di gropello cepalmodelos de descentralizacion

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LOS MODELOS DE DESCENTRALIZACION EDUCATIVA EN AMERICA LATINA EMANUELA DI GROPELLO

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A G O S T O 1 9 9 9

Los modelos dedescentralizacin

educativa enAmrica Latina

Emanuela Di Gropello

Oficial de AsuntosEconmicos, CEPAL

La descentralizacin de los servicios sociales es un eje esen-cial de las reformas de poltica social que se estn efectuandoen Amrica Latina para hacer ms eficiente la provisin deestos servicios y fortalecer los procesos de democratizacin.Aqu se analizan los procesos de descentralizacin de la edu-cacin en siete pases latinoamericanos (Argentina, Bolivia,Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Nicaragua). Se intenta sis-tematizar estas experiencias, utilizando una tipologa tericade modelos de reforma; mostrar algunos resultados y tenden-cias en cuanto a eficiencia y equidad de la provisin de losservicios, y extraer algunas enseanzas para el diseo de futu-ras reformas. Aunque los modelos desarrollados en los distin-tos pases son diversos, tienen algunos elementos comunes:dependencia de los recursos del nivel central para financiar losservicios, y, en muchos casos, subordinacin de la escuela adecisiones tomadas a otros niveles. Entre los efectos econmi-cos y sociales de las reformas, sobresalen los avances limita-dos en participacin y, por ende, eficiencia social, y ambiguosen materia de eficiencia tcnica, as como una tendencia anpoco comprobada a mayores disparidades interterritoriales delos indicadores educativos. Entre las enseanzas de poltica,destaca la importancia de entregar alguna autonoma real a losnuevos niveles proveedores, utilizar un sistema de transferen-cias que incentive la bsqueda de la eficiencia y a la vez pre-serve la equidad, cuidar la coherencia interna de los modelos,entregar algunas responsabilidades directamente a las escuelasy contar con un marco para la regulacin y supervisin de lossistemas proveedores de servicios descentralizados.

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IIntroduccin

Las reformas estructurales llevadas a cabo en AmricaLatina durante los aos ochenta con miras a modificarel papel del Estado en la economa, y la incorporacinde los equilibrios macroeconmicos como elementocentral de la poltica econmica despus de la crisis decomienzos de los aos ochenta, condujeron a una nue-va concepcin de la poltica pblica y particularmentede la social. La concepcin paternalista del Estado, quehaba llevado a medir los resultados de las polticas entrminos cuantitativos, ha sido sustituida gradualmen-te por un enfoque que privilegia objetivos de calidad,eficiencia y selectividad del gasto pblico. Los proce-sos de privatizacin y descentralizacin de los servi-cios sociales que se estn difundiendo en AmricaLatina se ajustan perfectamente a este nuevo enfoque,por cuanto apuntan a mejorar la eficiencia de la provi-sin de dichos servicios.

Aqu nos concentraremos en los procesos de des-centralizacin de la educacin bsica que estn tenien-do lugar en siete pases de Amrica Latina (Argentina,Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Nicaragua).

El anlisis de estos procesos se dificulta por su com-plejidad. En efecto, la descentralizacin promueve unanueva distribucin de papeles y poderes entre los ac-tores institucionales preexistentes, de tipo territorial ono territorial, y trae consigo modificaciones profundasen el mbito poltico-institucional, financiero, de laparticipacin comunitaria, y otros. Para captar las ca-ractersticas principales de esta nueva distribucin deresponsabilidades hemos introducido un marco concep-tual que, adems, ayuda a comparar los procesos de losdistintos pases. Nuestro propsito principal es descri-bir y sistematizar los modelos de descentralizacinpredominantes en los siete pases, utilizando este marcode anlisis. Intentaremos tambin mostrar de maneramuy sinttica algunos efectos de las reformas sobre laeficiencia y la equidad en la provisin de los servicioscuyo mejoramiento constituye el mayor desafo delsector educativo en Amrica Latina y extraer algu-nas lecciones tiles para el diseo de futuros modelosde reforma.

IIMarco analtico

El anlisis de la lgica y consecuencias de la descen-tralizacin es complejo, por la variedad de conceptosque una reforma de este tipo implica. Segn Rondinelli,Nellis y Cheema (1983), la descentralizacin puede serdefinida como la transferencia de responsabilidades enla planificacin, gestin, obtencin y distribucin derecursos, desde el gobierno central y sus organismoshacia las unidades en el terreno de organismos guber-namentales, unidades o niveles subordinados del go-bierno, autoridades o corporaciones pblicas semiaut-nomas de mayor presencia, autoridades regionales ofuncionales, u organizaciones no gubernamentales pri-vadas y voluntarias. Con referencia a esta ltima cate-gora de instituciones, la descentralizacin puededefinirse tambin como una situacin en la cual losbienes y servicios pblicos son provistos por el mer-cado, respondiendo a las preferencias manifiestas de

los individuos; en otras palabras, la privatizacin pue-de ser vista como una forma de descentralizacin. Den-tro de este amplio espectro, aqu slo se considerarnlos casos de transferencia de responsabilidades desdeel gobierno central a las unidades pblicas subordina-das, y a corporaciones o autoridades pblicas semiaut-nomas o autnomas.

Esta definicin, sin embargo, an encubre muchasformas posibles de descentralizacin. En general, laspublicaciones1 sobre la materia distinguen tres formasprincipales, que se diferencian principalmente por elgrado de autonoma en la toma de decisiones que elgobierno central otorga a las unidades subnacionales.En la prctica, sin embargo, no es fcil identificar las

1 Vase Rondinelli, Nellis y Cheema (1983), Klugman (1994) y

Winkler (1991).



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experiencias reales con alguna de estas tres formasorganizacionales, ya que la mayora de dichas experien-cias corresponde a tipos hbridos que combinan elemen-tos de por lo menos dos de las tres formas de descen-tralizacin siguientes:

i) Desconcentracin, que es el traspaso de respon-sabilidades a los niveles menores dentro de los minis-terios u organismos del gobierno central, con poder dedecisin limitado.

ii) Delegacin, que consiste en la transferencia deresponsabilidades de gestin en ciertas funciones es-pecficamente definidas, a organizaciones pblicas quepueden estar situadas fuera de la estructura burocrti-ca normal del gobierno central (empresas pblicas,empresas privadas reguladas por el sector pblico,autoridades a cargo del desarrollo de reas y de plani-ficacin regional, etc.), por lo general con autoridadsemiindependiente para ejecutar las tareas.

iii) Una forma de devolucin,2 que consiste enla transferencia de responsabilidades de gestin a lasunidades subnacionales de gobierno o unidades pbli-cas en general, claramente percibidas como nivelesseparados sobre los cuales las autoridades centralesejercen poco o ningn control directo, es decir, con au-toridad independiente para ejecutar sus actividades.

Ahora bien, se supone que una reforma descen-tralizadora de los servicios sociales debera mejorar laeficiencia del gasto pblico, por su impacto sobre loscostos y los resultados de la prestacin de dichos ser-vicios. Los costos de produccin podran reducirse, porejemplo, haciendo uso ms intensivo de los recursoshumanos y materiales de origen local y dando pie a unmayor control de los usuarios sobre la gestin del ser-vicio, con lo cual aumentara la eficiencia tcnica (oproductiva) de la provisin.3 La reforma debera lle-var a una gestin ms flexible y ms cercana a lasnecesidades y preferencias locales, que mejorara elrendimiento de los servicios y actuara tanto sobre laeficiencia tcnica4 como sobre la eficiencia social5 de

su provisin. En definitiva, la descentralizacin debe-ra permitir avanzar hacia una asignacin ms eficien-te de los recursos y favorecer as el crecimiento eco-nmico.

Las consideraciones anteriores pareceran apun-tar a la eleccin de un modelo de descentralizacin quedeje total autonoma a los niveles subnacionales en laprovisin de los servicios sociales, para poder aprove-char al mximo las posibilidades de acrecentar la efi-ciencia tcnica y social. Sin embargo, tratndose debienes de alcance nacional, hay razones que justificanuna entrega slo parcial de autonoma a los entessubnacionales, as como la preferencia de los gobier-nos por reformas intermedias (como la desconcentra-cin o delegacin de responsabilidades) e hbridas(como la devolucin con limitaciones de autonoma)antes que por reformas ms radicales. Estas razones sevinculan al hecho de que, en un contexto donde los ob-jetivos y preferencias de las unidades subnacionalesson por lo general diferentes a los del gobierno cen-tral, o no pueden implementarse con eficacia a nivellocal, es til que el nivel central mantenga abiertos ca-nales de intervencin para fomentar los intereses nacio-nales. Por ejemplo, es fcil prever que en condicionesde heterogeneidad de recursos humanos y financierosentre las distintas reas geogrficas, la descentraliza-cin acrecentar la inequidad territorial. Si el gobier-no se preocupa por la equidad espacial porque buscaun desarrollo geogrfico equilibrado e integrado delpas, que se vincula con la distribucin individual de lariqueza, encontrar necesario acompaar el traspaso deresponsabilidades con intervenciones compensatoriaso redistributivas. Igualmente, la presencia de externali-dades interjurisdiccionales en la produccin de bienespblicos de esta ndole justifica una intervencin paralograr que ellos se ajusten a estndares mnimos. Asi-mismo, la capacidad tcnica probablemente limitada delos niveles subnacionales y la poca participacin de lacomunidad en la toma de decisiones a nivel local pue-den dar pie, por lo menos al comienzo, a una interven-cin activa del nivel central.

