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DISEÑO Y GESTIÓN DE PARQUES A TRAVÉS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: CLAVES PARA UNA BUENA PRÁCTICA DEL URBANISMO.
Resumen: El Parque de Flora Nativa Benito Quinquela Martín es un parque urbano
situado en el barrio de La Boca en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital
Federal de Argentina. Este parque fue inaugurado en 2006 y es el resultado de una
propuesta ciudadana a las autoridades de la ciudad.
La práctica de intervención en el territorio/paisaje constituye una actividad que implica
a diferentes actores: políticos, expertos y ciudadanía, que deben participar en el
planteamiento de los problemas y en la solución coordinada y consensuada de los
mismos. El paisaje contiene cualidades y valores que lo definen como marco de vida de
las poblaciones, estando estas vinculadas al mismo por lazos intangibles difíciles de
definir; cualquier propuesta o planificación sobre el paisaje exige una participación
ciudadana que puede desvelar la identidad de lugar o carácter y el peso de otros
valores culturales, materiales o inmateriales. Para que el territorio se convierta en lugar,
con identidad y significados propios, ha de ser apropiado por las personas que lo
transitan y habitan. En este sentido la intervención no debe tener en cuenta únicamente
las dimensiones medioambiental, funcional y estética sino también la social. Una buena
práctica paisajística será aquella que sepa integrar todas estas instancias.
La hipótesis de este trabajo es que la intervención en el barrio de La Boca con la
ejecución del proyecto del Parque de la Flora Nativa, constituye una buena intervención
urbana en la medida en que su diseño y gestión se realizaron de forma participativa.
Esta forma de diseñar y gestionar de forma participativa y gestionada junto con la
ciudadanía supuso: la integración de la vegetación natural en las áreas ajardinadas del
parque, lo que convierte la actuación en una práctica medioambientalista, el hecho de
que su diseñó y gestión se realizarán de forma participativa contribuyo a la inclusión de
objetivos sociales, así como al fortalecimiento de las organizaciones sociales de la zona
y a la apropiación de los vecinos de este nuevo espacio construyendo un vínculo entre el
lugar y a la comunidad.
Autora: Paula Cid Sanz. Licenciada en Sociología por la UCM y especialista en
Planificación Urbana y Regional. Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo de la
Universidad de Buenos Aires. Contacto: [email protected] Teléfono: 615148608
Palabras clave: democracia deliberativa, buenas prácticas, paisaje urbano,
participación ciudadana, urbanismo.
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I. Introducción
El Parque de Flora Nativa Benito Quinquela Martín1 se encuentra en el Barrio de La
Boca, Ciudad Autónoma de Buenos Aires2 y está delimitado por las calles: Irala, Pi y
Margall, A. del Valle y por las vías del FFCC Roca (calle Espora). La extensión del
mismo es de 4 hectáreas.
Según recoge el Plan de Manejo del Parque3, antes de que existiera este, el lugar estaba
ocupado por un predio dedicado a usos ferroviarios, dentro de una parrilla de trenes de
carga, lo que generaba: tránsito pesado, ruidos molestos, acopio de residuos y
vibraciones, además de roturas en las viviendas de los frentistas de la calle Irala y
alrededores.
1 En adelante PFNBQM 2 En adelante CABA 3 Lic. Gabriel Burgueño. Plan de Manejo del Parque de FNBQM (2011). Dirección General de Espacios Verdes, Ministerio de Ambiente y Espacio Público del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
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Esta situación era vivida con gran incomodidad por los vecinos quienes, con objeto de
transformar esta situación y proponer alternativas a estos usos, se congregaron en la
Comisión de Vecinos de la Calle Irala y Adyacencias a partir de 1999. Un año después
surgió la idea de re-funcionalizar la Terminal Multimodal “Casa Amarilla”,
transformándola en un espacio verde para uso público, y los vecinos comenzaron a
reunirse con el fin de buscar canales de participación formales e informales que les
permitieran realizar su propuesta, tales como: reuniones y alianzas con funcionarios,
legisladores y ONGs, integrantes del Plan Urbano Ambiental, con el Defensor del
Pueblo, la Asamblea permanente para Espacios Verdes Urbanos, y el Organismo
Nacional de Administración de Bienes del Estado (ONABE)4.
En 2002 se presentó un proyecto de Ley Convenio entre el Gobierno de la CABA y la
ONABE para la rezonificación del predio conocido como “Casa Amarilla” que en esa
fecha se encontraba como “Área operativa definitiva de Ferrosur”. Esta ocupaba
aproximadamente 35.000 m2 y estaba afectada por usos pecuario y gratuito. En este
proyecto se recoge la propuesta de realizar en el predio un parque público5.
En 2004 los vecinos de La Boca aprobaron como prioridad, dentro del presupuesto
participativo zonal, el proyecto del PFNBQM6. De esta forma surgió el proyecto de
iniciativa popular del parque. La “iniciativa popular” es un mecanismo de
participación ciudadana de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
establecido desde 1996 en el artículo 64 (Ley nº 40) de la Constitución de dicha ciudad7.
Es importante mencionar que la experiencia de “iniciativa popular” que constituyó el
punto de partida del proyecto del PFNBQM fue la primera que llegó a la instancia de
“promoción” en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires8, contando con el apoyo de
17.271 firmas y 70 organizaciones barriales, así como de gran parte de los legisladores
de la ciudad9. Aunque el número de firmas no fue suficiente para que la propuesta se
4 Participación vecinal. Web del Gobierno de Buenos Aires. Dirección General de Espacios Verdes, Ministerio de Ambiente y Espacio Público del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/med_ambiente/dis_participativo/archivos/participacion_vecinal_pca.pdf?menu_id=15152 5 Ley 1464 de la Legislatura de la CABA, publicada el 16 de septiembre de 2004. http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/med_ambiente/dis_participativo/archivos/ley_1464.pdf?menu_id=15111
6 Ibídem. 7 Este mecanismo de “participación ciudadana” será analizado a la luz del concepto democracia deliberativa en otro capítulo de la presente ponencia. 8 Op. cit. Participación vecinal. 9 Op. cit. Plan de Manejo PFNBQM (2011).
