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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 1

Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de

Bucaramanga

Robín Anderson Hernández Reyes

Investigación presentada como requisito para optar al título de Maestrando en

Gestión Pública y de Gobierno

Director

Carlos Alberto Gutiérrez Cortés

Universidad de Santander “UDES”, Bucaramanga

Maestría en Gestión Pública y de Gobierno

2014


Dedicatoria

Este trabajo de investigación lo dedico a la sombra perenne de mi Dios y la Virgen María,

a mi madre Mary Josefa y mi hermano Harvey, al apoyo constante de mi gran amigo Diego

Fran y mi amigo Nelson.


Tabla de Contenido

Pág.

Introducción ............................................................................................................. 8 1. El proyecto de investigación .............................................................................. 11 1.1 Problema de investigación .............................................................................. 11 1.2 Justificación ..................................................................................................... 12 1.3 Objetivo general .............................................................................................. 13 1.4 Objetivos específicos ...................................................................................... 14 1.5 Estrategia metodológica .................................................................................. 14 1.5.1 Tipo de investigación. ................................................................................... 14 1.5.2 Método de investigación ............................................................................... 14 1.5.3 Fuentes, técnicas e instrumentos de recolección de la información ............. 15 1.6 Marco teórico ................................................................................................... 15 1.6.1 El Observatorio. ............................................................................................ 16 1.6.2 Las Políticas Públicas................................................................................... 20 1.6.3 Participación ciudadana en las políticas públicas ......................................... 21 1.6.4 Sobre la Infraestructura ................................................................................ 25 1.6.5 Referentes de Políticas Públicas en Infraestructura Barrial .......................... 29 2. La infraestructura Barrial en Bucaramanga ....................................................... 39 2.1 Municipio de Bucaramanga: funciones relacionadas con la infraestructura .... 39 2.2 Marco Normativo Municipal ............................................................................. 44 2.2.1 El Plan de Ordenamiento Territorial. ............................................................ 44 2.2.2 Plan de Desarrollo 2008 – 2011. .................................................................. 49 2.2.3 Plan de desarrollo 2012 – 2015. ................................................................... 56 2.2.4 Georreferenciación de la Infraestructura en las Comunas 1 y 2 ................... 61 3. Necesidades y demandas en materia de infraestructura de las Comunas 1 y 2 62 3.1 Según el Plan de Desarrollo Municipal 2012 - 2015 ........................................ 64 3.2 Según el presupuesto participativo para el año 2014 en materia de infraestructura. ...................................................................................................... 67 3.3. Según la oficina de recepción de solicitudes año 2013 .................................. 72 3.4 Según la encuesta de necesidades de infraestructura en las comunas 1 y 2 . 76 3.4.1 Ficha técnica ................................................................................................ 76 4. Implementación del Observatorio de Infraestructura Barrial.............................. 83 4.1. Institucionalidad del Observatorio .................................................................. 87 4.1.1 Coordinación del Observatorio ..................................................................... 87 4.2 El Observatorio ................................................................................................ 88 4.2.1 Objetivo General .......................................................................................... 88 4.2.2 Objetivos Específicos ................................................................................... 89 4.2.3 Marco Lógico del Observatorio de Infraestructura Barrial ............................ 90


4.2.4 Plan de acción del Observatorio ................................................................... 94 4.2.5 Actores. ...................................................................................................... 102 4.2.3.1 Modelo de Identificación de Actores ........................................................ 103 4.2.4 Indicadores. ................................................................................................ 106 4.2.5 Evaluación .................................................................................................. 113 5. Conclusiones ................................................................................................... 116 Referencias Bibliográficas ................................................................................... 119


Lista de Tablas

Pág.

Tabla 1. Fundamentación legal ............................................................................................ 23

Tabla 2. Problemática de la Comuna Uno ........................................................................... 65

Tabla 3. Problemática de la Comuna Dos ........................................................................... 66

Tabla 4. Necesidades en materia de infraestructura de las Comunas Uno y Dos ............... 67

Tabla 5. Priorización de solicitudes ..................................................................................... 72

Tabla 6. Solicitudes ciudadanas en materia de infraestructura ........................................... 73

Tabla 7. Análisis de las solicitudes ciudadanas en infraestructura según la

Administración ..................................................................................................................... 75

Tabla 8. Mecanismo usado para acudir ante la Administración Municipal ........................ 80

Tabla 9. Tiempo de respuesta a la solicitud ......................................................................... 80

Tabla 10. Marco Lógico del Observatorio de Infraestructura Barrial ................................ 90

Tabla 11.Primer ciclo: Conformación del grupo coordinador ............................................ 95

Tabla 12. Segundo ciclo: Estructuración y promoción del Observatorio ............................ 96

Tabla 13.Tercer ciclo: Invitación, capacitación y conformación de actores ....................... 97

Tabla 14. Cuarto ciclo: Funcionamiento del Observatorio ................................................. 98

Tabla 15. Quinto ciclo: Resultados y conclusiones .............................................................. 99

Tabla 16. Parte a: Cronograma del plan de acción primer año ........................................ 101

Tabla 17. Parte b: Cronograma del plan de acción bucle 3 años siguientes .................... 101

Tabla 18. Variable A .......................................................................................................... 107

Tabla 19. Variable B .......................................................................................................... 108

Tabla 20. Variable C .......................................................................................................... 108

Tabla 21. Variable D .......................................................................................................... 109

Tabla 22. Variable E .......................................................................................................... 109

Tabla 23. Variable F .......................................................................................................... 110

Tabla 24. Variable G .......................................................................................................... 110

Tabla 25. Variable H .......................................................................................................... 111

Tabla 26. Variable I ........................................................................................................... 112

Tabla 27. Variable J ........................................................................................................... 112

Tabla 28. Variable K .......................................................................................................... 113


Resumen

Título: Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de

Bucaramanga

Autor: Robín Anderson Hernández Reyes

Palabras clave: Observatorio, política pública, infraestructura, institucionalidad, desarrollo

sostenible, intersectorialidad, ordenamiento urbano, espacio público, participación

ciudadana.

Investigación que se adecua al modelo de observatorio, cuyo fin es identificar las

necesidades de los barrios que comprenden las comunas 1 y 2 del municipio de

Bucaramanga, con el fin de articular un conjunto de estrategias para su tratamiento

intersectorial con la participación comunitaria. El fin último del observatorio es ser

presupuesto teórico e investigativo para la formulación de una política pública concreta y

aplicable en materia de infraestructura barrial.

Con el fin de diseñar el observatorio, la investigación se orientó en diagnosticar las

necesidades en infraestructura barrial de los barrios de la zona norte de Bucaramanga,

identificar las demandas de Infraestructura, percibidas por las juntas de acción comunal,

sintetizar la normatividad vigente en infraestructura barrial en el municipio de

Bucaramanga y el diseño del observatorio. Metodológicamente la investigación es

exploratoria, en la medida que en el municipio de Bucaramanga aún no ha sido abordado

este tema de estudio. Igualmente, la investigación contiene un elemento propositivo, con el

diseño del Observatorio, combina los métodos teórico y práctico, y su naturaleza es mixta ya que se apoya en el análisis cualitativo y cuantitativo de los datos.

El resultado de la investigación son los lineamientos para la puesta en práctica de un

observatorio de políticas públicas en infraestructura barrial para las comunas 1 y 2 de

Bucaramanga con sus aspectos teóricos, actores, indicadores, plan de acción, así como la

evaluación del mismo, con el fin de ser instrumento para el delineamiento de una política

pública de infraestructura barrial a nivel municipal.


Summary

Title: Designing a Monitoring Infrastructure Neighborhood in the Northern Zone of

Bucaramanga

Author: Robin Anderson Hernandez Reyes

Keywords: Monitoring, public policy, infrastructure, institutions, sustainable development,

intersectoral, urban planning, public space, civic participation.

Research which matches the observation model, which aims to identify the needs of the

neighborhoods that comprise the communes 1 and 2 in the town of Bucaramanga, in order

to articulate a set of strategies for treatment intersectorial community participation. The

ultimate goal of the observatory is to be theoretical and research budget for the formulation

of a concrete and applicable public policy for neighborhood infrastructure.

In order to design the observatory, the investigation focused on diagnosing neighborhood

infrastructure needs of the neighborhoods in the north of Bucaramanga, identify

infrastructure demands, perceived by community action, synthesize the current regulations

in neighborhood infrastructure in the town of Bucaramanga and design of the observatory.

Methodologically the research is exploratory, to the extent that in the town of Bucaramanga

has yet addressed this subject matter. Similarly, research has a proactive element to the

design of the Observatory, combines theoretical and practical methods, and its nature is

mixed as it is based on the qualitative and quantitative analysis of the data.

