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Diagnóstico del programa presupuestario “S071.-Programa de Empleo Temporal” a cargo de la

Dirección General de Carreteras en el Ramo 9.- Comunicaciones y

Transportes

Julio de 2018

Siglas y acrónimos

APF Administración Pública Federal

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

GM Grado de Marginación

MML Metodología de Marco Lógico

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PIB Producto Interno Bruto

PSCT Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018

PR Población de Referencia

PP Población Potencial

PO Población Objetivo

PA Población Atendida

Pp Programa presupuestario

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

UED Unidad de Evaluación del Desempeño

UR Unidades Responsables

Glosario

Árbol del problema.- Es una estructura causal que presenta de manera explícita las causas estructurales, causas intermedias y efectos del problema que pretende atender el programa. El objetivo de este elemento es ayudar a entender la problemática a resolver al presentar en forma esquemática un encadenamiento de causas y efectos.

Árbol de objetivos.- Es una representación de la situación esperada al resolver el problema; con base en el árbol de problemas se genera un esquema en el que los efectos negativos del problema se convierten en fines y las causas que lo originan en medios para lograr estos últimos.

Beneficiario.- Persona que recibe de manera directa algún apoyos de un programa.

Causas: Los elementos que provocan una situación problemática.

Componentes: los tipos de apoyo que entrega un programa.

Diagnóstico. - Documento de análisis que busca identificar el problema que un programa público busca resolver y detallar sus características relevantes.

Efectos.- Consecuencias directas o indirectas de un problema, o de llevar a cabo una acción, política o programa.

Matriz de indicadores para resultados (MIR). - Herramienta de planeación que en forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad los objetivos de un programa, incorpora los indicadores que miden dichos objetivos y sus resultados esperados. También identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores e incluye los riesgos y contingencias que pueden afectar el desempeño del programa.

Metodología de Marco Lógico. - Metodología empleada en la APF para diseñar a los programas presupuestarios, a través de ella se elabora la matriz que describe el fin, propósito, componentes y actividades de un programa público; así como los indicadores, metas, medios de verificación y supuestos correspondientes.

Población de Referencia.- Grupo de personas que comparten características similares.

Población Potencial.- Grupo de personas que presentan el problema identificado por un programa.

Población Objetivo.- Grupo de personas que un programa tiene planeado atender en el corto plazo.

Población Atendida.- Grupo de personas que son beneficiarias de un programa durante un ejercicio fiscal.

Unidades Responsables.- Son la unidad mínima a la que se dota de asignación presupuestaria a las cuales se les asignan recursos del Presupuesto de Egresos de la

Federación. Las UR son las encargadas de ejercer el gasto público federal, conforme a lo previsto en los artículos 24 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 23, fracción IV y 64 fracción I del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y para tales efectos se constituyen a través de una clave de identificación que determina la Unidad de Política y Control Presupuestario.

Presentación

El programa presupuestario (Pp) S071 Programa de Empleo Temporal (PET) actualmente es operado por las siguientes tres dependencias de la Administración Pública Federal (APF): Ramo 20.- Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Ramo 16.- Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y Ramo 9.- Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). El alcance del presente documento se centra en el diagnóstico de política pública de las acciones que la SCT realiza en el marco del PET.

Gráfica 1. Evolución del presupuesto asignado al Pp PET en el PEF

Fuente: Elaboración propia con información del presupuesto asignado en el PEF para cada año.

Los recursos asignados en este sexenio en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) al PET a cargo de la SCT han tenido variaciones considerables, alcanzando su punto máximo en el 2016 con casi 2,000 millones de pesos y se redujo en casi 50% para 2017.

En el contexto del Sistema de Evaluación del Desempeño el PET fue objeto de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2017 – 2018 (ECyR), la cual fue contratada y coordinada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Entre los hallazgos más importantes que se identificaron están los siguientes:

• “La SCT y SEMARNAT no han elaborado un diagnóstico que defina el problema público

que buscan resolver, que examine sus causas y consecuencias y que justifique la intervención pública que llevan a cabo mediante sus respectivos subprogramas del PET”.

$1,579,700,000.00

$1,316,872,805.00

$1,799,500,000.00

$1,860,683,006.00

$1,918,359,995.00

$959,179,997.00

$1,005,113,039.00

$-

$500,000,000.00

$1,000,000,000.00

$1,500,000,000.00

$2,000,000,000.00

$2,500,000,000.00

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

• “No existe un documento que defina la población potencial de los subprogramas del PET ejecutados por la SCT y SEMARNAT”.

En atención a las áreas de mejora antes referidas el presente diagnóstico de política pública tiene como finalidad definir con solidez el problema público que se atiende con el PET desde la SCT, la definición y cuantificaciones de la población potencial y objetivo, la definición de árboles de problemas y objetivos y una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) solida.

En el contexto mexicano, la base metodológica para la elaboración de diagnósticos de política pública es la Metodología de Marco Lógico (MML), misma que señala que el proceso de diseño de un Pp debe seguir las siguientes ocho etapas definidas en la “Guía para el Diseño de la Matriz de Indicadores para Resultados”1:

Esquema 1. Etapas de la MML

Fuente: Tomado SHCP, “Guía para el Diseño de la Matriz de Indicadores para Resultados”, http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/Guia%20MIR.pdf (Fecha de consulta: 15 de julio de 2018), página 16. de Elaboración

El presente documento tiene como finalidad exponer en términos de la MML las características de los diversos elementos que integran el diseño del PET, utilizando como base los “Aspectos a Considerar para la elaboración del diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de

Egresos de la Federación” 2, en los cuales se definen los apartados y características que deben contener los diagnósticos de Pp de nueva creación. Cabe aclarar que se utiliza como base el referido documento en virtud de que el CONEVAL no cuenta con lineamientos específicos para la elaboración o actualización de diagnósticos de Pp que ya se encuentran operando.

La metodología para la elaboración del presente diagnóstico fue de corte cualitativo, a partir de la técnica de investigación de análisis documental.

1 SHCP, “Guía para el Diseño de la Matriz de Indicadores para Resultados”,

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/Guia%20MIR.pdf (Fecha de consulta: 15 de julio de 2018), página 16. 2 SCHP y CONEVAL, “Aspectos a considerar para la elaboración del diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva

creación que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación”,

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/59237/Lineamientos_programas_nuevos_.pdf (fecha de consulta:

10 de julio de 2018).

Contenido

1. ANTECEDENTES .............................................................................................. 1

2. IDENTIFICACIÓN, DEFINICIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA O NECESIDAD .......................................................................................................... 3

2.1. Definición del problema .................................................................................. 3

2.2. Estado actual del problema ............................................................................. 5

2.3. Evolución del problema .................................................................................. 7

2.4. Experiencias de atención ................................................................................. 7

a) Chile ........................................................................................................... 8

b) Perú ............................................................................................................ 9

c) Nicaragua ................................................................................................. 11

d) Honduras .................................................................................................. 12

e) Paraguay ................................................................................................... 13

2.5. Árbol del problema ....................................................................................... 14

Causas del problema ........................................................................................ 16

Efectos del problema ........................................................................................ 22

2.6. Plazo para la revisión y actualización del problema público que atiende el PET ........................................................................................................................... 29

3. OBJETIVOS ...................................................................................................... 29

3.1. Árbol de objetivos. ........................................................................................ 30

3.2. Determinación de los objetivos del PET. ....................................................... 32

3.3. Aportación del Programa a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de la Institución. .......................................................................................................... 33

4. COBERTURA ................................................................................................... 34

4.1. Identificación y caracterización de la Población Potencial .............................. 34

4.2. Identificación y caracterización de la Población Objetivo ............................... 39

4.3. Cuantificación de la Población Objetivo ........................................................ 39

4.4. Frecuencia de actualización de la Población Objetivo. ................................... 34

5. DISEÑO DEL PET ............................................................................................ 41

5.1. Modalidad. ................................................................................................... 41

5.2. Diseño.......................................................................................................... 41

5.2.1. Previsiones para la integración y operación del padrón de beneficiarios. ... 42

5.3. Matriz de Indicadores para Resultados. ......................................................... 45

6. ANÁLISIS DE SIMILITUDES O COMPLEMENTARIEDADES. ................... 49

FUENTES DE INFORMACIÓN .......................................................................... 53

1

1. ANTECEDENTES

De acuerdo con los “Aspectos a considerar para la elaboración del diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de

Egresos de la Federación”, que son el documento base para la elaboración de este diagnóstico, en esta sección se debe identificar y describir el entorno de política pública en el que opera el PET.

El desarrollo de la infraestructura carretera en México coincide con el fin del periodo revolucionario (1910-1924) y los albores del Estado mexicano y las instituciones que le dieron cuerpo3. De acuerdo con el INEGI en 1924 existían 32,5 mil automóviles registrados en el país y al iniciar la década de 1930 México contaba con 1.426 km de carreteras, de las cuales 541 km eran carreteras pavimentadas, 256 km correspondían a carreteras revestidas y 629 km a caminos de terracería4. Desde entonces la necesidad de ampliar la red carretera nacional está fuertemente vinculada al crecimiento del parque vehicular y al crecimiento y dispersión poblacional del país. A partir de 1940, el privilegio otorgado por los gobiernos desarrollistas al transporte carretero como soporte del progreso se expresó en la construcción de carreteras de manera paralela a los ejes troncales establecidos previamente por las vías férreas, definiendo la competencia antes que la complementariedad entre los dos tipos de infraestructuras5.

En esta tesitura, en la década de 1960, el autotransporte superó por primera vez el volumen de carga frente a los ferrocarriles6, y entre 1970 y 1975 la construcción de carreteras experimentó el mayor auge de su historia, momento en que fueron construidos más de 114 mil km de superficie. Aunado a lo anterior, en estos cinco años se conformó la estructura básica de la Red Nacional de Carreteras, de modo que la mayor parte del territorio quedó vinculado y articulado, tomando en consideración las tendencias de urbanización que se manifestaban desde aquellos años. De modo que, la dispersión poblacional entre las localidades rurales y urbanas marcó en gran medida que la Red Nacional de Carreteras priorizara unir los centros poblacionales, de consumo y de producción, dejando sin articular a muchas localidades rurales. Derivado de lo anterior, el contexto rural vio grandes incrementos particularmente en los caminos no pavimentados7.

3 Delgado, G. Historia de México, vol. II. México en el Siglo XX, 4a ed. México: Pearson Educación, 2003. 4 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadísticas históricas de México. Tomo II. http://internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/integracion/pais/historicas/TOMO%20II/EHM%20II-1.1.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018). 5 Flores, J. Infraestructura carretera: construcción, financiamiento y resistencia en México y América Latina http://www.redalyc.org/pdf/3330/333042522007.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018). 6 Mercado et al., en Flores, J. Infraestructura carretera: construcción, financiamiento y resistencia en México y América Latina http://www.redalyc.org/pdf/3330/333042522007.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018). 7 Ibidem.

2

Desde inicios de la década de los ochenta, el desarrollo carretero prácticamente se detuvo y así permaneció hasta 1993, año que presenta un leve incremento en la extensión de la Red Carretera Nacional, aunque nuevamente este fue particularmente acentuado en la red de caminos no pavimentados, que en un solo año crecieron poco más de 51 mil km8. Desde entonces, la construcción de infraestructura carretera ha mantenido una Tasa de Crecimiento Medio Anual (TCMA) de 1.2%, superando los 374 mil km en 2011. De este modo, podemos observar que, a diferencia del periodo anterior, en esta etapa el crecimiento se ha concentrado en las carreteras pavimentadas, las cuales reportan un crecimiento ligeramente mayor (2.4%)9. Así, podemos destacar que la tendencia que resulta mucho más acentuada, si se observa la expansión de las autopistas de cuota, que reportan una TCMA del 9,2%, pasando de 1.106 km en 1988, a más de 8.400 km en 2011. En este sentido, la tendencia a la pavimentación y la privatización de la red de caminos durante este periodo (1994-2013) coincide con el interés de los distintos gobiernos por convertir al territorio nacional en una de las plataformas logísticas más competitivas a través de la construcción y modernización de la red carretera nacional10. Lo anterior se puede observar en que, entre 2006 y 2012 el gobierno invirtió 229 mil millones de pesos (17,6 billones de dólares) para modernizar 16 mil km de la red ya existente y construir otros 3 mil km más11 atendiendo particularmente a los 14 corredores troncales que vinculan los principales centros urbanos con la infraestructura productiva e intermodal del país (puertos, aeropuertos, presas de almacenamiento, presas hidroeléctricas, carboeléctricas, terminales de almacenamiento y gasificación, plantas de tratamiento de aguas residuales, acueductos, gasoductos, oleoductos, etc.). Derivado del modelo de conectividad vial que se ha seguido en la provisión y mejoramiento de la infraestructura vial en las últimas décadas es posible identificar que se ha privilegiado vincular los centros urbanos con las plataformas logísticas del país, para incrementar la productividad, lo cual ha mantenido los mismos niveles de aislamiento en localidades rurales, donde no se dispone de infraestructura vial o la infraestructura es de mala calidad.