Las intervenciones del gobierno central puedentomar distintas formas. Entre los instrumentos con queste cuenta para tal fin, las transferencias interguber-namentales son, sin duda, los que tienen mspotencialidades (recuadro 1). Otros son las restriccio-nes directas a la autonoma a travs, por ejemplo, demandatos (directrices coercitivas), leyes y estatutosque regulan ciertas funciones como la obtencin y lautilizacin de los recursos y la administracin de losrecursos humanos.

2 Del ingls devolution, que se refiere a una forma de descentrali-

zacin con transferencia total de poder.3 Aunque descentralizar la provisin del gasto significa tambin

perder economas de escala y arriesgarse a aumentar, por lo menosen una fase inicial, los gastos administrativos (necesarios para quelos niveles proveedores puedan hacerse cargo efectivamente de susnuevas competencias).4 Que se mide comparando costos y resultados.

5 Un bien es socialmente eficiente si sus caractersticas reflejan las

preferencias de la comunidad de usuarios. Un argumento slido afavor de la descentralizacin puede afincarse en el terreno de laeficiencia social si las preferencias y necesidades locales se mani-fiestan efectivamente y se encuadran dentro de la combinacin deresultados que desea la comunidad.



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De hecho, el desafo principal que enfrenta el go-bierno central es lograr que las unidades a las que en-trega nuevas responsabilidades alcancen con la mayoreficiencia posible objetivos congruentes con los inte-reses nacionales, maximizando as las ventajas espe-radas de una reforma descentralizadora sin perder elcontrol sobre los resultados. Este desafo puede ilus-trarse con bastante claridad en el marco de un modeloprincipal/agente, en el cual el nivel central viene a serel principal y los nuevos niveles proveedores, los agen-tes, que siguen respondiendo al principal por sus ac-ciones. Este tipo de modelo permite analizar la natu-raleza especfica de la relacin entre el centro y laperiferia, dando cuenta de algunos de los problemas deincentivos que suelen afectar a esta relacin, como losde seleccin adversa y de riesgo moral.

La existencia de informacin asimtrica en pre-sencia de objetivos centrales y locales diferentes creaun problema llamado de seleccin adversa:6 los gobier-nos subnacionales pueden engaar al gobierno centralacerca de sus verdaderas preferencias y condicioneseconmicas, dando lugar as una distribucin inequita-tiva e ineficiente de los recursos centrales. Por otrolado, la incertidumbre ante acontecimientos fortuitosque afectan el resultado final de cada rea (fluctuacio-nes macroeconmicas, por ejemplo) y que no son pre-decibles por el gobierno central ni por el gobierno sub-

nacional,7 ni observables ex post por el gobierno cen-tral,8 crea otro problema llamado de riesgo moral,9 quepuede inducir a los gobiernos subnacionales a minimi-zar su esfuerzo en la realizacin de su tarea, alegandomala suerte. Estos dos problemas dificultan la interven-cin del principal, toda vez que para resolverlos espreciso preparar contratos ptimos10 costosos y difci-les de aplicar en la prctica. En esta situacin, el prin-cipal puede escoger utilizar mecanismos que le permi-tan negociar contratos ms favorables y simples. Elmecanismo principal para disminuir el alcance de losdos problemas es el de aumentar la cantidad de infor-macin de que dispone el nivel central, a travs de unamayor supervisin tcnica, el fortalecimiento de lasbases locales de informacin, el establecimiento deobjetivos intermedios ms fciles de seguir que los

Recuadro 1ALGUNOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN QUE PUEDE UTILIZAR EL NIVEL CENTRAL

Directrices, coercitivas o no, sobre calidad y cantidad mnima o uniforme de los servicios sociales provistos. Establecimiento, a travs de mandatos, de un nivel obligatorio mnimo de gasto pblico per cpita en la

provisin de los servicios sociales. Transferencias generales redistributivas para reducir la inequidad de los ingresos per cpita en los distritos. Transferencias generales para emparejar los trminos en que las jurisdicciones locales pueden suministrar

los servicios sociales. Un ejemplo clsico de estas subvenciones es aquella diseada para permitir que lamisma alcuota fiscal produzca el mismo nivel de servicios.

Transferencias generales condicionadas al cumplimiento de un cierto nivel de provisin de los serviciossociales por la jurisdiccin receptora.

Transferencias especficas (para un sector de gasto especfico) condicionadas al cumplimiento de un cier-to nivel de provisin de los servicios sociales por la jurisdiccin receptora.

Fuente: Elaboracin propia basada en Winkler (1994).

6 Extensivamente analizado en Rasmusen (1989) y Kreps (1990).

7 Si el agente pudiera observar el estado del mundo antes que el

acuerdo fuera decidido, eso sera otra vez un caso de seleccinadversa.8 En presencia de objetivos diferentes y bajo el supuesto de que el

esfuerzo del agente de producir el resultado no es observable por elprincipal. Esto es muy plausible en vista de los problemas de segui-miento conectados a acciones realizadas por unidades externas den-tro de reas geogrficas pequeas.9 Analizado extensivamente en Kreps (1990), Rasmusen (1989),

Rees (1985 a y b) y Hart y Holmstrom (1987).10

Donde el monto de las transferencias dependa de las condicionesy preferencias iniciales de los agentes y del resultado final de laaccin, de conformidad con relaciones no lineales complejas quelleven a los agentes a revelar la verdad (en el caso de la seleccinadversa) y a seleccionar el nivel de esfuerzo deseado por el princi-pal (en el caso del riesgo moral).



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objetivos finales o una mayor participacin de lacomunidad local en juzgar el comportamiento de launidad subnacional. Alternativamente por ejemplo,en situaciones de falta de habilidades tcnicas del ni-vel central y de consenso sobre los objetivos naciona-les entre ste y la comunidad, el gobierno tal vezprefiera imponer restricciones directas a la autonomade los niveles subnacionales, traspasando la responsa-bilidad sobre parte de las funciones, o slo parcialmen-te por funcin, a travs de mandatos, leyes y estatutosms o menos restrictivos. Por ende, es la combinacinentre la necesidad de intervencin del nivel central paraproteger los intereses nacionales y las dificultadesimplcitas en estas intervenciones por la diferencia deobjetivos y la asimetra de informacin entre agentesy principal, lo que explica el predominio de modelosde descentralizacin de los servicios sociales tenden-cialmente ms dbiles que radicales.

El grado de autonoma efectivamente otorgado alos niveles subnacionales en la provisin de los servi-cios variar segn la frecuencia e intensidad de lasrestricciones directas, los incentivos al comportamien-to11 u otro mecanismo de control. Por todo lo sealado,la tipologa de modelos tericos indicada al principiode esta seccin es, sin embargo, demasiado restrictivapara tomar en cuenta debidamente estas diferencias.Con miras a facilitar una clasificacin segn el gradode autonoma e incorporar ms explcitamente aspec-tos relacionados con la participacin de la comunidaden las decisiones de provisin de servicios y el nme-ro de niveles receptores involucrados, se agregan enseguida dos nuevas categoras de modelos, ubicadosentre los de devolucin y de desconcentracin; ade-ms, se introduce un cambio efectuado a menudoen la definicin de una tipologa existente. La clasifi-cacin resultante quizs sea en cierto modo arbitraria,pero ser til para ordenar las diversas experiencias quese presentarn ms adelante. En ella se introduce:

i) Una categora de modelos principal/agente deintensidad dbil, o sea, de devolucin hbrida, quese refiere bsicamente a una devolucin en la cualel nivel central sigue financiando una parte importan-te de la provisin de servicios sociales, pero a la vezlos niveles subnacionales tienen un grado de autono-ma elevado o muy elevado en todas las principalesfunciones involucradas en la provisin. Se mantieneuna relacin, aunque leve, con el nivel central.

ii) Una categora de modelos principal/agente deintensidad media, en la cual los niveles subnacionalestienen un grado de independencia relativamente eleva-do en casi todas las principales funciones, pero siguenrespondiendo en medida importante al nivel central porsus acciones, debido a una estructura de financiamientomuy dependiente de ese nivel y a la vinculacin a nor-mas e incentivos de cierta intensidad que l establece.Estos modelos se destacan por el difcil equilibrio entreautonoma y control que caracteriza la relacin entrelos actores centrales y subcentrales.

iii) Una categora de modelos principal/agente deintensidad fuerte, o sea de desconcentracin, que con-sideran la figura del traspaso de responsabilidades aniveles que se sitan tambin fuera del mbito del nivelcentral. Este tipo de modelo presenta muchas restric-ciones directas al poder de decisin traspasado.