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tratara como “iniciativa popular”, el proceso permitió la institucionalización del
proyecto e hizo que 19 diputados porteños de varios partidos políticos lo tomaran e
impulsaran como proyecto de ley10. De esta forma, el 12 de Julio de 2004 se realizó la
Audiencia Pública, según lo establecido en la Ley 6 (Arts. 89 y 90) de la Constitución
de la CABA. En dicha audiencia se escucharon las demandas ciudadanas y surtieron el
efecto deseado: “se resaltó que se sugería establecer una metodología de diagnóstico
participativo con los vecinos y las instituciones de la zona para poder llevar a cabo una
propuesta consensuada”11. Finalmente, el 16 de Septiembre de 2004 se publicó la Ley
nº 1464 de la Ciudad, por la cual se ratificaba el convenio entre el Estado Nacional y el
GCBA para que el ONABE cediera provisoriamente las tierras para uso público y
comunitario y se produjera la desafección del predio que pasó de constituir una
Urbanización Futura (UF) a figurar en el código de planeamiento como Urbanización
Parque (UP), según se recoge en los Artículos 2 y 3 de la Ley. En el Artículo 4 de la
misma ley se dice textualmente: “Las obras deberán enmarcarse en las propuestas del
Programa de Diagnóstico Participativo, llevadas a cabo por los vecinos”, además
habrán de adaptarse a las siguientes directrices: especies autóctonas, mejora de la
accesibilidad y de la conectividad en el área. No obstante, parece que la demanda de
introducción de flora nativa partió de los propios vecinos12 .
1 Historia de la intervención
Desde el área de gobierno, se encargó el proyecto del PFNBQM al Programa de Diseño
Participativo del Paisaje, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, constituido
por la Corporación Buenos Aires SSE y el Ministerio de Producción, todos ellos
organismos del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se designó como
director del proyecto al Lic. Fabio Márquez, quien anteriormente había dirigido el
Programa de Diseño Participativo del Paisaje, incluyéndose este proyecto dentro del
mismo programa.
En septiembre de 2004 se realizaron las Jornadas de Diagnóstico y Diseño Participativo
a través de las cuales se consensuaron las propuestas y lineamientos para el diseño del
parque. Los acuerdos consensuados entre los técnicos de la administración de parques y
los vecinos en las citadas Jornadas establecieron una serie de puntos de los cuales
destacamos los siguientes:
10 Op. cit. Participación vecinal. 11 Op. cit. Ley 1464. 12 MÁRQUEZ, F. Memoria descriptiva. PFNBQM. http://www.fabiomarquez.com.ar/MemoriadescriptivaPFNBQMblack.pdf.
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- La vegetación planificada para el sitio sería la que corresponde a la región
Rioplatense.
- Como excepción a la vegetación nativa se planificó una zona de arbolado de perales
como forma de rescatar el vínculo con el pasado del lugar y la memoria histórico-
productiva, ya que el barrio de La Boca fue uno de los primeros en cultivar “Peras
Williams”.
- Se incluyó un pequeño estanque porque el agua está directamente relacionada con la
cultural del barrio de La Boca, ya que limita con el Riachuelo, uno de los dos
principales ríos que atraviesan la ciudad de Buenos Aires.
- Se transformó un edificio antiguo en biblioteca y centro de visitantes, con espacios
para la administración del parque y los baños públicos.
- Se planificaron los usos del parque y otros aspectos de su futura gestión, delegando
en la llamada “Mesa de Trabajo”, la elaboración del Plan de Manejo.
- Se realizó un Programa de Diseño Participativo del Paisaje, en el cual se integró la
participación ciudadana a través de sus representantes. Con él se tomaron
importantes decisiones conjuntas, como la elección de elementos que se integrarían
en el nuevo espacio: elementos del trazado, potenciación de ciertas visuales a
elementos representativos del barrio, como el estadio del Boca y otros elementos
arquitectónicos, o a escenas de valor estético, como las puestas de sol.
.
Las jornadas finalizaron el sábado 30 de octubre de 2004 con un festejo barrial: “Fiesta
por el Primer Parque Público de La Boca”, a la cual asistieron diputados y funcionarios
de la Ciudad que renovaron su compromiso con el diseño participativo. En agosto de
2005 comenzaron las obras que concluyeron con la inauguración “informal” del Parque
el 25 de noviembre de 2006.
El PFNBQM constituye una experiencia innovadora en la ordenación urbana de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es el primer parque público que se construye en el
barrio de La Boca, el primero en el que se introduce la flora nativa, el primero que se
impulsa a través de una experiencia de “iniciativa popular”; el proyecto de este Parque
fue el primero en llegar a la instancia de “promoción” en la Ciudad Autónoma de
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Buenos Aires y, por último, el primero que fue diseñado en ella a través de
metodologías de diseño participativo13.
