desentralizacion cap3 pucp-2004-03-07.pdf

Descentralizacin 91

1. BALANCE

En esta primera parte se presentan tanto las aproximaciones generalescomo las territoriales y sectoriales referentes a la descentralizacin. Inclui-mos principalmente estudios econmicos, pero tambin hemos incorpo-rado parte importante de trabajos de naturaleza poltica y social.

1.1 APROXIMACIONES GENERALES

Las aproximaciones generales en este tema tienen un carcter multidisci-plinario, aunque siempre predomina alguna disciplina profesional que sir-ve de base.

1.1.1 Democracia, reforma del Estado y descentralizacin

El proceso actual de descentralizacin es bsicamente poltico-administra-tivo. Sin embargo, la democracia es tambin, y en buena medida, admi-nistracin, y la experiencia de transferir competencias obliga a transitarpor un proceso de construccin de institucionalidad estatal que, desde elpunto de vista de su aporte a la democracia, puede ir por diversos rum-bos. Si el asunto de las competencias es crucial, el de la participacinsocial en las decisiones pblicas, que intenta ser parte de la nueva institu-cionalidad, es el ms nuevo.

CAPTULO 3

Descentralizacin

La investigacin econmica y social en el Per92

a. Visiones y propuestas generales desde la poltica. Duranteestos aos, el tema de la descentralizacin ha sido, en buena medida, unasunto de polticos y de la sociedad civil. Se ha expresado en mltiplespropuestas de cambio institucional cuya inspiracin proviene de la expe-riencia de sus promotores y que remata en los debates parlamentariosproducidos durante la discusin sobre la nueva institucionalidad y las leyesque la consagran. En esos casos, la investigacin con la que se cuentaconsiste en generacin de informacin cuantitativa o cualitativa que sepresenta en intersticios del planteamiento poltico y sirve explcitamentepara fundamentarlo. Esto tiene la ventaja de hacer visible el objetivo, loque ocurre con muchas consultoras, pero la desventaja de reducir la exi-gencia de rigor en la investigacin.

Otro tipo de aproximacin al tema es, naturalmente, aquella queconsiste en el seguimiento del proceso en curso. Algunos consideran, concierta razn, que el asunto est demasiado en proceso como para investi-garlo con los cnones empricos usuales. Existen, por lo tanto, bastanteslibros y decenas de artculos de seguimiento de este proceso, de especula-cin informada sobre los diversos peligros y cursos de accin posibles yde propuestas sobre cmo proceder hacia adelante. Una visin que re-elabora, rediscute y sintetiza las lecciones de su larga experiencia en lalucha poltica por la descentralizacin es la que presenta Dammert (1999).Ejemplos ms recientes de ese tipo de visin de conjunto, multidisciplina-ria y con mucha informacin y planteamientos especficos sobre aspectoscomo el canon, los puertos, las empresas pblicas, etctera, junto con unplanteamiento poltico y diversas propuestas de poltica sectorial con laaspiracin de generar consensos o corrientes de opinin, son los librosde Dammert (2001, 2003) y Klauer (1999).

Otro tipo de publicacin es la editada por Caravedo y Vergara (2003).En ella se presenta un caleidoscopio de planteamientos aparecidos en undiario de manera regular. La introduccin de Caravedo resume su visindel proceso en curso. Una visin espacial de muy largo plazo que llegahasta la conquista espaola es el reciente trabajo de Tantalen (2002). Eltrabajo de Planas (2001, p. 101) define descentralizar como

darle a cada regin un gobierno con autoridades electas y con capaci-dad administrativa y financiera para gestionar su propio desarrollo, sinvivir de transferencias del Gobierno central; que cada regin no mendi-

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gue fondos al Ejecutivo, sino que tenga autonoma econmica, rentaspropias y su presupuesto y que apruebe y ejecute sus planes de desa-rrollo y sus obras de carcter regional.

Como seala Domnguez en la introduccin al libro, la propuesta dePlanas se resume sealando que

la participacin en las decisiones descentralizadas no es slo un vere-dicto sobre la conducta regional o la gestin de determinadas perso-nas o autoridades regionales, que origine el uso de mecanismos tradi-cionales como la revocatoria o de la remocin; debe entenderse comoprocesos destinados a favorecer la capacidad formativa del ciudadanoy su inters por los asuntos vinculados al desarrollo regional (Planas,2001, p. 43).

b. Reforma del Estado y descentralizacin. La descentralizacinse ha superpuesto al debate y al proceso de modernizacin administrativadel Estado que intent realizar el gobierno de Fujimori. De ah resultan losenfoques principales que organizan el anlisis y las propuestas desde elEstado como aparato de gobierno. Un libro importante en este campo esel coordinado por Ortiz de Zevallos y Pollarolo (2000). El planteamientose basa en una concepcin del Estado que pone el acento en la provisinde servicios ms que en las dimensiones polticas. Por ejemplo, se indica-r lo siguiente:

Para que la poblacin convierta la reforma en una prioridad, debe esta-blecerse una conexin muy clara con el nivel de bienestar de las perso-nas. La reforma debe ser vista como un proceso para mejorar los servi-cios que ms les importan a los ciudadanos: educacin, salud, seguri-dad, a pesar de que estas reformas son muy especficas y pueden en-contrarse bajo el mando del ministerio respectivo. La educacin y laseguridad son la imagen de la reforma del Estado frente a la poblacin(Ortiz de Zevallos y Pollarolo, 2000, p. 24).

En un sentido muy similar apuntan Palacios y Roca (1999), quienesindican que, en esos servicios, el criterio ms importante debe ser la efi-ciencia y que, por tanto, ella debe guiar lo que se descentraliza.