Por lo anterior, la implementación de políticas públicas enfocadas a atender los diversos rezagos en las localidades rurales, como el PET son de gran importancia para atender nichos que las políticas públicas implementadas en centros urbanos dejan sin atender.

8 Flores, J. Infraestructura carretera: construcción, financiamiento y resistencia en México y América Latina http://www.redalyc.org/pdf/3330/333042522007.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018). 9 Ibidem. 10 SCT (Secretaría de Comunicaciones y Transportes) (2007). Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012. México. http://www.sct.gob.mx/fileadmin/ProgramaNacional/pni.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018). 11 Sexto informe presidencial 2012, http://calderon.presidencia.gob.mx/informe/sexto/pdf/INFORME_ESCRITO /Sexto_Informe_de_Gobierno.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018).

3

2. IDENTIFICACIÓN, DEFINICIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA O NECESIDAD

2.1. Definición del problema

El problema público que se atiende con la intervención del PET es “Las personas que habitan en localidades rurales con muy alto, alto y medio grado de marginación cuentan con infraestructura vial en mal estado”.

México es un país predominantemente urbano, donde casi tres de cada cuatro personas (72.3%) habitaban en el contexto y modo de vida urbano12. Lo que contrasta con la existencia de alrededor de 190 mil asentamientos con menos de 5 mil habitantes que suponen dispersión poblacional y en algunos casos inaccesibilidad, lo cual repercute en las oportunidades disponibles, puesto que se reducen las economías de escala, de urbanización y de localización. La dispersión poblacional se origina en el patrón histórico y socioeconómico de localización productiva y de asentamientos humanos el cual es complejo de modificar.

En este sentido, las condiciones económicas en nuestro país han generado una distribución desigual del ingreso nacional, está dinámica, ha fomentado la desigualdad social. Ante esta situación se han diseñado instrumentos para conocer las distintas dimensiones del problema, actualmente existen dos herramientas que son fundamentales: El índice de marginación elaborado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y la medición multidimensional de la pobreza diseñado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)13.

12 Sobrino, J. La urbanización en el México contemporáneo https://www.cepal.org/sites/default/files/events/files/jaime_sobrino.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018) 13Consejo Nacional de Población, “Índice de marginación por entidad federativa y municipio 2015”, en https://www.gob.mx/conapo/documentos/indice-de-marginacion-por-entidad-federativa-y-municipio-2015 (Fecha de consulta : 14 de julio 2018)

4

Es importante señalar que el primero se enfoca en el análisis territorial, es decir, la población que vive en zonas marginadas14 y el segundo establece umbrales15 (líneas de pobreza, carencias que impiden el ejercicio de los derechos humanos). Aunque para el análisis nos centraremos en la herramienta utilizada por CONAPO, es importante, mencionar que son instrumentos complementarios y enfatizan las distintas dimensiones que caracterizan el elevado rezago en infraestructura vial que presentan algunas localidades del país. En este sentido, la marginación da cuenta del fenómeno estructural con relación al desarrollo socioeconómico que existe en nuestro país. El cual dificulta la propagación del progreso a todos los grupos sociales, y repercute en la estructura productiva y se expresa en desigualdades territoriales16. La marginación es un fenómeno multidimensional y estructural originado, en última instancia, por el modelo de producción económica expresado en la desigual distribución del progreso, en la estructura productiva y en la exclusión de diversos grupos sociales, tanto del proceso como de los beneficios del desarrollo (Figura 1).

De las cuatro dimensiones presentadas en el esquema anterior se destaca la distribución de población en el territorio nacional ya que las localidades de menos de 2500 habitantes, enfrentan características adversas por el nivel de conectividad vial, la calidad

14 ídem 15 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, “Medición multidimensional de la pobreza”, en https://www.coneval.org.mx/InformesPublicaciones/FolletosInstitucionales/Documents/Medicion-multidimensional-de-la-pobreza-en-Mexico.pdf (Fecha de consulta: 14 de julio 2018) 16 Consejo Nacional de Población, “Concepto y dimensión de la marginación”, en http://www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/Resource/1755/1/images/01Capitulo.pdf, (Fecha de consulta: 14 de julio 2018)

5

y disponibilidad de la infraestructura y la cercanía de algún centro de abastecimiento, centro de salud y servicios educativos (Tabla 1). De este modo, la marginación permite identificar las carencias que impiden a la población obtener los recursos necesarios para potenciar las capacidades básicas para lograr el ejercicio pleno de sus vidas17.

Tabla 1. Zonas rurales cercanas a una carretera

Número de habitantes Localidad % Población % De 1 a 249 56,318 78.9% 2,055,742 15.4%

De 250 a 499 6,429 9.0% 2,301,557 17.3% De 500 a 999 5,095 7.1% 3,614,205 27.1%

De 1,000 a 2,499 3,543 5.0% 5,367,908 40.2% Total 71,385 100.0% 13,339,412 816.7%

Fuente: Estimaciones del CONAPO e IMT.

2.2. Estado actual del problema18

La conectividad vial en México enfrenta grandes limitantes para establecer una red articulada que integre a las localidades más alejadas por sus condiciones geográficas y orográficas. Derivado de lo anterior, el número de habitantes de las localidades aisladas es un determinante de la provisión de infraestructura vial, por diversos factores como las limitaciones del gasto en infraestructura vial de los gobiernos locales y los elevados costos que representan el mantenimiento y operación de la infraestructura vial. Si bien, la Red Rural Estatal provee gran parte de la conectividad vial, no es suficiente para conectar a las localidades más marginadas y alejadas de los centros urbanos. Por ello, el número de kilómetros de la Red Rural Municipal requiere extender su longitud para proveer conectividad a las localidades con los más altos grados de marginación del país (Gráfico 2).

17 Consejo Nacional de Población. 18 En el desarrollo de esta sección nos situamos en el statu quo que presentaba el sector espacial antes de la implementación del Pp P001.

6

Gráfico 2. Inventario de la Red Rural y Alimentadora, 2017 (Km.)

Fuente: Elaboración propia con datos de la SCT.

En este sentido, además de centrar el análisis en la extensión de la Red Rural de caminos y alimentadoras en operación en país, se debe destacar el estado de guarda la infraestructura vial. En general, cerca del 70% de la Red Rural de caminos y alimentadoras se encuentra en estado regular y malo (Gráfico 3), lo anterior, derivado de las limitaciones para invertir en este tipo de infraestructura por parte de los gobiernos locales (Gráfico 1).

Gráfico 3. Estado de la Red Rural y Alimentadora, 2017

Fuente: Elaboración propia con datos de la SCT.

93,705.16

1,406.55

148,310.25

3,360.45

31,452.01

69,394.38

Longitud de la Red Alimentadora

Estatal

Red Alimentadora Federal

Red Rural Estatal

Red Rural Federal

Red Rural Municipal

Brechas

41%31% 31% 31% 31%

38%41% 41% 41% 41%

21%28% 28% 28% 28%

Longitud de la Red

Alimentadora Estatal

Red Alimentadora

Federal

Red Rural Estatal Red Rural Federal Red Rural Municipal

Estado de la Red Bueno Estado de la Red Regular Estado de la Red Malo

7

2.3. Evolución del problema

De acuerdo con los “Aspectos a considerar para la elaboración del diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de

Egresos de la Federación”, que son el documento base para la elaboración de este diagnóstico, en esta sección se debe de realizar un análisis con información de tipo cuantitativo y/o cualitativo de la evolución del problema o necesidad que se pretendan atender con el Pp propuesto o con cambios sustanciales y, en su caso, considerando las distintas regiones y grupos afectados o involucrados, con el fin de identificar cambios en el tiempo que puedan aportar a la determinación de las causas y consecuencias del problema o necesidad, destacando por qué es importante su atención.

2.4. Experiencias de atención

En el mundo se han implementado diferentes acciones que buscan proveer la infraestructura necesaria para contrarrestar las condiciones de aislamiento que enfrentan algunas localidades rurales. Actualmente países como Chile, Perú y México ya cuentan con programas consolidados, en otros como, Argentina19 comienza a manifestarse la necesidad de impulsar acciones para atender esta situación. Por tanto, se realiza un análisis comparado de los países que cuentan con un programa enfocado a brindar servicios de infraestructura, necesarios para garantizar el desarrollo de las regiones rurales. De esta manera, en la tabla 2 se presenta un comparativo de los programas y el tipo de entregables que generan:

Tabla 2. Cuadro comparativo sobre los Programas de Infraestructura Rural de acuerdo con el tipo de entregables que generan

México Chile Perú Nicaragua Honduras Paraguay Secretaria de comunicaciones y Transportes

Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE)

Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Ministerio de Transporte e Infraestructura

Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda

Ministerio de Transporte y Obras Públicas

Programa de Empleo Temporal (PET)

Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial (PIRDT)

Programa de Transporte Rural Descentralizado (PTRD)

Programa de Integración Vial

Programa Vial del Corredor Agrícola

Proyecto de Conectividad de Transporte

Mejoramiento de vialidades.

Proyectos de limpieza, rehabilitación y mejoramiento de caminos.

Agua potable (agua para consumo humano y para procesos productivos)

Saneamiento (evacuación y tratamiento de

Mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura vial. Fomentó al desarrollo y

Pavimentación y Construcción de vialidades. Construcción y mejora del

Pavimentación y Construcción de Vialidades. Mejoramiento de las Tuberías del Drenaje.

Pavimentación de rutas existentes. Limpieza de alcantarillas y excavación de

19 El Proyecto de Caminos Rural fue presentado en 2014 en la Cámara de Senadores de Argentina y actualmente se encuentra en fase de desarrollo. http://www.senado.gov.ar/upload/23597.pdf (Fecha de consulta 7 de julio 2018)

8

Acciones de conservación y reconstrucción de caminos rurales y alimentadoras.

aguas servidas domiciliarias)

Electrificación (Domiciliaria y productiva)

Conectividad (Caminos, Pasarelas y puentes)

Telecomunicaciones (infraestructura y tecnología de información y comunicaciones).

capacidades locales. Acciones enfocadas a mejorar las políticas de regulación e institucionalidad. Transporte y Desarrollo Rural.

servicio de drenaje. Señalamiento vial.

Instalación de Muros de Contención.

zanjas de drenaje. Señalamiento Vial.

Fuente: Elaboración propia con datos del PET, PIRDT, PTRD, Programa de Integración Vial, Programa Vial del Corredor Agrícola y el Proyecto de Conectividad de Transporte.

a) Chile

El Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial (PIRDT) representa un instrumento de inversión de carácter regional que busca potenciar el desarrollo productivo y social en forma sostenible en comunidades rurales de ingresos bajos, con una media a baja concentración poblacional y con déficit en infraestructura. Dentro de los entregables que genera el PIRDT se encuentran:

• Agua Potable (Agua para consumo humano y para procesos productivos) • Saneamiento (Evacuación y tratamiento de aguas servidas domiciliarias) • Electrificación (Domiciliaria y productiva) • Conectividad (Caminos, Pasarelas y puentes) • Telecomunicaciones (Infraestructura y tecnología de información y

comunicaciones)

Precisamente en las acciones encaminadas a mejorar la conectividad de las comunidades, se considera la inversión, operación y mantenimiento de la Infraestructura de caminos secundarios. Y tiene por objetivo apoyar al desarrollo de comunidades donde la infraestructura es inexistente o precaria, para la gestión, operación y mantenimiento de infraestructura en zonas rurales con población semiconcentrada y dispersa.

La base principal del PIRTD es la inversión en infraestructura, para proveer esta herramienta en las comunidades rurales existe un proceso de planificación altamente participativo, en el cual se contempla a los actores involucrados (públicos, privados y comunitarios) para dar validez a las iniciativas de inversión. A través de este enfoque la infraestructura será erigida beneficiando los sectores económicos que los actores han

9

definido y consensuado como prioritarios, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida y elevar los niveles de ingresos en las comunidades que por su aislamiento o baja concentración poblacional no han logrado un desarrollo económico20.

En el rubro de conectividad el PIRTD se encarga de financiar la construcción, rehabilitación y conservación de caminos rurales que posibiliten el ingreso de autobuses y vehículos de carga livianos, caminos de herradura. Respecto a la construcción de caminos, la premisa de los trabajos será optimizar a bajo costo, los tiempos de transporte de carga liviana y de pasajeros, así como mejorar la accesibilidad brindando superficies de alta calidad que soporten las condiciones del entorno durante todo el año. En el siguiente cuadro se muestran los trabajos elegibles para el proyecto21.