2 Un proyecto inconcluso
En las jornadas de Diagnóstico y Diseño participativo, se recogió el deseo de dar cierta
continuidad institucional al proyecto a través de un “Plan de Manejo Participativo”, no
obstante esta segunda fase del proyecto nunca se inició a pesar de ser vista como
necesaria desde el cuerpo técnico, tal y como se describe en el Plan de Manejo del
PFNBQM de 2011:
[Tras la inauguración del PFNBQM] “vinieron años de deterioro para el
parque, ya que el sitio no contó con el personal, la administración in situ, ni el
mantenimiento adecuado (manejo, riego, protección contra corte de troncos y
corteza, entre otros), perdiéndose al cabo de poco más de 2 años alrededor de
la mitad de las especies leñosas”14
Esta situación de deterioro no se solventó hasta 2009 cuando la administración designó
como director del parque y encargado de su gestión a Gabriel Burgueño; bajo su
dirección se propusieron tres ejes de trabajo: difusión del parque, actividades
participativas en el sitio y restauración de los elementos deteriorados. En relación con
ellos se proyectaron las siguientes intervenciones:
- Abrir una biblioteca técnica de consulta en sala a la que los vecinos voluntarios
sumaron libros de interés general circulante, formando en conjunto una colección de
más de 1.000 volúmenes.
- Plantar un vivero de campaña.
- Instalar el Paseo del Ajedrez que se inauguró en Noviembre de 2010. Este fue
diseñado por el área de proyectos de la Dirección General de Espacios Verdes
(DGEV) con recursos e ideas del Programa Puertas del Bicentenario del Ministerio
de Cultura del GCBA.
13 Jornadas de Diseño participativo. Gobierno de Buenos Aires. Ministerio de Ambiente y Espacio Público. Gestión Ambiental. PFNBQM. http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/med_ambiente/dis_participativo/archivos/jornadas_dpca.pdf?menu_id=15112 14 Op. cit. Plan de Manejo PFNBQM. 2011.
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- Se firmó el Compromiso Comunitario –organizado por el área del Programa
Construcción Ciudadana- como parte de las actividades del Cuarto Centenario y con
la participación de varias entidades barriales15 .
- Se llevan a cabo 4 reuniones en las que participaron vecinos y técnicos (de ONGs y
del gobierno) y donde se presentaron y discutieron los lineamientos del plan de
manejo, de cara a que estos fueran aprobados por el gobierno.
- Se inició un trabajo intenso de recuperación del arbolado, reponiendo y podando los
ejemplares del parque16.
3 La Intervención en el territorio/paisaje
3.1 Aproximación al binomio: territorio/paisaje
Mirar el territorio y el paisaje como dos caras de una misma moneda, implica entender
el paisaje como un atributo del territorio, pero no un elemento cualquiera, sino aquel
que engloba el conjunto y aporta además una percepción subjetiva, individual o social.
En este sentido es importante resaltar la dimensión del territorio-paisaje como una
construcción social y cultural que emerge como resultado de un devenir histórico y se
proyecta hacia el futuro. Esa dimensión subjetiva ha hecho que, a lo largo del tiempo,
los paisajes hayan sido diversamente valorados17. Aunque la valoración del paisaje
varíe a lo largo del tiempo, en cada época existen ideas, propuestas sociales y culturales,
sobre cómo queremos que sean nuestros paisajes, nuestro marco de vida. Esas ideas
deben reflejarse en las propuestas de planificación y gestión del territorio. El paisaje se
hereda y se construye, se remodela en cada generación, y se transmite a las siguientes
generaciones. A escala mundial se despierta cada vez más interés por el paisaje. La
UNESCO ha incorporado a la Lista del Patrimonio Mundial (World Heritage), en
diciembre de 1992, la figura de “Paisaje cultural”, dentro de la Convención para la
protección del Patrimonio Mundial, cultural y natural (UNESCO)18.
Los paisajes de la vida cotidiana, nuestros paisajes, tienen también ese carácter
patrimonial, en algunos casos para la Nación, en otras para la región o incluso para el
15 BURGUEÑO, G: Plan de Manejo PFNBQM, 2011. 16 Fuente: Plan de Manejo, 2011. 17 MARTÍNEZ DE PISÓN, E. y SANZ HERRÁIZ, C. (coords.) (2000), Estudios sobre el paisaje, Madrid, Fundación Duques de Soria-Universidad Autónoma de Madrid. MATEU BELLÉS, F. y NIETO SALVATIERRA, M, (2009): Retorno al paisaje. El saber filosófico, cultural y científico del paisaje en España. Valencia, EVREN. http://www.evren.es/html/publicaciones.html. VVAA (2008): “Panorama del paisaje en España”, Cuadernos de Ordenación del Territorio, FUNDICOT. […] http://www.fundicot.org 18 Convention concerning the protection of the world cultural and natural heritage, París, 21 de noviembre de 1972. UNESCO. http://whc.unesco.org/en/conventiontext
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ámbito local; en este ámbito es donde se gestionan fundamentalmente. En este trabajo
pretendemos hacer un ejercicio de valoración de la intervención territorial que se realizó
en el caso del PFNBQM. Para ello se ha tomado como marco de referencia el Convenio
Europeo del Paisaje 19 . Este marco europeo se completa con otro de carácter
internacional, el de las Conferencias de la ONU conocidas como Hábitat, y
especialmente con uno de los conceptos surgido de ellas, el de “Buenas prácticas”.
3.2 La experiencia del PFNBQM a la luz de la Convenio Europeo del Paisaje20
El CEP define el paisaje como “parte del territorio tal como es percibido por las
poblaciones, cuyo carácter será el resultado de la acción y la interacción de factores
naturales y humanos"21, así mismo lo califica como un “elemento esencial del bienestar
individual y social cuya protección, gestión y ordenación implica derechos y
responsabilidades para cada persona"22. Esta definición, rompe con la tradición del
paisaje como suma de elementos naturales y culturales e inaugura una nueva mirada
sobre el territorio/paisaje con un carácter más social, donde, según expresa el experto
en paisaje F .Márquez: “ahora el paisaje es lo que la gente viva que es el paisaje y eso
fue revolucionario” [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]
Con esta definición de Paisaje y con el contenido del CEP la Unión Europea marca un
punto de inflexión en el pensamiento sobre el paisaje, al concebirlo como imagen social
y marco de vida. Añade que los europeos aspiran a un marco de vida digno y exige a los
países firmantes: "formular objetivos de calidad paisajística para los paisajes
identificados y calificados, tras consulta pública". Es decir, los objetivos de calidad que
configuran la evolución del paisaje se ha de definir “tras consulta pública”.
