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DESCENTRALIZACION Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL DEPARA TMENTO
DE BOYACA: UN ESTUDIO CUANTITATIVO Y ANALITICO- 198 4-2007.
PLINIO ATANAEL GUERRERO GUERRERO
TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OPTAR POR EL TITULO DE
MAESTRIA EN ECONOMÍA
CONVENIO UNIVERSIDADES NACIONAL DE COLOMBIA Y PEDAG OGICA
Y TECNOLOGICA DE COLOMBIA
TUNJA
2009
2
DESCENTRALIZACION Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL DEPARA TMENTO DE BOYACA: UN ESTUDIO CUANTITATIVO Y ANALITICO- 198 4-2007.
PLINIO ATANAEL GUERRERO GUERRERO
DIRECTOR:
OLIVER MORA TOSCANO
CODIRECTOR:
CESAR GIRALDO
TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OPTAR POR EL TITULO DE
MAESTRIA EN ECONOMÍA
CONVENIO UNIVERSIDADES NACIONAL DE COLOMBIA Y PEDAG OGICA
Y TECNOLOGICA DE COLOMBIA
TUNJA
2009
3
AGRADECIMIENTOS:
A todos aquellos que de una u otra forma incidieron en la elaboración del presente
trabajo.
4
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 1
CAPITULO 1
REVISIÓN DE LA LITERATURA 5
Revisión de conceptos 5
Concepciones sobre las finanzas públicas y la política fiscal territorial 8
Visión ortodoxa 8
Visión heterodoxa 16
CAPITULO 2
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA 21
CAPITULO 3
ANÁLISIS FISCAL Y FINANCIERO DE BOYACÁ, EN EL MARCO DEL
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 28
Características de la economía Boyacense 28
Evolución de la población 31
Tamaño de la administración central 32
Balance fiscal del departamento de Boyacá 34
Análisis de los Ingresos 37
Ingresos Corrientes 39
Ingresos de capital 46
Análisis de los Gastos 48
Gastos corrientes 49
Gastos de Funcionamiento 50
Intereses de la deuda 53
Gastos de Capital 56
5
CAPITULO 4
FINANZAS PÚBLICAS DE BOYACA. MÁS ALLA DE LAS CIFRAS 59
CONCLUSIONES 71
BIBLIOGRAFÍA 76
6
GRAFICOS
Gráfico 1 25
Gráfico 2 y 2a 29
Gráfico 3 y 3a 33
Gráfico 4 34
Gráfico 5 36
Gráfico 6 37
Gráfico 7 38
Gráfico 8 38
Gráfico 9 39
Gráfico 10 39
Gráfico 11 40
Gráfico 12 42
Gráfico 13 46
Gráfico 14 47
Gráfico 15 y 15a 48
Gráfico 16 y 16a 49
Gráfico 17 y 17a 50
Gráfico 18 y 18a 54
Gráfico 19 55
Gráfico 20 y 20a 56
Gráfico 21 y 21a 57
7
ANEXOS
Anexo 1 Metodología empleada en el análisis de las finanzas de Boyacá. 84
Anexo 2 Gráficos 87
Anexo 3 Tablas 88
8
Resumen.
Este trabajo tiene como finalidad realizar un análisis de las finanzas de la administración central del gobierno departamental de Boyacá, en contraste con las de los demás departamentos, en el marco de las reformas del Estado concretamente de la descentralización pública, en el período 1984 – 2007, desde las dos grandes corrientes de pensamiento económico existentes, teniendo en cuenta que esgrimen diferentes argumentos para explicar e interpretar los procesos de descentralización territorial y sus resultados. Las divergencias de carácter teórico son las que motivan la realización del trabajo, el cual tiene como objetivos identificar algunos elementos que permitan verificar si existe interrelación entre la nueva lógica del desarrollo, las características de la política fiscal colombiana y las finanzas públicas de Boyacá. Igualmente, constatar si las transformaciones estructurales del marco regulatorio de las finanzas regionales, de la década de los noventa del siglo pasado y lo corrido del presente, han influido o no en la lógica económica, social y política del departamento de Boyacá. Palabras clave: Transformación del sistema capitalista, cambios tecnológicos, globalización, Reformas del Estado, descentralización pública, visiones ortodoxa y heterodoxa, eficientismo, déficit fiscal, financiarización, incremento del esfuerzo fiscal.
Abstract. This paper aims to conduct an analysis of the finances of the central government's administration of the Boyaca department, in contrast with the other Colombian departments, as part of the reforms to the state, in particular the reforms of public decentralization, performed in the period 1984 to 2007, taking into account the most important existent Schools of economic thought, keeping in mind that they use different arguments to explain and to interpret the processes of territorial decentralization and its results. The differences of theoretical nature between these Schools are the motivation for this study, which aims to identify some elements to check if there is a link between the new logic of development, the characteristics of Colombia’s fiscal politics and Boyaca department’s public finances. In addition, we’ll see if the structural reforms on the regulatory mark of the regional finances, performed from the nineties of the last century to the present day, have influenced or not the economic, social, and political logic of Boyaca department. Key Words: Transformation of the capitalist system, technological changes,
globalization, Reformations of the State, public decentralization, visions orthodox and
heterodox, efficiency, fiscal deficit, financiarisation, increment of the fiscal effort.
9
DESCENTRALIZACION Y FINANZAS PÚBLICAS EN EL DEPART AMENTO
DE BOYACA: UN ESTUDIO CUANTITATIVO Y ANALITICO, 198 4-2007.
INTRODUCCIÓN Durante las tres últimas décadas del siglo XX y en lo corrido del presente, se han
adelantado diferentes reformas del Estado en la mayor parte de los países, entre las que
se incluye la descentralización pública1. Las mencionadas reformas son interpretadas de
manera distinta por las dos grandes corrientes de pensamiento económico existentes,
separadas por el modo como entienden y explican el funcionamiento del sistema
socioeconómico, con conclusiones radicalmente diferentes que definen el énfasis y el
grado en que se establece la relación entre el mercado y el Estado e inciden en el tipo de
medidas de política económica, al igual que los objetivos y metas a lograr, en síntesis en
el papel del Estado dentro del sistema.
Las dos corrientes, también esgrimen diferentes argumentos para explicar e interpretar
los procesos de descentralización territorial y sus resultados. La corriente ortodoxa, con
fundamento en principios microeconómicos, deduce que en una situación en la que hay
escasez de recursos, la provisión de los bienes públicos locales es más eficiente
económicamente si es asumida por los niveles territoriales del Estado. Se aduce que al
acercar las decisiones al consumidor, éste podrá establecer claramente, bajo el supuesto
de plena información y racionalidad, la cantidad de bienes públicos que desea demandar
acorde con su disposición de pago y tales decisiones se basarán cada vez más en los
criterios de mercado que se suponen más eficientes que los del Estado. La
descentralización pública hace corresponder preferencias individuales con la oferta de
bienes públicos, los cuales no necesariamente deben ser producidos por las
administraciones locales, sino que éstas pueden acudir a productores particulares. Se
argumenta que las regiones y localidades deben asumir una política activa basada en la
1 Comprende tres componentes: Administrativo, fiscal y político, los cuales se implementan en diferentes momentos dependiendo de las circunstancias.
10
participación ciudadana y de contera, el uso más eficiente de los recursos permitirá el
crecimiento económico y finalmente se obtendrá un mayor bienestar social.
Por su parte, para la corriente heterodoxa, los procesos de descentralización pública de
finales de siglo XX, hacen parte de las reformas del Estado adelantadas en el mayor
número de países, en consonancia con las grandes transformaciones socioeconómicas
generadas por las innovaciones tecnológicas, las cuales han modificado la organización
del trabajo y en general las relaciones sociales de producción y distribución, lo mismo
que las relaciones entre el sector privado y el Estado, alterando sustancialmente el papel
del segundo en favor del primero.
En consonancia con esta visión, en este trabajo se pretende desarrollar la tesis según la
cual, las reformas públicas a nivel regional, persiguen trasladar buena parte de las
responsabilidades que estaban a cargo de los gobiernos del nivel central hacia los
niveles locales, aceptando inicialmente por acuerdos políticos, la asignación de un
volumen de recursos suficiente, para luego adelantar procesos de recentralización de los
mismos y a renglón seguido exigirles un mayor esfuerzo tanto tributario, como en la
reducción de los gastos de funcionamiento, que les permita liberar recursos para atender
las nuevas responsabilidades y/o vinculando las finanzas públicas regionales con los
sistemas financieros a través de la deuda para cubrir los déficit fiscales.
Estas divergencias de carácter teórico son las que motivan la realización del presente
trabajo, el cual tiene como objetivo identificar algunos elementos que permitan verificar
si existe interrelación entre la nueva lógica del desarrollo (desarrollo exógeno versus
endógeno), las características de la política fiscal colombiana y las finanzas públicas de
Boyacá. Igualmente, constatar si las transformaciones estructurales del marco
regulatorio de las finanzas regionales, de la década de los noventa del siglo pasado y lo
corrido del presente, han influido o no en la lógica económica, social y política del
departamento de Boyacá.
11
Para ello se propone analizar el comportamiento de las finanzas del Gobierno Central
del departamento de Boyacá, en el marco del proceso de descentralización en el período
1984 – 2007, con el fin de determinar su estructura, evolución y sostenibilidad, lo
mismo que las fuentes y usos de los recursos para la financiación de los planes,
programas y proyectos de inversión bajo la responsabilidad del departamento. Así
mismo, dilucidar cuál es el enfoque más apropiado para el análisis de los procesos de
descentralización.
Para conseguir tal objetivo, el trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera, se
presenta una síntesis de los enfoques de teoría sobre descentralización y finanzas
regionales con el ánimo de estudiar la relación que existe entre estos conceptos y la
teoría del federalismo fiscal, así como el de mostrar las causas que desde la teoría
explican la intervención gubernamental en una economía y supuestamente permiten
definir las competencias de los diferentes niveles de gobierno. A continuación, se pasa
revista por el proceso en el caso colombiano, luego se examinan las condiciones
económicas que presenta la estructura productiva departamental, en relación con la
capacidad tributaria, de tal forma que ayude a precisar el nivel de autonomía o
dependencia. Seguidamente se estudian las estructuras tributaria y de gastos de la
administración no financiera departamental, a lo largo del período 1984 – 2007 para
comprobar cuál ha sido el grado de respuesta tanto de los ingresos como de los egresos
a las modificaciones de la normatividad que tuvieron lugar en la década de los noventa
y en lo que va corrido del siglo XXI. Además, si transformaron la estructura, o
modificaron el comportamiento y la tendencia de las mismas y dichos cambios han
generado mayor eficiencia administrativa, si hay aumento en el esfuerzo fiscal o
predomina la llamada pereza fiscal como lo supone la corriente ortodoxa, todo ello en
contraste con los demás departamentos del país. En el capítulo cuarto se analizan
algunas categorías económicas que maneja cada visión y las relaciones que se presentan
entre ellas, para evidenciar conflictos o contradicciones entre si, como la autonomía y
dependencia, subsidiaridad, focalización y universalización, endeudamiento, déficit
fiscal y financiarización, eficiencia y equidad, entre otras, apoyados en las cifras tanto
12
del agregado de los departamentos, como de Boyacá. Finalmente se presentan las
conclusiones del trabajo de investigación.
La metodológica a emplear en el análisis de la estructura financiera del departamento de
Boyacá se basa en las estadísticas que maneja el DNP2, construidas a partir de la
información registrada en las ejecuciones presupuestales reportadas al Banco de la
República, la CGR y MINHACIENDA3 (Tabla 1 Anexa). Para ello se han deflactado
las cifras, de modo que el análisis realizado corresponde a los valores reales a precios
del año 2007, a partir de los cuales se construyen varios indicadores que permiten
establecer relaciones que determinan comportamientos de algunas variables fiscales y
orientan la interpretación económica de las estadísticas de las finanzas del Sector
Público no Financiero del departamento de Boyacá, en contraste con las del agregado
departamental.
El trabajo se realiza en un horizonte de largo plazo por que en la revisión bibliográfica
realizada, solamente se encontraron estudios que no van más allá de los 3 años, o en su
defecto realizan estudios de algunos componentes como el de ingresos, descuidando el
análisis de tendencias de largo plazo.
2 Como anexo al trabajo se presenta una nota sobre la “Metodología empleada en el análisis de las finanzas regionales”. 3 Según lo manifiestan Collazos y Romero (2005; páginas 6 y 7), “…el Banco de la república registra las cifras cuando las transacciones tienen lugar, independientemente si se ha generado o no flujo de efectivo; lo cual genera que el registro de las transacciones sea de causación y no de caja”, de acuerdo con los lineamientos presentados en “Técnicas para el análisis de la gestión económica y financiera de las entidades territoriales Grupo de Análisis y Seguimiento a Finanzas Territoriales —GAFT”, del DNP y “Finanzas Públicas Territoriales: Nota Metodológica” del Banco de la República, Sección de Finanzas Públicas Territoriales de Medellín, Agosto, 2004, los cuales a su vez se basan en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas Revisado del Fondo Monetario Internacional (manuales de 1986 y 2001).
13
CAPITULO 1
REVISIÓN DE LA LITERATURA.
En este capítulo se hace en primera instancia un resumen de los argumentos teóricos
relacionados con el manejo de las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales,
empezando por dilucidar el significado de la descentralización y del federalismo fiscal
lo mismo que la relación que existe entre ellos. En seguida se muestra una breve síntesis
de la interpretación que las dos grandes visiones de pensamiento económico hacen
respecto a la descentralización pública, en el marco de la relación entre el Estado y el
sistema socioeconómico cada una con enfoque teóricos bien diferenciados.
Revisión de conceptos.
¿Qué es o qué significa la descentralización pública o del Estado?
El concepto descentralización es relativamente nuevo, pero lo que expresa o significa
está presente en varios países desde hace dos siglos (Sawage, et. al. 2006:57) y se
relaciona con la transferencia a diversas corporaciones de una parte de la autoridad
ejercida por el Estado y constituye una técnica de general aplicación compatible, incluso
con las formas unitarias de Estado. María G. Lagos, (2005: 3) manifiesta que “La forma
jurídica del Estado no tiene relevancia en el análisis económico. Las técnicas (…) son
aplicables a todos aquellos en los que existe descentralización, sea administrativa –
Estados unitarios – o política- Estados Regionales y Federales-.” Engloba las relaciones
económico-financieras entre los territorios descentralizados y el nivel central, a nivel
horizontal y vertical. Se interpreta también como devolución de poderes que
previamente a su centralización, habían estado en manos de las administraciones de las
zonas a las que ahora les son transferidas.
14
En el concepto está implícito la existencia de estructuras político administrativas de
diferentes niveles las cuales asumen responsabilidades o funciones específicas y la
distribución de recursos para atenderlas. Dichas responsabilidades pueden ser asumidas
bajo los principios de complementariedad y subsidiariedad4. A la vez, el estudio de los
diferentes niveles de gobierno se relaciona con el federalismo fiscal y las distintas
formas de interrelación entre estos, bajo el criterio de eficiencia económica. Sin
embargo, el federalismo fiscal según Díaz Flores (2002: 389), “…solamente se refiere a
las relaciones hacendatarias (ingresos, gastos y deuda) que se establecen en las
haciendas públicas ubicadas en los diferentes ámbitos de gobierno…” razón por la cual
de acuerdo con éste mismo autor, el análisis de la descentralización se relaciona o
asimila con el del federalismo fiscal y además es factible aplicar los principios teóricos
del federalismo fiscal a otras formas de gobierno que no sean federales, para ello basta
con que tengan un sector público con diferentes niveles con capacidad de tomar
decisiones.
La ONU (1993: 25) por su parte manifiesta que la descentralización se puede definir en
términos generales como un proceso de transferencias de competencias y recursos desde
la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las
administraciones subnacionales: estatales y municipales en los países federales, y
regionales y locales en los países constitucionalmente unitarios. En este contexto, la
descentralización de las finanzas públicas requiere como condición previa que el país
sea dividido territorialmente en unidades inferiores o menores, cada una con sus
4 Parodiando a WOLFGANG diremos que el principio de complementariedad alcanza una significación en dos sentidos: 1. Objetivo: Atraviesa todos los niveles de gobierno y confiere, por tanto, al Estado su unidad interna. 2. Subjetivo: Crea un nuevo estilo del actuar, muy flexible, meditativo y conciliador, que exige el diálogo, el trabajo en equipo e inter entidades y requiere la colaboración intergubernamental (1968:186) y en cuanto a la subsidiaridad, según Walter B. Stöhr “En la práctica hay por lo menos dos tipos de interpretación para este concepto: uno que entrega a cada nivel societal la responsabilidad de hacer lo que puede hacer mejor, pero al mismo tiempo, en un espíritu de solidaridad, puede obtener ayuda ‘de arriba’ si no puede solucionar un problema (en la filosofía social católica); el otro es más relativo al pensamiento neo-liberal y dice que cada individuo y niveles societales bajos deben responder por si solos, y que el Estado y niveles más altos deberían sólo llevar a cabo el mínimo de funciones.”(2008: 5).
15
correspondientes gobiernos regionales y/o locales y estrechamente relacionados con la
unidad superior o gobierno central.
Para el Banco mundial (1999: 3), la descentralización se refiere al proceso de
delegación de los poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales
de gobierno. En la descentralización, la estructura de la responsabilidad local del
gobierno central se desplaza a los componentes locales. En la desconcentración, en
cambio, se conservan las relaciones jerárquicas entre el gobierno central y los
funcionarios locales. Aunque existen muchos puntos de partida y estrategias para
descentralizar, un país no se considera descentralizado para los propósitos del Banco, si
no tiene un gobierno subnacional elegido localmente. Vale decir que para el BM la
potestad de las regiones o localidades para elegir a sus gobernantes, constituye un
elemento clave del proceso, pues se trata precisamente de acercar a través del voto, las
decisiones de los ciudadanos con las demandas de los bienes públicos locales.
Wallace Oates (1972: 17) define un sistema federal como “un sector público con niveles
centralizados y descentralizados de gobierno en los cuales cada nivel decide los
servicios a prestar, primordialmente con base en lo que los ciudadanos bajo su
jurisdicción demandan.”
Varios autores coinciden en señalar que “la descentralización es un medio para
conseguir un fin y no un fin en sí misma, y su éxito debe juzgarse por si ella conduce a
mayores tasas de crecimiento y por si cada nivel de gobierno presta a sus ciudadanos el
mejor servicio posible dentro de las responsabilidades asignadas”(García, 2004: 4;
Giraldo, 2007: 62-65). La descentralización comprende básicamente la transferencia
del poder de decisión y ejecución de políticas publicas de manos del Estado a nivel
central a las entidades territoriales (Departamentos y municipios).5
5 En el caso de Colombia, también se contemplan los llamados territorios de minorías étnicas (indígenas y negros), las provincias y asociaciones de municipio y departamentos.
16
Para hacer efectiva la medida, se requiere definir que competencias conserva el nivel
central y cuales se van a transferir, cuyo impacto (bueno o malo) se limite a la región y
población correspondiente. Estas responsabilidades comprenden básicamente las áreas
de educación, salud, vivienda, servicio de agua y alcantarillado, caminos locales y
programas de reducción de pobreza (FMI, 2002: 23). También incluyen los recursos
para poder asumir las responsabilidades que de alguna forma afectan la calidad de vida
y la capacidad política de la población y de las entidades, para tomar decisiones sobre
como administrar los recursos.
Concepciones sobre las finanzas públicas y la política fiscal territorial.
Las diferentes vertientes teóricas que explican la ola de iniciativas descentralizadoras a
lo largo y ancho del planeta, se pueden agrupar en dos grandes Visiones o Corrientes de
pensamiento: La Heterodoxa y la ortodoxa6. Algunas de estas explicaciones son
comunes a todas las corrientes de pensamiento económico-político y son en cierta forma
irrefutables7. En este documento se presentan las versiones de una forma muy resumida.
