección y luego cediera su lugar a Brugada.


en los puestos de elección popular, el sistema de listas cerradas en la elec-ción de legisladores y los altos costos asociados a la formación de partidos políticos reducen significativamente la influencia de los ciudadanos en la conducción del proceso político. La función representativa que ejercen los partidos políticos ha quedado severamente debilitada en virtud de tales condiciones.

Estos arreglos institucionales no solamente han limitado la función de las elecciones como “instrumentos de la democracia”,61 sino que han sido clave al configurar el marco regulatorio y el funcionamiento del siste-ma de gobernanza electoral mexicano. En este capítulo he mostrado que el surgimiento y consolidación de la gobernanza electoral ha tenido lugar en circunstancias que impedían la coordinación entre los partidos políticos para proporcionar soluciones creíbles a la tarea asociada de darle certeza y legitimidad a las elecciones. Estas circunstancias, sin embargo, han estado definidas por el poder relativo de los partidos, sus intereses inmediatos y las negociaciones que se han realizado en consecuencia. Por tal motivo, el desa-rrollo de las instituciones de gobernanza electoral se ha ido incrementando para proporcionar respuestas urgentes y coyunturales.

Los cambios en la gobernanza electoral han tenido lugar desligados de una reforma “estructural” del sistema electoral y de las instituciones políticas. La reforma del Estado mexicano es necesaria para renovar los incentivos y alinear las estrategias partidistas con el interés público.62 Sin embargo, las dificultades que enfrentan los partidos políticos para implantar una reforma de largo alcance se han combinado con la urgencia que tienen de competir en elecciones municipales, estatales y federales. Las estrategias de los par-tidos, entonces, se han dirigido a diversificar sus repertorios competitivos, en ocasiones empujando o tergiversando los límites de lo legal, e incluso tratando de inclinar a su favor los órganos de gobernanza electoral.

Esta revisión de la relación entre las estrategias partidistas y el desa-rrollo de la gobernanza electoral en México aporta elementos para situar el análisis de la gobernanza electoral en relación con el diseño de las insti-tuciones políticas. La principal implicación de este análisis es que las estra-tegias partidistas no habrán de modificarse sustantivamente en tanto no se modifiquen de alguna forma los incentivos institucionales. Esto no significa

61 Powell, Elections, 2000. 62 Una cuestión adicional es lo que habría que reformar y en qué dirección. Respecto al sistema

electoral y al régimen político, una discusión oportuna se encuentra en Negretto, “Reforma”, 2006.


que el rediseño institucional sea la panacea. Transformaciones de distinta índole pueden impulsarse a partir de los cambios en las preferencias del electorado, en la capacidad de organización colectiva de los ciudadanos o de las acciones de los liderazgos políticos. Con todo, la revisión de diver-sos aspectos de las instituciones representativas parece ser una condición necesaria para mejorar el desempeño de la democracia. Dar paso a esta re-definición, sin embargo, se enfrenta a las dificultades para efectuar cambios constitucionales de fondo, ya que los principales beneficiarios del statu quo son los propios partidos políticos.

54

3. LA EQUIDAD ELECTORAL FORMAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS

El estudio del desarrollo normativo e institucional de la gobernanza electoral en México representa una oportunidad para conocer mejor los procesos de democratización, tanto a escala nacional como subnacional.1 El desarrollo de la normatividad en materia electoral y el desempeño de los órganos de administración y justicia electoral de carácter federal han sido analizados y discutidos exhaustivamente. La gobernanza a escala local, a pesar de que reviste un interés semejante, hasta hace poco comienza a ser objeto de estudios sistemáticos y con carácter comparativo. El objetivo de este capítulo es presentar la construcción de un instrumento que tiene como finalidad describir el desarrollo normativo de la gobernanza electoral en los estados mexicanos.

La legislación electoral, desarrollada a escala subnacional en México, ha sido elaborada a imagen y semejanza de la legislación federal. Un factor sustantivo ha contribuido a ello: la reforma de 1996 estableció lineamientos que deberían ser aplicados por los estados en diversas áreas de la legisla-ción. A primera vista, entonces, parecería que, al ser en lo general muy semejantes, las variaciones en las normas serían mera cuestión de detalle. La calidad de la legislación, además de tener diferencias más bien idiosin-crásicas, sería equivalente en todas las entidades de la república. En este capítulo mostraré que durante la década de 1996 a 2007 los cambios en la legislación electoral de las entidades federativas resultan sustantivos, al me-nos en lo que hace al resguardo de ciertas condiciones mínimas de calidad

1 Parte de la discusión y los resultados que se presentan en este capítulo fueron publicados previamente en la revista Perfiles Latinoamericanos, año 17, núm. 33, enero-junio de 2009.

LA EQUIDAD ELECTORAL FORMAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS 55

para la gobernanza electoral. Este es un paso necesario para proceder, en el capítulo siguiente, a la evaluación de un conjunto de hipótesis acerca de los determinantes de las reformas electorales en los estados.

El capítulo se divide en tres partes. En primera instancia, enmarcaré el análisis en el estudio de la calidad democrática de las elecciones. Poste-riormente, describiré la composición del índice de equidad electoral formal, que constituye el instrumento que servirá para comparar la legislación de los estados. Este índice captura los atributos generales de las leyes electora-les locales que se refieren a la posibilidad de realizar elecciones libres y lim-pias. Sus componentes son dos: por un lado, el grado en que la legislación establece condiciones apropiadas para el desempeño de las funciones de los órganos de gobernanza electoral; y, por el otro, el grado en que las normas garantizan condiciones equitativas en la competencia electoral. Finalmente, la tercera parte presenta descriptivamente la información que se deriva de analizar las leyes electorales estatales.

ELECCIONES LIBRES Y LIMPIAS: ¿CÓMO OBSERVARLAS?

Este capítulo plantea un indicador para evaluar el desarrollo normativo de la legislación electoral en las entidades federativas mexicanas en el periodo de 1990 a 2007. Se trata del índice de equidad electoral formal (EEF), que evalúa la medida en que cada estado establece condiciones apropiadas para la realización de elecciones competitivas e imparciales. Puesto de manera coloquial, es un indicador del grado en que “el terreno de competencia está nivelado”.

El índice de EEF es una estrategia para evaluar una de las dimensio-nes de la calidad de las elecciones: la eficacia del sistema de gobernanza electoral para darle certidumbre y legalidad a los comicios. Consiste en ana-lizar la estructura jurídica de la gobernanza electoral en los estados mexica-nos, aunque deja sin atender la forma en que se organizan y conducen las elecciones. Se trata, por lo tanto, de una estrategia con límites obvios, pero no por ello deja de ser relevante.

La evaluación y observación de la conducción de elecciones son asuntos analíticamente complejos. Aunque se reconozca la imposibilidad práctica de que los comicios carezcan de errores, sesgos o acciones manipuladoras de algún tipo, la magnitud y consecuencias de las deficiencias en su con-


ducción son variables. El efecto de los intentos de manipulación electoral varían conforme a múltiples factores: la desigualdad socioeconómica de los votantes, la competitividad de los comicios, las instituciones políticas y el desempeño de los órganos de gobernanza electoral, entre otros.2

A esto se añaden las diversas paradojas a las que se enfrentan quienes pretenden evaluar la calidad de las elecciones. Hartlyn y McCoy señalan que, cuando se carece de capacidades para detectar los intentos de manipu-lación de los resultados electorales, es cuando menos se puede establecer con certeza la influencia que ejercen, y cuando es más probable que estos intentos sean decisivos.3 Una tensión semejante la encuentran entre la ex-tensión temporal y temática de la observación electoral, con el fin de eva-luar mejor el proceso y la capacidad resultante de realizar juicios precisos y certeros. El grado de competitividad electoral genera también la paradoja de que la evaluación del proceso puede ser menos estricta cuando el mar-gen de victoria es mayor. Incluso la evaluación de las elecciones está sujeta a una tensión derivada de que haya juicios convergentes menos por conside-raciones estrictamente procedimentales que por intereses semejantes entre los observadores.

A pesar de las dificultades que la acompañan, las tareas de observación se han generalizado. Su práctica se ha convertido en una actividad regular, sobre todo a partir de la década de 1980, en sistemas en transición política o de reciente democratización.4 En México, en las elecciones presidenciales de 1994, la Alianza Cívica desarrolló un programa de observación electoral que produjo información relevante y aprendizajes significativos para la so-ciedad civil prodemocrática.5 Las actividades de esta índole son realizadas comúnmente por organizaciones civiles y por agencias internacionales. Los estándares y criterios empleados son todavía variados, pero hay cada vez mayor convergencia en torno a lo que implica la observación electoral.

Ahora bien, la evaluación de la calidad de las elecciones no solamente se realiza con el propósito de calificar su limpieza y legitimidad. Diver-sos analistas han resaltado la importancia de desarrollar instrumentos que permitan comparar las condiciones y las maneras en las que se conducen las elecciones. En este sentido, Goodwin-Gill ha desarrollado lineamientos

2 Lehoucq, “Electoral”, 2003; Lehoucq y Molina, “Democratización”, 2002, y Schaffer, “Why”, 2007.

3 Hartlyn y McCoy, “Observer”, 2006. 4 Middlebrook, “Electoral”, 1998. 5 Aguayo, “Electoral”, 1998, y Olvera, “Movimientos”, 2003.


para evaluar “elecciones libres y justas”.6 Su propuesta es una estrategia comprensiva, en la medida en que pretende abarcar integralmente la eva-luación del proceso electoral. Del mismo tiempo es el instrumento ideado por Elklit y Reynolds.7 Estos autores han hecho un inventario que incluye once dimensiones, desde el marco legal hasta procedimientos poselecto-rales, cubriendo aspectos como los criterios con que se han definido los distritos electorales, los programas de educación cívica de los votantes, la conformación del padrón electoral, el diseño de las boletas, la realización de encuestas, los medios de impugnación y la regulación de las campañas.

La estrategia adoptada en el presente estudio ha sido analizar la legis-lación en materia electoral promulgada por los estados. En comparación con las alternativas preferidas por Goodwin-Gill o Elklit y Reynolds, la que emplearé tiene una desventaja notoria: deja fuera de la construcción del índice diversos aspectos del funcionamiento efectivo de la gobernanza electoral. Reconociendo esta limitación, por otra parte, el análisis compara-tivo de la legislación no carece de relevancia. De hecho, tiene una ventaja específica: permite cubrir un rango de casos más numeroso, en una tempo-ralidad más amplia.

Con todo, abordar la dimensión legal de las elecciones con propósitos de análisis comparado supone enfrentar varios desafíos analíticos. Cuando no se tiene como objeto una discusión sustantiva de los contenidos norma-tivos y jurídicos de la legislación, cabría cuestionar la utilidad de un análisis de esta índole. La razón es sencilla. Como se sabe, lo que dice la norma no es lo que se hace en la práctica. El problema básico suele ser que las leyes se promulgan, pero no se cumplen, debido a que otras normas y arreglos informales son mucho más eficaces para regular el comportamiento de los actores. Incluso cuando hay la voluntad de hacer cumplir las leyes, la falta de capacidad administrativa e institucional va en detrimento de la eficacia de la ley.

Para el caso mexicano, Eisendstadt8 ha mostrado que el funcionamien-to de las leyes y las instituciones electorales ha estado en conexión directa con las estrategias de los actores políticos y los incentivos que estos han en-contrado para resolver los conflictos en las instancias legales definidas para tal propósito. Esto implica que la eficacia empírica de las normas jurídicas,

6 Goodwin-Gill, Elecciones, 2006. 7 Elklit y Reynolds, “Framework”, 2005. 8 Eisendstadt, Courting, 2004.


más que una condición determinada, es un fenómeno que hay que explicar en función de las estrategias de los actores que se ven obligados por ellas. Este hecho, sin embargo, no debe relegar a un segundo plano la estructura normativa que define el cumplimiento de alguna función política. Los con-tenidos y alcances de la norma jurídica son importantes, pues definen las facultades formales efectivas de las que se valen los actores políticos para alcanzar o promover sus fines. Las leyes establecen las coordenadas que se-paran lo legal de lo ilegal, definiendo el marco regulativo en el que pueden moverse estratégicamente los actores políticos.

En otras palabras, aunque la eficacia de las leyes depende de los in-centivos que tengan los actores para cumplirlas, por un lado, y de las capa-cidades organizacionales para hacer creíbles las amenazas y sanciones, por otro, los contenidos de las normas también son relevantes para comprender la amplitud de las restricciones a las que se enfrentan los actores políticos y los referentes legales con los que cuentan para definir sus estrategias. Por otra parte, el marco legal en materia electoral define si hay condiciones apropiadas para conducir elecciones democráticas. Conocer en qué medida un sistema político cumple con los requisitos legales mínimos para llevar a cabo elecciones libres y limpias, es una condición necesaria para promo-ver el desarrollo de la gobernanza electoral. La complejidad que ha alcanzado el derecho electoral, sin embargo, dificulta la tarea de identificar criterios elementales para la evaluación de la legislación en la materia.9 Cuando el propósito es proporcionar una visión integrada, y a la vez con fines com-parativos, de las cualidades de la legislación electoral, los desafíos son con-siderables. Una aportación significativa en este sentido es la del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA). El IDEA ha definido un grupo de lineamientos para evaluar la legislación en materia electoral que rige en distintos países.10 Abarcan los aspectos centrales de la conducción de elecciones libres y limpias, a la vez que contienen criterios claros para la evaluación de las leyes.

En México, la relevancia de los distintos ordenamientos jurídicos para regular los comportamientos de los actores políticos ha motivado un amplio interés por la legislación electoral. De hecho, su análisis en las entidades fe-derativas ha llamado la atención de diversos analistas políticos. Poco antes

9 Una muestra la proporciona la variedad de temas abordados en el Tratado de derecho electoral comparado de América Latina (2007). Al respecto, véase Nohlen y Sabsay, “Derecho”, 2007.

10 IDEA, International, 2002. La traducción al español fue elaborada por el IFE, <http://www.idea.int/publications/pub_electoral_main.html>.


de la reforma constitucional de 1996, Crespo11 elaboró uno de los estudios comparativos más detallados de legislación electoral en las entidades. En un trabajo de factura más contemporánea, Méndez de Hoyos demuestra la importancia que tuvo el diseño de leyes electorales más “justas” ( fair), para dar cauce a la competencia electoral local en México.12 Eisendstadt,13 en su análisis de la relación entre las estrategias partidistas y el desarrollo de la justicia electoral en México, también desarrolló un indicador basado en la normatividad electoral. De igual manera, en otro estudio, Ley14 analizó los determinantes de la independencia formal de los órganos de adminis-tración electoral estatales en el periodo de 1990 a 2004. Los estudios cita-dos muestran el interés que reviste el estudio comparado de la legislación electoral estatal. De este grupo, el análisis realizado por Peschard15 destaca por considerar una revisión detallada de las leyes publicadas hasta poco después de la reforma electoral de 2007. Este trabajo recoge información de prácticamente todos los temas relevantes que son tratados y regulados por las leyes electorales y de participación ciudadana en las 32 entidades.

En esta misma línea, analizaré las condiciones que definen las leyes electorales estatales en los estados para realizar elecciones libres y limpias. El propósito es construir un índice que sea a la vez comprensivo, en el sentido de que abarque las dimensiones que constituyen las funciones de gober-nanza electoral, y susceptible de ser aplicado en múltiples casos. Necesa-riamente reflejará en su construcción las características idiosincrásicas de la legislación electoral mexicana, pero se pretende que el índice sirva para tener una visión comparativa. Por ese mismo motivo requiere ser planteado con cierta generalidad, lo que también implica poner entre paréntesis la evaluación del desarrollo normativo de aspectos concretos del derecho elec-toral: regulación de los partidos políticos, financiamiento, conducción de las campañas electorales, por mencionar algunos ejemplos.16 De esta forma, la pregunta general que trataré de responder es: ¿hay condiciones de equidad

11 Crespo, Votar, 1996; véase también Becerra et al., Así, 1996. 12 El índice desarrollado por Méndez está basado en los criterios establecidos por Goodwill-

Gill. 13 Eisendstadt, Courting, 2004. 14 Ley, “Descentralización”, 2007. 15 Peschard, “Dimensión”, 2009. Este trabajo se publicó en un libro que contiene, además, once

estudios de caso, elaborados por otros tantos especialistas. 16 La evaluación del desarrollo de las diversas dimensiones del derecho electoral, sin embargo,

es necesaria. Una prueba de que las características específicas de la legislación tienen efectos en la política la aportan Reynoso y D’Angelo, “Leyes”, 2006, al evaluar el efecto de las disposiciones normativas en materia de cuotas de género en la representación política de las mujeres.


electoral estrictamente equivalentes en los estados? Debido a la influencia que ha tenido la legislación federal en la materia, se esperaría que las di-ferencias fueran mínimas e insignificantes. Esto implicaría, por otra parte, que de haber diferencias en la organización y conducción de las elecciones locales, serían atribuibles a las capacidades de las autoridades estatales. En cambio, si hay variaciones relevantes en la legislación, se pensaría que la calidad de las elecciones estatales será variable debido, en principio, a las normas que regulan los procesos electorales.

EQUIDAD ELECTORAL FORMAL

Para analizar comparativamente el desarrollo de las condiciones institucio-nales en las que se llevan a cabo las elecciones en las entidades federativas mexicanas, emplearé la legislación electoral producida en cada una de estas desde principios de los años noventa hasta 2007.17 El instrumento empleado en la codificación de las leyes se muestra en el anexo I. En los anexos II y III se presentan las leyes incluidas en el análisis. Para realizarlo, emplearé el indicador de equidad electoral formal (EEF). El término “equidad”, en este contexto, alude a los atributos de la legislación que “nivelan el terreno de juego” –se trata de una traducción del término fairness. Por lo tanto, la equidad electoral formal se define como el conjunto de preceptos norma-tivos que establecen garantías mínimas para que las elecciones sean libres, limpias y competitivas.

La equidad electoral formal se compone de dos dimensiones: por un lado, están las normas que regulan la organización, conducción y valida-ción de las elecciones; por otro, las que definen las condiciones de libertad y equidad en la competencia electoral. La primera dimensión incluye propia-mente las funciones de la gobernanza electoral: normas para la conducción de las elecciones –y normas que definen cómo se adjudican administrativa o judicialmente los conflictos electorales. La segunda se refiere a las condi-ciones en las que se realiza la contienda electoral.

El cuadro 1 presenta una síntesis de la estructura conceptual del ín-dice EEF. Para observar las normas de organización, conducción y vali-dación de las elecciones, me enfocaré en las características y atribuciones

17 La información generada para este estudio ha sido integrada en la base de datos Elecciones y Equidad Electoral en los Estados 1996-2007. Para más detalles, véase la sección “Análisis de los datos” en el capítulo 4.


de las agencias encargadas de cumplir con esta función. Es una manera indirecta de acceder al modo en que se define la función de organizar y conducir las elecciones; sin embargo, en el contexto mexicano, el papel que han desempeñado los órganos de gobernanza electoral (OGE) ha sido particularmente relevante. En México, la certidumbre institucional en tor-no a las elecciones ha estado relacionada con la construcción de órganos profesionalizados, independientes y capaces. Adicionalmente, analizar las facultades de las agencias de gobernanza electoral tiene la ventaja de pro-porcionar una medida más eficiente que la observación, por separado, de un conjunto amplio de funciones: delimitación de los distritos electorales, elaboración del padrón de votantes, organización de la jornada electoral, procedimientos de conteo de votos, etc. Por lo tanto, una manera a la vez eficiente y analíticamente relevante de observar las normas de gobernanza electoral es atender el desarrollo formal de los órganos de gobernanza elec-toral (DOGE). El componente que evalúa el desarrollo formal de los OGE, a su vez, se desagrega en dos partes. De un lado están las garantías de que este órgano es independiente y autónomo; del otro, las garantías de que es un órgano profesional y competente.

La segunda dimensión de la equidad electoral se compone del con-junto de normas que regulan las condiciones en las que se lleva a cabo la competencia electoral. La idea de fondo es que los contendientes, i. e., los partidos políticos, deben contar con oportunidades equivalentes de reci-

Cuadro 1. Estructura conceptual del índice de equidad electoral formal (EEF)

Equidad electoral formal:

1. Desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral

(DOGE)

1.1 Independencia formal del órgano de gobernanza

electoral

1.2 Profesionalización de la administración electoral

2. Equidad en las condiciones formales de competencia

electoral (ECC)

2.1 Condiciones de competencia electoral

2.2 Garantías de imparcialidad


bir los votos de los electores y ocupar los puestos de elección popular si resultan ganadores según las reglas establecidas. A este componente del indicador lo denomino equidad en las condiciones de competencia electoral (ECOM). Cabe hacer una aclaración: en este componente no incluyo una evaluación de las normas que regulan la representación política y las liber-tades políticas, pues corresponden a dimensiones distintas.

El componente equidad en las condiciones de competencia electoral se desagrega, también, en dos dimensiones. En primer lugar se encuentra la que mide, propiamente, las condiciones en que se realiza la competencia electoral. Se busca con ello determinar si hay condiciones mínimas de equi-dad: si se tiene una adecuada regulación del financiamiento público que reciben los partidos políticos, si se regulan las campañas y precampañas electorales, si se definen los términos del acceso a los medios de comunica-ción que tienen los partidos políticos, y si hay instrumentos mínimos para fiscalizar el uso que hacen los partidos de los recursos que reciben. Todas estas cuestiones fueron reguladas en la reforma electoral federal de 1996; de lo que se trata es de saber en qué medida fueron adoptadas en la legislación estatal.

En segundo lugar, el indicador considera también la evaluación de un conjunto mínimo de “garantías de imparcialidad”. Esta noción designa el tipo de condiciones necesarias para tener certeza de que los votos se emiten y se cuentan de manera que no haya distorsiones que beneficien a uno de los contendientes. Por este motivo, se incluyen medidas de regulación de la función de la observación electoral y del procedimiento de designación de los funcionarios de casilla. También se mide si la legislación suprime o no los mecanismos diseñados para “premiar” con una mayoría legislativa al partido más votado –un mecanismo conocido como “cláusula de goberna-bilidad”. La persistencia de normas de este tipo indica que, aunque los votos se emitan en condiciones de equidad, independientemente de las fórmulas de representación política, hay una distorsión que beneficia al partido más grande. Por último, se registra también si la calificación de la elección del poder ejecutivo está en manos de la legislatura o de una autoridad electo-ral independiente. Se considera que las condiciones son más equitativas cuando la función de calificar la elección de gobernador, así sea en última instancia, ha sido removida del poder legislativo.

El índice de equidad electoral formal asume valores que van del 0 al 1. Se compone de la suma de los valores que obtienen en cada legislación los componentes del desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral y el


de equidad en las condiciones de competencia electoral. Cada uno de estos componentes, por su parte, también asume valores del 0 al 1. El instrumen-to que se empleó para codificar las leyes se presenta en el anexo I. Discutiré en seguida, con mayor detalle, los atributos e indicadores que conforman el índice de equidad electoral formal.

El cuadro 2 presenta la desagregación conceptual del índice de DOGE –desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral. Este índice tiene dos subcomponentes: la independencia formal del órgano de gobernanza elec-toral y el grado de profesionalización alcanzado por ese mismo órgano.

Independencia formal del órgano de gobernanza electoral. La tarea de medir la independencia con que se desenvuelve un agente político o estatal es me-todológicamente compleja. Este tema ha sido abordado en relación con la independencia e imparcialidad del poder judicial y de las decisiones de los jueces.18 En este caso, el propósito es evaluar la medida en que la legislación electoral establece condiciones que le dan autonomía e independencia a las instancias de administración electoral. Para hacer esto es necesario tomar en cuenta la estructura organizacional de los órganos que cumplen con fun-ciones de administración electoral. En las entidades federativas de México, las agencias de administración electoral están hechas a imagen y semejanza del Instituto Federal Electoral.

Para observar la evolución de las condiciones de independencia for-mal de los órganos de gobernanza electoral en los estados, me he basado en las características generales de lo que dispone la legislación federal en la materia. De esta manera, en primer lugar, el indicador considera el proceso de nombramiento de los integrantes del consejo directivo del órgano de gobernanza electoral. Para evaluar esta condición, he empleado una escala que le otorga el valor más bajo a una situación en la que el poder ejecutivo nombra directamente, o hace una propuesta a la legislatura para el nom-bramiento de todo o una parte del consejo directivo del órgano. El valor más alto lo tiene la situación en la que la designación de al menos la mitad de los miembros del consejo la realiza el poder judicial, a propuesta de una comisión especial de agentes no partidistas establecida ex profeso, o de algún agente distinto al poder legislativo y al ejecutivo. En una posición intermedia se encuentra la situación en que la designación está en manos del poder legislativo.

18 Linares, “Independencia”, 2004, y Russell, “Towards”, 2001.


El supuesto del que parte esta escala es que hay más garantías de imparcialidad y profesionalismo en el desempeño de los consejeros en la medida en que su nombramiento esté “despolitizado”.19 En la práctica esto significa que el poder ejecutivo y los partidos políticos deberían desempe-ñar un papel mínimo, si acaso.20Adicionalmente al procedimiento de de-signación de los miembros del consejo directivo del órgano de gobernanza electoral, hay que considerar otros atributos. Uno de ellos es el tiempo que los integrantes del órgano de dirección del OGE permanecen en el cargo. Si la duración es concurrente con el cargo del agente que hace la designación, esto supone una situación de menor independencia. Concretamente, la po-

19 Para construir el indicador de independencia del OGE sigo los criterios definidos por More-no, Crisp y Shugart, “Accountability”, 2003.

20 Rosas, “Partisanship”, 2005, desarrollan un argumento en el que explican que la imparciali-dad en el Consejo General del IFE proviene de un equilibrio en la partidización de los consejeros.

Cuadro 2. Componentes del índice de desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral (DOGE)

Desarrollo del órgano de gobernanza electoral:

1. Independencia formal del órgano de gobernanza electoral

a) Procedimiento para nombrar a los integrantes del Consejo Directivo del OGE

b) Duración en años del cargo de los integrantes del Consejo Directivo del OGE

c) Tipo de renovación de los integrantes del Consejo Directivo del OGE: escalonada o no escalonada

d ) Agente(s) que designan al presidente del Consejo del OGE

e) Agentes con voz y voto en las decisiones del órgano directivo

2. Profesionalización de la administración electoral

a) Estructura ejecutiva del OGE: número de comisiones y direcciones ejecutivas definidas en la ley

b) Prescripción legal y regulación de un sistema de servicio profesional


sibilidad de que los miembros del consejo duren en su puesto más tiempo que la legislatura que los designa sería un indicador de mayor independen-cia. Esto se puede combinar con la posibilidad de que, además de permane-cer un determinado número de años, puedan ser ratificados en su cargo. La calificación más baja, entonces, la obtiene una situación en la que los conse-jeros sólo permanecen de cero a cuatro años en su encargo, sin posibilidad de ser ratificados; la calificación más alta se le da a la posibilidad de que el nombramiento sea por siete años o más, con posibilidad de ratificación.

Los atributos anteriores se complementan con otras características que refuerzan la independencia que podría tener el consejo directivo del OGE. Sobresale el criterio que les otorga voz y voto solamente a los miem-bros ciudadanos del consejo. Si los representantes de los partidos políticos, el representante del poder ejecutivo o cualquier otro agente partidista tiene, además del derecho a voz, derecho a voto, las decisiones que se tomen en el consejo, se presume, estarán marcadas por los propios intereses de los partidos. Esto serviría a los intereses cortos y particularistas de los partidos, en lugar de promover el bien público de unas elecciones libres y competi-tivas. También es importante considerar si la designación de los miembros del consejo del OGE es escalonada o no, pensando que un procedimiento de este tipo contribuye a conservar la experiencia adquirida por el consejo en su conjunto, a la vez que permite renovar a una parte de sus miembros. Finalmente, el índice considera que un órgano en el cual los miembros designan a quien fungirá como presidente de ese consejo, puede ser más equilibrado y colegiado que un órgano cuyo presidente es designado por un agente externo –por la Cámara de Diputados, como sucede en el Insti-tuto Federal Electoral.

Profesionalización de la administración electoral. Un órgano autónomo es de primera importancia para promover elecciones libres y limpias, pero si no cuenta con recursos organizacionales y una burocracia profesionalizada, es poco probable que cumpla sus funciones con eficacia. La profesionalización de los órganos de gobernanza electoral, sin embargo, es difícil de medir. A partir de la legislación estoy recurriendo a dos tipos de indicadores. El primero es que la ley disponga la creación y formación de un sistema de servicio profesional dentro del OGE. El servicio profesional que se ha de-sarrollado en el IFE es ilustrativo de un caso exitoso de aplicación, y ayuda a entender el desempeño eficaz que ha tenido en la conducción de las elec-ciones federales. En la legislación local, la prescripción de un servicio profe-sional puede aparecer como una indicación general, o bien puede regularse


detalladamente. En el mejor de los casos, habrá alguna reglamentación que norme el funcionamiento del servicio profesional electoral. Esta situación es la que recibe un puntaje más alto en este componente del índice.

Paralelamente, un indicador indirecto de las capacidades organizacio-nales de los órganos de gobernanza electoral será el número de comisiones y direcciones ejecutivas que estén establecidos en la ley. El supuesto es que la profesionalización de la administración electoral implica la separación formal de funciones: organización y capacitación electoral, administración, fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, educación cívica, y de-más. El modelo del IFE establece que, por un lado, hay comisiones integradas por los propios consejeros electorales y, por el otro, direcciones ejecutivas que implantan las directrices establecidas por el consejo general. Este dise-ño parece abigarrado y complejo, pero en el caso del IFE ha mostrado ser clave en su desarrollo institucional.21 En este caso, considero el número conjunto de comisiones especializadas y direcciones ejecutivas dispuestas en la normatividad.

El segundo componente del concepto de equidad electoral formal es el de equidad en las condiciones de competencia electoral. Su estructura conceptual se presenta en el cuadro 3. Sus componentes son: las condicio-nes en que se realiza la competencia electoral y las garantías de imparciali-dad que existen en las elecciones.

Condiciones de competencia electoral. Bajo este rubro se evalúan aspectos que permiten a los distintos partidos políticos acceder a un terreno nivelado de competencia electoral. En primera instancia se encuentra la regulación del financiamiento de los partidos políticos. Según la normatividad estable-cida en 1996, del monto asignado los partidos se reparten 70% del finan-ciamiento público en función de la proporción de votos obtenidos en la elección anterior, y participan de la repartición equitativa del 30% restante. El indicador busca identificar, de manera general, la medida en que la legis-lación electoral estatal define procedimientos específicos para la asignación de financiamiento público a los partidos políticos con criterios equitativos, semejantes a los establecidos en la legislación federal. De la misma manera, se indaga si la legislación regula con detalle las fuentes de financiamiento privado, y si establece prohibiciones al que proviene de los poderes públicos y órganos estatales distintos a la autoridad electoral, organizaciones religio-sas, partidos políticos y organizaciones extranjeras y demás.

21 Ackerman, Organismos, 2007.


En contraparte a las modalidades y fuentes de financiamiento, la re-gulación de las finanzas de los partidos políticos es un elemento que con-tribuye a promover elecciones competitivas, pero niveladas, en la medida en que los desincentiva a que busquen fuentes de financiamiento que com-prometan su desempeño público. Para observar este aspecto, considero si la legislación obliga a los partidos a rendir informes del manejo de sus fi-nanzas públicas, si dispone de una comisión de fiscalización en el órgano de administración electoral y si se detallan las formas y tiempos en que deben rendirse estos informes.

Además de la regulación de financiamiento, el acceso a los medios masivos de comunicación es un aspecto decisivo en las contiendas electora-les. Para abordar este aspecto, considero dos elementos básicos: uno, si la legislación del acceso a los medios públicos estatales y a los medios priva-

Cuadro 3. Componentes del índice de desarrollo formal de las condiciones de equidad en la competencia electoral (ECC)

Equidad en las condiciones de competencia electoral:

1. Condiciones de competencia electoral

a) Regulación de las condiciones de financiamiento público y privado de los partidos políticos

b) Definición legal de las condiciones de acceso a los medios masivos de comunicación por parte de los partidos políticos

c) Regulación de la fiscalización de los recursos financieros que reciben los partidos políticos

d ) Regulación de campañas y precampañas electorales

2. Garantías de imparcialidad

a) Regulación de las funciones de la observación electoral

b) Proceso de designación de los funcionarios de las casillas electorales

c) Eliminación de criterios que crean “mayorías artificiales” (“cláusula de gobernabilidad”)

d ) Autoridad pública que califica y otorga validez a la elección del poder ejecutivo local


dos define con detalle los procedimientos a seguir por los partidos políticos y la autoridad electoral; y dos, si además de la regulación del acceso a los medios de comunicación, la compra de espacios en los medios privados se realiza a través de los órganos de administración electoral. Esta segunda característica es una disposición no establecida en la reforma de 1996 que diversas entidades adoptaron posteriormente. Esta medida se introdujo en la legislación federal a partir de la reforma constitucional de 2007.

Por último, se incluyen observaciones de la regulación de las campa-ñas y precampañas electorales de los partidos. La legislación debe regular con detalle, por un lado, los periodos para las campañas electorales, los procedimientos para definir topes a los gastos de los partidos políticos y el conjunto de actividades permitidas y prohibidas. Respecto a las precampa-ñas, la ley debe hacer lo mismo; es decir, ubicarlas en el calendario electo-ral, regular y poner topes a los gastos de los partidos, y señalar lo que los partidos y precandidatos tienen permitido hacer.

Garantías de imparcialidad. Para promover condiciones equitativas en la competencia electoral, hace falta, además de regular el financiamiento público, el acceso a los medios y demás, imponer medidas que refuer-cen el acatamiento de las normas por parte de los actores políticos. Estas medidas pueden ser de distinta índole. La regulación de las actividades de observación electoral, por ejemplo, es un elemento relevante. La le-gislación debe definir con detalle las condiciones en las que se pueden llevar a cabo acciones de observación electoral. En los estados, además de haber una normatividad detallada al respecto, este derecho debe ser lo más abierto posible. De ahí que se le dé una calificación baja a las normas que solamente permiten la observación electoral de los ciudadanos nati-vos de una entidad, y una mejor valoración a las disposiciones que dejen abierta la posibilidad de que haya observación electoral por parte de los extranjeros.

El proceso de designación de los funcionarios de las casillas electo-rales también es un elemento sobresaliente. De las múltiples innovaciones introducidas en la gobernanza electoral federal, destaca la participación de la ciudadanía para llevar a cabo los comicios. Los ciudadanos intervienen en distintas fases del proceso y adoptan diversas funciones en los consejos estatales y distritales, que semejan en estructura al consejo general del IFE. Entre estas actividades se encuentra la de participar como “funcionario de casilla”; es decir, como miembro del órgano responsable de preparar las urnas, asistir al proceso de emisión de votos y elaborar el conteo de los


sufragios emitidos en cada casilla electoral. Adicionalmente a la posibilidad que tienen los partidos políticos de designar observadores en cada casilla, la ciudadanización de los funcionarios electorales contribuyó a generar con-fianza en los comicios y a prevenir el fraude y la compra y coacción del voto. Si bien las estrategias de manipulación electoral pueden volverse más complejas para sobrepasar las barreras establecidas, el procedimiento de de-signación de los funcionarios de casilla puede dar una idea de las garantías que hay de que se comporten con imparcialidad quienes reciben y cuentan los votos. El criterio es que la ley establezca un doble proceso aleatorio de selección de los ciudadanos que fungirán como funcionarios de casilla. Si solamente se dispone la realización de un solo proceso de insaculación aleatorio o ninguno, se considera que hay menos garantías de imparcialidad en este aspecto.

El índice incluye, adicionalmente, dos características vinculadas con el proceso político. Por un lado, se califica si la legislación considera o no cri-terios para crear “mayorías artificiales” –a saber, la “cláusula de gobernabi-lidad”. Estos criterios generan resultados electorales desproporcionales, al otorgarle al partido más votado condiciones para que consiga una mayoría legislativa cómoda o, en última instancia, una cantidad de legisladores su-perior al porcentaje de votación recibida. La eliminación de estas cláusulas se considera una garantía de imparcialidad en la medida en que le quita al partido más votado una ventaja que no ha obtenido electoralmente. Podría considerarse también como parte de las “condiciones de equidad en la com-petencia”, pero por tratarse de un aspecto que no es decisivo durante esta, sino que su efecto tiene lugar tras el recuento de los votos, se toma como un aspecto que, al permanecer o no en el marco legal, le informa a los partidos del trato que les ofrece el sistema electoral.

Por último, y en el mismo sentido, se incluye un indicador de la po-sible imparcialidad de la figura que habrá de calificar y otorgar validez a la elección del poder ejecutivo local. Esta función, con la que prácticamente concluye el proceso electoral –a reserva de lo que proceda a partir de las impugnaciones administrativas y jurídicas–, puede estar en manos de la le-gislatura o de otra agencia pública. Cuando la calificación de la elección del gobernador está en manos de la legislatura del Estado, hay la posibilidad de que un partido que tenga mayoría legislativa trate de inclinar la balanza a su favor, ya sea estableciendo obstáculos para darle validez a la elección de un candidato opositor, o favoreciendo el nombramiento del candidato del pro-pio partido. Por este motivo, se contará favorablemente la situación en la


que la calificación de la elección del gobernador esté a cargo de los órganos de gobernanza electoral, ya sean administrativos o jurisdiccionales.