Pero, no solo es revolucionario al concebir el paisaje desde la participación ciudadana,
sino también considerarlo como un recurso que implica responsabilidades y cuya
gestión debe impulsar el bienestar y el desarrollo económico de la población. En este
sentido el territorio/paisaje constituye un recurso diverso: puede ser un recurso
económico, social, educativo, medioambiental, etc. El CEP persigue tres objetivos para
su territorio: calidad paisajística, gestión sostenible de los recursos mediante la
19 El Convenio Europeo del Paisaje, firmado en Florencia el 20 de Octubre del 2000, es un convenio
internacional auspiciado por el Consejo de Europa y constituye el primer acuerdo internacional con valor normativo dedicado de manera exclusiva al paisaje de toda Europa (ZOIDO, F. (2004): “El Convenio europeo del Paisaje”. http://www.upo.es/ghf/giest/documentos/paisaje/Zoido_elConvenioEuropeodelPaisaje.pdf 20 En adelante CEP. 21 Art. 1. Disposiciones generales, CEP. 22 Preámbulo, CEP.
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planificación y ordenación. Parece, a la luz del caso del PFNBQM, que dos de estos
objetivos están directamente vinculados con el rol que debe cumplir la ciudadanía a la
hora de intervenir en el paisaje, pasemos a abordar cada uno de ellos.
En primer lugar debemos identificar qué define el CEP por “paisaje de calidad”, el
Convenio establece como criterio para evaluar la calidad de un paisaje el cumplimiento
de “las aspiraciones de la población en lo que concierne a las características
paisajísticas del entorno”, es decir remite al hecho de que deben ser esas poblaciones
las que definan el ideal paisajístico que se debe buscar a la hora de intervenir en el
territorio. La concreción de esta idea se plasma en las medidas específicas del CEP:
“Calificar los paisajes teniendo en cuenta la valoración de las partes y de la
población”. El objetivo de gestión sostenible implica también la participación activa de
la sociedad, ya que esta gestión ha de contribuir a la formación de la cultura local, al
bienestar social, así como a la consolidación de identidades regionales. En este sentido
es deseable que se establezcan derechos y responsabilidades con respecto a las
intervenciones, gestiones y mantenimiento de los paisajes: "el paisaje es un hecho que
afecta al conjunto de la población: su mantenimiento reclama [la participación de] un
amplio abanico de individuos y organizaciones" y esto se concreta a través de:
“establecer procedimientos para la participación pública, así como para que se tenga
en cuenta a los distintos actores implicados”. Por último en referencia al objetivo de
ordenación territorial del paisaje, en el CEP se recoge, dentro de las medidas generales,
“integrar el paisaje en la ordenación territorial urbanística”.
Este marco conceptual que se expresa en el CEP nos permite evaluar el proceso de
planificación del PFNBQM como una “práctica paisajística” En consonancia con lo
antes expuesto, cabría distinguir dos fases de la intervención en las cuales podemos
valorar el papel de la población residente y los resultados de las mismas: en la primera
fase, toma de decisiones-diseño y construcción del parque, la participación pública fue
importante; en la segunda, gestión del parque una vez construido, decae esta
participación.
3.3 La experiencia del PFNBQM a la luz del concepto “Buenas prácticas”
El Concepto de “Buenas prácticas” aparece por primera vez en la Conferencia de la
ONU sobre asentamientos humanos, conocida como Hábitat II o “Cumbre de las
Ciudades”, que se celebró en Estambul (Turquía) y cuyo objetivo era el de formular un
plan de acción para mejorar el entorno y la calidad de vida en un planeta crecientemente
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urbanizado. En esta conferencia se acordó desarrollar el “Programa Hábitat” con objeto
de reunir ejemplos de “Buenas prácticas” que respondieran a los objetivos de la
conferencia, y surgió la idea de convocar el Premio Internacional de “Buenas prácticas”
para identificar políticas y actuaciones urbanas que persiguieran los objetivos de la
conferencia y que se hubieran mostrado eficaces y pudieran servir como ejemplo para
pensar y poner en práctica nuevas formas de acción sobre el entorno urbano. También a
raíz de la Conferencia Hábitat II se creó el Foro Iberoamericano y del Caribe sobre
“Mejores Prácticas” con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación internacional
(AECID).
El marco de las “Buenas Prácticas” nos sirve como complemento de las ideas del CEP y
nos permite construir un marco de referencia internacional con el que establecer
criterios de evaluación de intervenciones en el entorno urbano. Nos servimos del
artículo de Fernando Parra Ciudad y Entorno Natural23 , donde el autor define las
“buenas prácticas” como “buenos proyectos que sean viables, que en el proceso se haga
participe a la sociedad civil y que perduren en el tiempo al impregnar los procesos de
gestión y planificación.” (PARRA, 1997). Analizando esta definición observamos que
las “buenas prácticas” deben cumplir tres objetivos: capacidad para implicar cambio en
la planificación y gestión local; viabilidad medioambiental y cultural, y la participación
en el proceso de actores de la sociedad civil. En este artículo el autor describe una serie
de criterios en torno a los cuales actualmente se valora una actuación como “Buena
Práctica”, a continuación analizamos el caso del PFNBQM a la luz de estos criterios:
- Su impacto, es decir las mejoras tangibles en las condiciones de vida de la
población. El PFNQM está situado en un entorno urbano de uno de los barrios que
conforman la periferia sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; es el primer
parque del barrio, y la intervención puede calificarse como bien integrada en el
mismo. La misma iniciativa ciudadana implicó que el proceso por el cual se tomará
la decisión de realizar esa intervención, sirviera para vincular a diferentes actores
entre sí: legisladores, ONGs, vecinos, técnicos de la administración y cargos
políticos. Por otro lado, el proceso de diseño del proyecto se realizó a través de
metodologías de carácter participativo.