Otros dos aspectos que habra que tomar en cuentaal caracterizar un proceso de descentralizacin son: elreceptor ltimo al que lleg la reforma (el nivel inter-medio,12 el local13 o la propia unidad productora de losservicios) y el grado de participacin efectivamentealcanzado por la comunidad local en el proceso detoma de decisiones. Por ejemplo, una reforma queinvolucra la unidad productora de los servicios (esta-blecimiento hospitalario, escuela) y la comunidad deusuarios, traspasndoles responsabilidad sustantiva enla toma de decisiones, tiene mayor profundidad que unareforma que se queda en un nivel de provisin msdistante de los usuarios y que no crea los mecanismosnecesarios (instancias de participacin, utilizacin desubsidios a la demanda, etc.) para que stos controlenla calidad del servicio entregado y manifiesten suspreferencias. Otro aspecto relevante es la existencia dems de un nivel subnacional encargado de proveer elservicio.14 En este caso, se plantean problemas de co-ordinacin y de asignacin de responsabilidades quees necesario tomar en cuenta.

En el marco del modelo principal/agente presen-tado ms arriba, una reforma en la cual la responsabi-lidad principal por la provisin es atribuida conjunta-mente a dos o ms niveles subnacionales, que debenactuar de manera complementaria, se traducira en un

11 Bajo la forma de transferencias financieras generales o especfi-

cas asignadas segn criterios predeterminados o condicionadas acomportamientos del receptor.

12 Que alude, en general, a estados (en pases federales), provincias

o departamentos.13

Que alude a los municipios.14

Se trata de casos de corresponsabilidad entre dos o ms niveles.Esto no incluye una posible participacin marginal de distintos ni-veles.



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modelo con un principal y dos o ms agentes.15 Entanto que una reforma que otorga a la comunidad lo-cal un papel fundamental en las decisiones sobre laprovisin de los servicios, como por ejemplo respectoa diversas combinaciones de gastos y nombramientodel personal directivo, se podra identificar con unmodelo que involucra un agente y dos principales (el

gobierno central y la comunidad). En el caso de queel nivel central entregue autonoma casi total a losniveles subnacionales en la provisin del servicio,conformando un modelo de devolucin, se tendraentonces un modelo en el cual el nico principal vie-ne a ser la comunidad, es decir, se tratara de un mo-delo de eleccin fiscal local.

15 Entendidos como categoras de agentes. Por supuesto, en el marco

de un proceso de descentralizacin, el modelo que se aplica involucrade todas maneras a mltiples agentes, con consecuencias sobre laintensidad de los problemas de incentivo y el diseo de los contra-tos de transferencia.16

Por educacin bsica se entiende aqu educacin primaria mssecundaria.

IIILos modelos de descentralizacin educativa

La mayora de los pases latinoamericanos est en elproceso de descentralizar sus servicios de educacinbsica16 o primaria. Algunos por motivaciones msbien polticas (legitimacin del Estado, control de si-tuaciones conflictivas, democratizacin), otros porconsideraciones fiscales (reduccin del tamao de laadministracin central y de sus costos, fomento a pro-cesos indirectos de privatizacin), otros por razones deeficiencia y otros, en fin, por una combinacin de losmotivos mencionados. Sin duda, se puede decir que ladescentralizacin de los servicios educativos, as comola de la salud primaria, es una megatendencia queimpera en la regin.

El estado actual de la provisin de servicios edu-cativos en los siete pases que se analizan aqu es elresultado de reformas generalmente continuas en eltiempo y con trayectorias a menudo no lineales que hantraspasado la responsabilidad de proveer tales serviciosa niveles subnacionales de tipo territorial (niveles degobierno intermedios o locales) o a unidades pblicasno territoriales (establecimientos escolares). Entre lasreformas hay algunas de primera generacin, iniciadasen los aos ochenta o incluso antes, y otras de segun-da generacin, adoptadas a principios de los noventa.En el cuadro 1 se presentan los episodios de descen-tralizacin de la educacin analizados en cada pas. Lasdiversas condiciones iniciales de carcter socioecon-mico y poltico-institucional de cada pas, as como lasdistintas motivaciones que dieron comienzo al proce-so de reforma, han llevado a sistemas descentralizados

que difieren en el grado de autonoma que entregan alos niveles subnacionales, territoriales e institucionalesal traspasar responsabilidad, y en el grado de partici-pacin de la comunidad en la toma de decisiones.

La configuracin actual, en esos tres nivelessubnacionales, territoriales e institucionales de lossistemas descentralizados de provisin de servicioseducativos en los pases que examinamos se muestraen el grfico 1. En l se consideran solamente losmodelos y tendencias predominantes, dejando de ladofenmenos con escasa cobertura a nivel nacional.

Para poder medir efectivamente estas dimensio-nes, se ha dividido la provisin del servicio educativoen cuatro grandes reas que resumen las funcionesfundamentales involucradas en ella: i) la funcin deconduccin, regulacin y supervisin del sector; ii) lafuncin de financiamiento; iii) la funcin de adminis-tracin directa del servicio, que involucra tanto la ges-tin corriente, con nfasis en la poltica laboral, comola gestin de la inversin, y iv) la funcin denomina-da de programacin, que se refiere al conjunto de lasdecisiones de contenido tomadas en el campo educati-vo, en especial las que se refieren a metas educacio-nales y los aspectos pedaggico-curriculares de la en-seanza (establecimiento de la jornada y calendarioescolares, de las metas especficas de cobertura y ca-lidad, del currculo de estudio, etc.).

Las secciones A a G17 del grfico 1 resumen, paracada uno de los pases analizados, la participacin delnivel central, de los niveles subnacionales que in-cluyen el nivel intermedio, el nivel local y el estable-cimiento escolar (unidad de produccin), as comode la comunidad, a travs de organizaciones comuni-tarias o de usuarios, en la responsabilidad por estas dis-

17 Versin resumida y simplificada de los cuadros presentados en

Di Gropello (1997).



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CUADRO 1Amrica Latina (siete pases): Algunos episodios dedescentralizacin de la educacin

Fuente: Elaboracin propia.

Pas Inicio Descripcin del episodio

Argentina 1978

1992

Bolivia 1994

Brasil Sin fechaprecisa

Chile 1981

Colombia 1991

Mxico 1992

Nicaragua 1993

tintas funciones. Esta sntesis no slo permite identifi-car los niveles receptores de las funciones traspasadasy verificar si se trata de procesos que dejan espacio ala comunidad en la toma de decisiones, sino que almostrar el nmero de niveles involucrados en cada unade las funciones permite establecer el grado de con-centracin de la responsabilidad por cada funcin;constituye as una indicacin, aunque slo parcial, delgrado de autonoma de los niveles subnacionales en laprovisin del servicio educativo. Para efectuar unaevaluacin exhaustiva del grado de autonoma entre-gado es preciso completar esta informacin con datosdetallados acerca del papel de cada uno de los nivelesen la funcin considerada, para determinar su impor-tancia relativa en el proceso de toma de decisiones. Porejemplo, el grado de autonoma del nivel local en elfinanciamiento del servicio depende no slo de la par-ticipacin de otros niveles en esta funcin, sino tam-bin del peso de los recursos propios (del nivel local)respecto de los recursos que provienen de otros nive-les, del grado de descentralizacin de la ejecucin delgasto18 y, factor importante, de las condiciones de uso

de los recursos traspasados para la ejecucin. Igual-mente, en lo que se refiere a la administracin de losrecursos humanos, ser distinto el grado de autonomadel nivel subnacional si est totalmente descentraliza-da la subfuncin de contratacin y slo la negociacinsalarial queda centralizada, o si sigue parcialmentecentralizada la contratacin misma.