Dentro de las propuestas modernizadoras que Ortiz de Zevallos in-cluye en una Carta de navegacin, se propone empezar la moderniza-cin por el tema del control presupuestal (2003, p. 109), lo que suponeestar informados de lo que se hace y no se hace, sin lo cual la descentra-lizacin administrativa ser poco viable. La preocupacin por la descen-tralizacin se expresa en un proceso de transferencias que se imaginacarente de conflictos. En este proceso, por ejemplo, se encarga que

cada ministerio defina qu funciones cumple, elabore tres o cuatro ti-pos de convenio de gestin, en los cuales, en el caso de algunas muni-cipalidades, se transfiera por ejemplo la gestin de los centros educati-vos y una serie de otros servicios; en otras municipalidades puede trans-ferirse el pago a los profesores (2003, p. 99).

Otra propuesta sugerida es la conversin del Ministerio de la Presi-dencia en Ministerio de la Descentralizacin. En general, es desde lossectores del Estado que se van descentralizando funciones. La dimensinparticipativa y territorial est relativamente poco presente.

Otro tipo de aproximacin es la que asigna un lugar ms destacado ala ciudadana organizada y no organizada en este proceso. Un panoramade las distintas facetas del proceso social y poltico es el que presentaGrompone (2002), quien analiza los problemas de la descentralizacinalertando acerca de las dificultades previsibles

desde el punto de vista de la sociologa poltica, enfoque desde el cualse puede hacer alguna contribucin ya que el espacio de debate ha sidoocupado generalmente por economistas, planificadores, administrado-res, juristas y profesionales vinculados a tareas de promocin social(Grompone, 2002, p. 3).

Resulta til el esfuerzo de recopilacin de normas legales del procesode descentralizacin que publica Albn (2003), con anlisis de Zas Fris,quien constata la presencia de procesos de descentralizacin en todos lospases andinos objeto de estudio. En los ordenamientos estatales de todosestos pases se han verificado, durante los aos ochenta y noventa, condiferencias y dificultades -incluida la parlisis del proceso en el Per-,sostenidos procesos de democratizacin del Estado, que incluyeron la re-

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introduccin de la politicidad en todos los entes locales y en algunas delas instancias reconocidas en el nivel intermedio (Albn, 2003, p. 533).

Un estudio que busca partir de la descentralizacin realmente exis-tente, tanto en el sentido de lo que ocurre como en el de aquello que tienelegitimidad, es el de Vargas (2003). Para l, las instancias descentraliza-das de la Defensora son las que cuentan con un alto nivel de legitimidaden comparacin con otras instancias del Estado (Vargas, 2003, p. 216).

Una propuesta de cambio en el estilo de la administracin pblica enlas direcciones regionales agrarias y sus dependencias es la presentadapor Moreno (2001). En ella se indica:

No se trata solamente de cambiar algunos marcos normativos, sino demejorar el comportamiento y las articulaciones con los grupos socialesque son destinatarios de los servicios y legitimadores de las acciones deautoridad que se ejerzan. Se busca con este programa, ante todo, darun viraje a la cultura tradicional del empleado del Ministerio de Agricul-tura, se trata de contribuir a formar una nueva cultura del serviciopblico agrcola.

Chirinos (1999) y Revesz (2003) elaboran sendas evaluaciones sint-ticas de la descentralizacin.

c. Democracia y participacin. Otro paso en el tipo de propuestasde anlisis de la reforma descentralista del Estado es el que acenta laparticipacin de la sociedad civil.1 La descentralizacin ocurre con la puestasobre la mesa de aspiraciones de creciente participacin desde la socie-dad civil. Una de las aspiraciones es ejercer la vigilancia. Gamero et al.(2004, p. 11) recuerdan que Vigilancia social, vigilancia ciudadana,

1 Tras las pioneras experiencias desarrolladas en varios municipios del pas, mltiplesmaneras de institucionalizar la participacin social en los asuntos pblicos estn enmarcha con distintos dinamismos y cobertura. Dentro de la institucionalidad pblicaestn los consejos de coordinacin local (CCL) y los consejos de coordinacin regional(CCR) que incorporan a miembros de la sociedad civil en las tareas del gobierno localy regional. Una de las institucionalizaciones de la relacin entre Estado y sociedad civilms extendidas durante los aos recientes son las mesas de concertacin para la luchacontra la pobreza, pero hay otras de diverso alcance promovidas por redes de ONG.Vase, por ejemplo, Congreso de la Repblica (2004).


control social, veedura ciudadana, control ciudadano, observatoriosocial son slo algunos de los trminos utilizados para aludir a ese as-pecto de la participacin.

Pero qu es sta en un mundo compuesto por sociedades localestan heterogneas? Y qu participacin se quiere? Esto no es claro y esaspreguntas merecen estudio. En una investigacin, vila (2003) seala laexistencia de un pacto entre el Estado y la sociedad huantina. La tradi-cin gamonalista se mantendra, as, presente bajo nuevas formas. Parael autor:

El pacto presupone implcitamente, la ausencia de la nocin de ciu-dadana cvica y poltica entre la poblacin y las autoridades y se desa-rrolla entre sujetos que se perciben como desiguales, arriba o abajo,nunca ubicados en la misma posicin, con cuotas diferenciadas de po-der, buscando siempre manipularse mutuamente.

La exigencia de incluir en el anlisis y las propuestas la situacinconcreta de cada regin est tambin muy presente en el trabajo coordi-nado por Huber (2003). La preocupacin es la siguiente:

una vigilancia ciudadana no tiene sentido cuando la misma sociedadcivil est fragmentada y siente tanta desconfianza como la ayacucha-na. Habra que crear un nivel aceptable de confianza, no slo entre elEstado y la sociedad civil, sino tambin al interior de cada uno de lossectores.

La fragmentacin es, pues, un rasgo que los diseadores institucionalesdeben tomar en cuenta. Una conclusin clara, sin embargo, es que laconfianza se construye compartiendo informacin.