The result of the research are the guidelines for the implementation of a monitoring of

public policies in neighborhood infrastructure for communes 1 and 2 of Bucaramanga with

theoretical aspects, actors, indicators, action plan, and the evaluation thereof, in order to be

an instrument for the delineation of a public policy of neighborhood infrastructure at the

municipal level.


Introducción

La presente investigación, es un aporte al estudio de las políticas públicas desde la esfera de

la participación ciudadana, la promoción de la sostenibilidad, la intervención urbana

intersectorial y el compromiso medioambiental. Todo lo anterior en el marco de la

infraestructura barrial.

En Bucaramanga, la división por estratos ha conllevado a marginalizar ciertos

sectores urbanos, los cuales se convierten en focos de amplias y profundas desigualdades

sociales. En este sentido, a la falta de un desarrollo urbano planificado se suma el desinterés

y la falta de pertenencia con el entorno por parte del poblador de territorios barriales

marginales, lo que profundiza sus conflictos. Las comunas 1 y 2 de la ciudad contienen una

serie de necesidades y reclamos en materia de inversión pública relacionada con el

mobiliario urbano y los espacios públicos, ya que estos son muy limitados, están

deteriorados o inexistentes.

El interés recae entonces en conocer las políticas públicas que desarrolla el

municipio de Bucaramanga relacionadas con la infraestructura pública barrial, con el

motivo de generar como resultado del trabajo de investigación un Observatorio de la

política pública en este sentido. Aunado a esto, a escala global, se ha convertido en un

tópico el discurso de la sostenibilidad en espacios urbanos, que sumado al marcado interés

por la participación ciudadana en la construcción de las políticas públicas, es fundamental

para los territorios urbanos comenzar a construir planificadamente estos espacios y

promover los ya creados, con el fin de que el conglomerado social se apropie de lo público

y comience a participar en la definición, ejecución, mantenimiento y evaluación constante

de la inversión realizada con los recursos públicos que le pertenecen.

En este sentido, cabe preguntarse sobre el tratamiento que hace la administración

del municipio de Bucaramanga a las políticas de infraestructura y desarrollo sostenible y

especialmente, a la participación y ejecución de estas en la comunidad de las comunas 1 y

2; ya que la zona norte de la ciudad de Bucaramanga presenta insuficiencias en diversos

órdenes socio-económicos, además de mostrar una alarmante degradación del entorno


urbanístico (infraestructura) y ambiental, un detrimento creciente del uso del espacio

público para el consumo de estupefacientes y diversos comportamientos delictivos. Con lo

que se ha formado igualmente una problemática trascendental de estigmatización de la

localidad del barrio por parte de las comunidades cercanas. Sumado a lo anterior, la

incesante afluencia de población por el desplazamiento forzado causa una desavenencia de

los tejidos sociales y perturba el sentido de pertenencia de la comunidad. La discriminación

empieza a tomar fuerza y se simboliza, en parte, por la separación de líneas que emplacen

la inclusión de esta población en la Comuna. Una situación que incluye tanto al conflicto

interno, como al inequitativo repartimiento de la pobreza y a la que se añaden algunos

aspectos significativos. Entre ellos, la representación forzada de una población que ya tenía

remediado el problema de la vivienda en su lugar de origen, la ausencia de participación

comunitaria en la reconstrucción de su propio entorno.

Para el logro de lo anterior, se trazó como objetivo general de la investigación el

diseño de un observatorio de ejecución de políticas públicas de desarrollo de infraestructura

en las comunas 1 y 2 del norte de Bucaramanga y como objetivos específicos el diagnóstico

de las necesidades en infraestructura barrial de los barrios de la zona norte de

Bucaramanga, la identificación de demandas de Infraestructura, percibidas por las juntas de

acción comunal, la sintetización de la normatividad vigente en infraestructura barrial en el

municipio de Bucaramanga y el diseño de un observatorio permanente de desarrollo de

infraestructura barrial en los barrios de la comuna 1 de Bucaramanga.

La presente, es una investigación exploratoria, en la medida que en el municipio de

Bucaramanga aún no ha sido abordado este tema de estudio, en este sentido se constituirá

como referente teórico - práctico para el diseño de futuras políticas públicas en la materia.

Igualmente, la investigación contiene un elemento propositivo, donde el diseño del

Observatorio será pieza fundamental para el logro de los objetivos propuestos en la misma;

combina los métodos teórico y práctico, en el sentido que bajo la primera óptica de

investigación se recurrirá a la literatura afín y especializada en el tema del ordenamiento

urbano, la sostenibilidad ambiental y la infraestructura barrial, así como a los diversos

documentos que en el orbe municipal existen con relación al tema de investigación, y bajo


la óptica del método práctico, se recurrirá al manejo de encuestas para conocer

directamente la realidad de las comunas 1 y 2 de Bucaramanga.

Para conocimiento del lector, la estructura del trabajo que se presenta a su

consideración es la siguiente:

Como primer capítulo se encuentra el diseño metodológico de la investigación, en

donde se establece el marco sobre el cual se desarrollará la misma y un marco teórico que

indaga conceptualmente las definiciones y tratamiento de observatorio, políticas públicas,

participación ciudadana en las políticas públicas, infraestructura y referentes de políticas

públicas en infraestructura barrial.

En el capítulo segundo encontrará el marco normativo de la infraestructura barrial

en Bucaramanga, donde se establece el tratamiento que se hace a la misma a partir de la

administración municipal, el Plan de Ordenamiento Territorial y los dos últimos planes de

Desarrollo Municipal.

En el capítulo tercero, se hace un compendio de las necesidades y demandas de

infraestructura de las comunas 1 y 2 de Bucaramanga.

El modelo de Observatorio es desarrollado en el capítulo cuarto, donde se establece

la respuesta a la necesidad del mismo y se proyecta su funcionamiento mediante los

objetivos, actores, indicadores, plan de acción y evaluación para el mismo.

Por último, el capítulo de las conclusiones de la investigación.

En todo caso, el presente trabajo de investigación aspira a ser un grano de arena en

el desarrollo de la política pública de infraestructura urbana, en la medida que a través del

observatorio que se pretende diseñar, se pueda en las futuras administraciones, recoger los

resultados de sus estudios y poder planificar una política pública válida, articulada y

ejecutable en donde la ciudadanía tenga la oportunidad de ver el esfuerzo público por sacar

adelante sectores deprimidos mediante una inversión justa y consensuada de los recursos

públicos.


1. El proyecto de investigación

1.1 Problema de investigación

La participación de la ciudadanía en la elaboración, gestión, ejecución y evaluación de las

políticas públicas se consolidó como una fuente de gobernabilidad en tiempos de la

constitucionalización de las relaciones entre el Estado y el ciudadano, y el reconocimiento

de que el Estado es el medio y la persona el fin. En este sentido, desde la organización

territorial base del Estado colombiano, al municipio como unidad administrativa autónoma

e independiente, le corresponde el diseño y la ejecución de las políticas públicas destinadas

a la organización de su territorio.

Bajo el anterior marco, la responsabilidad de satisfacer las necesidades comunitarias

con relación al espacio y mobiliario público han sido históricamente satisfechas desde la

óptica de la visión top – down (Aguilar, 1992), que con el surgimiento de la participación

ciudadana como derecho y deber fundamental y la promoción de la gobernanza, entendida

como el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo

económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado,

la sociedad civil y el mercado de la economía” (Real Academia de la Lengua Española,

2014), ha hecho que se revisen las políticas públicas en materia de intervención urbanística

y de infraestructura, para que la gobernanza se articule con un modelo de administración

bottom- up (Aguilar, 1992), sumado a lo anterior, los profundos cambios climáticos, así con

la creciente visión compartida de responsabilidad social ecológica ha incrementado las

alianzas y políticas en pos de un crecimiento urbano sostenible ecológicamente.

En este sentido, cabe preguntarse sobre el tratamiento que hace la administración del

municipio de Bucaramanga a las políticas de infraestructura y desarrollo sostenible y

especialmente, a la participación y ejecución de estas en la comunidad de las comunas 1 y

2; ya que la zona norte de la ciudad de Bucaramanga presenta insuficiencias en diversos

órdenes socio-económicos, además de mostrar una alarmante degradación del entorno

urbanístico (infraestructura) y ambiental, un detrimento creciente del uso del espacio

público para el consumo de estupefacientes y diversos comportamientos delictivos. Con lo


que se ha formado igualmente una problemática trascendental de estigmatización de la

localidad del barrio por parte de las comunidades cercanas.