El cuadro 2 entrega informacin sobre la estruc-tura del financiamiento y la gestin de los recursoshumanos, las dos funciones que ms se diferencian deun pas a otro por grado de autonoma entregado. Lasdecisiones sobre los contenidos educativos son habi-tualmente compartidas por los diversos niveles, sien-do el nivel central el que fija normas y planes genera-les de estudio ms o menos flexibles, complementa-dos por normas y planes originados por los nivelessubnacionales. En Argentina, Brasil y Colombia la fle-xibilidad de los niveles subnacionales es mayor, puesslo existen algunas normas bsicas vinculantes.

Al observar los modelos presentados en el grfi-co 1 se advierte una gran heterogeneidad de nivelesinvolucrados en las distintas funciones que componenla provisin del servicio. En todos los casos,19 partici-

18 Los recursos propios pueden representar solamente una pequea

fraccin de los recursos totales, pero la mayora de stos puedenhaber sido traspasados al nivel local para su gestin.

19 Con la excepcin de Argentina en la funcin de administracin

de los recursos humanos.

Traspaso de la responsabilidad de gestin de los establecimientos de educacin primaria a las provincias.Traspaso de la responsabilidad de gestin de los establecimientos de educacin secundaria a las provin-cias.

La Ley de Participacin Popular, promulgada en 1994, y la Ley de Descentralizacin Administrativa de1995 traspasan, respectivamente, la infraestructura fisica de la educacin bsica a los municipios y laresponsabilidad de la administracin de los recursos humanos y de la planificacin a los departamentos.

Los sistemas estaduales y municipales de educacin primaria existen formalmente desde 1930. A partirde 1970 se intensifica la municipalizacin de la educacin primaria y desde la mitad de los aos ochentase profundiza la autonoma escolar en cerca del 50% de los estados.

Traspaso de la responsabilidad de gestin de los establecimientos de educacin bsica a los municipios.

Con la Constitucin de 1991, se traspasa a los departamentos la responsabilidad principal de la planifi-cacin y administracin de los recursos humanos de educacin bsica y los municipios quedan responsa-bles de la infraestructura fsica de las escuelas.

Traspaso de la responsabilidad de gestin de los establecimientos de educacin bsica a los estados.

Creacin de los centros autnomos de educacin primaria y secundaria, a los cuales se traspasan res-ponsabilidades amplias de provisin del servicio. En 1997, el proceso alcanza el 50% de los centros deeducacin secundaria y el 13% de los centros de educacin primaria.



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GRAFICO 1Amrica Latina (siete pases): Sntesis de los modelos y tendenciasque predominan en la descentralizacin de la educacina

A. Argentina

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C T T

B. Bolivia

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C T

C. Brasil

C,R,S F A PRH O

NC T

NI

NL

UP

C T

D. Chile

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP T

C T

E. Colombia

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP T

C T T

F. Mxico

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C

G. Nicaragua

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C

Fuente: Elaboracin propia basada en Carciofi, ed. (1996), Ruiz-Mier y Giussani (1997), Draibe (1998), FUNDAP (1996), IPEA (1994),Espnola (1995), Chile, MINEDUC (1996 a y b), Vargas y Sarmiento(1997 a y b), Ornelas (1997), Castillo (1998), Banco Mundial (1996),Fiske (1996) y Hevia (1991).a NC=Nivel central; NI=Nivel intermedio; NL=Nivel local;

UP=Unidad de produccin; C=Comunidad; C,R,S= Conduccin,regulacin y supervisin; F=Financiamiento; A=Administracin;RH=Recursos humanos; O=Otras funciones administrativas (ges-tin corriente y de capital); P=Programacin; T=Funcin terica,an no en prctica.



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CUADRO 2Amrica Latina (siete pases): Caractersticas de los sistemasdescentralizados de provisin de la educacin, segn algunos indicadores

Argentina(a partirde 1978)Bolivia(a partirde 1994)

Brasil(a partirde los aossetenta)

Chile(a partirde 1981)

Colombia(a partirde 1991)

Mxico(a partirde 1992)

Nicaragua(a partirde 1993)

Distribucin territorial delfinanciamiento del gasto

pblico en educacin bsica,despus de las transferencias

intergubernamentalesNCa NIa NLa

8 92b (1978-1985)

10 90c(1997)

26 44 30d

(1995)

50 50e(1991)

10 50 40(1996)

56 44f (1995)

68 32g(1996)

Grado dedescentralizacin

de la gestin de losrecursos humanos

Poltica laboral autnoma(NI)

Contratacin descentraliza-da (NI)Negociacin salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Poltica laboral autnoma(NI y NL), con fijacin deun sueldo medio indicativoFlexibilidad para la contra-tacin en las escuelas

Contratacin descentraliza-da (NL)Negociacin salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Contratacin descentraliza-da (NI y, en menor medi-da, NL)Negociacin salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Contratacin compartidaentre el NC y el NINegociacin salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Contratacin descentraliza-da (UP)Negociacin salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas, con amplio margende flexibilidad

Fuente: Elaboracin propia basada en Carciofi, ed. (1996); Ruiz-Mier y Giussani (1997), Draibe (1998), Vargas y Sarmiento (1997 a y b), Ornelas (1997),Castillo (1998), Espinoza y Marcel (1994).a NC=nivel central (gobierno central o federal); NI= nivel intermedio (estados, provincias o departamentos); NL=nivel local (municipios); UP=unidad de

produccin.b Educacin primaria.c Solamente se considera la distribucin del presupuesto del nivel central de educacin bsica (o sea, no se incluyen los recursos propios de los niveles

subnacionales). No se incluyen, tampoco, los recursos de coparticipacin.d Educacin total (incluye educacin superior).e El grado de descentralizacin moderado se debe principalmente a los recursos pblicos destinados al sector privado subvencionado que permanecen

centralizados. Faltan datos sobre los recursos regionales destinados a la inversin.f Educacin total (incluye educacin superior). El grado de descentralizacin moderado se debe no solamente a la inclusin de la educacin superior, sino

tambin a la permanencia de un grado de centralizacin importante en la contratacin de los recursos humanos y a la importancia de programas (porejemplo, para el mejoramiento de la calidad educativa y el fomento de la ciencia y la cultura) que siguen centralizados.

g Educacin total. Recursos descentralizados a municipios y escuelas. Incluye recursos propios generados por las escuelas. La escasa cobertura del procesoen 1996 explica el grado todava bajo de descentralizacin presupuestaria. Faltan datos ms actualizados.

Naturaleza de las transferenciasy criterios de asignacin

Transferencias generales, va coparticipacin de impuestos, asignadas porley.

Transferencias especficas a departamentos, con directrices de asignacinpara gasto corriente.Transferencias generales a departamentos y municipios va coparticipacinde impuestos, asignadas segn poblacin. Desde 1996, los recursos desti-nados a los municipios tienen una directriz de asignacin para inversin (el85% de los recursos de coparticipacin debe ser asignado a inversin).Transferencias generales va coparticipacin de impuestos, asignadas se-gn criterios de negociacin y de equidad.Transferencias especficas (salarios-educacin) asignadas a los estados se-gn lo recaudado. Desde 1995, el 60% del total de recursos para educacindebe ir a un fondo que debe gastar por lo menos el 60% en remuneracio-nes. Los recursos provenientes del fondo son distribuidos entre las escue-las estaduales y municipales del Estado de acuerdo con el nmero de alum-nos matriculados. Existe, adems, una norma de gasto mnimo por munici-pio y, si el fondo no alcanza a cubrir este monto, la Unin debe pagar ladiferencia con recursos propios. Este mecanismo es todava terico.

Transferencias especficas, asignadas en relacin con la tasa de asistencia me-dia de los alumnos registrada en los ltimos tres meses en cada municipio yel costo de provisin del servicio. Existen tambin transferencias cruzadasredistributivas entre municipios (a travs del fondo comn municipal).

Transferencias generales a departamentos (Situado Fiscal), con directriz deasignacin a salud (el 25%) y educacin (el 75%), asignadas segn gastohistrico, poblacin y esfuerzo fiscal. En la prctica, segn gasto histrico.Transferencia generales, va coparticipacin de impuestos, a municipios, condirectiva de asignacin (30% a educacin) y asignadas segn gasto hist-rico, indicadores de pobreza relativa local, esfuerzo fiscal y eficiencia ad-ministrativa. Frmula demasiado compleja para ser eficaz.Transferencias especficas asignadas de acuerdo con un monto irreductible(que toma en cuenta lo asignado el ao anterior) y a prioridades sectoriales.Transferencias generales, va coparticipacin de impuestos, asignadas se-gn poblacin y recaudacin histrica.

Las transferencias especficas a las escuelas, que antes se distribuan segnnmero de profesores, se asignan desde 1997 segn el nmero de alumnosatendidos, gasto administrativo y sueldos medios. Las transferencias espe-cficas a los municipios, que se introdujeron hace poco, se asignan segncriterios de equidad (ms en teora que en la prctica).