Tabla 3. Tipo de proyectos elegibles por el PIRD en materia de conectividad.

Obras de Mejoramiento Obras de Construcción Obras de Mantenimiento

• Caminos nuevos y existentes.

• Realineación de caminos. • Ensanches y Angosturas.

• Fundación de estructuras • Fundación de terraplenes

y taludes. • Recubrimientos asfálticos

• Ensanchamiento de caminos para crear continuidad en segmentos específicos.

• Puentes menores caminos de herradura y pasarelas

• Terraplenes y soleras

• Obras de puentes de más de 25 metros*

El PIRD intervendrá cuando no se pueda contar con un mecanismo público regular, se apoyará a través de proveedores locales de servicios para operar y mantener la infraestructura de conectividad.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Guía operativa del PIRDT. *El costo no debe superar el millón de dólares.

El PIRTD con la finalidad de distribuir su presupuesto en las demarcaciones territoriales seleccionadas no asigna recursos a proyectos con alto costo, ya que reduciría la cantidad de obras a ejecutar durante la fase de implementación.

b) Perú

El Ministerio de Transporte y Comunicaciones del Perú, originalmente con el Programa de Caminos Rurales, y luego a través de Provías Descentralizado, ha venido ejecutando inversiones en las redes vial departamental y rural afirmadas, mejorando con ello el estado de transitabilidad y accesibilidad de la población rural a mercados y servicios públicos. Del año 1995 al 2006 ejecutó el Programa de Caminos Rurales (Fases I y II); en el año 2007 continuó con el Programa de Transporte Rural Descentralizado (PTRD)

20 Gobierno de Santiago, “Antecedentes Generales informe Final del PIRDT” en https://www.gobiernosantiago.cl/wp-content/uploads/2015/12/Antecedentes-Generales-informe-final-PMDT-RM.pdf (Fecha de consulta 7 de julio 2018) 21 Ministerio del Interior ,“Guía operativa del PIRDT” en http://www.subdere.gov.cl/sites/default/files/documentos/res_1034_aprobada_0.pdf Fecha de consulta 7 de julio 2018)

10

y el Programa de Caminos Departamentales (PCD), que culminaron en diciembre de 2013 y junio de 2014 respectivamente. Con dichos programas se rehabilitaron 16,738 Km de caminos vecinales, 3,930 Km de caminos departamentales y 9,167 Km de caminos de herradura; asimismo, se brindó mantenimiento periódico y rutinario a los caminos vehiculares, promoviéndose para esto último la creación de 835 microempresas rurales.

El PTRD es el instrumento de inversión que tiene por objetivo elevar el nivel de desarrollo rural a través de la construcción de infraestructura vial, la cual permite mejorar el acceso y distribución de bienes y servicios básicos. Es prioridad del sector público brindar la infraestructura necesaria a las comunidades que por su condición geográfica han visto rezagado su crecimiento económico. Por lo tanto, la integración de la población rural a través de la construcción de infraestructura carretera que permita la reducción de los costos de transportes tendrá un efecto significativo en los sectores económicos relevantes dentro del contexto de su región. El enfoque de los proyectos financiables por el PTRD son los siguientes22:

• Viales. • De desarrollo y capacidades locales. • De políticas, regulación e institucionalidad. • Transporte y Desarrollo Rural.

Entre los aspectos relevantes del PTRD se encuentra el acceso al financiamiento, ya que no se toma en cuenta la demanda remitida a los gobiernos locales, sino la priorización establecida en el Plan Vial Provincial Participativo(PVPP). El PVPP es la herramienta de los gobiernos locales para planificar de manera eficiente las vías rurales identificando los principales accesos que enlacen las zonas productivas de la región con el resto del país tomando en cuenta la opinión de los actores relevantes (públicos, privados y comunitarios) para el desarrollo del proyecto23. Por último, el PVPP toma en cuenta las dinámicas sociales y económicas de cada región por lo cual, se realiza una revisión periódica a la planificación de la infraestructura vial para potenciar de manera adecuada el crecimiento económico de la región.

A continuación, se muestra un listado de los proyectos en Infraestructura de transporte rural que contempla el PTRD:

• Rehabilitación de caminos vecinales • Mantenimiento periódico de caminos vecinales

22 Ministerio de Transportes y Operaciones, “ Manual de Operaciones del Programa de Transporte Rural Descentralizado” en http://www.proviasdes.gob.pe/doc/nosotros/MOP/PTRD/mop_ptrd.pdf (Fecha de Consulta : 7 de mayo 2017) 23 Ibídem.

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• Mejoramiento de caminos de herradura • Mejoramiento y construcción de puentes y pontones

Los proyectos tienen la finalidad de brindar vías de acceso en condiciones operativas y a bajo coste, sin embargo, no contempla cambios en el trazado de las vías u operaciones de ensanche de las mismas. El mantenimiento rutinario de los caminos rehabilitados será prioridad de los gobiernos locales.

c) Nicaragua

El Programa de Integración Vial apoya el mejoramiento de caminos rurales existentes, a través de los siguientes componentes operativos: i) Mejoramiento de las Vías, que contempla la pavimentación, construcción y mejora de drenajes, colocación de señalización vertical y horizontal, ejecución de las medidas de manejo ambiental y social requeridas, y la supervisión de obras; y ii) Administración y Gestión, que contempla recursos para el financiamiento de servicios auditoría, monitoreo y evaluación, asesorías y asistencias técnicas, estudios de preinversión y de diseño, y los estudios ambientales y sociales que sean requeridos24.

Las obras que implementó el Programa de Integración Vial tienen como finalidad mejorar la movilidad de bienes y servicios básicos a través de las regiones rurales, además de fomentar la integración de la población rural a la economía nacional, proporcionando las oportunidades necesarias para mejorar sus condiciones socioeconómicas y mejorar el potencial productivo de la región.

Las obras se costearon con un presupuesto de 92,5 millones de dólares25 y tienen como prioridad:

• Reducir los costos promedios de operación vehicular • Reducir los tiempos promedio de recorrido • Promover y facilitar el uso de la infraestructura de transporte de carga y

pasajeros.

La obra que actualmente encabeza el programa se encuentra en desarrollo y es el corredor Pantasma-Wiwili, para el cual únicamente se tiene contemplada la participación de los gobiernos locales que atraviesan dicha región, sin embargo, la responsabilidad de los recursos, así como los estudios y la viabilidad del proyecto se encuentran a cargo del Ministerio de Transporte e Infraestructura.

24Banco Interamericano de Desarrollo “Informe de Gestión Ambiental” https://www.mti.gob.ni/images/stories/Documentos/Ambiental/IGAS%20PROGRAMA%20DE%20INTEGRA CION%20VIAL%20(NI-L1092).pdf (Fecha de consulta : 7 de Julio 2018) 25 Banco Interamericano de desarrollo, “Programa de Integración Vial y de Impacto” en https://www.iadb.org/es/project/NI-L1092 (Fecha de consulta: 7 de Julio 2018)

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Con este programa se ha impulsado el desarrollo de los sectores agropecuarios y turísticos de la región mejorando la accesibilidad a nivel rural, por otro lado, al crear rutas de acceso a estas localidades se facilitó su acceso a servicios educativos que permiten reducir los altos niveles de marginación social de la zona.

d) Honduras

La Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda a través del Programa Vial del Corredor Agrícola tiene como objetivo mejorar de forma sostenible las condiciones de transporte de carga y pasajeros en las zonas rurales dedicadas a la agricultura, el comercio y la ganadería, para mejorar la conectividad del sector rural se construyeron 137 km de carretera26 divididos en cuatro tramos principales.27

Dentro de los entregables del programa se consideran:

• Trabajos de terracería. • Instalación de tuberías para mejorar la calidad del drenaje. • Se construyeron cunetas revestidas, bordillos y gaviones. • Obras de control de erosión. • Construcción de muros de contención. • Señalamiento de control de velocidad. • Pavimentación sobre una base granular de entre 20 y 25 centímetros de espesor

en los cuatro principales tramos que componen el Corredor Agrícola.

En conjunto estas obras tienen como premisa mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales dentro del área de influencia del proyecto, mejorar los costos y tiempos de transporte de carga y pasajeros, incrementar la interacción regional en la zona y fomentar el turismo en las regiones que anteriormente no contaban con un acceso carretero adecuado.

Por último, el programa está financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y cuenta con un presupuesto de 22,400 millones de dólares28, el financiamiento está a cargo de la unidad de Inversión Estratégica de Honduras la cual se encarga de gestionar los programas de desarrollo que cuentan con aportaciones nacionales e internacionales.

26 Gobierno de la República de Honduras, “Inauguración de 53.6 km del Corredor Agrícola” en http://www.mcahonduras.hn/2017/09/01/presidente-inaugura-53-6-kilometros-del-corredor-agricola/ (Fecha de Consulta : 7 de julio 2018) 27 Gobierno de la República de Honduras, “Corredor Agrícola”, en http://www.mcahonduras.hn/corredor-agricola , (Fecha de Consulta: 8 de julio 2018). 28 Ibídem.

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e) Paraguay

El Ministerio de Obra Pública y Comunicaciones de Paraguay (MOCP) es la unidad ejecutora del Proyecto de Conectividad y Transporte a través de la Dirección de Vialidad29 (DV), la DV es el principal interlocutor entre el MOCP y el Banco Mundial (BM), así como de las dependencias funcionales encargadas de la implementación técnica del proyecto. Dentro de los entregables del proyecto se encuentran:

• Repavimentación de 320 km de rutas existentes. • Bacheo Superficial • Bacheo Profundo • Sellado de Fisuras • Juntas para Puentes. • Limpieza de alcantarillas • Señalización vertical • Bacheo Superficial • Riego de Imprimación • Defensas metálicas • Excavación de zanjas de drenaje

El Proyecto de Conectividad y Transporte contó con un presupuesto de 100 millones de USD y el financiamiento fue otorgado por un préstamo del BM, con la intención de promover el desarrollo al minimizar los costos de transporte y mejorar la conectividad vial en los departamentos geográficos por donde cruza el proyecto, los cuales contaran con la infraestructura necesaria para activar la economía de la zona. Se estima que para el tramo uno y dos se beneficien a un 82.7% y a un 80.6% de agricultores y productores agropecuarios respectivamente30.

29 Ministerio de Obras Públicas y Telecomunicaciones de Paraguay, “Marco de Gestión Ambiental y Social”, en https://www.mopc.gov.py/mopcweb/pdf/transpRevBM6mayo2016.pdf (Fecha de Consulta: 8 de julio 2018). 30 Ministerio de Obras Públicas y Telecomunicaciones de Paraguay “Marco de Planificación para Pueblos Indígenas” https://www.mopc.gov.py/mopcweb/userfiles/files/MPPI%20PY%20TranspRevBM%206mayo20 16.pdf (Fecha de Consulta: 8 de julio 2018).

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2.5. Árbol del problema

El árbol del problema es una herramienta metodológica que permite identificar el problema público que un Pp busca resolver, examinar los efectos que provoca e identificar las causas que lo generan. A partir del árbol de problemas puede visualizarse la situación deseada, identificar medios para alcanzarlo y definir el mecanismo de intervención más pertinente para su atención31.

Cabe precisar que en los árboles de problemas las causas son los elementos o situaciones que provocan el problema y los efectos sus consecuencias directas o indirectas32.

En la figura se presenta el árbol del problema del Pp PET. En la parte inferior se presentan las principales causas del problema y en la parte superior se observan sus consecuencias o efectos. Mientras que en la parte superior se encuentra la consecuencia última del problema que atiende el Pp que es “La población que habita en las localidades rurales con muy alto, alto y medio grado de marginación presenta limitantes para su desarrollo social y económico”.33

31 Diario Oficial de la Federación, “Lineamientos generales para la elaboración de diagnósticos de cuyos resultados se obtienen propuestas de atención de Programas de Desarrollo Social”, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5089652&fecha=07/05/2009 (Fecha de consulta: 15 de mayo de 2018). 32 Ibíd. 33 Cabe precisar que no hay una relación directa con alguno de los objetivos del Programas Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018.

15

Esquema 2. Árbol del problema

Fuente: Elaboración propia.

16

Causas del problema

Presupuesto limitado a nivel municipal

Actualmente los gobiernos estatales y municipales poseen mayores espacios de autonomía y mayores recursos. Por un lado, en los procesos de toma de decisiones de los gobiernos en la formulación y diseño de las acciones de gobierno convergen una mayor cantidad de actores. Y, por otro lado, la capacidad de los municipios en la recaudación de ingresos propios ha manifestado un sistema federal más descentralizado. Sin embargo, existen enormes asimetrías en los montos recaudados por los municipios en función de su urbanización. Esto ha generado que en la mayoría de los casos prevalezca una enorme dependencia con respecto a las transferencias federales. Además, existen municipios que no poseen la capacidad técnica ni administrativa para recaudar y dotar de servicios de forma eficiente. Dado que poseen transferencias federales sustanciosas, producto de una descentralización sin seguimiento, no poseen incentivos para ejercer su autonomía de gestión34.

