desintegración vertical del mercado de gas natural [...]

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓNFACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGÍA

SUBDIRECCIÓN DE POSGRADO

Viabilidad de la DESINTEGRACIÓN VERTICAL para la distribución y comercialización de gas natural en México

BIENVENIDOSBIENVENIDOS

José Eleazar Leal SaldívarMatrícula 1187387

IntroducciónIntroducción

Ver video introductorio

Planteamiento del problemaPlanteamiento del problema

Se estima que México tiene garantizado el abasto del servicio de gas

natural para los próximos cinco años*. En contraste, se han dado a

conocer** prácticas donde, debido a la escases de capacidad en

gasoductos, varias empresas, e incluso el mismo Gobierno, han apostado

por transportar gas comprimido y líquido refrigerado por medio de

autotanques hacia distintas zonas del país.

**Fuente: Diario Reforma, (10 de julio de 2012).

*Fuente: Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2010-2025 de la Secretaría de Energía (SENER).

Planteamiento del problemaPlanteamiento del problema

Es inevitable la declinación de producción de gas natural del Sureste del

país, se requiere sustituir el suministro de gas para la zona centro a

través de una alternativa de transportación de gas desde los puntos de

importación del Norte, y no existe infraestructura en ductos para optar por

esa alternativa.

Se prevé que la demanda nacional de gas natural seguirá creciendo a un

ritmo promedio anual de 2.8%, según informes de la Comisión Reguladora

de Energía (CRE).

Nuevos RetosNuevos Retos

Revertir las alertas críticas que reporta el Sistema

Nacional de Gasoductos (SNG), ya que la red

operara al máximo de su capacidad y por

consecuencia limita la transportación de mayor

volumen del hidrocarburo dentro del país e impulsa

un aumento tarifario.

Nuevos RetosNuevos Retos

Reservar capacidad en el SNG y expandir el mercado del gas natural a

nuevas zonas de distribución mediante la incorporación de nuevos

competidores (empresas) en la cadena del mercado.

Mediante la política de desagregación del mercado del gas natural,

diversas experiencias internacionales de países industrializados,

mostraron cómo este modelo de organización logró fomentar la

competencia, eficiencia y la disminución tarifaria del mercado.

HipótesisHipótesis

Objetivos CentralesObjetivos Centrales

Exponer la viabilidad de la desintegración vertical como principal método de promoción

de competencia en el sector y creador de incentivos de inversión para diferentes actores;

Exponer fundamentos sobre los cuáles PEMEX debe concretarse a ser un organismo que

adopte principios de acceso abierto, desintegración vertical y desagregación de su servicios;

y,

Resaltar la importancia de la regulación de ventas de primera mano (VPN) de gas natural

por parte de PEMEX a sus adquirentes en territorio nacional.

De la cadena de proceso del De la cadena de proceso del gas naturalgas natural

La organización de la industria del gas natural es muy variada alrededor

del mundo, algunos integran todo el proceso en una sola empresa

responsable, en otros países las actividades son total o

parcialmente separadas, y una o varias empresas participan en cada

uno de los segmentos de la cadena de producción.

De la cadena de proceso del De la cadena de proceso del gas naturalgas natural

Encontraremos sistemas donde los operadores son públicos y otros

donde los operadores son privados o mixtos regidos por un sistema

de permisos o licencias.

A continuación, se describirán brevemente las etapas del proceso de

producción del gas natural.

Exploración y ProducciónExploración y Producción

Se recolecta de los respectivos centros de procesamiento y se conduce hasta

lo que denominan físicamente como punto nodal para ser inyectado a un

gasoducto de transporte.

Se realiza la localización del hidrocarburo, su

extracción del subsuelo y filtración de

sustancias líquidas e impurezas.

TransportaciónTransportación

La viabilidad del medio de transporte a través de

gasoducto, es que el producto no varía su forma,

el gas simplemente se comprime antes de entrar a

los gasoductos.

Para largas distancias, el transporte se lleva

a cabo a través de gasoductos, o mediante

barcos.