Sumado a lo anterior, la incesante afluencia de población por el desplazamiento

forzado causa una desavenencia de los tejidos sociales y perturba el sentido de pertenencia

de la comunidad. La discriminación empieza a tomar fuerza y se simboliza, en parte, por la

separación de líneas que emplacen la inclusión de esta población en la Comuna. Una

situación que incluye tanto al conflicto interno, como al inequitativo repartimiento de la

pobreza y a la que se añaden algunos aspectos significativos. Entre ellos, la representación

forzada de una población que ya tenía remediado el problema de la vivienda en su lugar de

origen, la ausencia de participación comunitaria en la reconstrucción de su propio entorno.

Así, cabe preguntarse a partir de los planteamientos anteriores:

¿Existe en Bucaramanga una política pública que regule y promueva el desarrollo de la

infraestructura barrial? ¿El compendio normativo con relación a la infraestructura barrial en

Bucaramanga, responde a las necesidades de la comunidad en esta materia? ¿Es necesaria

la construcción de un mecanismo que permita conocer a fondo las vicisitudes de la política

pública de infraestructura barrial en Bucaramanga con el fin de ser referente para su

perfeccionamiento?

1.2 Justificación

La experiencia de las intervenciones realizadas en algunas ciudades latinoamericanas con el

fin de suscitar la inclusión urbana de sectores inconsecuentes resulta ser enriquecedora. A

través de ellas se ha justificado que las mediaciones puntuales acaban siendo limitadas, al

igual que los magnos proyectos de transformación y reasentamiento. Planes que además de

insuficientes, resultan impugnables y quebrantan el tejido social ya formado en estos

lugares. No obstante, las acciones más integrales y consideradas con las comunidades y la

propia distribución urbana indiscutible han manifestado ser las más ajustadas hasta ahora.

Unas interposiciones que revistan incluir una amplia gama de semblantes urbanos en los

que, igualmente de aprovisionar infraestructuras y servicios, se suscita la intervención

ciudadana y la procreación de empleo a través de la complexión de asociaciones y la

formación laboral. (Mintzberg, 1996)


Según Brakarz (2002), el mayor impacto urbano que causan los Programas de

Mejoramiento Barrial es la mezcla, desde distintas extensiones, de los asentamientos

informales a la ciudad formal. Una integración que tiende a romper las barreras entre las

poblaciones de distintos niveles socio-económicos y que mejora la calidad de vida de sus

habitantes. Estos programas ya implantados, también han dejado importantes lecciones para

el diseño de futuras estrategias de integración. Entre ellas la priorización de la regulación,

que en muchos casos los pobladores ni la desean, pero que después de realizadas las

intervenciones dejan de ser sólo un derecho y se convierten también en un deber ciudadano.

El alcance de la propuesta está puesto en configurar un ambiente propicio para la

generación de estas dinámicas para la ciudad. Una experiencia que lejos de concebirse

como aislada, simboliza una posibilidad de replicabilidad en otras ciudades intermedias, a

partir de la conciliación a las distintas situaciones y contextos informales.

El desarrollo de un observatorio para el mejoramiento de la infraestructura barrial en

la zona norte de la ciudad de Bucaramanga será una propuesta que tiene en cuenta las

restringidas circunstancias económicas de estas zonas, que precisan de altos presupuestos,

pero que cuentan con una gran capacidad de trámites humanos e institucionales. Además, la

figura de instituciones educativas de relevancia puede trocar a esta experiencia en un

relativo, a partir del establecimiento de una plataforma intermediaria equivalente al

Observatorio propuesto.

En conclusión, es un proyecto comprometido con la solución de las barreras urbanas

que quebrantan el territorio y seducen el tejido social. Pensado para entrelazar áreas

urbanas contiguas pero aisladas a través del restablecimiento del espacio público como

lugar de colisión, apuesta por reconocer que la elaboración de la ciudad es propia de los

combinados, el gobierno y la sociedad. Tan sólo desde la aceptación y del encuentro con el

"otro" (Echebarría, 2006), se consigue edificar una ciudad más democrática, pacífica y

razonable.

1.3 Objetivo general

Diseñar un observatorio de ejecución de políticas públicas de desarrollo de infraestructura

barrial en las comunas 1 y 2 del norte de Bucaramanga.


1.4 Objetivos específicos

• Diagnosticar las necesidades en infraestructura barrial de los barrios de la zona

norte de Bucaramanga.

• Identificar las Demandas de Infraestructura, percibidas por las juntas de acción

comunal.

• Sintetizar la normatividad vigente en infraestructura barrial en el área metropolitana

de Bucaramanga.

• Diseñar un observatorio permanente de desarrollo de infraestructura barrial en los

barrios de la comuna 1 y 2 de Bucaramanga.

1.5 Estrategia metodológica

1.5.1 Tipo de investigación.

La presente, es una investigación exploratoria, en la medida que en el municipio de

Bucaramanga aún no ha sido abordado este tema de estudio, en este sentido se constituirá

como referente teórico - práctico para el diseño de futuras políticas públicas en la materia.

Igualmente, la investigación contiene un elemento propositivo, donde el diseño del

Observatorio será pieza fundamental para el logro de los objetivos propuestos en la misma.

1.5.2 Método de investigación

Esta investigación combina los métodos teórico y práctico; en sentido estricto y

acudiendo a Sampieri (2014), en el presente trabajo se abarca el método mixto de

investigación, en donde se utilizan los clásicos métodos cuantitativos y cualitativos, según

la referencia del mismo autor “Los métodos mixto s representan un conjunto de procesos

sistemáticos, empíricos y críticos de investigación e implican la recolección y el análisis de

datos cuantitativos y cualitativos, así como su integración y discusión conjunta, para


realizar inferencias producto de roda la información recabada (metainferencias) y lograr un

mayor entendimiento del fenómeno bajo estudio (Hernández Sampieri y Mendoza, 2008 ).”

Así se recurrirá al estudio de diversas fuentes y documentación para establecer un

marco teórico del Observatorio, la realidad en la infraestructura de Bucaramanga y la teoría

en cuanto a infraestructura en el orden mundial y nacional, el ordenamiento urbano, la

sostenibilidad ambiental y la infraestructura barrial, así como a los diversos documentos

que en el orbe municipal existen con relación al tema de investigación y por el otro lado, el

uso de herramientas cuantitativas como las encuestas para conocer directamente la realidad

de las comunas 1 y 2 de Bucaramanga.

1.5.3 Fuentes, técnicas e instrumentos de recolección de la información

Las fuentes, técnicas e instrumentos de recolección de información en la presente

investigación son de carácter mixto, ya que no se trata de un trabajo de índole meramente

expositivo o un análisis de una situación, sino que tras realizar el análisis teórico de un caso

concreto, como lo es la política pública en materia de infraestructura barrial de

Bucaramanga, se entra a proponer un Observatorio en esta materia, por lo que se recurrirá a

fuentes primarias y secundarias, el análisis de textos y la aplicación de una encuesta.

Conforme a lo anterior, su naturaleza es mixta ya que se apoya en el análisis cualitativo y

cuantitativo de los datos.

1.6 Marco teórico

El Estado social y democrático de derecho, ha sido el precursor de la participación

ciudadana en lo público. Se puede establecer inicialmente la inquietud si el ciudadano está

preparado o interesado en esta participación, pero la idea es generar los espacios que

permitan la inclusión social en lo público, de tal manera que se convierta en corresponsable

y coautor de las ideas, acciones y programas que le permitan mejorar su entorno así como

partícipe en el control y evaluación de las políticas públicas.

De esta forma, se precisará conceptualmente cada uno de los componentes teóricos

del objetivo general del presente trabajo, en la medida que son requisito esencial para su


entendimiento y base para la formulación de la propuesta que se expondrá al final del

escrito.

Se iniciará determinando qué es un observatorio, sus definiciones y características,

así como lo pertinente con el tema de las políticas públicas, algo más extenso y espinoso en

su conceptualización, pero que se espera dé luces sobre el actuar de la administración en la

elaboración de las mismas y la necesidad de que sean articuladas con la participación

ciudadana. Por último se hará una incursión en el tema de la infraestructura para saber

cuáles son las características relevantes de la misma en nuestro país.