Visión ortodoxa.
Según esta visión, el modelo de regulación entró en crisis, por el agotamiento del
potencial técnico de los sistemas Ford-tayloristas de producción, manifiesto en los
indicadores de productividad; el alto grado de exigencias sociales del sector trabajador y
la inflación desatada en los últimos años de la década del 60 (Gutiérrez, 1990) y por las
6 Aquí se sigue la explicación dada por Diego Guerrero en el prólogo de su libro “Historia del pensamiento económico heterodoxo”, en el cual se precisa que la ortodoxia es equivalente al pensamiento único o corriente dominante que privilegia al mercado en términos de eficiencia para la producción y distribución y desconfía del Estado, mientras que en la heterodoxia ocurre lo contrario. En la misma dirección trabaja Lavoie, Marc. (2007) “Crítica a la economía ortodoxa: la necesidad de una alternativa”, en revista: Apuntes del CENES No 43. U.P.T.C. Tunja. La heterodoxia habitualmente desconfía de conceptos propios de la economía ortodoxa como competencia perfecta, equilibrio, comportamiento racional e información perfecta, movilidad perfecta de factores y precios flexibles. 7 Nadie niega la necesidad de dar un uso eficiente a los recursos públicos. Así mismo y siguiendo a Tiebout se reconoce que “el bien público local refleja las preferencias de la población de una manera más adecuada que los bienes públicos ofrecidos por el nivel nacional”. También se reconoce que el proceso no es lineal pues choca con exigencias políticas.
17
rigideces que los principios Tayloristas de organización del trabajo, introducían en la
baja de la productividad ya que eliminaban cualquier iniciativa de los trabajadores.
(Leborgne y Lipietz, 1992). En lo que tiene que ver con el Estado del Bienestar, debido
a que las necesidades eran definidas por el Estado, se motivó por tanto, una ciudadanía
de naturaleza pasiva y paternalista, basada en la democracia representativa que fue
incapaz de incorporar plenamente a los ciudadanos en los asuntos públicos. A lo
anterior se suman el burocratismo y el despilfarro de recursos, propios de una política
nacional que a la vez es, unidimensional y segregadora. La acumulación de rigideces en
la economía de postguerra, es señalada como la causante de la crisis. En consecuencia,
todos los diagnósticos recomiendan la flexibilización o desregulación lo que implica el
desmonte de los controles y reglas administrativas aplicadas por el Estado que se
considera entorpecen el libre funcionamiento de los mercados.
Este enfoque aborda el análisis del funcionamiento del sistema económico desde el
comportamiento de los consumidores y productores y privilegia al individuo como el
responsable de sus decisiones. El mecanismo de precios de mercado (bajo el supuesto
de flexibilidad) garantiza la asignación de los recursos a los diferentes sectores y ramas
productivas, distribuye los ingresos y la riqueza, para el logro del bienestar de la
sociedad y se encarga de resolver las diferencias; de este modo la desigualdad tiende a
reducirse y el sistema converge al equilibrio en largo plazo, todo ello a condición que
no sea interferido por las instituciones humanas, concretamente por la acción del
Estado, tal como lo hacen ver Heilbroner y Milberg (1998: 135), el crecimiento
económico equilibrado y el bienestar colectivo se logra en condiciones de mayor
competencia y libertad económica.
En sus inicios compartían con los clásicos el principio de no intervención del Estado en
la economía, considerándolo como un ente que debe operar de manera neutral8, que no
8 Una cita de Albi y otros (1994:103) ilustra claramente la visión que se tiene de ésta institución en las economías de mercado, bajo la perspectiva de la escuela neoclásica. El Estado es considerado como “un agente económico creado por los individuos para proveerse colectivamente los bienes y servicios que el mercado es incapaz de suministrar de forma eficiente y/o equitativa. En la medida que deriva su legitimidad de los individuos, el Sector Público debe carecer de objetivos propios, limitándose a satisfacer las preferencias individuales por la provisión colectiva.”
18
debe interferir en la dinámica espontánea del sistema. Terminan apartándose del mismo
al constatar que existen fallas de mercado que impiden que el sistema económico
funcione como lo haría en condiciones de competencia perfecta, de modo que el
esfuerzo analítico se encamina entonces a comprender como funciona el sistema
económico como un todo y a entender por que se presentan tales fallas e ineficiencias en
las instituciones privadas o estatales, de tal forma que una vez detectadas las causas,
todas las acciones humanas se deben dirigir a reducirlas o a eliminarlas, incluso con el
apoyo del Estado. En todo caso las decisiones de política económica, deberán dirigirse
siempre a corregir las fallas del mercado.
Surge la economía pública como rama de la economía y en ella se desarrollan dos
frentes para estudiar la intervención del Estado en la economía. El que tiene que ver
con la llamada teoría de los bienes públicos de la que más tarde se deriva la de los
bienes públicos locales y el otro en relación con la llamada teoría de la elección
pública.
Los bienes y servicios producidos y demandados son clasificados en dos grandes
categorías: privados y públicos9; estos últimos a su vez los subdivide en Públicos puros
y públicos impuros o mixtos. Más tarde se agrega una tercera categoría llamada bienes
públicos meritorios, teniendo en cuenta que sus características corresponden a bienes
privados (son excluyentes y rivales), pero socialmente se acepta que el Estado debe
asumir la provisión a toda o una parte de la sociedad.
El modelo teórico seguido por la corriente convencional, sobre los bienes públicos es el
que se articula en torno a los trabajos de Tiebout (1956), Musgrave (1959) y Oates
1977), entre otros. Parte del hecho según el cual, en todos los países, sin importar la
forma de organización jurídica, el Estado se encuentra estructurado en diferentes
niveles, cada uno de los cuales debe cumplir con funciones específicas en término de
prestación de servicios a las comunidades. A partir de este hecho se elabora una
9 Dada la imposibilidad de consumo individualizado y más bien colectivo o por grupos. Es decir no aplican las características de los bienes privados relacionadas con la exclusión y la rivalidad.
19
argumentación en términos de teoría económica que busca dar cuenta de la
descentralización de funciones del Estado, es decir cómo deben establecerse las
competencias entre los niveles de gobierno y cuáles y cómo son las interrelaciones que
se establecen entre ellos. Debido a la importancia que cada vez tiene la provisión de los
bienes públicos para el bienestar de las sociedades y de acuerdo con sus características
unos deben ser suministrados por el ámbito nacional y otros por los territorios.
De estos temas se ocupa la teoría del federalismo fiscal, la cual a su vez, se relaciona
con el concepto de descentralización y este con los denominados bienes públicos
locales, bienes cuyos beneficios están limitados espacialmente o dentro de una
jurisdicción, pues solo pueden consumirlos los individuos que residen en el lugar donde
se proveen. Por ello, la descentralización busca aproximar las decisiones de gasto y de
financiamiento a los individuos, de modo que tales decisiones se basarán cada vez más
en los criterios de mercado que se suponen más eficientes que los del Estado.
(Rodríguez y Adala, 2005, 148; Giraldo, 2005:31). Se argumenta que las regiones y
localidades deben asumir una política activa basada en la participación ciudadana y de
contera, el uso más eficiente de los recursos permitirá el crecimiento económico y
finalmente se obtendrá un mayor bienestar social.
La teoría del federalismo fiscal que sustenta la descentralización, se estructura bajo el
supuesto que el óptimo social resulta de una solución de mercado (Tiebout, 1956:28) y
se justifica con razones prácticas: la necesidad de mejorar la gestión del Estado y del
sector público y teórico-conceptuales: la búsqueda de un nuevo arreglo político entre el
Estado y la sociedad civil, en aras de mayor eficiencia y bienestar de los individuos.
Entre tanto, la teoría de los bienes públicos locales, considera que los procesos de
migración inciden en el tamaño poblacional en forma constante. O como lo expresa
María G. Lagos (2005: 8) “En los dos casos se toma en cuenta la incidencia de la
distribución espacial en la actividad del sector público, sin embargo, las diferencias de
enfoque son importantes: mientras que la Economía Pública Local sólo se ocupa de las
interacciones económicas de comunidades del mismo rango – referencia horizontal–, el
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Federalismo Fiscal adopta una visión más realista y suma a las anteriores las relaciones
verticales entre colectividades de diferente nivel de gobierno. Es decir, en el primer caso
las jurisdicciones no están sometidas a vínculos de jerarquía y en el segundo sí.”
Estas condiciones determinan que algunos bienes públicos deben ser prestados por las
entidades descentralizadas, pues como lo postula Tiebout (1956: 416-424) “el bien
público local refleja las preferencias de la población de una manera más adecuada que
los bienes públicos ofrecidos por el nivel nacional”, por cuanto la relación entre
demandante (consumidor) del bien público local y el proveedor (el gobierno local) es
más cercana o directa, de modo que el ciudadano puede evaluar su disposición a pagar
(el impuesto) y la cantidad a demandar de acuerdo con el principio de beneficio.
Tiebout sostiene que la descentralización pública tiene efectos positivos, pues hace
corresponder preferencias individuales con la oferta de bienes públicos. Los gustos de
las personas son muy heterogéneos entre distintas regiones por lo que las preferencias
pueden variar. Se supone que los gobernantes locales elegidos por voto popular conocen
las demandas locales, en tanto que los gobernantes del nivel nacional no, por lo que es
más razonable asignar su prestación a los entes territoriales.
La potencialidad migratoria del ciudadano, es de mucha importancia, ya que cuando
éste experimenta que la relación costo-beneficio (impuestos-servicios) no le es
favorable, se traslada a otra región. La emigración opera en dos direcciones: de un lado
como una sanción a la ineficiencia del gobierno local, ya que al reducir el tamaño de la
población, reduce el número de contribuyentes y del otro, el ciudadano saldrá de las
regiones que no ofrecen oportunidades y se ubicará en las que sí las ofrece. De ésta
forma el ciudadano estaría expresando sus preferencias a través del mecanismo de
decisión que se ha llamado “voto con los pies”. Además, al incrementar la
competencia entre los diferentes entes territoriales, resulta ser un instrumento apropiado
para aumentar la participación política y el control de la corrupción. Se supone
igualmente que la mayor proximidad entre las decisiones políticas y administrativas y
los intereses de los ciudadanos en sus ámbitos locales mejora los índices de democracia.
21
Además, en una situación en la que hay escasez de recursos, la prestación de los
servicios públicos bajo la concepción de universalidad conlleva el uso de recursos de
forma ineficiente, de modo que la concentración para atender a la población que más los
necesita, aumenta la eficiencia. La visión neoclásica aclara que si el Estado,
representado en las administraciones locales, es el proveedor, no necesariamente debe
ser el productor del bien o servicio, sino que puede acudir a productores particulares.
Entre tanto, para Musgrave la teoría del federalismo fiscal tiene como finalidad la
fijación de un presupuesto óptimo, de modo que su ejecución, garantice el logro de las
funciones clásicas atribuidas al Estado, cuales son las de estabilidad y crecimiento
económico, distribución de la renta y la riqueza y la asignación eficiente de recursos.
Las dos primeras deben quedar bajo la responsabilidad del nivel central, mientras que la
tercera, debe ser compartida por los distintos niveles públicos. En todo caso, la función
de asignación transferida a los gobiernos locales, tiene como objetivo alcanzar una
mayor eficacia en la provisión de los bienes públicos locales.
A partir de éste ultimo postulado, Oates (1977: 99) afirma que “…para un bien público
cuyo consumo este definido para subconjuntos geográficos del total de la población, y
cuyos costes de producción de cada nivel de output del bien en cada jurisdicción sean
los mismos para el gobierno central y para los respectivos gobiernos locales, será
siempre más eficiente –o al menos tan eficiente- que los gobiernos locales provean los
niveles output Pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones que la provisión por el
gobierno central de cualquier nivel prefijado de output para todas las jurisdicciones”.
Más cuando el gobierno local tiene mejor información sobre lo que acontece en su
jurisdicción, lo mismo que las preferencias de sus residentes, es lógico entonces asignar
al gobierno local la prestación del servicio.
De lo anterior se deduce que el modelo TOM (Tiebout-Oates-Musgrave), estudia la
actuación de las distintas Administraciones Públicas (central, autonómica y local) desde
la doble vertiente del ingreso y del gasto. En este sentido, estos tres niveles de gobierno
se repartirían las tres funciones de la Administración Pública de la siguiente forma: los
22
tres niveles se dedicarían a facetas de asignación de bienes y servicios y el central
atendería, sino de forma exclusiva, sí de manera preponderante, los que tuvieran
connotaciones distributivas o de intervención en la economía.
Por su parte, la principal preocupación de la teoría de la elección pública es determinar
el criterio para evaluar las decisiones o demandas colectivas, o la revelación de
preferencias de los consumidores de bienes públicos. En caso de grupos pequeños, las
decisiones se facilitan a través de la negociación y los acuerdos para compartir los
costes en que se incurre para la provisión del bien. Para grupos grandes, estos
mecanismos resultan imposibles de aplicar por las dificultades en términos de costos
para conseguir los acuerdos. Entran en juego entonces los criterios políticos que
involucra a los partidos10, instituciones creadas dentro del sistema capitalista como
mecanismo para canalizar el deseo, los intereses y preferencias de colectivos de
individuos, quienes delegan la toma de decisiones finales a nivel de gobierno, en sus
representantes (los políticos), los cuales son elegidos mediante el voto. Se supone que la
relación consumidor-ciudadano-contribuyente, se manifiesta a través del voto referido.
En consecuencia, toda intervención estatal, es el resultado de un voto público sobre la
provisión de bienes y servicios de consumo general. El voto realizado en el mercado
político se asimila al voto que decide cada unidad de gasto en el mercado económico
(Buchanan y Tullock, 1993: 42-51) citado por Fernando Jeannot en “De las fallas del
mercado a las fallas de las organizaciones”
La teoría convencional del Públic Choice o del "escogimiento social" supone que la
población de cada comunidad es fija, vale decir no tiene en cuenta los movimientos de
migración territorial, en consecuencia el Estado debe preocuparse por la oferta
(provisión o producción) de los bienes públicos, garantizando un volumen o nivel tal
que satisfaga las demandas colectivas, cumpliendo los objetivos de eficiencia y equidad
a nivel nacional.
10 Se suponen son creadas por individuos que se asocian libremente en torno a intereses de un grupo grande o colectividad y con los cuales se identifican sus miembros. Dichos intereses se plasman en programas y proyectos que constituyen la razón de ser de la colectividad agremiada y su estructura interna y funcionamiento han de ser democráticos. Los representan sus órganos directivos.
23
La llamada Nueva Economía política, que de alguna manera sigue los lineamientos
neoclásicos, también esgrime razones en apoyo de la descentralización. El Estado con
una administración centralizada es considerado como un Leviatán que busca su propio
beneficio a costa de los contribuyentes, con tendencia a crecer, mientras que a nivel
descentralizado su tamaño se reduce, contribuyendo a la disminución en términos
agregados, se deduce entonces que la descentralización es conveniente (Brennan y
Buchanan, 1980:18). Estos autores consideran que la descentralización restringe la
capacidad del gobierno para sacarle recursos a un electorado desprevenido, para pagar
gastos de funcionamiento o llevar a cabo programas o proyectos que no generan ningún
impacto en términos de crecimiento, teniendo en cuenta que si los residentes se sienten
maltratados con impuestos altos y malos servicios, gracias al supuesto de la libre
movilidad, se dirigen a otras localidades donde pagan menos impuestos y les prestan
mejores servicios. Todo ello siempre que en el proceso de descentralización no se creen
más municipios y/o departamentos, pues de ser así el tamaño del gobierno aumentará.
(Baqir, 2002: 1351). Además como en los procesos de descentralización “…los
ciudadanos escogen a sus propios mandatarios, solo ellos serán responsables de la
calidad de la democracia, la infraestructura y los servicios locales” (Restrepo y Cuellar,
2006:337).
En general, se acepta que en la medida que aumenta la intervención estatal, crece el
aparato burocrático y con él, los problemas de ineficiencia pública por las deseconomías
de escala. Tal como lo manifiesta Kliksberg (1985:181), “Todos los indicadores
pertinentes -el coeficiente gasto público/producto interno bruto, la proporción de la
inversión pública en la inversión bruta fija de la economía, la participación del Estado
en el mercado de trabajo, el peso de las empresas públicas entre las 100 empresas
mayores de la economía, etc”, muestran la tendencia al crecimiento del Estado, con el
agravante que los gastos de funcionamiento crecen a una tasa mayor que los de
inversión11. A lo anterior se suma el hecho de la ineficiencia de varias empresas
11 Debe aclararse que existe dificultad en definir que son gastos de funcionamiento y cuales de inversión, sobre todo en lo relacionado con la provisión de servicios públicos.
24
públicas dirigidas por funcionarios a quienes no se les exige rendimientos con base a
indicadores de eficiencia.
Finalmente, del enfoque neoclásico se deriva la vertiente neoliberal, la cual, de acuerdo
con Giraldo (2005: 28) considera un error confiar en la intervención pública para
corregir las fallas del mercado y más bien las fallas del Estado pueden resultar mayores
a las del mercado.
En todo caso el Estado deberá actuar basado en la relación beneficio – costo, respetando
las preferencias de los consumidores, las cuales se encuentran claramente definidas por
el mercado. De ahí que este grupo propenda por más mercado y menos Estado.
Visión heterodoxa.
Por otra parte, la corriente heterodoxa de pensamiento económico argumenta que así
como a comienzos del siglo XX, la centralización de las decisiones del Estado respondía
a los cambios del sistema capitalista ligados al modelo Taylor-Fordista-keynesiano12
de acumulación y de organización del trabajo que desembocó en el llamado Estado de
Bienestar; también los procesos de descentralización pública de finales de siglo XX,
hacen parte de las reformas del Estado adelantadas tanto en países desarrollados como
en los llamados tercermundistas y se encuentran estrechamente relacionados con las
transformaciones del sistema económico capitalista a nivel global, resultado de loás
cambios ocurridos en los procesos productivos, generados por las grandes innovaciones
tecnológicas que se han vivido en las tres últimas décadas, las cuales inciden
directamente en la organización del trabajo, en la producción y en los flujos tanto de
bienes como financieros.
12 El cual tiene como aspectos fundamentales: la organización centralizada y jerárquica; profundización de la división del trabajo; escasa autonomía de los trabajadores; altos inventarios; procesos de trabajo segmentados y repetitivos; escasa calificación y adiestramiento limitado; control de los tiempos y de los movimientos de los trabajadores y la masificación de la producción.
25
El primer modelo requería un Estado fuertemente centralizado que planificara el
desarrollo nacional para atender un mercado interno en crecimiento y garantizará los
acuerdos entre empresarios y trabajadores en torno al "círculo virtuoso" entre
productividad-consumo e inversión-crecimiento, lo mismo que los aumentos en la
demanda a través del crecimiento regular del poder adquisitivo tanto de los salarios
directos como indirectos y el pleno empleo. Se estableció una relación jerárquica en la
que los entes territoriales cumplían funciones delegadas por el gobierno central. Los
planes de desarrollo diseñados por los gobiernos centrales, buscaban corregir las
disparidades interregionales, con programas para ser ejecutados por los entes
territoriales, con los polos de industrialización o de desarrollo como su principal
instrumento de política (De Mattos, 2000: 33 y 34).