En un nivel algo ms abstracto, Tanaka (2002) analiza la dinmica delos actores sociales y polticos en las regiones para explicar las razones dela desmovilizacin ocurrida durante gran parte de la dcada del noventa ysu reactivacin relativa desde los ltimos aos del gobierno de Fujimorihasta la actualidad. La investigacin apunta al problema que encontra-mos en los estudios anteriores, el del posible xito de prcticas poco de-mocrticas, como las desarrolladas por el gobierno de Fujimori en lasprovincias. Justamente, por el rechazo hacia esas prcticas, la importan-

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cia de la participacin es bastante reconocida. Por ejemplo, Klauer (1999)propone tres lneas de conducta que apuntan en esa direccin.

Introduciendo a la sociedad civil en el anlisis, Kahatt (2000, p. 48)indica:

De un lado, la ausencia de una divisin de poderes impide fiscalizar lalabor del Ejecutivo desde el interior del propio Estado. De otro lado, elEjecutivo emplea los recursos del Estado para intentar neutralizar todaforma de organizacin autnoma que, trascendiendo el mbito local,pretenda erigirse en interlocutora del gobierno en representacin delos intereses sociales.

La experiencia en el proceso es materia de muchos anlisis que de-ben hacerse al calor de los acontecimientos, que incluyen, debido a lavelocidad del cambio legal, un anlisis realizado simultneamente desdemuchos frentes.2 Las ONG o grupos de ellas que han acometido esatarea constituyen una fuente de informacin emprica del tipo de los an-lisis de coyuntura que la investigacin ms especfica y calmada debe to-mar en cuenta. Los artculos o materiales pedaggicos del Grupo Pro-puesta, de Apoyo (2001a, 2001b), de Ciudadanos al Da y otros produ-cen propuestas para autoridades o legisladores.3

En lo que sigue, vamos a concentrarnos en estudios de alcance par-cial en un sentido sectorial, institucional y territorial.

d. Gobierno local. El nuevo papel del gobierno local es materia dediscusin nacional y de propuestas polticas pero no de muchas nuevasinvestigaciones. Una de las propuestas polticas es la del parlamentarioGuerrero (2002), quien sobre la base de su experiencia en Cajamarca yde la revisin de otros procesos fuera del pas, propone la participacincomo clave para una distribucin del poder y una mayor autonoma.

Una entrada es la que pone por delante los objetivos que debe tenerel gobierno local y, entre ellos, el del desarrollo en su mbito. Un estudio

2 Tambin es necesario estudiar las experiencias en otros pases. Vase, por ejemplo,Zas Fris (2001).

3 Dos recopilaciones de planteamientos de congresistas, funcionarios e intelectualesson las realizadas por Mena (2004) y Miranda (2003).


de Quedena (2002) compara las experiencias de gestin estratgica deldesarrollo local en Bolivia, Ecuador y Per.

Dos estudios llaman la atencin sobre el papel de la mujer en losgobiernos locales. En el primero, Anderson (1999) evala algunas de lasoportunidades que estn presentes en el proceso actual cuando se consi-dera la relacin entre las mujeres y los gobiernos locales. En el segundo,Hurtado (2003) tambin observa la situacin desde esa perspectiva, peroanalizando la experiencia de nueve regidoras de la provincia de Huanta yevaluando la ley de cuotas en ese contexto.

e. Opinin pblica, percepciones, aspiraciones. Uno de los te-mas que han merecido el inters de los investigadores es el de la percep-cin que tienen los pobladores acerca de la descentralizacin como obje-tivo ms que como proceso. En un estudio, Trivelli (2002) analiza lasencuestas de opinin y concluye que el descentralismo es predominantepero que su significado es diverso y las expectativas tambin. Zrate (2002)apunta, ms bien, a las percepciones sobre el proceso.

El significado de la descentralizacin para quienes estn lejos del ejer-cicio de la ciudadana es peculiar. Un estudio de vila (2002) analiza undistrito rural ayacuchano e indica:

A pesar de que en el Per se viene hablando hace mucho tiempo dedemocracia y descentralizacin, ste es un descubrimiento relativamen-te reciente para los peruanos de la periferia que, de acuerdo a los resul-tados obtenidos, no brinda soluciones ni responde a sus necesidadesdel da a da (vila, 2002, p. 2).

El reto est planteado, pues parece evidente lo siguiente:

si se desea promover un sistema democrtico y descentralista comomodelo para desarrollar el pas, es indispensable redisear los mecanis-mos empleados para que los beneficios del mismo alcancen a todos losperuanos, incluidos los de la periferia (vila, 2002, p. 2).

f. Elecciones. Como ha habido mltiples elecciones de nivel regio-nal, la base emprica est lista para que se realicen diversos estudios cuan-titativos. El estudio de Bensa (2002) compara las elecciones regionales enel Per entre 1989-1990 y 2002. Forma parte de un programa de traba-

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jo sobre elecciones subnacionales en varios pases de la regin andina. Enuna coleccin de artculos de evaluacin de las elecciones en el Per,Gamero y otros (2002) ofrecen reflexiones sobre la institucionalidad y lagobernabilidad. Por otro lado, Melndez (2003) considera que las eleccio-nes regionales permiten suponer que se abre una etapa menos inciertaen el proceso de descentralizacin.

g. Tecnopopulismo. Un planteamiento sobre los estilos de go-bierno de Fujimori es el de Degregori, Coronel y Del Pino (1999), quie-nes afirman que la fragmentacin del gasto social y la presencia personaldel presidente determinaron que las autoridades provinciales no slo seencontraron con que haban disminuido sus recursos, sino tambin susesferas de responsabilidad(Degregori, Coronel y Del Pino, 1999, p. 439).

Esto formaba parte de lo que podra definirse como tecnopopulis-mo, en el cual la iniciativa del gasto, que antes haba estado en las ma-nos de los caudillos locales, pasaba a la mano del propio Presidente (De-gregori, Coronel y Del Pino, 1999, p. 440).