1.6.1 El Observatorio.

El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española se queda corto en sus

acepciones al tratar el significado de la palabra observatorio, de la cual, da las siguientes

tenues luces: Tiene su raíz en el verbo observar, y este del latín observare, y se usa para

designar lugar o posición que sirve para hacer observaciones o edificio con inclusión del

personal e instrumentos apropiados y dedicados a observaciones, por lo común

astronómicas o meteorológicas. Sin embargo, la raíz de nuestro querido verbo es más

prolífico en acepciones, de las que podemos agarrarnos para nuestro beneficio: 1. Examinar

atentamente. 2. Guardar y cumplir exactamente lo que se manda y ordena. 3. Advertir,

reparar. 4. Mirar con atención y recato, atisbar.

Puede parecer más claro para nuestro estudio lo que es el observatorio, más que un

lugar físico se trata de un acto casi científico que nos conlleva a examinar atentamente un

objeto de nuestro interés, a advertir sus causas y efectos desde un punto exterior al mismo.

El observatorio del que nos proponemos hablar tiene características de tipo social y

político, ya que dentro del género de los observatorios (tantos puede haber como áreas del

conocimiento) nos centraremos en los que estudian la esfera pública, las políticas públicas,

la cosa pública romana; su fin último es examinar, observar la actividad del Estado en una

de sus obligaciones con sus administrados, las políticas públicas.

Noel Angulo Marcial (2009), magister en ciencias en metodología de la ciencia

expone en un artículo muy interesante y completo, diversos acercamientos en torno a los

observatorios en ciencias sociales, así relaciona a Frausto et al (2008) quienes aseveran que


“su uso en esta disciplina no es nuevo, ya que desde 1962 Robert C. Wood, propone que las

políticas urbanas sean tratadas como un fenómeno científico y sometidas a la observación,

igualmente define a los observatorios urbanos como estaciones de campo, centros de

información y áreas de monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos”. No

obstante lo anterior, no tenemos cinco décadas de pura y dura investigación en materia de

observatorios sociales, pues el tema al parecer no tuvo el recibo que merecía. Téllez G.

(2005), señala que es a partir de la última década en que diversas organizaciones sociales y

académicas se han ocupado en crear espacios interdisciplinares que posibiliten el

seguimiento a distintos objetos de estudio.

Según Marcial (2009), la misión de un observatorio es vigilar y detectar lo

que ocurre en su ámbito de actuación, y su valor agregado se sustenta en: 1) buscar

la información, 2) discernir su relevancia, 3) organizarla de modo coherente y 4)

presentarla de forma clara. Aunque no se logra el consenso sobre la definición sí

existe una comprensión tácita del término que designa al conjunto de actividades y

procedimientos destinados a identificar y evaluar aquella información que se

produce en un contexto, como mecanismo para generar evidencia útil para la toma

de decisiones en un ámbito de competencia. El autor señala que la observación es

un modo de examinar la realidad, lo que implica claridad y mensurabilidad con

respecto a los propósitos de la observación, de los criterios de comparación, de los

elementos observables y de la manera de realizar la observación

Pero, ¿Y en dónde está la definición? A esta inquietud saltan diversos

autores para aportar sus válidas interpretaciones del término, entre las que se

rescatan las siguientes:

Enjunto (2008), propone al observatorio como un organismo creado por un

colectivo, con el fin de seguir la evolución de un fenómeno, normalmente de

carácter social, desde una posición ventajosa. Se indica que existen diferentes tipos

de observatorios, de carácter temático, sectorial; algunos promovidos por la

administración, otros por organizaciones sociales o empresas; de cobertura nacional,

autonómico o locales. De tal forma que se puede establecer que los observatorios, a


contrario sensu de las políticas públicas, no tienen su nacimiento ni son exclusivos

de la administración pública.

Urdapilleta (2006), define el observatorio como un lugar adecuado para el

análisis del fenómeno social observado; estructura que posibilita una amplia visión

de lo que le rodea. Pero advierte que se ha sobreentendido que un observatorio es un

dispositivo, una estructura o un lugar físico cargado de instrumentos materiales de

observación, y que lo observado es un fenómeno natural. Señala también que el

término referido a las ciencias sociales aún no aparece en los diccionarios; a pesar

de ello lo define como el conjunto de estructuras que permite obtener una visión

amplia de la evolución de determinados fenómenos y acontecimientos sociales.

Adelanta Marcial (2009) que un observatorio es el espacio o lugar donde es

recogida la información y opinión de los actores involucrados en una situación

social o del fenómeno observado, sea social o económico, además de trabajar con

otros datos de tipo cuantitativo, lo que suma a la medición del fenómeno observado.

Husillos (2006), identifica tres tipos de observatorios, con distintos matices

correspondientes a la evolución en el tiempo:

• Centro de documentación. Es el concepto de origen, desde esta óptica el

observatorio es una biblioteca dedicada a una temática específica, su misión se basa

en almacenar y clasificar información y documentación.

• Centro de análisis de datos. Considera al observatorio como una

herramienta de ayuda en la toma de decisiones. Su misión principal es: a) recoger,

procesar y proporcionar información, y b) conocer mejor y comprender la temática

en cuestión mediante estudios con la participación de expertos.

• Espacio de información, intercambio y colaboración. Corresponde al concepto

actual de observatorio ya que se adapta a las ventajas de las TIC, y su misión es: a)

recopilar, tratar y difundir la información, b) conocer mejor la temática en cuestión, y c)

promover la reflexión y el intercambio del conocimiento en red.

Los anteriores aportes a la reflexión conceptual del observatorio social nos lleva a

concluir que este se encuentra orientado al análisis de un conjunto de factores, a su


observación más o menos imparcial y a la generación de resultados o datos que permitan

evaluar una situación con el ánimo de mejorarla o modificarla.

Las funciones de los observatorios, a partir de su definición no solo están orientadas

a ser un observador de la realidad social, en la medida que su esencia podría llevar a

equívocos, actualmente no es la función del observatorio ser una biblioteca de políticas

públicas y de datos recolectados en su accionar de observatorio. Más allá de la recolección

ciega de datos y su clasificación, se encuentra el análisis de los mismos a la luz de la teoría

social y la orientación científica de los observadores para generar conclusiones.

Actualmente, no solo se trata de que el observatorio genere conclusiones que sirvan a los

observados, trátese de los ejecutores de políticas públicas como de los académicos

investigadores; Actualmente, el observatorio produce información tan valiosa, que como

resultado de sus estudios genera ideas para el mejoramiento y propone mejoras o cambios

en las políticas públicas para ser tenidas en cuenta por la administración.

Marcial (2009, p.9) rescata las conclusiones a las que llega el Sistema Económico

Latinoamericano y del Caribe en el Primer Taller El Observatorio como Herramienta para

la Gestión de la Información y del Conocimiento, en las que se enfatiza:

“3. Los observatorios están destinados a captar, organizar, evaluar y procesar

información para poder difundir conocimientos. Generar información es el

compromiso de muchos y distintos actores y no necesariamente la función de

un observatorio.

4. Los productos de un observatorio pueden servir, al menos, para:

a. Caracterizar una situación o momento

b. Apoyar la toma de decisiones coyunturales

c. Formular escenarios a futuro.”

En síntesis, tal como la misma naturaleza del observatorio ha tenido una evolución

intrínseca, las funciones del mismo también. Actualmente se caracteriza por incluir entre

sus funciones la recolección y clasificación de información, el análisis y la observación de

la misma, las conclusiones y propuestas hacia el objeto observado.


1.6.2 Las Políticas Públicas

El segundo aspecto teórico a tratar es más amplio que el precedente, es un concepto

compuesto por las palabras política (Del lat. politĭcus, y este del gr. πολιτικός) y pública

(Del lat. publĭcus), conceptos en sí mismos tratados amplia e independientemente en el

mundo occidental desde hace siglos. Sin embargo, y aunque cada uno por separado tiene su

desarrollo teórico con amplia y vasta bibliografía, y las relaciones que cada uno de estos

términos puede llegar a tener con el Estado es abundante, es cierto también que conjugados

han tenido un desarrollo bastante posterior.

El desarrollo anglosajón del tema de la política pública es más completo que el

desarrollado por la cultura hispanohablante. Conceptualmente existe una separación

conceptual inglesa del manejo de la política, ya que polity, politics y policy son términos no

equivalente, polity se refiere a la esfera política en general, politics corresponde a las

actividades desplegadas para lograr el control del poder político y policy las actividades

resultantes del ejercicio de la politics, de esta forma podemos extraer que la esfera de las

políticas públicas pertenece a la policy, en la medida de que constituyen la respuesta

práctica y posterior al ejercicio democrático, con base en unos postulados programáticos.