En el modelo que se impone desde la década de los setenta, denominado desarrollo
localizado o de acumulación flexible o posfordismo13, prima el concepto de
especialización flexible que se caracteriza en primer lugar por la presencia de pequeñas
y medianas empresas que manufacturan (Piore y Sabel, 1984, citado por Moncayo,
2002: 14) y (Giraldo 2007: 101), bajo el principio del Justo a Tiempo, que significa
producir el tipo de unidades, en el tiempo y en las cantidades requeridas, es decir, tirajes
pequeños de productos heterogéneos hechos a la medida del cliente (acorde con las
preferencias), con un alto nivel de participación de los trabajadores en los procesos
productivos, aclarando eso si que no existe un modelo único de distrito industrial y que
el sistema fordista no ha sido reemplazado del todo por el nuevo paradigma, pues como
lo manifiesta Moncayo (2002: 15) la diferenciación de productos no es un fenómeno
generalizado en todas las ramas industriales y los monopolios tienen todavía una larga
vida.
13 Es de advertir, que no existe un modelo único, sino que por el contrario, como lo afirma Moncayo “En la idea de que el desarrollo económico y la competitividad tienen cada vez más un carácter localizado confluyen distintos enfoques teóricos, a saber: La nueva geografía económica basada en (Crecimiento Endógeno (MCE) con rendimientos crecientes y competencia imperfecta), la Acumulación Flexible (AF) y el de La competitividad.
26
La revolución científico-tecnológica, acaecida después de la segunda guerra mundial,
gestada durante los llamados treinta años gloriosos (1945-1975) y desarrollada durante
los últimos del siglo XX y en lo que va corrido del XXI, ha introducido cambios en los
procesos productivos industriales y en los servicios asociados a ellos, con la
consecuente generación de excedentes productivos y de liquidez en el sistema
financiero internacional, resultante de la ruptura del patrón oro y los acuerdos de Breton
Woods, ligada a los petrodólares de la bonanza de 1974, que requieren mayores
mercados, libres de toda regulación. De otro lado, el uso de las nuevas tecnologías por
parte de los poderes económicos posibilitó que la circulación de capital, las
transacciones económicas y financieras y la reorganización de los procesos de trabajo,
se puedan producir en tiempo real.
En este contexto se generaron unos flujos de bienes y servicios supranacionales que
superaron ampliamente los flujos nacionales y locales, por lo que las fronteras
nacionales resultaron irrelevantes. La presencia de dichos flujos y de actores como las
empresas transnacionales impulsan los procesos de desterritorializacion y la
reconversión del Estado en una agencia con un importante papel mediador y articulador
entre los dos polos emergentes: lo global y lo local. A los gobiernos del nivel central les
queda entonces el papel de la desregulación de los mercados, de suerte que se faciliten
los flujos tanto de mercancías como de capitales, “Es decir el capital hace de lo local un
escenario mundial para su reproducción (…) La vigencia del territorio es tal, en tanto
que sea funcional a la reproducción del capital.”(Vargas, 2008:195). Así mismo el
nuevo modelo de planificación participativa busca promover las potencialidades de las
regiones y localidades, concediendo un mayor protagonismo a los agentes privados y
sociales, en la forma de participación. De modo que como lo manifiesta Sojo citado por
González (2002: 2), el desmonte de las responsabilidades en la provisión de bienes
públicos por el nivel central, que pasa por el bien público local y termina en el bien
privado, en conexión con la política de focalización del gasto, es el eslabón final de esta
cadena para llegar al objetivo final, el mercado (Giraldo, 2005: 31).
27
En contra del carácter centralista de los Estados-Nación y de su dinámica económica
basada en el desarrollo hacia dentro, tal como lo señala el sociólogo norteamericano
Alvin Tofler (Citado por Boisier, 1987: 147) y Darío Restrepo (2006: 18-26 y 325-339),
desde la década de los setenta se presentan dos fuerzas en el panorama mundial. Una
primera se relaciona con la aparición de las corporaciones transnacionales las cuales
esgrimen un poder avasallante en los mercados internacionales, derribando las barreras
proteccionistas de las naciones. A ellas se suman los intereses del capital financiero
internacional que al decir de Giraldo (2005: 35 y 2007: 99 y 105) presionan sobre las
transformaciones estructurales de los Estados. Una segunda fuerza emerge desde abajo:
a lo largo y ancho del mundo en todos los países, sin distingos de orientación política,
crecen las demandas por mayor autonomía decisional en el orden local.
Las transformaciones de la actividad de los Estados hacia los espacios regionales y
locales en la búsqueda de la reestructuración económica para la competitividad global,
aceleran la emergencia de las economías locales y regionales. En principio, el modelo
centralizador va siendo sustituido progresivamente, de modo que en este proceso de
transición, las economías regionales y locales emergen como agentes activos y las
regiones pasan de ser sujetos pasivos a ser sujetos activos de la globalización. Sin
embargo, el proceso no es lineal y armónico, antes por el contrario, en palabras de
Restrepo (2002:19) “lo que conocemos como descentralización es entonces el resultado
de la pugna entre estrategias propias de una multiplicidad de actores económicos,
políticos y sociales en unas condiciones históricas específicas: La reestructuración del
Estado y la sociedad capitalista”, pues con la misma dinámica de centralización y
concentración inherente al sistema capitalista, se profundizan los desequilibrios
económicos con sus correspondientes secuelas de desigualdad, e inequidad, por lo que
“…es la propia dinámica centralizadora la que estimula la demanda descentralista que a
su vez es empujada por cuestiones y percepciones de desarrollo desigual, de
dominación, de colonialismo, de revitalización de etnias, y culturas, de penetración de
espacio regional y local por parte de lo que se ha llamado el poder “mesoeconómico” de
las corporaciones transnacionales e incluso de los Estados vecinos”(Boisier, 1985:
141,142).
28
Se impulsa entonces diversos procesos de reforma del Estado con el supuesto objetivo
de hacer corresponder el manejo público con los niveles de exigencia del sector privado
(eficientismo - máximo beneficio y/o bienestar a los menores costos), las reformas se
extienden a todas las dependencias del Estado, tanto a nivel horizontal como vertical,
de tal manera que también cobijan el nivel regional. Se implementa entonces la llamada
descentralización pública, con el argumento de acercar más el Estado al ciudadano. Se
transfieren una serie de responsabilidades a los entes territoriales, con el compromiso de
trasladar igualmente los recursos suficientes para su financiación. La centralización que
mantuvo el Estado en el orden nacional, se mantiene también en materia de
recaudación, pero constitucionalmente se compromete al giro de unas transferencias a
los territorios, con las cuales se financia las responsabilidades trasladadas; sin embargo
más tarde se atribuye el déficit fiscal del gobierno central a exceso de dichas
transferencias por lo que se adelantan los llamados procesos de recentralización, no sin
antes exigir a las regiones a través de una normativa expedida para tal fin, que deben
realizar ajustes al gasto y mayores esfuerzos fiscales, olvidando que aún en países como
los Estados Unidos "no hay espacio para el desarrollo de una verdadera independencia
fiscal de carácter local" (BIRD 1980, p. 40, citado por González, 2000: 1). En todo caso,
el espíritu de las reformas lleva implícito que "El diseño de una organización fiscal
territorial y política no debería ir en contra de las fuerzas del mercado" (WIESNER,
1992: p 54) poniendo de relieve el énfasis en la mayor eficiencia del mercado.
En realidad, tal como lo señala Lechner (1992: 88) “La consigna "menos Estado, más
mercado" refleja una ingenuidad peligrosa (…) debemos encarar el fortalecimiento del
orden social. A ello debiera apuntar una reforma del Estado; no a más o menos, sino a
otro Estado. Un Estado democrático que integre efectivamente a todos los ciudadanos”.
29
CAPITULO 2
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA.
En el proceso de formación de los Estados-Nación, Colombia como muchos de los
países que fueron colonizados, no ha sido ajena a la lucha constante librada entre los
defensores del centralismo y los partidarios del federalismo. Desde los albores de la
independencia, resultó ser el acontecimiento político que caracterizó al siglo XIX, en el
caso de América, (Banco Mundial, 1.999: 9) y (Restrepo et. al. 2006: 14 y 309-314) y
del siglo XX para África y varias regiones del Asia.
En la Constitución de 1886 se definió a Colombia como un estado centralizado
políticamente y descentralizado administrativamente, de tal forma que el poder
ejecutivo definía y decidía sobre algunas funciones y responsabilidades de los
departamentos y los municipios, tales como el cobro de ciertos impuestos. El esquema
básico de la descentralización pública se mantuvo durante la mayor parte del siglo XX.
Sin embargo, a fines de los años 60 con el Acto Legislativo N° 1 de 1968, se redefine el
proceso al instaurarse el situado fiscal como una transferencia de la Nación a los
departamentos, para financiar los gastos en educación primaria y salud; esta redefinición
cobra mayor fuerza durante la década de los años 80 y se concreta explícitamente en la
Constitución de 1991 (Viloria De La Hoz, 2001: 3). Si se atiende a la definición dada
por el Banco Mundial, en la que para hablar de descentralización es requisito la elección
popular de gobernantes regionales, entonces se puede concluir que a pesar de los
avances en los años finales de la década de los sesenta y en lo corrido de la década de
los setenta, solo hasta la segunda mitad de los años ochenta, con la Ley 12 de 1986, el
país se mueve hacia la descentralización.
30
Con la Constitución de 1991 se ordena y profundiza el proceso, basados en un modelo
híbrido construido a partir de los modelos14 agente-principal para el caso de los
departamentos y de elección pública local, para los municipios, los cuales a su vez se
inspiran en la teoría de la eficiencia local y de la "movilidad interregional" propuesta
por Tiebout (1956). De acuerdo con González, (2002: 1) en los últimos años la
descentralización se apoya en la visión de Brennan-Buchanan (1977, 1978, 1980),
quienes consideran que la descentralización contribuye a reducir el gasto del gobierno
central.
Desde la década de los noventa a nivel nacional, se pregona que “El modelo aperturista
busca, además, promover la eficiencia en la intervención estatal permitiendo la
competencia, focalizando el gasto social en beneficio de la población más pobre, utilizando
subsidios directos a la demanda, y promoviendo la participación de las instituciones
territoriales más próximas a la comunidad.”15. Amparado en los anteriores argumentos, el
gobierno central aumentó el gasto en un 8,3% del PIB durante el período de 1990 a
1999. La consecuencia inmediata fue un incremento en el déficit fiscal, el cual pasó del
0,8% del PIB en 1990 al 5.9% en 1999, déficit que los gobiernos de la época
atribuyeron en gran medida a las transferencias. Con todo, estas apenas explican
alrededor del 26,5% del aumento en el presupuesto general de la nación y responden por
solo 2,2 puntos porcentuales del PIB, en tanto que el restante 74,5% del presupuesto
está representado en los gastos por servicio de la deuda pública, defensa y seguridad
interior y los de funcionamiento del gobierno central16.
14 En el primero, los gobiernos territoriales (departamentos) ejecutan básicamente las políticas diseñadas a nivel central y el segundo las entidades territoriales (municipios) son autónomas en lo que atañe a la definición de sus políticas y la obtención de recursos, lo mismo que en la responsabilidad de rendición de cuentas. 15 El plan de desarrollo de la administración de César Gaviria (1990-94) hace una presentación de esta doctrina [DNP 1991, capítulo 1]. Citado por Cesar Giraldo en artículo denominado “El rescate de lo público”, publicado en noviembre del 2002. 16 Un examen sobre ésta materia para el período lo presenta Ossa Escobar Carlos y Candelo Cárdenas Ricardo en el artículo: ¿Quién tiene la razón en materia de transferencias? Revista Economía Colombiana, Contraloría General de la república, Junio 2001, edición 284. Pág 15.
31
Tanto el gobierno central, como sus asesores internacionales, saben de la oposición que
generan las medidas de ajuste, por lo que dan la posibilidad de los acuerdos y las
participaciones democráticas, transfiriendo responsabilidades y recursos a las regiones.
A comienzos de la década de los noventa, la descentralización estuvo apalancada por
una buena cantidad de recursos producto de las transferencias del gobierno nacional
(Giraldo, 2005: 35). A pesar de todo, las transferencias cada vez son más condicionadas
bajo la concepción teórica del agente principal y del esfuerzo fiscal propio que obliga a
autofinanciar los gastos corrientes. A pesar de ello el déficit del gobierno central se
torna persistente.
En documento de 1998, el Banco Mundial afirma que “…el proceso de
descentralización en Colombia aún no se ha consolidado. A pesar de los numerosos
logros en materia de descentralización fiscal y administrativa, existen razones sociales,
económicas y políticas que interfieren en el proceso. Por otro lado, se observan
deficiencias en los instrumentos que definen las relaciones fiscales
intergubernamentales y en la implantación de la descentralización a nivel sectorial”. En
consecuencia el año siguiente, en el acuerdo firmado entre el FMI y Colombia, entre los
objetivos de la reforma estructural se plantea la necesidad de implementar medidas
encaminadas a reforzar las finanzas de los gobiernos territoriales; la agilización del
régimen de reparto del ingreso fiscal; la reducción del tamaño del sector público,
principalmente a través de operaciones de privatización y la reforma del régimen
tributario (FMI, Colombia.1999: p 12).
De otro lado, debe decirse que la centralización administrativa que mantuvo el Estado
en el orden nacional, permanece en materia de recaudación, pues “La nación percibe el
82% de todo el recaudo tributario del país; los departamentos el 6% y los municipios el
12%, la distribución de los caudales públicos es inequitativa y esta es entre otras
razones por la que, la nación debe transferir a las entidades territoriales parte de sus
ingresos.”17
17 Jaime Castro, El debate sobre las transferencias Menos inversión social más guerra. Un nuevo recorte que tampoco saneara las finanzas de la nación. El Tiempo. 19 de Noviembre de 2006.
32
Ante la difícil situación fiscal y por ende mayor necesidad de recursos, el gobierno
expide las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 y se establecen una serie de convenios de
desempeño con los municipios y departamentos, que buscan aumentar la base gravable
y ampliar las cargas impositivas a los particulares. El argumento es que los entes
territoriales son ineficientes, pues realizan el menor esfuerzo para aumentar el recaudo
de los recursos propios y disminuir el grado de dependencia del orden nacional, ya que
sus presupuestos dependen en gran medida de las llamadas transferencias.
Las medidas implementadas logran el objetivo de ordenar las finanzas territoriales, en
tanto que el déficit del gobierno central sigue sin resolverse, razón por la cual el debate
sobre la relación de causalidad entre el déficit y las transferencias, continúa presente.
Para analistas como Juan Camilo Restrepo, las finanzas del gobierno central van mal y
seguirán mal, pues si en este momento (2006) el gobierno central tiene un déficit entre
el 5% y 6% del PIB, se puede proyectar uno similar para los próximos 10 años. Al
mirar la situación de conjunto, incluidas las finanzas de los municipios, estas van bien
en términos de déficit. El buen manejo de los municipios y de los departamentos,
entidades que han mostrado superávit, ha ayudado a atenuar el déficit del gobierno
central. Si bien la Constitución del 91, en los primeros años, permitió a los municipios
altos niveles de endeudamiento, que se tradujeron en desbordamiento de gastos
administrativos y de inversión, a partir de 1996 al acogerse a la disciplina fiscal han
logrado sanear los gastos de funcionamiento, liberar recursos para inversión, alcanzando
un superávit global del 1% del PIB18.
Del conjunto de Reformas implementadas por los diferentes gobiernos, desde el inicio
de la descentralización pública hasta la reciente desconcentración fiscal, debe destacarse
el cambio que se ha dado en las reformas tributarias, al pasar del cobro de impuestos
directos por impuestos indirectos. Estos últimos, después de alcanzar una participación
del 3,8% del PIB en 1970, pasaron al 6,7% en el 2000, de modo que “La sustitución de
18 Conferencia dictada por Juan Camilo Restrepo en Noviembre de 2006, Escuela de Derecho, UPTC- Tunja.
33
cargas ha tenido efectos adversos sobre el consumo privado. Durante el mismo lapso,
éste pierde casi 12 puntos de su volumen, al pasar de 71% en 1970 a 60,1% en 2000,
mientras que la carga impositiva que soporta se duplicó, al pasar de 5,3% a
11,6%;…”19.
La siguiente gráfica muestra que las medidas de política económica, en materia
tributaria han sido efectivas, no solo por el aumento del recaudo en impuestos
indirectos, sino por sus efectos inmediatos en el consumo. Obsérvese que el rápido
ascenso de estos impuestos contrasta con la continua caída del consumo, a partir del
año 1982 y que mientras los impuestos continúan con su carrera alcista durante todo el
período, el consumo se deprime cada vez más pasando por su época particularmente
crítica del 98 y hasta el 2003.
Grafico 1
Fuente: Mario Aranguren y otros. “La política tributaria en Colombia”, en la Revista Economía Colombiana, edición 289, abril de 2002.
Por lo anterior, resulta contradictorio el hecho que por un lado, se les exija a los
departamentos y municipios mayor esfuerzo fiscal, mediante austeridad del gasto,
aumento del Impuesto Predial Unificado, ampliación de la base gravable y el aumento
19 Mario Aranguren y otros. “La política tributaria en Colombia”, en la Revista Economía Colombiana, edición 289, abril de 2002.
34
de los impuestos indirectos (IVA)20 que deteriora la capacidad adquisitiva y con ella el
consumo de los hogares, mientras que por el otro el déficit del gobierno central se
acentúa y por esa vía aumenta la presión sobre las finanzas regionales.
Uno de los objetivos de la descentralización es lograr la convergencia regional a través
de la competencia entre regiones. De acuerdo con las estadísticas, se sabe que las
estructuras productivas de las regiones difieren entre sí, pues están provistas de recursos
naturales tanto renovables como no renovables en diversas proporciones, por
localización, por extensión y calidad del suelo y subsuelo, recursos hídricos, flora y
fauna, recursos humanos, recursos físicos o de infraestructura, científicos, técnicos y
tecnológicos, todo ello hace que históricamente se planteen diferencias
socioeconómicas y por ende, capacidades de tributación que definen así mismo
asimetrías de las entidades territoriales para proveer los ingresos que requieren sus
administraciones.
De modo que el objetivo de reducir las asimetrías regionales a través de la
descentralización es ilusorio e incierto, bajo condiciones ligadas a una supuesta
dinámica espontánea, más si se tiene en cuenta que a pesar de los cambios que pueda
sufrir la economía nacional, las jerarquías económicas son más o menos estables.
Esta tendencia se muestra incluso a nivel mundial, pues tal como lo señala Ocampo
(2005; páginas 8,9), a pesar de los cambios ocurridos en la económica mundial desde
finales del siglo XIX y durante el siglo XX21, “…la jerarquía económica mundial es
sorprendentemente estable. Ello se refleja, en particular, en el hecho de que alrededor de
tres quintas partes de la divergencia actual entre los ingresos per cápita obedece
claramente a brechas ya existentes en 1911, (…) incluso las diferencias entre países en
desarrollo son notablemente estables”. Si bien es cierto, Ocampo hace referencia a las
20 Aunque el IVA lo recauda el gobierno central, son las regiones las que deben asumirlo como parte de su carga tributaria indirecta. 21 Relacionados con el ascenso de U.S.A. como potencia económica y militar en reemplazo del Reino Unido, el ascenso de Japón, los progresos logrados por los llamados PIRS y últimamente de India y China.
35
oportunidades de los países acorde con la posición que cada uno ocupa en la jerarquía
internacional, condicionadas a las asimetrías que se presentan asociadas a factores
macroeconómicos, el nivel de desarrollo financiero y de tecnología, esta situación
podría asimilarse a las diferencias que se han reconocido entre los diferentes
departamentos del país.
En el caso colombiano y de acuerdo con Rodríguez22 (2007: 212-219), si bien las
conclusiones a las que llegan los estudios realizados sobre los efectos de la
descentralización, presentan resultados diferentes, lo cierto es que las asimetrías
existentes antes del proceso parecen profundizarse con él. En otras palabras, el objetivo
de eliminar las disparidades regionales en Colombia hasta ahora no se ha conseguido.