Dentro de esta dinámica se observa que el sistema federal fiscal persiste centralizado. Con lo cual se puede observar que solo un pequeño grupo de municipios ha podido frenar la dependencia con la recaudación de ingresos propios. Sin embargo, el promedio de los municipios a nivel nacional puede hacer frente al 45% de sus egresos totales con sus ingresos tributarios (Gráfico 4).

Gráfico 4. Porcentaje de Ingresos Tributarios de los Egresos Totales municipales, 2016

34 Rodríguez, V. La descentralización en México: de la reforma municipal a Solidaridad y el nuevo federalismo, FCE, 1999. (Fecha de consulta 7 de julio 2018).

17

Fuente: Elaboración propia con datos de las Finanzas Públicas Municipales, INEGI.

Elevada dispersión de población

Si bien México, ha transitado hacía la urbanización desde la mitad del siglo pasado, donde se observaron directrices propias del proceso urbanizador para armonizar las tendencias demográficas con las exigencias del desarrollo sustentable y superar las situaciones extremas de la distribución territorial de la población (la gran concentración urbana y la enorme dispersión de los asentamientos rurales pequeños). Actualmente existe una gran cantidad de localidades que da cuenta de la dispersión de la población en localidades de menor tamaño y, por ende, de la dificultad para proporcionar bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus habitantes35.

En este sentido la elevada fragmentación y dispersión de la población rural eleva los costos de transporte, reduce la calidad de los servicios públicos y fomenta la producción

35 Consejo Nacional de Población, Informe de Ejecución del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, http://www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/ Resource/205/1/images/Cap10.pdf (Fecha de consulta 7 de julio 2018).

- 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00

Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Coahuila

Colima

Chiapas

Chihuahua

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

México

Michoacán

Morelos

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

18

de autoconsumo. Esto incide negativamente en el proceso de desarrollo y en los niveles de marginación y pobreza36. En conclusión, en México persiste una elevada cantidad de habitantes que se distribuyen de forma dispersa en localidades de menos de 2,500 habitantes (Gráfico 5).

Gráfico 5. Concentración de habitantes por tipo de localidad,2015.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Intercensal 2015, INEGI.

Condiciones orográficas poco favorables para el acceso a localidades rurales

El acceso y el grado de aislamiento de muchas localidades a nivel nacional, se deriva de la difícil situación orográfica de los lugares en que se localizan. Ello representa un reto para la provisión de servicios y su integración productiva, que, se refleja en sus elevados niveles de marginación. Las condiciones orográficas del país y el grado de aislamiento y marginación confieren características a las localidades rurales como: precariedad de la vivienda, la localización en zonas de alto riesgo de los asentamientos y la escasa tecnificación de la producción.

Aunque la dispersión es una característica generalizada de las comunidades rurales, existe una importante variabilidad en su grado de aislamiento y factibilidad de integración económica. En este sentido, las localidades pequeñas y aisladas están principalmente concentradas en las zonas montañosas de la Sierra de Chiapas, la Selva Lacandona, la Sierra Tarahumara, la zona serrana de Guerrero y Oaxaca y en la Sierra Madre Oriental, entre Puebla y Veracruz37. Lo cual evidencia, la dificultad de acceder a estas localidades (Tabla 4).

Tabla 4. Zonas rurales cercanas a una carretera

Número de habitantes Localidad % Población %

De 1 a 249 56,318 78.9% 2,055,742 15.4%

De 250 a 499 6,429 9.0% 2,301,557 17.3%

De 500 a 999 5,095 7.1% 3,614,205 27.1%

De 1,000 a 2,499 3,543 5.0% 5,367,908 40.2%

Total 71,385 100.0% 13,339,412 100.0%


36 Ídem. 37 Ídem.

27,486,214

17,827,660

11,569,504

6,426,318

56,221,057

Menos de 2 500 habitantes

2 500-14 999 habitantes



100 000 y más habitantes

19

Elevados costos de oportunidad para los municipios en la realización de inversión en construcción y mantenimiento de la infraestructura vial

La estructura de las finanzas públicas municipales, producto del sistema federal mexicano, evidencia enormes carencias en la gestión pública local, sobre todo en los municipios rurales o con un reducido número de habitantes. Donde es posible observar las dificultades que poseen los municipios para ejercer inversión en construcción y mantenimiento de la infraestructura vial, ya que, los gastos operativos de los municipios en México se encuentran por encima de los ingresos tributarios que disponen (Gráfico 6).

Gráfico 6. Ingresos tributarios y egresos operativos a nivel municipal, 2016 (mmdp)

Fuente: Elaboración propia con datos de las Finanzas Públicas Municipales, INEGI.

Autonomía de gobiernos estatales y municipales para el ejercicio de su presupuesto

La autonomía estatal para el ejercicio del presupuesto se encuentra en el artículo 116 de la constitución, en el apartado II, el cual señala que todos los organismos autónomos reconocido presentaran sus proyectos de presupuesto, en los cuales, se debe incluir un tabulado con las respectivas remuneraciones que se propone, recibirán los servidores públicos. Por otro lado, se establece que los estados contaran con entidades de fiscalización, estos órganos contaran con autonomía técnica y de gestión, es decir, podrán decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, dentro del

0.00

2000.00

4000.00

6000.00

8000.00

10000.00

12000.00

14000.00

Ag

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Yu

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n

Za

cate

cas

Ingresos tributarios Egresos sin inversión pública

20

marco normativo correspondiente38. Estas entidades deberán fiscalizar las acciones de Estados y Municipios correspondientes a los fondos, recursos locales y deuda pública.

Respecto a la prestación de servicios públicos el apartado VII del mismo artículo se indica que la Federación y los Estados, dentro del marco de la ley podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos.39 Esto solo será posible cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario, sin embargo, no se indica de manera clara las situaciones particulares en las cuales puedan compartir la responsabilidad.

De la misma forma los Estados están facultados para celebrar convenios con sus municipios, para que éstos asuman la prestación de los servicios, sin embargo, únicamente se menciona que el convenio solo será posible cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Al existir esta ambigüedad no se especifica las acciones concretas en las cuales puedan coordinarse estados y municipios para ejecutar obras en materia de infraestructura vial.

En lo referente al ejercicio del presupuesto municipal, el artículo 115 de la constitución, en el apartado IV, indica que éstos administrarán libremente sus recursos, los cuales están conformados por los bienes, así como las contribuciones tributarias y otros ingresos.

En este sentido, los municipios en el ámbito de su competencia pueden proponer a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones sobre la propiedad inmobiliaria40. De este modo, si bien los municipios cuentan con libertad administrativa para proponer las cuotas y tarifas, no cuentan con la autoridad para establecerlos directamente.

Respecto a los egresos “Los presupuestos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles”.41 Únicamente incluyen los salarios que reciben los servidores públicos municipales. El presupuesto es ejercido de forma directa por el municipio o a través de quien, en su caso, el municipio autorice.

Insuficiente coordinación entre los órdenes de gobierno para la construcción y mantenimiento de la infraestructura vial

De acuerdo con la literatura sobre las relaciones intergubernamentales (RIG), la superación de las desigualdades regionales depende principalmente de inversiones en infraestructura de transporte y comunicaciones que contribuyan a reducir los costos de

38 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “Art. 116” en http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/articulos/116.pdf (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 39 Ídem. 40 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “Art. 115”, en http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/articulos/115.pdf (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 41 Ídem.

21

conexión de las zonas más atrasadas a los centros de consumo42. En este sentido, dada la naturaleza de las finanzas públicas municipales, este tipo de inversión no debe atribuirse a los gobiernos municipales, sino que debe ser asumida por los gobiernos estatales o por el gobierno federal. La coordinación entre los órdenes de gobierno para la construcción y mantenimiento de la infraestructura vial se enmarca en el contexto de las RIG del sistema federal mexicano. Las RIG se definen como los vínculos de coordinación, cooperación, apoyo mutuo e intercambio de acciones que se dan entre dos o más instancias de gobierno43. En este sentido, las RIG no pueden entenderse fuera del entramado institucional y normativo del federalismo mexicano, donde destacan algunos de los principios organizativos del federalismo que pueden identificarse, como son: la participación, preservación del orden, subordinación, representación, coordinación, supremacía constitucional, autonomía de los estados, garantías institucionales, solidaridad, concertación, distribución de competencias y formación de la voluntad federal44. De acuerdo con la literatura de las RIG es posible identificar cualquier asunto público cómo un proceso de relaciones intergubernamentales, con una etapa de adopción de decisiones y su vinculación a las políticas públicas45. Así, la insuficiente coordinación e interacción entre los diferentes niveles de gobierno del sistema federal mexicano, puede observarse al analizar la forma en la que se ejerce el gasto en infraestructura carretera en México, destacando su ejercicio por ser en su mayoría de origen federal, donde la coordinación y la vinculación multinivel cobran una relevancia secundaria.

En este sentido, se destaca la coordinación que existe a través de la SHCP, que ha establecido desde el sexenio 2006-2012 cuatro esquemas de transferencias para los gobiernos estatales y municipales, además del gasto federalizado del Ramo 3346. El Fondo de Accesibilidad para las Personas con Discapacidad47 promueve obras y acciones para la integración de los individuos con capacidades diferentes al entorno físico. El Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal financia múltiples obras de infraestructura vial y urbana, como: la pavimentación de 42 Da Silveira, M. Las transferencias intergubernamentales entre los estados y municipios brasileños, https://www.researchgate.net/profile/Joel_Ruiz3/publication/318949670_Federalismo_y_relaciones_intergubernamentales_en_Mexico_y_Brasil/links/598796acaca27266ada22845/Federalismo-y-relaciones-intergubernamentales-en-Mexico-y-Brasil.pdf (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 43 Hernández, A.M. Relaciones intergubernamentales, Espacios Públicos, vol. 9, núm. 18, 2006, pp. 36-53 http://www.redalyc.org/pdf/676/67601804.pdf (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 44 Ibídem. 45 Merino, M. et. al. Cambio político y gobernabilidad, México, Colegio Nacional de Ciencia Política, 1992. (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 46 Diario Oficial de la Federación, Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la Distribución y Calendarización para la Ministración durante el Ejercicio Fiscal 2018, de los Recursos Correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5508435&fecha=20/12/2017 (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 47 Diario Oficial de la Federación, Lineamientos de Operación del Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470385&fecha=31/01/2017 (Fecha de consulta 7 de julio 2018).

22

calles y avenidas; el mantenimiento de vías; la construcción y rehabilitación de la red de agua potable; ciclovías; puentes; alumbrado público; drenaje y alcantarillado, entre otros48. El Fondo Regional apoya a los 10 estados con menor índice de desarrollo humano mediante programas y proyectos carreteros, de salud y educación. En estos tres primeros fondos, los gobiernos estatales convienen y ejecutan las obras o acciones. El Fondo Metropolitano49 promueve, en zonas metropolitanas decretadas, obras de infraestructura del transporte público, vialidad urbana, agua potable y drenaje, seguridad pública y otras acciones de desarrollo y medio ambiente. Para el ejercicio del Fondo Metropolitano se constituye un Consejo para el Desarrollo Metropolitano y un fideicomiso de administración e inversión, ambos de carácter estatal. El consejo referido determina la participación de los municipios50.

Efectos del problema

Elevados costos para el traslado de bienes y servicios.

El traslado de bienes y servicios representa uno de los eslabones más importantes de la cadena productiva y de comercialización en cualquier economía. En este sentido, el gasto en servicios de peaje y uso de infraestructura vial representa el segundo desembolso más importante dentro de la estructura de costos de los productores mexicanos (Grafico 7).

48Diario Oficial de la Federación, Lineamientos de Operación del Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470387&fecha=31/01/2017 (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 49 Diario Oficial de la Federación, Lineamientos de Operación del Fondo Metropolitano, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470389&fecha=31/01/2017 (Fecha de consulta 7 de julio 2018). 50 ídem.

23

Gráfico 7. Gasto por consumo a precios constantes de bienes y servicios de autotransporte

de carga en México 2014-2016

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Anual de Transporte, INEGI.

Insuficiente abasto de bienes y servicios.