Política pública es:

Un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos,

adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares,

y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La

política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual

pretende modificar o mantener. (Velásquez, 2009, p.156)

El autor explica sobre la misma que esta es descriptiva y no normativa, por lo que su

ámbito de aplicación práctico y teórico es más extenso: “una política puede ser desde una

política de Estado hasta un programa o un proyecto del orden municipal; no es necesario

que estén consignadas en un plan de desarrollo para garantizar su existencia”, tal y como se

verá en la explicación de la misma.


Con relación a la definición propuesta de política pública, es necesario precisar su

alcance y razón de ser. Independientemente de que sea un proceso integrador de decisiones,

acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, solo puede ser llamada como tal si su

nacimiento es a partir de una autoridad pública, condición sine qua non para que sea

tomada como tal. Esta definición es válida y actual en la medida que garantiza la

participación ciudadana como probable dentro del proceso y no solamente como benefactor

o víctima de las mismas. También su finalidad, esta es solucionar problemáticas sociales,

económicas, políticas, etc., de un grupo social delimitado por un territorio, pero también se

propone el uso de las políticas públicas como elemento para prevenir estos mismos

problemas y finalmente es parte del mismo ambiente, por lo que no es una entelequia, tiene

sus bases en la realidad fáctica y jurídica del entorno y nace como respuesta a esta realidad.

De esta forma, las políticas públicas pretenden convertirse tras un estudio previo, en la

solución a una o varias problemáticas que afecta a cierto conglomerado social con

limitaciones espacio temporales. Para concluir, cabe recordar que no toda intervención

Estatal puede considerarse una política pública (Cuervo, 2009, p.14), ya que se caería en

error de generalización, lo que puede contrastarse con la definición, para establecer las

diferencias. Por otro lado, es justo para un buen ejercicio de políticas públicas que estas, en

términos de policy no se vean afectadas por las politics, en la medida que el proceso

democrático que como bien es sabido es de carácter cíclico, no intervenga con las buenas

políticas públicas obedeciendo a intereses ajenos a la coyuntura que las reprodujo.

1.6.3 Participación ciudadana en las políticas públicas

Sobre el particular, se ha creído largamente que la participación ciudadana se

circunscribe al ejercicio de los derechos democráticos, descontando las demás

manifestaciones de la actividad ciudadana en el ejercicio y control de la actividad Estatal.

Lo que se podría explicar cómo la participación ciudadana en la política y no en las

políticas; volviendo nuevamente al tratamiento dado por la lengua anglosajona a estos

términos y que a nosotros nos ha afectado semánticamente de forma evidente. Lo anterior

se explica así: Dentro del género de la politing, encontramos las siguientes especies, polity,


politics y policy, la participación ciudadana se ha limitado a la politics, y dejado de lado la

actividad o ejecución de la policy, por desinterés o estrechez de oportunidades.

La participación ciudadana en las políticas públicas es necesaria, no sólo debe

realizarse en ciertas circunstancias y por convocatoria del gobierno, debe ser una práctica

regular, cuyo ejercicio produzca estos tres resultados: “la incidencia en las estructuras

gubernamentales y en las políticas públicas; la transformación del orden social y político y

finalmente, la exigibilidad de los derechos ciudadanos y humanos en general.” (Canto,

2005, p.4).

Ahora bien, ante el renovado recurso de la participación en políticas púbicas por parte

de la sociedad, cabe preguntarse a qué obedece esta:

Tal vez el problema sea que su diseño ha correspondido más bien a la necesidad de

legitimación de la administración pública, y no tanto la respuesta a una demanda

social, esto es un punto que me parece fundamental, la gente participa frente a una

necesidad (Abers, Fung y Whrite) propia, no tanto por el gusto de participar, ni

mucho menos por la necesidad de la administración pública (Canto, 2005, p.11).

El debate ya ha avanzado y las cartas juegan en pos de un papel más activo por parte

del ciudadano en las políticas públicas, lo que necesita de un marco jurídico asequible y

claro para su inclusión, convocatoria y recompensa visible de tipo colectivo, en la voz de

Canto (2008, p.21): “la institucionalización de los procesos participativos contribuye a una

mayor capacidad de ‘exigibilidad’ por parte de la población al hacer ‘justiciables’ sus

demandas de intervención en las decisiones públicas.”, ahora bien es sabido que el rol del

ciudadano en las políticas públicas es más visible en el nivel municipal y las experiencias

participativas suelen funcionar por lo directo y visible en los gobiernos locales, de tal forma

que resultará un buen ejercicio generar el observatorio para orientar una política pública

participativa.

Estamos entonces como al borde de la democracia sin ciudadanos; esto es, de la no-

democracia. Y son muchas las características y circunstancias de la sociedad


contemporánea, no digamos ya la de estas últimas décadas ni pensemos únicamente

en la latinoamericana, que conspiran de entrada contra una ciudadanía activa,

propiamente dicha, políticamente involucrada y participante. Lo que puede pensarse

como una razón de más, justamente, para procurar su existencia. (Strasser, 2002,

p.407)

Dentro del contexto colombiano, el nacimiento de la Constitución Política de 1991

propició diversos espacios que dieron pie a la participación ciudadan y el ejercicio del

control ciudadano. Este control relaciona directamente al ciudadano con el objeto de la

administración, el cual es responder a sus necesidades para manifestar su desacuerdo, o

proponer recomendaciones. Es en esta misma Constitución donde se construye el marco

para la participación en el ejercicio y control de lo público como valor ciudadano. El

artículo 40 establece que “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,

ejercicio y control del poder político…”,, el artículo 270 dispone que “… la ley organizará

las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública

que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”, el artículo 103

establece que “El Estado contribuirá para que las organizaciones sociales tengan

representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y

vigilancia de la gestión pública” y el artículo 369 ordena que “la ley determinará los

deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de

participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”.

De esta forma, el desarrollo legal se ha extendido sobre todo en el ejercicio del

control de la función pública y orientado a los servicios que ofrece el Estado para la

satisfacción de las necesidades básicas. A continuación, un compendio de la normatividad

relacionada con la actividad ciudadana en el control de lo público.

Tabla 1. Fundamentación legal

Forma de participación Fundamento legal

Veedurías Ciudadanas y Veedurías Comunitarias en Salud Ley 563 de 2000 y ley 850 de 2003

Comités de Veeduría Popular y Juntas de Vigilancia Ley 134 de 1994, ley 136 de 1996

Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos

Domiciliarios

Ley 142 de 1994, Decreto 1429 de

1995


Forma de participación Fundamento legal

Comités de Participación Comunitaria en Salud Ley 100 de 1993

Juntas Municipales de Educación Ley 115 de 1993

Consejos Nacional y Territoriales de Planeación Ley 152 de 1994

Juntas Administradoras Locales Art. 318 de la Constitución

Formas de participación medioambiental Ley 99 de 1993

Representación social en el Gobierno Escolar Ley 115 de 1994, Decreto 1860 de

1994

Consejos de Juventud Ley 375 de 1997

Concejos municipales de cultura Ley 397 de 1997

Juntas de acción comunal Ley 743 de 2002

Comités de participación en salud (Copacos) Decreto 1757 de 1994

Comité municipal de discapacidad Ley 1145 de 2007

Fuente: Velásquez (2007)

Con relación a las políticas públicas, el Estado ya no es solo el ejecutor magnánimo e

investido de una armadura contra sus detractores. La planeación para la inversión pública

tiene controles y debe estar mediada por el concurso de la ciudadanía, de esta forma es

como nacen los Planes de Desarrollo nacionales, departamentales y municipales. Las

políticas públicas se desarrollan pues con principios como economía, celeridad, planeación,

eficiencia, interés público y todo ello basado en los principios y deberes establecidos por la

Constitución Política.

Las políticas públicas pueden disminuir las desigualdades sociales y territoriales,

incorporando las especificidades y capacidades locales en las estrategias de desarrollo

nacional y urbano, estimulando la cooperación y solidaridad entre diferentes sectores

de actividad y áreas geográficas, o potenciando el crecimiento local, a través de la

negociación entre los principales actores sociales involucrados. (Veiga, 2000, p.8).

Ante esta nueva perspectiva, los centros ciudadanos han adquirido protagonismo, sobre

todo económico, ya que la descentralización estatal les ha impuesto cargas que antes no

tenían, varias tendencias dominantes a escala mundial se han combinado para asignarle un

nuevo protagonismo económico a las entidades locales, visualizadas ahora en sus tres

distintos niveles: municipal, metropolitano urbano y metropolitano regional, esto generó un

proceso de reestructuración experimentado por los Estados nacionales, lo que se ha

traducido en el abandono parcial o total de algunas de sus competencias tradicionales y


paralelamente, el proceso de descentralización política y administrativa, el cual, a la vez

que ha dado una mayor representatividad política a los entes locales. (Barrios, 2000)

En suma, es preciso que el conglomerado social participe activamente en lo público,

abriendo el debate mediante el análisis de una situación particular como lo es el estado de la

infraestructura del sector norte de la ciudad, mediante un observatorio ciudadano y generar

dentro de sus conclusiones el material necesario para una política pública seria de inversión

y sostenibilidad que permita el mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes.