Pas



162

pan por lo menos dos niveles, incluido el nivel cen-tral, en la responsabilidad de todas las funciones, ex-cepto en la gestin de capital y de funcionamiento delos establecimientos (o sea, la funcin de administra-cin excluida la gestin de los recursos humanos); estoilustra que no hay una simple dicotoma entre sistemascentralizados y descentralizados, sino ms bien unavariedad de opciones. De hecho, la nica tendenciacomn aparente en todos los sistemas de suministro esel fortalecimiento del papel regulador del Estado, ne-cesario en un sistema descentralizado, y el traspaso dela administracin directa del servicio a niveles subna-cionales. Dependiendo de la combinacin de nivelespor funcin, as como de los indicadores presentadosen el cuadro 2,20 es posible establecer el grado deautonoma efectivamente entregado a cada nivelsubnacional en cada aspecto de la provisin e identifi-car, por ltimo, el o los niveles que son receptoresprincipales de la responsabilidad por los servicios, lamagnitud de esta responsabilidad y su distribucinentre niveles.

Haciendo un esfuerzo de sntesis, y considerandotambin el papel de la comunidad en los distintos as-pectos de la provisin,21 es posible clasificar tentati-vamente los procesos analizados en cinco grandes tiposde reformas sobre la base de la clasificacin presenta-da en la seccin II, que hace hincapi en los aspectosde autonoma:

i) Procesos de devolucin hbrida con poca par-ticipacin en un nivel territorial principal, como el deprovincializacin en Argentina y los sistemas esta-duales y municipales de provisin de educacin prima-ria, que funcionan de manera paralela, en Brasil. Enambos pases estos procesos, en primer lugar, entreganproporciones similares de recursos descentralizados alos niveles subnacionales (alrededor del 90% de losrecursos totales para educacin primaria) y hacen lamayor parte o la totalidad, en el caso argentinode los traspasos bajo la forma de transferencias gene-rales (cuadro 2). En segundo lugar, por las proporcio-nes de recursos que generan los niveles proveedores,que representan generalmente ms del 40% de los re-cursos totales disponibles para educacin;22 confieren

ms autonoma financiera a los niveles proveedores queen otros casos, en grados que difieren segn las direc-trices de utilizacin existentes; Argentina probablemen-te da mayor libertad de decisin al nivel intermedio,por cuanto las provincias argentinas a diferencia delos estados y municipios brasileos no estn sujetasa norma alguna de utilizacin de los recursos propiosy coparticipados. En tercer lugar, por tener un gradode autonoma casi total en la poltica laboral y muyimportante en lo pedaggico-curricular. Con respectoa los mecanismos de participacin, en ambos pases losprocesos no han sido participativos, o, por lo menos,las instancias existentes de participacin no han fun-cionado de manera eficaz. En Brasil, sin embargo, elproceso de desconcentracin escolar en curso, como sever ms adelante, est fomentando una participacinactiva dentro de las escuelas.

ii) Procesos de devolucin hbrida participativaen la unidad de produccin, o sea, del tipo principal/agente entre un agente y dos principales (el nivel cen-tral y la comunidad) con una relacin leve entre elagente y el nivel central, como el proceso de descen-tralizacin escolar en Nicaragua. El proceso nicara-gense, por el monto de recursos propios generados porlas escuelas mismas (en promedio el 45% de los re-cursos totales a disposicin de los centros de educa-cin secundaria en 1996) y por el grado importante deautonoma que stos tienen en la gestin del personal(nombramiento de directores, contratacin y despidos,incentivos salariales) y en lo pedaggico-curricular, seacerca a un proceso de devolucin hbrida, a pesarde tener mayores limitaciones de autonoma que en loscasos de Argentina y Brasil. Puede, adems, ser carac-terizado como participativo por la importancia crecien-te de los consejos directivos en la administracin delos centros escolares autnomos.

iii) Reformas de tipo principal/agente23 entre unprincipal (nivel central) y un agente (nivel intermedioo local) con poca participacin (casos de Chile y M-xico). En ambos casos estos procesos se caracterizan,ante todo, por una proporcin similar de recursos pro-pios (en promedio alrededor del 10% de los recursostotales del nivel proveedor disponibles para educacin),que limitan la responsabilidad financiera del nivel pro-veedor de los servicios, pero lo dejan en libertad de

20 Complementados en el texto con indicaciones sobre la propor-

cin de recursos propios respecto de los recursos totales.21

Para evaluar esta dimensin se ha tomado en cuenta no solamen-te la existencia o no de canales de participacin, sino tambin laefectiva utilizacin de estos por la comunidad.22

Excepto en el caso de los municipios brasileos, para los cualeslas proporciones de recursos propios deben representar del 15 al20% de los recursos totales. En el estado de Santa Catarina, por

ejemplo, en 1993 los municipios financiaban en promedio el 20%del gasto educativo con recursos propios y el porcentaje va aumen-tando (FUNDAP, 1996).23

De ahora en adelante, el modelo principal/agente se refiere al mo-delo principal/agente de intensidad media definido en la seccin II.



163

asignar sus recursos sin sujecin a normas de gasto oasignacin. Aproximadamente el 50 a 60% de los re-cursos destinados a la educacin primaria y secunda-ria se manejan de forma descentralizada, y la totalidaden Chile o la mayor parte en Mxico se tras-pasan bajo la forma de transferencias especficas (cua-dro 2). La negociacin salarial, as como los aspectosprincipales de la carrera docente, se mantienen centra-lizados y la responsabilidad por los contenidos educa-tivos es compartida entre el nivel central y el nivelintermedio o local, siendo importante el papel del ni-vel central en la definicin de los planes de estudio.24Pese a ser el chileno un modelo de municipalizacin yel mexicano uno de estadualizacin, en ambos faltanmecanismos efectivos de participacin local. En Chi-le, sin embargo, desde el principio de los aos noven-ta se despliegan esfuerzos de traspaso de responsabili-dades en las escuelas de todo el pas, que deberanfavorecer la participacin. La utilizacin del subsidiopor estudiante como mecanismo de asignacin de losrecursos en el pas debera incentivar la participacinde los padres a travs de la eleccin del establecimientoescolar. Sin embargo, al entregarse el subsidio a lamunicipalidad y no a la escuela ni a las familias, stasno se sienten involucradas en el proceso de asignacinde los recursos y siguen percibiendo esta educacincomo gratuita (Carciofi, ed., 1996), reducindose asel aliciente para participar activamente en la elecciny operacin de las escuelas.

iv) Reformas de tipo principal/agente entre unprincipal (nivel central) y dos agentes (niveles inter-medios y locales que funcionan de manera complemen-taria) y con poca participacin, como los procesos dedescentralizacin de Bolivia y Colombia. Estas refor-mas se caracterizan en primer lugar por un cofinancia-miento que involucra dos niveles, adems del nivelproveedor (el municipio), con una proporcin similarde recursos descentralizados (aproximadamente el90%) sujetos a directrices de utilizacin bastante res-trictivas (cuadro 2). En segundo lugar, por un montoreducido de financiamiento con recursos locales (apro-ximadamente 5% en Bolivia y 10% en Colombia). Entercer lugar, por la gestin de la poltica laboral y delo pedaggico-curricular compartida entre el nivel pro-veedor y al menos otros dos mismos niveles (caso deColombia) o que depende de dos mismos niveles queno incluyen el nivel proveedor (caso de Bolivia). Enestas formas de descentralizacin, la responsabilidad

de la provisin est diluida entre tres niveles y puededar lugar a problemas de responsabilidad, de coordi-nacin entre niveles y de supervisin financiera. Apesar de que en ambos pases se estn impulsandomecanismos para involucrar a la comunidad local atravs de la creacin de rganos de participacin y deque en Colombia hay un traspaso incipiente de respon-sabilidades a nivel escolar, la participacin y el con-trol social todava siguen siendo dbiles. En Colom-bia, se est discutiendo actualmente un cambio en lasfrmulas para asignar los recursos, con miras a esta-blecer un sistema de asignacin por estudiante quehaga ms eficiente la provisin de servicios medianteun mayor involucramiento de los padres, entre otrosarbitrios.

v) Procesos de desconcentracin tendencialmenteparticipativa en la unidad de produccin, como es elcaso de la descentralizacin escolar en Brasil. El tras-paso de algunas categoras de recursos directamente alas escuelas, que se est haciendo desde la mitad de losaos ochenta en las escuelas estaduales de muchosestados, combinado con el nombramiento de los direc-tores por los consejos escolares y la participacin destos en la gestin corriente y de contenido de los es-tablecimientos, puede ser considerada como unadesconcentracin ya avanzada25 de responsabilidadesen las unidades escolares, con un grado satisfactoriode participacin de la comunidad escolar en el proce-so educativo a travs de los consejos.