La seguridad alimentaria51 es un concepto en el cual México ha quedado rezagado. La evidencia teórica señala que el desabasto rural y la inseguridad alimentaria afecta a la mayoría de las comunidades rurales del país 52. Se estima que más de la cuarta parte de los mexicanos tiene un acceso deficiente a la alimentación, siendo las zonas con características rurales las que presentan en su mayoría esta carencia53. Esto se debe a factores que se encuentran relacionados, las condiciones geográficas de las localidades rurales dificultan el acceso y distribución de bienes. Por otro lado, las condiciones económicas de los pobladores dificultan la obtención y acceso a estos bienes. Estas condiciones aumentan la condición de vulnerabilidad en la población, lo que fomenta el padecimiento de enfermedades gastrointestinales y desnutrición.

51 Estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico y económico a los alimentos que necesitan en calidad y cantidad que garantice su bienestar y desarrollo. 52 Urquia N. La seguridad alimentaria en México http://www.scielo.org.mx/pdf/spm/v56s1/v56s1a14.pdf, (Fecha de consulta 15 de julio 2018) 53 Ídem.

31,472,188

3,776,868

206,079

6,512,502

33,189,816

5,587,343

160,298

7,042,239

33,816,537

4,419,785

182,636

7,979,487

Gastos por consumo de combustibles y lubricantes

Gastos por alquiler de equipo de transporte

Gastos por pago de honorarios o comisiones

Gastos por servicios de peaje y uso de infraestructura e

instalaciones especializadas

2016 2015 2014

24

Por otro lado, es necesario, garantizar el acceso a servicios básicos a la energía eléctrica, servicios sanitarios, agua potable y educación para garantizar un cambio económico significativo en áreas rurales54. Sin embargo, no se puede garantizar agua potable, sin la infraestructura de bombeo adecuada. La accesibilidad a los servicios de salud depende de los tiempos de traslado, es decir, se requiere el tiempo que tarda el paciente para llegar al centro de salud sea oportuno, para brindar el servicio de manera adecuada. De igual manera los centros educativos requieren de infraestructura mínima para funcionar y que los habitantes cuenten con la conectividad adecuada para acceder a ellos55.

En conclusión, el insuficiente abasto de bienes y servicios en localidades rurales, tienen la característica de presentarse en localidades que se encuentran en lugares remotos56, lo cual incrementa el costo de su abasto para los bienes y la instalación de infraestructura que pueda proveer los servicios adecuados.

Aislamiento de las personas que habitan en las localidades

Conforme las personas se ubican en localidades que se encuentran más aisladas, mayor es la precariedad de las condiciones de vida: poco más de la mitad de las localidades cercanas a ciudades muestra un grado de marginación alto o muy alto, mientras que padece la misma condición 67% de las localidades próximas a centros de población, 70% de localidades cercanas a carreteras y casi 90% de las localidades aisladas. Aunado a lo anterior, el 90% de las localidades rurales aisladas del país se caracteriza por tener entre 1 y 249 habitantes, lo cual nos muestra que la dispersión poblacional es el principal determinante del aislamiento de las localidades (Tabla 5).

Tabla 5. Zonas rurales aisladas

Número de habitantes Localidad % Población % De 1 a 249 71,217 90.0% 2,762,917 39.5%

De 250 a 499 4,999 6.3% 1,745,225 25.0% De 500 a 999 2,180 2.8% 1,478,231 21.1%

De 1,000 a 2,499 718 0.9% 5,367,908 14.4% Total 79,114 100.0% 13,339,412 100.0%


54 OCDE, “Estudios de política rural”, en http://www.oecd.org/centrodemexico/medios/39076610.pdf (Fecha de consulta 15 de julio 2018) 55 Molina, Mario, “Comunidades Marginadas” en http://centromariomolina.org/wp-content/uploads/2014/01/RE-BID_Comunidades-Marginadas_Fin.pdf, (Fecha de consulta 15 de julio 2018) 56 Ídem.

25

Elevadas limitantes para acceder a servicios educativos y de salud.

En México el marco normativo constitucional señala que toda persona debe tener acceso a los servicios de salud que cubran de manera eficaz las necesidades de la población57, además, también es deber del Estado garantizar el acceso a la educación básica58. Dentro de la planeación nacional en el apartado México Incluyente, se pretende reducir los altos niveles de exclusión y privación de derechos sociales entre personas y regiones de nuestro país59. Sin embargo, aunque se cuenta con la normatividad y los planes de acción, no se han proporcionado los medios para garantizar la accesibilidad a los servicios de salud y educación en nuestro país.

Por un lado, es necesario atender a la población que se encuentra en localidades que por sus características orográficas son de difícil acceso. Esta condicionante también agrava sus carencias y limita su desarrollo socioeconómico60.

La literatura que ha estudiado el rezago social en nuestro país señala que una de las limitaciones que impide a la población a acceder a estos servicios, es la falta de oportunidades61, es decir, las familias que pertenecen a estas comunidades deben aportar desde temprana edad al ingreso familiar, por lo tanto, desde pequeños deben emplearse en las precarias ofertas de empleo que existen en las comunidades que presentan condiciones de aislamiento, lo cual reduce de manera significativa sus oportunidades de alcanzar un nivel escolar mínimo.

En materia de salud, se ha revelado que factores relacionados con los servicios de salud como son: contar con la infraestructura adecuada, la afiliación al servicio y la entrega oportuna de medicamentos. Tienen una influencia directa en la calidad de vida de la población, por lo tanto, el no funcionar adecuadamente compromete su bienestar físico, mental y su calidad de vida62. Aunado a ello, en México la población rural que se encuentra atomizada en asentamientos con un reducido tamaño tiene una menor proporción de recursos para el cuidado de la salud y precario acceso a los servicios de salud63. El rezago que enfrentan estas localidades en materia de salud contribuye de

57 Constitución Política de los Estados Unidos Méxicanos, “Art. 4” en http://www.promocion.salud.gob.mx/dgps/interior1/art_4to.html (Fecha de consulta : 13 de julio 2018) 58 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “Art. 3” en http://www.promocion.salud.gob.mx/dgps/interior1/art_4to.html (Fecha de consulta : 13 de julio 2018) 59 Gobierno de la Republica, “Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018”, en http://pnd.gob.mx/ (Fecha de consulta : 13 de julio 2018) 60 Rodríguez, Luis, “Carencias y rezagos en México” en http://www.economia.unam.mx/publicaciones/reseconinforma/pdfs/305/07%20Las%20Carencias%20Municipales.pdf (Fecha de consulta : 13 de julio 2018) 61 Ídem. 62 Diaz C., et. al. Satisfacción de servicios de salud e impacto sobre calidad de vida en pacientes adultos, julio-diciembre, 2016, pp. 290-303. http://www.redalyc.org/pdf/2738/273849945008.pdf (Feha de consulta 13 de julio 2018) 63 Estudillo B. et. al., “La salud y el uso de los servicios de salud por las mujeres de las áreas urbana y rural en las zonas de alta y muy alta marginación socioeconómica de la región fronteriza de Chiapas”, Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 20. Núm.2, mayo-agosto, 2005, pp. 309-339, http://www.redalyc.org/pdf/312/31220204.pdf (Fecha de Consulta 14 de julio 2018)

26

manera directa a perpetuar su condición de pobreza64. Derivado de lo anterior, es posible observar que cerca de la mitad de las localidades rurales aisladas del país no cuentan con servicios de salud, y en general las localidades rurales presentan una falta de acceso a servicios de salud, del 30% en promedio (Gráfico 8).

Gráfico 8. Porcentaje de población en localidades rurales sin servicios de salud, por características de ubicación en México

Fuente: Elaboración Propia con datos de CONAPO E IMT/SCT 2015.

En conclusión, el no acceder a servicios de salud adecuados, incrementa las posibilidades de enfermar y morir, principalmente en etapas reproductivas65. En el aspecto educativo, el no acceder a la educación básica reduce las posibilidades de movilidad social66 ya que los habitantes de zonas rurales se encuentran condicionados por su lugar de nacimiento o residencia y las condiciones del entorno (Gráfico 8). Por último, si bien es cierto, en México existen dificultades para atender las necesidades que presentan los habitantes de las zonas rurales, su condición de aislamiento limita las posibilidades de efectuar programas y proyectos que permitan brindar los servicios básicos de salud y educación. En este sentido, podemos observar que la provisión de servicios educativos varía de acuerdo con el tamaño de la localidad, ya que, la población con rezago educativo en las localidades con menos de 2,500 habitantes (rurales) se incrementa casi tres veces con respecto a aquellas localidades con más de 100,000 habitantes (Gráfico 9).

64 Ídem. 65 Ídem. 66 Campo V., Raymundo, “Informe de movilidad social 2015” en http://movilidadsocial.colmex.mx/images/promoviendo-la-movilidad-rc.pdf (Fecha de consulta 14 de julio 2018)

40.8

35.6 35.5

36.4

Aisladas. Cercanas a una carretera Cercanas a una localidad

mixta

Cercanas a una ciudad

27

Gráfico 9. Porcentaje de la población de 3 a 29 años de edad que asiste a la escuela

por tamaño de localidad y sexo en México

Fuente: Elaboración propia con datos de Mujeres y Hombres 2015.INEGI.

Gráfico 10. Porcentaje de la población de 15 años y más años de edad con rezago educativo por tamaño de localidad en México67

Fuente: Elaboración propia con datos de Mujeres y Hombres 2015, INEGI.

Escasos incentivos para la generación y crecimiento de actividades productivas a nivel local

La integración productiva de las localidades a nivel regional no es un proceso homogéneo, sino que el modo en que se articulan los eslabones productivos se encuentra ligado a factores de localización tales como: la disponibilidad de mano de obra suficiente y calificada, la disponibilidad de vías de comunicación y mercados 67 Población que no tiene escolaridad o cuenta por lo menos un grado aprobado en preescolar, primaria y por lo menos uno o dos grados cursados en secundaria.

23.5

14.5

15.0

47.0

23.4

14.6

15.1

45.8

Menos de 2,500 habitantes

De 2,500 a 14,999 habitantes

De 15,000 a 99, 999 habitantes

De 100, 000 y más habitantes.

Hombres Mujeres

63.9

47.8

38.7

28.0

64.7

50.6

41.6

31.7

Menos de 2,500 habitantes

De 2,500 a 14,999 habitantes

De 15,000 a 99, 999 habitantes

De 100, 000 y más habitantes.

Hombres Mujeres

28

potenciales a explotar. En este sentido, existen una gran cantidad de localidades en México que no se han podido integrar a nivel regional por diversos factores, dentro de los que destacan, por un lado, los procesos migratorios en el ámbito rural que han generado cambios en la proporción de hombres y mujeres y de los distintos grupos de edad, lo que ha modificado la estructura familiar y elevado los niveles de dependencia económica. Lo anterior, es relevante dado que, la ruptura de uniones por la emigración, principalmente masculina, es un factor de vulnerabilidad importante para el núcleo familiar, afectando su capacidad de organización y estructuración productiva, social y educativa, principalmente de menores y jóvenes. En este sentido, a falta de la integración económica y productiva de muchas localidades rurales en el país, la agricultura representa la principal actividad económica, lo cual no implica un modelo de integración entre los sectores económicos. La agricultura se caracteriza por contar con un gran número de agricultores produce para auto-consumo y está aislado del mercado. Dentro del grupo de subsistencia, una parte se encuentra en tierras con potencial agrícola y el resto vive en zonas marginales de muy baja potencialidad productiva.

Elevados niveles de migración de la población en edad laboral

Si bien la migración es un proceso multidimensional, en general se ha definido como un determinante asociado al desarrollo socioeconómico68. Desde estas perspectivas, las regiones expulsoras de mano de obra reflejan serias limitaciones en el desarrollo local y la integración productiva de sus habitantes69. En este sentido, destacamos la población que migrante a los Estados Unidos por su relevancia histórica y demográfica. Ya que, es posible observar que la población migrante se concentra entre los 18 a 39 años (Gráfico 11).

68 Vignoli, J. Migración interna y ciudades de América Latina:efectos sobre la composición de la población http://estudiosdemograficosyurbanos.colmex.mx/index.php/edu/article/view/1417/1410 (Fecha de consulta 14 de julio 2018). 69 Voss, P. et. al. Migration analysis: A case study for local public policy https://link.springer.com/article/10.1023/A:1015610624873 (Fecha de consulta 14 de julio 2018).

29

Gráfico 11. Pirámide de población de los migrantes mexicanos en Estados Unidos

según grupos de edad y sexo, 2016

Fuente: Elaboración Propia con datos del anuario de Migración y Remesas CONAPO, 2016

2.6. Plazo para la revisión y actualización del problema público que atiende el PET

El problema público que atiende el PET y que versa sobre “Las personas que habitan en localidades rurales con muy alto, alto y medio grado de marginación cuentan con infraestructura vial en mal estado” debe actualizarse cada vez que se agregue un nuevo tipo de apoyo o se decida apoyar proyectos de nueva naturaleza, puesto que dicha situación incidirá de manera directa en el problema identificado.