22 Este autor confronta los estudios de CEGA liderados por su director Luís Lorente (2006: 13-14); con los de Barón y Meisel (2003: 29) y Bonet (2003: 29).
36
CAPITULO 3
ANÁLISIS FISCAL Y FINANCIERO DE BOYACÁ, EN EL MARCO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN.
El análisis de la descentralización en Boyacá para el periodo 1984-2007, se hará a través
del estudio de sus finanzas. Antes de abordarlo, se presenta de forma sucinta la
estructura y el comportamiento de la economía boyacense al igual que la evolución de
su población, para luego analizar el comportamiento del PIB per cápita. Finalmente se
realiza el análisis de las finanzas del departamento.
Características de la economía Boyacense. Una variable que es utilizada con frecuencia para valorar el nivel o condición
económica de una entidad estatal, es el PIB per cápita, esperando que la capacidad
tributaria y el PIB per cápita se muevan en la misma dirección. Así lo afirman tanto
Bahl (1971,587) como Chelliah (1971, 294) (citados por Sánchez: 2003), quienes
sostienen que un alto PIB per cápita, ceteris paribus, sugiere una gran capacidad
tributaria, o está asociado a la capacidad de pagar impuestos. Por ello a continuación se
analiza la evolución del PIB y la población del departamento.
El producto departamental tuvo un comportamiento errático, con periodos de
crecimiento muy cortos (prácticamente de un año a otro) al igual que los de descenso,
pero en general sigue la trayectoria del producto nacional con excepción de los últimos
años. A pesar de los altibajos, se constata que el ritmo de crecimiento promedio del PIB
departamental durante el período 1975-1989 fue del 4,3%, inferior en un punto
porcentual al promedio nacional que alcanzó el 5,3%. Al verificar las cifras presentadas
por el DANE para el período 1990 a 2005, se observa la disminución del ritmo de
crecimiento en relación con el período 1975 – 1989, pues el PIB boyacense creció el
25,9% para una tasa media del 1,66% anual, explicada por la disminución que sufrió en
la década de los noventa.
37
Tabla No 1. BOYACA: COMPOSICION SECTORIAL DEL PIB REAL A PRECIOS CONSTANTES DE 1975 (PERIODO 1976-1989) Y 1994 (PERIODO 1990 A 2005).
ACTIVIDADES 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005p PRIMARIO 39,16 36,45 36,32 35,63 26,84 24,69 SECUNDARIO 18,15 17,52 17,09 14,72 14,60 16,31 TERCIARIO 40,13 43,67 44,52 45,56 54,44 54,87 DERECHOS E IMPUESTOS 2,56 2,36 2,07 4,06 4,13 4,13
PIB TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 FUENTE: CEGA Y DANE, Cálculos del autor.
Tanto en la tabla No 1 como en las gráficas No 2 y 2a, se aprecia la evolución y
composición de la economía boyacense desde la década de los setenta y en los primeros
cinco años del siglo XXI. Se
observa un cambio en la
estructura productiva, a favor
del sector terciario a expensas
del sector primario, debido
concretamente a la caída del
subsector minero el cual pasó
de aportar en promedio el
14,7% en los primeros seis
años, para descender al 5,4%,
en los nueve años siguientes,
mientras que el subsector
agropecuario sufrió un
descenso leve del 1,1% en los
diez y seis años (1990-2005).
El sector secundario (industria
y construcción), en cambio
muestra una recuperación ya
que de representar el 16,57% en 1984, finalizó con una participación de un poco más
del 18% en el 2005. A pesar de ello, los promedios quinquenales denotan una pérdida
de importancia sobre todo en la década de los noventa, luego de superar dos períodos de
Gráfico 2Boyacá - Composiciòn Sectorial del PIB real a Precios Constantes de 1994.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005
SECTOR PRIMARIOSECTOR SECUNDARIOSECTOR TERCIARIO
Gráfico 2a
Boyacá - Composiciòn Sectorial del PIB real a Precios Constantes de 1994
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005
AGROPECUARIO SILVICULTURA Y PESCA MINERIA INDUSTRIA
CONSTRUCCION ELECTRICIDAD GAS Y AGUA COMERCIO
SERVICIOS REPARACION HOTELERIA Y RESTAURANTE TRANSPORTE
OTROS SERVICIOS ADMINISTRACION PUBLICA Y OTROS DERECHOS E IMPUESTOS Fuente: DNP, cálculos del autor.
38
depresión durante los primeros años de la década de los noventa y el final y comienzo
de siglo, con tasas de participación inferiores al 15%.
El análisis de las cifras confirma la tendencia de largo plazo en la mayoría de las
economías, en cuanto refiere a los cambios estructurales, en los que los sectores
primario y secundario pierden importancia a favor del sector terciario. No obstante
queda la preocupación si dicha transformación lleva implícitos elementos cualitativos,
que permitan sostener un crecimiento de largo plazo o por el contrario, se soporta en
una mayor participación de ramas y subsectores que no generan valor agregado y que
más bien lo consumen, como es el caso de la administración pública que pasó de
contribuir con aproximadamente el 9% al comienzo del período, para llegar a cerca de
un 20% en el 2005, situación que repercutirá negativamente en las finanzas
departamentales.
Comparado con el nivel nacional, cada vez una menor proporción del valor agregado
nacional se produce en Boyacá, situación que se agrega a la del despoblamiento
relativo del departamento. Ello es así si se realiza el análisis de acuerdo con la
metodología de medición del PIB con año base 1994. En este caso, entre 1990 y 2007,
el departamento de Boyacá habría perdido 37 puntos básicos de participación en la
producción nacional (Gráfico 1 Anexo).
Si se lo mira desde el punto de vista de la metodología de medición del PIB con base en
el año 2000, la producción del departamento ronda el 2,7% para 2007 (Gráfico 1a
Anexo). Ambas mediciones indican que el departamento fue menos productivo en 2007
que en 1990. Nuevamente, sin tener en cuenta a Bogotá, en 1990 Boyacá ocupó el
séptimo lugar en cuanto hace a la concentración de la producción; para 2005 su posición
desmejoró dos lugares al pasar a ocupar el noveno puesto. Teniendo en cuenta la tasa de
crecimiento promedio anual del ingreso bruto departamental real durante el período
1975 – 2000, Boyacá ocupó el último lugar con más de un punto porcentual por debajo
de la media, (Boyacá 3,0%, la media 4,2%), el menor ritmo de crecimiento del IDB
(Ingreso Departamental Bruto), incide en una menor participación del INB (Ingreso
Nacional Bruto), cayendo del 3,4% en 1976 al 2,3% en el 2000 (Rodríguez, 2007: 207);
39
esto hace que el flujo de ingresos factoriales de salida sea mayor que el de entrada
(CEGA, 2006: 23-24), hecho que disminuye la capacidad de consumo dentro del
departamento y consecuentemente sobre el recaudo con cargo a los bienes y servicios
con tributación indirecta de los cuales se beneficia el departamento de Boyacá. (Ver
Tabla 2 Anexa).
Evolución de la población.
Del análisis de las estimaciones poblacionales anualizadas del periodo 1985-2005 y
proyecciones 2006-2007, publicadas por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística –DANE–, se deduce que los pobladores del departamento de Boyacá se
incrementaron el 10,83% (123.244 personas) a una tasa del 0,5% cada año, entre 1985 y
2007, hasta llegar a 1’260.854 en 2007 (Gráfico 2 Anexo). No obstante, la tasa de
crecimiento poblacional del departamento estuvo por debajo de la que correspondió, en
promedio, al resto del país. Boyacá perdió 0,8 puntos porcentuales de participación al
pasar de concentrar el 3,7% de la población en 1985 a 2,9% en 2007. De allí que la
posición ocupada por Boyacá, en cuanto hace a la población que concentra, pasó del
octavo al duodécimo lugar entre 1985 y 2007, esto sin tener en cuenta al Distrito
Capital.
Al contrastar los índices de crecimiento del PIB real, con el de PIB per cápita de
Boyacá de 1990 a 2005, se constata una mejora como consecuencia de la disminución
del ritmo de crecimiento poblacional, pues mientras el primero creció el 25,9% para una
tasa media del 1,66% anual, el segundo lo hizo en un 17,94%, con un porcentaje
promedio del 1,22% al año. A pesar del aumento a nivel local, no ocurrió lo mismo
frente al PIB per cápita nacional, ya que según se corrobora en la tabla No 2 anexa, se
perdieron cerca de seis puntos porcentuales, pues de representar el 78,8% en 1990,
quince años después bajó al 73,1%.
La combinación de las cifras de población y PIB departamental, expresada en el PIB per
cápita a precios constantes, muestra que Boyacá ocupó el puesto 14 (sin Bogotá) en
40
1990 y el puesto 17 (sin Bogotá) en 2005. Así, la tasa de crecimiento promedio anual
del PIB per cápita del departamento a precios de 1994 (Gráfico 3b), entre 1991 y el
2000 apenas fue del 0,91% y del 1,22 para 1991 y 2005, por lo que en 2005, alcanzó la
cifra de $1.494.908 situándose por debajo del promedio nacional ($1.619.441). A pesar
de todo, la tasa promedio de crecimiento anual de los ingresos corrientes de la
administración central de Boyacá de los últimos cuatro años bajo análisis, duplicó la del
conjunto de departamentos (12,8% vs. 6,4%). En los últimos tres años representaron
cerca del 30% de los ingresos totales, después de haber caído a un nivel cercano al 20%
entre 1996 y 2002, coincidente con la recesión económica. Como consecuencia, la
“carga tributaria per-cápita” creció en un promedio anual del 8,08% durante los últimos
siete años, después de una tasa media anual del 0,17% entre 1984 y 2003 (Tabla 5
Anexa).
Tamaño de la administración central.
En cuanto al tamaño de la administración departamental, tanto desde el punto de vista
de los ingresos como de los gastos, medidos como proporción del PIB nacional, Boyacá
siguió muy de cerca el comportamiento del agregado de los departamentos. En efecto,
en el comportamiento de los ingresos departamentales pueden distinguirse claramente
dos periodos caracterizados por el nivel real de participación en el producto nacional.
En el primero de ellos, entre 1984 y 1995, los ingresos de los departamentos apenas
lograron mejorar su participación en el PIB 26 puntos básicos (de 1,50% a 1,76% del
PIB); mientras que, los ingresos de la administración boyacense disminuyeron 0,8
puntos básicos (de 0,049% a 0,041% del PIB) durante el mismo lapso (Gráfico 3).
Las ganancias en la participación de los ingresos y gastos de los departamentos dentro
del PIB nacional se derivaron de la paulatina asunción directa de la administración de
los recursos nacionales que financian la inversión social.
41
La Constitución Política de 1991 afianzó el sistema intergubernamental de
transferencias (Situado Fiscal –SF– y Participación de los Municipios en los Ingresos
Corrientes de la Nación –PICN–) y ordenó que en adelante, previo el cumplimiento de
algunos requisitos que posibilitarán a los departamentos ser certificados como
“capaces”, éstos administrarán
directamente los recursos del
SF. Para ello, debían absorber
la estructura de los Fondos
Educativos Regionales –FER–
y los Servicios Seccionales de
Salud –SSS–, entidades
adscritas al gobierno nacional,
con ámbito de injerencia
departamental o, en su
defecto, crear instituciones
departamentales que se
encargarán de tal
administración.
La transición de la
administración de los
recursos, ahora incrementados
por la Constitución de 1991,
desde el gobierno central
hacia los departamentos es lo que altera el comportamiento de los ingresos y gastos
reportados por los departamentos a partir de 1996 (Gráficos 3 y 3a), de modo que, de
administrar recursos cercanos al 1,62% del PIB entre 1984 y 1995, pasaron a un 3,77%
del PIB entre 1996 y 2007, en promedio. Esto es, ¡2,3 veces mayores!
En el caso de Boyacá, el promedio de los recursos manejados por la gobernación
aumentó de 0.042% del PIB, durante el periodo 1984-1995, a 0,163% del PIB durante
Gráfico 3 Evolución de los ingresos departamentales
(% del PIB)
Gráfico 3a
Evolución de los gastos departamentales (% del PIB)
Los datos de Boyacá están asociados al eje secundario. Fuente: DNP, cálculos del autor.
42
los años 1996-2007. Es decir, el nivel promedio del tamaño de la administración
departamental se multiplicó por 3,8 para el segundo período (1996-2007).
Balance fiscal del departamento de Boyacá
Medido a precios constantes de 2007 el resultado fiscal del departamento de Boyacá fue
superavitario entre 1984 y 1993. A partir de entonces, se observa una tendencia que
apunta claramente hacia el incremento del déficit (Gráfico 4).
El comportamiento de las finanzas boyacenses se ajusta a una descripción que ha
logrado bastante consenso entre los diversos analistas del proceso de descentralización
colombiano: la Constitución Política de 1991, además de trasladar recursos y
responsabilidades hacia los departamentos, les abrió la posibilidad del crédito directo
con el sistema financiero, como una fuente adicional de financiamiento.
Específicamente, la Ley 185
de 1995 “…facultó a las
entidades territoriales para
apalancar endeudamiento,
incluyendo dentro de la base
para calcular los ingresos
ordinarios, aquellos
provenientes de las
transferencias de la nación sin
atender la destinación de los
mismos.”23
Tal posibilidad no fue
desaprovechada por el mismo
23 Equipo Técnico de la Federación Nacional de Departamentos. Finanzas Departamentales. La crisis y las alternativas de Solución. Página 23.
Gráfico 4 Boyacá - Balance Fiscal
Millones de pesos de 2007
Los datos de déficit están asociados al eje secundario Fuente: DNP, cálculos del autor
43
sistema financiero que vio en los crecientes recursos transferidos una excelente garantía
para el otorgamiento masivo de créditos, no sólo a los departamentos, sino en general a
todas las entidades territoriales. Aunque, dada la coincidencia de la presencia de déficit
recurrentes en los departamentos con la asunción de sus nuevas responsabilidades
constitucionales, podría pensarse que los primeros se derivaron de los mayores costos
en que debieron incurrir los departamentos para administrar los recursos superiores
transferidos por la Nación, este trabajo prefiere enfatizar en la hipótesis del ofrecimiento
bancario como la principal causal de lo que, a la postre, terminó por conocerse como “la
crisis del endeudamiento territorial” (Gráfico 5).
No debe olvidarse que uno de los objetivos de la descentralización, consiste
precisamente en desconectar la relación entre Gobierno central y necesidades locales o
regionales, de modo que los habitantes de los territorios, ahora formulan sus demandas a
los gobiernos seccionales. Esta situación le plantea a las administraciones subnacionales
el dilema de aumentar el déficit o incurrir en los costos políticos que conlleva el hecho
de no atender tales demandas. Es aquí donde aparece el sector financiero dispuesto a
brindar la financiación requerida, aún a sabiendas de los problemas que enfrentaban las
finanzas territoriales y que cualquier situación de riesgo, en todo caso, sería asumida por
el nivel central.
En efecto, los datos de la Contraloría General de la República24 (Tabla 4 Anexa),
muestran que el conjunto de administraciones departamentales terminó comprometiendo
los recursos de sus sucesores, al adquirir crecientes créditos. A lo anterior se suma el
aumento considerable de la tasa de interés, pues el DTF pasó del 23% al 33,5% entre el
1º de enero y el 31de diciembre de 1998.
24 Contraloría General de la República. Deuda pública interna. Saldos –Departamentos. Cuadro 34, con
base en Contralorías departamentales, Distritales y Municipales. Anexo.
44
Aunque la cúspide del endeudamiento departamental fue alcanzada en 1999 (Gráfico 5),
la crisis fue contrarrestada
imponiendo límites al
endeudamiento territorial a través
de la ley 358 de 1997. Con tal
norma, se diseñó un sistema de
semáforos, según el cual los
indicadores de liquidez (intereses
de la deuda / ahorro operacional)
y solvencia (saldo de la deuda /
ingresos corrientes) no debían superar ciertos límites para que la entidad territorial
pudiera contratar los créditos sin ningún requisito (semáforo verde); en caso de superar
el límite, la entidad debía contar con la aquiescencia del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (semáforos amarillo y rojo).
La norma dio resultado, al menos temporalmente. Después de alcanzar el mayor déficit
de la historia en 1997 (0,53% del PIB), las finanzas de los departamentos comenzaron a
recuperarse paulatinamente para lograr el equilibrio en el año 2000. Durante cinco años
seguidos, obtuvieron superávit fiscal para volver al déficit en los dos últimos años
(Gráfico 4). Un año particularmente difícil para las finanzas departamentales fue el
2007, no obstante el buen desempeño económico alcanzado por el país (el PIB real
creció 7,5%), resultado en gran medida de circunstancias externas favorables. Tan
difícil, que el agregado de las cifras departamentales mostró una situación deficitaria del
orden del 0,58% del PIB, superior al de 1997.
Boyacá no escapó a la situación descrita. También en la historia reciente de este
departamento el primer déficit se registró en 1994 ($6.098 millones de pesos de 2007,
en adelante se designarán estas unidades monetarias con $07) y también a partir de ese
año la situación fiscal departamental fue deficitaria o muy cercana al equilibrio salvo
para el año 2004, en el que se registró un superávit del orden de los $72 millardos. Para
2007, la situación empeoró al punto de registrar un déficit ligeramente superior a los $07
Gráfico 5 Departamentos – Saldo de la deuda pública
Fuente: DANE, CGR, cálculos del autor
Gráfico 5 Departamentos – Saldo de la deuda pública
Fuente: DANE, CGR, cálculos del autor
45
73 millardos. El comportamiento en el transcurso del período de análisis denota la
existencia de fluctuaciones, cuya amplitud parece aumentar en el tiempo. En efecto los
últimos nueve años dan cuenta de
dos períodos, cada uno de tres años,
de incremento del déficit y un
periodo, también de tres años de
disminución del déficit y aumento
del superávit (Gráfico 6).
En general, se observa que la
evolución del saldo de la deuda está
relacionada de manera inversa con el
comportamiento del déficit, lo que
implica que al menos una porción del déficit fue financiada a través de nuevo
endeudamiento. Sin embargo, debe notarse que el saldo de la deuda disminuyó desde
1998 con tendencia decreciente hasta el 2004, a pesar que el resultado fiscal fue
deficitario o de equilibrio. En otras palabras, el departamento debió recurrir al desahorro
para poder financiar su déficit sin incrementar el saldo de la deuda. El déficit de los dos
últimos años llevó el saldo de la deuda boyacense a su máximo valor durante todo el
período analizado: $07 81,7 millardos, correspondiendo el 60% de las acreencias a la
nación, lo que implicará mayores presiones sobre el presupuesto de los próximos años25.
Análisis de los Ingresos
El Gráfico 7 da cuenta del gran salto de nivel en los recursos administrados por el
departamento de Boyacá debido al incremento de los ingresos de capital a partir de
1996.
25 Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos. Vigencia 2007. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá D.C. Página 120.
Gráfico 6 Boyacá –Saldo de la deuda y déficit
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, CGR, cálculos del autor
46
En efecto, a partir de ese año, el departamento comenzó a disponer directamente de los
recursos del Situado Fiscal
que transfiere el gobierno
nacional para financiar la
educación y la salud. De
administrar recursos por
debajo de los $07 100
millardos hasta 1995, pasó a
administrar ingresos que
superaron $07 359 millardos a
partir de 1996, llegando, incluso, a un valor cercano a los $07 600 millardos en 2007
(Gráfico 7).
Ahora bien, hasta 2003, más del 90% de los ingresos de capital del departamento
estuvieron representados por
las transferencias nacionales
(Situado Fiscal y Sistema
General de Participaciones –
SGP-); posteriormente,
gracias al paulatino aumento
de las regalías percibidas por
el departamento esa
participación cayó a cerca del
80% en los últimos tres años
(Gráfico 8), por lo que entre
1996 y 2004 el indicador de dependencia fiscal se ubicó por encima del 70%, para
disminuir en los últimos tres años, como consecuencia del aumento real de los ingresos
corrientes (Gráfico 8 y Tabla 3 Anexa).