DistribuciónDistribución

Es el conjunto de operaciones necesarias para entregar el gas a su destino final.

Aquí se incluyen la transportación del gas a través de ductos de baja presión y el

suministro físico y de medición en el lugar de consumo.

ComercializaciónComercialización

Con el surgimiento de nuevos modelos de organización, esta actividad se

desarrolló en un mercado mayorista (comprando gas directamente de los campos de

producción para su reventa), y en el mercado minorista (cuando venden directamente a

consumidores finales).

Anteriormente, el comercio al mayoreo se

Efectuaba en conjunto con la

transportación y distribución del gas natural.

(Ejemplo: Caso en Europa)

Organización de la Industria Organización de la Industria del Gas Naturaldel Gas Natural

Las reformas llevadas a cabo en aquellos países donde la industria del gas

natural ha sido relevante para sus economías, versaron sobre tres procesos

fundamentales:

a) Desregulación de actividades, donde se presenta un escenario de apertura

de actividades a nuevos actores y fomenta la competencia entre ellos;

b) Desintegración estructural, segregación de todos los segmentos de la

cadena; y

c) Privatización, venta de los activos públicos.

Organización de la Industria Organización de la Industria del Gas Naturaldel Gas Natural

Una vez que se dio este proceso de reforma a nivel mundial, surgieron nuevos

esquemas de organización y mercados más complejos.

Los cambios implementados derivado de los procesos de reforma en la

industria dieron lugar a cuatro diferentes modelos conforme al nivel de

competencia que se pretenda generar:

a) La integración vertical;

b) La competencia en un mercado mayorista;

c) La competencia en un mercado mayorista y acceso abierto a los ductos; y

d) La desagregación de servicios y competencia al menudeo.

Fuente: Juris, Andrej, The emergence of Markets in the Natural Gas Industry, The World Bank, Policy Research Working Paper, Washington, D.C., U.S.A. 1985.

Los mercadosLos mercados

La reestructuración de la industria de gas natural no sólo consistió en la

creación de modelos organizativos en los países industrializados, sino que

también se formaron otros mercados que evolucionaron la operación de la

industria.

Los mercadosLos mercados

El acceso abierto a los ductos y la desintegración vertical, sugieren la

existencia de dos mercados, aquél donde el gas natural es considerado

“mercancía”, y otro donde el servicio de transportación se distingue como

“entrega”.

Actualmente existen mercados de almacenamiento, medición e instalación de

aparatos de medición, construcción de ductos y mantenimiento de gasoductos.

Mercado de gas naturalMercado de gas natural

Se efectúa el comercio del gas natural como mercancía, es decir, sin

considerar los servicios de trasportación.

Comprende la entrega física del gas natural. Las operaciones de compra y

venta del gas natural se llevan a cabo a través de contratos realizados por

productores, comerciantes, compañías de transporte y de distribución, con la

finalidad de entregar y recibir el gas natural en lapso y periodos determinados.

Mercado de transportaciónMercado de transportación

Comprende operaciones de compra y venta de servicios de transportación

del gas natural a través de sistema de gasoductos.

Las empresas de gasoductos pueden ofrecer los servicios a los transportistas

o "shippers" sólo si se cuenta con un acceso abierto a los sistemas por parte

de terceros. Su pleno desarrollo se contempla al separar los servicios y la

competencia al menudeo.

Mercado de transportaciónMercado de transportación

Este mercado se subdivide en:

Mercado primario: permite la distribución inicial de la contratación de

transporte; y

Mercado secundario: facilita la operación de reventa de tales contratos entre

clientes.

La Regulación de la IndustriaLa Regulación de la Industria

Los argumentos más sólidos en cuanto a su regulación, es por que se ha

considerado que a falta de competencia intermodal (búsqueda de otros medios) y

las barreras a la entrada, se genera un importante poder de mercado de las

empresas transportistas -más allá del concepto de monopolio natural-, lo que deriva

en la justa intervención del Estado.