LA EQUIDAD ELECTORAL EN LOS ESTADOS (1990-2007)

La legislación electoral de los estados mexicanos, durante casi dos décadas, ha estado en constante evolución, siguiendo la trayectoria de la democrati-zación nacional. Las gráficas 1, 2 y 3 muestran el desarrollo de la equidad electoral formal en las entidades federativas entre 1990 y el año 2007 –el anexo IV presenta la información desagregada del índice para cada entidad federativa. La gráfica 1 presenta la evolución del índice agregado de equi-dad electoral formal y de sus dos componentes: el desarrollo del órgano de gobernanza y las condiciones de equidad en la competencia. En esta gráfica se aprecia nítidamente que hay un punto de quiebre alrededor de 1993. A partir de este momento, el desarrollo normativo tiene un crecimiento acelerado, que se detiene ligeramente hacia 1998, pero que continúa con su ritmo ascendente todavía diez años después. Esta gráfica, cabe advertir, solamente presenta la tendencia promedio que se observa en cada año en las 32 entidades federativas.

Las gráficas 2 y 3 presentan la evolución de los componentes de los ín-dices de DOGE y ECC, respectivamente. Estas gráficas permiten también tener una visión general del desarrollo jurídico en materia electoral a escala local, mostrando los distintos ritmos que ha seguido la actualización de los componentes de la gobernanza electoral y de la conducción de elecciones en condiciones de equidad.

La gráfica 2, en particular, muestra que las garantías jurídicas de inde-pendencia de las agencias de administración electoral siguen una trayectoria de evolución distinta de las garantías de profesionalización. La autonomía de la administración electoral presenta un incremento paralelo al desarrollo del sistema de gobernanza electoral federal. Como se ve, a partir de 1994 hay un incremento acelerado en este subcomponente; en cambio, a partir de 1996 se mantiene estable, aunque con una ligera tendencia a la alza, observable luego del año 2000. La profesionalización de la administración electoral, por otra parte, aunque también presenta una tendencia incremen-tal acentuada, sobre todo a partir de 1993, mantiene un ritmo de creci-miento constante hasta el año 2006. A grandes rasgos, este proceso indica que, como tendencia promedio, en los estados mexicanos se da prioridad

Gráfica 1. Desarrollo de los componentes de equidad electoral formal en las entidades federativas en México (1990-2007)

200720062005200420032002200120001999199819971996199519941993199219911990

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0.00

Prom

edio

Equidad en lacompetencia electoral

Desarrollodel órgano de gobernanza electoral

Equidad electoralformal

Las líneas representan el promedio de los valores que asumen las 31 entidades federativas y el Distrito Federal en los indicadores señalados en los años seleccionados.

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral Formal en los Estados 1996-2007.

200720062005200420032002200120001999199819971996199519941993199219911990

0.70

0.60

0.50

0.40

0.30

0.20

0.10

0.00

Prom

edio

Independenciaformal del OGE

Profesionaliza-ción del OGE



Gráfica 2. Desarrollo de los componentes de gobernanza electoral en las entidades federativas en México (1990-2007)

200720062005200420032002200120001999199819971996199519941993199219911990

1.00

0.80

0.60

0.40

0.20

0.00

Prom

edio Condiciones

de competenciaelectoral

Garantías deimparcialidad



Gráfica 3. Desarrollo de los componentes de las condiciones de equidad en la competencia electoral en las entidades federativas en México (1990-2007)


al desarrollo de normas que amplíen la autonomía de la administración electoral; sólo con posterioridad se prescriben lineamientos para fortalecer la profesionalización de esta función.

La gráfica 3, por otro lado, muestra que los componentes de las condi-ciones de equidad en la competencia electoral siguen una trayectoria seme-jante. Por un lado, se presenta la tendencia a que las garantías de imparciali-dad en las elecciones se aseguren en mayor proporción que la equidad en las condiciones de competencia electoral. Esto es, la regulación de las funciones de la observación electoral, el procedimiento para nombrar funcionarios de casilla, y en especial la eliminación de la “cláusula de gobernabilidad” y el traslado de la facultad de calificar las elecciones de gobernador a una agen-cia autónoma, son garantías que se van ampliando a partir de 1993, aunque es a partir de 1999 cuando parecen generalizarse. El acceso a medios de comunicación, el financiamiento público a partidos políticos, la regulación de las finanzas partidistas y de campañas electorales, por otra parte, tam-bién son garantías que han ido creciendo de manera sostenida entre 1993 y 2003. En general, esta ampliación consiste en poner en práctica los criterios normativos vigentes a escala federal. Es hacia el final del periodo cubierto por este análisis cuando la legislación local incorpora mecanismos innova-dores: un mayor control del acceso a los medios masivos de comunicación y la regulación de las precampañas electorales, principalmente.

Luego de apreciar las trayectorias seguidas por las 32 entidades fe-derativas entre 1990 y 2007, de acuerdo con el índice de equidad electoral formal, cabe preguntarse por la situación de cada entidad al final del pe-riodo. Así, para el año 2007, la gráfica 4 describe los valores que asume el indicador en las entidades a través de un histograma de frecuencias. Seña-laremos que son 19 entidades las que se ubican en el rango de 0.65 a 0.75 puntos del indicador –cuyo valor máximo es 1. Hay además nueve estados con un puntaje inferior a 0.65, y cuatro que alcanzan más de 0.75 puntos. El rango de la distribución es de 37 puntos: la diferencia entre el estado de Yucatán, con 0.83, y Oaxaca, con 0.46. Cercanos a Oaxaca están Nayarit, Tamaulipas y Morelos. Con más de 0.75 puntos, cercanos a Yucatán, están Coahuila, Puebla e Hidalgo. Estos datos son ilustrativos de que, a pesar de las similitudes en las leyes electorales, existe una variación relevante en la equidad electoral formal de los estados.

La gráfica 5 presenta a las entidades federativas ordenadas de menor a mayor puntuación en el índice de equidad electoral formal en 2007. Este gráfico también muestra el puntaje de cada entidad en el mismo índice once


años antes, en 1996. De esta forma se ve la situación de cada estado en el momento de la reforma constitucional de 1996, y la posición que tiene des-pués de poco más de una década. Dos puntos deben destacarse. El primero es que en 1996 hay una clara dispersión de las condiciones de equidad electoral formal. Por citar algunos casos: mientras Campeche tiene un pun-taje apenas superior de 0.10, Sonora alcanza 0.60; en Oaxaca, la EEF es de 0.30, y en Nuevo León es menor de 0.10. Esta variabilidad se entiende en función del desarrollo institucional de la gobernanza electoral a escala federal. Antes de 1996 no se tenía certeza del rumbo que habría de seguir el cambio político en México. La reforma constitucional constituye, entonces,

0.900.850.800.750.700.650.600.550.500.450.40

14

13

12

11

10

9

8

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5

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3

2

1

0

Frec

uenc

ia

Índice de equidad electoral formal

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral For-mal en los Estados 1996-2007.

Gráfica 4. Histograma de los valores del índice de equidad electoral formal en el año 2007

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90Oaxaca

Tamaulipas

Nayarit

Morelos

Guanajuato

Chihuahua

Durango

San Luis Potosí

Sinaloa

Baja California Sur

Michoacán

Tlaxcala

Guerrero

Sonora

Veracruz

Baja California

Campeche

Colima

Nuevo Léon

Quintana Roo

Tabasco

Aguascalientes

Chiapas

Jalisco

México

Zacatecas

Querétaro

Hidalgo

Puebla

Coahuila

Yucatán

EE

F 1996E

EF 2007

Gráfica 5. E

quidad electoral formal por entidad federativa en los años 1996 y 2007

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos E

lecciones y Equidad E

lectoral Formal en los E

stados 1996-2007.


un punto de corte institucional que marca de manera precisa la pauta que habría de seguir la evolución de la legislación electoral en los estados.

El segundo punto es que, incluso considerando el grado de confluen-cia que hay con posterioridad a 1996 en las leyes electorales locales, en 2007 se sigue manifestando una variabilidad notoria en la equidad electoral formal en los estados. En 2007, Sonora se encuentra muy cerca del valor de equidad electoral que tenía en 1996. En contraparte, Campeche y Nuevo León presentan, cada uno, un incremento de alrededor de 0.60 puntos en esa década. Lo que acontece en estos casos se observa también en el resto de las entidades federativas. La gráfica 6 representa, mediante barras, la magnitud de la diferencia que tiene cada estado en el índice de EEF entre 2007 y 1996. Se aprecia que, además de Nuevo León y Campeche, otros estados en los que el índice se incrementa considerablemente son Puebla, Zacatecas y Aguascalientes, seguidos de cerca por Coahuila, Yucatán y Mi-choacán. En el extremo opuesto, en Sonora, Tamaulipas, Morelos, Colima y Nayarit, entre otros, se encuentra una magnitud del cambio más reduci-da. La gráfica 6 da cuenta, de esta forma, de que el ritmo y la magnitud del cambio en la EEF también es variable entre los estados.

En un segundo nivel de desagregación, la gráfica 7 presenta la dis-tribución de las entidades en función de las dos dimensiones que com-ponen la equidad electoral formal. Esta gráfica muestra, en el eje de las abscisas, los valores obtenidos por las entidades en el indicador de equi-dad en las condiciones de competencia electoral (ECC). En el eje de las ordenadas aparece el indicador de desarrollo formal del órgano de go-bernanza electoral (DOGE). Las líneas punteadas que dividen la gráfica en cuatro planos se originan en el valor promedio que obtiene cada di-mensión. La dispersión que se observa en la gráfica 7 ilustra las distin-tas condiciones de equidad electoral formal que prevalecen en los estados de México en el año 2007. En la parte superior derecha del plano, por ejemplo, aparecen los estados que tienen condiciones de equidad electoral más robustas; se ve, sin embargo, que a pesar de que hay varios casos en este plano, es Yucatán la entidad que se ubica más claramente en di-cho cuadrante. En contraste, casos como los de San Luis Potosí, Chihua- hua, Tlaxcala, Morelos, Nayarit, Tamaulipas y, especialmente, Oaxaca, son los que aparecen en el plano en el que las condiciones de equidad electoral son, relativamente, más débiles. El plano que se ubica en la parte superior izquierda muestra los casos en los que los órganos de gobernanza electoral están más fortalecidos; en cambio, el plano de la parte inferior derecha


indica los casos en los que los órganos electorales son menos fuertes, pero en los que hay condiciones más amplias de equidad en la competencia elec-toral.

Para observar con mayor detalle la distribución de los casos según los valores que adquieren en los subcomponentes de las dimensiones de la equidad electoral formal, se presentan las gráficas 7 y 8. La gráfica 8 muestra la distribución de los estados en las dimensiones de independencia y profesionalización del OGE en 1996 y en 2007. La gráfica 9 hace lo propio para las dimensiones “condiciones de competencia electoral” y “garantías de imparcialidad”. La tendencia que se observa en ambas gráficas es hacia la convergencia de los estados en torno a mejores condiciones de equidad electoral. En 1996, la dispersión de los casos en las cuatro dimensiones mostradas es amplia; en 2007, esa dispersión se reduce y las entidades ad-quieren puntuaciones más elevadas. Sin embargo, hay diferencias que ame-

0.00

0.10

0.20

0.30

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EEF = 2007-1996


Gráfica 6. Diferencia en la equidad electoral formal por entidad federativa en 2007 y 1996


ritan mayor atención. En 1996 la legislación estatal proporcionaba mejores condiciones de competencia partidista que de fortalecimiento de los órganos de gobernanza electoral. Esto significa que asuntos como el financiamien-to a los partidos, el acceso a medios, la participación de los observadores electorales, entre otros, estaban mejor regulados que la independencia y la profesionalización de los órganos de administración electoral. Las reformas adoptadas en las entidades a lo largo de una década se apegan al mismo patrón. En 2007, antes de la reforma constitucional, a pesar de que persiste la variación, la legislación electoral establece condiciones de competencia electoral convergentes. En cambio, las condiciones de independencia y pro-fesionalización formal de los órganos de administración electoral, aunque

Gráfica 7. Componentes de la equidad electoral formal en el año 2007


1.000.900.800.700.600.50

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0.70

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Distrito Federal

Colima

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Chihuahua

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Baja California Sur

Baja California

Aguascalientes

Equidad en la competencia electoral


Gráfica 8. Componentes del índice de desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral en años seleccionados

20071996

1.000.800.600.400.200.00

Profesionalización del OGE

1.000.800.600.400.200.00

Profesionalización del OGE

0.80

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Baja California Sur

Zacatecas

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San Luis Potosí

Quintana Roo

Querétaro

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Oaxaca

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Chihuahua

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Baja California

20071996

Garantías de imparcialidad Garantías de imparcialidad

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Zacatecas

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México

Guanajuato

Distrito FederalColima

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Zacatecas

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Tamaulipas Tabasco

Sonora

Sinaloa

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Querétaro

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Nayarit

Michoacán

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Chihuahua

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Baja California Sur

Baja California

Aguascalientes

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0.80

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Gráfica 9. Componentes del índice de equidad en las condiciones de competencia electoral en años seleccionados



experimentan una mejora, presentan mayor variación entre los estados. A grandes rasgos, el desarrollo normativo del derecho electoral tiende a ge-nerar regulaciones de las condiciones de competencia que proporcionan garantías mínimas de equidad e imparcialidad, al tiempo que se manifiesta mayor variabilidad en el grado en que se establecen disposiciones dirigidas a fortalecer las funciones de administración de las elecciones.

Finalmente, cabe preguntarse cómo se ubica la equidad electoral for-mal en los estados en relación con la legislación federal. El cuadro 4 mues-tra los valores que adquiere el índice de equidad electoral formal aplicado en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en 1996 y 2008, las dos fechas de las reformas más recientes de mayor calado –hubo otras reformas en 2003, para regular el voto de los mexicanos en el extran-jero. Se ve que la legislación federal obtiene puntuaciones altas. Esto es debido, precisamente, a que el índice de EEF captura las condiciones míni-mas de equidad electoral. A escala federal, el índice mejora debido a que se diseña un procedimiento que amplía las garantías de independencia del IFE –independientemente de cómo funcione en la práctica. Adicionalmente, no se incluye la figura del contralor. En el eje de las condiciones de equidad en la competencia electoral, la diferencia la hace la introducción en el COFIPE de una mayor regulación del acceso de los partidos a los medios de comu-nicación y de las precampañas.

Con base en el cuadro 4 se han elaborado las gráficas 10, 11 y 12, que presentan la distribución de las entidades federativas en torno a las dimensiones de la equidad electoral en los años de 1996, 2000 y 2007, res-pectivamente. También contienen dos líneas que atraviesan vertical y hori-zontalmente los planos. Estas representan el valor que adquiere el COFIPE en cada dimensión.

Las gráficas ilustran que, además de la variabilidad en los compo-nentes de la equidad electoral formal, presente en las entidades federativas mexicanas, el grado de desarrollo normativo en el indicador empleado a escala local nunca es superior al que se presenta a escala federal. La gráfica 10, por ejemplo, muestra que en el año de 1996 la equidad electoral en los estados está distante del punto alcanzado por la legislación federal en la materia. Esta situación es previsible, ya que el cambio político de mayor ca-lado durante el proceso de democratización en México tiene lugar a escala federal. Si bien las dinámicas políticas y electorales de los estados ejercieron influencia en la transición nacional, las directrices institucionales fueron es-tablecidas, por así decir, por el “centro”.


Cuadro 4. Equidad electoral formal (EEF) en México: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)

COFIPE 1996 COFIPE 2008

Equidad electoral formal 0.80 0.90Desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral 0.70 0.80Independencia formal 0.57 0.71Profesionalización electoral 1 1Equidad en la competencia electoral 0.90 1Condiciones de competencia electoral 0.84 1Garantías de imparcialidad 1 1

Gráfica 10. Equidad electoral formal en los estados en el año 1996


1.000.800.600.400.200.00

1.00

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Puebla Oaxaca

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NayaritMichoacán

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Baja California

Aguascalientes

COFIPE 1996



Sería de esperar, en cualquier caso, que con el paso del tiempo el desarrollo institucional local permitiera a los estados ponerse a la par de la legislación federal. En aspectos específicos de la normatividad jurídica, esto ocurre. Es lo que sucede respecto a la regulación del financiamiento de los partidos políticos, la fiscalización de los recursos de los partidos, el acceso a los medios de comunicación, la regulación de las campañas, la eliminación de la “cláusula de gobernabilidad”… Sin embargo, un índice agregado de los componentes de la equidad electoral formal indica que todavía la legis-lación federal establece garantías más amplias que una gran mayoría de las leyes estatales. Como se observa en la gráfica 11, en el año 2000, todavía entidades como Michoacán, San Luis Potosí, Sinaloa, Zacatecas o Yucatán, van claramente a la zaga en materia de equidad electoral formal.



1.00

0.80

0.60

0.40

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San Luis Potosí Quintana Roo

Querétaro

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OaxacaNayarit

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MéxicoJaliscoHidalgo

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Guanajuato

Durango

Distrito federal

Colima

Coahuila

Chihuahua

Chiapas

Campeche Baja California

Aguascalientes

COFIFE 1996

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00



Hacia el año 2007, como muestra la gráfica 12, el grado de equidad electoral en los estados ha avanzado y se ha homogeneizado. Por un lado, la dispersión de los casos es más reducida; por otro, se presentan entidades que alcanzan puntuaciones más elevadas en una de las dos dimensiones de la equidad electoral que la que establecía el COFIPE de 1996. Es el caso de Yuca-tán en materia de desarrollo formal de la gobernanza electoral, y de estados como Hidalgo, Zacatecas, Aguascalientes, Guerrero, Sinaloa, entre otros, en lo relativo a las condiciones formales de equidad en la competencia electoral. Con todo, las entidades federativas siguen por debajo de la puntuación que alcanza el COFIPE de 2008 –la diferencia es mínima, pero evidente.



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COFIPE 1996

COFIPE 2007-2008

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0.80

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0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20



CONCLUSIONES

En este capítulo he empleado el índice de equidad electoral formal para describir el desarrollo normativo de la gobernanza electoral en los esta-dos mexicanos, entre 1990 y 2007. Este índice fue construido a partir del análisis de más de 160 leyes estatales. Uno de los principales propósitos era contar con un instrumento que permitiera evaluar comparativamente las normas electorales estatales. La información presentada apunta en una clara dirección: las condiciones de equidad electoral formal establecidas en los estados no son equivalentes.

El análisis ha mostrado que las variaciones en la equidad electoral formal se presentan en varias dimensiones. En primera instancia, los ritmos en los que las entidades modifican sus leyes, tendientes a mejorar la calidad de las elecciones, son dispares. En segundo lugar, la equidad electoral for-mal presenta variabilidad en sus dos dimensiones principales: el desarrollo normativo de los órganos de gobernanza electoral y el establecimiento de condiciones de equidad en la competencia electoral. Es en esta segunda dimensión donde existe mayor convergencia: las leyes tienden a establecer criterios que garantizan, como mínimo, oportunidades relativamente equi-tativas para contender en las elecciones. La dimensión en la que se presenta mayor variabilidad es en la que se refiere a los órganos de gobernanza electoral. En este campo, las diferencias radican en la manera en que la nor-matividad define la independencia y profesionalización con que se ejerce la gobernanza electoral. Esta es, precisamente, una de las funciones que mayor relevancia tiene en el debate político.

Para concluir este capítulo, cabe añadir que la información presenta-da es ilustrativa del funcionamiento del federalismo en materia electoral. Lejos de pintar un mapa uniforme, la regulación jurídica de las elecciones se manifiesta diferenciada de un estado a otro. Lo relevante es que las di-ferencias se dan en un índice que mide las garantías básicas de equidad electoral establecidas. El capítulo siguiente indagará en los factores políticos que estarían asociados a esta situación. De cualquier manera, cabe enfatizar, además, la necesidad de contar con datos para evaluar el desempeño efecti-vo de la gobernanza electoral en los estados. Es de esperar que el mapa de las capacidades para llevar a cabo elecciones libres y limpias tampoco sea monocromático.

87

4. COMPETITIVIDAD ELECTORAL Y CAMBIO INSTITUCIONAL: LOS DETERMINANTES

DE LA EQUIDAD ELECTORAL FORMAL

Los procesos de democratización de la arena electoral en las entida-des federativas han seguido trayectorias y ritmos diversos. Durante las últi-mas dos décadas, las disputas por elecciones libres y limpias a escala local, la emergencia de elecciones intensamente reñidas y disputadas donde antes el Partido Revolucionario Institucional (PRI) obtenía triunfos aplastantes, el acceso al poder de los partidos que fueran de la oposición y que se han afianzado en el gobierno, la conformación de nuevos patrones de estruc-turación en los sistemas de partidos, los altibajos en las manifestaciones de apatía y entusiasmo del electorado en las urnas, son todos aspectos que han configurado las nuevas formas de hacer política en los estados. La variedad y el alcance de las transformaciones políticas han quedado de manifiesto también en el desarrollo de capacidades gubernamentales, en la calidad de la provisión de servicios públicos y en las modalidades de vinculación de los gobiernos con los ciudadanos. Los cambios son múltiples, pero de mag-nitud variable. Los procesos de representación y control político democrá-ticos en los estados conviven, en ocasiones en una posición de desventaja, con el clientelismo, la corrupción, el patrimonialismo y la discrecionalidad políticos.

En el capítulo 2 discutí las circunstancias políticas en las que se pro-dujeron las reformas legales a escala federal que trajeron la democracia política y mejoras en la calidad de la regulación electoral. Estas mismas reformas abrieron la posibilidad de que los estados de la república siguie-ran trayectorias propias en la definición de sus leyes electorales. El capítulo anterior mostró que la calidad de la legislación electoral de los estados es variable en lo que hace, específicamente, a criterios mínimos de autonomía


en la gobernanza electoral y de equidad en la contienda. El objetivo de este capítulo es explorar el grado de equidad electoral formal alcanzado por las entidades federativas entre 1994 y el año 2007, que está sistemáticamente asociado con otros factores políticos.

En este capítulo desarrollaré un modelo analítico para explicar dichas variaciones.1 Es previsible que factores como el número de partidos conten-dientes en las elecciones, la competitividad electoral o la alternancia en el poder ejecutivo, ejerzan influencia en la equidad electoral formal. Para eva-luar el efecto de estos factores, probaré estadísticamente la hipótesis de que el poder relativo de los partidos políticos a escala estatal es determinante de la ampliación de garantías en la legislación electoral. A fin de presentar el análisis realizado y sus resultados, discutiré los supuestos teóricos que dan lugar a las hipótesis empíricas. La segunda parte especifica las hipótesis y describe las variables empleadas en el análisis. En seguida se describe la metodología y se discuten los resultados. Las conclusiones evalúan la perti-nencia de las hipótesis y las contribuciones del modelo aplicado.

ELECCIONES, LEGALIDAD Y AUTOLIMITACIÓN

Las normas, agencias e instancias de gobernanza electoral son bienes apre-ciados por el público, los líderes políticos y los partidos políticos por igual. La razón estriba en sus consecuencias distributivas: la gobernanza electoral define quiénes, en qué circunstancias y en qué condiciones se disputarán el acceso legítimo al poder político. Estas reglas y agencias influyen en el grado en el que los partidos políticos contienden por los votos de la ciudadanía en circunstancias claramente estructuradas o sujetas a la incertidumbre, bajo disposiciones que fomenten la equidad o que refuercen las desigualdades. Estas mismas reglas establecen las condiciones para que los electores voten libremente, sin que su sufragio se vea coercionado o mercantilizado, o sin temor a que la contabilización de los votos sea manipulada.

Desde el punto de vista democrático, lo ideal sería que las normas que regulan la organización y conducción de las elecciones maximizaran la posibilidad de que los comicios fueran inclusivos, competitivos, libres, imparciales y confiables. Un asunto diferente es identificar las condiciones

1 Una versión anterior y ligeramente distinta del modelo estadístico presentado en este capítu-lo fue publicada en la revista Perfiles Latinoamericanos, año 17, núm. 33, enero-junio de 2009.

COMPETITIVIDAD ELECTORAL Y CAMBIO INSTITUCIONAL 89

necesarias para que se produzca un sistema de tal naturaleza. Entonces, es necesario remitirse a circunstancias mucho más mundanas y prosaicas. Ha-bida cuenta de que no es posible la intervención de un Gran Legislador, aje-no a la refriega de la política y los intereses turbios para que establezca las mejores instituciones posibles, es necesario atender a los arreglos en los que resulta la política. Por lo tanto, la calidad de la gobernanza electoral depen-derá del equilibrio que alcancen las estrategias de múltiples actores políticos –actores que son portadores de intereses divergentes y en conflicto.

La cuestión que está en el trasfondo se refiere a las condiciones que hacen que las estrategias de los actores políticos sean convergentes con la producción y el acatamiento de normas imparciales y equitativas. Esta cues-tión ha sido abordada por diversos especialistas. Una explicación elegante y estilizada de cómo se implanta el gobierno de la legalidad la proporciona Holmes.2 De acuerdo con su argumento, cuando los gobernantes son previ-sores, aceptarán leyes que limitan sus poderes para actuar discrecionalmente, siempre que necesiten la cooperación de los actores que se beneficiarán de la certidumbre legal. Holmes argumenta que sólo cuando el balance de po-der sea tal que los gobernantes requieran incluir en sus cálculos los intereses de otros actores poderosos, habrá posibilidades de que la legalidad funcione como un freno a la arbitrariedad política. El surgimiento de sistemas de go-bernación electoral autónomos e independientes se explica con base en este razonamiento. Un partido hegemónico o dominante, como lo fue el PRI, se verá obligado a acatar las normas electorales cuando, para alcanzar sus fines, requiera la colaboración de sus opositores. Una exploración paralela de los incentivos que tienen los políticos para impulsar reformas adminis-trativas que fortalezcan la profesionalización y la eficiencia de la burocracia estatal, es la realizada por Geddes.3 Las reformas encaminadas a desarticular las redes de patronazgo y clientelismo de los partidos políticos en la adminis-tración pública, aunque claramente alineadas con la promoción del interés público, son difíciles de lograr. La razón es relativamente simple: quienes están encargados de impulsar esas reformas son quienes se ven directamente afectados por ellas. Geddes demuestra que la probabilidad de que los parti-dos cooperen para alcanzar reformas que profesionalicen el servicio público se incrementa cuando un partido busca prevenirse de que otro llegue al poder y se aproveche entonces del control de la burocracia pública.

2 Holmes, “Lineages”, 2003. 3 Geddes, “Game”, 1991.


En el mismo sentido, Lehoucq4 afirma que el surgimiento de normas y agencias de gobernanza electoral autónomos y profesionales se explica a partir de las consideraciones estratégicas de los partidos políticos. Con-cretamente, Lehoucq muestra que, según el esquema clásico de la división de poderes, la conducción de la gobernanza electoral dará lugar a severos conflictos políticos. Esto se debe a que, si se establece que el poder ejecutivo debe organizar las elecciones, y el poder legislativo validarlas, en situacio-nes de gobiernos divididos se pueden generar tensiones que resulten en crisis políticas. En este marco, una solución previsora es crear un órgano despolitizado y autónomo, que se haga responsable de conducir y calificar las elecciones. Por otra parte, Magaloni5 ha formulado una teoría de las transiciones políticas de sistemas de partido dominante a democracia, en la que desempeñan un papel crucial los cálculos estratégicos de los actores po-líticos. Según la tesis de Magaloni, un partido dominante estará dispuesto a aceptar reglas imparciales en la gobenanza electoral si considera que, de esa manera, induce a que los partidos de oposición acepten la legitimidad de sus victorias electorales. Desde esta lógica se explica el proceso de auto-nomización del Instituto Federal Electoral en México (IFE). Magaloni argu-menta que, a mediados de los noventa, el PRI se enfrentó a una situación en la que le resultaba más beneficioso cederle autonomía al IFE que verse ante la posibilidad de obtener un triunfo electoral federal sin una instancia que le diera credibilidad y legitimidad.

En aras de la parsimonia, digamos que los actores políticos se ven obligados a establecer y acatar normas equitativas e imparciales cuando los rendimientos que obtienen de actuar así son mayores que los de no hacerlo. Esta afirmación, que parece trivial, permite identificar dos situaciones en las que la conducta cooperativa parece la estrategia óptima. La primera se des-prende del argumento de Holmes: los partidos políticos y los gobernantes aceptarán límites a su poder cuando requieran el apoyo y la colaboración de sus adversarios para impulsar sus propósitos políticos. La tesis que de-sarrolla Magaloni también es congruente con tal postulado. Una segunda circunstancia se visualiza a partir del argumento de Geddes: cuando un partido o gobernante requiera prevenirse en contra de la arbitrariedad de sus adversarios, favorecerá leyes y políticas imparciales y profesionales.

4 Lehoucq, “Can”, 2002. 5 Magaloni, “Demise, 2005, y Voting, 2006.


El siguiente desafío consiste en extraer consecuencias observables de estas afirmaciones. Para lograrlo, se formulará un planteamiento general en el que aparecen las dos situaciones descritas: en la medida en que las distintas fuerzas políticas adquieren poder e influencia se constituyen tanto en un potencial aliado como en una amenaza para otras fuerzas políticas. En este capítulo buscaré explicar la evolución de las normas de equidad electoral en los estados mexicanos a partir de los postulados anteriores. La hipótesis que orientará el análisis se expresa de esta forma: en la medida en que el poder relativo de los partidos políticos se hace proporcional y equiparable, esos mismos partidos encontrarán incentivos para reformar la legislación de manera que proporcione garantías de imparcialidad en la contienda electoral.

HIPÓTESIS Y VARIABLES

¿Cómo obtener indicios de que el poder relativo de los partidos políticos se distribuye de manera proporcional y equitativa? Un primer indicador es el del número de partidos que conforman el sistema. Un aumento en la cantidad de partidos contendientes en la arena electoral estatal da cuenta de que el poder político se dispersa entre varios actores. Un segundo indicador es la posibilidad efectiva de que el partido en el gobierno pierda las elec-ciones. Esto se observa en la competitividad que alcanza en las elecciones locales. Una mayor competitividad sería un signo de que hay más de un partido que puede llegar al poder a través de las urnas. Esto da lugar a lo siguiente:

Hipótesis 1: el pluralismo político y la competitividad electoral, en el ámbito estatal, son factores asociados positivamente con disposiciones nor-mativas orientadas a fortalecer la limpieza y equidad en las elecciones.

Para evaluar esta hipótesis recurriré a diversos indicadores. El prime-ro es el que mide el número efectivo de partidos, tanto los que compiten en las elecciones legislativas como los que integran la legislatura. Para ello emplearé el índice de Laakso y Taagepera.6 Para observar la competitividad electoral restaré 1 del Margen de victoria, que equivale a la diferencia entre el partido que obtuvo más votos del que quedó en segundo lugar. Esto per-mite que los valores del indicador sean más comprensibles: conforme los

6 Laakso y Taagepera, “Effective”, 1979.


valores se acercan a 1, se observa mayor competitividad electoral, puesto que el margen de victoria del partido ganador se acerca a 0. La competitivi-dad será observada en elecciones de gobernador, de legisladores y de mu-nícipes. En los tres casos, se consideran para el análisis los votos agregados a escala estatal de los partidos políticos contendientes.

La nivelación del poder entre los partidos políticos también se obser-va cuando tiene lugar la alternancia en el poder ejecutivo estatal. La llegada a la gubernatura de un candidato de oposición es un claro indicio de que el partido en el gobierno es una fuerza política entre otras en la entidad. En México, los procesos de democratización locales, todavía hasta bien avan-zada la década de 1990, estaban vinculados con la posibilidad de que el PRI perdiera la gubernatura. Nada menos. No es hasta la elección presiden-cial del año 2000 cuando los demócratas mexicanos respiraron con alivio: el sistema de gobernanza electoral había permitido tener certidumbre en el proceso y un cambio pacífico en el poder ejecutivo. Por este motivo es im-portante considerar que si un partido de oposición gana la gubernatura del estado, habiendo tenido o no condiciones equitativas durante la contienda electoral, buscará hacer los ajustes necesarios en las instituciones electora-les para garantizar una competencia más limpia y equitativa. Ahora bien: ¿por qué habría de hacerlo si, estando en el gobierno, se beneficia de que el desnivel del terreno lo favorece? Se pueden aducir dos razones estratégicas: por un lado, si el partido opositor ya ganó una vez en condiciones relativas de equidad electoral, calcularía que volverá a ganar si las reglas son más “parejas”. Por otro lado, es probable también que el partido que salió del gobierno haga lo posible por nivelar las normas de gobernanza electoral, a fin de tener mejores oportunidades de regresar al poder en las elecciones siguientes. A partir de estas consideraciones, la segunda hipótesis del tra-bajo es:

Hipótesis 2: la equidad electoral formal dependerá de la alternancia partidista en el poder ejecutivo estatal.

Para probar esta segunda hipótesis emplearé una variable que permite evaluar el efecto de que el PRI ocupe la gubernatura de un estado en los valores que adquiere el índice de equidad electoral formal; en este caso, si el PRI está en el poder, la variable tiene un valor de 1; si no, es igual a 0. El supuesto es que si hay una alternancia en el poder ejecutivo estatal, sería de esperarse un incremento en las condiciones de equidad electoral formal.

La evaluación de las hipótesis planteadas requiere que se controlen los efectos de otras variables políticas y socioeconómicas. Por ejemplo,


puede suceder que, como acontece en Baja California o en el Distrito Fe-deral, una vez que un partido de oposición llegue al poder ejecutivo de la entidad, permanezca ahí por todo el periodo que abarca el análisis. En este caso, se estaría en presencia de un nuevo partido dominante, que encontrará pocos incentivos para equilibrar las reglas del juego. Para con-trolar los efectos del predominio de un partido, sea el PRI o no, sobre la equidad electoral formal, introduzco una variable que adquiere el valor de 0 si el partido que ocupa la gubernatura es distinto al que la ocupaba en el periodo anterior, y de 1 si el partido que está en el poder es el mismo que estaba en el poder el sexenio anterior, es decir, esta variable mide la continuidad de un partido en el poder ejecutivo. Un segundo factor que es necesario controlar es el apoyo que tenga el gobernador en la legislatura. Así introduzco una variable ordinal en la que adquiere un valor de 3 la situación en la que el partido del gobernador cuenta con más de 50% de los escaños en el Congreso; cuando el partido del gobernador tiene 50% o menos de los escaños, pero sigue conservando una mayoría, el valor es de 2; finalmente, el valor es de 1 cuando un partido de la oposición tiene más legisladores que el del gobernador. En tercer lugar, incluyo un indicador de la participación electoral en las elecciones de gobernador. Esta variable pretende controlar el efecto que puede tener el electorado en la promoción del cambio institucional.

Además de las variables políticas que se incluyen en el análisis, están tres variables adicionales para controlar los efectos de las características socioeconómicas de las entidades federativas. En primer lugar está el índice de marginación desarrollado por el Consejo Nacional de Población (CONA-PO). Esta variable pretende controlar los efectos que tendrán los grados de relativa marginación social en las normas de gobernanza electoral. Las condiciones de pobreza y marginación pueden considerarse como factores que dificultan el desarrollo de las condiciones de EEF. A la inversa, el de-sarrollo económico estaría asociado a mejores condiciones de gobernanza electoral. Para controlar este efecto, se incluye en el análisis el valor del producto interno bruto (PIB) anual de cada entidad (a precios de 1993). La última variable de control es el tamaño de la población estatal, asociado a una mayor dispersión del poder entre distintos grupos sociales y económi-cos, que podría traducirse en más o menos influencia por parte de diversos partidos políticos.

Como un paso previo al análisis, en las gráficas 1, 2 y 3 se observa una aproximación inicial a la contrastación de las hipótesis formuladas.

20072006200520042003200220012000199919981997199619951994199319921991

1.00

0.80

0.60

0.40

0.20

0.00

Prom

edio

Competitividad:legislaturas

Competitividad:gobernadores

Equidad electoralformal

Competitividad:municipios

Años

Gráfica 1. Competitividad electoral y equidad electoral formal en los estados mexicanos (1991-2007)


Gráfica 2. Número efectivo de partidos y equidad electoral formal en los estados mexicanos (1991-2007)

NEPE: Número efectivo de partidos electorales.NEPL: Número efectivo de partidos legislativos.Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral Formal en los Estados 1996-2007.