En el grfico 2 se ofrece una sntesis de la tipolo-ga de modelos de descentralizacin de la educacin.

A partir de un anlisis comparativo de estos mo-delos de reforma, en apariencia muy distintos entreellos, se pueden detectar sin embargo algunas tenden-cias generales. En primer lugar, cualquiera sea el gradode descentralizacin del presupuesto y la naturaleza delas transferencias utilizadas, los niveles subnacionalessiguen exhibiendo una alta dependencia financiera delnivel central, toda vez que la mayora de los recursosan proviene de ste, salvo en los sistemas estadualesde Brasil. En segundo lugar, en casi todos los pasesanalizados persisten rigideces importantes en el reade recursos humanos, debidas principalmente a losestatutos de funcionario pblico que rigen los aspec-tos de negociacin salarial y de carrera administrati-

24 Cabe destacar que la administracin de estas funciones es com-

parativamente ms rgida en Mxico que en Chile.

25 El ejemplo ms acabado de este proceso es Minas Gerais donde,

a principios de los aos noventa, se adoptaron medidas combinadaspara democratizar la gestin y para fortalecer la autonoma escolaren las reas administrativa, financiera y pedaggica.Vase una des-cripcin de este proceso en Guedes, Lobo y Walker (1997).



164

GRAFICO 2Amrica Latina (siete pases): Tipologa de modelos dedescentralizacin de la educacina

Devolucin Principal/Agente Desconcentracin Grado de participacinde la comunidad

NI NL UP NI NL UP NI NL UP

Argentina MH Bajo

Bolivia Incipiente

Brasil MH MH Medio (UP)

Chile AI Bajo/En aumento

Colombia AI Bajo/En aumento

Mxico Bajo

Nicaragua MH Medio/En aumento


a NI = Nivel intermedio (provincia, estado o departamento)NL = Nivel local (municipios)UP = Unidad de produccin (escuela)

MH = Modelo hbridoAI = Autonoma incipiente.

va; tales rigideces reducen mucho el grado de autono-ma en la provisin del servicio (en todos los modelosla funcin pedaggico-curricular suele exhibir msautonoma). En tercer lugar, la participacin de la co-munidad en las decisiones sobre las distintas funcio-nes de la provisin de servicios educativos salvo enNicaragua y algo menos en Brasil es baja, aunquecreciente en algunos casos. En cuarto lugar, y vincu-lada con la escasa participacin, destaca la relativaausencia de la escuela como actor importante en latoma de decisiones. En casi todos los pases, las refor-

mas tienden a traspasar las responsabilidades a losniveles intermedios y/o locales y hacen que las escue-las pasen a depender de ellos en lo financiero, lo ad-ministrativo y lo pedaggico. Slo en Brasil y, sobretodo, en Nicaragua, la escuela ha adquirido un papelcentral dentro del sistema. Como se seal ms atrs,en estos ltimos aos se inici la entrega gradual deresponsabilidades pedaggico-curriculares a la escue-la en Chile y Colombia; sin embargo, estas medidasdeben ir acompaadas por una mayor autonoma ad-ministrativa para que sean realmente eficaces.

IVBreve anlisis de los principales resultadosy tendencias de las reformas

La posibilidad de evaluar una reforma depende de suhorizonte temporal, de su profundidad y de la dispo-nibilidad de informacin confiable para hacer el segui-miento de sus resultados; por lo tanto, vara de un pasa otro, lo que complica notablemente el anlisis com-parativo de resultados. Adems, la naturaleza mismade una reforma descentralizadora, que es generalmen-

te gradual en el tiempo, muy compleja y se da en unagran heterogeneidad espacial, dificulta de todos mo-dos la tarea de evaluacin. Finalmente, como la ma-yora de los episodios aqu analizados sucedieron aprincipios de los aos noventa, no hay an un horizontetemporal suficiente para efectuar una verdadera eva-luacin. De hecho, por lo reciente de la mayora de las



165

experiencias, solamente los casos de Chile, Argentinay Brasil se prestan a una evaluacin, aunque incom-pleta, de sus resultados; en los otros casos slo es po-sible identificar algunas tendencias iniciales. La eva-luacin ha de centrarse en el efecto de las reformassobre la eficiencia y la equidad de la provisin de losservicios educativos. Como se vio en la seccin II, sesupone que una reforma de descentralizacin deberaactuar positivamente sobre la eficiencia, pero que laequidad, en cambio, podra verse en riesgo.

Sobre la base de la informacin presentada en laseccin III y la informacin especfica relativa a cadauno de los pases analizados,26 se puede intentar elsiguiente balance, muy simplificado en beneficio de lacomparabilidad:

i) El escaso avance que se ha logrado en materiade participacin en la mayora de los pases no hapermitido aprovechar realmente las potencialidades delas reformas para contribuir a elevar la eficiencia so-cial.27 En todos los pases hay canales de participacinms o menos especficos, pero en pocos han sido efi-caces. Lo que ha tenido mayor influencia en el gradode eficacia logrado han sido las motivaciones inicia-les de las reformas. De hecho, en Nicaragua, y, en me-nor medida, en Brasil y en Bolivia se registran los ma-yores avances en materia de participacin y esto tieneque ver con la importancia de los objetivos de demo-cratizacin en estos pases. Tambin han influido elgrado de autonoma financiera de los nuevos nivelesproveedores y el grado de autonoma de las unidadesproductoras (como lo demuestran los casos de Brasily Nicaragua).

ii) Se cuenta con pocos datos sobre la evolucinde la eficiencia tcnica de la provisin de servicioseducativos, medida a travs de indicadores de costo-impacto,28 por lo reciente de la mayora de las refor-

mas analizadas o por la falta de informacin. Solamen-te en los casos de Argentina, Brasil y Chile existe al-guna informacin de largo plazo acerca de la evolu-cin de indicadores de este tipo (resumida en el cua-dro 3). En general, esa evolucin ha sido ambigua entodos los casos en los cuales se ha traspasado la res-ponsabilidad principal de la provisin a nivelessubnacionales de gobierno (intermedios y/o locales).En los tres pases mencionados, por ejemplo, la cober-tura y el gasto han exhibido trayectorias crecientes odecrecientes de igual magnitud y faltan datos sobre laevolucin de indicadores de costo-calidad. De todasmaneras, no parece que las reformas hayan sidoacompaadas por mejoras tangibles en la productivi-dad del gasto. Se destaca, en cambio, una evolucintendencialmente positiva en los casos de descentrali-zacin de la provisin en las escuelas, como se haobservado en el estado brasileo de Minas Gerais y,aunque se trata de una experiencia ms reciente y porlo tanto ms difcil de evaluar, en Nicaragua.29 A faltade indicadores de costo-impacto, o con miras a com-plementarlos, es posible identificar seales positivas onegativas para la eficiencia, usando datos sobre even-tuales cambios en la asignacin y utilizacin de losrecursos, la existencia o inexistencia de condicionesprevias de capacitacin, el desarrollo institucional y laregulacin necesarias para el xito de las reformas, laautonoma entregada a los niveles subnacionales y losmecanismos existentes para fomentar la eficiencia. Engeneral, se observan algunas tendencias positivas,como algunos aumentos de la inversin (Bolivia, Co-lombia), pero tambin algunos problemas en el uso yasignacin de los recursos: por ejemplo, casos de malautilizacin de la infraestructura (Bolivia) o de excesi-vo gasto en personal (Nicaragua, Chile), generados pordeficiencias en el diseo y aplicacin de los modelos.

iii) Con respecto a la equidad territorial, tambinhay poca informacin sobre la evolucin de la distri-bucin territorial de los resultados educativos y su rela-cin con las reformas. Los anlisis disponibles se cen-tran generalmente en la distribucin de los recursos yel gasto entre las reas geogrficas, generada por lasreformas, como indicador intermedio de equidad.30 En

26 Extrada de Carciofi, ed. (1996), Ruiz-Mier y Giussani (1997),

Draibe (1998), Vargas y Sarmiento (1997 a y b), Ornelas (1997),Castillo (1998) y Di Gropello (1997).27

La ausencia de informacin directa al respecto, causada por lafalta de encuestas repetidas en el tiempo sobre la satisfaccin de losusuarios, limita las posibilidades de evaluacin, cualquiera sea elhorizonte temporal, al anlisis de indicadores de participacin de lacomunidad en las decisiones de provisin de servicios. Se suponeque un grado de participacin satisfactorio es condicin previa paralograr un grado de eficiencia social satisfactorio.28

Para medir directamente la eficiencia tcnica se utilizanindicadores de costo-impacto, en los cuales el impacto se estimapor el efecto sobre la cobertura (medida, por ejemplo por la tasa deescolarizacin) y la calidad (por la tasa de repeticin o el rendi-miento acadmico) y el costo, medido por indicadores de gasto oinsumos. La dificultad de comparar numeradores y denominadoresque se expresan en unidades de medida diferentes y de estableceruna relacin de causalidad con la reforma que se analiza, sugiereinterpretar con cuidado este tipo de indicadores.