Gráfico 7 Boyacá – evolución de ingresos
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
Gráfico 8 Boyacá – Ingresos de capital
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálulos del autor
47
Ingresos Corrientes
Los ingresos corrientes (Gráfico 9), compuestos por los tributarios y los no tributarios,
representaron cerca del 30% de los ingresos totales de Boyacá en los últimos tres años
bajo análisis. Ello significa
que la participación de estos
ingresos se viene
recuperando después de
haber caído entre 1996 y
2002, a un nivel cercano al
20%, por efecto de la
reducción de los impuestos al
consumo, demostrando la
relación que existe con la evolución de la economía y en este caso con la recesión
económica de finales de siglo XX. En términos reales, debe destacarse el esfuerzo fiscal
realizado por el departamento durante los últimos cuatro años. Los ingresos tributarios
se incrementaron $07 57,4 millardos entre 2004 y 2007, esto es, a razón de 12,8% anual,
en promedio.
El esfuerzo del departamento
no se limitó al incremento de
los recaudos tributarios, pues
al menos para los dos últimos
años, las cifras dan cuenta de
una importante evolución
positiva de los ingresos no
tributarios, que se duplicaron
entre 2005 y 2007 al pasar de
$07 10,3 millardos a $07 20,3
millardos. Por eso en el 2007,
Gráfico 9 Boyacá – Ingresos corrientes
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
Gráfico 10 Boyacá – Ingresos Tributarios
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
48
la participación de los no tributarios dentro de los ingresos corrientes ascendió al 11,6%,
la más alta para todo el período analizado. (Gráfico 9).
Los ingresos tributarios, por su parte, muestran un crecimiento promedio de 4,1% anual
durante todo el período analizado. No obstante, tal como lo muestra el Gráfico 10, el
mayor esfuerzo tributario se concentró en el año 2004, cuando los recaudos crecieron
31,3%. En ese año, salvo el caso de los recaudos por concepto del consumo de
cigarrillos y tabaco (que disminuyó 4,2%) el valor real recaudado por cada tributo se
incrementó entre 19% y 126%.
Las finanzas propias departamentales están soportadas en los impuestos al consumo de
cervezas, licores y cigarrillos26. Los tributos recaudados en 1984 representaron para el
conjunto de los 32 departamentos colombianos cerca del 85%. En adelante y hasta
1998, la participación se mantuvo por encima del 80%. A partir de ese año y hasta 2004
se observó una clara tendencia hacia la disminución. Entre 2004 y 2007, la contribución
dentro de los recaudos se mantuvo muy cerca del 60% con relación a los ingresos
tributarios departamentales (Gráfico 11).
Los cambios en la estructura
tributaria departamental se
soportan, fundamentalmente,
en dos hechos legales. El
primero de ellos se relaciona
con la Ley 223 de 1995, que
introdujo modificaciones al
impuesto de registro y
anotación. En efecto, este
impuesto, creado y
reglamentado inicialmente por
las leyes 52 de 1920, 78 de 1930 y 24 de 1963, fue convertido en el impuesto de
26 En el caso de Boyacá, esta situación se observa en la tabla 3 Anexa.
Gráfico 11 Departamentos – Ingresos Tributarios
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, càlculos del autor
49
registro y además de ampliar la base tributaria al incluir como hechos generadores del
impuesto los actos que se registren en las Cámaras de Comercio, incrementó en rango
tarifario desde entre el 2 y 10 por mil a entre 0,5% y 1% para actos que se registren en
las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y entre 0,3% y 0,7% para los que
deban registrarse en las Cámaras de Comercio. Este cambio legislativo introdujo una
mayor dinámica a los recaudos por este concepto, que se multiplicaron por 3,5 entre
1995 y 2007 (de $07 125,6 millardos a $07 444 millardos).
El segundo hecho se relaciona con la creación de la sobretasa a la gasolina motor y al
ACPM, realizada mediante el artículo 117 de la Ley 488 de 1998. Debe recordarse que
el 50% de la sobretasa al ACPM es distribuido por la Nación entre los departamentos
con el objeto de atender el mantenimiento de la red vial; en el caso de la sobretasa a la
gasolina motor se estableció que la tarifa departamental sería fijada por la Asamblea
entre el 4% y el 5%.
La sobretasa, tanto para el ACPM como para la gasolina motor, está contenida dentro de
“otros” en los ingresos tributarios departamentales. Para el agregado, este rubro se
multiplicó por 3,8 entre 1998 y1999 y su crecimiento anual promedio a partir de
entonces se cifró en 20,5%. En términos monetarios, los recaudos de los impuestos
agregados dentro de otros pasaron de $07 56 millardos en 1998 a $07 762,5 millardos en
2007. La participación de este rubro dentro de la estructura tributaria departamental
rondó el 20% durante los últimos 5 años.
Las diferencias en el comportamiento de los tributos entre el agregado departamental y
Boyacá saltan a la vista. Es notorio el fuerte incremento que se observa en los recaudos
a partir de 2004. Para los cuatro últimos años, la tasa promedio de crecimiento anual de
los recaudos boyacenses duplicó la que correspondió al conjunto de departamentos
(12,8% vs. 6,4%). La explicación puede encontrarse en el programa de ajuste fiscal y
financiero que adoptó, autónomamente y por un período de 4 años, el departamento de
Boyacá en el año 2004.
50
La estructura tributaria boyacense muestra una altísima dependencia del impuesto al
consumo de cerveza. De hecho, este es el impuesto más importante que se recauda en el
departamento y si bien es cierto que su participación estructural en los tributos aumentó
del 62% en 1984 al 80% en 1997 para caer casi constantemente a partir de entonces, no
menos cierto es que su peso relativo continúa siendo demasiado elevado: 60% (Gráfico
12).
Con todo, si se le comparara con el crecimiento poblacional boyacense del período bajo
análisis, los recaudos reales por concepto del impuesto al consumo de cerveza crecieron
de manera exorbitante. Mientras que la población creció cerca de un 10,83% entre 1985
y 2007, los recaudos por concepto del consumo de cerveza se duplicaron (aumento del
108,8%) durante igual lapso.
Los crecimientos en los
recaudos por este concepto no
discrepan demasiado de lo
que sucede con el conjunto de
departamentos. Mientras que
en Boyacá los recaudos por
consumo de cerveza se
incrementaron a una tasa
promedio de 10,2% entre
2004 y 2007, el agregado
departamental mostró una
tasa promedio de 9,6%.
Sin embargo, debe resaltarse que Boyacá recauda, proporcionalmente, mayores
impuestos por concepto de consumo de cerveza que todos los demás departamentos. En
efecto, mientras que en Boyacá se concentra una porción decreciente de la población,
varió entre 3,7% y 2,9% entre 1985 y 2007, los recaudos por concepto de consumo de
cerveza muestran tendencia creciente. Dado que la legislación nacional estableció que el
Gráfico 12 Boyacá – Impuestos al consumo
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
51
impuesto al consumo de cerveza es del 48%27 en todo el territorio nacional (con
excepción de San Andrés), este comportamiento implica que Boyacá consume más
cerveza que los otros departamentos.
Sucede lo contrario con los licores. Los recaudos por consumo de licores en el
departamento de Boyacá se redujeron desde 1992. En efecto, los ingresos reales por este
concepto crecieron, casi constantemente, desde $07 10,3 millardos en 1984 hasta $07 14,9
millardos en 1992; a partir de entonces los recaudos fueron bastante volátiles, sin
superar nunca el monto alcanzado en 1992 y con una clara tendencia decreciente. Tanto,
que en 2007 los recaudos apenas superaron los $07 11 millardos (Gráfico 12).
Este comportamiento, en conjunción con el que correspondió a los demás tributos hizo
que la participación de los recaudos por licores dentro de los ingresos tributarios cayera
desde el 19% en 1992 a 5% en 2001 para recuperarse levemente hasta el 7% en 2007.
Por su parte, para el agregado departamental los impuestos por consumo de licores
fueron los más importantes hasta 1997. Salvo el año 2002, fueron siempre superados
por los recaudos por consumo de cerveza. Los recaudos reales por consumo de licores
crecieron 29% entre 1984 y 1993 (de $07 615,8 a $07 848,9 millardos); entre 1993 y 2000
cayeron constantemente para situarse en un nivel de $07 642 millardos. La amplitud de
las variaciones en los recaudos reales por consumo de licores se acrecentaron desde
entonces pasando a recaudos de $07 911 millardos en 2002, $07 655 millardos en 2004 y
$07 834 millardos en 2007.
En la estructura del agregado departamental, el comportamiento descrito se reflejó en un
incremento de la participación de estos recaudos desde el 36% en 1984 hasta el 43% en
1993. A partir de entonces la caída llevó a que este impuesto perdiera participación
dentro del total de ingresos tributarios para copar apenas el 21% en 2007. Debe
aclararse que tales pérdidas de participación no se derivan del comportamiento real de
los recaudos, ya que éstos presentaron una tendencia creciente, a pesar del aumento de
27 Artículo 190 de la Ley 223 de 1995
52
volatilidad observado en los últimos años, sino del comportamiento conjunto de los
demás rubros impositivos que, con excepción del impuesto al consumo de cigarrillos,
presentaron una tendencia alcista mucho más pronunciada y constante.
El impuesto al consumo de cigarrillos es el único que presentó una clara tendencia a la
baja para el agregado departamental. Los recaudos reales por este concepto se situaron
alrededor de $07 438,9 millardos entre 1984 y 1990 para luego descender constante y
abruptamente hasta $07 173,4 millardos en 1997. Posteriormente y hasta 2002 lograron
recuperar algo del terreno perdido, pero tal recuperación sólo les produjo ingresos que
oscilaron entre $07 360 y $07 330 millardos en los últimos 6 años, sin alcanzar las cifras
de los primeros años.
En Boyacá, los ingresos por consumo de cigarrillos y tabaco fluctuaron entre $07 7,7 y
$07 9,8 millardos hasta 1991 para caer luego a la tercera parte ($07 3 millardos en 1993),
como consecuencia de la reducción de la tarifa del Impuesto al Consumo del 100% al
55% según lo establecido por la Ley 223 de 1995. La fuerte caída se detuvo en 1993 y a
partir de entonces, el departamento ha venido recuperando lentamente el terreno
perdido. Para 2006, los recaudos por este concepto fueron $07 8,8 millardos y en 2007
apenas superaron los $07 7 millardos (Gráfico 12).
En conclusión, las cifras muestran que las diferencias de los recaudos boyacenses con
respecto de los del agregado departamental fueron muy significativas para el caso de los
impuestos al consumo. La dependencia de las finanzas boyacenses del impuesto al
consumo de cerveza es mucho más grande que en el resto de departamentos y el
comportamiento de las cifras indica que tal dependencia tiende a incrementarse con el
tiempo. De hecho, los otros impuestos al consumo, de licores y de cigarrillos y tabaco,
parecen haberse quedado estáticos. Casi puede afirmarse que los montos recaudados por
cerveza no tienen comparación con ningún otro departamento. De hecho y a pesar de
que con los fuertes incrementos en los recaudos de “otros” tributos (dentro de los que
se incluye la sobretasa a la gasolina) éstos lograron ubicarse en el segundo lugar de
53
importancia, apenas representaron el 29% de los recaudos por consumo de cerveza ($07
27,7 contra $07 94,6 millardos en 2007).
No obstante, quizás los impuestos con mayor dinamismo en el departamento de Boyacá,
al igual que en los demás departamentos fueron los de registro y anotación y la
sobretasa a la gasolina. La sobretasa a la gasolina fue definitivamente instaurada para
que fuera adoptada por los municipios (entre 14% y 15%) y los departamentos (entre
4% y 5%) por la Ley 488 de 1998. La misma norma creó una sobretasa del 6% al
ACPM, a ser distribuida por partes iguales entre la Nación y los Departamentos.
En el caso del agregado departamental, la sobretasa a los combustibles hizo que los
tributos sumados dentro de la denominación “otros” se multiplicarán por 13,6 veces
entre 1998 y 2007 (de $07 56 a $07 762,5 millardos); en Boyacá, las ganancias para la
recaudación fueron mayores, pues este concepto se incrementó 17.8 veces durante igual
lapso (de $07 1,5 a $07 27,7 millardos).
Las modificaciones introducidas por la Ley 223 de 1995 al impuesto de registro,
consistentes en lo fundamental en la ampliación de la base al incluir como hecho
generador la inscripción de actos, negocios o contratos que deban registrarse en las
Cámaras de Comercio, encontraron eco inmediato en el agregado departamental, en el
que los recaudos saltaron de $07 125 a $07 194 entre 1995 y 1996. Sin embargo, los
recaudos por este concepto fueron impactados adversamente por la crisis económica
nacional de finales de los 90s. Para el año más duro de la crisis, 1999, los recaudos por
concepto del impuesto de registro cayeron a apenas $07 147,6 millardos. A partir de
entonces, la recuperación, casi constante, de los recaudos por este concepto condujo a
que se triplicaran en 2007 ($07 444 millardos).
El comportamiento de los recaudos por concepto del impuesto de registro en Boyacá
sugiere que en este departamento el impacto de la crisis económica nacional se rezago
cerca de un año. En efecto, los menores ingresos por este concepto se registraron en los
años 2000 y 2001 (($07 919 y $07 376 millones, respectivamente). A partir de entonces,
54
la recuperación de estos recaudos ha sido notable: se multiplicaron por 21,5 veces entre
2001 y 2007, año en el cual ascendieron a $07 8,1 millardos.
Ingresos de capital
En las cuentas de balance del DNP los ingresos de capital están constituidos
fundamentalmente por los
recursos que transfiere la
Nación a los departamentos.
En ausencia de las
transferencias de origen
nacional -Situado Fiscal,
primero y Sistema General de
Participaciones –SGP–,
después- los ingresos de
capital departamentales crecieron de manera importante entre 1984 y 2007: se
multiplicaron por 19,5 (de $07 156 millardos a $07 3 billones). No obstante, el rubro con
crecimiento más constante y de mayor peso relativo dentro de este concepto restringido
de los ingresos de capital corresponde a las regalías, cuyos recaudos pasaron de $07
144,6 millardos en 1984 a $07 1,8 billones en 2007.
Al incluir las transferencias, como en efecto ocurre con las cuentas del DNP a partir de
la adopción de Constitución de 1991, las cosas cambian de manera radical. Ya se ha
explicado que la implantación del mandato constitucional en materia de transferencias
debió pasar por el proceso de certificación departamental por parte de los ministerios de
educación y salud, respectivamente. Es por ello que, sólo hasta el año 1996, 4 años
después de promulgada y adoptada la Nueva Carta Magna de 1991, las transferencias se
convirtieron en el rubro de ingresos de capital más importante para el conjunto de
departamentos (Gráfico 13), con una participación cercana al 70%.
Gráfico 13 Departamentos – Ingresos de capital
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
55
A partir de allí la tendencia de este rubro fue creciente aunque con un notable menor
dinamismo a partir del año 2000. Este comportamiento se explica porque el gobierno
nacional, valiéndose de la desaceleración que sufrió la economía al finalizar el siglo XX
y argumentando la necesidad de disminuir la volatilidad de las transferencias, atribuida
a su vínculo con los Ingresos Corrientes de la Nación –ICN–, desligó temporalmente28
(mediante Acto Legislativo 001 de 2001) las transferencias de la evolución de los ICN
restándoles el dinamismo observado hasta entonces. Con todo, la participación de las
transferencias dentro de los ingresos de capital departamentales osciló entre 70% y 81%
entre 1996 y 2007 (Gráfico 13).
Los ingresos de capital reportados por Boyacá hasta 1995 fueron, en la práctica,
despreciables (Gráfico 14). En efecto, hasta ese año, este rubro no superó los $07 13
millardos. Para el año 1996, cuando el departamento comenzó a administrar de manera
autónoma los recursos del Situado
Fiscal, los reportes cambiaron
radicalmente. Los recursos de capital
crecieron a $07 256 millardos,
constituidos fundamentalmente por
las transferencias de origen nacional
($07 248 millardos). Al igual que para
el consolidado departamental, desde
entonces, los recursos transferidos
crecieron, aunque con el consecuente menor dinamismo derivado del cambio
constitucional de 2001, hacia el final de período, para situarse en $07 332 millardos en
2007.
28 Inicialmente se estableció un período transitorio de 6 años (2002 a 2007), divido en dos subperíodos en los que se garantizó un crecimiento real al recién creado Sistema General de Participaciones –SGP–. 2% por encima de la inflación, entre 2002 y 2005 y 2,5% por encima de la inflación entre 2006 y 2008, respectivamente. Luego, a partir de 2009, se previó el regreso al vínculo con el promedio observado en los ICN para los últimos cuatro años. Antes de culminar este período, el gobierno nacional resolvió prolongarlo en el tiempo, pues con el acto legislativo 004 de 2007, decidió que el SGP creciera 4 puntos por encima de la inflación, para 2008 y 2009, 3,5% por encima de la inflación para 2010 y entre 2011 y 2016, el 3% por encima de la inflación. Si la economía llegare a crecer por encima del 4% anual, ese mayor crecimiento se reflejaría en el crecimiento del SGP. De igual manera, se adjudicaron entre 1,3 y 1,8 puntos porcentuales adicionales al crecimiento del SGP para el sector educativo.
Gráfico 14 Boyacá – Ingresos de capital
Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
56
Análisis de los Gastos
La evolución de los gastos de los departamentos colombianos siguió muy de cerca a la
de los ingresos para el período analizado. En el comportamiento de los gastos se pueden
diferenciar dos períodos de manera clara. El primero de ellos, entre 1984 y 1989, puede
ser descrito como típicamente administrativo, en el que los gobiernos departamentales,
dependientes política,
administrativa y fiscalmente
del gobierno central se
limitaron a cumplir con las
funciones administrativas
delegadas por el Gobierno
Nacional; el segundo, desde
1990, en el que las
responsabilidades de los
gobiernos departamentales
comenzaron a abarcar
campos como la inversión
social, en los sectores de la
educación y la salud. Con el
advenimiento de la
Constitución de 1991,
vinieron crecientes responsabilidades y recursos para los gobiernos departamentales. En
conjunción con los gobiernos municipales debían comenzar a hacerse cargo, de manera
autónoma, de la asignación de los recursos nacionales para esos dos sectores,
fundamentalmente. Como consecuencia de los cambios de inspiración
descentralizadora, introducidos por la Constitución Política de 1991, el rol
departamental en materia de la realización de gastos de capital se incrementó
ostensiblemente al multiplicarse por 12 entre 1990 y 2007 - de $07 1,1 a $07 13,4
billones- (Gráfico 15). En el caso boyacense la variación fue mucho más significativa
pues, los gastos de capital se multiplicaron por 18 durante el mismo lapso (de $07 31,1
Gráfico 15 Departamentos – Gastos Millones de pesos de 2007
Gráfico 15a
Boyacá – Gastos Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
57
millardos en 1990 a$07 567,8 millardos en 2007) (Gráfico 15a). Bien pronto estas
funciones de asignación del gasto se convirtieron en las de mayor relevancia en el
ámbito del accionar departamental. Ya en 1993, el 50,8% de todos los gastos
departamentales se destinó a cubrir los gastos de capital; para 2007, esa proporción
aumentó, con algunos altibajos, al 82,9%. En Boyacá, la proporción promedio de los
gastos de capital para los ocho años transcurridos durante la presente década fue 86,6%,
variando entre 83,7% y 91,3%.