Fuente: International Energy Agency, Natural Gas Transportation, Organization and Regulation, Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris, France, 1994.

En los segmentos de transporte y distribución, también conocidos en el

contexto empírico como “corriente o aguas abajo”, la industria del gas natural

se concibe como una industria en red con características de monopolio natural,

por lo que surgió la necesaria intervención del Estado, en nuestro país es

también justificable su intervención por tratarse de un servicio público.

Los procesos en países Los procesos en países industrializadosindustrializados

Gran parte del sector energético en el mundo era tutelado por el Estado a

través de la figura de empresas paraestatales, sus precios eran de alguna

manera controlados y existían barreras de entrada al libre comercio al por

mayor. A medida de que fueron pasando los años 80’s, estas medidas de

intervención disminuyeron considerablemente.

Los procesos en países Los procesos en países industrializadosindustrializados

Los elementos clave de la evolución de procesos fueron por una parte la

separación efectiva de las actividades de producción, transporte,

distribución y comercialización en una o varias empresas, así como el

acceso a terceros en los sistemas de transporte y distribución .

Estados Unidos de AméricaEstados Unidos de América

En los EE.UU existen más de 4,000 productores privados. Después de Rusia,

su producción es la segunda más importante. Cuentan con una vieja red de

gasoductos de más de 386,024 kilómetros de ductos de alta presión propiedad

de 48 compañías, quienes hacen posible la diversificación para su distribución.

Estados Unidos de AméricaEstados Unidos de América

Para 1978, EE.UU. comenzó a experimentar un proceso de desregulación, en

1992 se llevó a cabo la separación del servicio de transporte de gas natural a

la de su venta, un proceso al que se le denominó “unbundling”.

En este país, la regulación de empresas es efectuada por el método de tasa de

retorno, donde el precio por costo del servicio se pacta mediante el resultado

de los ingresos de una empresa con sus costos (gastos de operación,

mantenimiento, depreciación e impuestos), así se busca encender un mercado

más competitivo.

CanadáCanadá

Cuenta con más de un centenar de empresas productoras de gas natural

pertenecientes al sector privado, se dice que más del 50% de su producción es

exportada a los EE.UU., un escenario que ha ofrecido un mercado bastante

remunerador para empresas transportistas a nivel provincial, interprovincial y

para aquellas especializadas en la exportación, donde la distribución queda

reservada para pequeñas empresas locales.

CanadáCanadá

Este país ha practicado la regulación mediante tasa de retorno como

mecanismo regulatorio. Su mercado incluyente de precios de gas libremente

negociados se abrió en 1986, y en consecución de su reforma estructural

otorgó acceso abierto a terceros en los sistemas de transporte con una base

no discriminatoria.

Actualmente, existen varias empresas que han iniciado su actividad de

comercializar el hidrocarburo.

Método Tasa de RetornoMétodo Tasa de Retorno

EE.UU. y Canadá, han apostado por ligar los ingresos de una empresa

regulada con sus costos, es decir, se fijan las tarifas de manera en que éstas

sean justas y razonables para los consumidores finales -así lo conciben las

agencias reguladoras en EE.UU.-, y al mismo tiempo se le proporciona a la

empresa regulada la oportunidad de obtener una tasa de rentabilidad

razonable con respecto al capital, de tal manera que se establece una cierta

relación entre los precios (o ingresos) y los costos de producción de la

empresa.

Gran BretañaGran Bretaña

Hasta principios de los 80’s la Corporación Británica de Gas (BGC por sus siglas

en inglés) se ostentó como agente dominante en el transporte de gas natural de

ese país, al igual que en su distribución y compra a los productores del Mar del

Norte. A pesar de que se instituyó el acceso a la red distribuidora a terceros en

1982, empíricamente no dio resultado debido al poder de mercado de la BGC.


En 1986 se establece otro marco reglamentario de mercado, un mercado libre

para la distribución a grandes consumidores y otro mercado para pequeños

consumidores, la empresa BGC fue privatizada conservando su integración

vertical y se creó la Oficina de los Mercados de Gas y la Electricidad (OFGEM

por sus siglas en inglés), agencia independiente del gobierno, así como un

Consejo de Consumidores de Gas Natural.