20072006200520042003200220012000199919981997199619951994199319921991

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0.0

Prom

edio

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

NEPEEquidad electoral formal NEPL

Núm

ero

efec

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os p

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cos

Años

Gráfica 3. Gobiernos del PRI y equidad electoral formal en los estados mexicanos (1990-2007)


200720062005200420032002200120001999199819971996199519941993199219911990

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0

Prom

edio

Equidad electoral formal PRI en la gubernaturaAño


En ellas se representa, respectivamente, la evolución en el tiempo de los indicadores de competitividad electoral, el número efectivo de partidos políticos y de los gobiernos encabezados por el PRI, comparados con la trayectoria que ha seguido la equidad electoral formal en los estados. La información descriptiva que proporcionan estas gráficas sugiere que, en efecto, los distintos indicadores de los procesos de nivelación del poder político en los estados van asociados al desarrollo normativo de la equi-dad electoral. Las reservas del caso son las siguientes: se presentan datos de manera agregada que no permiten ver cómo se manifiestan estas aso-ciaciones en cada entidad. Por otra parte, también se debe considerar la influencia que ejercen los valores observados de las variables en un t-1, en un momento t posterior. Estas consideraciones serán retomadas más ade-lante. Cabe destacar, de cualquier manera, dos tendencias empíricas que se manifiestan a primera vista.

La primera tendencia se expresa de esta manera: la competitividad electoral en elecciones legislativas, de gobernador y municipales, sigue un ritmo de crecimiento acelerado desde los primeros años de la década de los noventa hasta 1998-1999 –aunque la competitividad en elecciones de gobernador sigue creciendo todavía algunos años más (véase gráfica 1). En promedio, hay algunos altibajos durante este periodo, pero la tendencia se estabiliza hacia el año 2000. El incremento en el número de partidos políti-cos que compiten en las elecciones locales y que ocupan escaños en las le-gislaturas estatales sigue una trayectoria semejante, si bien con altibajos más marcados (véase gráfica 2), especialmente entre el número de partidos que contiende en elecciones legislativas. La equidad electoral formal sigue una evolución paralela a los indicadores mencionados. Si acaso, habría que se-ñalar que la equidad electoral formal, en promedio, sigue creciendo, aunque el incremento en el número efectivo de partidos políticos sea irregular. Por otra parte, la gráfica 3 ilustra la segunda tendencia: a la par que los partidos de oposición ganan elecciones de gobernador, la equidad electoral formal aumenta progresivamente. Esta gráfica muestra la proporción promedio de gobiernos estatales que están en manos del PRI cada año. Como se ve, esta proporción tiene un descenso sostenido hasta poco después del año 2000.

Las gráficas mencionadas aportan información descriptiva en la di-rección apuntada por las hipótesis. Es necesario, no obstante, evaluarlas de manera sistemática. Para ello se realiza un modelo de regresión longitudinal de efectos fijos a partir de una base de datos en forma de panel. Las carac-terísticas de este análisis se presentan en seguida.


ANÁLISIS DE LOS DATOS

El análisis se realiza a partir de una base de datos que fue desarrollada expresamente para este estudio. Se trata de la base Elecciones y Equidad Electoral en los Estados, 1996-2007. Aunque el periodo de interés es el de 1996-2007, incluye información para las 31 entidades federativas y el Distrito Federal desde 1991 hasta 2007. La estructura de esta base de datos incluye 17 observaciones temporales, una por cada año, para cada unidad de observación, dando lugar a un total de 576. Como se mencionó en el ca-pítulo anterior, la información para construir el indicador de equidad elec-toral formal proviene de una revisión de la legislación electoral promulgada en cada estado desde 1990 –la base contiene casos de los que no hay infor-mación sobre los primeros años de la década de 1990. La documentación de la que proviene esta información fue recopilada del acervo del Instituto Federal Electoral, y de los portales de internet de las agencias estatales de administración electoral (véanse los anexos II y III).

Por otra parte, la base se compone de estadísticas electorales ob-tenidas de dos fuentes principales. Por un lado, está la compilación de-sarrollada por el Centro de Formación y Desarrollo del IFE y el Centro de Estadística y Documentación Electoral de la Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Iztapalapa: Elecciones 1990-2000: estadísticas electora-les locales y federales de México (2001). Por otro, las “Bases de datos de elec-ciones locales 1980-2007”, sistematizadas por el Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. <www.cidac.org>. Las variables socioeconó-micas tienen las siguientes fuentes: el índice de marginación es generado por el CONAPO –la base incluye los índices obtenidos para los años 1990, 1995, 2000 y 2005. Los indicadores de población por estado provienen de los censos generales (1990, 2000) y conteos poblacionales (1995, 2005) del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Las estadísticas del producto interno bruto (1993-2004) por entidad federati-va se obtuvieron del Sistema de Cuentas Nacionales, también del INEGI, a través del vínculo <www.inegi.org.mx/banco de información económica/producto interno bruto por entidad federativa>. El cuadro 1 describe las variables empleadas en el modelo, sus indicadores y las fuentes de infor-mación empleadas.

Para el análisis, la base de datos asume la forma de un panel. Esto significa que las observaciones de la variable dependiente –la equidad elec-toral formal–, y de las variables independientes, corresponden a cada una

Cuadro 1. Variables empleadas en el modelo

Variables Indicadores

Equidad electoral formal a Índice de equidad electoral formal. Asume valores de 0 a 1.

Competitividad electoral b

Elecciones de gobernadorElecciones legislativasElecciones municipales

Margen de victoria “Margen de victoria” = (P1-P2), donde P1 es el porcentaje de votos que obtiene el partido que gana las elecciones, y P2 es el porcentaje de votos del partido que queda en segundo lugar.

Número efectivo de partidos b

Partidos en elecciones legislativasPartidos con representación legislativa

Índice Laakso y Taagepera (1979).

Participación electoral b Porcentaje de votos emitidos en elecciones de gobernador.

Partido político en el poder ejecutivo estatal b Partido político del titular del poder ejecutivo estatal. Variable dicotómica: 1, si el titular es del PRI, 0 si es de otro partido.

Tipo de gobierno b Porcentaje de escaños que tiene el partido político del gobernador en la legislatura. Variable ordinal: 3 = “Unificado”, si el partido del gobernador (Pg) tiene > = 50% de escaños; 2 = “Sin mayoría”, si Pg < = 50% de escaños; 1 = “Mayoría opositora” si un partido de la oposición > = 50% de escaños.

Continuidad partidista en la gubernatura estatal b

Variable ordinal: 0, si es gobierno de alternancia; 1, si el partido en el gobierno es el mismo del periodo anterior.

Variables Indicadores

Índice de marginación c Índice de marginación

Producto interno bruto c Producto interno bruto (precios de 1993)

Población estatal c Población estatal

Fuentes:a Legislación electoral de los estados de México (1990-2007). Véase capítulo 2 y anexos II y III. b CD-ROM: Elecciones 1990-2000: estadísticas electorales locales y federales de México, México, Instituto Federal Electoral/ Universidad Autónoma Metropolitana-

Iztapalapa, 2001, y “Bases de datos de elecciones locales 1980-2007”, Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. <www.cidac.org>.c Consejo Nacional de Población: 1990, 1995, 2000, 2005; Instituto Nacional de Geografía e Informática. Sistema de Cuentas Nacionales, e Instituto

Nacional de Geografía e Informática. Censos Nacionales de 1990 y 2000; Conteos Poblacionales de 1995 y 2005.


de las unidades i de observación –esto es, las entidades federativas–, en un tiempo t dado. Como se mencionó, hay 32 unidades de observación, cada una con 17 momentos temporales que corresponden a los años de 1990 a 2007. Debido a que existen valores perdidos tanto en la variable depen-diente como en las independientes, se trata de un panel desbalanceado.

El análisis se lleva a cabo mediante un modelo de regresión longitu-dinal con efectos fijos. Este método resulta más apropiado que el modelo de regresión lineal basado en el método de los mínimos cuadrados ordi-narios (MCO). El método MCO, en casos como este, viola el supuesto de la independencia de las observaciones. Es decir, asume que el valor que tiene cada caso en cada una de las variables del modelo es independiente de los otros valores que asumen otros casos. Sin embargo, esto no es así, debido a que los valores de los casos están asociados, precisamente, a la unidad de observación a la que pertenecen –los estados– y a la secuencia temporal en la que se insertan. El método de regresión longitudinal con efectos fijos, en cambio, permite evaluar la medida en que las variables independien-tes producen el resultado de interés al considerar la estructura agrupada y temporal de los datos. El análisis compara cada observación en la unidad que las agrupa, teniendo en cuenta la secuencia temporal en la que se ubica dicha observación.7

Para desarrollar el modelo, el índice de equidad electoral en cada es-tado i, en cada año t desde 1990 hasta 2007, fungió como la variable depen-

7 El modelo de regresión múltiple que emplea el método de los mínimos cuadrados ordinarios adopta la forma siguiente:

(1) Yi = β0 + βi Xi+ e

donde Y es la variable dependiente, “equidad electoral formal”, β0 es el término constante, X es un vector que contiene las variables independientes y las variables control, con sus respectivos coefi-cientes βi , y el término ε designa el error. Por otra parte, la especificación del modelo de efectos fijos empleado en el análisis adopta esta forma:

(2) Yit = β1Xit+ Ei+ Tt + ∈it

En este modelo, los subíndices i y t indican los valores que asume el vector de observaciones de la variable dependiente Y. En este caso, el subíndice i corresponde a cada entidad federativa, y el subíndice t, a cada año considerado en el análisis. Las variables independientes y de control están representadas por el vector Xit, para cada individuo i en el tiempo t, y β1 representa a los coeficientes de cada variable. El modelo incluye variables indicador para controlar los efectos de los estados (E ) y de los años (T ). ∈ designa el término de error. En el análisis sigo el planteamiento elaborado por Petersen, “Analyzing”, 2004. Para una introducción general a los modelos con datos panel, véase Halaby, “Panel”, 2004.


diente. En el análisis, las variables independientes y de control de carácter político fueron introducidas con retrasos temporales. Es decir, para evaluar los determinantes políticos de la equidad electoral en el estado i, en el año t, los valores de las variables que miden el número efectivo de partidos, la competitividad electoral, la participación electoral, el partido que ocupa el poder ejecutivo estatal, el tipo de gobierno y la continuidad de un mismo partido en el poder ejecutivo corresponden al momento (t – a), donde a representa el número de años que han pasado desde las elecciones inmedia-tamente anteriores. Los valores de a varían entre 1 y 6, dependiendo de si las elecciones anteriores corresponden a elecciones legislativas, municipales o de gobernador. Esto permite estimar la influencia de los factores políticos antecedentes sobre el valor de la equidad electoral formal en un momento dado. Para estimar los efectos de los estados y los años, introduje i - 1 va-riables dicotómicas, correspondientes a los estados de la federación, y t – 1 variables dicotómicas, para cada año contenido en la base de datos. El cua-dro 2 presenta exclusivamente los coeficientes de las variables de interés. El análisis se realizó en el programa Stata 8.0. con el comando xtpcse, que desarrolla un método de estimación de errores estándar corregidos para datos en forma de panel.8 Este método permite estimar los coeficientes del modelo de regresión y corrije los problemas de heterocedasticidad, correla-ción contemporánea y autocorrelación de los datos.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La evaluación de las hipótesis se realizó mediante la aplicación de seis mode-los de regresión longitudinal con efectos fijos. Como se aprecia en el cuadro 2, los modelos cubren, por separado, tres periodos: 1994-2007, 1996-2007, 1998-2007. La intención es detectar tendencias semejantes o divergentes a las que se manifestaran entre 1996 y 2007. Este periodo, cabe recordar, pretende capturar la dinámica de las reformas electorales estatales luego de que la reforma constitucional de 1996 dispusiera que la legislación local debían adecuarse a las normas federales en la materia. Para cada uno de estos periodos se corrieron dos modelos: uno que evaluaba los efectos del pluralismo político y la competitividad electoral en la equidad electoral for-mal –incluyendo las variables de control de índole socioeconómica–, y otro

8 Véanse Beck y Katz, “What to do”, 1995, y Flamand, “Juego”, 2006, pp. 337-345.

Cuadro 2. Determinantes de la equidad electoral formal

1994-2007 1996-2007 1998-2007M1 M2 M3 M4 M5 M6

Constante 1.36(1.64)

1.32(1.64)

– – – 1.25(1.89)

Número efectivo de partidos electorales -0.01 (0.007)

-0.014a

(0.008)-0.000(0.007)

-0.006(0.007)

0.004(0.008)

0.004 (0.008)

Número efectivo de partidos legislativos 0.000 (0.007)

-0.004 (0.007)

0.005(0.006)

-0.000(0.007)

0.003(0.006)

0.002 (0.007)

Competitividad: elección de gobernador 0.046b

(0.022) 0.022

(0.024)0.018

(0.023)-0.022(0.026)

-0.015(0.032)

-0.05 (0.036)

Competitividad: elecciones legislativas -0.15c

(0.053) -0.154c

(0.055)-0.098(0.060)

-0.113a

(0.062)0.016

(0.073) -0.003 (0.071)

Competitividad: elecciones municipales 0.071b

(0.037) 0.099c

(0.041)-0.039(0.041)

-0.017(0.045)

-0.057(0.051)

-0.046 (0.052)

Participación electoral en elección de gobernador

– 0.01 (0.054)

– 0.144b

(0.064)– 0.101

(0.077)PRI en el poder ejecutivo – -0.048c

(0.017)– -0.046b

(0.018)– -0.042b

(0.019)Gobierno unificado – 0.007

(0.006)– 0.002

(0.006)– 0.004

(0.007)Continuidad en el ejecutivo – -0.005

(0.012)– 0.005

(0.012)– -0.006

(0.013)Índice de marginación -0.046

(0.044) -0.052

(0.043)-0.08 (0.054)

-0.096a

(0.053)-0.069(0.067)

-0.074 (0.064)

1994-2007 1996-2007 1998-2007M1 M2 M3 M4 M5 M6

Población estatal (log) 0.084(0.061)

0.141b

(0.061)-0.065(0.065)

0.023(0.065)

-0.103(0.076)

-0.06 (0.072)

PIB estatal (log) -0.101(0.083)

-0.141a

(0.084)0.036

(0.086)-0.017(0.083)

0.043(0.10)

0.01(0.099)

Prob. > F = 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000R2 (%) = 62.3 65.6 53.3 57.2 61.7 62.9 N = 419 419 372 372 316 316

Nota: los análisis se realizaron en el programa Stata 8.0., con el comando xtpcse. Errores estándar entre paréntesis.a p ≤ 0.1b p ≤ 0.05c p ≤ 0.01Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral Formal en los Estados 1996-2007.


modelo en el que se incorporaban también las variables relativas a la con-formación del poder ejecutivo estatal.

El cuadro 2 muestra que las variables que miden la competitividad electoral tienen efectos sistemáticos entre 1994 y 2007. En los modelos que comienzan en 1996, esta influencia se diluye y desaparece. El incremento en el número efectivo de partidos es significativo solamente en el periodo que inicia en 1994 –esto se observa en el Modelo 1(M1) y el Modelo 2 (M2). Lo mismo ocurre con las variables socioeconómicas, que se mues-tran relevantes en el modelo completo de 1994-2007 (M2). El rasgo más sobresaliente es que la única variable que tiene un efecto sistemático en todos los modelos en los que aparece es la que mide la presencia del PRI en la gubernatura de los estados. Cabe señalar que en el Modelo 4 (M4), que abarca entre 1996 y 2007, aparecen como variables significativas, también, la participación electoral y el Índice de marginación.

Observando con más detalle los resultados, un primer hallazgo es que el incremento en el número efectivo de partidos prácticamente no tie-ne efectos sobre la equidad electoral formal. En cambio, la competitividad electoral sí los tiene, aunque en circunstancias específicas. En el Modelo 1, las tres variables que miden la competitividad son estadísticamente signi-ficativas. Aquí se presenta, sin embargo, un resultado imprevisto: el signo del coeficiente de la competitividad en elecciones legislativas es negativo. Entonces, puede decirse que, conforme a lo esperado, la competitividad electoral en los comicios de gobernador y de munícipes está asociada posi-tivamente al desarrollo de la equidad electoral en los estados. No obstante, cuando se trata de la competitividad en elecciones legislativas, se observa la tendencia opuesta: el incremento en la competitividad está asociado con menor desarrollo de la equidad electoral formal; o a la inversa, hay mejoras en la equidad electoral que están antecedidas por disminución en la compe-tencia en las elecciones legislativas.

El Modelo 2 muestra que, incluso cuando se evalúa el efecto de otras va-riables políticas, la competitividad en elecciones legislativas y municipales sigue teniendo una influencia sistemática en la equidad electoral. Este modelo indica, además, que entre 1994 y 2007, el incremento en el número de partidos electora-les, el hecho de que el PRI ocupe o no la gubernatura, el crecimiento económico y el tamaño poblacional, que se hacen presentes en cada estado, son factores aso-ciados a la equidad electoral formal. Estos resultados serían los que mejor con-firman las hipótesis establecidas. Cabe señalar que este modelo incorpora infor-mación en una fase de rápida e intensa apertura electoral a escala estatal. En esta


fase el rumbo de la democratización en el país era incierto, y el cambio legal, tanto federal como local, acelerado. Cuatro años después, como lo muestra el Mode-lo 6, que abarca de 1998 a 2007, la única variable que aparece sistemáticamente asociada a la equidad electoral formal es que el PRI ocupe o no la gubernatura de un estado. Este dato indicaría que los efectos de la apertura del sistema de partidos y el incremento en la competencia electoral fueron relevantes en el cambio legal entre 1994 y 1998. Después de este periodo, el efecto de tales variables prácticamente desaparece. El Modelo 3 aporta información que cons-tata este hecho. En este modelo, los indicadores de competitividad durante el periodo 1996-2008 carecen de efectos sistemáticos sobre la equidad electoral formal.

El modelo que presenta mayor interés para el presente capítulo es el M4, ya que evalúa todas las variables en el periodo de 1996-2007. En este, la competitividad en elecciones legislativas sigue siendo un factor determi-nante. Lo es también un factor socioeconómico: el grado de marginación social, en la dirección esperada. Es decir, si se mantiene lo demás constante, si existe mayor marginación en los estados, el desarrollo de la equidad elec-toral formal es menor, en promedio. Además, resaltan, por un lado, el efec-to positivo de la participación electoral en elecciones para gobernador sobre la equidad electoral y, por el otro, que cuando el PRI no está ocupando la gubernatura de un estado, la calidad de la legislación se incremente.

¿Qué decir acerca de las hipótesis a partir de estos resultados? La pri-mera postulaba que los indicadores de pluralismo político y competitividad electoral serían determinantes de mejoras en la equidad electoral formal en los estados. La evidencia muestra que esta asociación está presente mientras el análisis considere los primeros años de la democratización. Según los modelos 1 y 2, el número efectivo de partidos y la competitividad electoral son relevantes si el análisis inicia en 1994. Sin embargo, como muestran los restantes modelos, el número de partidos y la competitividad van perdien-do relevancia hasta convertirse en factores que prácticamente carecen de efectos sistemáticos. Las reformas realizadas con posterioridad a 1998 se originan en factores desvinculados del incremento en el número de partidos y de la competitividad en las elecciones locales.

La segunda hipótesis establecía que el cambio en el poder ejecutivo estatal sería decisivo para impulsar el cambio en la legislación electoral. El supuesto que está detrás de esta hipótesis se desprende del control que el PRI tenía, durante la fase en la que mantuvo su hegemonía sobre el Estado y el sistema de partidos a escala nacional, sobre las instituciones estatales.


El ascenso de los partidos de oposición a la gubernatura estatal, entonces, permitiría establecer reglas electorales equitativas y democráticas. Esta hi-pótesis encuentra respaldo en los modelos presentados, si bien su efecto disminuye con el tiempo. Hay que considerar que esta hipótesis es factible incluso cuando se ha controlado el que existan gobiernos de alternancia que se convierten, a su vez, en sistemas de partido dominante. Por otra par-te, sería prudente no descartar del todo la hipótesis de que la permanencia durante dos sexenios o más de un mismo partido, distinto al PRI, en el poder ejecutivo local, puede verse asociado a menos esfuerzos para mejorar las condiciones de equidad electoral. En el análisis realizado, el número de casos en esta situación es menor –Baja California, Distrito Federal, Guanajuato, entre otros–, por lo que el efecto de este factor quizá fue subestimado.

Los principales hallazgos del análisis pueden expresarse de la siguien-te manera: la competitividad electoral tiene efectos sobre la construcción de la equidad electoral formal durante las fases tempranas de la democratiza-ción en la década de 1990. Desde 1996 en adelante, sin embargo, las varia-bles vinculadas a la competitividad dejan de tener efectos sistemáticos. En cambio, es la alternancia en el poder ejecutivo estatal el factor que constan-temente se asocia a mejoras en la calidad de la equidad electoral formal. El desarrollo económico de los estados, en general, es un factor secundario, cuyos efectos desaparecen en cuanto se introducen las variables políticas. Para fines de explicar las reformas que tienen lugar a partir del año 2000 en cada entidad, sólo la alternancia en el poder ejecutivo parece ser una va-riable relevante. Enseguida se verá que incluso los efectos de esta variable tienen una capacidad explicativa reducida.

Cabe enfatizar que los resultados descritos corresponden a tendencias promedio que se observan al considerar simultáneamente los efectos de las variables independientes sobre la trayectoria política de cada estado a lo lar-go del tiempo. Si se observa con más cuidado el comportamiento de los mo-delos desarrollados, sale a relucir la necesidad de indagar cómo funcionan los procesos políticos específicos. Con el propósito de analizar con mayor detalle el carácter explicativo de los modelos aplicados, la gráfica 4 presenta la distribución de las 31 entidades y el Distrito Federal en función de dos variables. En el eje de las abscisas se presentan los valores predichos del índice de equidad electoral formal según el Modelo 4, que abarca de 1996 a 2007. En el eje de las ordenadas están los valores observados de equidad electoral formal para cada una de las entidades. Además, los estados se distinguen en función de si el PRI ha dejado, así sea por un periodo de go-

Gráfica 4. Equidad electoral formal en los estados (2007) valores observados y valores predichos


0.800.750.700.650.600.550.50

EEF: valores predichos

0.80

0.70

0.60

0.50

Equ

idad

ele

ctor

al fo

rmal Zacatecas

Yucatán

TlaxcalaSan Luis Potosí

Querétaro

Nuevo León

Nayarit

Morelos

Michoacán

Jalisco

Guerrero

Guanajuato

Distrito Federal

Chihuahua

Chiapas

Baja California Sur

Baja CaliforniaAguascalientes

Veracruz

Tamaulipas

Tabasco

Sonora

Sinaloa

Quintana Roo

Puebla

Oaxaca

Hidalgo

Durango

Coahuila

Campeche

SíNo¿Alguna vez el PRI ha dejado el ejecutivo estatal?


bierno, el poder ejecutivo estatal. El gráfico presenta solamente los valores que asumen los estados en el año 2007. Como se ve, hay un cierto número de estados que se agrupa en torno a la línea de regresión predicha por el Modelo 4. Sin embargo, también hay casos que se ubican a una distancia considerable del valor predicho por el modelo. Una representación gráfica más directa de la diferencia entre los valores observados y los predichos por el M4 se presentan en la gráfica 5.

La gráfica 4 muestra la dispersión de los casos en torno a la línea de regresión predicha por el modelo. En primera instancia, se aprecian múl-tiples casos en los que el PRI ha perdido la gubernatura del estado y que, contrario a lo predicho por el modelo, se encuentran por debajo de sus valores esperados. Varios casos son notorios: Morelos, Guanajuato, Naya-rit. Es también el caso del Distrito Federal y de Baja California, dos estados en los que el PRI no ha ocupado la gubernatura ningún año en el perio-do analizado –más concretamente, desde 1989 en Baja California, y desde 1997 en el Distrito Federal. En cambio, varios estados gobernados por el PRI tienen niveles de equidad electoral formal superiores a los predichos por el modelo. En esta situación se encuentran Coahuila, Puebla, Hidalgo y Si-naloa, entre otros. Algunos de los casos mencionados ameritan ser tratados con mayor detenimiento.

Por un lado están los casos que tienen valores observados muy por debajo de sus valores esperados. El caso de Oaxaca es el más claro, pero también Tamaulipas se encuentra en una posición semejante. Ambos es-tados comparten una característica que, conforme al modelo, es decisiva: ningún partido distinto al PRI ha llegado al poder ejecutivo en esos estados. El estado de Oaxaca, en particular, es una de las entidades en las que las condiciones de pobreza y marginación son de las más agudas en el país. Además, es un estado en el que el PRI no solamente no ha perdido la guber-natura, sino que el poder ejecutivo es ejercido con amplia discrecionalidad. Por ejemplo, la gestión de Ulises Ruiz (2004-2010) dio lugar a la fuerte crisis de gobernabilidad que vivió el estado en el año 2006. En ese mismo sentido resulta significativo que la última reforma electoral en esta entidad, entre 1996 y 2007, haya tenido lugar en 1998. En pocas palabras, Oaxaca es el estado en el que la equidad electoral formal se encuentra más rezagada. El estudio realizado por Lourdes Morales es congruente con este resulta-do.9 Morales muestra que la falta efectiva de funcionamiento de los pesos

9 Morales, “Excepción”, 2009.

Gráfica 5. Equidad electoral formal en los estados (2007): valores observados menos valores predichos


YucatánSinaloa

MichoacánHidalgo

AguascalientesVeracruzZacatecasCoahuila

Nuevo LeónPuebla

MéxicoJalisco

Quintana RooGuerrero

San Luis PotosíCampeche

ChiapasBaja California Sur

ColimaNayaritSonora

GuanajuatoTlaxcala

ChihuahuaQuerétaro

DurangoBaja CaliforniaDistrito Federal

MorelosOaxaca

TabascoTamaulipas

0.150.100.050.00-0.05-0.10

EEF: valores observados/valores predichos


y contrapesos al poder del ejecutivo, aunada a los mecanismos autoritarios de gobernabilidad que han prevalecido hasta la fecha, dan cuenta del poco desarrollo de las instituciones de gobernanza electoral en ese estado.

En contraste con el caso oaxaqueño, puede citarse al estado de Chia-pas. En la gráfica 4 se aprecia que la equidad electoral observada en Chiapas aparece muy cerca de su valor esperado. Esta entidad es, al igual que Oaxa-ca y Guerrero, una de las entidades con mayores niveles de pobreza y mar-ginación en México. Al igual que Oaxaca y Guerrero, Chiapas había sido un fuerte enclave priista. Incluso después del levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, en 1994, el PRI ganó la gubernatura en las elecciones inmediatamente posteriores al conflicto. No es sino hasta el año 2000 en que, apoyado por una coalición entre el Partido de la Revo-lución Democrática (PRD), el Partido Acción Nacional (PAN) y otros parti-dos, Pablo Salazar Mendiguchía accede al poder ejecutivo estatal. Durante su periodo en el gobierno se realizaron significativas reformas electorales. Destaca, por ejemplo, que la reforma de 2005 creó dos órganos constitu-cionales autónomos singulares: la Contraloría de la Legalidad Electoral y la Fiscalía Electoral. La primera tiene la función de vigilar y fiscalizar las finanzas de los partidos políticos; y la segunda, perseguir e investigar los delitos electorales.

Los estados de Oaxaca y Chiapas ilustran claramente la lógica del modelo estadístico: las diferencias en el indicador de equidad electoral se explican a partir de que el PRI desocupó la oficina del gobernador. Esta ló-gica se manifiesta también en otros casos, como el de Yucatán, en el que la equidad electoral formal observada es mayor a la esperada. Yucatán es un estado del sureste mexicano que, al igual que Campeche o Tabasco, había sido un bastión del PRI. La diferencia está en que el PRI yucateco perdió la gubernatura al inicio de la década del 2000, para volverla a recuperar con el triunfo de Ivonne Ortega Pacheco en 2007. La salida del PRI del gobierno de Yucatán en 2001 se dio luego de un conflicto político, originado por el gobernador saliente, Víctor Cervera Pacheco, quien trató de integrar el Ins-tituto Electoral Estatal con miembros favorables a su causa. Luego de un periodo de varios meses de tensión, en el que intervino el Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación (TEPJF), se establecieron condiciones para llevar a cabo las elecciones. El triunfador fue el candidato de la coalición opositora, liderada por el PAN, Patricio Patrón Laviada. Durante su sexenio se impulsaron cambios sustantivos a la legislación electoral, entre ellos una refundación del Instituto Electoral local.


Ahora bien, hay casos en los que las predicciones del modelo estadís-tico no son certeras. Por ejemplo, los estados de Morelos y Guanajuato son entidades en las que ha tenido lugar un cambio en el partido que gobierna, pero en ambos casos la equidad electoral observada es menor a la esperada. De hecho, Guanajuato, durante el periodo de análisis, era la única entidad de la república en la que el gobernador todavía desempeñaba algún papel en el nombramiento de los miembros del consejo del órgano de administración electoral estatal. Esta situación no deja de ser sorprendente, ya que Guanajua-to desempeñó un papel crucial en el combate al fraude electoral en los tempra-nos años noventa, sin mencionar que el primer presidente de alternancia en el país proviene de esta entidad. De forma simétrica, Hidalgo, Puebla, Coahuila y Sinaloa, son estados en los que el PRI no ha perdido ninguna elección de gobernador y, sin embargo, en ellos se observan condiciones de equidad elec-toral formal superiores a las predichas por el modelo. Es evidente que, en estos casos, han existido condiciones que permitieron la coordinación de los partidos políticos para impulsar el desarrollo de la equidad electoral formal, incluso ante la ausencia de alternancia en el poder ejecutivo.

CONCLUSIONES

El presente capítulo ha tenido como propósito evaluar la hipótesis de que di-versos factores políticos han desempeñado un papel sistemático en la amplia-ción de la equidad electoral en los estados. La hipótesis formulada establecía que el grado en que la influencia política a escala local se redistribuye entre los actores políticos proporciona incentivos para modificar las normas de gobernanza electoral. Esta hipótesis se deriva de un modelo que señala que los actores partidistas desarrollan estrategias convergentes en torno al forta-lecimiento de la calidad regulativa de las elecciones cuando esto les permite promover otro tipo de intereses: anticiparse al triunfo de los adversarios, impulsar una agenda de políticas en circunstancias en las que se requiere el apoyo de la oposición, etc. Para contrastar las hipótesis empíricas se recurrió a un modelo longitudinal de efectos fijos, empleando una base de datos que se integra con información estadística para el periodo de 1994 a 2007.

El análisis en este capítulo muestra que la competitividad electoral y el incremento en el número de partidos competidores en las elecciones son factores que prácticamente carecen de poder para explicar las reformas que han tenido lugar a partir de 1998 en las entidades federativas. Durante la


primera mitad de la década de 1990, las dinámicas competitivas a escala lo-cal estuvieron acompañadas de rápidos cambios en la gobernanza electoral, que seguían, en lo general, el patrón de desarrollo normativo de carácter nacional. La ampliación de la equidad electoral formal, en esa fase de la democratización, puede entenderse como parte de un fenómeno generaliza-do de cambio político, que se manifiesta también en la arena electoral. Sin embargo, a partir de la reforma federal de 1996 y de la alternancia en el poder ejecutivo nacional en 2000, el cambio legal en los estados sigue otros ritmos y obedece a causas distintas a las de las dinámicas competitivas. Por otra parte, aunque el hecho de que el PRI ocupe o no la gubernatura de un estado sí presenta, en promedio, una asociación sistemática con mejores condiciones de equidad electoral formal, los alcances explicativos de este hallazgo también son limitados. La prueba está en que hay estados en los que, controlando los demás factores, la alternancia ha tenido lugar, y en los que se observa poco desarrollo de la equidad electoral formal. La situa-ción inversa también se presenta: entidades gobernadas por el PRI tienen un grado de desarrollo normativo en esta materia mayor al esperado.

Los resultados discutidos en este capítulo son parcialmente conver-gentes con otros estudios de los efectos de la competitividad electoral a escala subnacional. Por un lado, Beer encuentra que el incremento en la competencia está asociado positivamente con el desarrollo institucional en los estados. Esto se observa principalmente en el fortalecimiento de los congresos locales, el replanteamiento de los métodos de reclutamiento de los candidatos y en los procesos de descentralización.10 Por otra parte, la investigación sobre las consecuencias de la competencia electoral en el de- sempeño de los gobiernos municipales no encuentra asociaciones sistemá-ticas.11 Se trata de estudios con hallazgos mixtos que no permiten concluir definitivamente acerca del peso de la competencia electoral en el cambio institucional.

El análisis y la discusión presentados en este capítulo invitan a hacer una reflexión adicional: sea a través de modelos estadísticos o de estrategias cualitativas de análisis, es probable que sea necesario ir más allá de hipó-

10 Beer, Electoral, 2003, p. 137. Para un argumento similar, véase Solt, “Electoral”, 2004. 11 Véanse Cleary, “Competencia”, 2003, y Moreno-Jaimes, “Do Competitive”, 2007. En cam-

bio, Poom, La revolución, 2007, identifica asociación entre la competencia electoral y las innovaciones implementadas en los gobiernos municipales –este estudio se realizó con base en la muestra de casos de gobiernos locales que han participado en el concurso organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas.


tesis que le dan una función explicativa central a la competitividad electo-ral. Esta puede tener un papel decisivo al influir en el comportamiento de los actores políticos, pero previsiblemente hay otros factores que también desempeñan una labor crucial en la determinación de las reformas legales e institucionales. Para probar hipótesis en las que se incorporen variables complementarias a las que miden competitividad, se requiere reunir y or-ganizar información especial. Esto puede hacer que se eleven los costos de probar tales hipótesis empleando métodos cuantitativos de estimación. Al mismo tiempo, la inclusión de dichas variables debe obedecer a una for-mulación teórica congruente. Frente a estos requerimientos teóricos y de información, es prioritario emprender estudios exploratorios de los proce-sos y fenómenos de interés. El siguiente capítulo presenta los resultados de una estrategia de investigación que pretende identificar cualitativamente los aspectos implicados en los procesos de reforma electoral en los estados.

115

5. PARTIDOS, GOBIERNOS Y LEGISLACIÓN ELECTORAL: CASOS COMPARADOS

A lo largo de más de una década, los estados mexicanos se han visto inmersos en procesos intensivos de transformación institucional. La cons-trucción de normas y agencias de gobernanza electoral ha sido uno de los ejes más importantes del cambio político. Los procesos de reforma electoral que se han desarrollado en el plano subnacional han logrado garantizar que los comicios locales sean competitivos. Las trayectorias, ritmos y procesos de reforma en materia electoral, sin embargo, han seguido rutas diferenciadas. El propósito de este capítulo es explorar cualitativamente los procesos de construcción de la equidad electoral en Baja California, Coahuila, Hidalgo y Zacatecas. Concretamente, se busca indagar en qué medida las dinámicas competitivas, el sistema de partidos políticos y los procesos de alternancia en el poder ejecutivo estatal han influido en el ritmo, los alcances y la calidad de la legislación en materia electoral promulgada en estos estados.

El análisis se realiza mediante la comparación de los estados mencio-nados en dos grupos: Baja California y Coahuila, por un lado; Hidalgo y Zacatecas, por el otro. Esta modalidad permite controlar la semejanza de los casos en aspectos socioeconómicos, a la vez que se explora la influencia que ejerce el partido que gobierna en cada uno de ellos. Estos cuatro esta-dos representan casos en los que los partidos gobernantes son el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD). De haber una relación deter-minista entre la alternancia en el poder ejecutivo estatal y los alcances de las normas de gobernanza electoral, sería de esperarse que Baja California y Zacatecas, gobernados por el PAN y el PRD, respectivamente, destacaran por encima de los otros dos casos de manera notoria. Como se verá, no es


esto lo que ocurre. La relación entre las dinámicas políticas estatales y la construcción de normas de gobernanza electoral garantistas y equitativas es compleja. Implica, por un lado, distinguir las reformas que establecen las condiciones básicas para garantizar elecciones libres, de las reformas que introducen disposiciones para regular de manera más detallada aspectos específicos de la legislación. Por otro, es necesario considerar la estructura del sistema de partidos y las características del pluralismo político que se han desarrollado en cada caso para entender en qué medida los pesos y contrapesos del diseño institucional facilitan o dificultan la introducción de reformas electorales de un tipo o de otro.

Este capítulo muestra que, al igual que acontece a escala federal, tam-bién en los estados, luego de la democratización, el fortalecimiento de la gobernanza electoral se enfrenta a los dilemas de la formulación de políticas públicas. Los incentivos que proporcionaría la competitividad electoral, el ascenso de nuevos partidos o el cambio de gobierno para impulsar transfor-maciones institucionales sustantivas, quedan mediatizados por la estructura institucional. Las posibilidades de aplicar cambios orientados a mejorar la calidad de las elecciones dependen no sólo de que los líderes políticos, los actores sociales o la opinión pública consideren urgente y necesario revisar la legislación, sino de las condiciones que facilitan la coordinación de los distintos actores políticos en la conformación de las normas electorales. En suma, los procesos de reforma electoral están inscritos en los intercambios estratégicos en los que se disputan y definen las condiciones de acceso al poder y el ejercicio del gobierno a escala local.