Gracias al cambio político descentralizador, el rol del conjunto de departamentos en
materia de asignación de recursos se hizo cada vez más importante, al tiempo que los
gastos corrientes no sólo perdieron importancia relativa sino que alcanzaron su máximo
histórico real en 1998 ($07
3,34 billones), para comenzar
a disminuir a partir de
entonces hasta llegar a $07
2,78 billones en 2007
(Gráfico 15).
Gastos corrientes
En el Grafico 16a, se observa
que en Boyacá, los gastos
corrientes crecieron con
relativa constancia hasta
1994, cuando alcanzaron los
$07 77,7 millardos, a partir de
ese año, comenzaron a oscilar
entre $07 47,7 y $07 79
millardos, salvo en 2007,
cuando superaron todas las
previsiones para situarse en 97,8 millardos.
Gráfico 16 Departamentos – Gastos Corrientes
Millones de pesos de 2007
Gráfico 16a
Boyacá – Gastos Corrientes Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
58
Tentativamente, se puede atribuir el freno del crecimiento de los gastos corrientes para
el conjunto de departamentos a la Ley 358 de 1997 (Gráfico16). En efecto, tal norma
comenzó a aplicarse plenamente en 1998 y aunque su intención explícita fue la de
contener el crecimiento de la deuda territorial, es innegable que, de contera, afectó
también los gastos corrientes, disminuyendo primero, los pagos por concepto de
intereses de la deuda (que cayeron de $07 816,6 a $07 564 millardos entre 1998 y 1999) y
más tarde, los gastos de funcionamiento (de $07 2,6 a $07 2,1 billones entre 1999 y
2000). Aceptar este razonamiento implica aceptar que, al menos una porción del
funcionamiento departamental fue financiado con recursos del crédito, lo cual parece
haber sucedido en algunos casos.
Gastos de
Funcionamiento.
En los Gráficos 17 y 17a se
puede constatar que para el
caso del agregado
departamental los gastos de
funcionamiento dejaron de
crecer a partir de 1999. En
Boyacá aunque con un rango
bastante amplio ($07 41 y $07
76 millardos), se estabilizaron
entre 1998 y 2006. Llama la
atención el hecho que en el
agregado departamental, a
partir de 2002 los gastos de
funcionamiento realizados a
través de la figura de
transferencias se hayan incrementado a un promedio anual del 239% (Gráfico 17),
Gráfico 17 Departamentos – Gastos de Funcionamiento
Millones de pesos de 2007
Gráfico 17a
Boyacá – Gastos de Funcionamiento Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
59
mientras que en Boyacá, esto sucedió en los dos últimos años con un aumento del 182%
para el 2006 y el 41% en 2007 (Gráfico 17a).
En materia de los pagos por servicios personales se observa un cambio estructural
significativo, tanto para el caso del agregado departamental como para el del
departamento de Boyacá. En el agregado (Gráfico 17), se constata que los reportes por
concepto de pagos por servicios personales crecieron a un ritmo anual promedio de
8,7%, entre 1984 y 1998, cuando alcanzaron su máximo real de $07 1,7 billones. A partir
de ese año y hasta 2007, los reportes agregados de los departamentos por este concepto
disminuyeron en promedio 11,9% cada año, para absorber apenas $07 399 millardos en
2007.
Estructuralmente, los servicios personales representaron más del 65% de los gastos de
funcionamiento en 1998 mientras que al final del período analizado apenas absorbieron
el 17% de los mismos. La compensación estructural de la caída de los reportes por
servicios personales se dio por el lado del incremento de los pagos por concepto de las
transferencias para pago de nóminas y a las entidades. Así las cosas, no cabe duda que
este cambio estructural refleja las variaciones institucionales que sufrieron los
departamentos a partir de 1998. Cada vez menos actividades departamentales son
ejecutadas directamente por la administración central para ser ejecutadas por personal
contratado.
En el departamento de Boyacá 1997 fue el año en el que los pagos por servicios
personales alcanzaron su máximo ($07 56,9 millardos). Sin embargo, a diferencia del
agregado departamental, en donde se llegó al máximo en 1998 de manera paulatina, sin
grandes altibajos, en Boyacá el máximo pago por servicios personales se logró en un
entorno de gran variabilidad debido a las reformas administrativas implementadas a
comienzos del presente siglo.
60
Con todo, el nivel real de los servicios personales reportado por éste departamento fue
similar al comienzo y al final del período analizado: cercano a los ($07 20 millardos
entre 1984 y 1988 y entre 2002 y 2007, (Gráfico 17a).
El comportamiento errático de los reportes de las transferencias es indicativo de que
este rubro se ha convertido, con el paso del tiempo, en una variable a través de la cual
los departamentos pueden aumentar o disminuir rápidamente los gastos de
funcionamiento. Ello implica que, a través de este medio, los departamentos pueden
estar haciéndole el quite a los límites impuestos por la Ley 617 de 2000 a los gastos de
funcionamiento. De hecho, el caso de Boyacá es extremo, sus transferencias se
multiplicaron por 2,8 en el corto lapso de dos años, entre 2005 y 2007. En éste último
año, las transferencias representaron el 71%, con un peso importante de las mesadas
pensionales (Minhacienda, 2007:114).
Los gastos generales, por su parte, absorbieron una menor proporción del presupuesto
de funcionamiento en los últimos años del período analizado. En el caso del agregado
de los departamentos, su participación promedio fue de 32% entre 1984 y 1989 mientras
que entre 2000 y 2007 se cifró en 14%. En Boyacá, la disminución de la participación
de este rubro fue de 17% a 10% para los mismos subperíodos.
De hecho, el gobierno nacional se vio forzado a diseñar nuevas normas que permitieran
contener el creciente gasto de funcionamiento territorial. Esfuerzo que culminó con la
expedición de la Ley 617 de 2000, conocida también como Ley de racionalización del
gasto territorial. En lo fundamental, las pretensiones de esta norma fueron las de
establecer un límite a los gastos de funcionamiento territorial. Se eligió el concepto de
Ingresos Corrientes de Libre Destinación –ICLD–, como la base sobre la que serían
calculados los porcentajes máximos que las entidades territoriales podían utilizar para
sufragar el funcionamiento, de acuerdo con la categorización territorial que se estableció
también en la misma norma. A mayor categoría (relacionada directamente con los ICLD
y con la población), menor porcentaje de los ICLD que se podría utilizar para sufragar
el funcionamiento; a mayor categoría, mayores salarios para los altos funcionarios de la
61
administración departamental. También se limitaron en la Ley las transferencias que las
gobernaciones podrían realizar a los organismos de control político (asambleas) y fiscal
(contralorías)29.
Ahora bien, en el sentir del autor de este trabajo, los lineamientos de política
establecidos en la Ley 617 crearon incentivos perversos, contrarios a los objetivos de la
Ley al menos en dos sentidos: en el primero, las entidades se vieron estimuladas a
desmontar las destinaciones específicas que pudieron haber establecido en el pasado
sobre sus recursos. De esta manera, los ICLD se incrementarían y la entidad podría ser,
por esta causa, objeto de una recategorización hacia arriba. En el segundo, las entidades
se verían favorecidas si lograban reclasificar sus gastos de funcionamiento a algún rubro
de inversión. De hecho, uno de los problemas de que adolecen las estadísticas fiscales
colombianas es la falta de definición precisa entre los conceptos presupuestales de
inversión y funcionamiento. Con el advenimiento de las teorías de la inversión en
capital humano comenzó a romperse en Colombia la diferenciación. Gastos que antaño
eran clasificados como funcionamiento (pago de maestros, conductores de ambulancias,
personal médico y paramédico, etc.) comenzaron a clasificarse presupuestalmente como
inversión social, habida cuenta de que los recursos transferidos por la Nación (salvo una
porción de las transferencias destinadas a los municipios más pequeños) debían
destinarse a la inversión social.
Independientemente de las posibles manipulaciones de liberación de recursos y/o de
reclasificación de gastos, es innegable que la norma logró contener y reducir el ritmo de
crecimiento de los gastos de funcionamiento.
Intereses de la deuda
Ya se ha mencionado que los gastos por concepto de intereses de la deuda pública
comenzaron a disminuir como consecuencia de la aplicación de la Ley 358 de 1997. En
29 En el caso de los municipios, los límites fueron establecidos para los concejos, las personerías y las contralorías, en donde existieren.
62
los Gráficos 19 y 19a se muestra la evolución de estos pagos, a precios constantes de
2007, tanto para el agregado de los departamentos como para el caso de Boyacá. Es
claro que, para el agregado, la deuda externa es, en la práctica, despreciable, en tanto
que Boyacá no acudió a recursos externos durante este periodo. Una rápida mirada a
estos Gráficos deja ver que 1998 fue el año en el que las erogaciones por intereses de la
deuda alcanzaron su máximo,
tanto para el agregado como
para el caso del departamento
de Boyacá.
El conjunto de departamentos
llegó a pagar intereses de
deuda interna por $07 816,6
millardos en ese año; más
tarde, el valor real pagado por
este concepto disminuyó
hasta cerca de $07 133
millardos en 2005, para
volver a crecer lentamente
hasta 2007, cuando se
cifraron en $07 151,3
millardos. Esto es, una
disminución cercana al
81,5%, entre 1998 y 2007.
Teniendo en cuenta que, por
su parte, el saldo de la deuda interna apenas disminuyó a cerca de la mitad durante
similar lapso (de ($07 3,7 billones en 1999 a $07 1,8 billones en 2007), se puede concluir
que las condiciones financieras en cuanto a tasas de interés, a las que los departamentos
contratan hoy deuda interna, son muchísimo más favorables que las que se utilizaron
durante la década de los 90s. De hecho, la tasa de interés implícita (calculada como los
pagos por intereses de la deuda interna divididos por el saldo de la deuda pública
Gráfico 18 Departamentos – Intereses de la deuda
Millones de pesos de 2007
Gráfico 18a
Boyacá – Intereses de la deuda Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
63
interna) pagada por el conjunto de departamentos cayó desde 23,8% en 1998, cuando
alcanzó su mayor valor, hasta 8,3% en 2007.
Los datos reportados por Boyacá a las instituciones públicas encargadas de compilarlos
(DNP y CGR) no son consistentes con el cálculo del indicador de tasa implícita. En
efecto, las variaciones observadas en este indicador (que se movió entre 32,9%, en 1996
y 0%, en 2003, cuando Boyacá reportó pagos de $07 0 por este concepto) son muy
amplias y en algunos casos, sus valores son poco probables. Es el caso de los años 2005,
2006 y 2007, cuando el cálculo de la tasa implícita de intereses fue 1,0%, 0,3% y 3,8%,
respectivamente.
Con todo, los reportes indican que también en Boyacá las negociaciones de tasa de
interés fueron recientemente más benéficas a los intereses del departamento que durante
la década pasada, por ejemplo, cuando la tasa implícita se ubicó en 27,5% en promedio
entre 1995 y 1999.
Llama la atención el fuerte impacto que el déficit departamental de los últimos años ha
tenido sobre el saldo de la deuda pública boyacense. La deuda interna del departamento
se multiplicó por 8,5 entre
2004 y 2007 superando los
80 millardos, nivel superior
en un 60% al máximo
alcanzado en 1997, (Gráfico
19).
De hecho, la presión del
servicio de la deuda sobre el
presupuesto boyacense
comenzó a crecer en 2007;
sólo por concepto de intereses
Gráfico 19 Boyacá – Saldo de la deuda interna
Millones de pesos de 2007
Fuente: CGR, cálculos del autor
64
se pagaron más de $07 3 millardos. Se prevé que en el futuro próximo los pagos por
servicio de la deuda pesarán más dentro del presupuesto.
Gastos de Capital
El fuerte incremento de los ingresos departamentales por concepto de transferencias se
ve más que compensado por el aumento de los gastos de capital que realizan estas
entidades. Sin embargo, los ingresos de capital no son suficientes para sufragar la
totalidad de los gastos de capital realizados, ni en el agregado departamental ni en
Boyacá. En el agregado se observa lo que se podría denominar déficit de capital
(ingresos de capital – pagos de
capital) desde 1990, con un
agravamiento persistente entre
2004 y 2007. Para este último
año, el déficit de capital de los
departamentos alcanzó los $07
3,98 billones (Gráfico 20).
El caso boyacense sigue muy
de cerca lo acontecido con el
agregado departamental.
También aquí, el déficit de
capital aumentó
considerablemente en los
últimos cuatro años, para
alcanzar su máximo histórico
en 2007 y situarse en $150
millardos; esto es, la cuarta
parte de los ingresos
boyacenses (Gráfico 20a).
Gráfico 20 Departamentos – Ingresos, Gastos y déficit de capital
Millones de pesos de 2007
Gráfico 20a
Boyacá – Ingresos, Gastos y déficit de capital Millones de pesos de 2007
Los datos de déficit están asociados al eje secundario Fuente: CGR, cálculos del autor
65
Del comportamiento descrito se desprenden dos conclusiones: de un lado, es innegable
que el proceso de descentralización colombiano trasladó a los departamentos mayores
responsabilidades30 y transfirió mayores recursos y; de otro, que las responsabilidades
departamentales van más allá de la simple administración de los recursos transferidos
por la Nación, a todas luces insuficientes para cubrir las crecientes necesidades de
inversión, tanto en formación bruta de capital fijo como en inversión social. La
creciente brecha entre los ingresos y los gastos de capital sólo demuestra que las
administraciones departamentales tienen que realizar cada vez mayores esfuerzos para
financiarla. El mayor esfuerzo fiscal realizado por Boyacá en los años recientes no fue
suficiente para financiar sus
mayores responsabilidades,
tuvo que recurrir a su ahorro
corriente y al mercado
crediticio.
Los gastos de capital se
desagregan en formación
bruta de capital fijo e
inversión social. Los
Gráficos 21 y 21a muestran
esa desagregación para el
agregado departamental y
para el departamento de
Boyacá. En ellos se advierte
que en ambos casos el rubro
presenta una tendencia
creciente. No obstante, al
descomponerlos, se observa
30 En 1995 la nación transfiere aproximadamente 1500 kilómetros de la red secundaria, una de las redes más extensas a nivel nacional y en 1997 cerca de 900 kilómetros de la red terciaria.
Gráfico 21 Departamentos – Gastos de capital
Millones de pesos de 2007
Gráfico 21a
Boyacá – Gastos de capital Millones de pesos de 2007
Fuente: DNP, cálculos del autor
66
el mayor dinamismo que ha tenido la formación bruta de capital fijo –FBCF- en los
últimos años, tanto para el agregado como para Boyacá (Gráficos 21 y 21a).
En términos relativos, ello implicó que la participación de la FBCF dentro de los gastos
de capital del agregado departamental ascendiera desde niveles cercanos al 10% en
2001 a 49% en 2007. En Boyacá la participación de la FBCF aumentó desde 0% en
2001 hasta cerca de 35% en 2007.
El comportamiento desagregado de los gastos de capital, tanto para el agregado
departamental, como para Boyacá, indica que en los años recientes, se han
incrementado las inversiones en capital físico (FBKF), gracias al esfuerzo
departamental tanto en materia de ingresos como en la de gastos y como resultado del
ajuste fiscal establecido en la Ley 617 de 2000, en la que se busca reducir los gastos de
funcionamiento y generar los recursos propios que pudieran destinarse a la inversión.
Ante la disminución relativa del SGP, ordenada por los actos legislativos 001 de 2001 y
004 de 2007, buena parte de ese esfuerzo ha tenido y tendrá que ser asumido por las
administraciones departamentales.
67
CAPITULO 4
FINANZAS PÚBLICAS DE BOYACA. MÁS ALLA DE LAS
CIFRAS.
Si bien el análisis de las estadísticas fiscales puede mostrar tendencias de
comportamiento y composición que indican la evolución del proceso de
descentralización, según lo observado en el capitulo anterior, un examen más detallado
revela las contradicciones que se presentan en su desarrollo, a la luz de las dos grandes
corrientes que explican e interpretar los procesos de descentralización territorial y sus
resultados. Por ello a continuación se aborda el análisis de algunas categorías tales como
la autonomía y dependencia, subsidiaridad, focalización y universalización,
endeudamiento, déficit fiscal y financiarización, eficiencia y equidad, entre otros,
apoyados en las cifras tanto del agregado de los departamentos, como de Boyacá.
Autonomía versus dependencia:
En primer lugar y sin entrar en discusión sobre el alcance o significado del concepto,
diremos que no puede hablarse de autonomía cuando, el nivel central controla más del
80% de los ingresos fiscales e incrementa constantemente el nivel de gastos. Aún así,
señala que las regiones presentan altos niveles de dependencia (en otras palabras: no
hay autonomía) y reclama un mayor esfuerzo en esta materia. Todo ello, a pesar de las
gestiones realizadas por los departamentos del país, para incrementar los ingresos
corrientes, los cuales crecieron a una tasa del 3,58% durante todo el período, el 4,27%
durante los doce últimos años (1996 - 2007), es decir desde que asumen la
administración de las transferencias y a pesar de la crisis económica de finales de los
noventa y el 8,52% durante los últimos cinco años (2003 – 2007), resultado de la
reactivación económica.
Por su parte, los ingresos corrientes de Boyacá de los últimos tres años bajo análisis,
representaron cerca del 30% de los ingresos totales, gracias a que la tasa promedio de
68
crecimiento anual de los recaudos boyacenses duplicó la del conjunto de departamentos
(12,8% vs. 6,4%), para los cuatro últimos años, después de haber caído a un nivel
cercano al 20% entre 1996 y 2002, por efecto de la reducción de los impuestos al
consumo y a la recesión económica de finales de siglo XX.
En estudio presentado por JEAN PHILIPPE PENING (2003: 130 y 131), en el que se
evalúa el proceso de descentralización, manifiesta que “… los ingresos tributarios
territoriales crecieron de 2.2% del PIB a 2.7% entre 1993 y 2000, lo cual es un aspecto
positivo de la descentralización. Pero lo más sobresaliente es que estos ingresos han
crecido a un ritmo superior que los del gobierno central, es decir, han ganado
participación en el total de impuestos recaudados en todos los niveles de gobierno,
pasando de 18.2% en 1993 al 18.9% en 2000” y respecto de los gastos concluía que “El
gasto público total del país como porcentaje del PIB ha venido aumentando desde 1993
pasando del 17.1% al 27.2% en 2000. Se puede observar en esta comparación que el
gasto territorial aunque aumenta del 8.2% al 12.5%, disminuye su participación en el
total de gasto en 2%, lo que significa que el gobierno nacional ha tenido un
crecimiento del gasto superior al de los gobiernos territoriales.” (Cursiva y negrillas
fuera del texto). La decisión de mantener la capacidad de recaudo a nivel central con el
argumento de aprovechar las economías de escala y de ejercer la competencia
redistributiva basada en criterios de eficiencia y equidad, se enfrenta con el objetivo de
mayor autonomía regional.
Es evidente que la intención del gobierno central no es reducir el gasto, sino darle un
uso diferente priorizando el servicio a la deuda y la inversión en infraestructura física. A
las regiones se les limita con un marco legal tanto en el recaudo como en el gasto, de
suerte que es escaso el margen de maniobra con el que cuentan y poco creíble el
objetivo de otorgarles mayor autonomía. Sin embargo este hecho por sí solo, no
incrementa el nivel de autonomía regional, pues existen claros condicionamientos
establecidos por la normatividad nacional.
Eficiencia y equidad.
69
La visión ortodoxa que sustenta las transformaciones del Estado, incluida la
descentralización, supone mayor eficiencia en el uso de los recursos, cuando se hace
con criterios de mercado, pues el principio de subsidiaridad que sustenta el proceso,
indica que las regiones deben proveer los bienes y servicios públicos locales, por cuanto
si se cuenta con movilidad de recursos y se acerca la oferta a la demanda (Giraldo,
2005:32), el ciudadano determinará la cantidad, calidad y el precio que está dispuesto a
pagar por ellos, es decir que por equivalencia fiscal, “…los beneficiarios de un servicio
en un territorio delimitado también asumen todos los costos.” (Sawage et. al. 2006: 52).