1.1.2 Economa y descentralizacin

En la medida en que el proceso es, como indicamos antes, sobre todopoltico y muy reciente, los estudios ms especficamente econmicosdependen menos de la coyuntura poltica. Presentaremos desde visionesabstractas del proceso centralista-descentralista hasta asuntos que son, ylo sern cada vez ms, materia poltica, como los fiscales.

a. La creacin y reproduccin de la relacin centro-periferia.Varios estudios se han centrado en la modelizacin de las relaciones cen-tro-periferia. Su importancia reside en que en esas relaciones se lleva acabo lo que podramos llamar la descentralizacin primaria, parafra-seando la distribucin social primaria propia de la economa.4 En un tra-

4 Lvano y Gonzales de Olarte (2000) indican, por ejemplo, que la economa al parecertiene caractersticas intrnsecas que generan desigualdades: un sistema centro-perife-ria que centraliza la mayor parte de la actividad econmica en la capital.


bajo de Gonzales de Olarte (1999) se analiza la relacin entre Lima y lasregiones para sealar:

El sistema centro-periferia se basa en los rendimientos de escala cre-cientes de la industria limea, de las economas de aglomeracin, de lademanda urbana (de Lima y resto de ciudades), que ha generado untipo de articulacin de Lima con el resto del pas que reproduce la cen-tralizacin y el centralismo.

Por tanto, en una imagen idealizada, el autor define que

descentralizar debera significar que las balanzas comerciales de Lima yel resto de regiones estn equilibradas territorialmente, es decir, Limadebera poder generar las divisas que utiliza su industria y las regionesdeberan poder utilizar las divisas que generan. Adems, cada regindebera tener equilibradas sus cuentas fiscales, es decir, los ingresosregionales de cada regin deberan ser iguales a sus gastos.

En el estudio de Aguilar y Camargo (2000) se evala, con un modelode vectores autorregresivos, el efecto de los shocks que afectan el creci-miento de Lima sobre las tasas de crecimiento del resto de departamen-tos. Como sealan los autores, no pretenden describir los mecanismosde transmisin a travs de los cuales el crecimiento de Lima afecta elcrecimiento del resto del pas.

En otro estudio, Gonzales de Olarte y Lvano (2001) incluyen el gra-do de apertura de la economa de un pas como condicionante de lascaractersticas y posibilidades de la produccin de las regiones. Entre otrosresultados, el modelo demuestra lo siguiente:

un centro puede ser industrial e importador si es que tiene una periferiaexportadora y se especifica que, si las exportaciones de la periferia sonintensivas en recursos naturales, los ingresos tienden a favorecer al cen-tro. Por oposicin, si la periferia exportara bienes intensivos en traba-jo, debera ocurrir lo contrario. Esto hace de la tecnologa y del tipo deexportaciones, los principales determinantes de un sistema centro-peri-feria (Gonzales de Olarte y Lvano, 2001, p. 2).

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En un trabajo sobre el capitalismo caracterstico de pases como elPer y la desigualdad social que los define, Figueroa (2001), en su teorade la exclusin social, introduce dimensiones econmicas y tnicas paraexplicar esta desigualdad por los mecanismos de mercado. La economarural es parte de ese entramado reproductor de la desigualdad regional.

En un artculo sobre factores que afectan la viabilidad de las empre-sas en lugares alejados de los mercados y con mercados locales peque-os, Iguiz (2001) ilustra, con expresiones formales muy elementales, elefecto de la distancia al mercado sobre la viabilidad de las empresas quecompiten con otras en ciudades de mayor tamao y sobre el mximomonto de la inversin posible. Si se desea sobrevivir y crecer, la compe-tencia mercantil obliga a las provincias a producir bienes de alto valor porunidad de costo de transporte, y a hacerlo desde empresas que requierenmontos pequeos de inversin. Las mejoras en las vas de comunicacinpueden fcilmente acelerar la concentracin geogrfica en la produccinde mercancas. El aprovechamiento de recursos locales es fundamental,pero tambin lo es aumentar el valor por unidad de peso de los productosgenerados.

Desde la perspectiva de los costos de transaccin, Escobal (2000)estima costos para los productores agrcolas. Este estudio muestra lo si-guiente:

los costos de transaccin en el rea bajo estudio (los distritos de Pazos yHuaribamba, en Tayacaja, Huancavelica) equivalen a 50% del valor deventa y son apreciablemente ms altos (60%) para los productores co-nectados al mercado a travs de caminos de herradura que para aque-llos vinculados al mercado a travs de caminos carrozables, confirman-do la importancia de la inversin en infraestructura de caminos rurales.Se confirma tambin que los costos de transaccin son bastante mayo-res para los pequeos que para los grandes productores (67% frente a32% del valor de venta).

Otros factores propios de la comercializacin tambin influyen en lavinculacin al mercado o en la salida de ste.

Los mecanismos reproductores del centralismo econmico y de laconcentracin geogrfica de la actividad econmica operan naturalmentedentro de la competencia en el mercado y son de naturaleza principal-


mente privada.5 En qu medida hay polticas pblicas capaces de rever-tir o neutralizar ese proceso de persistente diferencia econmica?

b. Ajuste estructural y regin. De acuerdo con Gonzales de Olarte,esa distribucin geogrfica de los beneficios directos de la actividad eco-nmica, que hemos denominado lneas arriba descentralizacin prima-ria, se ha hecho ms desigual con el ajuste estructural. En un artculo queresume estudios previos, Lvano y Gonzales de Olarte (2000) presentanla manera en que el proceso de ajuste estructural neoliberal afect lasdistintas regiones del pas. La idea de los autores es que a las caractersti-cas intrnsecas que generan desigualdades un sistema centro-periferiaque centraliza la mayor parte de la actividad econmica en la capital, ydisparidades y dbiles relaciones entre los sectores urbano y rural, quereforzaran el desarrollo desigual se aade una heterogeneidad regionalque determina que las reformas emprendidas por el centro se enfrenten arealidades dismiles y que, en ocasiones, no sean siquiera aplicables.

Un libro anterior de Gonzales de Olarte (2000, p. 103) define lasituacin como un neocentralismo, que se debe a lo siguiente:

El principal efecto del programa de ajuste estructural neoliberal en elsistema regional ha sido el incremento de la centralizacin econmicaen Lima y del centralismo fiscal en el gobierno central.