SELECCIÓN DE LOS CASOS

Los casos han sido seleccionados con base en dos criterios. A fin de con-trolar la influencia de variables distintas a las de interés, el primer crite-rio es mantener constantes ciertos parámetros. Con este propósito, se han buscado entidades federativas que tuvieran características socioeconómicas similares; las combinaciones pueden ser múltiples, por ello fueron conside-rados, adicionalmente, los criterios políticos que se detallan en seguida. La primera comparación se realizará entre Baja California y Coahuila, estados que se ubican en la zona norte del país, compuesta por diversas regiones con niveles de desarrollo económico comparativamente más altos que los observados en otras áreas. Baja California y Coahuila son dos de los esta-

PARTIDOS, GOBIERNOS Y LEGISLACIÓN ELECTORAL 117

dos con mejores indicadores socioeconómicos en México. El promedio del índice de desarrollo humano para cada uno, en el periodo 2000-2004, es de 0.83. Solamente el Distrito Federal y Nuevo León tienen mejores prome-dios. Por otra parte, como se ve en el cuadro 1, son también muy similares en lo que se refiere a su tamaño poblacional, productividad económica y estructura del producto interno bruto. La segunda comparación se llevará a cabo entre dos estados de tradición minera: Hidalgo y Zacatecas. En el pe-riodo 2000-2004, Hidalgo tiene un promedio de 0.75 y Zacatecas de 0.76 en el índice de desarrollo humano (véase cuadro 1). De esta forma, atendiendo a las características socioeconómicas de los casos, una primera comparación se realizará entre entidades con un desarrollo socioeconómico “alto”, y la segunda será entre entidades con un desarrollo “bajo”.

El segundo criterio para la selección de los casos es que, en cada gru-po, los estados deberían ser distintos en una variable clave: que el poder ejecutivo estatal estuviera en manos de partidos políticos diferentes. El pro-pósito analítico de la comparación es indagar si el hecho de que el PRI haya perdido en alguna ocasión la gubernatura del estado ejerce influencia en los alcances de la legislación electoral. La hipótesis de trabajo es que, debido al control hegemónico del aparato estatal que ejerció el PRI, la alternancia en el poder ejecutivo generaría incentivos para que el partido triunfador construyera mejores instituciones de gobernanza electoral. Por lo tanto, en entidades federativas relativamente semejantes en términos de desarrollo socioeconómico, el ascenso de un partido de oposición al poder ejecutivo estatal estaría asociado a la construcción de normas electorales más equita-tivas y garantistas. Este criterio, complementariamente, permite dar cuenta de la influencia que ejercen los gobernadores en la política local. Durante el periodo del autoritarismo electoral, a pesar de tratarse de un eslabón en la cadena informal de mando que iba desde la presidencia de la república hasta las autoridades municipales, los gobernadores disponían de un am-plio margen de acción política dentro de sus estados. El fortalecimiento del federalismo, que ha sido concomitante a la desarticulación del partido hegemónico, ha robustecido el poder y la influencia de los gobernadores.1

Baja California fue seleccionado debido a que es la primera entidad de la república en la que un partido distinto al PRI llegó al poder ejecutivo estatal. Esto sucedió en 1989. Desde entonces, el PAN se mantiene en el gobierno –en el año 2007 venció por cuarta vez consecutiva al PRI en los

1 Hernández, “Cambio”, 2003.

Cuadro 1. Casos seleccionados

Entidad

Alternancia en el estado

IDH a

PIB bPoblación en 2005c

Industria (%)d

Servicios (%)e

A. Agrícolas (%) f

Grupo 1 Baja California Sí 0.83 141 869.1 2 844 469 20.3 69.56 10.15Coahuila No 0.83 138 527.0 2 495 200 35.85 51.647 12.5

Grupo 2 Hidalgo No 0.75 55 605.8 2 145 486 25.53 54.5 20.01Zacatecas Sí 0.76 32 150.7 1 333 530 5.0 59.0 36.03

a Índice de desarrollo humano: promedio 2000-2004. Elaboración propia con base en PNUD, “Apéndice”, 2005.b Promedio del producto interno bruto anual en miles de pesos de la entidad federativa. Periodo: 1993-2004, a precios de 1993. Fuente:

INEGI.c Promedio de la población anual en la entidad federativa. Periodo: 1990-2005. Fuente: INEGI.d Promedio de la participación porcentual de las actividades industriales en el PIB estatal anual, 1993-2004, a precios de 1993. Fuente:

INEGI.e Promedio de la participación porcentual del sector servicios en el PIB estatal anual, 1993-2004, a precios de 1993. Fuente: INEGI.f Promedio de la participación porcentual de las actividades agrícolas en el PIB estatal anual, 1993-2004, a precios de 1993. Fuente: INEGI.


comicios locales. Este caso será contrastado con otra entidad, Coahuila, en la que el PRI ha ocupado el poder ejecutivo durante todo el periodo de aná-lisis. El mismo criterio se aplica en los otros dos casos: Hidalgo es un estado en el que la oposición no ha conseguido vencer al PRI en las elecciones de gobernador; en cambio, en Zacatecas el PRD llegó a la gubernatura en 1998 y ratificó su triunfo en el año 2004. Como se ve, en los casos seleccionados, todos los partidos en el gobierno han salido victoriosos al menos dos veces consecutivas en elecciones de gobernador. Además, debido a que se incluye en el análisis a los tres principales partidos políticos del país, se abarca tam-bién la diversidad ideológica presente en el sistema de partidos mexicano.

BAJA CALIFORNIA Y COAHUILA

Baja California y Coahuila son entidades del norte de México con altos niveles de desarrollo socioeconómico y bienestar social. De acuerdo con el índice de desarrollo humano desarrollado por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo, en materia de educación, ingreso per cápita y sa-lud, se encuentran entre las entidades con mejores indicadores en el periodo 2000-2004. De manera simétrica, los valores que obtienen en el índice de marginación, elaborado por el Consejo Nacional de Población con estima-ciones para el año 2005, los colocan entre el grupo de estados con “muy baja” marginación. Ambas entidades son preponderantemente urbanas. En Baja California, 92.9% de su población, cercana a los 3 000 000 de habi-tantes, habita en localidades de más de 2 500 habitantes; igualmente, de los 2 500 000 que conforman la población coahuilense, 90% vive en zonas urbanas. En términos económicos, los dos estados se han beneficiado de su posición geográfica. Por ser entidades colindantes con la frontera estaduni-dense, se han articulado estrechamente con el mercado internacional y, más concretamente, con la economía de Estados Unidos. Esto es particularmen-te palpable en el caso bajacaliforniano, que cuenta con puertos marítimos y cuyos principales centros urbanos se encuentran alineados a lo largo de la frontera con ese país. Tijuana concentra la mitad de la población del estado y Mexicali, la capital, una tercera parte. En Coahuila, los principales polos económicos se ubican al sureste del estado, donde está la capital, Saltillo, y en la zona de “La Laguna”, al suroeste. Las dimensiones territoriales de Coahuila, superiores a los 150 000 km2, lo hacen el tercer estado más ex-tenso en México.


La ubicación geográfica de Baja California le ha permitido desarrollar una dinámica actividad industrial sustentada en la inversión extranjera y orientada a la exportación. Destacan los conglomerados que se han confor-mado en torno a los ramos de la electrónica, el sector automotriz e, incluso, el aeroespacial; de manera reciente, también han tomado impulso actividades agroexportadoras y la industria vinícola, asentada en el Valle de Guadalupe. Adicionalmente, a través de los servicios turísticos, financieros e inmobilia-rios, el sector terciario ocupa un lugar preponderante en la actividad econó-mica bajacaliforniana. De forma paralela, los procesos de migración interna e internacional, las redes sociales que se extienden en ambos lados de la frontera y los procesos socioculturales, han configurado dinámicas regionales distintivas. Con todo, esto no implica que las relaciones sociales estén exentas de tensiones o conflictos. Debido a la ineficacia de los gobiernos federales y estatales para fortalecer el Estado de derecho y proporcionar seguridad pú-blica, el narcotráfico y la expansión de la violencia asociada a la delincuencia organizada y la delincuencia común han deteriorado severamente el tejido social. Coahuila, por otra parte, es uno de los estados más industrializados del país. Su economía se compone de diversas actividades agropecuarias y de un importante sector de servicios, que representaba, en 2005, 50% del pro-ducto interno bruto estatal. La apertura comercial inaugurada por el Tratado de Libre Comercio de 1994 favoreció la inserción de la industria maquiladora en la región. Sin embargo, desde la década de 1970 se habían instalado ya empresas maquiladoras y automotrices. En el año 2005, el complejo de la General Motors en Ramos Arizpe y el de Daimler-Chrysler en Derramadero eran dos de las plantas armadoras más importantes en la entidad. La reciente expansión de la actividad industrial y manufacturera en Coahuila, por otra parte, vino a insertarse en un contexto donde existía previamente un activo empresariado local. El Grupo Industrial Saltillo data de la década de 1940. Además, en el centro-norte de la entidad, en la región de Monclova, la empre-sa Altos Hornos de México, una planta siderúrgica, se instaló también desde los años cuarenta. Las actividades mineras, como la extracción de carbón, continúan siendo económicamente importantes en el estado.

Partidos, elecciones y gobiernos

Baja California es un estado emblemático por ser la primera entidad en la que un partido distinto al PRI llegó a la gubernatura. En 1989, Ernesto


Ruffo Appel, candidato del PAN, obtuvo la mayoría del voto popular en las elecciones estatales –lo relevante del caso fue que el gobierno salinista, recién instalado tras la “caída del sistema” en 1988, estratégicamente optó por reconocer ese triunfo. En poco tiempo vendrían otras gubernaturas para el PAN: Chihuahua en 1992, Guanajuato y Jalisco en 1995, Querétaro y Nuevo León en 1997… Ante todo, el triunfo del PAN en Baja Califor-nia demostraba que la imbatibilidad del PRI en las urnas no era perenne. El electorado se percató de que su voto podía marcar una diferencia. La década siguiente es testigo de un intenso incremento en la competitividad electoral y en las victorias de la oposición en todos los planos: diputaciones federales, gubernaturas, presidencias municipales y congresos locales. Será hasta la culminación de la década que el veredicto del electorado traerá consigo la salida del PRI de la presidencia.

A partir del triunfo de Ruffo en las elecciones de 1989, el PAN se ha consolidado como el partido a vencer en Baja California. En 1995, Héctor Terán Terán derrotó por segunda vez al PRI estatal. Debido al fallecimien-to del gobernador Terán en 1998, Alejandro González Alcocer, también panista, lo reemplazó en el cargo. La titularidad del poder ejecutivo será nuevamente para el PAN en 2001, con Eugenio Elorduy, y volverá a serlo seis años después, en 2007, con el triunfo de José Guadalupe Osuna Mi-llán (el cuadro 2 contiene el listado de gobernadores de Baja California y Coahuila durante el periodo de estudio). El caso de Coahuila es, en cambio, un caso en el que el PRI consiguió contener el ascenso de la opo-sición a mediados de los noventa. Esto le permitió restablecer su dominio electoral en el escenario local a partir de entonces. Desde la llegada al gobierno de Eliseo Mendoza Berrueto, en 1987, cuando el PRI tenía el pleno control de la organización de las elecciones, hasta el triunfo de Humberto Moreira, en 2005, ya bajo un régimen de gobernanza electoral democrático, en ninguna ocasión se ha visto el PRI coahuilense frente a la posibilidad cercana de perder la gubernatura. Esto ha sucedido incluso cuando los partidos de oposición se han coordinado para hacer un frente común. En 1999, el PRI derrotó a una coalición conformada por los par-tidos opositores: 57% del voto popular frente a 33%.2 Esto no significa que las elecciones no sean intensas ni competitivas; ilustran la capacidad

2 En cambio, en las últimas dos elecciones de presidente de la república, el electorado coahui-lense le ha dado el triunfo en el estado al PAN. En el año 2000 Fox ganó con 48.8% de los votos, frente a 38% del PRI; en 2006, Calderón obtuvo 43.11% del voto, frente a 26.4% de la coalición liderada por el PRI y a 24.2% de la Coalición por el Bien de Todos <www.ife.org.mx>.


Cuadro 2. Baja California y Coahuila: gobernadores

Baja California

Partido Periodo

Ernesto Ruffo Apel PAN 1989-1995

Héctor Terán Terán PAN 1995-1998

Alejandro González Alcocer PAN 1995-2001

Eugenio Elorduy Walther PAN 2001-2007

José Guadalupe Osuna Millán PAN 2007-2013

CoahuilaPartido Periodo

Eliseo Mendoza Berrueto PRI 1987-1993

Rogelio Montemayor Seguy PRI 1993-1999

Enrique Martínez y Martínez PRI 1999-2005

Humberto Moreira Valdés PRI 2005-2011

3 Este espacio es semejante al desarrollado por Robert Dahl para clasificar los sistemas políti-cos: Dahl, Poliarchy, 1971. La tipología desarrollada por Dahl no puede ser aplicada directamente a la clasificación de los regímenes políticos subnacionales en México, pero sus ejes conceptuales permi-ten identificar atributos especiales de las dinámicas electorales en los estados. Para Dahl, los sistemas en los que el acceso a la participación política y electoral es universal, y en los que las elecciones

del PRI coahuilense para adoptar estrategias de distinta índole que lo han afianzado como partido dominante.

Las trayectorias políticas que han seguido Baja California y Coahuila son diferenciadas en diversos aspectos. Esto se observa en las dinámicas de competencia electoral en las elecciones de gobernador. La distancia entre el partido que obtiene más votos y el que queda en segundo lugar es un claro indicador del peso relativo que tienen los partidos a escala local. La partici-pación de los electores, aunque se trata de un indicador que puede estar in-fluido por múltiples factores, también sugiere patrones competitivos distin-tivos. La gráfica 1 permite ver cómo se ubican Baja California y Coahuila en un espacio bidimensional, constituido por el porcentaje de participación electoral observada en las elecciones de gobernador y la competitividad registrada en esas mismas elecciones.3 De esta manera, se ve que Baja Cali-


fornia ha tenido un desarrollo en el que la competitividad en las elecciones de gobernador es alta, mientras que el electorado ha permanecido como un espectador distante. De hecho, Baja California es una de las entidades con mayores índices de abstencionismo.4 Cabe hacer notar que de 1989 a 1995,

son auténticamente competitivas, son propiamente las “poliarquías”. Cuando ninguna de estas dos condiciones está presente, se tiene una hegemonía cerrada. Si existe competencia por los puestos de representación popular, pero hay restricciones al sufragio, el sistema es una oligarquía competitiva; en cambio, cuando el sufragio es general, pero hay restricciones a la competencia electoral, se trata de una hegemonía movilizadora.

4 Habitualmente, esto se atribuye a las dinámicas demográficas del estado. El constante flujo de la población bajacaliforniana haría difícil mantener actualizado el padrón electoral y, por ende, se estaría contabilizando a electores que no radican ya en la entidad. Según Martínez Caballero (“Mi-

Gráfica 1. Baja California y Coahuila: competitividad y participación en elecciones de gobernador


80.0070.0060.0050.0040.0030.00Participación

100.00

90.00

80.00

70.00

60.00

50.00

40.00

30.00

Com

petit

ivid

ad

BC-2007

Coah-2005

BC-2001

Coah-1999

BC-1995

Coah-1993

BC-1989

Coah-1987


la participación del electorado se incrementó sustancialmente. Luego, de 1995 a 2001, hay un pronunciado declive. En las elecciones de 2007, al igual que en las de 2001, la proporción del electorado que acudió a las urnas no es mayor a 40%. Estas tendencias sugieren que las urnas han convocado a pocos más, además de las bases sociales de los partidos políticos.

A su vez, la competencia electoral en Coahuila se apega al modelo de un sistema en el que el partido gobernante tiene una notoria capacidad de movilización. Como se observa en la gráfica 1, las elecciones de 1987 ilustran un sistema de partido hegemónico que coexiste con una amplia apatía ciudadana. En 1993 se incrementó la competitividad, a la par que se registró una amplia movilización del electorado. No es difícil adivinar que se trata de la maquinaria tradicional del PRI en operación. En las elecciones de 1999 y de 2005, la participación de los votantes siguió siendo conside-rable. Aunque estos niveles de participación electoral pueden entenderse a partir de la renovada capacidad del PRI de llevar electores a las urnas mediante tácticas clientelares y corporativas, no puede desligarse del desa-rrollo político de un electorado que acude de manera autónoma a emitir su voto. La competitividad electoral registrada en estas elecciones, en cambio, fue menos acusada. En las elecciones de gobernador de 1999 y 2005 las diferencias entre el primero y el segundo lugares fueron contundentes, con promedio de 25 puntos porcentuales a favor del candidato electo.

Un acercamiento más directo a la pauta que ha seguido la competiti-vidad electoral en los casos aludidos se presenta en el cuadro 3. Aquí puede verse que en Baja California la diferencia entre los votos obtenidos por el partido y los candidatos más votados en elecciones legislativas respecto a los que han quedado en un segundo lugar es significativamente más pequeña que en Coahuila. Las disputas por los cargos de representación han sido más reñidas en esa entidad del noroeste del país. Con todo, a pesar de esta tendencia, como se mostrará más adelante, los alcances de las reformas elec-torales implementadas en estos estados están poco asociados con este dato.

La evidencia muestra que el PRI coahuilense, incluso tras la institucio-nalización de elecciones competitivas, ha conseguido mantenerse como el

gración”, 2002, p. 193), las variables demográficas parecen no explicar gran parte de la proporción de los no votantes. Las causas del abstencionismo, más bien, pueden ubicarse en que los gobiernos locales han tenido dificultades para generar formas de articulación con la ciudadanía y la sociedad civil en los que la participación y la deliberación pública reemplacen los vínculos corporativos y clientelares del priismo. Véanse al respecto Ruiz, “Relación”, 2001, y Espinoza Valle, Transición, 2003, pp. 162-163.


partido dominante en la entidad con un peso electoral y un apoyo popular más extendidos que los del PAN en Baja California. El cuadro 4 presenta las diferencias en la proporción de votos que han recibido los candidatos al poder ejecutivo estatal de los respectivos partidos que gobiernan en Baja California y en Coahuila. El promedio de votos obtenidos por los candidatos del PAN en Baja California, en las tres últimas elecciones de gobernador –1995, 2001 y 2007–, es prácticamente de 50%. Los de 2007 fueron los comicios en los que el candidato de la oposición, Jorge Hank Rohn, se posicionó como una seria amenaza para el partido gobernante. Hank Rohn fue candidato de la Alianza para que Vivas Mejor, encabezada por el PRI. En Coahuila, en las elecciones de 1993, 1999 y 2005, el promedio de votos obtenido por el candidato vence-dor fue de 61%, once puntos porcentuales más alto que en Baja California. La alianza multipartidista –conformada por el PAN, el PRD, el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Verde– que le disputó la gubernatura a Enrique Martínez en 1999, en Coahuila, obtuvo 33% del voto popular. Seis años más tarde, en las elecciones de 2005, el candidato del PAN, Jorge Zermeño, principal opositor, re-cibió una proporción muy similar, poco más de la tercera parte de los votos.

La estructura del sistema de partidos que se ha constituido en ambas entidades también refleja los pesos diferenciales que tienen los principales par-

Cuadro 3. Baja California y Coahuila: competitividad en elecciones legislativas

Baja California CoahuilaPorcentaje Año Porcentaje Año

99 1992 56 1990

94 1995 79 1993

97 1998 90 1996

89 2001 55 1999

96 2004 80 2002

93 2007 78 2005Promedio 95 74

Fuente: Elaboración propia a partir de: Elecciones, 2001; “Bases de datos de elecciones locales 1980-2007”, Centro de Investigación para el Desarrollo A. C., <www.cidac.org>; e información obtenida de los portales web de los institutos electorales locales correspondientes.


Cuadro 4. Baja California y Coahuila: desempeño político-electoral del partido del gobernador

en elecciones y años seleccionados

Baja California (PAN) Coahuila (PRI)

Porcentaje Año Porcentaje Año

Proporción del voto en elecciones de gobernador 49.6 1995 65.4 1993

48.6 2001 61.2 1999

51.2 2007 57.06 2005

Promedio 49.8 61.2

Porcentaje de escaños en la legislatura estatal 52 1995 62.5 1993

44 1998 66.6 1996

48 2001 50 1999

48 2004 57.1 2002

50 2007 57.1 2005

Promedio 48.4 58.6

Porcentaje de municipios en poder del partido del gobernador 50 1995 92.1 1993

60 1998 73.7 199680 2001 92.1 199940 2004 68.4 200280 2007 76 2005

Promedio 62 80.5

Fuente: Elaboración propia a partir de: Elecciones, 2001; “Bases de datos de elecciones locales 1980-2007”, Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C., <www.cidac.org>; e información obtenida de los portales web de los institutos electorales locales correspondientes.

tidos políticos en cada entidad. Baja California tiene un sistema bipartidista. Aunque en ese estado tienen presencia diversos partidos políticos nacionales –Convergencia, el Partido del Trabajo, el Partido Verde, Nueva Alianza–, y aunque también existen diversos partidos políticos locales –el Partido Estatal


de Baja California, Partido Encuentro Social–, la competencia gira esencial-mente en torno al PAN y al PRI. El PRD se ubica en un lejano tercer lugar. Así, el cuadro 5 muestra que, a lo largo de las elecciones estatales, el número efectivo de partidos en Baja California es de dos.5 Este mismo cuadro indica que en Coahuila hay un sistema que tiende a ser bipartidista, pero en el que se observa más bien la presencia dominante de un mismo partido.6

La estructura del sistema de partidos, una vez efectuada la repartición de los escaños de representación proporcional, se refleja en la composición de las legislaturas. El cuadro 4 da cuenta de que, mientras el PAN en Baja Ca-lifornia se ha visto persistentemente en dificultades para tener una mayoría en el Congreso, el PRI en Coahuila ha tenido, como regla general, cómodas mayorías legislativas. El PAN bajacaliforniano, como lo muestra el cuadro 4, a lo largo de tres legislaturas, ha estado cerca de contar con una mayo-ría absoluta en el Congreso, pero no lo ha conseguido formalmente. Por lo tanto, buena parte de las administraciones panistas en este estado han transcurrido con gobiernos sin mayoría. En Coahuila, la única ocasión en la que el partido del gobernador, el PRI, consiguió estrictamente 50% de los escaños de la legislatura, fue en 1999; esto debido a un efecto del sistema electoral, pues había ganado 60% de los escaños de mayoría: doce de 20. Previamente, el dominio legislativo del PRI había sido indiscutible. Poste-riormente, en 2002 y 2005, ese predominio volvió a repetirse, alcanzando el PRI hasta 57% de los legisladores estatales. Las elecciones legislativas de 2008 continuaron con lo mejor de la tradición: de 20 escaños de mayoría en el Congreso, el PRI los ganó todos.

Las dinámicas competitivas se manifiestan paralelamente en las con-tiendas por las presidencias municipales (véase el cuadro 4). Por ejemplo, desde 1995 hasta 2007, el PAN ha controlado, en promedio, 60% de los mu-nicipios estatales –desde las elecciones de 1998 existen en Baja California cinco municipios. Las elecciones concurrentes de 2001 trajeron significati-vos triunfos para el PAN. En esa fecha, la Alianza por Baja California, enca-

5 Para contar el número efectivo de partidos, emplearé en el análisis el índice de Molinar en vez del de Laackso y Tageepera, debido a que permite estimar con mayor precisión el peso que tiene un partido dominante en la arena electoral. Los resultados que se muestran en el cuadro emplean este índice. Véase Molinar, “Counting”, 1991.

6 Los partidos nacionales que han contendido en las elecciones coahuilenses, además del PRI, el PAN y el PRD, son: Alternativa Socialdemócrata y Campesina, Partido del Trabajo, Partido Verde, Convergencia, Partido Demócrata Mexicano, Partido Revolucionario de los Trabajadores y Partido Popular Socialista, entre otros. A escala local, han tenido registro el Partido Unidad Democrática de Coahuila y el Partido Cardenista Coahuilense.


bezada por el candidato panista a la gubernatura, Eugenio Elorduy, ganó la capital, Mexicali –una plaza cara para el priismo–, además de que obtuvo victorias en Tijuana, Ensenada y Playas de Rosarito. Sólo perdió Tecate por, literalmente, algunas decenas de votos. Las victorias del PAN en 2001 fueron revertidas tres años después, cuando el PRI tuvo un resurgimiento. En las elecciones intermedias de 2004, los candidatos priistas triunfaron en Mexicali, Tijuana y Tecate. De hecho, el PRI obtuvo el triunfo en Mexicali en los tribunales. Al impugnar la resolución del Tribunal Electoral Estatal en el TEPJF, consiguió quitarle al PAN esta plaza por algunos miles de votos. La victoria del PRI en Tijuana fue especialmente dolorosa para el PAN. Se trataba de la principal ciudad del estado, que había estado en poder del blanquiazul desde hacía más de una década. Por lo demás, el presidente municipal de Tijuana podría perfilarse como un candidato natural para las elecciones de gobernador en 2007. Así sucedió, de hecho, pues el priista Hank Rohn se postuló a la primera magistratura del estado, encabezando a la “marea roja” del PRI. La cercana posibilidad de que Hank Rohn triunfara de nuevo en las elecciones, como lo había hecho tres años antes en Tijua-na, movilizó al PAN en todos los frentes –el electoral y el jurídico, como se verá más adelante. En las elecciones de 2007, el PAN consiguió mantener la

Cuadro 5. Baja California y Coahuila: número efectivo de partidos en elecciones legislativas

Baja California (PAN) Coahuila (PRI)Número Año Número Año

2.14 1992

2.05 1995 1.8 1993

2.38 1998 2.13 1996

2.08 2001 1.4 1999

2.17 2004 1.83 2002

2.02 2007 1.76 2005

Promedio 2.14 1.78

Fuente: Elaboración propia a partir de: Elecciones, 2001; “Bases de datos de elecciones locales 1980-2007”, Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. <www.cidac.org>; e información obtenida de los portales web de los institutos electorales locales correspondientes.


gubernatura y salió victorioso en cuatro de los cinco municipios del estado: Mexicali, Tijuana, Ensenada y Tecate.

Las elecciones municipales atestiguan las repentinas oscilaciones en el peso electoral del PAN en Baja California. En Coahuila, los partidos de opo-sición, y más especialmente el PAN, han conseguido triunfos en importantes alcaldías del estado. En las elecciones de 1996, el PAN se llevó las tres ciuda-des más importantes: Saltillo –la capital–, Torreón y Monclova. Asimismo, en el año 2002 los partidos de oposición acumularon numerosas victorias. En estos comicios, el PAN se quedó nuevamente con Torreón, y obtuvo triunfos en Ramos Arizpe, Parras de la Fuente, Frontera y Cuatrociénegas; el PRD ganó en Ocampo. Tres años más tarde, Torreón y Ramos fueron de nuevo para el PAN; el PRD llegó a San Pedro de las Colonias. Sin embargo, a pesar de los triunfos de la oposición, durante la última década el PRI coahui-lense ha mantenido una firme presencia en más de las dos terceras partes –76% en 2005– de los 38 municipios de la entidad.

La construcción de las normas de gobernanza electoral

Con la finalidad de observar comparativamente el desarrollo de la legis-lación electoral en los estados de México, en el capítulo 2 se introdujo el índice de equidad electoral formal. Este índice se compone de las garantías establecidas en la normatividad en dos dimensiones: el desarrollo institu-cional de la gobernanza electoral y las condiciones de equidad en la compe-tencia electoral. Atendiendo a los valores de dicho índice, ¿en qué situación se encuentran Baja California y Coahuila? La gráfica 2 y el cuadro 6 mues-tran que la legislación electoral en ambas entidades ha establecido garantías muy semejantes para llevar a cabo elecciones libres y limpias.

La gráfica 2 da cuenta de la trayectoria de las reformas legales en materia electoral en ambos estados. Como se ve, a partir del año 2001, Coahuila obtiene valores más altos en la equidad electoral formal. Como mostraré más adelante, esto se debe esencialmente a la estructura legal de las funciones de la gobernanza electoral. Puede observarse, paralelamente, que hasta el año 2000, Baja California mantiene, consistentemente, valores más altos. De esta forma, el puntaje que obtiene Baja California en 1994 es notablemente más elevado que el de Coahuila. Esto se debe a que el PAN bajacaliforniano, al ocupar la gubernatura del estado en un momento en que el PRI continuaba siendo hegemónico en el país, impulsó reformas

Gráfica 2. Baja California y Coahuila: desarrollo de la equidad electoral formal

Fuente: Eaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral Formal en los Estados 1996-2007.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Baja California Coahuila


7 Véase Guillén, “Democratic”, 2001, para una revisión de las fases del desarrollo institucional de la democracia bajacaliforniana.

garantistas. La tendencia se mantiene a lo largo de varios años, incluso cuando las siguientes reformas llevadas a cabo en Coahuila anteceden por un año a las que suceden en Baja California.

Luego de su ascenso al poder en 1989, el panista Ernesto Ruffo im-pulsó la primera reforma significativa en la normatividad electoral bajaca-liforniana.7 La reforma del 9 de marzo de 1992 introdujo una innovación singular, que será recuperada por el IFE en las elecciones de 1994, y que se convertirá en uno de los registros oficiales más confiables y de mayor uso en el país: la credencial para votar con fotografía. Esta iniciativa del gobierno de Ruffo representó, a escala estatal, un logro en la “despartidización” de la go-bernanza electoral, al elaborar un registro electoral que consiguió desmontar el control que tenía el PRI sobre las elecciones en el estado. El gobierno de Ruffo promulgó, posteriormente, una segunda reforma electoral, hacia el final de su mandato. Es la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales (LIPE), de 1994, que abrogó la Ley Electoral del Estado, publicada inicial-mente en 1979. Esta ley sirvió para organizar los comicios locales de 1995.

Cuadro 6. Baja California y Coahuila: equidad electoral formal por años de reformas a la legislación electoral estatala

Baja California Coahuila

Años DOGE ECC EEF Años DOGE ECC EEF

1992 0.00 0.048 0.024 1990 0.050 0.190 0.122

1994 0.30 0.619 0.463 1994 0.200 0.238 0.220

1997 0.55 0.667 0.610 1996 0.350 0.333 0.341

2000 0.55 0.857 0.707 1998 0.350 0.619 0.488

2001 0.700 0.857 0.780

a Los años de reformas legislativas que se reportan son los que registran cambios en los indicadores empleados.

DOGE: Desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral.ECC: Equidad en las condiciones de competencia electoral.EEF: Equidad electoral formal.Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral For-

mal en los Estados 1996-2007.


La ley de 1994 incorporó diversos avances alcanzados a escala federal en la legislación. Por ejemplo, las fuentes de financiamiento de los partidos políticos y la vigilancia del uso que hacen de sus recursos se regularon con mayor detalle. Por otra parte, se garantizó una mayor autonomía del Con-sejo Estatal Electoral respecto del Instituto Estatal Electoral de Baja Califor-nia, al reservar el derecho a voto a los consejeros ciudadanos. Prevalece en la legislación, sin embargo, un representante del poder ejecutivo estatal que fungirá como presidente del Consejo y que es designado por la Secretaría de Gobierno (LIPE 1994, art. 116). Un aspecto relevante de la conformación del Consejo Estatal Electoral es que sus integrantes, según la ley, son desig-nados a partir de una convocatoria que emite el Congreso a la sociedad. Sin embargo, hasta la reforma de 2007, se trata de un Consejo poco profesio-nalizado, pues sus integrantes siguen siendo “ciudadanos” en el sentido de que no fungen de manera permanente como funcionarios electorales.8

El 10 de octubre de 1997, bajo el gobierno del también panista Héctor Terán, se promulgó una reforma a la ley de 1994 para adecuarla a las modi-ficaciones del marco regulatorio federal. Esta reforma fortaleció la autono-mía y la profesionalización formales del Instituto Estatal Electoral (IEEBC). Al igual que en el IFE, desapareció el representante del poder ejecutivo del Consejo Estatal Electoral. Irónicamente, esta disposición es un logro del PRI, que se opuso a la voluntad del gobernador Terán de mantener esa figura en la legislación.9 En Baja California, a partir de esta reforma, el Consejo Es-tatal quedó integrado por siete consejeros (LIPE 1997, art. 110), designados por el Congreso con base en una convocatoria pública, con los representan-tes de los partidos políticos y con los funcionarios administrativos del Ins-tituto. Los consejeros ciudadanos habrían de durar en su cargo tres años, con opción a ser ratificados. Además, el Consejo se renovaría parcialmente cada tres años, con la salida de cuatro consejeros y la incorporación de otros cuatro. Por otra parte, de forma consecuente con la reforma federal de 1996, la de 1997 en Baja California redefinió el órgano de justicia elec-toral en el estado. Así se creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial del estado (TEPJBC).

En otros aspectos, la reforma de 1997 introdujo la regulación del acce-so a los medios de comunicación por parte de los partidos políticos, y afinó lo relativo al financiamiento de los partidos. No estableció, sin embargo,

8 Espinoza, “Baja California”, 2009. 9 Espinoza, Transición, 2003, p. 32.


que el financiamiento público “predominara” sobre el privado. La compo-sición del Congreso local, según la ley de 1994, se hacía a partir de quince escaños de mayoría y diez de representación proporcional. Desde 1997, se-rían 16 y nueve diputaciones, respectivamente. A partir de este momento, la votación mínima requerida en elecciones de diputados para obtener es-caños de representación es de 4% –uno de los umbrales más altos entre los estados. Además, la calificación de la elección del gobernador deja de ser una atribución del Congreso, “erigido en Colegio Electoral”. Será el Institu-to Electoral el encargado de extender la constancia de mayoría al candidato triunfador en la elección de gobernador (LIPE 1997, art. 376).

Cabe destacar que las disposiciones establecidas en la reforma de 1997 habrán de configurar la estructura normativa del Instituto Electoral bajacaliforniano durante la década siguiente, hasta el 19 de noviembre de 2008, cuando se crea el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana (IEPC-BC). El IEPC-BC se originó en una reforma que adaptó la normativi-dad estatal a las reformas constitucionales federales de 2007. Además de su función de gobernanza electoral, el IEPC-BC es la agencia encargada de organizar plebiscitos y referendos. Estas figuras, conjuntamente con la “ini-ciativa ciudadana”, fueron creadas por la Ley de Participación Ciudada-na, promulgada el 16 de febrero de 2001. En cualquier caso, la estructura normativa del IEP-CB es muy semejante a la del órgano al que sustituye, el IEEBC. En este sentido, el momento clave para la definición de las normas que regulan los órganos de gobernanza electoral en Baja California es el año de 1997. Cabe añadir que la legislación bajacaliforniana emitida en las reformas subsecuentes no contiene una regulación explícita del servicio profesional electoral. Esta normatividad sigue ausente incluso tras la crea-ción del IEPC-BC.

Previo a la celebración de las elecciones de 2001, en el año 2000 se formuló y promulgó una nueva ley electoral que abrogó la anterior. La Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales se reformará nuevamente en 2003, 2006 y, posteriormente, en 2008. La reforma a la LIPE en el año 2000 responde a un “acuerdo de gobernabilidad” ratificado por los partidos es-tatales en octubre de 1998. Este acuerdo fue promovido inicialmente por el gobernador Héctor Terán, en junio de ese año, antes de los comicios. El fallecimiento repentino de Terán llevó a Alejandro González Alcocer –quien asumió la gubernatura en sustitución de Héctor Terán–, a renovar dicho acuerdo, con el propósito de evitar que el gobierno sin mayoría, surgido de las urnas en las recientes elecciones, entorpeciera la labor del gobierno. En


la reforma de 2000 destaca la introducción de un apartado para regular los procesos de selección de candidatos en el interior de los partidos políticos –las precampañas. Estas modificaciones acompañaban a otras, dirigidas a definir aspectos concretos del proceso electoral, como la modificación de las fechas de las elecciones siguientes o el momento en que los gobiernos locales deben dejar de hacer difusión de sus actividades. En ese año, sin em-bargo, no prosperó una significativa reforma al sistema electoral municipal, que permitiría la elección de los regidores en los distritos electorales. Esta reforma fue rechazada… ¡por los municipios!10 El rechazo se debió a que las modificaciones legislativas no incluyeron disposiciones que facultaban a los ayuntamientos para manejar servicios como los de drenaje o agua potable, o la expedición de permisos para transporte y venta de alcohol. Tampoco sale adelante la iniciativa de suprimir la credencial estatal para votar –los panistas se oponen decididamente a ello.

La ley electoral promulgada en el año 2000 se aprobó con el voto del PAN y del PRD en el Congreso local, el PRI se abstuvo de votar en el pleno. En 2002 tuvo lugar otra reforma, esta vez de carácter constitucional, que tendrá consecuencias políticas posteriores. Se trata de la ley “antichapulín”. Esta reforma, promovida por el PRI, pretendía evitar que los funcionarios electos “saltaran” de su cargo a la candidatura para otro, sin haber conclui-do con el periodo correspondiente. La aplicación de esta ley, no obstante, será promovida activamente por el PAN ante el Instituto Electoral y el Tri-bunal Electoral en Baja California, con el propósito de evitar que Jorge Hank Rohn contendiera por la gubernatura. Debido a que Hank Rohn era presidente municipal de Tijuana antes de postularse como candidato, las autoridades electorales bajacalifornianas declararon improcedente e ilegal su postulación. Esto tuvo lugar en plena campaña electoral. Sin embargo, el PRI impugnó las resoluciones ante la justicia electoral federal. La ley “anti-chapulín” fue, entonces, declarada inaplicable por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), debido a que contravenía tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano. El fallo del TEPJF restituyó la viabilidad de la candidatura del priista al gobierno de Baja California.