1.6.4 Sobre la Infraestructura

Las necesidades sociales nacen en parte de la organización política y la relación

gobernante - gobernado. A través de la historia, la sociedad humana ha llevado un proceso

de evolución que mejora, especifica, tecnifica y beneficia a las comunidades que

eventualmente comparten un espacio histórico. Es así, como las sociedades ancestrales

promovieron las obras públicas de infraestructura por diversos motivos, entre los cuales

podemos contar: mejorar la economía interna mediante la construcción de vías y

acueductos, la construcción de monumentos a sus gobernantes, la construcción de

monumento religiosos, la construcción de sistemas de riego, escalinatas, caminos de piedra

y demás. Este tipo de obras fueron las precursoras de la innovación de la infraestructura

pública. Se pasó de las sobrias construcciones a la construcción de espacios y obras

funcionales, ecológicas y visualmente agradables.

Los antecedentes occidentales nos llevan a las civilizaciones griega y posteriormente

romana, la cual, en su expansionismo imperialista logró una mayor incidencia de sus obras,

en cualquier lugar que hubo presencia romana se encuentran vestigios de la monumental

infraestructura que impactaba y demostraba la importancia del imperio. Al

desmoronamiento del Imperio, sus obras cayeron en el olvido, a lo que siguió el

expansionismo islamista, el feudalismo y el aislamiento por cuenta del absolutismo. A la

llegada del renacimiento, floreció la imaginación humana y sus obras se esparcieron por el

mundo, incluido el nuevo, la América de Colón.

“El Banco Interamericano de Desarrollo BID, define la infraestructura como el

conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones –por lo general, de larga vida útil- que


constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados

necesarios para el desarrollo de fines productivos, políticos, sociales y personales”

(Paniagua, 2010, p.2). Dentro de este conjunto de elementos, la infraestructura física

incluye tres subgrupos:

“Los servicios básicos o infraestructura mínima necesaria, como los servicios públicos

(agua, energía), la infraestructura para la vida y la convivencia, donde se incluyen

aquellos elementos que dignifican la vida de las personas, como el inmobiliario urbano,

los andenes, el alumbrado público y los espacios recreativos y la infraestructura para la

competitividad y el desarrollo económico, como decir las autopistas, los puertos, los

aeropuertos y el sistema de transporte masivo”. (Sanchez, 2013)

En términos más académicos, la infraestructura urbana se conoce como Obra Pública,

ya que es el estado quien preserva y edifica dichas obras, por la calidad y costo de las

mismas. Infraestructura proviene de la palabra debajo, por lo que uno de sus significados

tiende a ser: Parte de una construcción que está bajo el nivel del suelo.

Sin embargo, es necesario hacer frente a la infraestructura urbana en las ciudades bajo

la distinción entre lo público y lo privado. La infraestructura urbana obedece al género del

cual se desprende el urbanismo privado entendido como toda construcción de carácter

privado que se hace a partir del uso del suelo en determinado territorio, por otro lado, el

espacio público es el mobiliario de uso común para todos los integrantes de la sociedad

dentro de un territorio, llámese ciudad o municipio. Lo que hoy conocemos como espacio

público es:

Un concepto urbanístico y a la vez político. Por un lado, el espacio público urbano

está compuesto por las calles, plazas y parques de una ciudad, todo aquello que no es

propiedad privada. Por otro lado, el espacio público, en el sentido de la filosofía

política, lo que también se denomina esfera pública, es un ámbito de deliberación

democrática abierta a todo el mundo. (Aramburu, 2008, p. 144).

No solo existe la diferencia entre bien público y bien privado, si no, que al primero se

le contrapone el bien común, como respuesta más amplia y aceptada. Para Harguindéguy


(2013, p.182-183), y según el estudio de varios economistas, existen cuatro tipos de bienes

que se determinan por dos variables: la rivalidad y la exclusividad.

El primer criterio, de rivalidad en el que dos individuos no pueden disfrutar de un

bien al mismo tiempo, estos bienes son limitados. Ahora el criterio de exclusividad consiste

en poder excluir individuos del consumo de un bien. De la anterior estructura nacen los

cuatro tipos de bienes: privados, de club, comunes y públicos, relacionados en cuanto a los

grados de mayor rivalidad y exclusividad.

Ahora bien, la diferencia entre un bien público y un bien común radica en que los

bienes públicos no son rivales ni exclusivos, todo el mundo los puede disfrutar al mismo

tiempo como el aire, el agua lluvia, el alumbrado público, los puentes, las vías públicas y en

cambio los bienes comunes tienen la pequeña diferencia de tener un carácter rival que

restringe su uso, por ejemplo una cancha, los asientos de un parque, el salón comunal. Esta

diferenciación conceptual sirve como base para el reconocimiento ciudadano del espacio

como público y común, diferenciable pero abierto al uso, pero sobre todo a la protección.

Con fundamento en lo anterior, a partir del espacio público urbano y las políticas que

lo rodean es que se desarrollará el presente análisis donde se usarán indistintamente los

conceptos de infraestructura urbana y espacio público.

La infraestructura en Colombia ha obedecido a políticas macroeconómicas sin ninguna

participación ciudadana, como respuesta a satisfacer necesidades básicas insatisfechas, de

movilidad o progreso económico. En este sentido desde el nivel nacional, y hasta llegar al

nivel municipal, las políticas públicas en infraestructura han tenido una orientación

eminentemente técnica, excluyendo los componentes social y participativo. A continuación

se observará en los diferentes niveles estructurales del Estado, el manejo dado a la

infraestructura.

Las llamadas locomotoras para el desarrollo, dentro de las que se encuentra la de la

Infraestructura es una respuesta a la deteriorada política en materia de inversión a este

sector, lo que representa un atraso visible del país en el ámbito internacional.

Otro problema es que las políticas públicas duran lo que dura un mandato, ya sea local,

departamental o nacional y los esfuerzos por trascender esas barreras se rompe a fuerza de

los intereses políticos en juego, cuando no debe ser así, la planificación debe superar los


límites temporales de los deseos individuales de los gobernantes, ya que “existe además una

correlación entre la obra pública y la planificación del territorio, siendo los planes

territoriales y urbanísticos los instrumentos para identificar las exigencias colectivas y

responder a las necesidades dentro del ámbito territorial determinado (bien sea a nivel

nacional, departamental o municipal), que permitan la identificación en la ciudad de

espacios públicos para el disfrute de una sociedad diferenciada y heterogénea que permita

el diálogo y la comunicación de la sociedad” (Ferry, 2001, p.21).

Se observa que en The Global Competitives Report 2012 – 2013 del Foro Económico

Mundial, Colombia aparece en el ranking (basado en un total de 144 países y calificación

entre 1 y 7 como mayor acercamiento a los estándares internacionales), según los ítems

analizados, así:

Calidad de infraestructura global (puesto 108, calificación 3,4) donde Chile se

encuentra en el puesto 31.

Calidad de las vías (puesto 126, calificación 2,6) donde Chile se encuentra en el

puesto 23.

Calidad de infraestructura portuaria (puesto 125, calificación 3,2) donde chile se

encuentra en el puesto 34.

Calidad en la infraestructura de transporte aéreo (puesto 106, calificación 3,8) donde

Chile se encuentra en el puesto 39.

Calidad del suministro eléctrico (puesto 62, calificación 5,1) donde Uruguay ocupa el

puesto 36 (WEF, 2013, p. 412 - 420).

El anterior panorama refleja el atraso significativo que en materia de infraestructura

pública tiene nuestro país, ocupando en casi todos los ejes observados, la cuarta parte

inferior de los países con menor calificación. Es significativo que cada eje estudiado

corresponde a las estructuras que merecen mayor atención dentro de un proyecto de

planeación, ya que son las que garantizan el desarrollo económico de un país.

El departamento de Santander es uno de los más atrasados en el indicador de

infraestructura, con relación a los demás departamentos de primer nivel del orden nacional


(CEPAL, 2013). Por tal razón en los dos últimos mandatos y con el impulso del gobierno

nacional ‘la locomotora’ arrancó su marcha y pretende modernizar la ya muy golpeada red

de infraestructura departamental, comenzando por su más deprimente sector, el de las vías.