29 Segn una encuesta reciente (Banco Mundial, 1996), es opinin

compartida por los distintos actores que en la enseanza secundariamejor el nivel acadmico en los centros que se volvieron autno-mos. Sin embargo, sera necesario cuantificar este resultado y com-pararlo con la magnitud de los recursos generados por los copagospara extraer conclusiones acerca de la productividad del gasto.30

Se supone que una distribucin progresiva del gasto debera per-mitir mejorar los resultados.



166

Fuente: Elaboracin propia basada en Carciofi, ed. (1996); Porto y Sanguinetti (1996), Draibe (1998), Guedes, Lobo y Walker (1997), Paesde Barros, Pinto de Mendona y Shope (1993) y Winkler y Rounds (1993).a es la desviacin estndar. Calculada a base de ndices para comparabilidad entre los pases.b r es el coeficiente de correlacin (rx,y = Cov(x,y)/x.y).c En la medida en que los sueldos medios ms elevados atraen a las personas ms capacitadas y tienen un impacto positivo sobre la asis-

tencia y motivacin de los docentes, se puede esperar una relacin positiva entre niveles de sueldo y calidad educativa.d Las reformas de principios de los aos ochenta en Chile incentivaron tambin la privatizacin al entregar los mismos subsidios pblicos

a las escuelas privadas y pblicas. La existencia de las escuelas privadas subvencionadas es un punto de referencia muy til para medirla eficiencia de las escuelas municipales.

e En 1993, en trminos del gasto en educacin por estudiante, el decil ms rico aportaba cuatro veces ms a la educacin que el decil mspobre (Winkler, 1994).

f Rm = resultado educacional del sector municipal; Rp = resultado educacional del sector privado subvencionado. La diferencia positiva derendimientos a favor de las escuelas privadas subvencionadas se mantiene tambin despus de haber tomado en cuenta el sesgosocioeconmico.

Argentina Entre 1980 y 1991, la tasa neta de escolarizacin primariaaument 6.6% y el porcentaje de poblacin de 5 a 9 anosque nunca asisti a un establecimiento escolar disminuy70%. Sin embargo, el gasto educativo en educacin prima-ria aument 85% entre el subperodo 1970/1977 y el sub-perodo 1978/1985. En conclusin, es ambigua la evolucinde los indicadores de costo-cobertura de la provisin deservicios educativos. Adems, faltan mediciones repetidasen el tiempo de la calidad de la educacin impartida, as queno se sabe cmo evolucionaron los indicadores de costo-calidad.

Brasil Entre 1982 y 1995 la tasa neta de escolarizacin primariaaument 23%. Sin embargo, el gasto real per cpita eneducacin primaria aument 23% entre el subperodo 1980/82 y 1983/90, as que es ambigua la evolucin de la efi-ciencia de la provisin de servicios. Adems, no se cuentacon mediciones directas de calidad para conocer la evolu-cin de los indicadores de costo-calidad.En algunos estados pueden haber mejorado los indicadoresde costo-cobertura y costo-calidad. Por ejemplo, en el esta-do de Minas Gerais: a partir de la reforma de 1991, queprofundiz la autonoma escolar, han mejorado los resulta-dos de las pruebas de rendimiento acadmico (aumento de20 puntos en idioma portugus y de 40 en matemtica entre1992 y 1994), la condicin de la infraestructura y la capa-citacin de los docentes, a paridad de gasto.

Chile Frente a una cada del gasto per cpita en educacin bsicade 26% entre 1981 y 1990, la matrcula del sector munici-pal se redujo 23% en el mismo perodo, mientras que lamatrcula del sector privado subvencionadod aument 73%.

Adems:

Rp - Rm (1992) = 6 puntosf

Esto ilustra la escasa capacidad de gestin de las escuelaspblicas con respecto a las privadas subvencionadas, a pe-sar de la municipalizacin.

CUADRO 3Amrica Latina (siete pases): Resultados en materiade eficiencia y equidad derivados de algunas de las reformas

Pas Eficiencia tcnica Equidad

Despus del traspaso, se triplic la dispersin en los nivelesde sueldo medio de los docentes de enseanza primaria, enfavor de las provincias con niveles de ingreso ms elevado:

s (1983) = 13a; s (1992) = 39 y rs,pib (1992) = 0.6

b

Esta evolucin, combinada con los ajustes en los plantelesdocentes efectuados por cada provincia (hacia una mayorconvergencia del nmero de docentes por alumno) genera unadistribucin tendencialmente regresiva del gasto por alumnoen educacin primaria (grfico 3):rgep,1/pib (1995) = 0.3y posiblemente ha llevado a un aumento de la dispersin dela calidad educativac entre reas.

Se nota un aumento de la dispersin de la calidad educativaentre reas, como comprobado por el aumento de la disper-sin en la proporcin de docentes con primaria incompletaentre regiones:

dpi (1980) = 39; dpi(1994) = 63que se relaciona con el continuo aumento de la dispersinen los niveles de sueldo medio docente, despus de la libe-ralizacin del mercado laboral.

La evolucin de la dispersin en los sueldos, combinada conlos ajustes en los planteles docentes efectuados por cadamunicipio, genera una distribucin regresiva del gasto poralumno en educacin en el sector municipal (grfico 4) :rgem,1/pib (1990) = 0.6

A pesar de la correlacin positiva entre aportes municipalesy capacidad fiscal de los municipios,e los efectos de la des-centralizacin sobre la equidad territorial han sido limitados,presentndose de hecho desigualdad en el gasto por estudianteen educacin (calculado como suma de los aportes munici-pales y de la subvencin escolar central) slo con respecto aun conjunto reducido de comunas de altos ingresos. Agre-gando los programas compensatorios de gasto implementadosa partir de principios de los aos noventa, se obtiene inclusouna distribucin levemente progresiva del gasto, con respec-to a la distribucin de la pobreza por municipio:

rge,p (1994) = 0.4



167

020406080

100120140160180200220240260280300320340360380400420

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Provincias

Indi

ces

(100/PIB)*100 Gasto p/a, primaria

los nicos dos casos en que se dispone de datos com-parativos en dos momentos suficientemente alejadosentre s en Argentina y en Brasil hay indicios deque la dispersin de la calidad del servicio entre reasprobablemente ha aumentado. En ambos pases esto serelaciona con la inequidad en la distribucin de losrecursos entre reas, en el marco de los modelos dedevolucin hbrida aplicados, lo que ha aumentadola dispersin de indicadores intermedios de la calidadeducativa (sueldos, formacin docente). En los demspases, slo se dispone de informacin sobre la distri-bucin territorial de recursos o gastos posterior a lareforma, sin comparaciones temporales, con el solo finde detectar el grado de progresividad o regresividad dela distribucin. En tres de los siete pases (Argentina,Brasil y Mxico) se observa una correlacin tendencial-mente regresiva entre el gasto y los niveles de ingresoo pobreza (grficos 3, 4 y 6), En otros dos (Colombiay Nicaragua) hay una falta de correlacin entre lastransferencias intergubernamentales y los niveles dedesarrollo de cada rea (grficos 5 y 7) que igualmen-te debera llevar a una distribucin territorial del gastoregresiva, por la combinacin de esta falta de correla-cin con la distribucin regresiva de los recursos sub-nacionales. Solamente en Chile se observa una distri-

GRAFICO 3Argentina: Relacin entre el PIB y el gastopor alumno en educacin primaria, 1995

Fuente: Elaboracin propia basada en Porto y Sanguinetti (1996) yBisang y Cetrngolo (1997).

GRAFICO 4Brasil: Relacin entre el PIB y el gasto poralumno en educacin en elsector municipal, 1990

EstadosIn

dice

s

(100/PIB)*100 Gasto p/a sector municipal

020406080

100120140160180200220240260280300320340360380400420440460480500520540

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Fuente: Elaboracin propia basada en Paes de Barros, Pinto de Men-dona y Shope (1993).

GRAFICO 5Colombia: Relacin entre la pobreza y laparticipacin en los ingresos corrientesde la nacin p/c, 1996

Fuente: Elaboracin propia basada en Vargas y Sarmiento (1997a).