La reforma electoral de 2006 tuvo por objetivo suprimir el padrón electoral y la credencial para votar con fotografía estatales. Esta reforma la impulsó el PAN, con la anuencia del gobernador Elorduy, seis años an-tes activo defensor de la credencial estatal, con el argumento de que tales

10 Ibid., p. 183.


instrumentos habían cumplido ya con su función histórica y política.11 Un aliciente adicional parece haber sido que el padrón electoral federal, en las elecciones de 2006, contenía cerca de 240 000 votantes más que el registro estatal electoral.12 Esos votantes podían inclinarse potencialmente por el candidato del PAN a la gubernatura en las elecciones calendarizadas para 2007.

El recorrido por las modificaciones a la legislación en materia elec-toral en Baja California permite observar que los ritmos y alcances de las reformas electorales han estado asociados a la correlación de fuerzas políti-cas en la entidad. Es evidente que el triunfo de Ruffo permitió implementar medidas oportunas e innovadoras, encaminadas precisamente a construir un escenario de mayor equidad electoral. Sin embargo, las modificaciones posteriores a la legislación electoral han implicado procesos prolongados y tensos en la construcción de consensos en torno a las normas. Esto se ha debido, en buena medida, a que en el estado han prevalecido situaciones de gobiernos sin mayoría en un marco de elecciones competitivas a escala local. Por este motivo, los acuerdos alcanzados han permitido implementar mejoras significativas, pero graduales, a lo largo de más de una década. So-lamente en circunstancias en las que se ponen en juego modificaciones que no requieren una mayoría calificada o que tienen un valor eminentemente estratégico para el partido en el poder –como en la reforma de 2006–, la legislación se enmienda con mayor celeridad.

En Coahuila, por otra parte, la reforma más significativa en el terreno electoral fue promulgada el 16 de noviembre de 2001, dando lugar a la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales y creando el Instituto Elec-toral y de Participación Ciudadana de Coahuila (IEPC-C). Previamente, el 20 de abril de 1994 se publicaba el Código Electoral del Estado (CE), abro-gando la Ley de Organizaciones y Procesos Electorales, del 30 de enero de 1979 –reformada el 11 de junio de 1990. El Código Electoral de 1994 será revisado en junio de 1996 y en noviembre de 1998. Sin embargo, como muestra la gráfica 2, las reformas de 1994, 1996 y 1998 son de bajo perfil, apenas suficientes para que la legislación estatal no fuera incongruente con las disposiciones de la Constitución federal.

En materia de gobernanza electoral, el Código de 1994 dio forma a un órgano: el Consejo Estatal Electoral, que estaba bajo el control político del

11 “Aprueba PAN desaparecer la credencial estatal en BC”, Frontera, 6 de octubre de 2006. 12 “Espera que haya mayor votación”, Frontera, 9 de octubre de 2006.


gobernador del estado: el presidente del Consejo es un representante del poder ejecutivo, designado directamente por el gobernador. La reforma de 1996 fue un paso más allá. Bajo esta ley, el Consejo Estatal Electoral ad-quirió mayor autonomía, pues quedó integrado por siete consejeros ciuda-danos, cuatro representantes del poder legislativo, los representantes de los partidos políticos y el director ejecutivo del Consejo Estatal (art. 54). Los consejeros ciudadanos serían electos por el Congreso, y podían permanecer en su cargo por dos procesos electorales –cuatro años–, con opción a ser ratificados. Solamente los consejeros tenían derecho a voz y voto (art. 56). La designación del director ejecutivo del Consejo Estatal Electoral, sin em-bargo, era atribución del gobernador del estado.

En 1998 tuvo lugar otra reforma a la ley de 1994. Esta preparaba el terreno para las elecciones de 1999. Las normas relativas a los órganos que organizan y conducen las elecciones permanecieron sin cambios sustanti-vos, si bien hubo una mejora sensible al hacer que la atribución de nombrar al director ejecutivo fuera propia de los miembros del consejo electoral. En 1998, el dictamen acerca de la elección de gobernador se le otorgó al Consejo Estatal Electoral. De mayor relevancia fue la introducción de normas especí-ficas que definen las modalidades de financiamiento público y privado que habían de recibir los partidos. La legislación promulgada este año mantuvo las disposiciones establecidas en 1996 respecto de la representación política. El Congreso coahuilense, desde 1994, estaba compuesto de 20 escaños de mayoría y doce de representación proporcional. El umbral de represen-tación definido en 1996 quedó en 3%. El máximo de escaños que podía obtener un partido era de 19. Según la legislación, cuando un partido hu-biera alcanzado este número de diputaciones, su votación sería retirada de los cómputos para asignar los escaños de representación proporcional (CE-1996, art. 9). Una prerrogativa ciudadana de primera importancia, en la que la legislación coahuilense continuaba a la zaga, era la de la observación electoral. La regulación de las actividades de observación electoral estará ausente hasta la reforma de 2001, en que se introduce por primera vez.

Las reformas de 1994, 1996 y 1998 se llevaron a cabo bajo el gobier-no de Rogelio Montemayor.13 Las disposiciones establecidas consiguieron

13 Montemayor, al concluir su mandato, fue designado director de Petróleos Mexicanos (PEMEX). Algunos años después, en 2002, se lo acusó penalmente de haber incurrido en peculado y haber beneficiado ilegalmente a la candidatura del priista Francisco Labastida a la presidencia en 2000. En 2004 fue exonerado de los cargos, después de haber sido extraditado de Estados Unidos, donde había sido detenido.


adecuar la normatividad electoral coahuilense a los parámetros de la go-bernanza electoral federal, pero seguían siendo deliberadamente limitadas. La reforma de 1998, promovida activamente por los partidos de oposición en el estado, se realizó de manera expedita. Las modificaciones legales que iban a ser introducidas fueron discutidas y negociadas entre los partidos políticos, pero la norma promulgada no consiguió contar con el respaldo abierto de la oposición. La iniciativa fue aprobada por el PRI, el PT y el Partido Cardenista Coahuilense.14 De hecho, tanto el PAN, como el PRD impugnaron judicialmente la norma. La Alianza Cívica de Coahuila, una organización social prodemocrática, también cuestionó la reforma.15 Los motivos de las impugnaciones se referían a los porcentajes del financiamien-to a los partidos y a la asignación de diputaciones, pero un aspecto concreto es elocuente: la reforma se publicó en el periódico oficial del estado el mis-mo día en que todavía el PAN y el PRD estaban introduciendo modificaciones al dictamen que sería sometido a votación.16

Una vez en el poder el priista Enrique Martínez y Martínez, en 2001, se llevó a cabo en Coahuila una reforma político-electoral de largo alcance. Ese año se promulgaron la Ley de Participación Ciudadana de Coahuila y la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales. Entre la legislación producida ese año se encontraba también la Ley del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana. Esta ley estableció amplias garan-tías formales de autonomía y profesionalización para el recién creado Insti-tuto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila (IEPC-C). De esta norma destaca la definición puntual del carácter autónomo del IEPC-C en los aspectos de autonomía política, autonomía jurídica y autonomía admi-nistrativa financiera y presupuestal. La Ley del Instituto configuró un ór-gano de gobernanza electoral autónomo y organizacionalmente complejo. Entre otros aspectos, el artículo 36 de la ley estableció que los consejeros electorales habrían de permanecer en su cargo siete años. Su designación la haría el Congreso, luego de un proceso de convocatoria pública. La ley también redefinió la función pública del Consejo General, sometió a los consejeros a responsabilidades de los servidores públicos de la Constitu-ción local y estableció (art. 106) que serán sujetos de juicio político en caso

14 “Mayoritean partidos las reformas electorales”, Palabra, 28 de noviembre de 1998. 15 “Considera la Alianza Cívica es inválida reforma electoral”, Palabra, 23 de diciembre de

1998. 16 “Publican dictamen antes de aprobarlo”, Palabra, 4 de diciembre de 1998.


de que se pretenda removerlos del cargo. Adicionalmente, se establecieron directrices para la organización del servicio profesional electoral (art. 98). En otros aspectos, la reforma político-electoral de 2001 también abordó el tema de la justicia electoral, al crear el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado, cuyos magistrados, designados por el Congreso, durarían en su encargo seis años.

De forma paralela, la Ley de Instituciones Políticas y Procedimien-tos Electorales reguló detalladamente los términos de la conducción de los procesos electorales. En esta ley, por ejemplo, se introdujeron disposiciones para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación, que estaban prácticamente ausentes de las legislaciones anteriores; asimismo, se normó la realización de precampañas electorales. Se especificaron criterios sobre la distribución del financiamiento público, se incluyeron directrices para promover la equidad de género en la representación política y se supri-mieron las dos circunscripciones electorales en las que estaba dividido el es-tado para quedar en una sola, entre otras modificaciones. Una disposición específica, sin embargo, va en sentido contrario. Se trata del artículo 23, que forma parte de las disposiciones para la conformación del Congreso. Este artículo constituye una suerte de “cláusula de gobernabilidad”, pues esta-blece que “(n)ingún partido político o coalición podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios. Excepto en el caso de que obtenga el triunfo en los veinte distritos electorales en el cual tendrá derecho a una diputación adicional de representación proporcional”. El PAN, por su parte, promovió una acción de inconstitucionalidad en contra de la obligatoriedad de la “cuota de género” contenida en la ley e impugnó los procedimientos de regulación de encuestas dispuestos por la normatividad. La Suprema Corte, el 19 de febrero de 2002, solamente le dio la razón al PAN en lo referente a que el IEPC-C no podía aplicar una multa uniforme a quienes infringieran los procedimientos para el levantamiento de encuestas (art. 239). La Corte validó la “cuota de género” y dejó intacta la obligación de pagar una fianza ante el Instituto Electoral antes de aplicar encuestas, que además debían ajustarse a una metodología aprobada por el Instituto.

La reforma de 2001 en Coahuila se originó por la conjunción de di-versas circunstancias políticas. En primera instancia, las elecciones de 1999 se realizaron con un marco legal rezagado respecto a los avances alcanzados a escala federal y en otros estados. Por otra parte, el triunfo del PRI en elec-ciones legislativas, municipales y de gobernador, fue apabullante. Con el objetivo de hacer un frente común en contra del partido gobernante, el PAN


17 El candidato de la coalición opositora, Juan Antonio García Villa, afirmó: “No fuimos derrotados; fuimos atropellados por el priismo”. Véase “Gana el PRI la gubernatura, el Congreso y la mayoría de alcaldías en Coahuila”, La Jornada, 27 de septiembre de 1999.

18 Enrique Martínez y Martínez formó parte del grupo de aspirantes a la candidatura presiden-cial del PRI denominada Unidad Democrática, pero mejor conocida como TUCOM (Todos Unidos contra Madrazo). El candidato de unidad resultó ser el ex gobernador del Estado de México, Arturo Montiel Rojas, quien renunció cuando se hicieron públicas diversas irregularidades en el manejo de recursos estatales de las que podría ser responsable. Roberto Madrazo se quedó con la candidatura y fracasó estrepitosamente en las elecciones presidenciales de 2006. Otros miembros del TUCOM fueron: Tomás Yarrington, Enrique Jackson, Miguel Ángel Núñez, Eduardo Bours, Miguel Alemán Velasco y José Natividad González Parás.

19 Para una reconstrucción de este proceso, véase Bonilla, “Deliberando”, 2008.

y el PRD acordaron establecer una coalición electoral, en la que participaron otros partidos. Sin embargo, el proceso de conformación de dicha coalición fue accidentado. Esto se debió, en parte, a las fricciones entre los miembros de la coalición. Por otro lado, elecciones recientes en Nayarit, Tlaxcala y Zacatecas habían mostrado que una coalición opositora podía vencer al PRI. Por tal motivo, el PRI coahuilense hizo lo posible por hacer naufragar tal esfuerzo de coordinación. Una vez en marcha, el proceso electoral estu-vo cargado de tensiones y acusaciones. Los resultados fueron claramente adversos para la oposición.17 De manera clara, el marco legal y el aparato de gobierno jugaron en su contra. Era precisa una revisión de fondo de las reglas establecidas.

La viabilidad de la reforma electoral se facilitó debido a que, a pesar de que el PRI obtuvo las dos terceras partes de los escaños de mayoría en el Congreso, se quedó solamente con 50% de los legisladores. Necesitaba de la cooperación de al menos un legislador de la oposición para sacar adelan-te las iniciativas. Esta circunstancia fue capitalizada por la oposición, que reclamaba la revisión del Código Electoral. Por otra parte, el gobernador Enrique Martínez tenía aspiraciones presidenciales –su mandato concluiría a tiempo para presentarse a las elecciones federales de 2006–,18 de manera que podía beneficiarse si se lo veía como un gobernante constructivo y capaz de colaborar con sus adversarios. Luego de un primer acercamiento entre los distintos partidos, en enero de 2001 las distintas fuerzas políti-cas firmaron el Convenio de Intención Política para la Reforma Electoral, en el que establecieron los mecanismos que habría de seguir la confección de la iniciativa de ley correspondiente.19 Para llevar a cabo la reforma, se constituyó un Consejo Político, conformado por representantes de los tres poderes del estado, los partidos políticos registrados y el Consejo Estatal Electoral –este Consejo nombró una Comisión Ejecutiva, responsable de


coordinar los trabajos e integrar las iniciativas de ley. Posteriormente se llevaron a cabo foros regionales donde se presentaron a discusión pública diversas iniciativas. El proceso de discusión de las reformas fue inusitada-mente inclusivo y participativo. Para la formulación de la iniciativa de ley en materia de participación ciudadana, de hecho, además de los foros, se llevaron a cabo talleres de discusión, a raíz de una demanda de una asocia-ción cívica: Ciudadanos por la Democracia.

Las iniciativas producidas fueron aprobadas por unanimidad en el Congreso. No sucedió así con la designación de los integrantes del Con-sejo del IEPC-C. Inmediatamente después de la reforma, el PAN y el PRD impugnaron la designación de los consejeros por dos motivos: por haber sido votados por una mayoría y por ser personas presuntamente afines al PRI.20 Los resultados electorales de los comicios de 2002 y 2005 fueron fa-vorables para el partido dominante. En 2002, aunque el PRI perdió algunos ayuntamientos importantes, recuperó la mayoría en el Congreso local; en 2005 recuperó municipios, mantuvo la mayoría y se llevó la gubernatura con 57% de los votos, una vez más entre disputas y polémicas en torno a la equidad en la conducción de las elecciones.

HIDALGO Y ZACATECAS

En lo que hace al desarrollo socioeconómico, a diferencia de lo observado en Baja California y Coahuila, en los estados de Hidalgo y Zacatecas prevalecen condiciones de menor bienestar. Un estudio de las regiones socioeconómicas de México, llevado a cabo por el INEGI con información del Censo del año 2000, ubicó a Zacatecas como un estado perteneciente a uno de los estratos, el tercero, con menor desarrollo –la clasificación se compone de siete estra-tos. Hidalgo, en esta misma clasificación, fue ubicado en el segundo estrato, en el que las condiciones son menos favorables todavía. Conforme al índice desarrollado por el CONAPO para medir las condiciones prevalecientes de marginación en el año 2005, Zacatecas se ubica en un estrato “medio”, e Hidalgo en una categoría de “alta marginación”. En el caso de Hidalgo, esto es un avance, pues en reportes previos aparecía como una entidad de “muy alta” marginación.21 Hidalgo es un estado en el que 52% de la población ha-

20 “Asumen consejeros bajo fuertes protestas”, Palabra, 7 de diciembre de 2001. 21 CONAPO, Índice, 2007.


bita en zonas urbanas, aunque sólo 39.1% de la población estatal lo hace en localidades de más de 15 000 habitantes.22 Las proporciones son semejantes en el caso de Zacatecas, donde 57% vive en zonas con más de 2 500 habitan-tes y 37% radica en localidades de más de 15 000. Por lo demás, Zacatecas tiene apenas algo más de la mitad de la población que tiene Hidalgo –en México. Se estima que fuera del país, en Estados Unidos, habitan más mexi-canos de origen zacatecano que los que radican en Zacatecas.23

El sector preponderante en la economía hidalguense es el de servicios, debido a la importancia de las actividades turísticas y comerciales que se llevan a cabo en la entidad. En Hidalgo se realizan, además, actividades ganaderas y agrícolas, pero tienen también un peso importante la industria y la minería. En esta entidad radican importantes empresas productoras de cemento –Cruz Azul, Tolteca y Holcim-Apasco–, y empresas mineras –Real del Monte, Pachuca, Minera Autlán, Compañía Minera San Miguel–, entre otras actividades industriales. Por otro lado, Zacatecas es un estado en el que también desempeñan un papel importante en la economía local el tu-rismo, los servicios y las actividades agrícolas. La industria, en cambio, es prácticamente inexistente (véase el cuadro 1). La minería, sin embargo, ha sido la actividad emblemática del estado. Actualmente es el principal extrac-tor de plata y zinc en el país, y ocupa también posiciones destacadas en el ámbito internacional. Con todo, es la migración intencional, impulsada por el apremio y la precariedad económicos, la que ha ejercido una poderosa in-fluencia en la economía y la sociedad zacatecanas. Siendo tradicionalmente una entidad expulsora desde principios del siglo XX, en 2002 ocupó el pri-mer lugar en el índice de intensidad migratoria elaborado por el CONAPO,24 quedando por encima de estados como Michoacán o Guanajuato.

Partidos, elecciones y gobiernos

La estructura de los sistemas de competencia que se han constituido en Hidalgo y Zacatecas durante la última década, es paralela a la observada en Baja California y Coahuila. Zacatecas, al igual que Baja California, es un estado en el que los últimos dos gobernadores pertenecen a un partido

22 Según el conteo de población 2005, 15.5% de la población en Hidalgo habla alguna lengua in-dígena, esta misma proporción es de 35% en Oaxaca, 33 en Yucatán, 11 en Puebla y 26 en Chiapas.

23 Véase Delgado Wise et al., “Organizaciones”, 2004, p. 165. 24 CONAPO, Índice, 2002.


distinto al PRI, el PRD, en este caso (véase el cuadro 7). En Zacatecas, la frag-mentación del sistema de partidos es más acusada que en los otros casos. Hidalgo, en contraparte, ha seguido una trayectoria similar a la de Coahui-la: el poder ejecutivo estatal nunca ha sido para algún candidato ajeno al PRI y, a pesar del pluralismo partidista a escala municipal y en las elecciones legislativas, el peso electoral del PRI en la arena local lo coloca claramente como un partido dominante.

La gráfica 3 muestra la relación entre competitividad y participación electoral en los comicios para gobernador. La participación del electorado en los comicios en Hidalgo ha sido poco sobresaliente. Las elecciones de go-bernador que atrajeron una proporción más alta de votantes fueron las de 1999, cuando se eligió a Miguel Ángel Núñez. Respecto a la participación en 1993, el salto es considerable; en las elecciones de 2005 es apenas mayor a 45% del padrón. El cambio político en Hidalgo se deja ver especialmente en el plano de la competitividad. La distancia que hay entre la competencia en 1993 y 1999 es elocuente: las de 1993, en las que Jesús Murillo Karam llega a la gubernatura, son elecciones realizadas en el contexto de una clara hegemonía partidista; las de 1999 son elecciones en un escenario democrá-tico. Esta transición política se expresa también en Zacatecas. Las elecciones de gobernador en 1992 son propias del autoritarismo electoral priista: el electorado es movilizado en el marco de una competitividad insignifican-te. El escenario es distinto en 1998, fecha del “monrealazo”, el triunfo de Ricardo Monreal, candidato postulado por el PRD. En esos comicios, la competitividad y la participación electoral son los más altos en elecciones de gobernador en Zacatecas. En 2004, cuando Amalia García obtiene, con el PRD, la victoria en la contienda electoral, la competitividad sigue siendo alta. La gráfica 3 permite distinguir la siguiente tendencia: es en Zacatecas, estado donde ha tenido lugar la alternancia política, en donde altos niveles de competencia y la participación convergen más claramente. Como se verá en seguida, estos atributos forman parte de un escenario político más frag-mentado y fluido que el del estado de Hidalgo.

Cabe hacer notar que las pautas de competitividad electoral obser-vadas en Hidalgo y Zacatecas son simétricas a las que se manifiestan en Coahuila y Baja California. Los dos estados gobernados por el PRI son los que tienen, en elecciones legislativas, un nivel de competitividad clara-mente menor que el que se ha observado en Baja California y Zacatecas. El cuadro 8 proporciona información en ese sentido. Un segundo rasgo común es que esos niveles de competitividad parecen estar disociados del


cambio legislativo en materia electoral. Tampoco en estos casos se detecta una conexión directa entre elecciones altamente competitivas y cambios cualitativos en la legislación electoral. Como se discutirá más adelante, las políticas de las reformas electorales involucran un conjunto más amplio de factores.

El cuadro 9 muestra la proporción de votos alcanzada por el PRI en Hidalgo y el PRD en Zacatecas en las tres últimas elecciones de gobernador. En Hidalgo, la apertura de la competencia electoral llevó al PRI a contar con poco más de 50% de la votación en los dos comicios más recientes. Aunque se trata de un claro descenso –previamente había obtenido 80% de los votos–, su respaldo electoral es todavía equivalente a una mayoría absoluta. En Zacatecas, a pesar del rápido ascenso electoral del PRD, en las elecciones para gobernador no había conquistado a 50% o más del electora-do. En 1992, el PRD recibió apenas 12% de los votos. En 1998, en cambio, este partido postuló a un candidato que le dio el triunfo, Ricardo Monreal, con 42% de la votación. Monreal pertenecía a las filas del PRI, pero al ver cerradas sus posibilidades de contender por ese partido, se trasladó a las filas del partido del “sol azteca”. Amalia García, en 2004, también por parte del PRD, alcanzó 46% del voto popular.

Cuadro 7. Hidalgo y Zacatecas: gobernadores

HidalgoPartido Periodo

Jesús Murillo Karama PRI 1993-1999

Miguel Ángel Núñez Soto PRI 1999-2005

Miguel Ángel Osorio Chong PRI 2005-2011

ZacatecasPartido Periodo

Arturo Romo Gutiérrez PRI 1987-1993Ricardo Monreal Ávila PRD 1993-1999Amalia García Medina PRD 1999-2005

a Murillo Karam renunció a la gubernatura en 1998 para integrarse al equipo de Francisco Labastida Ochoa, candidato presidencial por el PRI en la elección de 2000. Lo reemplazó en el cargo Humberto Lugo Gil.

Gráfica 3. Hidalgo y Zacatecas: competitividad y participación en elecciones de gobernador


80.0070.0060.0050.0040.0030.00

Participación

100.00

90.00

80.00

70.00

60.00

50.00

40.00

30.00

20.00

Com

petit

ivid

adZac-2004

Hid-2005

Zac-1998

Hid-1999

Zac-1992

Hid-1993


Las diferencias en el poder relativo que tiene el partido del gobernador en cada uno de estos estados se hacen patentes al observar la estructura del sistema de partidos y la composición del órgano legislativo. Como muestra el cuadro 10, Hidalgo es un estado con un partido predominante, el PRI, mientras que el sistema de partidos en Zacatecas se compone de dos partidos y medio, y hasta de tres partidos. La coincidencia con los casos coahuilense y bajacaliforniano, respectivamente, se observa de manera más clara en la conformación del poder legislativo. En Hidalgo, en 1996, el PRI ganó los 18 escaños de mayoría –el PAN y el PRD obtuvieron, cada uno, cuatro escaños de representación proporcional, y el PT un escaño restante. Tres años después, en 1999, el PAN consiguió la victoria en dos de los 18 distritos electorales de la entidad –el PRI se llevó los demás y dos curules de representación proporcional. A partir de ese momento, en las tres elecciones siguientes –2002, 2005 y 2008– el PRI ha sido el partido triunfador en los 18 distritos electorales. En 2002 contendió por sí solo, en 2005 fue en coalición con el Partido Verde, y en 2008 con el Partido Nueva Alianza. Es-tas coaliciones le permitieron rebasar el tope máximo de representación en la legislatura. En 2005, por ejemplo, el PRI contó con 23 legisladores a su favor, pues la coalición con el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) le garan-tizó el triunfo en 16 de los 18 distritos y, además, por sí solo triunfó en los dos restantes. De esta manera, el PRI consiguió adicionalmente tres diputados de representación proporcional y el PVEM dos más. El cuadro 9 muestra, en esa

Cuadro 8. Hidalgo y Zacatecas: competitividad en elecciones legislativas

Hidalgo ZacatecasPorcentaje Año Porcentaje Año

45 199227 1993 83 199558 1996 98 199874 1999 98 200168 2002 90 200479 2005 93 2007

Promedio 61 83



misma línea, que la proporción de escaños que ha tenido el PRI en las últimas legislaturas ha estado muy por encima de la mayoría absoluta. En Zacate-cas, por el contrario, el PRD ha encontrado dificultades para alcanzar una mayoría decisiva en la Cámara de Diputados estatal. En las elecciones concurrentes de 2004, este partido alcanzó quince legisladores de 30 que componen la cámara. Previamente, en 1998, obtuvo 33% de los escaños; luego, en 2001 y de nuevo en 2007, alcanzó 43%. Por lo tanto, en tres de cuatro legislaturas, el partido de los gobernadores perredistas –Ricardo Monreal y Amalia García– se ha visto en la necesidad de contar con la colaboración de los partidos opositores para sacar adelante la agenda de gobierno.

Cuadro 9. Hidalgo y Zacatecas: desempeño político-electoral del partido del gobernador en elecciones y años seleccionados

Hidalgo (PRI) Zacatecas (PRD)

Porcentaje Año Porcentaje AñoProporción del voto en elecciones de gobernador 80.3 1993 12.2 1992

53.4 1999 42.5 199854.2 2005 46.4 2004

Promedio 62.6 33.7Porcentaje de escaños en la legislatura estatal 66.3 1996 33.2 1998

62.1 1999 43.3 200162.1 2002 50 200472.4 2005 43.3 2007

Promedio 65.7 42.5Porcentaje de municipios en poder del partido del gobernador 86.9 1996 17.8 1998

76.2 1999 28.1 200158.3 2002 55.3 200445.2 2005 31.6 2007

Promedio 62.6 33.7

Fuente: Elaboración propia a partir de: Elecciones, 2001; “Bases de datos de elecciones locales 1980-2007”, Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. <www.cidac.org>; e información ob-tenida de los portales web de los institutos electorales locales correspondientes.


En las dinámicas competitivas a escala municipal, por otra parte, aun-que se dibujan sistemas competitivos y pluralistas en ambas entidades, las tendencias identificadas arriba se mantienen: el PRI en Hidalgo, entre 1996 y 2005, ha ganado, en promedio, 60% de los municipios del estado; en Zacatecas, en las últimas cuatro elecciones municipales, el PRD ha triunfado en promedio en 40% de los ayuntamientos. En 1996, el PRI hidalguense se llevó la victoria en 76 de los 84 municipios. A partir de entonces, los parti-dos de oposición han ganado un terreno amplio. En las elecciones de 2005, por ejemplo, tuvo lugar la caída electoral más notoria del PRI. En ese mo-mento, llevado por el impulso de Andrés Manuel López Obrador a escala nacional, el PRD se llevó 24 municipios, entre ellos Huejutla y Tulancingo; a su vez, el PAN, que gobernaba en 23 municipios, se quedó con 18 –todavía una cantidad relevante. En ese año, 2005, el PRI pasó de haber ganado 49 municipios, cinco de ellos en coalición con el Partido Verde, a quedarse con 38. En 2008 la tendencia se revierte, pues el PRI ganó 53 ayuntamientos –37 en coalición con el Partido Nueva Alianza– en una elección en la que se anularon comicios en tres municipios. A escala municipal, uno de los triunfos más significativos para la oposición tuvo lugar en 1999, cuando el PAN se quedó con la capital, Pachuca. Este triunfo fue ratificado luego de un conflicto poselectoral, originado en una maniobra del PRI. Con la complici-dad de un par de miembros del PRD, integrantes del tricolor anularon votos a favor del PAN en una casilla para inclinar la balanza a favor de su partido. En 2002, Pachuca volvería a manos del PRI.

En Zacatecas, en el año de su llegada a la gubernatura, 1998, el PRD ganó diez de 56 municipios –entre ellos la capital, Zacatecas, y dos de las ciudades más importantes del estado, Fresnillo y Guadalupe. En esos comicios, el PAN también obtuvo diez victorias y el PRI se quedó con 35 ayuntamientos. A partir de ese año, el PRD ganó presencia en los ayun-tamientos zacatecanos en las siguientes dos elecciones. En 2001 llegará a gobernar en 16 municipios y, en 2004, llevado por el triunfo de Amalia García, obtuvo el triunfo en 31 ayuntamientos. Tres años más tarde, sin embargo, en las elecciones locales, el PRD se enfrentó, por así decirlo, al ex gobernador Ricardo Monreal, que hizo campaña a favor del PAN, el PT y el PVEM.25 El PAN ganó, así, la capital, y el hermano de Ricardo, David

25 Por este motivo se inició un proceso en el interior del PRD para expulsarlo del partido –enér-gicamente impulsado por la gobernadora Amalia García, pero asumido con algunas vacilaciones por la dirigencia perredista. Habiendo salido electo como senador en 2006, Monreal solicitó, en


Cuadro 10. Hidalgo y Zacatecas: número efectivo de partidos en elecciones legislativas

Hidalgo ZacatecasNúmero Año Número Año

1.35 1996 2.65 19981.7 1999 3.17 20011.51 2002 2.29 20041.86 2005 3.35 2007

Promedio 1.61 2.87


diciembre de 2008, la suspensión temporal de su militancia en el partido, a fin de fungir como coor-dinador del PT en el Senado (“Solicita Monreal su salida temporal del PRD”, El Universal, México, 9 de enero de 2009).

Monreal, se hizo con el triunfo en Fresnillo, abanderando al PT. En 2007, el PRD perdió trece ayuntamientos. El triunfador en estos comicios fue el PRI, que pasó de tener 16 a contar con 24 gobiernos municipales.

Puede verse, entonces, que las elecciones locales en Zacatecas se han caracterizado por mayores fluctuaciones en las preferencias del electorado. El PRD, al ser el partido en el gobierno estatal, es una de las fuerzas polí-ticas de mayor peso en la entidad, pero está lejos de haber consolidado la presencia que tiene el PAN en Baja California, o el predominio del PRI en Coahuila e Hidalgo.

La construcción de las normas de gobernanza electoral

A partir de los valores del índice de equidad electoral formal, el cuadro 11 y la gráfica 4 ilustran la evolución de la legislación electoral en Hidalgo y Zacatecas. La información desplegada muestra que, hasta el año 2003, la legislación zacatecana va constantemente a la zaga de la legislación electo-ral hidalguense. Una muestra es la siguiente: en Zacatecas se realizó una


reforma en 1995 que se queda a cierta distancia de la reforma electoral implantada ese mismo año en Hidalgo. Posteriormente, luego de la reforma constitucional de 1996, efectuada en el plano federal, Zacatecas se puso al día en 1997 e Hidalgo lo hizo en 1998. La ley de 1998 en Hidalgo, no obstante, introdujo mayores garantías de autonomía al órgano estatal de gobernanza electoral. En Hidalgo se realizarán todavía dos reformas ulte-riores, en 2001 y en 2007. En cambio, en Zacatecas será la reforma de 2003 la última que tenga consecuencias sustantivas sobre la equidad electoral formal en el periodo de análisis.

Las reformas electorales en Hidalgo fueron implementadas en un contexto en el que el gobernador, de filiación priista, contaba con, por lo menos, una mayoría absoluta en la legislatura. Poco ambiciosas, las refor-mas de 1993, 1995 y 1998, fueron aprobadas en el periodo de gobierno de Jesús Murillo Karam. La de 2001 se efectuó en el gobierno de Miguel Ángel Núñez Soto, y la de 2007 bajo la gestión de Miguel Ángel Osorio Chong. En Zacatecas, por otra parte, las reformas de 1995 y 1997 se llevaron a cabo en la administración del priista Arturo Romo. Los gobiernos del PRD, hasta 2007, solamente implementaron una reforma de fondo: la de 2003, hacia

Cuadro 11. Hidalgo y Zacatecas: equidad electoral formal por años de reformas a la legislación electoral estatala

Hidalgo ZacatecasAños DOGE ECC EEF Años DOGE ECC EEF

1993 0.00 0.143 0.0731995 0.35 0.476 0.415 1995 0.10 0.286 0.1951998 0.40 0.667 0.537 1997 0.20 0.667 0.4392001 0.55 0.667 0.610 2003 0.50 0.952 0.732

2007 0.55 0.952 0.756

a Los años de reformas legislativas que se reportan son los que registran cambios en los indicadores empleados.

DOGE: Desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral.ECC: Equidad en las condiciones de competencia electoral.EEF: Equidad electoral formal.Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral For-

mal en los Estados 1996-2007.

Gráfica 4. Hidalgo y Zacatecas: desarrollo de la equidad electoral formal

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Hidalgo Zacatecas



el final de la gestión de Ricardo Monreal. Es preciso recordar que el PRD, salvo en el periodo 2004-2007, se encontraba en una situación de gobierno sin mayoría.

La reforma electoral de diciembre de 1995 en Hidalgo introdujo ga-rantías para asegurar la autonomía de la gobernanza electoral. Conforme al artículo 67 de la Ley Electoral del Estado, que abrogó la de 1993, los integrantes del Consejo del Instituto Estatal Electoral serían electos por una mayoría calificada de la legislatura. Los consejeros podrían elegir de entre ellos al presidente del Consejo, habrían de durar en su cargo hasta cuatro años y podrían ser ratificados por un periodo más. En esta ley, las garantías de equidad en la competencia electoral son mínimas e incipientes, en lo que hace, concretamente, a la regulación del financiamiento a los par-tidos, el acceso a medios y la conducción de las campañas electorales. Sin embargo, la calificación de la elección de gobernador ya quedaba a cargo del Consejo General del Instituto Electoral. La reforma de mayo de 1998 mantuvo el mismo diseño del órgano de administración electoral, aunque otorgó mayor complejidad a la estructura interna del Instituto Electoral. Centralmente, esta reforma avanza en la regulación del financiamiento pú-blico y privado a los partidos políticos, el establecimiento de condiciones para el acceso de los partidos a los medios de comunicación y, paralela-mente, la regulación de las campañas electorales. De igual manera, en esta fecha el Tribunal Electoral se incorporó al poder judicial del estado. En otros aspectos, la ley incrementa a 3% la proporción del voto necesaria en las elecciones legislativas para que los partidos políticos accedan a escaños de representación proporcional. Se mantiene, asimismo, una variante de la “cláusula de gobernabilidad”, que le permite al partido más votado alcanzar automáticamente la mayoría en la legislatura (art. 234). El número máximo de legisladores que puede obtener un mismo partido es de 18, en una cáma-ra compuesta por 29 escaños.

Las siguientes dos reformas electorales en Hidalgo se promulgaron en 2001 y en 2007. En primer lugar, la de 2001 fortaleció la estructura formal del órgano de gobernanza electoral. Por una parte, se estableció que la duración de los consejeros electorales en su cargo sería de seis años, sin po-sibilidad de ser ratificados. Por otro, la legislación prescribió lo relativo a la estructura y funcionamiento de un sistema de servicio profesional electoral. En el mismo sentido, el organigrama del Instituto Electoral incorporó, for-malmente, seis comisiones permanentes para cumplir con las funciones de organización electoral, capacitación y educación cívica, el registro de elec-


tores y la conducción de las actividades vinculadas con las prerrogativas de los partidos políticos, los asuntos jurídicos, administrativos y del servicio profesional. La legislación presenta también una normatividad más detalla-da y precisa para regular las prerrogativas de los partidos políticos. De esta forma, se definieron con precisión las modalidades de financiamiento públi-co y privado que recibirán los partidos, aunque la legislación omitió señalar expresamente la prohibición que tienen, habitualmente, de recibir financia-miento de organizaciones extranjeras y religiosas, empresas mercantiles y órganos y agencias estatales. Paralelamente, se explicitó el procedimiento para el establecimiento de topes de gastos en las campañas electorales y se introdujeron disposiciones relativas a la contabilidad de los partidos y a las actividades de fiscalización que podrá realizar el Instituto Estatal Electoral. Entre otros aspectos, se incorporaron lineamientos detallados para organi-zar el acceso al radio y la televisión por parte de los partidos políticos.