Las aspiraciones desde el gobierno departamental y con el impulso del nacional es

que en el año 2032 el 100% de la actual red vial primaria y secundaria de Santander esté

pavimentada, e interconectada su capital con la de los departamentos vecinos en vías en

doble calzada. Formulada de manera ambiciosa, la estrategia de Infraestructura para el

departamento se cimenta en los temas: vial, aéreo, infraestructura de servicios públicos y

complementaria, férreo, fluvial y urbano metropolitano.

Con datos recogidos de la dimensión de infraestructura del Plan de Desarrollo para

Bucaramanga periodo 2012 – 2015, aprobado mediante acuerdo municipal No. 014 de

2012, esta tiene las siguientes características:

En infraestructura vial, Bucaramanga posee 165 km2 de superficie y actualmente

tiene 612,5 km de vías urbanas a cargo del municipio, 12,7 km a cargo del Departamento y

27,2 km a cargo de la Nación. Con relación a los servicios públicos, Bucaramanga tiene

cobertura aproximada del 98%, con calificación positiva en calidad del agua, con

problemas en alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Con relación a los demás

servicios públicos en energía eléctrica hay cobertura del 99,85%, gas doméstico del 97% y

la ciudad produce mensualmente 14.800 toneladas de residuos, lo que actualmente se ha

constituido en un problema de dimensiones ecológicas y operativas.

1.6.5 Referentes de Políticas Públicas en Infraestructura Barrial

Con la necesidad de seguir contextualizando teóricamente la presente investigación,

se hace necesario hacer una aproximación a tres ejemplos de políticas públicas que

desarrollan ideas paralelas y complementarias que contribuyen al debate del espacio

público local como fuente de prosperidad social y sostenibilidad.

a. El Modelo Agenda 21 Local

La preocupación humana por el medio ambiente, el balance, el equilibrio natural y la

ecología propició a nivel mundial diversas manifestaciones e ideas que promovieron el


impulso de la sostenibilidad, Cañizares (2010, p.314) afirma que “La filosofía de la

sostenibilidad puede ser considerada como una nueva revolución cultural que, a partir de la

última década del siglo XX, permite al hombre reencontrarse con el medio en el que habita

imprimiendo una idea de respeto que es básica para la supervivencia del planeta”.

Se tiene un referente de orden supranacional en la Conferencia de Estocolmo realizada

en el año de 1972 donde se estableció como meta imperiosa la defensa y mejora del medio

ambiente como legado, ya que en el contexto histórico la tensión mundial presagiaba lo

peor para el mundo. En la declaración de esta conferencia se afirmó que “…a fin de lograr

una más racional ordenación de los recursos y mejorar así las condiciones ambientales, los

Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su

desarrollo, de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad

de proteger y mejorar el medio ambiente humano en beneficio de su población”, lo que

generó en los gobiernos y organismos no gubernamentales la preocupación que hasta el día

de hoy convoca multitudes de personajes preocupados por el medio ambiente y la

sostenibilidad, desde las políticas y tratados entre naciones en cuanto a protección de

ecosistemas hasta manifestaciones y políticas locales.

En el apartado territorial, las áreas urbanas, caracterizadas por presentar una variada

problemática vinculada no solo a las diferentes modalidades de contaminación que

soportan (atmosférica, acústica, etc.) sino a las dificultades de gestión en algunos

casos, han sido uno de los ámbitos en los que la aplicación de la sostenibilidad se ha

manifestado más necesaria. (Cañizares 2010, p.314)

Como se puede observar se usa el término medio ambiente y sostenibilidad de forma

indistinta, sin embargo este uso tuvo una evolución que va desde la preocupación

medioambiental hasta el uso moderno del término desarrollo sostenible, que extrae el

espíritu protector de los recursos naturales y el valor ecológico del actuar humano sin caer

en la vaga y rigurosa idea de que todo progreso atenta contra la naturaleza, para conjugar

este sentir con la necesidad humana de hacer uso de los recursos a su disposición, para

satisfacer sus necesidades en un equilibrio armónico llamado desarrollo sostenible: “El


desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades de las generaciones presentes

sin menoscabar los recursos de las generaciones futuras para satisfacer las suyas”

(Comisión Mundial de Medio Ambiente y el Desarrollo de las Naciones Unidas, 1987).

Favorablemente el discurso de la sostenibilidad pasó de ser tal, para ser parte de la

realidad de los entornos urbanos de nuestras ciudades con la ayuda de gobiernos,

ciudadanos preocupados y comunidad científica. Hoy la Agenda 21 es un claro ejemplo de

ello.

La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo

(UNCED), celebrada en Río de Janeiro en 1992, supuso la consecución de un acuerdo

internacional para dar los pasos necesarios en la senda del desarrollo sostenible, mediante la

aplicación de un plan de acción global: la Agenda 21.

Las actuaciones prioritarias de la Agenda 21 se plantean en siete grandes apartados.

El mundo próspero: revitalización del desarrollo con criterios sostenibles.

El mundo justo: una vida sostenible.

El mundo habitable: núcleos de población.

El mundo fértil: uso eficiente de los recursos.

El mundo compartido: recursos globales y regionales.

El mundo limpio: gestión de productos químicos y residuos.

El mundo de las personas: participación y responsabilidad de las personas.

Sobre este marco general, los países al suscribir el acuerdo, también suscriben una

serie de compromisos para adelantar al interior de sus gobiernos, con la meta de lograr una

sostenibilidad ecológica, social y cultural en cada uno de sus territorios para el disfrute de

la humanidad futura.

La Agenda 21 Local tiene, según indica Prado y García (2009), un carácter

profundamente democrático, debido a que enfatiza la necesidad de adoptar políticas y

estrategias que permitan solucionar los problemas y deficiencias identificados,

promoviendo la intervención de los grupos afectados en la toma de decisiones y en la

implementación de la estrategia adoptada.


Sobre cómo se puede orientar la aplicación de la Agenda 21 Local, Prado y García

(2009) exponen diversos instrumentos de participación: Los instrumentos de base personal

implican la participación de ciudadanos a título individual, los instrumentos de base

asociativa suponen la participación de representantes de ciudadanos, entidades,

instituciones, asociaciones y empresas y los de base pública se orientan a la participación

de los empleados de la administración, por lo que puede combinarse el uso de estos

instrumentos en términos de cobertura y amplitud.

En el centro de tales tendencias, y como eje fundamental del proceso de sostenibilidad,

se sitúan los ciudadanos y su compromiso y participación en el mismo. En primer

lugar, porque deben ser ellos quienes decidan sobre las actividades que en el futuro van

a impactar en sus vidas, y en segundo lugar, para que entre ellos y el resto de agentes

de dicha sociedad se generen los flujos de información necesarios, de forma que ellos

puedan ser conscientes de las consecuencias en materia de sostenibilidad de sus

acciones cotidianas. (Carrasco, 2008, p.205)

Sin embargo, como objetivo idílico funciona muy bien. El problema radica en la

implementación local de los presupuestos de la Agenda 21 y en el caso específico de la

Agenda 21 Local en Colombia. Sobre este aspecto, se tiene que ha habido grandes avances

en su implementación.

El documento Agenda 21 - Colombia 20 años siguiendo la Agenda 21(2012), como

documento preparatorio y evaluativo de la política en esta materia durante los últimos

veinte años de vigencia del acuerdo transnacional en el capítulo sobre ‘fomento del

desarrollo sostenible de los asentamientos humanos’ expone que:

El país avanza decididamente hacia el manejo sostenible de los asentamientos

humanos, mediante la implementación de políticas públicas y estrategias

interinstitucionales de coordinación y articulación de los diferentes niveles de la

planificación, para fortalecer la gestión ambiental, proteger los recursos naturales


renovables, mejorar la calidad de vida, lograr la participación activa de los

ciudadanos y fomentar el desarrollo sostenible. (p.41)

Sin embargo, se observa una falencia en el desarrollo de los propósitos de la Agenda

21 Local, esto es que el medio ambiente como eje fundamental de la política de

sostenibilidad no es el único pilar sobre el que descansa el equilibrio y el bienestar social.

Las políticas no deben estar unidireccionadas a este punto, ya que el espacio público y la

infraestructura urbana hacen parte del entorno que se comparte socialmente, por lo que es

necesario ampliar la participación y las oportunidades de debate para el mejoramiento de

estos espacios, en la medida que complementan y perfeccionan una idea generalizada de

sostenibilidad a nivel local.