El neocentralismo se caracteriza por basarse en el dinamismo de lossectores primario exportadores y de servicios urbanos, lo que lleva a queel centro crezca ms que la periferia y disminuyan las interrelaciones en-tre ambos. A ello se aade el centralismo fiscal (Gonzales de Olarte, 2000,p. 103).

c. Descentralizacin fiscal, transferencias y financiamiento. La prin-cipal herramienta de descentralizacin secundaria, al igual que en el casode la distribucin social secundaria, es el Estado. En el Per, el poder fiscaldel Estado, aun aadindole la cooperacin internacional, es demasiadopequeo como para que pueda influir decisivamente en la naturaleza de la

5 Para un estudio sobre la desigualdad de ingresos, puede verse Agero (2000).


descentralizacin econmica. Ms an despus de las privatizaciones de lasempresas. En un artculo, Gonzales de Olarte (2003b) seala que el finan-ciamiento de la descentralizacin es, probablemente, uno de los principalesproblemas por resolver para que esta reforma tenga el xito esperado.Pero alerta sobre la necesidad de definir con precisin el tipo de descentra-lizacin que se debe financiar, la econmica o la poltica, pues sus costosson muy distintos. Lo que la teora seala es que la descentralizacin estatalpuede tener xito si el Estado es grande y fuerte. Por el contrario, cuando elsector privado es grande y fuerte, se aconseja una descentralizacin econ-mica basada en la iniciativa privada. Cuando se combinan un Estado pe-queo y dbil con un sector privado centralizado y dbil, la descentraliza-cin se convierte en un problema ms que en una solucin.

La preocupacin por el control del gasto pblico se hace presente enel debate sobre la descentralizacin. Carranza y Tuesta (2003) recuerdanesos peligros. Debido a este potencial problema, este trabajo se centra enla descentralizacin fiscal, analizando la parte de ingresos y las relacionesintergubernamentales establecidas a partir de los mecanismos de transfe-rencia, la asignacin de responsabilidad del gasto y los lineamientos parael endeudamiento subnacional.

Todava hay pocos estudios sobre las transferencias entre niveles degobierno. Las magnitudes han sido tan pequeas que seguir las variacio-nes no ha sido considerado un tema importante. Un estudio al respectoes el de Alvarado (2003), que busca analizar los efectos posteriores a1994 de las principales transferencias fiscales del gobierno central en elgasto local y la recaudacin de los ingresos propios de las municipalida-des, as como conocer el uso de estos fondos en el mbito local.

El tema fiscal es crucial para entender los intentos de descentraliza-cin en el Per. Contreras (2002) recuerda que las dificultades econmi-cas del pas impulsaban a Lima a mirar hacia las provincias, lo que lesdaba peso a stas. Hoy, dice,

en el Per un obstculo decisivo para la transicin es cmo conseguir laautonoma fiscal de los departamentos o regiones, en el marco de unaeconoma fuertemente centralizada.

El problema fiscal es tratado ms propositivamente por Vidaurre(2000), quien recuerda que en pocas electorales, los peruanos vivimos


acosados por los polticos, que en su afn desesperado por llegar al po-der, ofrecen amnistas, inmunidades, inafectaciones, exoneraciones, re-bajas de tasas y cuanto beneficio tributario tienen a mano. Posteriormen-te, resulta difcil gobernar.

d. Pobreza de ingreso departamental. Una consecuencia previsi-ble de los procesos econmicos reproductores de la distancia econmicaentre lugares del pas es la persistencia del problema de la pobreza econ-mica en las regiones. La competencia entre desiguales en los mercadostiende a convertir en perdedores a los menos productivos y ms lejanos.

El estudio ms reciente de la pobreza en el Per ya ha llegado a tenercifras departamentales. El trabajo de Herrera (2002) presenta indicadoresdel ao 2001 y de su evolucin en los ltimos cinco aos, as como losperfiles de pobreza, la descomposicin de la evolucin de la pobreza ensus componentes de crecimiento y redistribucin, la estimacin de mode-los logit de la probabilidad de ser pobre en funcin de caractersticas delhogar, del jefe de ste y del entorno geogrfico.

El factor geogrfico y el papel de los activos pblicos y privados hasido estudiado por Escobal y Torero (2000). La pregunta ms importanteque este trabajo trata de responder es qu rol desempean las variablesgeogrficas tanto naturales como antropognicas en la explicacinde las diferencias de gasto per cpita entre las diversas regiones del Per.Tambin se preguntan cmo han cambiado estas influencias en el tiem-po, a travs de qu medios han sido transmitidas y, finalmente, si el acce-so a los activos privados y pblicos ha compensado los efectos de unageografa adversa. En esta investigacin se demuestra lo siguiente:

la influencia en el nivel de gasto y diferencias en crecimiento surge porla dispareja disposicin de infraestructura pblica en el espacio. Msan, cuando se mide la ganancia (o prdida) esperada en consumo alvivir en una regin geogrfica (la costa) en lugar de vivir en otra (lassierra) se encuentra que gran parte de la diferencia del logaritmo delgasto per cpita entre la sierra y la costa puede explicarse por las dife-rencias en recursos de infraestructura y activos privados. Esto podraindicar que la disponibilidad de infraestructura estara limitada por lageografa, por lo que las regiones geogrficas ms adversas son las quetienen menor acceso a infraestructura pblica.