Departamentos

Indi

ces

Pobreza en NBI PIC nacin p/c

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 190

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

220

240

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

bucin levemente progresiva del gasto (cuadro 3), quese relaciona con los mecanismos de asignacin y com-pensacin aplicados en este pas.



168

GRAFICO 6Mxico: Relacin entre la pobrezay el gasto federal por alumnoen educacin bsica, 1995-1996

Estados

Indi

ces

Pobreza Gasto federal p/a

0102030405060708090

100110120130140

1 3 5 7 9 11 13 15 17 1 9 21 23 25 27 29 31

Fuente: Elaboracin propia basada en Mxico, Secretara de Edu-cacin Pblica (1996) y en el Banco Mundial (1992).

GRAFICO 7Nicaragua: Relacin entre la pobrezay las transferencias p/c delgobierno central en educacin, 1996

Departamentos

Indi

ces

Pobreza Aportes p/c del gobierno

020406080

100120140160180200220240260280300320340360380400420440460480500

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17


VAlgunas lecciones para el diseode modelos de reforma

Qu se puede concluir de este rpido balance? No esfcil sacar conclusiones, pero la evaluacin efectuadaha puesto en evidencia que los resultados de eficien-cia y equidad de ms largo plazo de las reformas nohan sido, por lo general, muy satisfactorios, pues mues-tran escasos avances en la eficiencia social de la provi-sin de servicios educativos y en la productividad delgasto y los indicadores de calidad tienden a ser diver-gentes. Por otra parte, las tendencias ms recientes sonambiguas. Con todo, queda claro que estos resultadosse deben principalmente a problemas de diseo e im-plementacin de las reformas, que pueden resolverse.

A continuacin, se intenta resear algunas ense-anzas31 acerca del diseo de los modelos de reformaque surgen del anlisis efectuado:

i) Es necesario entregar un grado de autonomareal a los nuevos niveles proveedores, minimizando elnmero de restricciones directas. Los escasos avances

de Chile, por ejemplo, en el terreno de la eficiencia, sedeben en gran parte a las rigideces del modelo que seaplica. Por otro lado, la falta de flexibilidad laboral,comn en muchos pases, es un freno para alcanzarmetas ms altas de eficiencia.

ii) La coherencia interna de los modelos es fun-damental para los resultados, particularmente en lo quese refiere a la claridad en el diseo de las responsabi-lidades asignadas a cada nivel y a la existencia de me-canismos efectivos de coordinacin. Esto es inclusoms importante en los modelos que se basan en lacorresponsabilidad de dos o ms niveles. En estos ca-sos es fcil que haya ineficiencia en la utilizacin delos recursos (por ejemplo, en Bolivia, donde las deci-siones que afectan la relacin inversin/gasto corrien-te no estn coordinadas, generando problemas de in-versin excesiva con respecto a la disponibilidad depersonal).

iii) Un punto crucial para el xito de las reformaslo constituye el diseo e implementacin de las trans-ferencias financieras intergubernamentales. Como yafue mencionado en el contexto de una reforma de des-

31 Por cierto, ellas deben ser calibradas segn las condiciones

socioeconmicas y poltico-administrativas iniciales de cada pas.



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centralizacin, la permanencia de un monto de finan-ciamiento central significativo que sea distribuido en-tre los niveles subnacionales segn criterios socioeco-nmicos es una garanta para la preservacin de laequidad, potencialmente en riesgo con la reforma. Porotro lado, en condiciones de escasa participacin ycapacitacin, las transferencias del nivel central pue-den contribuir de manera importante a estimular op-ciones eficientes desde el punto de vista tcnico, fis-cal y social. Considerando las peculiaridades de losagentes (los nuevos niveles proveedores) y del princi-pal (el nivel central), este ltimo debera garantizar unnivel mnimo de financiamiento a todos los nivelessubnacionales, proporcional a las condiciones socio-econmicas iniciales de partida y a los costos de pro-duccin locales (ajuste por equidad), y complementarlocon un financiamiento adicional vinculado a criteriosde eficiencia (asignacin segn resultados en materiade cobertura o calidad de los servicios). Para minimi-zar los problemas de seleccin adversa y riesgo moralque se plantean en situaciones de informacin asim-trica y objetivos diferentes entre agentes y principal,es necesario, sin embargo, que el nivel central pongaen marcha un sistema eficiente de supervisin que per-mita verificar el esfuerzo de los agentes por alcanzarlas metas de produccin y facilitar las asignacionessegn eficiencia, y por otra parte, que estimule la re-coleccin y transmisin a los niveles superiores deinformacin sobre la situacin socioeconmica de lasreas atendidas por los nuevos niveles proveedores, conel fin de facilitar las asignaciones segn equidad. Deno ser as, las intervenciones del nivel central elsupuesto remedio podran ser tanto o ms dainasque la enfermedad.

Ahora bien, al revisar la naturaleza y los criteriosde asignacin de las transferencias utilizadas en lasreformas de primera generacin, llama la atencin enprimer lugar que salvo en Chile tienen poca rele-vancia las transferencias especficas, aunque ellas re-sultan ms apropiadas que las generales para respon-der a las exigencias sectoriales y son necesarias paravincular los recursos a indicadores de eficiencia. Ensegundo lugar, destaca la ausencia de criterios y/o di-rectrices de asignacin que tomen en cuenta la equi-dad y la eficiencia tcnica.32 Esto explica en parte losresultados generalmente poco satisfactorios de eficien-cia y equidad observados en estos pases. En cuanto a

las reformas de segunda generacin, casi todas inten-tan incorporar estos criterios de manera explcita me-diante frmulas ms o menos complejas y directricesde gasto o asignacin. Sin embargo, hay casos (Colom-bia, Nicaragua) en que las debilidades del marco re-gulador y la falta de informacin hacen difcil aplicarlos criterios de equidad, lo que contribuye a la falta decorrelacin entre las transferencias y los niveles de po-breza. Para que una estructura de incentivos funcionees importante tambin contar con mercados laboralesflexibles y autonoma real para que los niveles recep-tores de los servicios puedan responder eficazmente alos estmulos.

El traspaso de las principales competencias a unnivel intermedio o a agrupaciones de municipios (de-pendiendo del tamao y densidad poblacional de lasdivisiones geogrficas del pas), combinado con ladescentralizacin de funciones administrativas, de con-tenidos y financieras en las escuelas, debera permitirmaximizar la eficiencia y preservar la equidad. Enparticular, los enfoques municipalistas aplicados enmuchos pases generan prdida de economas de esca-la que una descentralizacin a un nivel superior debe-ra poder evitar. Las ganancias en materia de eficien-cia tcnica y social pueden ser maximizadas con laentrega de mrgenes significativos de autonoma a lasunidades productoras, como sugieren las experienciaspositivas de Brasil y los resultados preliminares deNicaragua.

Es fundamental contar con un marco reguladoradecuado a las exigencias de regulacin y supervisinde un sistema descentralizado de provisin de servi-cios educativos. Este marco debera involucrar al nivelcentral, as como a los niveles intermedios y locales.

Aumentar la participacin y el control social esotro gran desafo de la reforma. Las motivaciones ini-ciales de democratizacin y la entrega de ms autono-ma a las unidades productoras deberan tener efectospositivos sobre estos aspectos.

La reforma debe ir acompaada de medidas yprogramas de capacitacin especficos, sobre todo enlos aspectos de gestin. La falta de habilidades tcni-cas y administrativas ha tenido efectos adversos en losresultados de Brasil y es un problema particularmenteserio para Bolivia y Nicaragua.

Por lo dems, dadas las necesidades de informa-cin para el funcionamiento del sistema, es precisocontar con bases locales de informacin actualizada ycon canales efectivos para transmitirla.

En conclusin, las reformas ms recientes hantrado algunos efectos favorables, como los esfuerzos

32 Aunque en Brasil se introdujeron recientemente criterios de asig-

nacin que incorporan aspectos de eficiencia y equidad.



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por reducir la arbitrariedad en la asignacin de lastransferencias y por crear canales de participacin mseficaces y tambin los enfoques menos municipalistas.Algunos de estos elementos han sido posteriormenteincorporados en las reformas iniciadas hace ms tiem-po. Sin embargo, persisten algunos problemas cuyasolucin constituye un desafo importante para las re-formas de tercera generacin: la escasa autonoma realen algunas funciones, particularmente en la gestin de

los recursos humanos; el desarrollo todava escaso delos marcos reguladores para aplicar correctamente lasfrmulas de asignacin y la supervisin de los siste-mas de provisin de servicios; la eleccin de modelosde provisin difciles de coordinar y regular; la falta deautonoma de las unidades productoras de los servicios;la falta de sistemas actualizados de informacin, y losinsuficientes esfuerzos de capacitacin para encarar lasnuevas exigencias en la provisin de los servicios.

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