La reforma de 2001, con todo, conservó un criterio para premiar al partido mayoritiario. La versión promulgada dejó fuera la iniciativa de crear una diputación adicional de representación proporcional, a fin de que la Cámara legislativa quedara compuesta por 30 legisladores. No consiguió tampoco prosperar la iniciativa de “empatar” las elecciones estatales, pues en Hidalgo los diputados y el gobernador –cuando corresponde– se eligen a principios de año, en el mes de febrero, y los presidentes municipales en noviembre.26 Estas iniciativas fueron promovidas por los partidos de oposición –especialmente por el PRD, el PT y el Frente Democrático Hi-dalguense–, pero se encontraron con la negativa del PRI, en alianza con el PVEM, Convergencia, el Partido Alianza Social y el Partido de la Sociedad Nacionalista, para aprobar tales reformas.27 La reforma electoral de 2001 se pensó para que regulara los comicios del año siguiente, 2002. Los partidos de oposición, incluyendo al PAN, desempeñaron un papel central en formu-lar y negociar las iniciativas que serían sometidas al pleno. Esto tiene lugar en el marco del gobierno recién inaugurado de Miguel Ángel Núñez Soto, quien al finalizar su mandato contenderá por la candidatura del PRI a la presidencia en 2006. En las elecciones de 1999, Núñez Soto se llevó más de 50% de la votación, dejando en un segundo sitio al ex cantante y candidato de la alianza entre el PAN y el PVEM, Francisco Javier Berganza, con cerca de

26 “Rechazan iniciativa de reforma a la Constitución”, El Sol de Hidalgo, 27 de abril de 2001. 27 “Se oponen a cambios en la Ley Electoral”, El Sol de Hidalgo, 2 de mayo de 2001; “Defienden

diputados reformas electorales”, El Sol de Hidalgo, 4 de mayo de 2001.


20% menos de los votos, y al periodista Miguel Ángel Granados Cha-pa, contendiente por el PRD, en tercer lugar, con 14% de las preferencias. La contienda electoral transcurrió entre fuertes protestas de los candidatos de oposición en contra de la presunta compra de votos por parte del PRI y su intención de cometer un fraude.28 Meses más tarde, en ese mismo año, tendrá lugar el intento del PRI de arrebatar la alcaldía de Pachuca al PAN mediante la manipulación de los votos.29

El debate en torno a la ley electoral en 2001, por lo tanto, quedó enmarcado en un contexto en el que el PRI mantuvo una presencia clara-mente mayoritaria en el Congreso –tiene 18 de 29 diputaciones–, y en el que controlaba, además de la gubernatura, 76% de los ayuntamientos del estado. Los partidos de oposición buscan, en este proceso, a su vez, “em-parejar” las condiciones de competencia electoral. El resultado es una ley que, por un lado, contiene avances formales en lo que hace a los órganos de gobernanza electoral y a las condiciones de equidad en la contienda, pero no consigue modificar elementos puntuales que son rechazados por el PRI y sus aliados. Durante el proceso de negociación de la iniciativa, los puntos álgidos se enfrentaron a la posibilidad del veto del gobernador Núñez, y se encontraron con la oposición expedita y mayoritaria de los ayuntamientos a las reformas constitucionales que implicaban una modificación en las fechas de las elecciones.30

En mayo de 2007 se discutió y se aprobó por unanimidad en el Con-greso estatal una nueva Ley Electoral del Estado de Hidalgo, que abroga la de 2001. En este mismo proceso se publicó la Ley Estatal de Medios de Impugnación en Materia Electoral de 2007, que reemplaza la emitida en 1998. En diversos aspectos, la legislación promulgada fortalece los princi-pios rectores de la gobernanza electoral. Por una parte, se prescriben varios lineamientos dirigidos a especificar la regulación de los partidos políticos. De esta manera, se introducen disposiciones adicionales respecto a las mo-dalidades de financiamiento público y privado, se apela a los principios de afiliación individual a los partidos y de equidad de género en la postulación de candidatos y se reglamenta la reintegración del patrimonio y los bienes

28 “Pretenden opositores ‘justificar derrota anticipada’ en Hidalgo”, La Jornada, 21 de febrero de 1999.

29 “Se deslinda gobernador de fraude”, Reforma, 21 de noviembre de 1999; “Miguel Ángel Núñez Soto: Pachuca no es Huejotzingo”, Reforma, 21 de noviembre de 1999.

30 “No a reforma constitucional en materia electoral: PRI”, El Sol de Hidalgo, 5 de mayo de 2001; “No a las reformas de la Constitución”, El Sol de Hidalgo, 9 de mayo de 2001.


adquiridos con recursos públicos de los que lleguen a perder su registro, entre otros aspectos. De igual forma, la ley otorga facultades al Consejo General del Instituto Estatal Electoral para regular activamente el acceso a los medios de los partidos políticos, dándole autoridad para contratar los mensajes que emitan los partidos en los medios de comunicación privados (art. 50). Por otra parte, con el propósito de fortalecer la fiscalización de los recursos que emplean los partidos, se crea la Comisión de Auditoría y Fiscalización de las Finanzas de los partidos políticos (art. 45), dependiente del Consejo General del Instituto Estatal Electoral. Esta comisión estaría in-tegrada por profesionistas competentes, nombrados por el Consejo General por un periodo de tres años, pudiendo ser ratificados por el propio, un pe-riodo adicional. Por último, la ley de 2007 incrementó a doce el número de diputaciones de representación proporcional, eliminó el premio al partido más votado y estableció como tope 17 diputaciones por ambos principios. Si un partido gana los 18 escaños de mayoría, no podrá obtener más esca-ños de representación proporcional (art. 248).

La elaboración de la Ley Electoral de 2007 se llevó cerca de 18 me-ses de negociaciones.31 La legislación fue negociada entre los partidos con registro en el estado y el gobierno estatal, y contó también con la participa-ción de funcionarios del Instituto Estatal Electoral. Su aprobación se realizó apenas a tiempo para cumplir con los plazos legales necesarios para que entrara en vigencia y pudiera ser la ley reguladora de los comicios de 2008. Esta ley, sin embargo, no consiguió incorporar una normativa para hacer coincidir en una misma fecha todas las elecciones del estado. Por otra parte, como señaló uno de sus críticos, su elaboración no consideró un proceso abierto a la ciudadanía ni posteriormente se sometió a discusión ante la opinión pública.32

De cualquier manera, la normatividad en cuestión se aprobó con el virtual apoyo de todas las fuerzas políticas en el estado. El PRI había obte-nido en las elecciones legislativas anteriores, en el año 2005, hasta 23 de 29 legisladores –contando a los que accedieron a sus escaños mediante una alianza electoral–; había ganado también en las elecciones de gobernador: Miguel Ángel Osorio Chong con 54% de los votos, obtuvo el triunfo con más de 20 puntos porcentuales sobre el segundo lugar, José Guadarrama, del PRD; solamente en el plano municipal tuvo el PRI resultados adversos.

31 “Aprueban reformas a la Ley Electoral de Hidalgo”, La Jornada, 13 de mayo de 2007. 32 Ibid.


Ante este panorama, los partidos de la oposición tenían motivos para buscar normas electorales garantistas y más equitativas. De esta forma, aspirarían a desmontar las reglas que habían permitido al PRI contar con mayorías in-fladas en la legislatura; también podían esperar que los triunfos en los mu-nicipios se extendieran a los distritos de mayoría en 2008, y, eventualmen-te, prepararse para contender seriamente por la gubernatura en 2011. Así las cosas, la reforma beneficiaría directamente a los partidos de oposición: ¿por qué los líderes del PRI estarían dispuestos a cooperar en este proceso? Por un lado, el PRI contaba con la cantidad suficiente de legisladores para bloquear cualquier iniciativa que atentara directamente en contra de sus intereses. Por otro, como había sucedido en Coahuila en 2001, es previsible que sus dirigentes tuvieran la expectativa de continuar ejerciendo un virtual predomino en la arena electoral en las siguientes elecciones. La reforma, además, podía garantizar que los riesgos de un conflicto poselectoral, como el experimentado en el ámbito nacional en 2006, podrían minimizarse. En resumen, el partido del gobernador, con una amplia mayoría en el Congre-so, podía influir en el proceso de reforma de tal manera que surgiría una ley aceptada por los partidos de oposición, que al mismo tiempo no represen-tara un serio riesgo de colapso electoral. Los resultados están a la vista: en 2008, el PRI se lleva los 18 distritos de mayoría y 53 de 84 ayuntamientos.

En Zacatecas, el 4 de octubre de 1997 se publicó el Código Electo-ral del Estado. Esta normatividad, emitida durante el gobierno de Arturo Romo, es la que sentó las bases mínimas de equidad electoral en el estado. A partir de este Código, se puede decir que las normas de gobernanza electoral en Zacatecas se hicieron compatibles con elecciones democráti-cas. Esta ley, por otra parte, reforma el Código publicado originalmente en 1995 –mismo que abrogó la legislación de 1988 y las modificaciones introducidas en 1992. La ley de 1995, sin embargo, estaba todavía lejos de proporcionar condiciones de equidad en las elecciones. A manera de ilus-tración, lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos está apenas regulado. De la misma forma, en la Comisión Electoral del Estado tienen derecho a voz y voto (art. 85) tanto los seis “representantes ciudadanos”, los cuatro representantes del poder legislativo, como el representante del poder ejecutivo –los representantes ciudadanos sólo podían permanecer en su cargo tres años, con opción a ser ratificados. La calificación de la elección de gobernador, asimismo, era facultad de la legislatura “erigida en Colegio Electoral” (art. 21). Por último, aunque atemperado, el artículo 18 contiene un precepto que premia al partido más votado, al disponer que serán otor-


gadas dos diputaciones de representación proporcional al partido que haya obtenido el mayor número de “constancias de mayoría” (art. 18.I).

Puede apreciarse que, básicamente, la legislación de 1997 obedecía al mandato constitucional de adecuar la normatividad estatal a las reformas de 1996. En diversos sentidos, la norma resultante reguló con mayor precisión y detalle diversos aspectos de la organización electoral: el procedimiento para la demarcación de los 18 distritos electorales; las bases para la asigna-ción de los doce diputados y los regidores de representación proporcional; las condiciones para llevar a cabo elecciones extraordinarias; los requisitos para la fusión de partidos políticos y para la formación de partidos estatales, entre otros. La reforma incorporó también los lineamientos que establecie-ron las condiciones para la distribución del financiamiento público a los partidos políticos y el acceso a los medios de comunicación, de manera que quedaran reforzadas las condiciones de equidad en la competencia. Parale-lamente, la ley suprimió la facultad de la legislatura para calificar la elección de gobernador, convierte al Tribunal Electoral en un órgano del poder judi-cial estatal y confiere mayor autonomía al Instituto Estatal Electoral (IEEZ) –que adquirió esta nueva denominación. Concretamente, la autonomía for-mal otorgada al IEEZ consistió en facultar con voz y voto exclusivamente a los consejeros electorales y al consejero presidente. La norma también introdujo disposiciones que ampliaban y diversificaban la estructura orga-nizacional del Instituto y prescribió la creación de un servicio profesional electoral; no obstante, el cargo de consejeros electorales siguió limitado, pues su duración era equivalente al de una legislatura: tres años.

En cualquier caso, la reforma de 1997 estableció condiciones apro-piadas de equidad electoral, que se tradujeron en que la contienda por la gubernatura del estado la ganó un candidato de la oposición. Se trató, des-de luego, de un candidato que, con su salida del PRI, provocó una ruptura en el partido en el gobierno. La victoria de Monreal, por otra parte, tuvo lugar a pesar de los esfuerzos por parte del candidato priista José Olvera y el gobierno de Romo por inclinar la balanza a su favor. Los dirigentes del partido tricolor impulsaron lo que se denominó la estrategia “Muro 98”, que se componía de artilugios de distinta índole –desde declaraciones públicas hasta alteraciones de urnas–, para frenar el avance del candidato opositor.33 A pesar de todo, las elecciones de julio de 1998 trajeron la alter-nancia al estado de Zacatecas. El ascenso electoral del PRD en ese año fue

33 “Preveía el manual Muro 98 desde inducción hasta doblaje de actas”, La Jornada, 8 de julio de 1998.


notorio; no obstante, el PRI seguía siendo la primera fuerza política en el estado. El PRD ganó poco menos de una quinta parte de los ayuntamientos –aunque se quedó con las principales ciudades de la entidad– y una tercera parte de la legislatura. Tres años más tarde, en las elecciones intermedias de 2001, el PRD incrementó su influencia, al alcanzar 30% de los municipios de la entidad y ganar 40% de los escaños del Congreso. El fortalecimiento del PRD en ese momento, con todo, continuaba dejando un amplio margen para que sus principales opositores, el PRI y el PAN, tuvieran una influencia política suficiente como para ver con realismo la posibilidad de desbancar al PRD del poder. Las elecciones de 2001, de hecho, fueron elecciones intensas y conflictivas, en las que los partidos de oposición acusaron al gobernador Monreal de orquestar una “elección de Estado” a favor de su partido.34

Al acercarse las elecciones de 2004, en las que se pondrá nuevamente en juego la gubernatura del estado, se generaron condiciones para promo-ver una nueva reforma electoral. En este caso, los partidos de oposición, contando en conjunto con la mayoría en el Congreso, asumieron un papel activo en la configuración de la iniciativa. En particular, al PRI y al PT les interesaba adecuar la normatividad para facilitar la formación de coalicio-nes electorales. A finales del mes de agosto de 2003, los 17 legisladores de la oposición “mayoritearon” a los diputados perredistas, a fin de aprobar sin modificaciones el dictamen de ley elaborado.35 El dictamen aprobado re-quería modificaciones constitucionales, por lo que los legisladores enviaron la iniciativa a los municipios para su aprobación. El tiempo corría en contra, pues la ley debería promulgarse antes del 7 de octubre para que tuviera validez durante la elección de 2004. Así, el PRI, el PAN y los restantes par-tidos opositores emprendieron una campaña para que los ayuntamientos aprobaran la reforma.36 La iniciativa pasó la prueba con 30 votos a favor, quince en contra y doce municipios que no emitieron su voto en el tiempo previsto, de manera que, “en automático”, dieron viabilidad a la iniciativa.37 A finales de septiembre, los partidos en el Congreso debatían con premu-

34 “Impulsan AN, PRI y PT zacatecanos defensa del voto; denuncian gasto en pro de perredistas”, La Jornada, 1 de julio de 1998; “Acuerdan en Zacatecas suspender propaganda”, Reforma, 6 de junio de 1998.

35 “Regulará el IEE de Zacatecas el acceso de partidos a medios”, La Jornada, 27 de agosto de 2003.

36 “Apura el bloque opositor visto bueno a reformas”, Imagen, 12 de septiembre de 2003; “Piden a ediles apurar la aprobación de la reforma constitucional”, Imagen, 18 de septiembre de 2003.

37 “Sólo 45 cabildos cumplen la discusión de reformas”, Imagen, 28 de septiembre de 2003; “Vaporazo legislativo al paquete electoral”, Imagen, 29 de septiembre de 2003.


ra el paquete legislativo: la Ley Electoral del Estado, la Ley Orgánica del Instituto Estatal Electoral de Zacatecas y una nueva Ley del Sistema de Medios de Impugnación del Estado. Incluso intentaron emitir un exhorto al gobernador para que se apresurara a publicar la iniciativa que había reci-bido el visto bueno de los ayuntamientos.38 En el Congreso, se preveía que nuevamente los partidos opositores se impondrían a la fracción perredista. El proceso de negociación que tuvo lugar en el último tramo de la discusión legislativa, durante el que se modificaron diversos aspectos de la iniciativa original, no obstante, permitió contar con el apoyo del PRD, de manera que la iniciativa se aprobó por unanimidad al finalizar el mes de septiembre. La siguiente jugada le correspondía al titular del ejecutivo. Monreal, en-salzando el trabajo conjunto de los legisladores, publicó la reforma en los primeros días del mes de octubre de 2003.39 Así se completó la “reforma electoral integral” en Zacatecas.

La legislación electoral zacatecana aprobada durante la fase final del gobierno de Monreal contiene un elemento que la hace distintiva: en esta reforma se introdujo la figura del “candidato migrante”. Siendo la migra-ción un fenómeno de especial relevancia social y económica en el estado, en las elecciones de 2001 se puso en evidencia que los migrantes también eran actores políticos significativos. Para contender por la presidencia mu-nicipal de Jerez en ese año se presentaron, simultáneamente, el Rey del Tomate, Andrés Bermúdez, y el Rey de la Lechuga, Salvador Espinoza, ambos zacatecanos de origen, residentes en Estados Unidos. Bermúdez ganó la elección, pero el TEPJF anuló su triunfo debido a que no cumplía con el periodo de residencia necesario en el estado, según lo establecido en el Código Electoral. A partir de esta experiencia, la Ley Electoral posibilitó a los ciudadanos zacatecanos con residencia binacional postularse como candidatos en las elecciones de diputados locales. Tres años más tarde, en 2004, el Rey del Tomate contendió nuevamente y volvió a triunfar en las elecciones municipales de Jerez; previamente había sido candidato del PRD, su triunfo lo obtuvo con la camiseta del PAN.

Además de lo relativo a las candidaturas de zacatecanos migrantes, la reforma electoral construyó un entramado normativo decididamente más garantista que el que prevalecía hasta entonces. Se introdujeron, así, por ejemplo, disposiciones para lograr mayor proporcionalidad en materia de

38 “Libra Monreal presión política”, Reforma, 26 de septiembre de 2003. 39 “Expresa Monreal satisfacción por el trabajo de diputados”, Imagen, 2 de octubre de 2003.


género en la postulación de candidatos. Esta disposición también se plan-teaba para la conformación del Consejo General del IEEZ (art. 20, párrafo 2), pues de siete consejeros, tres habrían de ser de un sexo y cuatro de otro. En otros aspectos, se reguló, tal como lo solicitaban los partidos de oposi-ción, la formación de coaliciones electorales. Se estableció, explícitamente, el destino del patrimonio de los partidos nacionales que hubieran sido di-sueltos, y que hubieran adquirido con recursos locales: se “reintegrarán al erario público” (art. 48). Lo relativo al financiamiento y fiscalización de los partidos políticos fue objeto de una normatividad extensa, en la que se detallaron los procedimientos contables y los informes que habrán de so-meterse al IEEZ para vigilar el uso de los recursos públicos. Se publicaron, asimismo, lineamientos para la organización y conducción de la selección de los candidatos de los partidos y de las campañas electorales. Por otra parte, se dio reversa a una cláusula según la cual el IEEZ debería cobrar a los interesados en realizar encuestas de opinión, a semejanza de lo que se dispuso en Coahuila en la reforma de 2001. Cabe señalar que la estructu-ra organizacional del IEEZ, con la Ley Orgánica que lo regula, al menos en la normatividad, también salió fortalecida. Por último, en materia de acceso a los medios de comunicación, la iniciativa aprobada originalmente consideraba que el Instituto Electoral sería el único encargado de adquirir espacios para los partidos políticos durante las campañas electorales; esta disposición, sin embargo, fue revertida por los partidos políticos. La legisla-ción dice a la letra, en el artículo 55: “Es derecho exclusivo de los partidos políticos, y en su caso de las coaliciones, contratar por conducto del Con-sejo General tiempos y espacios en los medios de comunicación social para difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las campañas electorales”.

Estrenando marco regulatorio, las elecciones de 2004 en Zacatecas no estuvieron libres de polémicas ni conflictos.40 Por un lado, una fuente de disputa surgió en el propio PRD cuando, al prevalecer la decisión de la dirigencia nacional del partido, el candidato favorecido por Monreal, un colaborador cercano, fue desplazado. Por otro, la contienda electoral subió de tono con las acusaciones de los partidos de oposición –el PRI y el PAN– en contra de la intervención activa de Monreal y del aparato gubernamental a favor de la candidata Amalia García. Tras la victoria perredista, la elección de gobernador fue impugnada, junto con otras elecciones municipales, pero

40 Muro, “Comicios”, 2007.


las autoridades electorales certificaron la validez de las elecciones, entre arranques de violencia de los opositores.

POLÍTICAS DE LA LEGISLACIÓN ELECTORAL

Las secciones precedentes han presentado una revisión de los procesos de reforma electoral en cuatro estados de la república: Baja California, Coahui-la, Hidalgo y Zacatecas. La estrategia empleada ha sido la de analizar com-parativamente los casos en dos grupos. En lo que resta del capítulo discutiré los cuatro casos en conjunto, apuntando las regularidades empíricas que caben destacarse. A grandes rasgos, la revisión de los procesos de reforma en los cuatro estados mencionados ha puesto de manifiesto que el cambio institucional en materia electoral ha estado estrechamente vinculado a la redefinición de las posiciones de los partidos políticos en el espacio político local.

De entrada, cabe afirmar que la competencia en las elecciones y la alternancia en el poder ejecutivo estatal, por más que son factores relevan-tes en el contexto de la reconfiguración de las dinámicas políticas locales, no son elementos que de manera directa sean causa de mejoras sustantivas en la legislación electoral. Las elecciones son competitivas e intensas en los cuatro casos estudiados; pero en las ocasiones en las que los márgenes de victoria en elecciones legislativas y de gobernador son más estrechos, no conducen directamente a una revisión del Código Electoral. De hecho, como se aprecia en el cuadro 12, la competitividad promedio en los cuatro casos estudiados es significativamente más alta en Baja California y Zaca-tecas, aunque no por ello en Coahuila y en Hidalgo han dejado de hacerse modificaciones sustantivas a los códigos electorales.

Por otra parte, como ha señalado Peschard, las reformas electorales y los alcances concretos que tiene la legislación no dependen necesariamente de la alternancia ni de la salida del PRI del poder ejecutivo.41 Desde luego, el que los partidos de oposición arriben al poder ejecutivo estatal puede generar mejores condiciones de competencia y gobernanza electoral, sobre todo si es en las fases tempranas de la democratización. El caso de Baja California da cuenta de esto. Durante el primer gobierno de alternancia en este estado se tomaron medidas tendentes a mejorar la certeza e imparciali-

41 Peschard, “Dimensión”, 2009, p. 53.

Cuadro 12. Políticas de la legislación electoral en cuatro entidades federativas

EstadoDesarrollo económico

a

Partido del gobernador

Competitividad b NEP c

Partido del gobernador

Reformas electoralesProm. porcen. Años Promedio Años

Porcen. de escaños Años

Coahuila Alto PRI 74 1993-2005 1.78 1993-2005 58.6 1993-2005 (integral) 2001

Hidalgo Bajo PRI 61 1993-2005 1.61 1996-2005 65.7 1996-2005 2001, ampliada en 2007

Baja California Alto PAN 95 1992-2007 2.14 1992-2007 48.4 1992-2007 2000, complementada en 2003

Zacatecas Bajo PRD 84 1992-2007 2.87 1998-2007 42.5 1998-2007 (integral) en 2003

a Se clasifica el nivel de desarrollo económico a partir del promedio de cada entidad en el índice de desarrollo humano 2001-2004. Véase el cuadro 1.b La competitividad electoral se mide como la diferencia entre el partido más votado en las elecciones legislativas en el periodo indicado y el que queda

en segundo lugar, restada al 100% de los votos válidos en cada elección. c NEP = Número efectivo de partidos que contienden en elecciones legislativas en el periodo indicado. Para calcular el número efectivo de partidos se

emplea el índice Molinar. Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Elecciones y Equidad Electoral Formal en los Estados 1996-2007; Elecciones, 2001; “Bases de

datos de elecciones locales 1980-2007”, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. <www.cidac.org>; e información obtenida de los portales web de los institutos electorales locales correspondientes.


dad con las que serían realizadas las elecciones. Pasaron varios años antes de que otros estados adoptaran reformas similares. Sin embargo, una vez consolidado el proceso de transición democrática nacional, las trayectorias del cambio legal se han diversificado.

Para dar cuenta de los ritmos y alcances de las reformas a la legis-lación electoral en los estados, es necesario remitirse a los intercambios estratégicos entre los actores políticos que surgen durante los reacomodos partidistas en los regímenes políticos locales. En este contexto, la legislación electoral, más que una herramienta para la democratización en abstracto, se convierte en un instrumento que permite establecer mecanismos concretos de gobernabilidad. Importa menos qué partido ocupa la gubernatura –aun-que esto no carece de relevancia– que la posibilidad que tenga ese partido de impulsar su agenda en la legislatura con mayor o menor respaldo de los partidos de oposición, o el grado en que aspectos concretos de las reglas prevalecientes sean decisivos a la hora de decidir una elección que se anti-cipa cerrada.

El cuadro 12 proporciona una visión de conjunto de las variables que han sido discutidas hasta este punto.42 Lo que hay que destacar es que el grado de desarrollo estatal, la competitividad electoral y la alternancia en el gobierno no parecen tener una relación directa con los procesos en los que se han gestado las reformas electorales recientes en estos estados. En cambio, el número de partidos que compone cada sistema estatal y el número de legisladores con los que ha contado, en promedio, cada gober-nador en el estado, sí dan cuenta de una tendencia discernible. Coahuila e Hidalgo son entidades en las que hay un partido dominante, mientras que en Baja California y Zacatecas el sistema de partidos está más desconcen-trado; esto es perceptible incluso en el caso de Baja California, que tiene un sistema bipartidista. Las dinámicas que han producido las reformas a la legislación electoral dependen en gran medida de estas características. El objetivo del siguiente apartado es proporcionar más detalles sobre este punto.

42 En el cuadro 12, para clasificar el desarrollo socioeconómico de los estados, empleo su puntuación promedio en el índice de desarrollo humano. Como ya se mencionó, Coahuila y Baja California tienen un IDH de 0.83, mientras que Hidalgo y Zacatecas obtienen alrededor de 0.75.


Partidos, gobernanza y legislación electoral

Los casos analizados proporcionan poco material para inspirar una visión épica de la democratización de los espacios electorales locales. Antes bien, dejan constancia de que las modificaciones efectuadas a la normatividad electoral se originan en la prosaica tarea de consolidar y extender la influen-cia política que cada partido tiene en la arena estatal. Esto puede ser a través de medidas que busquen anular, o al menos contener, a los adversarios, o mediante disposiciones que amplíen las garantías y las condiciones de equi-dad electoral. La estrategia idónea depende de la correlación de fuerzas en cada coyuntura en particular.

En los estados de la república, entre 1993 y 1998, la legislación pasó paulatinamente de ser un instrumento propicio para la manipulación de las elecciones a establecer condiciones para que los comicios pudieran ser “libres y legítimos”. Posteriormente, vinieron nuevas reformas, tendentes a ampliar las garantías de equidad y equilibrio electoral. Como ya se mencio-nó, en estados como Baja California, en los que tuvo lugar una alternan-cia temprana, las condiciones que ampliaron la equidad en las elecciones surgieron de la iniciativa reformista del partido recién llegado al gobierno. El contenido de las reformas de “primera generación” en Baja California estaba efectivamente asociado con el hecho de que el PAN hubiera arribado a la gubernatura. En cambio, en estados gobernados por el PRI, los cambios en la legislación obedecían en buena medida a las disposiciones federales en la materia, que obligaban a las entidades a establecer condiciones de equi-dad electoral semejantes a las prevalecientes nacionalmente. Por esta razón, las primeras reformas están más llenas de retórica que sustancia. Durante la década de 1990, esto es lo que se observa en Coahuila, Hidalgo y Zaca-tecas. Estas entidades, todas gobernadas entonces por el PRI, actualizaron sus códigos electorales sin pretender alcanzar transformaciones sustantivas ni facilitarle a la oposición que pudiera triunfar en los comicios, incluso después de la reforma constitucional de 1996.

Una vez que la legislación electoral local incorporó garantías de equi-dad y que las elecciones se volvieron libres y competitivas, la lógica de las reformas electorales también se modificó. La ampliación de las garantías electorales deja de ser el tema prioritario del cambio institucional, para pa-sar a competir por la atención de los legisladores en plano de igualdad con otros temas de la política pública. Es entonces cuando la configuración del poder político local resulta decisiva. Serán la agenda política de los gober-


nadores, el grado relativo de legitimidad que le otorguen los partidos de oposición al sistema de gobernanza electoral, la estructura del sistema de partidos y las dinámicas competitivas en la arena local, algunos de los facto-res que incidirán en la medida en que puedan formularse nuevas reformas electorales. Esto hace que las modificaciones legales tendentes a fortalecer la equidad electoral dependan de que a las partes con la capacidad de im-plementar tales modificaciones convenga ir en esa dirección. Puede darse el caso de que para el partido (o los partidos) en el poder sea mejor introducir los menos cambios posibles en la normatividad o incluso dar marcha atrás en algunas de las garantías ya alcanzadas.

El factor crucial asociado a la configuración del marco legal en ma-teria electoral es la correlación de fuerzas que prevalezca en el sistema de partidos y en la composición de la legislatura. Sistemas multipartidistas, con repentinas y pronunciadas fluctuaciones en el voto popular, con go-biernos sin mayoría, se enfrentan a dificultades más notorias para impulsar reformas electorales integrales. Baja California es un caso en el que se han registrado múltiples reformas a lo largo de más de una década, pero en ellas han quedado asuntos importantes que no fueron incluidos en la legislación por falta de acuerdos, o bien son reformas que contienen modificaciones de aspectos concretos de la legislación. En Baja California, el partido gober-nante, el PAN, la mayor parte del tiempo ha permanecido en situaciones de gobierno sin mayoría, enfrentando a competidores como el PRI, que han conseguido revertir la correlación de fuerzas de una elección a otra. Asimis-mo, en Zacatecas, un estado con un sistema multipartidista, en el que el PRD ha gobernado sin mayorías desde 1998, solamente se ha dado una reforma electoral sustantiva, en 2003. En esta, los partidos de oposición tuvieron un papel protagónico en la definición de la iniciativa legal. Coahuila e Hidalgo, en cambio, son sistemas en los que se discierne claramente la presencia de un partido dominante, el PRI. Las reformas efectuadas en estos casos pro-vienen también de procesos de negociación más o menos amplios, sobre los cuales el partido gobernante tiene, en última instancia, un influyente poder de veto.

Una condición desencadenante de los procesos de reforma electoral es el hecho de que la confianza y la credibilidad en las instituciones preva-lecientes se vean deterioradas o fracturadas. Esta situación surge cuando el desempeño de los órganos de gobernanza electoral o los comicios han sido cuestionados o impugnados y han dado lugar –o han estado a punto de llevar– a severos conflictos políticos. La inconformidad y el desacuerdo con


las leyes también provienen de que los partidos de oposición y la opinión pública consideren que las normas y el sistema de gobernanza electoral no alcanzan a cumplir su cometido. Aquí cabe hacer una aclaración. Las nor-mas de gobernanza electoral pueden ser inequitativas o poco garantistas en aspectos particulares, pero si los partidos perciben que sus oportunidades de competir en las elecciones no se ven perjudicadas en lo general, pueden mostrarse inconformes, pero no llevar a cabo una protesta general en con-tra del régimen prevaleciente.

En los estados mexicanos, una vez alcanzadas condiciones mínimas de equidad en las normas de gobernanza electoral, es común observar, pos-teriormente, modificaciones recurrentes y puntuales a la normatividad. En muchos casos, se trata de ajustes administrativos o regulatorios que influ-yen poco en las condiciones en las que se desempeñan las elecciones. En otros, a pesar de tratarse de ajustes precisos, sus consecuencias previsibles son de mayor trascendencia. Este tipo de reformas son las que abordan temas relativos al financiamiento de los partidos políticos, a la formación de coaliciones, a la regulación de las precampañas, a modificaciones específicas a la normatividad del proceso electoral o del cómputo y escrutinio de los votos, entre otros. Por lo regular, las iniciativas que dan origen a estas re-formas persiguen modificaciones legales que, previsiblemente, impondrán pocos costos a la mayoría de los partidos y que, al mismo tiempo, pueden ser favorables a uno o varios partidos políticos. En otras ocasiones, las reformas promovidas están claramente asociadas con intereses estratégicos de los partidos. Un buen ejemplo de este tipo de reformas es la eliminación del padrón electoral y de la credencial para votar en Baja California. Esta disposición tenía el claro propósito de que el PAN sacara dividendos, en las elecciones para gobernador en 2007, del mayor número de electores regis-trados en el padrón electoral del Instituto Federal Electoral.

Por otra parte, en los estados también se manifiestan procesos de re-forma que buscan efectuar modificaciones normativas integrales. En la ma-yoría de los casos, para realizar este tipo de modificaciones normativas, son necesarios los cambios constitucionales. Como es de esperarse, cambios legales de esta índole serán escasos, sobre todo en circunstancias en las que prevalezca la fragmentación en el sistema de partidos y esto se traduzca, a su vez, en gobiernos sin mayoría. En estados en los que es común observar gobiernos sin mayoría, estas circunstancias estarán determinadas por situa-ciones que inducen la formación de pactos y acuerdos entre los distintos partidos. El “pacto de gobernabilidad”, ratificado en Baja California tras


el fallecimiento del gobernador Terán, fue una condición antecedente a la reforma efectuada en el año 2000. Sin embargo, la principal interrogante se abre cuando se observa que existen gobiernos mayoritarios que impulsan reformas integrales a la legislación electoral. Cuando se trata de un partido de oposición, que llega por primera vez al poder, esta situación es previ-sible. El gobierno de alternancia hará lo posible para institucionalizar las condiciones que le permitieron acceder al poder. Más difícil de entender es la situación en la que un partido predominante colabore con procesos de cambio institucional.

Dados los antecedentes del autoritarismo electoral mexicano, sus-tentado en un régimen de partido hegemónico, los casos que más generan perplejidad no son solamente aquellos en los que el PRI, estando en el gobierno, impulsa reformas garantistas a la legislación electoral, sino aque-llos en los que sucede esto teniendo el PRI una mayoría abrumadora en la legislatura. En casos semejantes, sería de esperar que el que fuera el parti-do hegemónico hiciera lo menos posible para fortalecer las condiciones de equidad en la competencia electoral. De hecho, se dan casos que cumplen con estas características. Oaxaca es el más notorio. El caso oaxaqueño sugiere que en la medida en que un partido o grupo político puedan gober-nar a través de mecanismos informales y prácticas autoritarias, en tensión con el marco legal, las reformas institucionales tendrán una importancia secundaria. Esto mismo implica que, en otros casos, en los que la legalidad tenga un papel más importante en la regulación de la vida política de una entidad federativa, la calidad de las leyes será efectivamente un objeto de disputa política.

Con todo, hay casos en los que el PRI se ha consolidado como el partido dominante en condiciones de elecciones competitivas y en las que, teniendo este partido al menos una mayoría absoluta en la legislatura, ha aprobado reformas electorales de largo alcance. Para explicar casos como este, la legitimidad política parece ser el factor clave. La legitimidad parece-ría ser un ideal demasiado normativo y etéreo como para motivar a actores políticos con intereses particulares y recursos a su disposición a sujetarse a regulaciones más estrictas. Por consideraciones estratégicas, sin embargo, la necesidad de legitimación puede ser una condición necesaria para impulsar el cambio legal. Frente a las reivindicaciones de la oposición, los líderes del partido dominante colaborarían con un proceso de reforma si consideran que de esa manera pueden continuar con su predominio político-electoral, a la vez que cuentan con la aquiescencia de los opositores. Este es, de hecho,


el argumento desarrollado por Beatriz Magaloni43 para explicar la construc-ción institucional de la autonomía del IFE en la década de 1990. La tesis de Magaloni es que el PRI aceptó normas de gobernanza electoral que lo despojaban de la influencia que ejercía en el Consejo General del IFE debido a que esperaba continuar obteniendo triunfos electorales. Por otra parte, ante una posible reacción de protesta por parte de los partidos de oposición, denunciando un fraude electoral, era preferible contar con una agencia que garantizara la limpieza de los comicios y diera legitimidad a la elección.44 De acuerdo con Magaloni, el PRI se equivocó en el cálculo: los votantes se retiraron en masa para apoyar a los partidos opositores.

La situación estratégica que se presentó a escala federal, sin embargo, puede haberse expresado de manera semejante en otros escenarios subna-cionales. La diferencia está en que, en estos casos, el partido dominante hizo un cálculo correcto: los electores no habrían de sufragar masivamente por los otros partidos y los partidos opositores tendrían dificultades para coor-dinarse eficazmente en contra del partido dominante.45 El caso de Coahuila, y en alguna medida el de Hidalgo, serían ilustrativos de esta dinámica. En Coahuila, en el año de 1999, con normas relativamente equilibradas, y luego de un intenso y conflictivo proceso electoral, el PRI derrotó a una coa-lición de partidos opositores en la elección para gobernador. Sin enfrentar necesariamente una crisis de legitimidad o de gobernabilidad, era evidente que se necesitaban reformas a las instituciones para dar mayor equidad y limpieza a los comicios. Los debates sobre la reforma política en el estado contaron con la anuencia del gobernador y dieron lugar a un proceso que resultó ser más deliberativo de lo previsto. Entre las leyes promulgadas en 2001, ocupaba un lugar prominente la relativa a los asuntos electorales, que resultó ser una ley considerablemente más garantista que la anterior. El dominio electoral del PRI, no obstante, no se puso en riesgo. Las elecciones de 2005 y 2008 han dejado patente su presencia en la arena electoral del es-tado. De igual forma, la reforma electoral de 2007 en Hidalgo –realizada an-tes de la reforma constitucional federal– amplió el alcance de la regulación

43 Magaloni, “Demise”, 2005. 44 El hecho es que, como se sabe, incluso tras las reformas a las instituciones electorales, el PRI

buscó por todos los medios controlar el aparato administrativo del IFE. Véanse, entre otros, Acker-man, Organismos, 2007, y Alonso y Aziz, “Campo”, 2005.