La relacin entre el acceso a los caminos rurales y el ingreso y gastode los pobres es estudiada por Escobal y Ponce (2002). La conclusinprincipal del estudio es que al comparar hogares conectados a caminosrurales rehabilitados con otros que no lo estn, se encuentra lo siguiente:

las mejoras en la infraestructura rural de transporte pueden tener unimpacto positivo sobre los ingresos rurales y su composicin, ya que uncamino en mejores condiciones ampla las oportunidades de genera-cin de ingresos de los hogares, especialmente en actividades de em-pleo asalariado no agropecuario. El estudio identifica, sin embargo, queesta expansin de ingresos no viene aparejada con un incremento delgasto de consumo de los hogares.

e. Desarrollo humano. Una pista nueva de anlisis es la que poneel acento en el desarrollo humano. En realidad, se trata de recoger mu-chos estudios y enfoques sobre la pobreza y colocarlos en un marco msamplio que los toma en cuenta pero los enfoca desde la perspectiva queimpulsa sobre todo el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-llo (PNUD). El ensayo de Gonzales de Olarte (2003a) va en esa direccin.La importancia de ese enfoque reside, entre otras razones, en que la des-centralizacin, en tanto homogeneizacin de situaciones y posibilidadesde las personas y grupos, es mucho ms posible en trminos de desarro-llo humano que en los del ingreso per cpita. Las distancias entre esosingresos son mucho mayores que aquellas que hay en indicadores comoel ndice de desarrollo humano.

f. Economa campesina. La economa campesina ha merecido po-cos estudios. El de Santa Cruz (2002) es el ms exhaustivo y ofrece unacaracterizacin que descansa en la heterogeneidad de la realidad campe-sina. Esa heterogeneidad es el rasgo dominante y, a partir de ella, se llegaa una conclusin que rechaza el tipo de planteamiento que declara des-ahuciados a los campesinos. Por ejemplo, para el autor,

la pequea produccin agropecuaria dispone de recursos, comporta po-tencialidades y exhibe un dinamismo productivo y organizacional, per-fectamente utilizables para una propuesta de transformacin agraria yrural. En cuanto a acceso a recursos, por ejemplo, es destacable la forma


en que el estrato de la pequea produccin mejora su participacin alpasar de tierras agropecuarias a tierras agrcolas y de all a tierras bajoriego. Coincidentemente, la conversin de tierras agropecuarias en ge-neral a tierras estandarizadas, otorga ventajas ostensibles a la pequeaproduccin. Lo anterior equivale entonces a sostener que existen impor-tantes mrgenes de viabilidad en el interior del sector de la pequea pro-duccin; los mismos que, a su vez, pueden contribuir a otorgar sostenibi-lidad a un proyecto de desarrollo, incluyente en lo social, adems deeficiente y modernizante en lo econmico y tecnolgico.

De esa apreciacin, el autor deriva las polticas necesarias para po-tenciar la economa campesina.

En una vena ms directamente prctica, Figueroa (2002) hace unanlisis crtico de la planificacin agrcola que empez a desarticularsedesde 1978 y que fue rechazada militantemente entre 1980 y 1985. Elautor propone un Sistema Descentralizado de Planificacin Agraria queconstituya un espacio de articulacin de las potencialidades, capacidadesy recursos del Minag con las de los gobiernos regionales, locales y lasorganizaciones agrarias.

Como no hemos incluido en este captulo una seccin propiamenteproductiva, incorporamos una visin amplia que relaciona las dinmicasregionales con la actividad agropecuaria, como es la producida por Mazu-rek (2000).

Estudios ms focalizados son los de Bergman y Stroud (2000) sobreel caso particular del Altiplano, y el estudio de Yeckting (2003) que trataacerca de la manera particular en la que la globalizacin afecta a las pas-toras de la puna.

g. Cooperacin internacional. La cooperacin internacional finan-cia muchos programas de accin en las regiones del pas y contribuye a lapresencia de ONG e iglesias en lugares aislados.

En una coleccin de trabajos editada por Eguren y Rheineck (2001)se recuerda la paradoja entre pobreza rural y abundancia de programasde ayuda y se menciona la necesaria reflexin sobre los resultados prc-ticos del desarrollo asistido y su eficiencia. En realidad, a la luz de losealado por los estudios sobre la relacin centro-periferia y sobre el im-pacto del ajuste estructural en las regiones, ello no debe sorprender. Como


sealan tambin los autores, el comn denominador es que toda la asis-tencia se enmarca en una economa de mercado. La conclusin es quehay que asumir esa realidad y operar dentro de sus reglas ayudando alcampesino o pequeo agricultor a vincularse exitosamente en el mercadocompetitivo actual.

La ausencia de informacin en el gobierno, y tambin en las entida-des de coordinacin de las ONG, es sealada en el trabajo que editanNegrn y Valderrama (2001).

[Una] limitacin en el desempeo de las ONG es que sus iniciativas setraducen mayormente en proyectos puntuales concebidos desde unalgica institucional, sectorial o local, antes que en el marco de estrate-gias de desarrollo regionales orientadas a articular el trabajo de las di-versas instituciones (Negrn y Valderrama, 2001, p. 62).

h. Incentivos para formar macrorregiones. Las tendencias econ-micas en curso a nivel geogrfico no presentan muchas novedades. Ladescentralizacin poltica no parece impactar significativamente sobre esastendencias. La novedad puede venir seguramente cuando la infraestructu-ra haga ms densas las redes econmicas en algunas regiones y cuando elproceso poltico d lugar a la configuracin de macrorregiones. En eltrabajo de Gonzales de Olarte et al. (2003) y los comentarios en el mismovolumen se presentan muchas de las variables en juego en el momento deproponer la integracin regional. Un estudio de la macrorregin norte esel coordinado por Revesz (2003).

i. Potencialidades regionales. La potencialidad econmica de lasregiones est siendo estudiada desde diversas pticas. Una de ellas es laque observa la competitividad de ciertas actividades en algunos territoriosdel pas. Es el caso de Roca y colaboradores (2002).

La otra mirada es la que registra los recursos existentes y su mayor omenor utilizacin. El Informe de Desarrollo Humano en el Per delPNUD correspondiente al ao 2002 constituye un gran esfuerzo en esadireccin. A nivel provincial se encuentra el estudio del PNUD (2003).

j. Propuestas de desarrollo rural y local. La interiorizacin de lasnormas mercantiles est presente tambin en las propuestas de desarro-


llo rural que elaboran Del Castillo, Diez, Trivelli y Von Hesse (2000). Eldoble desafo al que se enfrenta una poltica de desarrollo rural en el Perconsiste en saber cmo hacer ms eficiente el proceso de transicindesde una agricultura campesina hacia una agricultura empresarial mo-derna pero tambin

encontrar la manera de generar las condiciones adecuadas para que elempresario privado pueda desarrollar actividades no agrcolas en el cam-po, aprovechando los recursos naturales y la abundancia de fuerza detrabajo (Del Castillo, Diez, Trivelli y Von Hesse, 2000, p. 13).