La OFGEM obligó a la BGC a crear sucursales de distribución y transporte y

reducir su participación en el mercado.


A mediados de los 90’s, la BGC fue reducida a cinco segmentaciones. Se dio

la apertura de mercado y actualmente participan decenas de compañías en la

producción del gas natural de ese país, aunque su oferta se concentra en

menos de una decena de ellas, National Grid Gas PLC opera la red de

transporte y el Sistema Nacional de Transmisión en el país, cuenta con más de

50 transportistas (filiales de sociedades petroleras o empresas distribuidoras

particulares), que operan al mayoreo.

FranciaFrancia

Es un país que depende casi un 90% de la importación del gas natural. Esta

industria en Francia es un ejemplo del monopolio público verticalmente

integrado. La empresa Gaz de France, S.A. ostenta la posición dominante en

el mercado ya que detenta un monopolio legal en la importación y distribución

del hidrocarburo por todo el país, el transporte por su parte detenta un cuasi-

monopolio.

ItaliaItalia

Otro modelo internacional que opera como empresa pública integrada

verticalmente, la Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) es la empresa creada en

1953, propiedad del Estado y convertida en sociedad anónima (1992). A pesar

de que el Estado italiano ha vendido parte del capital accionario (2001), sigue

conservando una participación superior al 30%, manteniendo el control efectivo

de la producción, transporte y distribución de hidrocarburos, incluyendo el gas

natural.

ColombiaColombia

Mediante contratos de asociación entre la Empresa Colombiana de Petróleos

(ECOPETROL) e inversionistas privados, hoy se llevan a cabo actividades de

exploración y producción del hidrocarburo. Sus inversionistas pueden ser

nacionales o extranjeros.

ECOPETROL está desarrollando una red nacional de gasoductos de manera

directa y con participación del sector privado gracias al Programa para la

Masificación del Gas Natural del Gobierno Federal. La distribución del

hidrocarburo se llevará a cabo a través de empresas privadas o mixtas.

ChileChile

La empresa encargada de dirigir la explotación y venta del hidrocarburo es la

Empresa Nacional de Petróleo (ENAP), siendo prácticamente la única empresa

de producción de gas natural en el país.

El desarrollo de su industria en relativamente reciente, el Acuerdo de

Complementación Económica 16 entre la República de Chile y la República de

Argentina estableció las normas que regulan la interconexión gasífera y el

suministro de gas natural entre ambos países, con este instrumento, se puede

decir que se liberalizó el intercambio de gas natural entre éstos, de forma que

no se establecieron restricciones entre productores y compradores de las dos

naciones.

EspañaEspaña

Una sola empresa domina la industria del gas natural en España, Gas Natural

SDG, S.A., el tercer grupo más importante en Europa. La empresa ENAGAS,

S.A., compañía de importación y transporte, ejerce un dominio en el mercado

ostentando más del 90% su participación total.

La producción en este país es muy reducida, Repsol Exploración es la única

empresa en el giro. A pesar de que a mediados de los 80’s el monopolio sobre

la importación de gas había desaparecido, ENAGAS continúa realizando

dominantemente dicha actividad trayéndolo desde países como Rusia, Argelia,

Libia, Noruega y Australia.

MéxicoMéxico

A partir de la nacionalización de la industria petrolera en 1938, la compañía

nacional Petróleos Mexicanos (PEMEX) adquirió el monopolio de todas las

actividades de la cadena de gas natural.

A pesar de todo, el proceso de modernización económica y las

negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte a

comienzos de la década de los 90’s, implicaron en la adopción de una nueva

política de gas natural.

MéxicoMéxico

En 1995 se cambió la legislación para abrir los segmentos “corriente abajo” a

la participación del sector privado nacional y extranjero, incluyendo la

importación y exportación. Sin embargo, el Estado continuó reservándose

derechos exclusivos en las actividades de exploración y producción, así como

en las ventas de primera mano del gas nacional.