45 Ayudado, desde luego, por las facilidades que se encuentran en los gobiernos subnacionales, en términos de ejercer control sobre el aparato de gobierno y sus recursos, influencia informal sobre los poderes estatales y sobre los medios de comunicación, entre otros. Estos aspectos son resaltados por Green (Why, 2007) para explicar el predominio del PRI a escala nacional durante décadas.


electoral. Esto tuvo lugar tras una serie de procesos electorales, realizados a escala municipal, que resultaron conflictivos e impugnados. Previamente, la elección de gobernador en 2005 había sido ya ríspida, debido a las ventajas que beneficiaron al candidato del partido gobernante. Luego de la reforma, las elecciones locales de 2008 mostraron que el PRI hidalguense continuaba siendo el partido dominante en la entidad.

De este razonamiento se desprende un planteamiento adicional: un partido dominante accederá a impulsar reformas institucionales de mayor trascendencia en la medida en que considere que esto no afectará sustan-cialmente su poder; sin embargo, si el crecimiento en influencia política y electoral de los partidos de oposición representa una amenaza real para el partido en el gobierno, los cambios legales e institucionales serán poster-gados. Obviamente, otros elementos entran en juego, pero esta dinámica ilustra la relevancia que tiene la conjunción coyuntural entre las agendas de reforma institucional, los cálculos estratégicos de las fuerzas políticas y la capacidad de los actores para formar coaliciones mayoritarias decisivas.

Gobiernos locales y gobernanza electoral

Hay que hacer notar, por otra parte, que mientras la definición de normas de gobernanza electoral garantistas y equitativas es una cuestión asociada con la realización de elecciones competitivas, libres y limpias, no necesariamen-te los dos fenómenos avanzan por la misma ruta ni a la misma velocidad. Evidentemente, la calidad de las elecciones locales dependerá del grado en que los órganos de gobernanza electoral sean efectivamente autónomos y cuenten con el aparato organizacional y las capacidades profesionales requeridas para cumplir su función con eficacia. Los avances que pueda haber en este plano son dispares.

A partir de los casos estudiados, es importante enfatizar que la lim-pieza en las elecciones locales no se ha consolidado con firmeza. En los cuatro estados las elecciones distan de ser ejemplos de pulcritud y civilidad. Persisten acusaciones entre los contendientes de pretender pasar por alto la legalidad para garantizar sus triunfos electorales. Las prácticas clientelares, rayando en la compra directa del voto, la aplicación de recursos guberna-mentales para beneficiar a los candidatos del partido gobernante, el recurrir a fuentes ilícitas de financiamiento y apoyo electoral, y el empleo de accio-nes intimidatorias y violentas parecen prácticas regulares.


A manera de ilustración, en 1998, cuando Monreal obtuvo la guber-natura de Zacatecas, lo hizo a contracorriente y denunciando el apoyo ma-sivo del gobierno estatal al candidato priista. En las elecciones intermedias de 2001, las acusaciones se repitieron, esta vez en contra del gobierno de Monreal. En los comicios de 2004, nuevamente se acusó al gobernador de apoyar con recursos ilegales a la candidata de su partido, Amalia Gar-cía. La contienda electoral tuvo lugar en un clima ya enrarecido, debido a que la candidata del partido en el gobierno no era la alternativa preferida por el gobernador saliente. Tras los resultados, la Alianza por Zacatecas, encabezada por el priista José Bonilla, denunció un fraude, impugnó las elecciones y encabezó una protesta poselectoral en el estado, que llegó a trasladarse a la ciudad de México y que adquirió tintes violentos cuando diversos manifestantes se lanzaron contra el Tribunal Electoral estatal.46 En los comicios de 2007, continuaron las denuncias en contra de la interven-ción del gobierno estatal a favor de los candidatos de su partido y,47 aunque con menor intensidad, persistieron intentos y amenazas de protesta y mo-vilización poselectoral.

Zacatecas, desde luego, no es la excepción. Tanto en Baja California como en Coahuila, las elecciones han estado cargadas de acusaciones en contra de la intervención indebida de los gobiernos estatales en los procesos electorales. Es en el estado de Hidalgo, sin embargo, donde se manifies-tan con mayor frecuencia y mayor intensidad los conflictos en torno a las elecciones. Durante las elecciones de gobernador, el debate público persis-tentemente ha girado en torno al abrumador apoyo oficial a los candidatos priistas.48 Tras los comicios, el tribunal estatal y en especial el TEPJF han recibido numerosas denuncias e impugnaciones, pues las irregularidades son múltiples. En cada elección se ha declarado la nulidad de los resulta-dos en varios ayuntamientos. Nada menos: en las elecciones intermedias de 2008 se anularon las elecciones en los municipios de Emiliano Zapata, Huazalingo, Zimapán, sin que eso contribuyera directamente a apaciguar los ánimos.49 Del caso hidalguense, además del suceso descrito más arriba en el que miembros del PRI y el PRD se aliaron para manipular el conteo de

46 Muro, “Comicios”, 2007, pp. 92-97. 47 “Circula en Zacatecas video contra ‘elección de Estado’”, La Jornada, 26 de junio de 2007. 48 “Denuncias, agresiones y amenazas entre partidos distinguen campañas en Hidalgo”, La

Jornada, 14 de febrero de 2005. 49 “Toman perredistas alcaldía en Hidalgo por conflicto poselectoral”, Milenio Pachuca, 17 de

febrero de 2009.


una urna en las elecciones municipales de Pachuca y así arrebatar momen-táneamente esta plaza al PAN, múltiples incidentes dan cuenta de prácticas incompatibles con las elecciones libres y limpias. Por ejemplo, en 2002, en el municipio de Ixmiquilpan, militantes del PRD quemaron paquetería elec-toral y estuvieron a punto de hacer lo propio con una de las funcionarias de casilla.50 En Tizayuca, ese mismo año, durante el cómputo de votos en el Consejo Electoral municipal, un grupo de personas irrumpió violentamente y destruyó materiales electorales e inmuebles. Para determinar al ganador, los magistrados del TEPJF debieron recurrir a los resultados asentados en una de las cartulinas que se colocan por fuera de las casillas.51

En los cuatro casos discutidos, aparte de la relativa calidad con la que se han llevado a cabo los comicios, el desempeño de los órganos de gober-nanza electoral ha estado, consistentemente, en el centro de la polémica. Los partidos de oposición suelen acusar a los funcionarios electorales de beneficiar al partido en el gobierno; el partido en el gobierno acusa a los fun-cionarios de favorecer a la oposición. Lo cierto es que los intentos de parte de los partidos y las coaliciones políticas para inducir a los órganos de admi-nistración electoral a actuar en su favor son ubicuos. La situación se agudiza cuando los propios funcionarios electorales actúan abiertamente conforme a sus afinidades partidistas o ideológicas, o cuando simplemente se dedican a sacar provecho del puesto para su beneficio personal. En Zacatecas, por ejemplo, la reforma de 2003 dio un paso hacia la profesionalización del Con-sejo General del IEEZ, al establecer la permanencia de los integrantes de ese consejo. Un antecedente directo de este giro fue que uno de los consejeros había fungido, a la vez, como presidente del Patronato de la Feria del Es-tado.52 Bajo el nuevo régimen legal, las sospechas de afinidad política de la presidenta del IEEZ con el gobierno de Amalia García fueron un asunto que formó parte del debate político durante los comicios de 2007.53

Los señalamientos críticos que se dirigen a los funcionarios electorales tienden a enfatizar su avidez por recompensarse a sí mismos con elevados salarios y atractivos bonos54 y a someter a escrutinio sus afinidades partidis-tas. También suele suceder que los conflictos en el interior de los órganos

50 “Marcaron abstencionismo y conflictos la jornada electoral hidalguense”, La Jornada, 11 de noviembre de 2002.

51 “Dan Tizayuca a AN en fallo excepcional”, Reforma, 14 de enero de 2003. 52 “Ponen diputados candados a la Ley Orgánica del IEEZ”, Imagen, 28 de septiembre de 2003. 53 “Impugnan a la presidenta del Instituto Electoral de Zacatecas”, La Jornada, 31 de mayo de 2007. 54 Un ejemplo entre varios: “Consejeros electorales de Hidalgo estudian otorgarse bono de

$400 000”, La Jornada, 16 de noviembre de 2006.


de gobernanza electoral alcanzan a tener consecuencias sobre el desempeño de esos órganos. En Baja California, debido al domino que ha tenido el PAN sobre la gubernatura, una acusación habitual de los partidos de oposición es que los miembros del Consejo del IEEBC son afines al partido albiazul. En las elecciones de 2007, la partidización del Consejo resultó evidente a la opinión pública. El presidente del Consejo, ante lo que se preveía un proce-so muy reñido para elegir al poder ejecutivo estatal, denunció acciones por parte del gobernador que “boicoteaban”, a favor del PAN, el quehacer del IEPBC.55 Luego de la victoria del candidato panista, Osuna Millán, tras el proceso judicial que restituyó la legalidad de la candidatura de Hank Rohn, los priistas bajacalifornianos se lanzaron a la ciudad de México a protestar ante el TEPJF por lo que consideraron una elección sistemáticamente inclina-da a favor del partido en el gobierno.56 Un grupo de consejeros electorales hizo lo propio para denunciar la intervención del gobernador Elorduy y, de paso, favorecer la causa del candidato derrotado.57 Alrededor de un par de años más tarde, las fisuras en el consejo electoral llevaron a una crisis interna. Los consejeros acordaron destituir a su presidente debido a conflic-tos diversos. El procedimiento seguido, sin embargo, fue inapropiado y el TEPJF restituyó en su cargo al funcionario en cuestión.58

El caso coahuilense también ha dado de qué hablar. Tras la reforma política de 2001, en esta entidad se promulgó una de las leyes electorales más robustas en ese momento. Casi al mismo tiempo, al designar al Con-sejo General del recién creado Instituto Electoral y de Participación Ciuda-dana de Coahuila, los legisladores del PRI, con celeridad y eficacia, aprove-charon su posición numérica para designar a funcionarios afines y cercanos al PRI, a pesar de las protestas del PAN y el PRD.59 Algunos años más tarde, la historia se repitió: al renovar parcialmente el Consejo General, los de-signados tenían antecedentes que los vinculaban con el partido dominante en la entidad.60 Un dato adicional, revelador en sí mismo, es que Homero Ramos Gloria, que fungía en 2005 como presidente del Consejo General

55 “Boicoteo oficial contra el Consejo Electoral de BC”, La Jornada, 23 de marzo de 2007. 56 “Arranca caravana de PRI hacia el TEPJF”, Frontera, 11 de octubre de 2007. 57 “Consejeros protestan en el DF”, La Voz de la Frontera, 17 de octubre de 2007. 58 “Ordenan reinstalar a Víctor Alarcón en la presidencia del Instituto Electoral de BC”, La

Jornada, 29 de enero de 2009. 59 “Asumen Consejeros bajo fuertes protestas”, Palabra, 7 de diciembre de 2001; “Turnan expe-

diente al Trife”, Palabra, 11 de diciembre de 2001. 60 “Se inconforman panistas por designación de dos nuevos miembros del IEPCC”, La Jornada,

29 de noviembre de 2006.


del IEPC-C, renunció a su cargo para asumir el de secretario de Gobierno de la administración de Humberto Moreira.61 La elección de Moreira, cabe añadir, fue impugnada por los partidos de oposición en el TEPJF. Dicha im-pugnación no surtió efecto, pero la sentencia SUP-JRC-214-2005 dejó en claro la profunda influencia que ejercieron, por tercera vez consecutiva, en una elección de gobernador, los medios de comunicación, y en especial un canal de televisión local, en la promoción del voto a favor del Partido Revolucionario Institucional.62

Por último, es preciso indicar que el desempeño efectivo de los siste-mas de gobernanza electoral en los estados remite a otro tipo de cuestiones, vinculadas al desarrollo democrático de los gobiernos estatales. Los estados mexicanos están inmersos en procesos de cambio institucional que han se-guido trayectorias diferenciadas. Esto se desprende, inicialmente, de la debi-lidad estructural que aqueja a las entidades federativas en materia fiscal. Sin embargo, las disparidades en el desarrollo de capacidades administrativas e institucionales también son relevantes para entender el desempeño y las prospectivas de los gobiernos locales.63 El desarrollo democrático a escala estatal, además de la eficacia del gobierno, depende de que se promuevan y defiendan activamente los derechos humanos, las libertades públicas y el asociativismo.

Diversos recuentos del desempeño de los gobiernos estatales, antes que aportar evidencia de la emergencia de nuevas rutas de fortalecimiento de la democracia, dejan constancia de la manera en que comportamientos opacos, discrecionales y autoritarios describen abrumadoramente las expe-riencias de los gobiernos locales. Estados de alternancia, en los que hay un sistema de partidos competitivo y condiciones ventajosas de desarrollo so-cioeconómico, como es el caso de Baja California, Nuevo León o Jalisco,64 no destacan precisamente por las innovaciones participativas, las acciones ejemplares en materia de derechos humanos o el fortalecimiento proactivo de la rendición de cuentas impulsadas por sus gobiernos. Otras entidades gobernadas por el PRI, por mencionar algunos casos dentro de un listado no poco numeroso, Oaxaca, Veracruz y Puebla, han visto revitalizarse las prácticas de concentración del poder y de uso discrecional del mismo que

61 “Renuncia el presidente del órgano electoral de Coahuila”, La Jornada, 9 de enero de 2007. 62 “Desequilibraron medios los comicios de Coahuila”, La Jornada, 24 de noviembre de 2005. 63 Cabrero, “Capacidades”, 2004. 64 Véanse, entre otros, Benton, “LatinAmerica’s”, 2007; Cortés y Ortiz, “Jalisco”, 2007; Espino-

za Valle, Transición, 2003; Medellín, “Travesía”, 2006, y Romero, “Autoritarismo”, 2004.


caracterizaron al viejo régimen. En Zacatecas, al igual que en Guerrero65 o en otros estados, la apertura del sistema de partidos se ha originado en la desarticulación del PRI, pero no ha conseguido ir más allá de la recomposi-ción de los vínculos corporativos y clientelares en otros partidos, como el PRD o el PT, o incluso el Partido Acción Nacional.

El afianzamiento del PRI en Hidalgo se ha distanciado poco de la re-producción de esquemas tradicionales del priismo, en los que se combinan las modalidades jerárquicas y clientelares de ejercicio de la autoridad con el enérgico control del disenso y la crítica y el culto a la persona del líder –el gobernador. Beer proporciona evidencia de la poca institucionalización de la legislatura estatal y del clima informal de censura que prevalecía entre los legisladores todavía a principios de la década actual;66 de igual forma, el desarrollo de medidas efectivas de “buen gobierno” y democratización en los gobiernos municipales, incluso en aquellos en los que ha habido alternancia, continúa enfrentando rezagos.67 En Coahuila las cosas no son del todo diferentes. Durante su administración, el gobernador Humberto Moreira no solamente profundizó el dominio del PRI en el Congreso local y en el sistema de partidos, sino también en la administración local, la comu-nicación pública y la representación corporativa.68

Las observaciones precedentes, reportadas más bien con fines ilustrati-vos, sirven para enfatizar el punto: la relación entre la calidad de las elecciones y la calidad de la democracia en el ámbito subnacional, necesita plantearse como un problema empírico que demanda ser estudiado sistemáticamente.

CONCLUSIONES

El análisis realizado en este capítulo ha explorado los procesos de reforma electoral en Baja California, Coahuila, Hidalgo y Zacatecas. El objetivo ha

65 Fernández, “Impacto”, 2009. 66 Beer, Electoral, 2003, p. 58. 67 Vargas, “Gestión”, 2008. 68 Hacia finales de 2008, cuando Moreira salió triunfador en las elecciones legislativas, un

hermano suyo ocupaba la dirigencia del PRI estatal y otro encabezaba la sección 38 del Sindicato de Maestros en Coahuila, dependiente de la lideresa Elba Esther Gordillo. Cabe mencionar que el dia-rio Palabra, filial de Reforma y editado en Saltillo, Coahuila, salió de circulación en diciembre de 2008. Este diario había contribuido a ampliar la calidad informativa en la entidad y había mantenido una línea crítica del gobierno estatal. La nota en la que se anuncia el cierre sugiere que la alternativa de superviviencia dependía de aceptar mayores recursos provenientes del gasto gubernamental.


sido identificar los factores y condiciones asociados con los cambios en las normas de gobernanza electoral.

A partir de la revisión de los casos, fue posible constatar que factores como el grado de desarrollo económico de las entidades, la competitividad electoral o la alternancia en el poder ejecutivo estatal no son condiciones necesarias ni suficientes para impulsar el cambio legal en materia electoral. En cambio, resultan decisivos otros elementos como el sistema de partidos o los relativos a las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo es-tatales. Para decirlo en otros términos, el ritmo y alcance de los procesos de reforma electoral en los estados dependen de las condiciones en que se articulan las agendas pendientes de cambio institucional, los intereses estra-tégicos de los partidos y los actores políticos, y la formación de mayorías legislativas capaces de acordar los términos de las reformas.

Una vez que en cada estado se han alcanzado condiciones relativa-mente apropiadas para llevar a cabo elecciones libres y competitivas, los tér-minos de la legislación electoral se vuelven instrumentales para estructurar la gobernabilidad en función del poder relativo de los partidos en la arena estatal. Dependiendo de las circunstancias, los actores políticos optarán por no hacer reformas, por hacer algunos ajustes puntuales o por emprender proyectos más ambiciosos de regulación de las elecciones. En breve, los cambios en la legislación electoral forman parte de los intercambios estraté-gicos presentes en los procesos de reestructuración de los sistemas de parti-dos locales y de la configuración de las capacidades de gobierno estatales.

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6. DEMOCRATIZAR LAS ELECCIONES: REFLEXIONES FINALES

Las disputas por el contenido de las normas electorales han sido uno de los ejes centrales en la vida pública mexicana durante las últimas déca-das. Este trabajo se realizó con el objetivo de indagar cuáles han sido los factores y condiciones que han estado vinculados con el cambio en las nor-mas de gobernanza electoral en este país. Con tal propósito fueron exami-nados los procesos de reforma electoral de carácter federal y se analizaron, también, los cambios en la legislación electoral en los estados. Para concluir, en este capítulo haré una recapitulación de los principales resultados del estudio, señalaré algunas de las líneas que quedan abiertas para continuar investigando el cambio institucional en materia de gobernanza electoral en los estados y, finalmente, discutiré algunos de los desafíos de la democracia electoral en México.

ELECCIONES Y LEGISLACIÓN ELECTORAL EN MÉXICO

Uno de los objetivos de este trabajo era evaluar la relación entre los proce-sos políticos vinculados con la democratización de la arena electoral en el ámbito subnacional y el desarrollo de la legislación electoral en los estados. Con este fin, a partir del análisis de más de 160 leyes estatales, desde 1990 hasta 2007 –antes de la reforma constitucional de ese año–, se construyó el índice de equidad electoral formal, el cual mide el grado en que se han alcanzado garantías mínimas de autonomía y profesionalización en la go-bernanza electoral y de equidad en las condiciones de competencia electo-ral. El empleo de este índice permitió constatar que, a pesar de la tendencia


general en los estados a modificar sus códigos electorales, todavía, hasta 2007, persistían diferencias en cuanto a las condiciones mínimas de equidad electoral formal alcanzadas por las entidades federativas.

Para explicar estas diferencias se postuló la hipótesis de que la crea-ción de normas electorales más equitativas y justas podía estar asociada a la competitividad en las elecciones locales, un mayor número de partidos políticos relevantes en la arena pública y el que los partidos de oposición consiguieran ganar la gubernatura del estado. A partir de una base de datos compuesta por estadísticas electorales y socioeconómicas para cada una de las entidades federativas entre los años 1994 y 2007, se explora-ron las relaciones sistemáticas entre las dinámicas políticas estatales y la legislación electoral. Los resultados mostraron que, al controlar los niveles de desarrollo socioeconómico y el tamaño poblacional de los es-tados, la continuidad de un mismo partido en la gubernatura estatal y la existencia o no de gobiernos divididos, los factores asociados a la com-petitividad electoral resultaron ser débiles determinantes del desarrollo de la equidad electoral formal. De hecho, sus efectos se hacen presentes en un periodo temporal muy específico –hasta antes del año 2000–, que coincide con un acelerado ascenso de los partidos de oposición y un de-clive sostenido del PRI en las votaciones estatales. Por esta razón se dice que las reformas electorales que “nivelaron el terreno de competencia” al establecer garantías para llevar a cabo elecciones libres y competitivas, se presentaron de manera concomitante con las dinámicas electorales que redefinieron la estructura de competencia y los sistemas de partidos en los estados, en la segunda parte de la década de 1990, siguiendo las pautas establecidas por las transformaciones políticas y legales que tenían lugar a escala federal.

En el análisis estadístico realizado, con todo, un factor que resultó decisivo fue el de la alternancia en el poder ejecutivo estatal. Este hallazgo resulta congruente con la hipótesis de que, una vez que el PRI es desalojado de la gubernatura, los partidos de oposición –sea el PAN, el PRD o cualquier otro– tratarán de institucionalizar las condiciones que les permitieron acce-der al poder, creando mejores normas electorales. Este hallazgo, sin embar-go, no debe generalizarse sin tener en cuenta algunos atenuantes, pues sus efectos se manifiestan con mayor intensidad durante las fases tempranas de la democratización en los estados. Por otro lado, a pesar de los resultados del modelo, casos singulares, en los que los gobiernos encabezados por el PRI impulsaron reformas sustantivas de la legislación electoral, aludían a

DEMOCRATIZAR LAS ELECCIONES: REFLEXIONES FINALES 177

la necesidad de recurrir a explicaciones alternativas que dieran cuenta de procesos políticos más finos.

El estudio comparado de los procesos de reforma electoral en los ca-sos de Baja California, Coahuila, Zacatecas e Hidalgo permitió indagar con mayor detalle en los factores determinantes del cambio institucional en materia electoral. En estos casos, se observó que en Coahuila, un estado gobernado por el PRI sin interrupciones, se había efectuado en 2001 un proceso de reforma electoral integral, con resultados normativos de ma-yor alcance que los logrados en Baja California hasta 2003, una entidad gobernada por el PAN desde 1989. En Hidalgo y Zacatecas tampoco se advirtieron diferencias sustantivas en las condiciones de equidad electoral alcanzadas, incluso cuando el PRD triunfó en las elecciones de gobernador en 1998 y 2004, y considerando que el PRI había sido el partido domi-nante en el estado de Hidalgo.

El estudio de los casos citados permitió observar que la configuración de la legislación electoral de carácter local obedece menos al grado de com-petitividad electoral que a los desafíos de coordinación que enfrentan los partidos políticos en los escenarios locales. Cuando se establece un marco institucional que permite llevar a cabo elecciones con condiciones de ma-yor certidumbre e imparcialidad, la limpieza de las elecciones deja de ser el tema prioritario de las contiendas políticas. Desde luego, habrá estados en los que las capacidades para garantizar elecciones libres y limpias sean mayores que en otros. En buena medida, la certidumbre en torno a la legali-dad y legitimidad de las elecciones locales nunca se establece por completo. Sin embargo, la posibilidad de canalizar los conflictos electorales locales a través de instancias administrativas y judiciales, tanto de carácter estatal como federal, induce a los actores políticos a dirimir sus conflictos en el marco institucional. Esto supone, paralelamente, que las inconformidades que hubiere con la legislación electoral prevaleciente tendrán que procesar-se a través de las vías formales establecidas.

Por estas razones, las reformas electorales de “segunda generación” en los estados dependen en gran medida de la reestructuración del sistema de partidos y el funcionamiento de los pesos y contrapesos institucionales. Es en este momento cuando la tarea legislativa a escala local comienza a encontrarse con dificultades para profundizar las garantías instituciona-les que se manifiestan también a escala federal. Construir las coaliciones necesarias para impulsar reformas y políticas concretas se convierte en una labor política ardua, que se enfrenta al funcionamiento de los pesos


y contrapesos legislativos y depende de las prioridades de los actores im-plicados.

Los contenidos de la legislación electoral en los estados, entonces, están condicionados por los intercambios estratégicos entre los partidos po-líticos.1 Un factor clave es el cálculo que realizan los líderes políticos –el ejecutivo y los líderes partidistas–, acerca de las posibilidades que las modi-ficaciones legislativas les habrán de proporcionar para afianzar y legitimar su posición en el sistema de partidos y el gobierno local. Sería de esperar que los líderes políticos colocaran entre sus prioridades las reformas que contribuyeran a mejorar la calidad de la democracia estatal, aunque eso no les redituara beneficios inmediatos. Lo que en realidad sucede es, con frecuencia, lo contrario: los líderes y sus partidos buscarán la forma de consolidar las ventajas relativas que ya tienen o que pudieran obtener. El éxito de tal empresa, no obstante, depende del poder político, electoral y legislativo de los otros partidos. Según la correlación de fuerzas y la articu-lación de intereses, la legislación electoral será objeto de ajustes cosméticos recurrentes, modificaciones destinadas a consolidar ciertas ventajas para ciertos actores o incluso reformas sustantivas dirigidas a renovar la legiti-midad de las reglas.

GOBIERNOS LOCALES, GOBERNANZA ELECTORAL Y DEMOCRACIA

Dar el paso desde las condiciones que permiten llevar a cabo elecciones en condiciones relativas de limpieza y equidad a las que proporcionan garan-tías más amplias de eficacia en la conducción de las elecciones y legitimidad y certeza en los resultados, es una labor políticamente compleja. Las re-formas electorales a escala federal así lo demuestran. La de 2007, que pre-tendía introducir elementos de “segunda generación” en la Constitución, el COFIPE y otros ordenamientos, tuvo alcances limitados y fue aplicada erráticamente en los comicios federales de 2009. Las dinámicas de cambio institucional en los estados también han seguido esta pauta.

En este trabajo he señalado que las reformas federales y estatales a la legislación electoral atienden a las tareas de mejorar la calidad de las

1 O como señalan Katznelson y Weingast, de la intersección entre “preferencias y situaciones”. Véase Katznelson y Weingast, Preferences, 2005.


elecciones en el proceso de reconfigurar estratégicamente las posiciones de los actores y partidos políticos en los sistemas de partidos y el ejercicio del gobierno. Ahora bien, el desempeño efectivo de los órganos de administra-ción y de justicia electoral en el plano subnacional amerita ser estudiado de manera más sistemática. Además de conocer las similitudes y diferencias de la legislación electoral en los estados, se requiere saber cómo funcionan sus instituciones electorales. Un eje de comparación debería ser la manera en que los órganos de administración electoral y los órganos de adjudicación legal ejercen el conjunto de facultades y capacidades formales con las que cuentan. De igual modo, es necesario conocer el desarrollo que han tenido y el desempeño efectivo de estas agencias en casos concretos. Por ejemplo, es necesario analizar el financiamiento que reciben los órganos electorales estatales, el ejercicio del gasto que realizan y la medida en que han aplicado exitosamente esquemas de desarrollo institucional y profesionalización. Es-tos aspectos tendrían que ir acompañados, por un lado, de una evaluación de la eficacia de estos órganos en la conducción de elecciones libres, limpias y legítimas y, por el otro, del estudio de la legitimidad pública con la que cuentan.

El análisis conjunto de la legislación electoral y el desempeño de los sistemas estatales de gobernanza electoral, por otra parte, requiere ser en-marcado en el estudio de la calidad de la democracia subnacional. Si los contenidos y alcances de la legalidad electoral están vinculados con las es-trategias que adoptan los partidos para regular la distribución del poder local, es necesario tener un panorama más amplio de los alcances de las transformaciones políticas en los estados. Los gobiernos locales en México adolecen de facultades débiles en materia fiscal y de implementación de políticas. En buena medida, estas circunstancias limitan el potencial del de-sarrollo democrático a escala local, pues desarticulan las decisiones en ma-teria recaudatoria y la evaluación del desempeño de los gobiernos estatales y municipales de los juicios que emitan los electores en las urnas. En estas condiciones, hay al menos cuatro componentes del desarrollo democrático subnacional que deben estudiarse para situar el estudio del funcionamiento de la gobernanza electoral en un marco más amplio.

El primero es la construcción del Estado de derecho. Aquí cabe eva-luar en qué medida funcionan, efectivamente, los pesos y contrapesos del poder público conforme a lo estipulado en la legalidad. Es necesario co-nocer cómo se relacionan la variabilidad del poder de la legislatura y la independencia del poder judicial con la autonomía y el desempeño efecti-


vo de los órganos autónomos a escala subnacional. El segundo aspecto es el desarrollo de capacidades de gobierno y el desempeño efectivo de los gobiernos locales. Reformas en la administración pública, mecanismos de transparencia y fiscalización, programas de profesionalización del servicio público y sistemas de evaluación del desempeño son algunos de los aspec-tos que se deben tomar en cuenta. En tercer lugar, se encuentra la necesidad de conocer en qué medida los derechos humanos y las libertades civiles están protegidos y respaldados en los estados. Aunque es de esperar que en los tres componentes mencionados el desempeño de los gobiernos estatales sea dispar, es importante conocer en qué magnitud. Finalmente, el estudio de la calidad democrática subnacional debe incorporar estudios de opinión pública para conocer la evaluación que hacen los ciudadanos de los gobier-nos locales y los órganos de gobernanza electoral.

LA DEMOCRACIA ELECTORAL EN PERSPECTIVA

Además de indagar en las condiciones asociadas a los procesos y los alcan-ces de las reformas electorales subnacionales, en este trabajo he discutido algunos de los mecanismos que vinculan el diseño institucional, las estrate-gias partidistas y el sistema de gobernanza electoral en México.

El punto de partida ha sido la caracterización de la democratización mexicana como el tránsito de un autoritarismo electoral a la democracia po-lítica a través de las contiendas por los votos y las disputas por las normas electorales.2 Los equilibrios necesarios para que las fuerzas políticas hayan aceptado perseguir sus objetivos en el marco constitucional se han alcanza-do mediante intensas disputas por el contenido de las normas electorales y las facultades de los órganos de gobernanza electoral. De la equidad, la certeza y la legitimidad de las elecciones ha dependido, en gran medida, que la democracia sea aceptada como el único juego legítimo para procesar los intereses y conflictos políticos. El proceso de construcción del sistema de gobernanza electoral, sin embargo, se ha llevado a cabo a costa de desplazar a un segundo plano la reestructuración de los mecanismos de la democracia representativa.

Las instituciones representativas se definieron en circunstancias en las que lo prioritario para los partidos de oposición era garantizar la equidad y

2 Véase Schedler, “Nested”, 2002; “Electoral”, 2004, y la discusión en el capítulo 2 de este libro.


la limpieza en las elecciones. Para la elite gobernante, en cambio, lo primor-dial era reservar espacios de poder ante el avance electoral de los partidos de oposición. Las condiciones en las que se dieron los procesos de reforma electoral permitieron establecer arreglos que crearon condiciones demo-cráticas de legitimidad política. El marco institucional de la representación política fue modificado hasta hacerlo compatible con un mayor pluralis-mo. Sin embargo, las instituciones representativas quedaron marcadas por los intercambios estratégicos durante el proceso de democratización. Los arreglos resultantes han producido un sistema de partidos restrictivo, en el que los instrumentos de rendición de cuentas electorales están limitados y en el que los costos de la coordinación multipartidista inducen a que los acuerdos políticos que prosperan sean, por lo general, los que resultan de negociaciones más bien de corte particularista entre los miembros de la coa-lición decisiva. En este marco institucional, desde 1996 hasta los comicios intermedios de 2009, el ejercicio de la representación democrática sufrió un evidente deterioro.

De esta manera, uno de los aspectos del argumento desarrollado es que el funcionamiento de las instituciones representativas ha tenido consecuencias también en el desempeño de la gobernanza electoral. Ante los limitados instrumentos de rendición de cuentas y los altos costos de modi-ficar las condiciones de competencia, para las elites partidistas y los candi-datos ha resultado lucrativo hacer apuestas arriesgadas. La magnitud de las recompensas ofrecidas bien lo amerita. Los contendientes en las elecciones compiten tanto por obtener cargos de representación popular como por acceder a los cuantiosos recursos financieros que se distribuyen propor-cionalmente a los sufragios obtenidos por cada partido. Las dificultades a las que se enfrenta la conducción de elecciones libres y limpias, entonces, residen menos en la intensidad de la contienda, en la polarización que ge-neran o en el recurrir a “campañas negativas”, que en el hecho de que los partidos opten estratégicamente por evadir o debilitar a los mecanismos de regulación.

Una de las tácticas más recurrentes es la de aplicar estrategias de competencia que se realizan al borde de lo legal. Aunque se han dado ca-sos en los que hubo sanciones para quienes rompieron las reglas, en otras ocasiones los infractores han salido impunes. Para hacer valer la legalidad y promover comportamientos responsables entre los candidatos, líderes y partidos, se requiere capacidad de coordinación, pericia técnica y cuantio-sos recursos organizacionales. No siempre se cuenta con estas condiciones.


Los criterios erráticos y la ineficacia en la aplicación de las leyes le dan viabilidad a las tácticas de alto riesgo. De hecho, los propios partidos po-líticos han adoptado un papel activo en promover órganos de gobernanza electoral aquiescentes, erráticos y de bajo perfil. Al igual que los partidos, otros agentes regulados y los grupos de interés parecen haber favorecido ór-ganos de gobernanza electoral que no sean muy autónomos ni muy eficaces. Lo ideal, desde tal perspectiva, es lograr que las capacidades institucionales eviten el caos y la arbitrariedad; al mismo tiempo, la autoridad debe ser lo suficientemente “flexible” para que los agentes implicados en la contienda maximicen sus votos y sus expectativas de obtener poder público y finan-ciamiento, valiéndose para ello de cualquier tipo de artilugios. El sistema de gobernanza electoral, más que ser garante del gobierno de la ley, se convier-te en un mediador en los conflictos que surgen entre los partidos políticos y los grupos de interés durante los procesos electorales.

Ante las dinámicas descritas, un reto evidente para la democracia elec-toral mexicana es afinar el marco normativo y fortalecer las capacidades de los órganos reguladores. Precisamente por este motivo es previsible que la reforma electoral de 2007-2008 sea objeto de modificaciones con miras a las elecciones presidenciales de 2012. Aunque diversos aspectos de la norma-tividad surgida de ese proceso de reforma deberán mantenerse –la regula-ción del acceso a los medios de comunicación, por ejemplo–, otros deberán modificarse. Esta ruta, sin embargo, conducirá a continuas y reiteradas que-rellas por los detalles de las normas. Aunque no se trate más de establecer garantías de equidad en la competencia, sino de reforzar la calidad de la regulación, resulta irónico que, luego de más de una década de democracia electoral en México, la calidad de las elecciones siga ocupando una posición central en el debate público, y que pueda continuar así de manera indefini-da. Múltiples asuntos prioritarios en la agenda legislativa se ven opacados por la persistente necesidad de afinar las normas de gobernanza electoral.

El principal desafío reside, sin embargo, en “democratizar” las eleccio-nes –por así decirlo. Esto significa promover reformas institucionales que no se limiten a la regulación electoral. Es prioritario reestructurar también el funcionamiento de las instituciones representativas, para que las elecciones cumplan mejor su función de ser “instrumentos” de la democracia.3 Una democracia eficaz y responsiva puede resultar del influjo conjunto de políti-cos visionarios, partidos responsables y ciudadanos activos y comprometi-

3 Powell, Elections, 2000.


dos, pero no puede prescindir de arreglos institucionales equilibrados. Con independencia de las ventajas relativas que proporcionen distintos diseños institucionales, fortalecer la calidad de las elecciones en México sin dejar de lado las mejoras a la regulación de los procesos electorales, requiere de instituciones que favorezcan una representación política más responsable y efectiva. Aunque no hay solución sencilla para alcanzar este propósito, es posible identificar diversas alternativas. La interrogante que queda abierta es cuáles serán las condiciones, si alguna, que habrán de desencadenar los inciertos procesos de cambio institucional.