En un libro compilado por Barrenechea y Daz (1999) se sealan lasbases naturales de la vocacin descentralista que tendra el Per. Se dice,por ejemplo, que

Jos Mara Arguedas deca, con lucidez temprana sobre las ventajas dela diversidad, que el Per tena todas las variedades del fro al calor ytodas las sangres. Ciertamente, el Per, ocupando el 0.7% del territo-rio del planeta, posee el 84% de las zonas de vida descubiertas en l, yse trata de un pas extraordinariamente vital e innovador. Ello confirmala imposibilidad de entender y desarrollar el pas desde un molde cen-tralista, el que las potencialidades del Per se encuentran en las regio-nes y no en la ciudad y la oportunidad potencial que se nos abre en elmundo globalizado para constituir uno de los cuatro pases ms diver-sos del planeta.

La necesidad de la descentralizacin es tal vez, uno de los pocosconsensos (Barrenechea y Daz, 1999, p. 34).

En otros trabajos coordinados por Kruse (2001) se elabora una guametodolgica para la elaboracin de planes en este nivel poltico-terri-torial.

k. Pautas de consumo. Un tema tan mencionado como poco tra-bajado recientemente es el relativo a las pautas de consumo. La relacinentre los productores del campo y los consumidores de la ciudad dependeen buena medida de los estilos de consumo alimentario. Un trabajo queasume el tema es el de Smith y Trivelli (2001).


1.1.3 Sociedades regionales: lites, migracin

a. lites. A pesar de las reiteradas menciones a la sociedad civil, haypocos estudios sobre las sociedades regionales o sobre partes o grupos deellas. Uno de ellos es el de Diez (2003) sobre las lites de Puno y Ayacu-cho. Ese trabajo se pregunta si existen en las regiones grupos capaces deproponer y poner en prctica un proyecto regional (Diez, 2003, p. 11).

b. Emigracin. Otro asunto muy poco presente en la investigacin esla emigracin. Un trabajo de vila (2003) relata la historia de los migrantesde la comunidad campesina de San Antonio de Cocha en Lima y EstadosUnidos. Otro estudio que toma en cuenta el tema es el de Golte (2001).

1.1.4 Poltica social

Una de las maneras ms comunes de aproximarse a la poltica social hansido los mapas de pobreza. Esto habla de la importancia de la dimensingeogrfica en el anlisis de la problemtica social y de la condicin devida de las familias. Francke (2001) hace un balance de las polticas socia-les y llega a la conclusin de que si bien hay un avance en la coberturaterritorial y social de servicios de salud, la educacin sigue siendo de malacalidad y la pobreza no se reduce significativamente. La poltica social noresuelve el problema de la escasa cobertura de la seguridad social, proble-ma especialmente grave en las regiones, ni de la inequidad. Al especificarlas propuestas, el autor propone incorporarlas dentro de una visin dederechos y lograr un aumento del gasto social. Ya en el terreno de laspolticas mismas, se propone que

conformen una accin integral, tengan como prioridad lo bsico y seorienten a los pobres y el campo, se descentralicen los servicios, semejore la calidad y motivacin de los trabajadores de los servicios socia-les (maestros, mdicos) y se establezca una gerencia social moderna(Francke, 2001, p. 2).

Un tema relativamente nuevo es el de la participacin popular en lapoltica social. En la medida en que la focalizacin busca poner el acento en


las regiones, esta participacin constituye un componente de la descentra-lizacin y de la reforma del Estado. Un estudio de Tanaka (2001) subrayaque el grado de complejidad de la comunidad es la variable clave para enten-der la participacin popular en las polticas sociales. El autor distingue tresniveles de complejidad baja, media y alta a los que corresponden distin-tos tipos de participacin: colectiva generalizada, intermediacin y pluralis-mo. En los contextos ms complejos, la participacin supone compromisoscon lderes sociales que actan como intermediarios entre la poblacin y losagentes externos (Estado, ONG), y surge la posibilidad de que predomine elinters particular de estos lderes. En contextos de baja complejidad y pobre-za extrema, un reto que tiene que afrontar la poltica social es el de la cober-tura. El aislamiento y la precariedad en cuanto a las capacidades socialeshacen que sea difcil darles voz a los pobladores de estas zonas y convertiren demandas las muchas necesidades de estas comunidades. En contextosms complejos y ms integrados a centros urbanos y con mayor presenciade instituciones vinculadas al desarrollo, el trabajo con los lderes socialesde base es fundamental. El fin es fomentar que los lderes que ya existenejerzan prcticas democrticas, y as prevenir el abuso de la situacin dedominio que poseen. En contextos de alta complejidad, como los que ca-racterizan a los centros urbanos, la intervencin del Estado y los agentes dedesarrollo debe partir del reconocimiento de la complejidad de la situacin,de la existencia de intereses y orientaciones sociales y polticas diversos.

En un estudio de Tanaka y Trivelli (2002), la conclusin es que si biencon el tipo de poltica social que se ejecut durante el gobierno de Fuji-mori y la manera en que fue implementada se buscaba utilizar de la mane-ra ms efectiva posible los escasos recursos pblicos para asistir a la po-blacin ms golpeada por la crisis y el ajuste estructural, se gener unconjunto de efectos perversos, tanto sobre su sostenibilidad como sobresu impacto agregado. Por las caractersticas de los pobres y de la pobrezaen el Per, la descoordinacin de la poltica social de lucha contra la po-breza y la propuesta de asignacin de la ayuda, estas acciones han gene-rado poco impacto agregado y se han concentrado en la poblacin que,siendo pobre, no es la ms pobre ni la ms vulnerable.