- La sostenibilidad del proyecto en un sentido amplio, que abarque: marcos
legislativos e institucionales, procesos de toma de decisiones, y que promueva un
23 PARRA, F. (1997): “Ciudad y Entorno Natural”. Ciudades para un futuro más sostenible. La Construcción de la ciudad sostenible. http://habitat.aq.upm.es/cs/p3/a015.html
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sistema de gestión eficaz, eficiente, transparente y responsable. Siguiendo a
Fernando Parra, en algunos casos, conviene sustituir el criterio de sustentabilidad
por el de “habitabilidad”, esto sucede cuando el marco de comprensión e
implicaciones del caso a evaluar se tornan más locales que globales, como por
ejemplo sucede con la creación de un área verde o un parque; en estas
intervenciones, lo que hace una práctica sustentable a nivel local es que aumente la
“habitabilidad”, los criterios que se pueden utilizar en este caso son los siguientes:
a) Que la ubicación del área verde suponga disminución de la presión poblacional
sobre otros espacios verdes de la ciudad. El PFNBQM permitirá una disminución
de la presión poblacional sobre el Parque Lezama.
b) La integración de zonas naturales, aéreas verdes o asilvestradas, en el propio
diseño urbano. En el caso del PFNBQM el proceso de diseño supo integrar el
valor ambiental en el proyecto, a través de la potenciación de biodiversidad y del
paisaje natural Rioplatense; creó así también un espacio para la educación
medioambiental.
c) Un diseño que apueste por un mínimo consumo de agua, que ahorre en
recursos y promueva su reciclado. Al ser nativa la Flora del Parque, su
mantenimiento puede hacerse con escasos medios.
d) Que el proceso aporte liderazgo y fortalecimiento de la comunidad a través de
iniciativas innovadoras que impliquen cambios en las políticas públicas, así como
el fortalecimiento de la participación comunitaria, la integración y la aceptación
de la diversidad cultural. La práctica de intervención en el paisaje implica a
diferentes actores, que deben participar en el planteamiento de los problemas y en
la solución de los mismos. En el caso del PFNBQM es la “participación
ciudadana” la que impulsa el proyecto y, en esta primera instancia, son los
vecinos y ONGs locales los que aparecen como actores protagonistas. Pero una
vez que el proyecto ha encontrado cauces institucionales, es decir una vez que
fue aprobado por ley y se puso en marcha su realización, estos actores pasaron a
ocupar el lugar que se les asignó desde la dirección del proyecto, un rol similar a
cualquier otro miembro del equipo técnico, como se muestra en el siguiente
fragmento: “yo cuando hago diseño participativo entiendo que los vecinos son
parte del equipo de proyecto […] el vecino tiene que estar en la toma de
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decisiones, no tiene que ser pasivo, sino participar activamente”. [Entrevista a
Fabio Márquez. 26/7/11]
e) Que el proceso tenga en cuenta una perspectiva que persiga la inclusión
social. El proyecto del PFNBQM busca convertir el parque en un foco de
identidad para el barrio. El Barrio de La Boca es uno de los barrios con más
identidad folklórica de Buenos Aires, en este contexto adquiere especial
significado (político y cultural) el hecho de que el parque reivindique “lo
auténtico” y lo “nativo” en consonancia con el espíritu del conjunto del barrio
(caracterizado por los iconos del Club Boca, de Maradona, del Tango y de un
sinfín de tópicos relacionados con la nación Argentina y con lo porteño). Por
ello podemos calificar la intervención del PFNBQM como una “buena práctica”
identitaria.
f) Que sean proyectos innovadores y que tengan posibilidad de ser
transformadores de la realidad. La innovación en el caso del PFNBQM se da
porque es una intervención que se realiza “de abajo a arriba”, es decir, moderna
en su planteamiento ya que desde su inicio es la población la que lleva la idea de
proyecto a la administración, lo que también facilita que la propuesta no sea
percibida como una incursión externa sino como como algo promovido por los
propios vecinos. Pero no sólo es innovadora en la forma de implementación sino
que también lo es en el aspecto medioambiental, pues devuelve la naturaleza y
sus valores ambientales al paisaje urbano, introduciendo en el ámbito urbano un
espacio de recreo para la población que contiene elementos característicos de la
naturaleza del lugar. A través de la inserción de elementos didácticos, el propio
espacio se constituye como elemento de educación y puesta en valor de un
recurso natural regional como es la naturaleza de la región del Delta del río de la
Plata, abriendo a la población urbana un potencial de contacto con la naturaleza,
no con la naturaleza artificial, común en los jardines de los paisajes urbanos,
sino con la primigenia que une también el paisaje actual con lo que este fue
históricamente, antes de transformarse en un paisaje urbano.
El proyecto consiguió combinar una iniciativa de valoración cultural identitaria, a través
de una reproducción artificial parcial del medio natural, con una iniciativa de
transformación paisajística, al incorporar un parque al barrio; todo ello impulsado por la
ciudadanía como un objetivo de calidad para su marco de vida. En este sentido creemos
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que el procedimiento que se siguió desde la administración puede considerarse una
“buena práctica paisajística”.