La Regulación en MéxicoLa Regulación en México

La reforma concebida en 1995*, específicamente sobre la industria del gas

natural, acarreó un cambio de visión sobre la misma, se pretendió concertar el

monopolio que ejerce el Estado sobre este hidrocarburo como un factor

económico que satisficiera los estándares de competitividad y desde luego de

calidad en servicios relacionados al sector energético.

*Fuente: Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del petróleo. México. 11 de mayo de 1995.

El ex presidente Ernesto Zedillo Ponce De León, estableció claramente dentro

del Plan Nacional de Desarrollo de su Administración (1995-2000), el

sometimiento de Petróleos Mexicanos al régimen de competencia, en un

extracto de su texto que a la letra dice:

La Comisión Reguladora de La Comisión Reguladora de EnergíaEnergía

Al reformar la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica -1992-, se instruyó la constitución de un órgano administrativo desconcentrado que emanara de Secretaría de Energía, con la finalidad de resolver contiendas entre el sector público y privado dentro de su interacción, producto de dicha reforma.

La Comisión Reguladora de Energía fue creada mediante Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 4 de octubre de 1993, mismo que entró en vigor el 3 de enero de 1994.

Marco jurídico a partir de la Marco jurídico a partir de la reforma de 1995reforma de 1995

El paquete de reformas a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional

en el Ramo del Petróleo, dieron lugar a la participación del sector privado en la

industria del gas natural en lo que respecta a servicios de transporte,

almacenamiento y distribución del gas natural. De dicho paquete, se

desprende una adición al artículo 4 que a la letra dice: “[…] el transporte, el

almacenamiento y la distribución del gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso,

por los sectores social y privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios

de ductos, instalaciones y equipos, en los términos de las disposiciones

reglamentarias, técnicas y de regulación que se expidan”.

MéxicoMéxico

La resolución RES/080/99 de la CRE, donde se otorgó a PEMEX el permiso de

transporte a través del Sistema Nacional de Gasoductos (SNG), posee gran

similitud con la resolución número 636 de la Comisión Federal Reguladora de

Energía de los Estados Unidos de América (la FERC, pos sus siglas en inglés).

MéxicoMéxico

Con ello se concertó una posibilidad para la intervención del sector social y

privado en actividades relacionadas con el transporte, almacenamiento y

distribución de gas natural, pero ya no como contratistas de PEMEX, sino

como actores económicos totalmente independientes.

Como resultado de esto, surgieron transportistas, distribuidores y almacenistas

que entraron en un ámbito de concurrencia competitiva con PEMEX en el

ámbito de la ley, siendo que los particulares tienen el derecho de poseer la

infraestructura en propiedad y a ser éstos los operadores de su propio sistema,

en los términos de la ley, y previa aprobación de la CRE

MéxicoMéxico

Entrevista con empresa de Entrevista con empresa de distribucióndistribución

Vía telefónica:Guadalajara, JAL

La peculiaridad de PGPB como subsidiaria de PEMEX, fue que a partir de la

reforma, las actividades correspondientes al servicio de transporte,

almacenamiento, distribución, ductos, tuberías, cauce y canalización, conocido

en el campo como tramo “aguas o corriente abajo”, se sustrajeron de la

exclusividad del Estado.

MéxicoMéxico

Actualmente, PEMEX Gas y

Petroquímica Básica tiene como objeto

el proceso del gas natural, su venta y

servicios auxiliares que de ello emanen

(como el transporte).

Existen algunas resoluciones que abrieron paso a la regulación del gas natural

en nuestro país, por ejemplo la misma RES/080/99 que concedió la solicitud de

PEMEX para operar y tener en propiedad el SNG, el cual transporta la mayor

parte de gas natural del país, y que a partir de ésta se cuenta con un PEMEX

sujeto a un acto de aprobación e imposición de términos y condiciones por

parte de un ente regulador. De ahí emana la apertura de ductos propiedad de

la paraestatal a los demás proveedores, que PEMEX pasó a ser un ente

regulado.