Lo anterior, debido a que el PET apoya proyectos de conservación y reconstrucción de caminos rurales y alimentadores, por tanto, no está enfocado a incrementar la red de caminos rurales y alimentadores en las localidades rurales, sino solamente a darle mantenimiento a la misma, bajo este tenor no se puede establecer un plazo para que se resuelva o modifique el problema identificado, ya que la necesidad del mantenimiento de la infraestructura vial siempre existirá.

287000

456000

834000

1326000

1402000

967000

259000

79000

243000

421000

925000

1475000

1606000

1197000

259000

82000

70 y más

60 a 69

50 a 59

40 a 49

30 a 39

18 a 29

10 a 17

De 0 a 9

Mujeres Hombres

30

3. OBJETIVOS

3.1. Árbol de objetivos.

El árbol de objetivos es una representación de la situación esperada en el caso de que el problema que atiende un Pp fuese resuelto. Para construirlo, se parte del árbol del problema y se busca para cada causa y efecto planteado la situación contraria, es decir, todo lo negativo se expone de forma positiva.70

Es importante considerar que al convertir lo negativo en positivo, el problema se convierte en el objetivo principal del Pp; los efectos que generaba el problema ahora serán los fines que se persiguen con la solución de este, y las causas se convertirán en los medios para solucionar el problema.71

A continuación, se presenta el árbol de objetivos del PET:

70 CONEVAL, “Guía para la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados”, http://www.coneval.org.mx/Informes/Coordinacion/Publicaciones%20oficiales/GUIA_PARA_LA_ELABORACION_DE_MATRIZ_DE_INDICADORES.pdf (Fecha de consulta 10 de julio de2018), página 28. 71 Ibíd.

31

Esquema 3. Árbol de Objetivos


32

En general, toda política pública es el resultado de una acción del Estado para modificar una situación con el propósito de resolver o atenuar un problema público determinado. Por tanto, toda política pública se sustenta en una afirmación de valores o enfoques para solución de los problemas públicos. “Al seleccionar un problema, también se está optando por desechar otros a la luz de un sistema de valores explícita o implícitamente adoptado. Esa selección puede obedecer (o esconder) a una teoría, un método y/o una racionalidad determinadas, que a su vez provengan de un conjunto de supuestos que se consideran válidos para construir decisiones”. 72 En ese sentido, el resultado del conjunto teórico de valores o enfoques seleccionados para dar solución a un problema público se conoce como Teoría de Entrada o Teoría de Cambio.73

La Teoría de Cambio es útil para explicar, en principio, cómo y por qué la realización cronológica de un conjunto de actividades de una política pública generará los cambios deseados en una situación actual y por ende en la población a ser atendida; en ese sentido, a continuación, se presenta la Teoría de Cambio del PET.

El PET apoya proyectos de conservación y reconstrucción de caminos rurales y alimentadores en localidades con un grado de marginación muy alto, alto y medio, mediante dichos proyectos se busca que la población que habita en las localidades cuente con vías de comunicación en buen estado. Situación que permite la generación de diversos beneficiaros en la vida cotidiana de las personas como es el suficiente abasto de bienes y servicios, el acceso a servicios de educativos y de salud y el desarrollo de actividades productivas, lo que permite que contribuye a que, en última instancia, las personas mejoren sus condiciones para su desarrollo social y económico.

3.2. Determinación de los objetivos del PET.

El objetivo directo que el Pp PET espera alcanzar es el siguiente:

Las personas que habitan en localidades rurales con muy alto, alto y medio

grado de marginación cuentan con infraestructura vial en buen estado.

Asimismo, en última instancia el objetivo de orden superior al que contribuye la implementación del PET es el siguiente:

La población que habita en las localidades rurales con muy alto, alto y medio

grado de marginación presenta mejores condiciones para su desarrollo social

y económico.

72 Mauricio Merino, Políticas Públicas. “Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos” (México: CIDE, 2013), página 2. 73 Ibíd.

33

3.3. Aportación del Programa a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de la Institución.

El PET está alineado con el logro del Objetivo 1 “Contribuir a desarrollar una infraestructura de transporte y logística multimodal que genere costos competitivos, mejore la seguridad e impulse el desarrollo económico y social” del Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018 (PSCT), mediante la Estrategia 1.1 “Modernizar, construir y conservar la red carretera federal, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos, de eficiencia, seguridad y equidad regional” y la línea de acción “Conservar y mantener en buenas condiciones los caminos rurales de las zonas más marginadas del país”.74

A su vez el Objetivo 1 del PSCT contribuye a alcanzar la Meta Nacional IV “México Próspero” del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), mediante el Objetivo 4.9 “Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica”; Estrategia 4.9.1 “Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos y de eficiencia”.

Tabla 6. Contribución del PET al PND y el PSCT

Meta Nacional

Objetivo de la Meta Nacional

Estrategias del objetivo de la Meta Nacional

Objetivo del Programa Sectorial

Estrategia del programa sectorial

IV. México Próspero

Objetivo 4.9 “Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica”

Estrategia 4.9.1 “Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos y de eficiencia”.

Objetivo 1 “Contribuir a desarrollar una infraestructura de transporte y logística multimodal que genere costos competitivos, mejore la seguridad e impulse el desarrollo económico y social”

Estrategia 1.1 “Modernizar, construir y conservar la red carretera federal, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos, de eficiencia, seguridad y equidad regional”

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018

74 Gob.mx, “Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/90001/Programa_Sectorial_de_Comunicaciones_y_Transportes2013-2018.pdf (Fecha de consulta 15 de mayo de 2018).

34

Tabla 7. Contribución del PET a la línea de acción del PSCT

Líneas de Acción de la Estrategia 1.1 “Conservar y mantener en buenas condiciones los caminos rurales de las zonas más marginadas del país”

Fuente: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018

4. COBERTURA

4.1. Identificación y caracterización de la Población Potencial

La población de referencia es aquella que está relacionada con el área o sector en el que se está definiendo el problema. La población potencial es la parte de la población de referencia que presenta el problema que se está definiendo y que justifica la existencia de un Pp 75. En el caso del PET se define como “Las personas que habitan en localidades rurales con muy alto, alto y medio grado de marginación”.

En México el Consejo Nacional de Población (CONAPO) es el encargado identificar a las localidades por Grado de Marginación (GM), a partir de la información del Censo de Población y Vivienda que se realiza cada 10 años, actualmente el más reciente es el de 2010. El CONAPO con base en información sobre variables educativas, de vivienda y disponibilidad de bienes en las viviendas caracteriza a las localidades por GM Muy Alto, Alto, Medio, Bajo y Muy Bajo. Para efectos de la PPO del PET solamente se considera a la población que habita en localidades rurales (aquellas con menos de 2,500 habitantes) y que cuentan con un GM Muy Alto, Alto y Medio.

De acuerdo con la Tabla 8, en México hay 22, 409 localidades rurales con GM Muy Alto, en las cuales habitan 2,174,407 personas; hay 61,065 localidades rurales con GM Alto, en las cuales habitan 16,208,458 personas; y hay 11,210 localidades rurales con GM Medio, en las cuales habitan 4,271,952 personas.

Por tanto, en las 32 entidades federativas hay 94,684 localidades rurales con un GM Muy Alto, Alto y Medio donde habitan 22,654,817 personas, mismas que son la PPo del PET.

75 UNAM-SHCP, Diplomado PbR-SED 2016. Módulo 3.- Metodología del Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados, página 20.

35

Tabla 8. Localidades por Grado de Marginación y Población

GRADO DE MARGINACIÓN

Alto Medio Muy alto Número Total de

Localidades Número Total de Población

ENTIDAD FEDERATIVA NÚMERO DE

LOCALIDADES POBLACIÓN

NÚMERO DE LOCALIDADES

POBLACIÓN NÚMERO DE

LOCALIDADES POBLACIÓN

Aguascalientes 305 34,172 239 76,717 24 634 568 111,523

Baja California 575 59,549 350 66,640 65 6,176 990 132,365

Baja California Sur 256 20,450 83 18,557 61 2,384 400 41,391

Campeche 480 169,709 52 18,269 110 6,134 642 194,112

Chiapas 6,333 1,809,813 184 54,173 4,020 512,834 10,537 2,376,820

Chihuahua 1,273 103,489 403 65,051 2,368 89,495 4,044 258,035

Coahuila de Zaragoza 470 46,481 289 81,572 59 1,535 818 129,588

Colima 143 23,896 66 25,131 23 756 232 49,783

Distrito Federal 281 29,079 69 6,881 6 166 356 36,126

Durango 1,037 113,717 488 170,736 1,050 51,360 2,575 335,813

Guanajuato 4,061 1,097,316 893 405,916 538 24,860 5,492 1,528,092

Guerrero 2,562 949,991 55 31,145 2,550 417,706 5,167 1,398,842

Hidalgo 2,589 760,085 454 250,872 442 47,894 3,485 1,058,851

Jalisco 3,049 318,876 1,250 346,878 779 25,558 5,078 691,312

México 2,745 1,333,315 528 383,134 266 41,032 3,539 1,757,481

Michoacán de Ocampo 3,764 940,084 581 260,231 1,322 57,784 5,667 1,258,099

Morelos 639 153,214 203 76,069 54 3,491 896 232,774

Nayarit 437 89,527 198 120,414 512 35,389 1,147 245,330

Nuevo León 1,029 85,827 401 47,904 124 3,320 1,554 137,051

Oaxaca 5,176 1,514,742 252 96,711 2,362 312,048 7,790 1,923,501

Puebla 3,539 1,360,555 217 97,412 903 137,799 4,659 1,595,766

Querétaro 1,233 316,695 228 125,917 215 17,601 1,676 460,213

Quintana Roo 328 129,963 28 12,419 86 4,940 442 147,322

San Luis Potosí 2,976 730,129 285 104,722 781 55,404 4,042 890,255

36

Sinaloa 1,726 310,023 528 237,934 617 24,174 2,871 572,131

Sonora 934 136,927 349 83,039 186 8,470 1,469 228,436

Tabasco 1,327 587,219 327 238,242 112 5,976 1,766 831,437

Tamaulipas 1,263 148,655 557 153,301 223 6,036 2,043 307,992

Tlaxcala 327 87,793 101 71,448 40 1,026 468 160,267

Veracruz de Ignacio de la Llave

8,356 2,247,680 832 281,052 2,165 256,783 11,353 2,785,515

Yucatán 521 268,569 26 20,715 172 10,368 719 299,652

Zacatecas 1,331 230,918 694 242,750 174 5,274 2,199 478,942

Total general 61,065 16,208,458 11,210 4,271,952 22,409 2,174,407 94,684 22,654,817

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del CONAPO, http://www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/indices_margina/2010/basededatos/basecompleta.zip

37

Gráfico 12. Número de Localidades por GM


En la Gráfica 12 se identifica que los estados con mayor número de localidades con GM Alto son Veracruz, Oaxaca y Chiapas. Mientras que los estados con mayor número de localidades con GM Muy Alto son Veracruz, Oaxaca, Guerrero, Chiapas y Chihuahua.

0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000

Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Coahuila de Zaragoza

Colima

Distrito Federal

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

México

Michoacán de Ocampo

Morelos

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala


Yucatán

Zacatecas

# Loc Muy alto # Loc Medio # Loc Alto

38

Gráfico 13. Número de población en Localidades


En la Gráfica 13 se identifica que la mayoría de las personas que forman parte de la PPo del PET se concentran en localidades con GM Alto destacando Veracruz, Puebla, Oaxaca, Estado de México, Guanajuato y Chiapas.

0 500,000 1,000,000 1,500,000 2,000,000 2,500,000

Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Coahuila de Zaragoza

Colima

Distrito Federal

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

México

Michoacán de Ocampo

Morelos

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala


Yucatán

Zacatecas

# Personas en Loc Muy Alto # Personas en Loc Medio # Personas en Loc Alto

39

4.2. Identificación y caracterización de la Población Objetivo

La población objetivo de un Pp es un subgrupo de la población potencial (población afectada) que se ha determinado atender en cierto periodo. La elección de dicho subgrupo responde a la definición de criterios de focalización con base en las restricciones de recursos humanos y presupuestales con los que cuenta un Pp para atender a la población afectada.76

Por lo general, se utiliza un criterio de restricción presupuestaria y el grado de incidencia del problema al interior de la población potencial. En algunos casos, la población potencial corresponde con la población objetivo, siempre y cuando las restricciones de recursos no determinen la necesidad de establecer criterios de focalización adicionales.77

Debido a la falta disponibilidad de información más desagregada que permita definir criterios de focalización o priorización para la atención de las 94,684 localidades rurales con GM Muy Alto, Alto y Medio, donde habitan 22,654,817 de personas y que conforman la PPo del PET. Se decidió definir a la Población Objetivo (PO) como “la población que habita en localidades rurales con Grado de Marginación Muy Alto, Alto y Medio que tiene disposición a participar en el PET”, por lo que la definición de PO obedece a un criterio de demanda de apoyos.