4 Política urbana y gestión territorial en el marco de la “democracia
deliberativa”
El concepto de democracia deliberativa aparece por primera vez en los años 80, en un
artículo titulado: “Deliberative Democracy: the majority principle in Republican
goverment”24 y encontrará una notable aceptación en un momento histórico en el que
las tendencias políticas de la población muestran un incremento de desconfianza,
desafección y despolitización, así como un reclamo de mayor participación ciudadana y
de nuevas formas de hacer política. De hecho, cabría pensar en la emergencia del
término como resultado de un análisis crítico al modelo anterior, el modelo liberal-
representativo. El modelo de democracia liberal-representativa está basado en una
concepción del sujeto individualista y en una visión estratégica del proceso de toma de
decisiones, donde el resultado que se persigue es la producción de decisiones a través de
dos mecanismos: la agregación de preferencias y la negación del conflicto 25 . Sin
embargo, otros autores como Habermas plantearán el modelo de democracia
deliberativa como una alternativa a dos modelos antagónicos el modelo liberal-
representativo y el modelo republicano, detrás del cual cabria una concepción del sujeto
más colectivista.
Más allá de matices, el término democracia deliberativa abarca un conjunto de teorías
que postulan: “una forma de entender la política basada en el diálogo, el debate y la
argumentación, como elemento característico de un proceso político que busca mejorar
la calidad de las decisiones colectivas de forma que el conjunto de la ciudadanía
resulte beneficiado” (SANCHO, 2003). La lógica que subyace a este modelo de
democracia pretende superar la perspectiva individualista, poniendo como elementos
centrales el diálogo y la argumentación dentro del proceso de toma de decisiones26.
Este modelo busca recuperar un principio básico de la democracia: que el ejercicio del
24 BESSETE, J. (1980); "Deliberative Democracy: The Majority Principle in Republican Government".
En How Democractic is the Constitution? Washington, D.C., AEI Press, pp.102-116. En esta obra el autor aboga por una interpretación deliberativa que balanceara “el gobierno de la mayoría” con los mecanismos institucionales que restringen la actuación del gobierno. 25 SANCHO, C., (2003): “Un modelo diferente de democracia: democracia deliberativa, una aproximación a los modelos de J.Cohen y J.Habermas” en Revista de Estudios Políticos, Nº 122. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. (p.201-232) 26 FERES FARIA, Claudia, 2000.
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poder político sólo es legitimo cuando es resultado de la voluntad del conjunto de la
ciudadanía, es decir busca aportar legitimidad a los proceso de toma de decisiones.
En este caso, tratamos de analizar el proceso de intervención urbana a través del
PFNBQM a la luz de estos nuevos modelos de democracia que se agolpan bajo el
paraguas del término democracia deliberativa. Analizaremos las diferentes fases por las
que atravesó el proceso desde su inicio hasta la actualidad, en tres etapas; propuesta,
proyecto y realización y gestión.
4.1 La Etapa de la Propuesta
Esta primera etapa del proceso, abarca desde las primeras reuniones de vecinos, en
1999, hasta la publicación de la Ley 1464 en 2004, con la que se inicia el periodo de
planificación y ejecución del proyecto. Está marcada por una fuerte distinción entre las
vías institucionales y los cauces informales de expresión que encuentra la ciudadanía.
Durante esta fase las organizaciones de la sociedad civil son los agentes protagonistas:
definen el problema, se organizan para encontrar soluciones y ponen en marcha un
mecanismo institucional de carácter legislativo que les permite proponer, como solución
a una situación que se planteaba como problemática, la Iniciativa Popular Legislativa.
Cómo se indica al comienzo de esta ponencia, el proyecto de intervención urbana que
constituyó el PFNBQM, fue el primer proyecto que llego a instancia de “propuesta” de
Iniciativa Legislativa Popular en la Legislatura de la CABA27. La Constitución de la
CABA recoge la posibilidad de presentar un proyecto de ley a través de la participación
popular directa28, el requisito para hacerlo es contar con el 1,5% del padrón electoral29,
lo que suponía recabar (380.000 firmas aproximadamente) de las cuales se recogieron
14.764, con lo que el proyecto no pudo salir adelante a través de esta vía.
Este mecanismo de participación ciudadana está pensado como un camino que permite,
a través de la adhesión de “voluntades individuales”, recogidas mediante firma, avalar
un discurso que en este caso tiene un carácter performativo; la promulgación a través de
la Ley 1464 implica poner en marcha todo un mecanismo por el cual el gobierno de la
CABA está obligado a cumplir dicha norma. En este caso la lógica que está detrás de
este mecanismo de participación ciudadana es el clásico modelo de democracia liberal,
donde el resultado es una voluntad conformada a través de la adhesión de individuos.