MéxicoMéxico

Situación actual de la red de Situación actual de la red de transporte en Méxicotransporte en México

Capacidad suficiente

Capacidad Excedida (menor a 10%)

La RES/158/2000 por su parte, abrió una aprobación parcial de los Términos y

Condiciones Generales para las Ventas de Primera Mano de Gas Natural

(TCGVPM), puesto que no era concebible contar con un servicio de transporte

eficiente bajo un esquema de regulación en aras de la competencia, si la

asignación del hidrocarburo no era suficiente.

En conjunto, el otorgamiento del permiso de transporte y la aprobación de los

TCGVPM del gas natural coincidieron para hacer efectiva esta reforma.

Términos y Condiciones Términos y Condiciones Generales para Ventas de Generales para Ventas de

Primera Mano de Gas NaturalPrimera Mano de Gas Natural

El Considerando Decimonoveno de la resolución RES/080/99 establece: “Que

el artículo 8 del Reglamento establece un límite en el precio que Petróleos Mexicanos

podrá cobrar por el gas en las ventas de primera mano, y que este límite es obligatorio

mientras no existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión

Federal de Competencia, supuesto en el cual, de acuerdo con el artículo 12 del

Reglamento, el precio podrá ser pactado libremente, es decir, sin sujeción a un precio

máximo; Que esta Comisión no puede aprobar que las ventas de primera mano se

sujeten a lineamientos y procedimientos que no han sido puestos en su conocimiento

[…]”.



Ante el desacuerdo mutuo entre la paraestatal y su órgano regulador, quedará

estancada la aprobación de los TCGVPM y con ello el arranque de una política

de acceso abierto en ductos. “Que la paralización por parte de PEMEX Gas y

Petroquímica Básica del procedimiento administrativo relativo a la aprobación de los

términos y condiciones ha retrasado el desarrollo de la organización industrial

planteada en la reforma de 1995 al impedir la posibilidad de adquirir el gas a la

salida de las plantas de proceso y contratar de manera desagregada la prestación del

servicio de transporte en el Sistema Nacional de Gasoductos”.



Mediante la Directiva Sobre la Venta de Primera Mano de Gas Natural, la

regulación abriría la posibilidad de la celebración de “condiciones especiales”

para determinados proyectos.



ConclusionesConclusiones

A 17 años de la reforma, se ha ido asentando con algunos éxitos pero a

grandes rasgos inacabada.

La regulación concedió poco al sector inversionista, y a PEMEX, las ventas

en punto de entrega (transportación), eso volvió inoperante la desagregación

de servicios acompañado de la política de acceso abierto a ductos.

La regulación y estandarización de las ventas de primera mano en la

industria será viable, limitando el alcance de negociar las ventas de

primera mano, abriendo paso a comercializadoras que no estén sujetas a

regulación, se ofrecería al consumidor condiciones más flexibles para la

prestación del servicio.


De no existir voluntad política para llevar a cabo un proyecto de regulación a

plena vigencia, si el proyecto quedara trunco, tener una mala regulación es

peor que contar con un monopolio.

La desintegración de las actividades que conforman la cadena de

suministro es fundamental, ya que conviven de manera secuencial

actividades potencialmente competitivas como la producción,

comercialización, exportación, etc., con actividades de monopolio natural

(transporte, almacenamiento y distribución). En esas circunstancias, sería

esencial asegurar que los monopolistas enfrenten barreras regulatorias para

ejercer poder de mercado.


La citada desintegración fundamentalmente se deberá basar de manera que

los agentes, especialmente transportistas y almacenistas, no tengan

permitido comercializar gas que transita o se almacena en sus sistemas,

acompañado de la ejecución de una política para la obligación de acceso

abierto efectivo y no indebidamente discriminatorio a los servicios de

transporte, almacenamiento y distribución.

Gracias por su Gracias por su atenciónatención

desintegración vertical del mercado de gas natural [...]

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