4.3. Cuantificación de la Población Objetivo

La PO se cuantifica en función del número de personas que formaron parte de algún proyecto que solicitó apoyo del PET en 2017, independientemente de si se apoyó o no el proyecto.

Tabla 9. Población Objetivo por Entidad Federativa

ENTIDAD FEDERATIVA NÚMERO DE PERSONAS QUE SOLICITARON PARTICIPAR

AGUACALIENTES 82 BAJA CALIFORNIA 18

BAJA CALIFORNIA SUR 32 CAMPECHE 203 CHIAPAS 226

CHIHUAHUA 226 COAHUILA 62 COLIMA 11 DURANGO 912

GUANAJUATO 132 GUERRERO 462

76 Ibíd. 77 Ibíd.

40

JALISCO 144 MEXICO 496 NAYARIT 150

NUEVO LEON 157 PUEBLA 416

SAN LUIS POTOSI 67 17 ENTIDADES FEDERATIVAS

3,796

Fuente: Registro administrativo de la Dirección General de Carreteras de la SCT.

A partir de lo anterior, la PO del PET se cuantifica en 3,796 personas que habitan en las localidades de cobertura y que se ubican en 17 Entidades Federativas.

Gráfico 14. Número personas de la PO por Entidad Federativa

Fuente: Registro administrativo de la Dirección General de Carreteras de la SCT.

El estado que con centra el mayor número de la PO es Durango, seguido de Guerrero, Estado de México y Puebla.

4.4. Frecuencia de actualización de la Población Objetivo.

La frecuencia de actualización de la Población Potencial debe ser cada 10 años, puesto que el “Índice de Marginación”, que es el insumo para determinar el grado de marginación de alguna localidad, lo calcula el Consejo Nacional de Población con la información del Censo de Población y Vivienda del INEGI, el cual se realiza cada 10 años. Por tanto, el próximo plazo para la actualización del problema público debe ser en el 2021, año en que estarán disponibles los datos del Censo de Población y Vivienda.

Por otro lado, la frecuencia de actualización y caracterización de la Población Objetivo debe ser anual, puesto que cada año hay nuevas solicitudes de proyectos y esta población se cuantifica en función de la demanda de apoyos.

82 18

32

203 226226

6211

912

132

462

144

496

150

157

416

67

41

5. DISEÑO DEL PET

5.1. Modalidad.

El Manual de Programación y Presupuesto 2018 (MPyP) en su Anexo 2. “Clasificación de programas presupuestarios”78 define el catálogo de modalidades presupuestarias que puede tener un Pp. En ese sentido para los Pp modalidad “S” se tienen las siguientes consideraciones:

Tabla 10. Clasificación de programas presupuestarios

Desempeño de las Funciones

Modalidad Características Generales

Sujetos a Reglas de Operación

S Definidos en el Decreto de PEF y los que se incorporen en el ejercicio.

Fuente: Elaboración propia

Tabla 11. Modalidad y nombre

Modalidad Denominación del programa: S.- Sujetos a Reglas de Operación Programa de Empleo Temporal

Fuente: Elaboración propia

5.2. Diseño.

El PET para lograr que “Las personas que habitan en localidades rurales con muy alto, alto y medio grado de marginación cuentan con infraestructura vial en buen estado”, otorga apoyos económicos para la realización de proyectos de los siguientes tipos:

Tabla 12.- Intervención del PET

Tipos de apoyo Descripción de tipos de apoyo 1) Acciones de conservación de

caminos rurales y alimentadores

Se consideran la totalidad de proyectos enfocados al mantenimiento de caminos rurales y alimentadores.

2) Acciones de reconstrucción de caminos rurales y alimentadores.

Se consideran la totalidad de proyectos enfocados a la reconstrucción de los caminos rurales y alimentadores que son afectados por algún fenómeno natural.


78 SHCP, “Anexo 2. Clasificación de programas presupuestarios”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/255203/Anexos_del_Manual_de_Programacion_y_Presupuesto_2018.pdf (Fecha de consulta 17 de mayo de 2018).

42

5.2.1. Previsiones para la integración y operación del padrón de beneficiarios.

Un padrón de beneficiarios es “la relación oficial de Beneficiarios de los Programas de Desarrollo Social”79. Los beneficiarios son las “Poblaciones en Áreas de Atención Social, Actores Sociales o Personas, que cumplieron con la normativa correspondiente de cada Programa de Desarrollo Social y recibieron Beneficio(s)”80. Los Pp de Desarrollo Social son “los programas y acciones gubernamentales de los Tres Órdenes de Gobierno que llevan a cabo acciones que inciden en alguno de los derechos sociales establecidos en el Artículo 6 de la Ley o con alguna de las carencias identificadas en la medición de la pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social o favorezca el ingreso de los mexicanos”81.

Debido a que el PET es un Pp que en su mecanismo de intervención considera la entrega de apoyos monetarios a las personas que participan en los proyectos de conservación y reconstrucción de caminos rurales y alimentadores, debe contar con un padrón de beneficiarios de Personas, el cual de acuerdo con los lineamientos en la materia debe contar con los siguientes campos de información:

Tabla 13. Campos de Información

CAMPO DE INFORMACIÓN

DESCRIPCIÓN CAMPO DE

INFORMACIÓN DESCRIPCIÓN

ID_REGISTRO Identificador único de cada registro de esta tabla

ID_PERSONA

Identificador de la persona, que utiliza el programa para referenciar de manera única a sus beneficiarios

ID_HOGAR

Identificador del grupo de personas que componen el hogar al que pertenece el beneficiario

NB_SUBPROGRAMA

Nombre del subprograma, vertiente, o modalidad más relevante después de la categoría de programa

ID_CUIS_PS

Identificador del instrumento de recolección de información propio del programa social

CD_ENT_PAGO Clave de la entidad federativa donde se entregó el beneficio

ID_CUIS_SEDESOL

Identificador del CUIS, asignado por el sistema de levantamiento de SEDESOL (FOLIO_CUIS)

CD_MUN_PAGO Clave de la delegación o municipio donde se entregó el beneficio

79 DOF, “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la integración del Padrón Único de Beneficiarios”, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5471303&fecha=09/02/2017 (Fecha de consulta:17 de abril de 2018) 80 Ibíd. 81 Ibíd.

43




FH_LEVANTAMIENTO

Fecha del levantamiento (Instrumento de recolección propio o CUIS) del cual se tomaron los datos del beneficiario (Formato AAAAMMDD). Son válidas únicamente las fechas entre 19800101 y la fecha superior del periodo del padrón

CD_LOC_PAGO Clave de la localidad donde se entregó el beneficio

NB_PRIMER_AP Primer apellido del beneficiario CD_TP_BENEFICIO

Clave del tipo de beneficio

NB_SEGUNDO_AP Segundo apellido del beneficiario IN_TITULAR

Indica si la persona es el titular (1 Si, 0 No)

NB_NOMBRE Nombre del beneficiario CD_PARENTESCO Clave del parentesco del beneficiario con su jefe de hogar

FH_NACIMIENTO

Fecha de nacimiento del beneficiario (Formato AAAAMMDD), son válidas únicamente aquellas fechas que correspondan a edades entre 0 y 120 años, considerando como referencias para el cálculo las fechas inicial y final del periodo de información.

CD_TP_BEN_DET

Clave del tipo de beneficiario, afín con el motivo por el cual se otorga el beneficio

CD_SEXO Clave del sexo del beneficiario (H = Hombre y M = Mujer)

NU_BENEFICIOS

Cantidad total de beneficios entregados, agrupados por beneficio entregado (CD_BENEFICIO

CD_EDO_NAC Clave de la entidad federativa de nacimiento del beneficiario

CD_BENEFICIO Clave del beneficio entregado

NB_CURP

Clave Única del Registro de Población del beneficiario, Refiérase al Instructivo Normativo para la Asignación de la Clave Única de Registro de Población

NU_IMP_MONETARIO Importe total en pesos que representa(n) el (los) beneficio(s) entregado(s)

IN_HUELLA

Indicador de la existencia del dato biométrico de la huella digital del beneficiario (1=Si, 0=No)

NU_MES_PAGO Mes en que se entregó el (los) beneficio(s) (1 – 12)

IN_IRIS

Indicador de la existencia del dato biométrico del iris del beneficiario (1=Si, 0=No)

ID_AGRUPADOR

Identificador de Proyecto, Obra, Escuela, Centro de atención de salud, Estancia infantil, Lechería, entre otros

CD_EDO_CIVIL Clave del estado civil del beneficiario IN_CORRESP

Indicador del cumplimiento de la corresponsabilidad

44




CD_DEPENDENCIA Clave de la dependencia que opera el programa

TIPOVIAL Tipo de vialidad

CD_INSTITUCION Clave de la institución – UR NOMVIAL Nombre de la vialidad

CD_PROGRAMA Clave del programa al que está inscrito el beneficiario

CARRETERA Nombre compuesto de la carretera

CD_INTRAPROGRAMA Clave del subprograma o proyecto que se genera de un programa

NOM_MUN Nombre del Municipio o Delegación de residencia del beneficiario

CAMINO Nombre compuesto del camino

CVE_MUN Clave de la Delegación o Municipio de residencia del beneficiario

NUMEXTNUM1 Número exterior NOM_ENT Nombre de la Entidad Federativa de residencia

NUMEXTNUM2 Número exterior CVE_ENT Clave de la Entidad Federativa de residencia del beneficiario

NUMEXTALF1 Parte alfanumérica del número exterior

TIPOREF1 Tipo de la primera de las entre vialidades de referencia

NUMINTNUM Número interior NOMREF1

Nombre de la primera de las entre vialidades de referencia del domicilio geográfico

NUMINTALF Parte alfanumérica del número interior TIPOREF2

Tipo de la segunda de las entre vialidades de referencia

TIPOASEN Tipo de asentamiento humano NOMREF2

Nombre de la segunda de las entre vialidades de referencia del domicilio geográfico

NOMASEN Nombre del asentamiento humano TIPOREF3

Tipo de la vialidad ubicada en la parte posterior

CP Código Postal con base en Correos de México

NOMREF3

Nombre de la vialidad que se ubica en la parte posterior del domicilio geográfico

NOM_LOC Nombre de la localidad de residencia del beneficiario DESCRUBIC

Descripción para facilitar la ubicación del domicilio geográfico

CVE_LOC Clave de la localidad de residencia del beneficiario AGEB

Clave del Área Geográfica Estadística Básica (Localidades urbanas)

LONGITUD

Valor angular existente entre el meridiano del lugar y el meridiano origen (Greenwich). Rango válido 85 A -119

CLAVE_MZNA Clave de la Manzana (Localidades urbanas)

LATITUD

Valor angular existente entre el lugar considerado y el Ecuador, por lo tanto, la Latitud puede oscilar entre 0° en el Ecuador

45




hasta 90° Norte o Sur en los polos. Rango válido 12 a 35.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los Lineamientos para la integración del Padrón Único de Beneficiarios

5.3. Matriz de Indicadores para Resultados.

La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeación estratégica que permite vincular los distintos instrumentos del Sistema de Evaluación del Desempeño durante todo el proceso, ya que incorpora la siguiente información de manera integral:82

• Programación y presupuestación, con la asignación de presupuesto por Pp. • Control, ejercicio y seguimiento, con el monitoreo de los avances físicos

(objetivos-indicadores-metas) y financieros. • Evaluación-Planeación, con la retroalimentación de los resultados de las

evaluaciones para la mejora de los Pp. • Los resultados se publican en los diversos informes que se entregan al H.

Congreso de la Unión.

De acuerdo con la MML, la MIR se debe construir tomando como base el árbol de objetivos, ya que la correspondencia a cada nivel debe ser la siguiente:83

• Fin: el Fin de la MIR se deriva del fin superior identificado en el Árbol de objetivos, correspondiente a la contribución del programa con un objetivo de superior.

• Propósito: el Propósito del resumen narrativo de la MIR se obtiene del objetivo a lograr respecto a la problemática central.

• Componentes: los medios que se identificaron en el Árbol de objetivos corresponden a los entregables proporcionados.

• Actividades: las Actividades son congruentes con aquellos medios indirectos del Árbol de objetivos y/o las alternativas definidas en el análisis correspondiente.

A continuación, se presenta una propuesta de MIR para el PET:

82 SHCP, “Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados”, http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Capacitacion/GuiaMIR.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017), página 66. 83 UNAM-SHCP, Diplomado PbR-SED 2016. Módulo 3.- Metodología del Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados, página 51.