27 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996). 28 Art. 85. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996) 29 Art. 64. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996)
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Finalmente el proyecto no encuentra cauce viable a través de la iniciativa popular, pero
el camino andado durante cinco años sirve finalmente para establecer alianzas con los
suficientes legisladores como para que el proyecto salga aprobado en la legislatura, a
través del una propuesta legislativa realizada por representantes, es decir siguiendo el
modelo democrático liberal-representativo. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 630
de la Legislatura de la CABA, la promulgación de la Ley 1464 requería la realización de
una Audiencia Pública31, tal y como se recoge en dicha ley: “La Audiencia Pública
constituye una instancia de participación en el proceso de toma de decisión
administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un
espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un
interés particular expresen su opinión respecto de ella”32. Dado que el objetivo es
facilitar la expresión popular, este mecanismo no supone una participación efectiva en
la toma de decisiones, ya que como se señala en el Art. 2 de esta ley: “Las opiniones
recogidas durante la Audiencia Pública son de carácter consultivo y no vinculante”. A
pesar de que lo expresado en la audiencia pública no tenga carácter vinculante, en el
caso concreto del PFNBQM permitió que en la ley 1464 se estableciera que el proyecto
de obra “deberá enmarcarse en las propuestas del programa de diagnóstico
participativo llevado a cabo por los vecinos” 33
La lógica democrática a la que responde el mecanismo de audiencia pública es la de una
“democracia deliberativa” enfocada desde la perspectiva discursiva, donde el resultado
que emerge del intercambio de información y de la discusión en la esfera pública es un
discurso; de hecho uno de los exponentes de este enfoque, J. Habermas, hablará de
“democracia discursiva/deliberativa” como un proceso de toma de decisiones capaz de
legitimar normas y reglas democráticas 34. El modelo democrático que nos propone este
autor marca una clara diferencia entre los espacios no institucionalizados o no
formalizados y los espacios institucionales, de hecho Habermas define el resultado del
proceso de democracia deliberativa como: “una formación de una voluntad
democráticamente constituida en espacios institucionales y una construcción de opinión
30 Ley que regula los procedimientos de Audiencia Pública. 31 Art.63. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996). Establece: “La obligatoriedad de realizar la audiencia pública se da cuando la iniciativa parte de la ciudadanía y está respalda con el 50% del electorado o cuando atañe a la modificación de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales o por la modificación de uso y dominio de bienes públicos.” 32 Art. 1. Ley 6 de la Legislatura de la CABA. 33 Art. 4. Ley 1464 de la Legislatura de la CABA. 34 FERES FARIA, Claudia. 2000. cita a COHEN, J. (1989): Deliberation and democratic Legitimacy http://philosophyfaculty.ucsd.edu/faculty/rarneson/JCOHENDELIBERATIVE%20DEM.pdf
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informal en espacios extra-institucionales; a partir de la interrelación de esos dos
espacios, se encuentra la posibilidad de un gobierno legitimo”35.
4.2 La etapa de la participación en la planificación.
Con la promulgación de ley 1464 comienza una segunda etapa del proceso en el que la
iniciativa toma forma de proyecto que ha de ser planificado y ejecutado por las
instituciones competentes, en este caso por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. Las condiciones iniciales que presenta el caso del PFNBQM hacen que
este proyecto fuera ideal para realizar una experiencia de intervención urbana que
resulte innovadora y transformadora en términos de implementar métodos de
participación ciudadana, como se recoge en el siguiente fragmento de la entrevista
realizada al director técnico del proyecto: “el parque de La Boca tiene una condición
particular, porque los vecinos lucharon muchos años y consiguieron acuerdos políticos
y cuando ellos logran que la legislatura apruebe la ley […] ellos [refiriéndose a los
vecinos] dijeron que no querían un concurso, que querían que se hiciera por el
Programa de Diseño Participativo que se había hecho en otros sitios”. En otro
fragmento de la entrevista agregará: “El parque de La Boca lo que tiene es que es casi
el ideal de lo que nosotros venimos tratando como modelo […] fue el lugar donde más
cerca estuvimos de convencer a los decisores políticos de cómo queríamos hacer las
cosas”. [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]
En esta fase apreciamos que lo que empezó como una iniciativa vecinal encontró un
cauce institucional y pasó a ser planificado y gestionado. El rol de la ciudadanía, que
hasta ahora había sido protagónico, pasó a estar subordinado al rol asignado desde el
equipo técnico. Resultaba, por tanto, indispensable analizar la visión del Director
Técnico sobre el proceso de diagnóstico y diseño participativo llevados a cabo en el
proyecto del PFNBQM.
La metodología empleada por el equipo técnico puede ser descrita como una
metodología participativa basada en la idea de construcción de consensos, promotora de
dinámicas sociales que tengan continuidad en el tiempo y donde se establezcan acuerdos
entre el equipo técnico y los vecinos. Este espacio de acuerdo entre el equipo técnico y
los ciudadanos, es visto por el director técnico de forma ambivalente: por un lado, sitúa
el rol de la ciudadanía al mismo nivel que el de cualquier otro miembro del equipo
técnico, como se muestra en el siguiente fragmento: “yo cuando hago diseño
35 HABERMAS. En FERES FARIAS, C., 2000.
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participativo entiendo que los vecinos son parte del equipo de proyecto […] el vecino
tiene que estar en la toma de decisiones, no tiene que ser pasivo, sino participar
activamente”. [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]. Pero por otro lado distingue
ambos roles, y añade que el del técnico es definir el marco de lo posible, como se
recoge en el siguiente fragmento: “el rol del técnico, que es necesario para que el
proyecto sea viable, tiene una tarea de docencia y de información, porque todo lo que
se quiere poner en un espacio público no cabe” [Entrevista a Fabio Márquez. 26/7/11]
Este mecanismo de participación ciudadana, a través de metodologías de diagnóstico y
diseño participativas, se identifica con la visión de J. Cohen36, quien toma el concepto
de democracia deliberativa y lo reformula a través de las características específicas del
proceso deliberativo, que son: argumentación publica, ciudadanía de iguales,
intercambios de información, argumentos y razones, crítica de propuestas y deliberación
inclusiva pública. Podemos calificar el modelo que nos propone Cohen como una
propuesta de tinte federalista que apuesta por una organización política descentralizada
y por la articulación de la participación directa con un proceso de toma de decisiones
deliberativo, enfocado al debate público más que a la discusión y al intercambio de
información. En este modelo encontramos una idea de la democracia donde se vuelve
necesaria la articulación entre mecanismos de participación ciudadana que permitan el
debate público deliberativo, que impliquen a la ciudadanía en el proceso de toma de
decisiones y que aporten soluciones. La diferencia entre el modelo de deliberación de J.
Cohen y el de J. Habermas se encuentra en sus diferentes concepciones de los
mecanismos que es necesario establecer para conseguir formas de democracia
deliberativas. Mientras que Habermas cree que basta con establecer una cultura pública
del debate político, sin que sea necesaria una transformación en las instituciones
políticas existentes, Cohen plantea la necesidad de espacios públicos institucionalizados
donde los ciudadanos puedan ejercer la participación.