184

ANEXOS

ANEXO I. INSTRUMENTO DE CODIFICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN ELECTORAL

Índice de equidad electoral formal en las entidades federativas en México(Proyecto CONACYT J 45727- S)Entidad: Año de la legislación:Legislación: Fecha de codificación:

1. Nombramiento. El órgano directivo de la autoridad electoral es nombrada por: ( )

a. El poder ejecutivo, o por el poder legislativo a propuesta del ejecutivo. 0b. El poder legislativo, por mayoría simple, a propuesta de legisladores o

partidos políticos. 1c. El poder legislativo, por mayoría calificada, a propuesta de legisladores

o partidos políticos. 2d. El poder legislativo, por mayoría calificada, mediante proceso de

convocatoria pública. 3e. El poder legislativo, a propuesta del poder judicial, comisión de

especialistas u organizaciones calificadas de la sociedad civil 4f. El poder judicial, a propuesta de comisión de especialistas, o una

agencia distinta al ejecutivo y al legislativo. 5

2. Duración en el cargo: ( )a. Hasta cuatro años, sin posibilidad de ratificación. 0b. Hasta cuatro años, con posibilidad de ratificación 1

ANEXOS 185

c. Entre cinco y seis años, sin posibilidad de ratificación. 2d. Entre cinco y seis años, con posibilidad de ratificación 3e. Siete años o más, sin posibilidad de ratificación. 4f. Siete años o más, con posibilidad de ratificación. 5

3. La designación de los consejeros electorales es escalonada: ( )a. Sí. 1b. No. 0

4. La designación del presidente del Consejo la hacen los propios miembros del Consejo: ( )

a. Sí. 1b. No. 0

5. Voz y voto en las decisiones del órgano de dirección: ( )a. Representantes del poder ejecutivo o el poder legislativo tienen voz y

voto. 0b. Solamente los funcionarios electorales tienen voz y voto. 2

6. Estructura de comisiones y direcciones ejecutivas: ( )a. Sin especificar. 0b. La legislación prevé un máximo de tres comisiones y direcciones

ejecutivas. 1c. La legislación prevé un máximo de seis comisiones y direcciones

ejecutivas. 2d. La legislación prevé siete o más comisiones y direcciones ejecutivas. 3

7. Servicio profesional: ( )a. No se especifica. 0b. Se prescribe su reglamentación e implantación. 1c. La legislación define los lineamientos del estatuto, la organización e

integración del servicio profesional. 2d. Existe un estatuto o reglamento específico. 3

8. Observación electoral: ( )a. No se considera la figura o se menciona, pero no se regula

detalladamente. 0


b. Se especifican derechos y obligaciones como observadores electorales solamente para los ciudadanos nacidos o residentes en la entidad. 0.5

c. Se especifican derechos y obligaciones como observadores electorales solamente para los ciudadanos mexicanos. 1

d. Los ciudadanos mexicanos y, en ciertas condiciones, los extranjeros, pueden fungir como observadores. 2

9. La designación de los funcionarios de casilla se lleva a cabo: ( )a. Mediante distintas formas de nombramiento en el que no hay ningún

proceso de insaculación. 0b. A través de una fase pública de insaculación de un determinado

número de ciudadanos, que reciben la capacitación correspondiente para ejercer su función. 1

c. A través de un proceso público de doble insaculación de un determinado número de ciudadanos, que además reciben la capacitación correspondiente para ejercer su función. 2

10. Calificación de las elecciones: ( )a. La calificación de la validez de la elección de alguno de los puestos

de elección popular está en manos del poder ejecutivo o del poder legislativo. 0

b. La calificación de la validez de las elecciones es responsabilidad de una autoridad autónoma. 2

11. Sobrerrepresentación: ( )a. La legislación prescribe mecanismos para garantizar una mayoría

absoluta en el Congreso al partido que obtuvo más votos. 0b. La legislación prescribe mecanismos que premian con legisladores

adicionales al partido que obtuvo más votos. 1c. No existen mecanismos que sobrerrepresenten al partido más votado. 2

12. Acceso a medios: ( )a. No hay regulación al respecto, o se hacen señalamientos generales. 0b. El marco legal establece condiciones concretas para el acceso de los

partidos a los medios de comunicación públicos y privados. 1c. Se establece un marco regulatorio extenso y detallado para el acceso a

los medios de comunicación. 2

ANEXOS 187

d. Existe un marco regulatorio detallado, y el acceso a tiempos públicos y la compra de espacios en medios privados se realiza de manera exclusiva a través del órgano de gobernanza electoral. 3

13. Financiamiento público a partidos políticos: ( )a. No se regula o se menciona de manera general e inespecífica. 0b. Se establecen criterios generales de equidad y proporcionalidad en la

asignación de recursos públicos a los partidos políticos. 1c. Se establecen procedimientos detallados para la asignación de

recursos públicos a los partidos políticos, con criterios de equidad y proporcionalidad. 2

14. Aportaciones privadas a partidos políticos: se definen criterios claros que regulan las modalidades de financiamiento privado y autofinanciamiento de los partidos políticos: ( )a. No.b. Sí.

01

15. Restricciones a las fuentes de financiamiento de los partidos políticos: ( )

a. No hay regulación al respecto. 0b. Se establecen restricciones al financiamiento proveniente de

organizaciones o personas extranjeras, organizaciones religiosas, empresas mercantiles, personas morales no identificadas. 0.5

c. Además de las anteriores, se prohíbe que los órganos y agencias del Estado y del gobierno aporten financiamiento a los partidos políticos. 1

16. Campañas y precampañas: ( )a. La regulación de las campañas electorales no existe, se alude a ella de

manera general o está definida de forma esquemática. 0b. Las campañas electorales se regulan detalladamente y se definen

criterios para establecer topes de gastos. 1c. Se regulan detalladamente las campañas electorales, incluyendo

definición de topes de gastos y disposiciones generales acerca de las precampañas electorales. 2

d. Se regulan detalladamente las campañas y las precampañas electorales, incluyendo definición de topes de gastos. 3


17. Fiscalización de las finanzas de los partidos políticos: ( )a. El marco legal carece de disposiciones respecto de la fiscalización de las

finanzas de los partidos políticos. 0b. El marco legal establece de manera general la obligación de rendir

informes periódicos del uso de sus recursos a la autoridad electoral. 1c. El marco legal obliga a los partidos a contar con un órgano interno

de administración financiera, y a informar a la autoridad electoral, en periodos claramente definidos, acerca del uso que hacen del financiamiento público y privado que reciben. 2

d. El marco legal obliga a los partidos a contar con un órgano interno de administración financiera, y a informar a la autoridad electoral, en periodos claramente definidos, acerca del uso que hacen del financiamiento público y privado que reciben; asimismo, la ley establece que la autoridad electoral deberá contar con un órgano especial de fiscalización del manejo de las finanzas de los partidos políticos. 3

ANEXO II. LEGISLACIÓN ANALIZADA POR ENTIDAD FEDERATIVA Y AÑO DE PUBLICACIÓN

Entidad Año de la legislación1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Aguascalientes X X X X X X

Baja California X X X X X X

Baja California Sur X X X X X X

Campeche X X X X X X

Chiapas X X X X X X X X

Chihuahua X X X X

Coahuila X X X X X X

Colima X X X X X X

Distrito Federal X X X

Durango X X X X

Guanajuato X X X X

Guerrero X X X X X

Hidalgo X X X X X

Jalisco X X X X X X

México X X X X X X X

Michoacán X X X X

Morelos X X X X X

Nayarit X X X X X X X

Nuevo León X X X

Entidad Año de la legislación1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Oaxaca X X X

Puebla X X X X X

Querétaro X X X X X

Quintana Roo X X X X X X X X

San Luis Potosí X X X X X X

Sinaloa X X X X X

Sonora X X X X

Tabasco X X X X X X X

Tamaulipas X X X X

Tlaxcala X X X X

Veracruz X X X X X X

Yucatán X X X X

Zacatecas X X X

ANEXOS 191

ANEXO III. LEGISLACIÓN ELECTORAL ESTATAL

AguascalientesLey Electoral del Estado, 5 de abril de 1991, 15 de enero de 1995, 22 de junio de

1997.Código Electoral del Estado, 30 de octubre de 2000, 21 de noviembre de 2001, 12

de septiembre de 2003.Baja CaliforniaLey Electoral del Estado, 9 de marzo de 1992.Ley de Instituciones y Procesos Electorales, 15 de diciembre de 1994, 10 de octubre

de 1997.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales, 22 de octubre de 2000, 14 de

noviembre de 2003, 16 de octubre de 2006.Baja California SurLey Electoral del Estado, 13 de junio de 1992, 18 de agosto de 1995, 19 de junio de

1998, 15 de mayo de 2001, 30 de octubre de 2003, 5 de diciembre de 2006. CampecheCódigo de Instituciones y Procedimientos Electorales, 20 de diciembre de 1990.Código Electoral del Estado, 31 de diciembre de 1993, 4 de enero de 1997, 29 de

septiembre de 1999.Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, 30 de septiembre de 2002,

30 de septiembre de 2005.ChiapasCódigo Electoral del Estado, 15 de octubre de 1990.Ley Electoral del Estado, 14 de mayo de 1994.Código Electoral del Estado, 6 de mayo de 1995, 16 de octubre de 1997, 28 de julio

de 1999, 24 de octubre de 2000, 27 de noviembre de 2002, 17 de marzo de 2005.

ChihuahuaLey Electoral del Estado, 28 de diciembre de 1991, 22 de diciembre de 1994, 18 de

octubre de 1997, 28 de octubre de 2006. CoahuilaLey Estatal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, 11 de junio de

1990.Código Electoral del Estado, 20 de abril de 1994, 28 de junio de 1996, 27 de no-

viembre de 1998.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales, 16 de noviembre de 2001, 6 de

mayo de 2005.


ColimaCódigo Electoral del Estado, 9 de marzo de 1991.Ley Electoral del Estado, 14 de mayo de 1994.Código Electoral del Estado, 9 de noviembre de 1996, 31 de julio de 1999, 27 de

julio de 2002, 30 de agosto de 2005.Distrito FederalCódigo Electoral del Distrito Federal, 15 de octubre de 1999, 30 de diciembre de

2003, 19 de octubre de 2005 DurangoCódigo Estatal Electoral, 27 de noviembre de 1994, 28 de septiembre de 1997, 26

de octubre de 2000, 31 de agosto de 2006. GuanajuatoCódigo Electoral del Estado, 29 de enero de 1991. Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, 21 de noviembre de 1994,

26 de octubre de 1999, 2 de agosto de 2002. GuerreroCódigo Electoral del Estado, 28 de abril de 1992, julio de 1996, febrero de 1998,

febrero de 2004, 24 de junio de 2005. HidalgoLey de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, 9 de mayo de 1990.Ley Electoral del Estado de Hidalgo, 29 de octubre de 1993, diciembre de 1995, 9

de mayo de 1998, 29 de octubre de 2001, 11 de mayo de 2007.JaliscoLey Electoral del Estado, 27 de agosto de 1991, 30 de agosto de 1994, 27 de di-

ciembre de 1995, 29 de abril de 1997, 17 de abril de 2000, 22 de octubre de 2002, mayo de 2005.

México, Estado deLey de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales, 1990, 10 de marzo

de 1993.Código Electoral del Estado, 31 de marzo de 1996, 2 de octubre de 1998, 9 de

octubre de 1999, 24 de mayo de 2002, 11 de marzo de 2005.MichoacánCódigo Electoral del Estado, 3 de mayo de 1995, 8 de mayo de 2001, 11 de febrero

de 2007.MorelosLey Electoral del Estado, 28 de agosto de 1990, 27 de octubre de 1993.Código Electoral, 27 de noviembre de 1996, 2 de octubre de 1999, 27 de septiembre

de 2002, 29 de septiembre de 2005.

ANEXOS 193

NayaritLey Electoral del Estado, 14 de mayo de 1990, 8 de enero de 1993, diciembre de

1995, 26 de julio de 1997, 9 de septiembre de 1998, 10 de octubre de 2001, 1 de octubre de 2004, 24 de mayo de 2007.

Nuevo LeónLey Electoral del Estado, 26 de mayo de 1987, 8 de noviembre de 1993, 12 de

diciembre de 1996, 31 de julio de 2002. OaxacaCódigo de Instituciones y Procedimientos Electorales, 30 de enero de 1992, mayo

de 1995, 9 de octubre de 1997.PueblaLey de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, 30 de mayo de 1983.Código Electoral del Estado, 23 de febrero de 1995, 20 de febrero de 1997, 2 de

octubre de 2000, 5 de diciembre de 2003, 12 de diciembre de 2006. QuerétaroLey Electoral del Estado, 5 de enero de 1994, 20 de noviembre de 1996, 27 de oc-

tubre de 1999, 27 de septiembre de 2002, 30 de septiembre de 2005.Quintana RooLey de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, 19 de agosto de 1983, 24

de septiembre de 1992.Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, julio de 1995, 3 de marzo de

1997, 10 de julio de 1998, 30 de mayo de 2001.Ley Electoral del Estado, 4 de marzo de 2004, 3 de octubre de 2005.San Luis PotosíLey Electoral del Estado, 19 de noviembre de 1992, 14 de octubre de 1994, 23 de

diciembre de 1996, 30 de septiembre de 1999, 8 de julio de 2002, 30 de julio de 2005.

SinaloaLey Electoral del Estado, 21 de agosto de 1989, 30 de abril de 1992, 4 de abril de

1995, 28 de enero de 1998, 7 de agosto de 2006.SonoraLey Electoral del Estado, 18 de septiembre de 1987, noviembre de 1993, 24 de junio

de 1996, 29 de junio de 2005.TabascoCódigo Electoral del Estado, 26 de marzo de 1991.Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, 27 de diciembre de 1993, 5

de noviembre de 1994, 23 de diciembre de 1996, 29 de noviembre de 2002.


TamaulipasLey Electoral del Estado, 30 de marzo de 1989.Código Electoral del Estado, 12 de junio de 1995, 25 de octubre de 1997, 20 de

octubre de 2000, 17 de diciembre de 2003.TlaxcalaLey de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, 14 de mayo de 1986, 25

de julio de 1994, febrero de 1998, 26 de diciembre de 2003, 21 de abril de 2004.

VeracruzCódigo Electoral del Estado, 16 de febrero de 1991, 2 de abril de 1992.Código de Elecciones y Derechos de los Ciudadanos y las Organizaciones Políticas,

25 de mayo de 1995, 22 de marzo de 1997.Código Electoral del Estado, 18 de octubre de 2000, 22 de julio de 2003, 7 de

octubre de 2006.YucatánLey Electoral del Estado, 16 de diciembre de 1989.Código Electoral del Estado, 2 de abril de 1993, 15 de diciembre de 1994, 29 de

junio de 2003.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado, 22 de mayo de

2006.ZacatecasCódigo Electoral del Estado de Zacatecas, enero de 1988, 8 de abril de 1995, 4 de

octubre de 1997.Ley Electoral del Estado, 18 de agosto de 2003.

ANEXOS 195

ANEXO IV. COMPONENTES DEL ÍNDICE DE EQUIDAD ELECTORAL FORMAL

Estado Año DOGE ECC EEF

Aguascalientes 1992 0.000 0.143 0.0731994 0.000 0.143 0.0731996 0.100 0.214 0.1591998 0.300 0.381 0.3412000 0.500 0.738 0.6222002 0.450 0.786 0.6222004 0.500 0.929 0.7202006 0.500 0.929 0.7202007 0.500 0.929 0.720

Baja California 1992 0.000 0.048 0.0241994 0.300 0.619 0.4631996 0.300 0.619 0.4631998 0.550 0.667 0.6102000 0.550 0.857 0.7072002 0.550 0.857 0.7072004 0.550 0.857 0.7072006 0.550 0.857 0.7072007 0.550 0.857 0.707

Baja California Sur 1992 0.000 0.053 0.0261994 0.000 0.053 0.0261996 0.250 0.500 0.3782000 0.350 0.690 0.5242002 0.350 0.738 0.5492004 0.450 0.857 0.6592006 0.450 0.857 0.6592007 0.450 0.857 0.659

Campeche 1992 0.400 0.211 0.3081994 0.050 0.211 0.1281996 0.050 0.211 0.1281998 0.600 0.690 0.6462000 0.550 0.690 0.6222002 0.550 0.810 0.6832004 0.550 0.810 0.683



2006 0.600 0.810 0.7072007 0.600 0.810 0.707

Coahuila 1992 0.050 0.190 0.1221994 0.200 0.238 0.2201996 0.350 0.333 0.3411998 0.350 0.619 0.4882000 0.350 0.619 0.4882002 0.700 0.857 0.7802004 0.700 0.857 0.7802006 0.700 0.857 0.7802007 0.700 0.857 0.780

Colima 1992 0.050 0.143 0.0981994 0.050 0.190 0.1221996 0.550 0.619 0.5851998 0.550 0.619 0.5852000 0.550 0.619 0.5852002 0.600 0.667 0.6342004 0.600 0.667 0.6342006 0.600 0.810 0.7072007 0.600 0.810 0.707

Chiapas 1992 0.000 0.000 0.0001994 0.300 0.238 0.2681996 0.400 0.429 0.4151998 0.400 0.667 0.5372000 0.650 0.667 0.6592002 0.650 0.667 0.6592004 0.650 0.667 0.6592006 0.650 0.810 0.7322007 0.650 0.810 0.732

Chihuahua 1992 0.000 0.048 0.0241994 0.200 0.667 0.4391996 0.200 0.667 0.4391998 0.450 0.714 0.5852000 0.450 0.714 0.5852002 0.450 0.714 0.5852004 0.450 0.714 0.585

ANEXOS 197


2006 0.450 0.810 0.6342007 0.450 0.810 0.634

Distrito Federal 2000 0.700 0.667 0.6832002 0.700 0.667 0.6832004 0.700 0.667 0.6832006 0.700 0.714 0.7072007 0.700 0.714 0.707

Durango 1994 0.300 0.429 0.3661996 0.300 0.429 0.3661998 0.450 0.619 0.5372000 0.600 0.619 0.6102002 0.600 0.619 0.6102004 0.600 0.619 0.6102006 0.600 0.667 0.6342007 0.600 0.667 0.634

Guanajuato 1992 0.000 0.143 0.0731994 0.400 0.286 0.3411996 0.400 0.286 0.3411998 0.400 0.286 0.3412000 0.450 0.476 0.4632002 0.450 0.762 0.6102004 0.450 0.762 0.6102006 0.450 0.762 0.6102007 0.450 0.762 0.610

Guerrero 1992 0.100 0.286 0.1951994 0.100 0.286 0.1951996 0.250 0.571 0.4151998 0.250 0.762 0.5122000 0.250 0.762 0.5122002 0.250 0.762 0.5122004 0.450 0.905 0.6832006 0.450 0.905 0.6832007 0.450 0.905 0.683

Hidalgo 1992 0.000 0.000 0.0001994 0.000 0.143 0.0731996 0.350 0.476 0.415



1998 0.400 0.667 0.5372000 0.400 0.667 0.5372002 0.550 0.667 0.6102004 0.550 0.667 0.6102006 0.550 0.667 0.6102007 0.550 0.952 0.756

Jalisco 1992 0.100 0.048 0.0731994 0.100 0.310 0.2071996 0.450 0.619 0.5371998 0.400 0.619 0.5122000 0.450 0.619 0.5372002 0.600 0.619 0.6102004 0.600 0.619 0.6102006 0.700 0.762 0.7322007 0.700 0.762 0.732

México 1992 0.000 0.000 0.0001994 0.000 0.095 0.0491996 0.300 0.476 0.3901998 0.400 0.714 0.5612000 0.400 0.714 0.5612002 0.550 0.810 0.6832004 0.550 0.810 0.6832006 0.550 0.905 0.7322007 0.550 0.905 0.732

Michoacán 1992 0.000 0.048 0.0241994 0.000 0.048 0.0241996 0.150 0.262 0.2071998 0.150 0.262 0.2072000 0.150 0.262 0.2072002 0.400 0.714 0.5612004 0.400 0.714 0.5612006 0.400 0.714 0.5612007 0.400 0.905 0.659

Morelos 1992 0.000 0.048 0.0241994 0.000 0.429 0.2201996 0.350 0.571 0.463

ANEXOS 199


1998 0.350 0.571 0.4632000 0.450 0.619 0.5372002 0.450 0.643 0.5492004 0.450 0.643 0.5492006 0.450 0.690 0.5732007 0.450 0.690 0.573

Nayarit 1992 0.000 0.143 0.0731994 0.050 0.143 0.0981996 0.200 0.595 0.4021998 0.300 0.643 0.4762000 0.300 0.643 0.4762002 0.300 0.643 0.4762004 0.300 0.786 0.5492006 0.300 0.786 0.5492007 0.300 0.786 0.549

Nuevo León 1992 0.000 0.095 0.0491994 0.000 0.143 0.0731996 0.000 0.143 0.0731998 0.550 0.714 0.6342000 0.550 0.714 0.6342002 0.650 0.762 0.7072004 0.650 0.762 0.7072006 0.650 0.762 0.7072007 0.650 0.762 0.707

Oaxaca 1992 0.000 0.095 0.0491994 0.000 0.095 0.0491996 0.250 0.381 0.3171998 0.250 0.667 0.4632000 0.250 0.667 0.4632002 0.250 0.667 0.4632004 0.250 0.667 0.4632006 0.250 0.667 0.4632007 0.250 0.667 0.463

Puebla 1992 0.000 0.095 0.0491994 0.000 0.095 0.0491996 0.200 0.238 0.220



1998 0.500 0.524 0.5122000 0.650 0.667 0.6592002 0.650 0.667 0.6592004 0.650 0.714 0.6832006 0.700 0.810 0.7562007 0.700 0.810 0.756

Querétaro 1994 0.100 0.238 0.1711996 0.550 0.571 0.5611998 0.550 0.571 0.5612000 0.550 0.643 0.5982002 0.650 0.833 0.7442004 0.650 0.833 0.7442006 0.650 0.833 0.7442007 0.650 0.833 0.744

Quintana Roo 1992 0.000 0.238 0.1221994 0.000 0.238 0.1221996 0.300 0.571 0.4391998 0.400 0.667 0.5372000 0.400 0.667 0.5372002 0.500 0.714 0.6102004 0.500 0.905 0.7072006 0.500 0.905 0.7072007 0.500 0.905 0.707

San Luis Potosí 1992 0.000 0.095 0.0491994 0.150 0.238 0.1951996 0.300 0.476 0.3901998 0.300 0.476 0.3902000 0.350 0.476 0.4152002 0.350 0.619 0.4882004 0.350 0.619 0.4882006 0.500 0.762 0.6342007 0.500 0.762 0.634

Sinaloa 1992 0.000 0.190 0.0981994 0.000 0.190 0.0981996 0.250 0.286 0.2681998 0.300 0.429 0.366

ANEXOS 201


2000 0.300 0.429 0.3662002 0.300 0.429 0.3662004 0.300 0.429 0.3662006 0.300 0.952 0.6342007 0.300 0.952 0.634

Sonora 1992 0.050 0.143 0.0981994 0.050 0.143 0.0981996 0.400 0.810 0.6101998 0.400 0.810 0.6102000 0.400 0.810 0.6102002 0.400 0.810 0.6102004 0.400 0.810 0.6102006 0.450 0.905 0.6832007 0.450 0.905 0.683

Tabasco 1992 0.000 0.048 0.0241994 0.350 0.619 0.4881996 0.450 0.619 0.5371998 0.600 0.762 0.6832000 0.600 0.762 0.6832002 0.600 0.762 0.6832004 0.600 0.762 0.6832006 0.650 0.762 0.7072007 0.650 0.762 0.707

Tamaulipas 1992 0.000 0.095 0.0491994 0.000 0.095 0.0491996 0.350 0.500 0.4271998 0.350 0.595 0.4762000 0.350 0.690 0.5242002 0.350 0.690 0.5242004 0.350 0.690 0.5242006 0.350 0.690 0.5242007 0.350 0.690 0.524

Tlaxcala 1992 0.000 0.095 0.0491994 0.000 0.619 0.3171996 0.100 0.619 0.3661998 0.400 0.762 0.585



2000 0.400 0.762 0.5852002 0.400 0.762 0.5852004 0.450 0.857 0.6592006 0.450 0.857 0.6592007 0.450 0.857 0.659

Veracruz 1992 0.000 0.000 0.0001994 0.000 0.000 0.000

Yucatán 1992 0.000 0.190 0.0981994 0.300 0.476 0.3901996 0.300 0.476 0.3901998 0.300 0.476 0.3902000 0.300 0.476 0.3902002 0.300 0.476 0.3902004 0.550 0.810 0.6832006 0.750 0.905 0.8292007 0.750 0.905 0.829

Zacatecas 1996 0.100 0.286 0.1951998 0.200 0.667 0.4392000 0.200 0.667 0.4392002 0.200 0.667 0.4392004 0.500 0.952 0.7322006 0.500 0.952 0.7322007 0.500 0.952 0.7321996 0.300 0.524 0.4151998 0.250 0.524 0.3902000 0.400 0.619 0.5122002 0.400 0.619 0.5122004 0.400 0.619 0.5122006 0.450 0.905 0.6832007 0.450 0.905 0.683

DOGE: Desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral; ECC: Equidad en las condi-ciones de competencia electoral; EEF: Equidad electoral formal.

ÍNDICE DE FIGURAS Y CUADROS

2. INSTITUCIONES POLÍTICAS Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA: LA GOBERNANZA ELECTORAL EN MÉXICO

Figura 1. Estrategias partidistas y políticas públicas 23

Figura 2. La formulación de políticas en la democracia electoral mexicana 28


Cuadro 1. Estructura conceptual del índice de equidad electoral formal (EEF) 61

Cuadro 2. Componentes del índice de desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral (DOGE) 64

Cuadro 3. Componentes del índice de desarrollo formal de las condiciones de equidad en la competencia electoral (ECC) 67

Cuadro 4. Equidad electoral formal (EEF) en México: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) 83

203


4. COMPETITIVIDAD ELECTORAL Y CAMBIO INSTITUCIONAL: LOS DETERMINANTES DE LA EQUIDAD ELECTORAL FORMAL

Cuadro 1. Variables empleadas en el modelo 99

Cuadro 2. Determinantes de la equidad electoral formal 103

5. PARTIDOS, GOBIERNO Y LEGISLACIÓN ELECTORAL: CASOS COMPARADOS

Cuadro 1. Casos seleccionados 118

Cuadro 2. Baja California y Coahuila: gobernadores 122

Cuadro 3. Baja California y Coahuila: competitividad en elecciones legislativas 125

Cuadro 4. Baja California y Coahuila: desempeño político-electoral del partido del gobernador en elecciones y años seleccionados 126

Cuadro 5. Baja California y Coahuila: número efectivo de partidos en elecciones legislativas 128

Cuadro 6. Baja California y Coahuila: equidad electoral formal por años de reformas a la legislación electoral estatal 131

Cuadro 7. Hidalgo y Zacatecas: gobernadores 143

Cuadro 8. Hidalgo y Zacatecas: competitividad en elecciones legislativas 145

Cuadro 9. Hidalgo y Zacatecas: desempeño político-electoral del partido del gobernador en elecciones y años seleccionados 146

Cuadro 10. Hidalgo y Zacatecas: número efectivo de partidos en elecciones legislativas 148

Cuadro 11. Hidalgo y Zacatecas: equidad electoral formal por años de reformas a la legislación electoral estatal 149

Cuadro 12. Políticas de la legislación electoral en cuatro entidades federativas 160

ÍNDICE DE GRÁFICAS

205


Gráfica 1. Desarrollo de los componentes de equidad electoral formal en las entidades federativas en México (1990-2007) 71

Gráfica 2. Desarrollo de los componentes de gobernanza electoral en las entidades federativas en México (1990-2007) 72

Gráfica 3. Desarrollo de los componentes de las condiciones de equidad en la competencia electoral en las entidades federativas en México (1990-2007) 73

Gráfica 4. Histograma de los valores del índice de equidad electoral formal en el año 2007 75

Gráfica 5. Equidad electoral formal por entidad federativa en los años 1996 y 2007 76

Gráfica 6. Diferencia en la equidad electoral formal por entidad federativa en 2007 y 1996 78

Gráfica 7. Componentes de la equidad electoral formal en el año 2007 79

Gráfica 8. Componentes del índice de desarrollo formal del órgano de gobernanza electoral en años seleccionados 80

Gráfica 9. Componentes del índice de equidad en las condiciones de competencia electoral en años seleccionados 81


Gráfica 10. Equidad electoral formal en los estados en el año 1996 83



4. COMPETITIVIDAD ELECTORAL Y CAMBIO INSTITUCIONAL: LOS DETERMINANTES DE LA EQUIDAD ELECTORAL FORMAL

Gráfica 1. Competitividad electoral y equidad electoral formal en los estados mexicanos (1991-2007) 94

Gráfica 2. Número efectivo de partidos y equidad electoral formal en los estados mexicanos (1991-2007) 95

Gráfica 3. Gobiernos del PRI y equidad electoral formal en los estados mexicanos (1990-2007) 96

Gráfica 4. Equidad electoral formal en los estados (2007): valores observados y valores predichos 108

Gráfica 5. Equidad electoral formal en los estados (2007): valores observados menos valores predichos 110

5. PARTIDOS, GOBIERNOS Y LEGISLACIÓN ELECTORAL: CASOS COMPARADOS

Gráfica 1. Baja California y Coahuila: competitividad y participación en elecciones de gobernador 123

Gráfica 2. Baja California y Coahuila: desarrollo de la equidad electoral formal 130

Gráfica 3. Hidalgo y Zacatecas: competitividad y participación en elecciones de gobernador 144

Gráfica 4. Hidalgo y Zacatecas: desarrollo de la equidad electoral formal 150

207

FUENTES CONSULTADAS

Periódicos

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ÍNDICE TEMÁTICO

220

A

accountability: 21n, 33, 64n. (Véase rendi-ción de cuentas.)

Alianza Cívica: 56, 137, 137n.autoridades electorales: 12, 134, 160.

(Véase gobernanza electoral y órga-nos de gobernanza electoral.)

autoritarismo electoral: 12, 13, 15, 25, 32, 117, 142, 166, 180.

C

calidad de las elecciones: 41, 55, 56, 60, 86, 116, 168, 173, 182, 183. (Véase elecciones libres y limpias.)

calidad de la democracia: 17, 18, 173, 178, 179.

casos “Pemexgate”: 44. “Amigos de Fox”: 44.

Código Federal de Instituciones y Pro-cedimientos Electorales: 11, 43, 82, 83, 85, 178.

conflictos electorales/postelectorales: 36, 36n, 43, 46, 47, 60, 147, 155, 169, 169n, 177.

Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO): 32.

Comité Conciudadano: 42n, 51.competitividad electoral factor determinante de reformas elec-

torales e incrementos en la equidad electoral formal: 87, 88, 106, 176, 177.

tácticas competitivas en los márgenes de lo legal: 43.

condiciones de competencia electoral: 9, 61-63, 66, 67, 73, 74, 77-79, 81, 83, 131, 149, 153, 175, 196, 197, 199-202.

221ÍNDICE TEMÁTICO

Consejo General del IFE: 37, 39, 40, 46, 50, 64n, 68, 167.

cooperación política: 20, 22-24, 27-29, 42.

D

derecho electoral: 58, 58n, 59, 59n, 82.diseño constitucional –México: 14, 28,

29.

E

elecciones libres y limpias: 8, 11, 14, 15, 55, 58, 59, 65, 86, 87, 129, 170, 177, 181.

elección presidencial de 2006: 37, 42, 50.

equidad electoral formal: 15, 54, 55, 60-63, 66, 70-88, 92-99, 101n, 102-113, 123, 129-131, 144, 148-150, 161, 175, 176, 184, 195, 202.

Estado de derecho: 28, 120, 179. (Véase legalidad.)

estrategias partidistas estrategias partidistas y políticas pú-

blicas: 22, 23. estrategias partidistas y reformas

electorales: 34, 41, 51, 52, 59, 180.

F

federalismo: 9, 40, 41, 47, 86, 117.formulación de políticas públicas: 41,

116.fraude electoral: 35, 112, 167.

G

garantías de imparcialidad: 61, 62, 64, 66-69, 73, 74, 78, 81, 83, 91.

gobernabilidad: 7, 17, 29n, 30, 62, 67, 69, 74, 84, 109, 111, 133, 138, 151, 162, 165, 167, 174.

gobernanza electoral: 7, 7n, 8-11, 11n, 12, 12n, 13-15, 17, 18, 25, 26, 34, 35, 41-47, 49, 51, 52, 54-66, 68, 70-72, 75, 77, 79, 80, 83-86, 88-90, 92, 93, 111-113, 115-117, 121, 129, 131, 133, 135, 137, 148, 149, 151, 153, 155, 160, 164, 165, 167, 168, 170-172, 174, 175, 178-182, 187, 202.

gobierno de la ley: 12n, 14, 182.gobiernos estatales/locales alternancia: 16, 88, 92, 99, 107, 112,

113, 115, 117, 118, 142, 156, 160, 162, 163, 166, 172-174, 176.

calidad de la democracia: 17, 18, 173, 178, 179.

calidad de la gobernanza electoral: 12n, 13, 89.

sin mayoría: 28, 99, 127, 133, 135, 151, 164, 165.

unificado: 99, 103.

I

intercambios estratégicos: 14, 34, 116, 162, 174, 178, 181.

interés público: 11, 14, 17, 19, 22-24, 29, 34, 42, 52, 89.

instituciones políticas: 12, 14, 18, 19, 19n, 20, 24n, 25, 27, 33, 34, 51, 52, 56, 137, 138.


instituciones representativas: 18, 34, 42, 53, 180-182.

instituciones electorales estatalesInstituto Estatal Electoral de Baja Cali-

fornia: 132, 133, 171.Instituto Estatal Electoral de Zacatecas:

156, 158, 159, 170, 170n.Instituto Electoral del Distrito Federal:

48.Instituto Electoral del Estado de Jalisco:

49.Instituto Electoral del Estado de Méxi-

co: 49.Instituto Electoral y de Participación

Ciudadana de Baja California: 133.Instituto Electoral y de Participación

Ciudadana de Coahuila: 135, 137, 171, 171n.

Instituto Federal Electoral: 12, 26, 63, 65, 90, 98, 100, 165. (Véase legali-dad.)

Instituto Internacional para la Democra-cia y la Asistencia Electoral (IDEA): 58, 58n.

J

justicia electoral: 12, 12n, 35, 47, 54, 59, 132, 134, 138, 179.

L

legalidad eficacia de: 55, 57, 58, 120, 172, 179. electoral: 50, 111, 179.

gobierno de la ley: 12n, 14, 182.“Ley Beltrones”: 41.

M

modelo analítico hipótesis: 16, 55, 88, 91-93, 97, 102,

105-107, 112, 114, 117, 176. y estadístico: 88, 111-113, 176.

O

observación electoral: 51n, 56, 62, 67, 68, 74, 136, 185.

órganos de gobernanza electoral independencia: 16, 61. 63, 63n, 64,

64n, 65, 70, 72, 79, 80, 83, 86. colonización/captura: 35, 45, 47.

P

profesionalización de la administración electoral: 61, 64-66, 70.

R

reelección: 23, 31, 32, 51.reforma electoralreformas de 1990-1996: 8, 12, 15, 30,

35, 36, 39, 40n, 41, 46, 54, 59, 62, 68, 75, 102, 109, 113, 132, 135, 136, 149, 156, 163.

223ÍNDICE TEMÁTICO

reforma de 2007-2008: 8, 8n, 9, 15, 30, 33, 33n, 34, 35n, 36, 38-41, 42n, 43n, 45, 45n, 46, 48, 49-51, 59, 68, 79, 109, 132, 133, 154n, 167, 178.

reforma del Estado: 34, 41, 52.rendición de cuentas: electoral: 18, 21, 22, 24, 27, 31, 42,

181. intraestatal: 21 social: 21.representación política: 10, 24, 29, 32,

33, 42, 59, 62, 136, 138, 181, 183.

S

sistema electoral –México elección del poder ejecutivo: 62, 67,

69. Cámara de Diputados: 30, 31, 36,

39, 40, 65, 146. Cámara de Senadores: 28, 30, 32,

36, 39.

sistema de partidos –México normatividad: 8, 9, 40, 49, 54, 59,

66, 68, 84, 86, 129, 131, 133, 137, 138, 152, 154-157, 159, 163-165, 182.

partidos “grandes”: 32, 33, 33n, 41. partidos “chicos”: 32, 33n. cláusula de la “vida eterna”: 33n.Suprema Corte: 33n, 40n, 48, 50n, 51n,

138.

T

Televisoras: 50.Tribunal Electoral del Poder Judicial de

la Federación: 12n, 26, 36-38, 38n, 40, 44n, 45, 47, 48, 50, 51, 51n, 111, 128, 134, 158, 169-171, 171n, 172.

V

voto nulo: 34n.

Disputar los votos, concertar las reglas: políticas de la legislación electoral en México

se terminó de imprimir el 30 de noviembre de 2009, en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V.

San Lorenzo Tezonco 244, Paraje San Juan, Delegación Iztapalapa, 09830, México, D. F.

Diseño de portada: Victor Cruz.Corrección de estilo y formación de páginas: SM Servicios Gráficos.

Edición realizada a cargo de la Subdirección de Publicaciones del Instituto Mora. En ella participaron: corrección

de pruebas, Gustavo Villalobos y Estela García; paginación de índice temático, Flor Cortés; cuidado de la edición,

Javier Ledesma y Yolanda R. Martínez.

La edición consta de 500 ejemplares.

disputar los votos, concertar las reglas: políticas de la legislación electoral en méxico

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