Si a lo anterior se añaden más y mejores instrumentos de participación ciudadana, en
procesos de planeación, opinión, veeduría y control y de formulación de políticas, se
consigue una asignación óptima y un mayor bienestar.
Uno de los indicadores empleados por el DNP para medir la eficiencia es a través de la
“carga tributaria per-cápita”, que determina el valor promedio que cada habitante le
aporta al departamento. En cuanto a Boyacá, claramente se nota el aumento, pues
durante los últimos siete años creció en un promedio anual del 8,08%. En cuanto a los
gastos de funcionamiento, éstos se redujeron ostensiblemente, sobre todo por la
disminución de los pagos por servicios personales, los cuales a partir de 1999 y hasta
2007, cayeron en promedio 11,9% cada año, para absorber apenas $07 399 millardos en
2007. La dimensión de la reducción se mide por la participación en los gastos de
funcionamiento, ya que de representar más del 65% en 1998, al final del período
analizado apenas absorbieron el 17% de los mismos.
No obstante y en forma reiterada, se afirma que la corrupción administrativa en las
regiones ha aumentado, que los mecanismos de participación ciudadana terminan siendo
meros formalismos y que en muchos casos la asignación del gasto no responde a
criterios técnicos y más bien a la atención de compromisos burocráticos, llegando
incluso a comprometer recursos de deuda para atender gastos de funcionamiento, como
ocurrió en la década de los noventa o a la construcción de obras de infraestructura no
prioritarias. Por ello, el gobierno nacional se vio forzado a diseñar nuevas normas que
permitieran contener el creciente gasto de funcionamiento territorial. Esfuerzo que
70
culminó con la expedición de la Ley de racionalización del gasto territorial o Ley 617
de 2000. Lo que prueba que los gobernantes no necesariamente actúan atendiendo las
preferencias de los consumidores de los servicios públicos regionales y sí sus propios
intereses y que no es clara la pretendida relación entre el gobernante y sus electores.
Además, dado que el traslado de recursos de parte del gobierno central, (transferencias)
hacia los territorios, respondió inicialmente a una negociación política, éste hecho
afectó la transparencia del proceso de elección publica en cuanto que la decisiones
locales no reflejan el costo de adoptarlas (Giraldo 2005: 36).
Por lo que a la equidad se refiere, diversos estudios31 han concluido que la
descentralización no redujo las disparidades económicas en Colombia. Por el contrario
éstas aumentaron en la década de 1990, por lo que se requiere introducir correctivos
para que se convierta en un instrumento que mejore la equidad (BARON R. y MEISEL
ROCA, 2003: 21) y agregan, “… si eso no ocurre, los ciudadanos van a emigrar hacia
aquellas ciudades que les brinden más y mejores servicios públicos.”
Financiarización – Deuda y Déficit fiscal.
Desde la década de los ochenta, tanto los tecnócratas gubernamentales, como los
organismos multilaterales, han considerado que el aumento exagerado de los gastos
gubernamentales, es el origen de los desequilibrios fiscales, los cuales incentivan la
entrada de capitales internacionales a los mercados nacionales. La monetización
produce aumento en la oferta monetaria que a su vez presiona la tasa de interés a la
baja, lo que incentiva la demanda de crédito para inversión, tanto privada como pública
31 Entre otros se pueden citar a RODRÍGUEZ Araujo Edilberto (2007). “Las disparidades
interprovinciales de Boyacá” revista: Apuntes del CENES No 43. U.P.T.C. Tunja. y VILORIA DE LA
HOZ, Joaquin (2001). DESCENTRALIZACION EN EL CARIBE COLOMBIANO: Las finanzas
departamentales en los noventas.
71
y en los diferentes niveles del Estado. La expansión del endeudamiento a la postre
presiona más sobre el déficit fiscal.
Desde otras perspectivas, se argumenta que los flujos monetarios aumentan el producto
interno y los ingresos que estimulan positivamente los recaudos tributarios y con ellos la
reducción de los déficits o la presencia de superávits fiscales, en los períodos de
crecimiento económico. Sin embargo, también se presenta el caso contrario, cuando los
flujos se tornan negativos. Los efectos en ambos casos sobre la demanda agregada y
sobre el PIB han sido reconocidos en estudios para América Latina (FFfrench-Davis,
2005: 140). Dichos efectos a su vez se extienden a las regiones positiva o
negativamente según el caso.
De a cuerdo con las estadísticas fiscales, de 1984 al 1992 la deuda pública de los
departamentos creció a una tasa del 35,2% promedio anual, mientras que del 1993 al
2000, lo hizo al 209%. Aunque la cúspide del endeudamiento departamental se ubicó en
1999, la crisis fue contrarrestada al imponer límites al endeudamiento territorial a través
de la ley 358 de 1997, en consecuencia el saldo de la deuda muestra tendencia
decreciente hasta el 2004, año a partir del cual vuelve a crecer levemente cuando
nuevamente aparece el déficit fiscal.
Los cambios constitucionales antes aludidos y la reforma del mercado de capitales
incentivaron a los entes territoriales para acceder al crédito. Concretamente, la Ley 185
de 1995 “…facultó a las entidades territoriales para apalancar endeudamiento,
incluyendo dentro de la base para calcular los ingresos ordinarios, aquellos provenientes
de las transferencias de la nación sin atender la destinación de los mismos.”32,
facilitando el proceso de financiarización de las finanzas públicas (Giraldo, 2005: 95 y
170) incluidas las departamentales, con el agravante de que “Gran parte de los créditos
contratados fueron utilizados para el pago de gastos corrientes de funcionamiento y en
muchos casos, el endeudamiento se utilizó para pagar servicio de la deuda contratada
32 Equipo Técnico de la Federación Nacional de Departamentos. Finanzas Departamentales. La crisis y las alternativas de Solución. Página 123.
72
con anterioridad…”33, pues como se demostró en el capítulo anterior, en la década de
los noventa la inversión en infraestructura fue prácticamente insignificante.
Por su parte, el mayor déficit fiscal de los departamentos se presentó en 1997 (0,53%
del PIB), año a partir del cual las finanzas comenzaron a recuperarse paulatinamente,
hasta generar superávits durante cinco años consecutivos (2000 – 2004), para volver al
déficit en los dos últimos años, siendo especial el del 2007 ya que el agregado mostró
una situación deficitaria del orden del 0,58% del PIB, superior al del 1997. Un
componente del déficit total es el déficit de capital el cual esta presente en el agregado
departamental desde 1990 y se agrava de forma persistente entre 2004 y 2007.
El caso boyacense sigue muy de cerca lo acontecido a nivel general. También aquí, el
déficit de capital aumentó de manera dramática en los últimos cuatro años, para alcanzar
su máximo histórico en 2007 y situarse en $150 millardos; esto es, la cuarta parte de los
ingresos boyacenses.
Solo hasta los últimos años se han incrementado las inversiones en capital físico
(FBKF), tanto en el agregado departamental, como en Boyacá. En términos relativos, la
participación de la FBCF dentro de los gastos de capital del agregado departamental
ascendió desde niveles cercanos al 10% en 2001 al 49% en 2007. En Boyacá la
participación de la FBCF aumentó desde 0% en 2001 hasta cerca del 35% en 2007;
empero, una parte de la inversión se ha realizado con recursos de cofinanciación de los
municipios que de alguna forma se ven beneficiados ($07 5,1 millardos y $07 7,2
millardos transferidos en el 2006 y 2007 respectivamente) y otra con recursos de crédito
($07 57,08 en 2005, $07 20,5 en 2006 y $07 13,5 millardos en 2007, para un total de $07
91,06 millardos. Buena parte de ese esfuerzo ha tenido y tendrá que ser asumido por las
regiones, con lo cual se reconoce la hipótesis formulada por Giraldo (2005:35 y 39) y
Restrepo (2006:51), según la cual el desarrollo regional tendrá que ser financiado por
las mismas regiones, sin que se reduzca la carga impositiva que se transfiere a la nación.
33 Ibídem.
73
En todo caso, pese al incremento de los recaudos y a la disminución de los gastos de
funcionamiento, los recursos para inversión son insuficientes, hecho que aumenta los
déficits fiscales, por lo que los departamentos tienen que acudir al endeudamiento
público.
Subsidiariedad y descentralización.
Este concepto desde la perspectiva neo-liberal argumenta que los individuos y
sociedades locales y/o regionales, deben asumir las responsabilidades relacionadas con
el ámbito socio-económico, político- administrativo y cultural, en tanto que el Estado a
nivel central debe llevar a cabo el mínimo de funciones. En lo económico, se relaciona
con la teoría de los bienes locales, explicada en el capitulo 1.
Al analizar las ejecuciones presupuestales de la administración central de Boyacá, se
encuentra que desde el 2005 en los ingresos no tributarios, se incluyen rubros que antes
no hacían parte del presupuesto, en los que se relaciona la venta de servicios de salud,
educación y transporte escolar (Codificados con los rubros 4305, 4312 y 4330), los
cuales generaron ingresos por $07 5,25, $07 6,04 y $07 6,38 millardos, durante los años
2005, 2006 y 2007 respectivamente, de suerte que tal como lo manifestara Giraldo
(2005: 34), la descentralización resultó ser el mecanismo mas expedito para retornar al
mercado, pues se ha llegado al nivel inferior para prestar (vender) los servicios por parte
del establecimiento, escuela, colegio, centro de salud, hospital o empresa prestadora de
servicios públicos. La tarea de los establecimientos estatales boyacenses durante la
segunda mitad de la pasada década y lo que va corrido de la presente, ha sido la de
adelantar las reformas necesarias para lograr la autofinanciación con la venta de
servicios.
Focalización versus Universalización.
El debate entre focalización y universalización no es meramente ideológico. En
realidad, detrás de la discusión se encuentran los dos enfoques o visiones de los que se
74
ha venido hablando en este trabajo y corresponden a dos modelos de organización social
que enfrentan el problema de la pobreza de manera diferente.
Los argumentos a favor de la universalización, en realidad se fundamentan en una
concepción del Estado, en la que éste debe garantizar los derechos básicos a todos los
ciudadanos, sin ninguna distinción. Así mismo, el sistema tributario que se debe
implementar para la captación de los recursos necesarios para tal fin, debe ser
progresivo, de suerte que los dos componentes garantizarían la máxima equidad.
Por su parte, las razones aducidas en pro de la focalización, parten del supuesto de la
escasez de recursos de modo que la mejor decisión consiste en concentrar los beneficios
en los grupos poblacionales más necesitados, aumentando la eficiencia y la equidad.
Esta forma de actuar por parte del Estado parece atractiva en principio. No obstante
pueden generarse múltiples problemas34, tanto en la gestión como en los resultados,
hasta el punto de ser menos eficiente que el enfoque universalista.
Para el caso de Boyacá, los gobernantes no hacen más que seguir las directrices
impartidas por el orden nacional, de modo que tanto en los programas de salud como los
de educación, nutrición y atención a personas de la tercera edad, el departamento hace
las funciones del agente que ejecuta los programas o proyectos del principal que es la
nación.
Descentralización y ajustes fiscales:
En el año de 1994 se implementó la primera reforma administrativa, con la cual se daba
cumplimiento a lo establecido en la Constitución del 91. Específicamente se incorpora
personal a la carrera administrativa, la supresión de funciones realizadas ahora por los
34 Se han detectado los llamados incentivos perversos, problemas de manejo político y discriminación social.
75
municipios35, obliga a reducir el número de funcionarios de la administración
departamental, la implementación del Control Interno (Art 269) para reemplazar la
función que antes ejercía la Contraloría departamental y la Veeduría ciudadana, así
como la creación de la Contaduría Departamental, para el manejo unificado de la
información financiera departamental. Estos ajustes costaron un 38,2% de incremento
en los gastos de funcionamiento. Sin embargo, puede decirse que a pesar de emplearse
el término “reforma”, en la práctica solo se realizaron algunos ajustes a la planta de
personal, por los costos políticos que generaba realizar una verdadera reforma.
En el año 1995 entra en vigencia la Ley 100 de 1993, el gobierno departamental debe
girar a los fondos de pensiones y a las empresas prestadoras de salud (privados y
públicos), lo mismo que a los de riesgos profesionales y las cesantías, los aportes
correspondientes, los cuales aumentaron ostensiblemente. En el año de 1996 el segundo
gobernador electo ve la necesidad de adelantar una nueva reforma administrativa,
presionado por la situación de las finanzas, las cuales desde el año 94, presentaban
signos deficitarios. No obstante ante las presiones políticas ejercidas por diputados y
parlamentarios, nuevamente lo que había sido concebido como una reforma, terminó
siendo un ajuste que a la postre no logró reducir el déficit fiscal por la vía de la
reducción de los gastos de funcionamiento y antes por el contrario, se suprimieron
algunas dependencias, se crearon nuevos cargos y realizaron ajustes salariales
considerables36 por la presión sindical, hechos que aumentaron aún más el déficit fiscal
en 1997.
La tercera administración electa logra resultados ligeramente positivos en el primer año,
lo que le permite asegurar que no adelantará la reforma administrativa, a pesar de las
presiones recibidas desde el gobierno central a través de directivas del DNP, quienes
urgían a las administraciones subnacionales a implementar las reformas que les
35 Es el caso de la Asistencia Técnica Agropecuaria que en principio se prestó por las llamadas UMATA, bajo la responsabilidad directa de los municipios. Más tarde se autorizó la contratación con particulares, siendo vigilada por las Secretarías de Agricultura Departamental. 36 Por ejemplo en 1995 un profesional devengaba aproximadamente $330.000 mensuales y en 1996 pasó a recibir la suma de $550.000, es decir un incremento del 67%.
76
permitiera reducir los gastos de funcionamiento y liberar los recursos necesarios con los
cuales se pudieran atender las responsabilidades asumidas, tales como el
mantenimiento, conservación y mejoramiento de la malla vial transferida37. No
obstante, el paro de los trabajadores de Bavaria en el año 1.999, afecta los ingresos
propios del departamento, por lo que se suspende el pago de los salarios durante cinco
meses, hecho que presionó a la administración a suprimir varios cargos de libre
nombramiento y remoción y a abstenerse de llenar las vacantes (78) existentes en ese
momento en la planta de personal.
En el año 2001 asume las riendas de la administración departamental, uno de los
gobernadores quizá con más problemas durante el período de análisis, por lo que en
varias ocasiones son encargados funcionarios de la misma administración, los cuales
serán los responsables de adelantar la reforma desde el primer año de gobierno, en
cumplimiento de la Ley 617 de 2000, a pesar del mayor costo político que genera tal
decisión.
Así fue como de un total de 955 cargos existentes hasta el 31 de diciembre de 2001, el
año siguiente quedaron 447 funcionarios, es decir una reducción del 53,2%; en el 2003
se disminuye un 20% más, para quedar en 35738. La planta de personal de la Contraloría
General del departamento para ese año era de 321 cargos, de los cuales estaban bacantes
102 y provistos 219 (Contraloría Departamental.2001: 33), quedando finalmente un
total de 77 empleados, es decir una reducción del 65%, en razón a las restricciones
presupuestales impuestas por la categorización del departamento. El adelgazamiento de
las nóminas de varias Secretarías, de la Contraloría y de la Asamblea departamental
reduce los gastos de funcionamiento el 11% en el 2003 y el 28,55% en el 2004. Es de
advertir que la reforma no incluye las secretarías de Educación y Salud, los Institutos
descentralizados como el ICBA y el ITBOY; esta labor le correspondió a la última
administración del período de análisis. Por ello en el 2004 se suman a la nómina
departamental los 39 empleados que quedaron de la Secretaría de Educación y 101 de la 37 Aproximadamente 1500 kilómetros de la red secundaria y cerca de 900 kilómetros de la red terciaria. 38 Información suministrada por SINTRAGOBERNACIONES de Boyacá, con base en los datos disponibles en la Oficina de personal de la Gobernación.
77
Secretaría de Salud en el 2006, esfuerzos que se pierden en los dos últimos años del
período, pues en el 2006 se registra un aumento de cerca del 60% y un poco más de
26% en el 2007.
En resumen, el proceso de descentralización tanto en Boyacá, como en el resto de
departamentos no ha dado los resultados esperados. Esto es no ha sido el mecanismo
que haya generado las transformaciones previstas en términos de crecimiento
económico y equidad. Al igual que ocurre con los departamentos del país, en Boyacá, el
gasto basado en las transferencias atadas a la inversión social, hasta el 2004, no daba el
espacio suficiente a inversiones diferentes a capital humano. Además, tal como se
mencionó en el aparte sobre población, el departamento presenta uno de los más altos
índices de migración, a ciudades como Bogotá y Yopal, de modo que los aportes al
desarrollo regional por esta vía son más bien escasos. Por otro lado, el crecimiento
económico, es función de los cambios en productividad. No basta con ejecutar obras de
infraestructura o inversiones en capital humano pues si bien generan economías de
escala y externalidades positivas, éstas pueden no ser lo suficientemente atractivas en
comparación con las que presentan otras regiones como Bogotá, se requiere algo más
que eso para lograr el impulso del crecimiento económico.
El mejoramiento de la red vial fue la prioridad en el último gobierno departamental,
tratando de incentivar a los particulares a invertir. El caso concreto es el de los llamados
anillos viales, con los cuales se pretendió impulsar el turismo regional. Sin embargo,
como quedo dicho, a pesar de la reducción de los costos de transporte, tanto de materias
primas e insumos, como de bienes finales, el despegue de esta actividad requiere de la
implementación de todo un programa apoyado por proyectos, pues ésta infraestructura
por si sola no logra transformar las estructuras productivas, en la magnitud en la que lo
hacen los cambios de modelo económico y las políticas que los acompañan.
Democracia y participación ciudadana. Efectos Políticos de la descentralización: En cuanto a los cambios políticos, puede decirse que Boyacá conservó su tradición
bipartidista hasta el año 2004, cuando por primera vez es electo un gobernador a
78
nombre de un partido diferente. Es bueno aclarar que el nominado ejerció durante
muchos años, diferentes cargos burocráticos39como cuota política de uno de los
llamados caciques electorales del departamento, por lo que no es del todo cierto la
versión de renovación de la clase política boyacense y antes por el contrario, dada su
experiencia clientelista, todos los esfuerzos administrativos, estuvieron encaminados a
mostrarse como la salvación del departamento y a hacer aparecer los buenos resultados
en materia de ingresos fiscales como fruto de su gestión administrativa, cuando en
realidad el incremento obedeció en buena medida al crecimiento de la economía
colombiana, que también favoreció el PIB de los departamentos incluido Boyacá.
Por ello en medios impresos de circulación regional se afirma que “Las causas de los
exorbitantes costos de las campañas, además de las ambiciones y proyectos políticos de
sectores emergentes, incluidos aquellos que tienen que ver con procesos mafiosos y
delictivos, están íntimamente relacionadas con los enormes recursos oficiales destinados
a apalancar la imagen del candidato o de los candidatos del gobierno de turno, tal como
sucedió con la elección del gobernador de Boyacá en 2007.”40 Por que “…del
presupuesto-que es lo mismo que decir que de los bolsillos de los contribuyente
boyacenses; se inyectaron más o menos 2.400 millones de pesos a la campaña de Rozo
José Millán…”, hecho éste que denota la vigencia del interrogante planteado por
Restrepo (2006: 28) de ¿Cómo conformarse con rituales electorales si el poder del
dinero condiciona en mucho los resultados? También la afirmación de Currie (1993: 5),
según la cual quienes gobiernan se preocupan más de mantenerse en el poder que del
destino de sus gobernados.