46

Tabla 14. Propuesta de Matriz de Indicadores para Resultados del PET

Fin

Objetivo Orden Supuestos

Contribuir a mejorar las condiciones para el desarrollo social y económico de la población que habita en las localidades rurales con muy alto, alto y medio grado de marginación mediante el mantenimiento y reconstrucción de su infraestructura vial

1 Las condiciones macroeconómicas del país permanecen estables.

Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor

de la Meta Unidad de Medida

Tipo de Indicador

Dimensión del

Indicador

Frecuencia de Medición

Medios de Verificación

Porcentaje de población que habita en los municipios de atención del PET que presentan rezago educativo

Mide la proporción de personas que habitan en los municipios de atención del PET que presentan rezago educativo de acuerdo con la Medición Multidimensional de la Pobreza

[(Número de personas que habitan en los municipios de atención del PET que presentan rezago educativo) / (Número de personas que habitan en los municipios de atención del PET)]*100

Relativo Porcentaje Estratégico Eficacia Quinquenal Medición Multidimensional de la Pobreza

Porcentaje de población que habita en los municipios de atención del PET que cuentan con ingresos por encima de la línea de bienestar

Mide la proporción de personas que habitan en los municipios de atención del PET que cuentan con ingresos por encima de la línea de bienestar de acuerdo con la Medición Multidimensional de la Pobreza

[(Número de personas que habitan en los municipios de atención del PET que cuentan con ingresos por encima de la línea de bienestar) / (Número de personas que habitan en los municipios de atención del PET)]*100

Relativo Porcentaje Estratégico Eficacia Quinquenal Medición Multidimensional de la Pobreza

Propósito


Las personas que habitan en localidades rurales con muy alto, alto y medio grado de marginación cuentan con infraestructura vial en buen estado

1

La cohesión social de las personas que participan en los proyectos permite su adecuada realización. Las condiciones ambientales se mantienen estables después de la finalización de los proyectos.



Tipo de Indicador

Dimensión del

Indicador



47

Porcentaje de personas que habitan en las localidades donde se realizan los proyectos que perciben que cuentan con infraestructura en buen estado

Mide la proporción de personas encuestadas que habitan en las localidades donde se realizan los proyectos que perciben que cuentan con infraestructura en buen estado

[(Número de personas encuestadas que habitan en las localidades donde se realizan los proyectos que perciben que cuentan con infraestructura en buen estado) / (Número de personas encuestadas)]*100

Relativo Porcentaje Estratégico Eficacia Anual

Encuesta sobre percepción de infraestructura en buen estado: http://www.sct.gob.mx/metas

Componente


Acciones de conservación de caminos rurales y alimentadores, realizadas

1

Las personas de las localidades que requieren del mantenimiento de un camino debido a contingencias ambientales presentan un proyecto al PET. Las condiciones ambientales se mantienen estables durante la ejecución de los proyectos.



Tipo de Indicador

Dimensión del

Indicador



Porcentaje de kilómetros conservados en caminos rurales y alimentadores

Mide la proporción de kilómetros conservados en caminos rurales y alimentadores respecto de los planeados

[(kilómetros conservados en caminos rurales y alimentadores) / (kilómetros de caminos rurales y alimentadores que se planean conservar)]*100

Relativo Porcentaje Gestión Eficacia Semestral

Kilómetros reconstruidos y conservado de la red rural: http://www.sct.gob.mx/metas


Acciones de reconstrucción de caminos rurales y alimentadores, realizadas

2

Las personas de las localidades que requieren de la reconstrucción de un camino debido a contingencias ambientales presentan un proyecto al PET. Las condiciones ambientales se mantienen estables durante la ejecución de los proyectos.



Tipo de Indicador

Dimensión del

Indicador



Porcentaje de kilómetros reconstruidos de caminos rurales y alimentadores

Mide la proporción de kilómetros reconstruidos en caminos rurales y alimentadores respecto de los planeados

[(kilómetros reconstruidos en caminos rurales y alimentadores) / (kilómetros de caminos rurales y alimentadores que se planean reconstruir)]*100

Relativo Porcentaje Gestión Eficacia Semestral

Kilómetros reconstruidos y conservado de la red rural:

48

http://www.sct.gob.mx/metas

Actividades


(C1 y C2) Entrega de Jornales por trabajos de reconstrucción y conservación de caminos rurales y alimentadores.

1 Las personas beneficiarias emplean los apoyos para el incentivar la economía local



Tipo de Indicador

Dimensión del

Indicador



Jornales promedio entregados a cada beneficiario

Mide la cantidad promedio de jornales que se entregan a cada beneficiario

[(Sumatoria de jornales entregados) / (Total de beneficiarios)]*100

Relativo Promedio Gestión Eficacia Trimestral Padrón de Beneficiarios


(C1 y C2) Administración de padrón de beneficiarios

2 Las personas beneficiarias responden con veracidad a las preguntas del CUIS



Tipo de Indicador

Dimensión del

Indicador



Número de Cuestionarios Únicos de Información Socioeconómica levantados

Mide la cantidad de Cuestionarios Únicos de Información Socioeconómica levantados

Sumatoria del número de Cuestionarios Únicos de Información Socioeconómica levantados

Absoluto Cuestionario Gestión Eficacia Trimestral Padrón de Beneficiarios


(C1 y C2) Supervisión de proyectos de reconstrucción y conservación de caminos rurales y alimentadores

3 Las condiciones sociales y ambientales permiten realizar las actividades de supervisión



Tipo de Indicador

Dimensión del

Indicador



Porcentaje de proyectos supervisados

Mide la proporción de proyectos que son supervisados respecto del total de proyectos

[(Número de proyectos supervisados) / (Total de proyectos realizados)]*100

Relativo Porcentaje Gestión Eficacia Trimestral Registros administrativos

49

6. ANÁLISIS DE SIMILITUDES O COMPLEMENTARIEDADES.

En los “Aspectos a considerar para la elaboración del diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la

Federación” se considera que un Pp tiene similitud o coincidencia con algún otro si tiene objetivos similares y se atiende a la misma Población Potencial o Población Objetivo y se considera que un Pp tiene complementariedad con algún otro si atiende a la misma Población Objetivo, pero con otros apoyos.

A partir del análisis realizado se identificó que el PET tiene complementariedad con los siguientes Pp de la APF:

• S179.- Programa de Infraestructura Indígena a cargo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

• E066.- Educación Inicial y Básica Comunitaria a cargo de la Secretaría de Educación Pública.

• S053.- Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (DICONSA). • S249.- Programa de Mejoramiento de la Producción y Productividad Indígena a

cargo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Cabe precisar que no se identificaron posibles similitudes o coincidencias con otros Pp de la APF.

50

Tabla 15. Análisis de complementariedades y coincidencias del PET

Nombre del programa

Dependencia / entidad

Propósito Población o área de enfoque objetivo

Cobertura geográfica

¿Este programa presentaría riesgos de similitud con el

programa propuesto?

¿Este programa se complementaría con

el programa propuesto?

Explicación

E066.- Educación Inicial y Básica Comunitaria (PEIBC)

Secretaría de Educación Pública

Niños y jóvenes que viven en localidades de alta y muy alta marginación y/o rezago social, acceden a servicios de Educación Inicial y Básica Comunitaria

El Programa no puede definir una PO única. Las PO por servicio educativo y programa compensatorios son: 1) EI. Niños de 0 a 3 años 11 meses, madres, padres y personas que los cuidan y mujeres embarazadas; 2) EBC. Preescolar: niños de 3 a 5 años; Primaria: niños de 6 a 11 años y Secundaria: niños de 12 a 14 años. 3) PC. Alumnos de escuelas focalizadas beneficiados con útiles escolares y asesoría pedagógica itinerante.

Localidades de alta y muy alta marginación

Sí El programa se complementa con el PET debido a que atienden a la población que habita en localidades de alta y muy alta marginación, pero con apoyos muy diferentes. El PET apoya el mantenimiento y reconstrucción de caminos rurales y el PEIBC proporciona servicios de Educación Básica Comunitaria y servicios de educación inicial

S053.- Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (DICONSA)

Secretaría de Desarrollo Social / DICONSA

Localidades de alta o muy alta marginación, tienen acceso físico o económico de productos básicos y complementarios económicos y de

Localidades de alta y muy alta marginación de entre 200 y 14,999 habitantes que no cuenten con un servicio de Abasto Local Suficiente y

Localidades de alta y muy alta marginación de entre 200 y 14,999 habitantes

Sí El programa se complementa con el PET debido a que atienden a la población que habita en localidades de alta y muy alta marginación, pero

51

calidad en forma eficaz y oportuna.

Adecuado. Una localidad tiene Abasto Local Suficiente y Adecuado cuando en el comercio local exista disponibilidad de todos los productos de la Canasta Básica Diconsa y los precios de venta sean menores o equivalentes a los ofrecidos por Diconsa

con apoyos muy diferentes. El PET apoya el mantenimiento y reconstrucción de caminos rurales y el PAR proporciona subsidios para la venta de productos de la canasta básica en tiendas DICONSA, de tal forma que no haya un desabasto.

S179.- Programa de Infraestructura Indígena (PROII)

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Habitantes de localidades indígenas elegibles disminuyen su rezago en infraestructura.

Se refiere a la población que habitan en las localidades elegibles por el Programa, que recibirán un tipo de apoyo de acuerdo a su condición de carencia, se define a partir de una estimación del volumen de obra y los beneficiarios con base en el techo presupuestal autorizado en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda.

Localidades Indígenas

Sí El programa se complementa con el PET debido a que la mayoría de las Localidades Índigenas presenta alto o muy alto grado de marginación, y por tanto ambos programas coinciden en área territorial de atención. El PET apoya el mantenimiento y reconstrucción de caminos rurales y el PROII realiza obras de infraestructura social básica como son obras de vivienda, de drenaje y saneamiento, de

52

electrificación y de agua potable.

S249.- Programa de Mejoramiento de la Producción y Productividad Indígena (PROIN)

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Población integrante de grupos y sociedades que habita en localidades con 40% o más de población indígena, consolidan sus proyectos productivos.

Mujeres y hombres indígenas mayores de edad o emancipados, integrantes de un grupo de trabajo, sociedad o empresa de productores con alguna de estas características: vivan en localidades con 40% y más de población indígena, reconocidas como tales en las legislaturas locales, se incluyan en la estrategia «Cobertura total», definidas como áreas de atención prioritaria o productivas especiales por la APF.

Localidades Indígenas

Sí El programa se complementa con el PET debido a que la mayoría de las Localidades Índigenas presenta alto o muy alto grado de marginación, y por tanto ambos programas coinciden en área territorial de atención. El PET apoya el mantenimiento y reconstrucción de caminos rurales y el PROIN apoya iniciativas para la realización de proyectos productivos..

FUENTES DE INFORMACIÓN

CONEVAL, “Guía para la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados”, http://www.coneval.org.mx/Informes/Coordinacion/Publicaciones%20oficiales/GUIA_PARA_LA_ELABORACION_DE_MATRIZ_DE_INDICADORES.pdf (Fecha de consulta 10 de abril de2018), página 28.

Diario Oficial de la Federación, “Lineamientos generales para la elaboración de diagnósticos de cuyos resultados se obtienen propuestas de atención de Programas de Desarrollo Social”, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5089652&fecha=07/05/2009 (Fecha de consulta: 15 de mayo de 2018).

Gob.mx, “Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/90001/Programa_Sectorial_de_Comunicaciones_y_Transportes2013-2018.pdf (Fecha de consulta 10 de abril de 2018).

-------------------------------, “Padrón Único de Beneficiarios”, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5471303&fecha=09/02/2017 (Fecha de consulta: 15 de mayo de 2018)

Luis Fernando Aguilar, “Política Pública”, http://www.eap.df.gob.mx/gestionpublica2015/images/Aguilar_2010_Introducci%C3%B3n.pdf (fecha de consulta: 15 de mayo de 2018), página 29.

Mauricio Merino, Políticas Públicas. “Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos” (México: CIDE, 2013), página 2.

Parsons, Wayne, “Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas”, FLACSO, México, Ciudad de México 2013.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados”, http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Capacitacion/GuiaMIR.pdf (Fecha de consulta 15 de mayo de 2018), página 66.

----------------------------------------------------, “Anexo 2. Clasificación de programas presupuestarios”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/255203/Anexos_del_Manual_de_Programacion_y_Presupuesto_2018.pdf (Fecha de consulta 15 de mayo de 2018).

----------------------------------------------------, “Aspectos a considerar para la elaboración del diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/59237/Lineamientos_programas_nuevos_.pdf (fecha de consulta: 15 de mayo de 2018).

Transparencia Presupuestaria, “Programas”, http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/programas# (Fecha de consulta: 17 de abril de 2018)

UNAM-SHCP, Diplomado PbR-SED 2016. Módulo 3.- Metodología del Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados, página 20.