Es necesario crear la participación activa y hacerla creíble y eficaz a los ojos del

cidadano, ya que de su voluntad participativa depende el logro de los objetivos de la

Agenda. PAsí a la administración local se le exige adoptar una actitud activa ante el

proceso “desarrollar una visión común de largo plazo de lo que es una ciudad o pueblo

sostenible; invitar a todos los sectores a la participación activa; hacer de la toma de

decisiones un proceso abierto, transparente y responsable; a cooperar con otras entidades

locales y otros niveles de gobierno; a consolidar y enraizar los procesos de sostenibilidad

local en la propia gestión municipal (transversalidad)”.(Carrasco, 2008, p.207)

Por último, en la ciudad europea de Aalborg se celebró la Conferencia Europea sobre

Ciudades Sostenibles en el año de 1994, en donde las ciudades asistentes firmaron unos

compromisos diseñados para reforzar los esfuerzos locales en curso en materia de

sostenibilidad y para revitalizar la Agenda Local 21. Vale la pena retomar estos

compromisos en la medida que son altamente válidos para analizar y poner en práctica

políticas públicas locales relacionadas con el desarrollo sostenible. Los compromisos de

Aalborg son los siguientes:

1. Formas de gobierno. Compromiso por impulsar procedimientos en la toma de

decisiones a partir de una mayor democracia participativa.

2. Gestión municipal hacia la sostenibilidad. Compromiso por elaborar Programas

eficaces de gestión, desde el diseño a la evaluación pasando por la implementación.


3. Bienes Naturales Comunes. Compromiso por asumir la responsabilidad en proteger,

preservar y garantizar un acceso equitativo a los bienes naturales comunes.

4. Consumo y formas de vida responsables. Compromiso firme de adoptar y facilitar

un uso prudente y eficiente de los recursos y de fomentar el consumo y la producción

sostenibles.

5. Planificación y diseño urbanístico. Compromiso de asumir un papel estratégico en el

diseño y planificación urbana y de enfocar los temas ambientales, económicos,

sociales, de salud y culturales hacia un beneficio común.

6. Mejor movilidad y reducción del tráfico. Compromiso de promover firmemente los

modelos de movilidad sostenibles.

7. Acción local para la salud. Compromiso de promover y proteger la salud y el

bienestar de nuestra ciudadanía.

8. Economía local viva y sostenible. Compromiso de crear y asegurar una economía

local viva que promueva el empleo sin dañar el medio ambiente.

9. Igualdad y justicia social. Compromiso de asegurar comunidades integradoras y

solidarias.

10. De lo local a lo global. Compromiso de asumir la responsabilidad global para la

paz, la justicia, la igualdad, el desarrollo sostenible y la protección del clima.

En síntesis, la campaña internacional promovida desde la Convención de Río y las

bases otorgadas por la Agenda 21 y la Agenda 21 Local, han generado un despliegue

entusiasta en las naciones que ven un futuro sostenible y los compromisos adquiridos por

estas poco a poco han generado frutos. En Colombia específicamente la inclusión de

políticas medioambientales se ha fortalecido, sin embargo pronto se verá que en

Bucaramanga por ejemplo hace falta impulso en la consecución de estas metas por vía

gubernativa y con la participación ciudadana.

b. El Ejemplo Catalán

Cataluña, una de las provincias más relevantes de España, a través de la Ley 2 de

2004, desarrollada por el Decreto 369 de 2004, y durante el periodo 2004 – 2011, desarrolló


una política pública para el mejoramiento de la vivienda y el entorno barrial en sus 946

municipios.

El nombre dado a esta Ley es el de ‘mejora de barrios, áreas urbanas y villas que

requieren una atención especial’, lo cual constituye la naturaleza de la misma. Sin embargo,

y contradiciendo su sencillo nombre, esta Ley va más allá de la simple intervención

urbanística y desarrolla conceptos incluyentes como cohesión social, lucha contra la

segregación urbana, identidad social y cultural, etc., que resultan innovadores en la

legislación urbanística española.

Estos conceptos introducen en el tratamiento de las intervenciones el estudio,

desarrollo, y evaluación de causas y efectos socioeconómicos y culturales dentro del ámbito

barrial, con acciones destinadas a solucionar problemáticas urbanísticas de forma holística.

Esta ley catalana supone el primer marco legal aprobado en España que se dirige

específicamente a la mejora de barrios con problemas y a la lucha contra los procesos de

segregación socio-espacial. La ley lleva asociada la creación de un fondo financiero

destinado a la rehabilitación y a la promoción específica de aquellos barrios que, por sus

características, requieran de una atención especial por parte de la Administración. (Mongil,

2010, p.150)

Este programa se sustenta en los Proyectos de Intervención Integral (PII), que son los

que permitieron materializar la política de mejoramiento barrial a través de la evaluación de

los mismos. La idea era que los ayuntamientos elaboraran su PII y tras un estudio se elegían

los proyectos beneficiados con los fondos establecidos por la Ley para el mejoramiento

barrial. Por lo que los PII debían describir y analizar el contexto que motivaba y justificaba

la necesidad de intervención y establecer una estrategia de actuación proponiendo

intervenciones sobre diferentes ámbitos de la realidad del barrio.

El enfoque del programa se encuentra en las áreas urbanas de atención especial, ya

que sobre ellas es que se realiza el análisis para la intervención. De esta forma el artículo 5

define estas áreas como “el barrio o el área urbana geográficamente diferenciables,

mayoritariamente destinados a viviendas habituales, que se encuentran o se pueden

encontrar, si no se actúa, en alguna de las siguientes situaciones:


a) Un proceso de regresión urbanística, como la degradación progresiva de la

edificación o la persistencia de déficits de equipamientos, o bien la insuficiencia o la

falta de calidad de la urbanización, de las redes viarias, de saneamiento y del espacio

público.

b) Una problemática demográfica causada por la pérdida o el envejecimiento de la

población, o bien por un crecimiento demasiado acelerado para que pueda ser asumido

desde el punto de vista urbanístico o de servicios.

c) Una presencia característica de problemas económicos, sociales o ambientales

especialmente graves.

d) Una persistencia de déficits sociales y urbanos importantes, y una problemática de

desarrollo local.”.

Sobre las conclusiones a partir de la ejecución de esta Ley se puede apreciar lo que

Mongil (2010) obtuvo de su análisis: Con relación a las líneas de acción de la Ley, se

apreció que las relacionadas con obras de infraestructura conformaron casi tres cuartas

partes de los proyectos (a 2009), no obstante lo anterior, aclara que los costos de

infraestructura relacionados con la reurbanización barrial, o la construcción de nuevos

equipamientos en relación con la ejecución de programas sociales y económicos podría

generar esta gran brecha.

Con relación a los programas alternos e innovadores que trata la Ley “es destacable

que el desarrollo de la Ley de Barrios haya servido como elemento catalizador para la

formulación de otros programas complementarios específicamente dirigidos a estos barrios.

Así ocurre por ejemplo en los ámbito de salud (programa “Salut als barris”), inmigración

(“Diálegs als barris”), vivienda (convenios específicos de rehabilitación), trabajo

(convenios específicos de formación ocupacional) o participación ciudadana, por citar

algunos ejemplos”. (Mongil, 2010, p.152)

Según el autor, la Generalitat defiende que el desarrollo de la Ley de Barrios ha

fortalecido la cohesión social y la dinamización comunitaria de los barrios, ha mejorado la

imagen que sus habitantes tienen de éstos, ha reducido los déficits y problemáticas

socioeconómicas existentes y ha consolidado unos modelos de gestión de las políticas


públicas basados en la cooperación interadministrativa y la transversalidad entre diferentes

iniciativas sectoriales.

c. El Ejemplo Chileno

Otro gran ejemplo de ejecución de políticas públicas en el nivel barrial, es el programa

Quiero Mi Barrio implementado bajo el mandato de la chilena Michelle Bachelet, el cual

encuentra su sustento normativo en el Decreto Supremo Nº 14 de 2007, que reglamenta el

Programa De Recuperación De Barrios y por la Resolución Exenta N° 4119 de 2008, que

aprueba el Manual De Procedimiento Del Programa Recuperación De Barrios.

El programa se implementó en sus inicios en doscientos barrios del país a través del

Ministerio de Vivienda y Urbanismo – MINVU y bajo un modelo de intervención que

combina criterios de integralidad, intersectorialidad y participación ciudadana. Con ello se

pretende lograr, a escala de barrio, una mayor integración social y urbana, con espacios

públicos recuperados, mejores condiciones de entorno y relaciones sociales fortalecidas.

El objetivo general del programa Quiero mi Barrio es señalado con ciertos matices

como el mejoramiento de la calidad de vida en barri

diseño de un observatorio de infraestructura barrial …...diseño de un observatorio de...

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