En cuanto hace a la participación ciudadana en la formulación del Plan de
Desarrollo, priorizando los programas y proyectos y la asignación de los recursos
presupuestales, en Boyacá se ha convertido en un formalismo que solo busca dar
cumplimiento a la normatividad vigente.
39 Secretario de Agricultura, Jurídico del departamento. Gerente de la Lotería de Boyacá y de la Licorera. 40 Editorial. (12 de diciembre de 2008). ¿Por que tanto Dinero en una campaña? El Diario, año 13, número 468, Tunja. Páginas 2 y 3.
79
CONCLUSIONES
Los procesos de descentralización pública, hacen parte del modelo de desarrollo
impulsado por las entidades multilaterales, constituyen un componente importante en
los planes de desarrollo de la mayoría de los países como mecanismo para reducir las
funciones del Estado e imponer la supremacía del mercado y se expresan en las
transformaciones estructurales del marco regulatorio de las finanzas regionales.
En Colombia, la Ley 358 de 1997, contribuyó a la contención del crecimiento de los
gastos corrientes para el conjunto de departamentos, disminuyendo primero, los pagos
por concepto de intereses de la deuda (que cayeron de $07 816,6 a $07 564 millardos
entre 1998 y 1999) y después, los gastos de funcionamiento (de $07 2,6 a $07 2,1 billones
entre 1999 y 2000).
Entre tanto la Ley 617 de 2000 logró el objetivo de ordenar las finanzas territoriales,
pues los gastos de funcionamiento se redujeron ostensiblemente, debido a la
disminución de los pagos por servicios personales, los cuales a partir de 1999 y hasta
2007, cayeron en promedio 11,9% cada año. De representar más del 65% de los gastos
de funcionamiento en 1998, apenas absorbieron el 17% en el 2007. Los gastos
Generales absorbieron una menor proporción del presupuesto de funcionamiento en los
últimos años del período analizado. Para el agregado departamental, la participación
promedio, fue de 32% de 1984 a 1989 con una reducción al 14% entre 2000 y 2007. En
Boyacá, la disminución fue de 17% a 10% para los mismos subperíodos. Así mismo, se
incrementan los ingresos corrientes, los cuales crecieron a una tasa del 1,89% entre
1993 y el 2000 y el 6,06% durante los últimos siete años (2001 – 2007). A pesar de ello,
los tributos han perdido importancia, pues en 1984 representaron para el conjunto de los
32 departamentos colombianos cerca del 85%. En adelante y hasta 1998, la
80
participación se mantuvo por encima del 80%. A partir de ese año y hasta 2004 se
observó una clara tendencia hacia la disminución.
Los cambios en la estructura tributaria departamental se soportan, fundamentalmente, en
dos hechos legales. El primero de ellos se relaciona con la Ley 223 de 1995 que
introdujo modificaciones al impuesto de registro y anotación. El segundo con la
creación de la sobretasa a la gasolina motor y al ACPM, realizada mediante el artículo
117 de la Ley 488 de 1998. Este cambio legislativo introdujo una mayor dinámica a los
recaudos por concepto de registro y la sobretasa, tanto para el ACPM como para la
gasolina motor, contenida dentro de “otros” en los ingresos tributarios departamentales.
Para el agregado, este rubro se multiplicó por 3,8 entre 1998 y1999 y su crecimiento
anual promedio a partir de entonces se cifró en 20,5%. La participación de este rubro
dentro de la estructura tributaria departamental rondó el 20% durante los últimos 5 años.
No obstante los esfuerzos son insuficientes para reducir la dependencia de los ingresos
por concepto del consumo de bebidas, licores y cigarrillos que representan el mayor
porcentaje de los recursos propios.
Las reformas adelantadas permitieron generar superávits durante cinco años
consecutivos (2000 – 2004), para volver al déficit en los dos últimos años, siendo
especial el del 2007, año en el que el agregado departamental mostró una situación
deficitaria del orden del 0,58% del PIB, superior al del 1997 (0,53% del PIB). Un
componente del déficit total es el déficit de capital el cual esta presente en el agregado
departamental desde 1990 y se agrava de forma persistente entre 2004 y 2007.
Boyacá sigue muy de cerca lo acontecido a nivel general. Los gastos de funcionamiento
se estabilizaron entre 1998 y 2006 ($07 41 y $07 76 millardos). En 1997 fue el año en el
que los pagos por servicios personales alcanzaron su máximo ($07 56,9 millardos). La
reducción llegó al punto que fue similar al comienzo y al final del período analizado:
cercano a los ($07 20 millardos entre 1984 y 1988 y entre 2002 y 2007.
81
El gran salto de nivel en los recursos administrados por el departamento de Boyacá se
debió fundamentalmente al incremento de las transferencias nacionales (incluidas las
regalías). Los ingresos corrientes de Boyacá crecieron a una tasa del 3,58% durante todo
el período, el 4,27% de 1996 a 2007 y el 8,52% durante los últimos cinco años (2003 –
2007) y representaron cerca del 30% de los ingresos totales. La tasa promedio de
crecimiento anual duplicó la del conjunto de departamentos (12,8% vs. 6,4%). También
se incrementaron los ingresos no tributarios y la “carga tributaria per-cápita”, creció en
un promedio anual del 8,08% en los últimos siete años. Se disminuyó el grado de
dependencia desde 75% hasta 66% entre 2004 y 2007.
La estructura tributaria boyacense muestra una altísima dependencia del impuesto al
consumo de cerveza, mucho más grande que en el resto de departamentos y el
comportamiento de las cifras indica que tal dependencia tiende a incrementarse con el
tiempo. La participación en los tributos aumentó del 62% en 1984 al 80% en 1997 y
aunque cayó casi constantemente al 60%, su peso relativo continúa siendo demasiado
elevado.
Los impuestos con mayor dinamismo en el departamento de Boyacá, al igual que en los
demás departamentos fueron los de registro y anotación y la sobretasa a la gasolina.
Mientras que los impuestos al consumo de licores y de cigarrillos y tabaco, se
estancaron.
Durante los últimos catorce años (1994-2007), en Boyacá la tendencia apunta
claramente hacia el incremento del déficit fiscal, con excepción de los años 1998, 2003
y 2004, el cual creció a la par con la deuda pública. Solamente los resultados negativos
entre 1999 y 2002, no incrementaron el saldo de la deuda departamental. Los recientes
déficit fiscales de 2006 y 2007, llevaron el endeudamiento boyacense a niveles nunca
antes vistos. Al cierre de 2007, la deuda departamental alcanzó los $07 81,7 millardos,
nivel superior en un 60% al máximo alcanzado en 1997, de los cuales el 60%
corresponden a los créditos adquiridos con la nación, es decir que se multiplicó por 8,5
entre 2004 y 2007. No obstante, por los indicadores de solvencia y sostenibilidad, el
82
Ministerio de Hacienda considera que el departamento muestra capacidad de
endeudamiento. De hecho, la presión del servicio de la deuda sobre el presupuesto
boyacense comenzó a crecer; sólo en 2007 por concepto de intereses se pagaron más de
$07 3 millardos. Se prevé que en el futuro próximo los pagos por servicio de la deuda
pesarán más dentro del presupuesto.
Con la Constitución Política de 1991, el rol departamental en materia de la realización
de gastos de capital se multiplicó por 12 entre 1990 y 2007 (de $07 1,1 a $07 13,4
billones). Ya en 1993, el 50,8% de todos los gastos departamentales se destinó a cubrir
los gastos de capital; para 2007, esa proporción aumentó, con algunos altibajos, al
82,9%. En el caso boyacense la variación fue mucho más fuerte pues, los gastos de
capital se multiplicaron por 18 durante el mismo lapso (de $07 31,1 millardos en 1990
a$07 567,8 millardos en 2007). En Boyacá, la proporción promedio de los gastos de
capital para los ocho años transcurridos durante la presente década fue de 86,6%,
variando entre 83,7% y 91,3%. También aquí, el déficit de capital aumentó
considerablemente en los últimos cuatro años, para alcanzar su máximo histórico en
2007 y situarse en $150 millardos; esto es, la cuarta parte de los ingresos boyacenses.
Solo hasta los últimos años se han incrementado las inversiones en capital físico
(FBKF), tanto en el agregado departamental, como en Boyacá. Al igual que ocurre con
los departamentos del país, en Boyacá, el gasto basado en las transferencias atadas a la
inversión social, hasta el 2004, no daba el espacio suficiente a inversiones diferentes a
capital humano. Pese al incremento de los recaudos y a la disminución de los gastos de
funcionamiento, los recursos para inversión son insuficientes, hecho que aumenta los
déficits fiscales, por lo que los departamentos tienen que acudir al endeudamiento
público.
Aunque inicialmente se estableció que las transferencias nacionales crecerían de
acuerdo con los Ingresos Corrientes de la Nación, el gobierno nacional decidió restarles
dinamismo mediante dos enmiendas constitucionales (2001 y 2007) al desligarlas
83
temporalmente de esa base y establecer, en su lugar, tasas fijas de crecimiento. De ahí
que el crecimiento de las transferencias después de 2000 haya sido menos dinámico.
El crecimiento económico es función de los cambios en productividad. No basta con
ejecutar obras de infraestructura o inversiones en capital humano pues si bien generan
economías de escala y externalidades positivas, éstas pueden no ser lo suficientemente
atractivas en comparación con las que presentan otras regiones como Bogotá, se
requiere algo más que eso para lograr el impulso del crecimiento económico. La
descentralización no ha generado los cambios en productividad, ni impulsado el
crecimiento y desarrollo de Boyacá. El PIB per cápita a precios constantes de 1994, se
situó por debajo del promedio nacional ($1.619.441), a pesar de concentrar hoy menos
población que hace 24 años, debido a las pérdidas de participación del producto
boyacense dentro del PIB nacional, que para lo corrido del siglo XXI, osciló entre
2.58% y 2.78%. El departamento presenta uno de los más altos índices de migración, a
ciudades como Bogotá y Yopal, de modo que los aportes al desarrollo regional por la
vía del gasto en educación son más bien escasos.
En cuanto hace a la participación ciudadana en la formulación del Plan de
Desarrollo, priorizando los programas y proyectos y la asignación de los recursos
presupuestales, en Boyacá se ha convertido en un formalismo que solo busca dar
cumplimiento a la normatividad vigente.
Así las cosas, de manera paulatina el gobierno nacional ha conseguido su objetivo, al
forzar a los gobiernos departamentales, como los de Boyacá, a realizar cada vez un
mayor esfuerzo fiscal que les permite financiar las crecientes necesidades de inversión
física y social que posibiliten el desarrollo regional. Cuando, a pesar de los esfuerzos,
los recursos recaudados no son suficientes, las entidades deben recurrir al crédito, que
es equivalente a reducir las inversiones futuras para servir la deuda. No es otro el futuro
próximo que espera a los boyacenses, habida cuenta del fuerte incremento del
endeudamiento departamental de los dos últimos años.
84
Finalmente, se hace evidente el deseo de recentralizar los recursos por parte del nivel
central, con las reformas a la constitución a través de los Actos Legislativos 001 de
2001 y 004 de 2007.
85
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93
ANEXO 1
Metodología empleada en el análisis de las finanzas de Boyacá.
En Colombia hasta el año 2001, se trabajaron las cifras fiscales con base en la
metodología de operaciones efectivas de caja, recomendada por el Fondo Monetario
Internacional –FMI– en el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas de 1986
(Manual de EFP 1986). De acuerdo con esa metodología, los registros estadísticos se
hacían cuando se recibía o se entregaba el dinero en efectivo. Tal metodología es
adecuada para medir el impacto que tiene el accionar público sobre el sector financiero
pues, en ese contexto, cualquier faltante/sobrante de recursos debe ser
financiado/ahorrado en el sistema financiero.
En el 2001, el mismo FMI publicó su Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas,
mediante el cual se pretende medir el impacto del accionar del Estado sobre el
patrimonio público. Este cambio de objetivo, implicó cambiar la base de registro. Así,
desde el registro con base en el efectivo se pasó al registro con base en el devengado, es
decir, el momento en que el valor económico se crea, transforma, intercambia, transfiere
o extingue.
En Colombia, las nuevas recomendaciones del FMI dieron surgimiento a lo que se ha
conocido como el registro con base en devengado modificado. En lo fundamental, el
CONFIS41, estableció que en adelante el déficit fiscal sería calculado utilizando criterios
de causación y no solamente los de caja. Ello implicó que en los cálculos por encima de
la línea los gastos se tasaran de acuerdo con los compromisos adquiridos por el
gobierno.
41 Consejo Superior de la Política Fiscal –CONFIS–, Cálculo y Medición del Déficit Fiscal en el Acuerdo con el FMI. Documento Asesores 02/2000, Abril 24 de 2000.
94
Así las cosas, desde el año 2001, en Colombia se calcula el balance fiscal por encima de
la línea, esto es, como el resultado de restar los gastos de los ingresos, con base en
registros de ingresos en efectivo netos y gastos comprometidos. Registrar los gastos de
acuerdo con el criterio de compromisos es equivalente a que, al cierre de cada vigencia,
se computen como gasto los pagos en efectivo realizados durante la vigencia, las
cuentas por pagar u obligaciones en que incurrió la administración y las reservas
presupuestales (figura utilizada en la legislación presupuestal colombiana como medio
de ejecutar el presupuesto público sin que se hayan recibido los bienes o servicios
adquiridos). La sumatoria de los dos últimos conceptos, cuentas por pagar y reservas
presupuestales, es lo que se conoce como el rezago presupuestal y su variación
interanual se constituye en la deuda flotante, o financiamiento del estado por parte de
los proveedores.
La metodología fue adoptada por algunas de las entidades encargadas de compilar
estadísticas de las finanzas públicas territoriales. Es el caso del Departamento Nacional
de Planeación, con cuyas cifras se elaboró el presente documento.
Empero, es conveniente realizar algunas precisiones. El DNP compila, a través del
Sistema de Información para la Captura de la Ejecución Presupuestal -SICEP-
información relacionada con la ejecución presupuestal de las entidades territoriales.
Luego, reclasifica esa información a un formato denominado de operaciones efectivas.
En realidad, se trata de los registros de ingresos en efectivo y gastos comprometidos.
El DNP tiene la precaución de eliminar distorsiones en la información que se originaron
a raíz de la expedición de la Ley 819 de 2003. En efecto, mediante el artículo 8º de tal
norma el gobierno nacional pretendió eliminar el rezago presupuestal obligando a las
entidades a ejecutar totalmente el presupuesto durante la misma vigencia. La norma
previó un período de transición de 2 años, 2005 y 2006, durante los cuales las entidades
deberían atender con recursos del presupuesto actual el 30% y 70%, respectivamente, de
las reservas constituidas en el año inmediatamente anterior. Para hacerlo, la Dirección
de Apoyo Fiscal –DAF– del MHCP recomendó, en sus cartillas de aplicación
95
normativa, que se abriera espacio fiscal (reduciendo las apropiaciones en el monto
necesario) y luego, se incluyeran las reservas constituidas, como gastos de la vigencia y
como ingresos, bajo la denominación de cancelación de reservas, dentro del rubro de
recursos del balance.
No obstante, la Contraloría General denunció que el impacto de esta interpretación
normativa, fue el de incrementar artificialmente los presupuestos territoriales, pues la
mayoría de entidades optó por incluir como ingresos, la cancelación de reservas pero sin
abrir el espacio fiscal requerido.
En el caso del departamento de Boyacá, por ejemplo, las cifras de la DAF-MHCP,
muestran, para 2007, ingresos por $759,5 millardos y gastos por $666,6 millardos, lo
cual arroja como resultado presupuestal un superávit de $92,9 millardos. Este estudio
considera que el DNP acertó al eliminar de sus datos la información relacionada con los
recursos del balance. Al hacerlo, la metodología utilizada por el DNP evita el riesgo de
incurrir en una doble contabilización, pues los recursos del balance que se registran
como cancelaciones de reservas fueron registrados como ingresos (y gastos) en la
vigencia anterior. Por esta razón y por el hecho de que la metodología de registro de
efectivo en el caso de los ingresos y de compromisos en el caso de los gastos, se ajusta
mejor a las recomendaciones del FMI en 2001, el presente estudio se fundamenta en la
información procesada y publicada por el DNP.
96
ANEXO 2 GRÁFICOS
Gráfico 1 Boyaca – Participación en el PIB departamental base 1994
Cuadro 1a
Boyaca – Participación en el PIB departamental base 2000
Fuente: Dane, cuentas departamentales
Gráfico 2 Boyacá – Evolución de la población y de su
participación
Fuente: Dane, estimaciones y proyecciones de población
Gráfico 3b Boyacá: PIB percapita a precios constantes de 1994
97
ANEXO 3 TABLAS.
Tabla 2. EVOLUCION DEL PIB PERCAPITA REAL (PESOS CONSTANTES DE 1994)
AÑO PIB
PERCAPITA BOYACA
($) PIB PERCAPITA NACIONAL ($)
RELACIÓN PIB PERCAPITA DE
BOYACA/PIB PERCAPITA NACIONAL
INDICE DECRECIMIENTO
DEL PIB DE BOYACA
INDICE DECRECIMIENTO
DEL PIB PERCAPITA DE
BOYACA
1990 1.313.816 1.666.658 0,788 100,00 100,00
1991 1.324.171 1.671.462 0,792 101,37 100,87
1992 1.345.391 1.710.026 0,787 103,59 102,57
1993 1.533.166 1.773.819 0,864 118,68 116,95
1994 1.455.183 1.832.014 0,794 113,25 111,07
1995 1.469.313 1.895.088 0,775 114,96 112,2
1996 1.409.951 1.904.234 0,740 111,18 107,93
1997 1.436.025 1.940.536 0,740 114,15 110,23
1998 1.360.477 1.923.949 0,707 108,99 104,74
1999 1.354.893 1.817.821 0,745 109,39 104,64
2000 1.394.054 1.846.071 0,755 113,42 108,03
2001 1.408.615 1.849.177 0,762 115,45 109,52
2002 1.363.934 1.861.165 0,733 112,6 106,42
2003 1.466.813 1.908.947 0,768 121,95 114,87
2004 1.443.580 1.977.279 0,730 120,82 113,48
2005 p 1.494.908 2.045.484 0,731 125,9 117,94 Fuente: DANE, cálculos del autor.
Tabla 3 PARTICIPACION PORCENTUAL EN LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL
RUBRO 1984-1998 1999-2003 2004-2007 1.1.1 TRIBUTARIOS 100,00 100,00 100,00 1.1.1.1 CERVEZA 68,72 70,02 60,99 1.1.1.2 LICORES 14,48 8,48 7,99 1.1.1.3 CIGARRILLOS Y TABACO 8,83 6,23 5,12 1.1.1.4 REGISTRO Y ANOTACION 2,70 1,67 4,12 1.1.1.5 TIMBRE DE VEHICULOS 3,81 4,59 4,47 1.1.1.6 OTROS 1,46 9,01 17,32
SUMATORIA DE LOS TRES PRIMEROS 92,03 84,72 74,10 PARTICIPACION PORCENTUAL EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA ADMINISTRACION CENTRAL
RUBRO 1984-1998 1999-2003 2004-2007 1.1.1 TRIBUTARIOS 100,00 100,00 100,00 1.1.1.1 CERVEZA 66,27 66,80 56,62 1.1.1.2 LICORES 13,94 8,15 7,47 1.1.1.3 CIGARRILLOS Y TABACO 8,55 5,96 4,75 1.1.1.4 REGISTRO Y ANOTACION 2,60 1,60 3,77 1.1.1.5 TIMBRE DE VEHICULOS 3,67 4,40 4,17 1.1.1.6 OTROS 1,41 8,61 16,04
SUMATORIA DE LOS TRES PRIMEROS 92,03 84,72 74,10 Fuente: DANE, cálculos del autor.