En el caso del PFNBQM el espacio público generado a través de las Jornadas de
Diagnostico y Diseño participativo permitió crear un espacio público institucional
donde se aportaran soluciones a los problemas detectados directamente por los
ciudadanos; esta institucionalización hizo que el proyecto dispusiera de la
infraestructura necesaria para la transmisión de información y la coordinación
necesarias para que la toma de decisiones fuera deliberativa.
36 COHEN, J. Deliberation y Democratic Legitimacy,1989
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En el caso del PFNBQM el empleo de metodologías de participación ciudadana en el
diagnóstico y diseño del proyecto, permitió establecer los mecanismos institucionales
necesarios para mantener el vínculo entre la ciudadanía y el proceso de intervención
urbano, consiguiendo establecer una serie de consensos en torno al diseño y posterior
gestión del parque, la cual se había expresado que sería deseable se realizará de forma
co-gestiva.
4.3 La gestión.
La última etapa del proceso abarca desde la inauguración del parque hasta la actualidad,
y está marcada por una fuerte separación entre la ciudadanía y la gestión de la
administración, pues no se dio salida a la propuesta ciudadana de realizar un plan de
manejo co-gestivo con lo que se perdió la oportunidad de intervenir a través de este
espacio no solo en el entorno urbano sino de dar un paso más hacia propuesta realmente
innovadoras de gestión compartida. La falta de voluntad política para impulsar modelos
de gestión innovadores y transformadores, aun cuando estos presenten unas buenas
condiciones para su realización, impidió el desarrollo de las nuevas formas de gestión
que hubieran sido necesarias para dotar de legitimidad a decisiones de conservación,
uso y promoción del parque.
Conclusión
Las políticas urbanas en el entorno local se encuentran hoy día ante grandes desafíos, en
la búsqueda de nuevas formas de legitimidad, de sostenibilidad ambiental, inclusividad
social y de singularidad e innovación en las intervenciones que se realizan sobre el
territorio. En este trabajo se han tomado como referencia los conceptos de: buenas
prácticas, paisaje y democracia deliberativa, como referencia a lo que hoy día se
considera como nuevas políticas y formas de gestión del territorio, dentro del contexto
internacional. Estas referencias nos han permitido establecer ciertas tendencias que
orientan sobre lo que hoy puede caracterizarse como buenas intervenciones en el
espacio urbano:
- Buscar una mejora del paisaje local e integrar la intervención en esquemas más
amplios de acción que abarquen la escala regional.
- Buscar la sustentabilidad económica, medioambiental y social.
- Hacer partícipe a la ciudadanía, a lo largo de todo el proceso, estableciendo
instancias de participación que satisfagan modelos deliberativos, en los procesos de
toma de decisiones.
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- Incluir en la intervención la dimensión paisajística y utilizar esta para establecer
vínculos entre la población y el territorio. Entender el paisaje no sólo desde la
mirada del técnico, sino también desde la percepción social de la población.
- Promover planes e intervenciones innovadoras que generen conservación o, en su
caso, transformación, sin destruir ni menoscabar el patrimonio.
- Diseñar y aplicar modelos de gestión a través de espacios de diálogo entre la
ciudadanía y la administración que encuentren cauces para la cristalización
institucional.
Todas estas características, a excepción de la última, se fueron dando en el desarrollo y
en la ejecución del proyecto del FNBQM. El impulso de los vecinos para generar un
espacio público de calidad, un parque, en un predio vacío, fue favorablemente acogido
por la administración pública que incorporó además a los ciudadanos a una mesa de
negociación desde la que se diseñó el futuro parque como un elemento de identidad del
barrio utilizando un rasgo muy valioso y destacado de su naturaleza, la flora nativa, y un
elemento de la actividad humana histórica, el huerto de perales. Puede valorarse como
la aplicación de una política innovadora, el hecho de la participación ciudadana que
sustituía el tradicional enfoque estratégico por un enfoque deliberativo, dirigido a la
toma conjunta de decisiones entre los ciudadanos y los técnicos de la administración.
Este tipo de política de ordenación urbana dota a las intervenciones de una legitimidad
real y de posibilidades de generar espacios sostenibles socialmente.
En relación con los mecanismos institucionales, presentes en la Constitución de la
CABA y generadores de espacios de deliberación pública, donde la ciudadanía pueda
encontrar cauces de expresión de sus demandas en relación con el entorno que habita,
encontramos que los cauces abiertos, la Iniciativa Popular legislativa y la Audiencia
pública, se muestran como ejemplos de una buena articulación entre mecanismos
institucionales de participación ciudadana directa y deliberativa. La articulación de
ambos mecanismos permitió, en el caso que analizamos, una adecuada relación entre la
esfera pública y las demandas ciudadanas. Los dos puntos anteriores son los aspectos
más positivos de la intervención urbana en el caso del PFNBQM. No obstante la
evolución posterior de la intervención, nos muestra también los límites que puede
encontrar una buena intervención urbana, si no se dan las suficientes voluntades
políticas que la acompañen.
Es importante entender que la intervención no terminaba con la inauguración del parque
sino que tenía que prolongarse en una adecuada gestión del mismo. La demanda
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ciudadana de participar en la gestión, demanda que se recogió en las Jornadas de Diseño
Participativo, no tuvo éxito. Esta demanda pudo dotar a la gestión del mismo carácter
innovador y transformador con que se habían desarrollado las anteriores fases del
proceso. No se realizó el Plan de Manejo participativo, con lo que la oportunidad de
transformación institucional se perdió y la conservación de los valores del parque se fue
degradando. El Plan de Gestión institucional actual, consiguió restaurar y ofrecer
nuevos espacios y ofertas de ocio pero no logró dar al parque el brillo que mantuvo
cuando representaba una oferta política innovadora en la que los vecinos tuvieron algún
protagonismo en la construcción del paisaje.
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