Un contraste de experiencias latinoamericanas sobre descentralizacinde la gestin de la educacin y la salud es el que presenta un libro publicadopor ESAN (2000), que recoge las ponencias de un seminario internacional.La descentralizacin en el sector Salud es tratada por Ugarte (2001).


La principal preocupacin de Vsquez, Cortez, Riesco y Parodi (2000)parece girar en torno a la eficiencia de la gestin local de la inversinsocial y la tensin entre esa instancia y el gobierno central.

1.1.5 Cultura y relaciones interculturales

Otro tema relativamente poco presente en la investigacin es la intercul-turalidad. Los estudios editados por Fuller (2002) se proponen cubrir unvaco en la discusin sobre la posibilidad de construir sistemas polticosque, a la vez que garanticen los derechos ciudadanos, respeten la expre-sin de las diferentes tradiciones y culturas que coexisten en los estadosnacionales. La pregunta que organiza el evento latinoamericano del queparte la publicacin es: cmo plantear una poltica intercultural que posi-bilite la convergencia y la diversidad sin caer en el simplismo esencialistao el relativismo paralizante? La respuesta supone reconocer que el proce-so es complejo, pues las migraciones nacionales e internacionales, la ex-pansin de la economa de mercado y el impacto de los medios masivosde comunicacin han contribuido a la aceleracin y la intensificacin dedos procesos paralelos: la globalizacin de la cultura y la creciente diversi-ficacin de las expresiones culturales. Adems, en bastantes casos, losgrupos culturales antes aislados han encontrado medios de expresar susparticularidades a travs de la migracin de sus miembros, los medios decomunicacin y nuevas formas de organizacin poltica. Antes que la ho-mogeneizacin, la interculturalidad parece ser el futuro de la diversidadcultural.

El trabajo de Caldern (2003) busca entender la situacin actual delas relaciones intertnicas entre mestizos y nativos quechuas en Lamas,tomando en cuenta tres comunidades Huiro, Turi y Winchu, ubica-das en el Alto Pucalomo, las que estn caracterizadas por un discursomarcadamente discriminatorio e histricamente construido por los mesti-zos en desmedro de los nativos. Esto ha provocado, por un lado, que losmestizos perciban a los nativos como salvajes y se autoidentifiquen comocivilizados y, por otro lado, que los nativos consideren a los mestizos comocivilizados y se autoperciban como salvajes.

Incluimos en este acpite un tema con muchas aristas y que es nece-sario enfocar desde distintas disciplinas. Nos referimos al de la violencia


sufrida durante los ltimos lustros. La Comisin de la Verdad y la Recon-ciliacin (CVR) ha puesto en evidencia lo sucedido pero, adems, ha mos-trado la dimensin cultural que subyace o se expresa abiertamente en lasrelaciones violentas como las que se produjeron en varias regiones delpas. En ese sentido, el conjunto de los nueve tomos del informe de laCVR es, a la vez, un estudio profundo de la realidad principalmenteregional y demanda nuevas aproximaciones a un problema de fondo.El tomo IV del Informe final presenta la violencia en las distintas regio-nes. El tomo VIII explica los factores que la hicieron posible y tambin sussecuelas econmicas, psicosociales y sociopolticas.

Un panorama de muy largo plazo Formativo Superior (siglos IV a.C.- I d. C.) y el perodo de desarrollo desigual, pero no autrquico (siglosII a. C.-V d. C.) es el que nos propone Lumbreras (2000), quien sealaque las distinciones entre regiones en el Per antiguo estuvieron asocia-das a la manera particular de dominar la tierra.

1.2 REAS TERRITORIALES Y SECTORIALES

1.2.1 Regiones

Los estudios acotados territorialmente no son abundantes. Uno de elloses el de Rodrguez (2000), que aborda un tema ms econmico referido aArequipa y el sur. Tambin cubre ese mbito el texto que editan Kisic yBahamondes (2000). Adems, el artculo de Paredes (2002) estudia elproblema de la gobernabilidad en esa misma regin. La Asociacin deEmpresas del Parque Industrial de Arequipa (1999), Pacheco (2000), Pa-redes Nez (1999), Callirgos y Bruce (2002) aportan a la gama de pro-puestas de desarrollo que se han elaborado en los ltimos aos. Diversasinstituciones han tratado la problemtica del sur; algunas son CEDER (2001)y PROSUR (2001).

No hemos explorado suficientemente en el campo de los estudiossobre la Amazona, pero una visin general de Brack (2002) puede repre-sentarlos por el momento.6

6 El volumen 115 del Boletn de la Sociedad Geogrfica de Lima est dedicado ente-ramente a la Amazona.


En un conjunto de trabajos, Fort et al. (2001) estudian la estructura yel nivel de ingresos de las familias de los pequeos productores agrcolas,el mercado de crdito y la demanda de servicios de asistencia tcnica enPiura. Oliden y Alvarado (2003) proponen una manera de ordenar terri-torialmente esa misma regin. Puede verse tambin el estudio sobre lamacrorregin norte de Revesz (2003).

Otro trabajo que debe mencionarse es el de Zrate (2003) sobre lademocracia en San Martn, que trata sobre la creacin histrica de unaregin dependiente del Estado, la frustrada descentralizacin de los aos1985-1992 y la dinmica social y poltica en la dcada de 1990.

La realidad de Lima es estudiada en detalle en el trabajo de Joseph(1999). El autor pretende llamar la atencin sobre la situacin actual deLima como megaciudad, identificar sus problemas y descubrir el poten-cial de desarrollo y democracia que se percibe en ella, as como los retosque se plantean.

En otro estudio, Alva (2002) analiza el estatus jurdico especial deLima Metropolitana dentro de la regionalizacin, y Gago (1999) hace lomismo dentro del sistema mundial de ciudades.

No es fcil encontrar estudios de otras ciudades del pas. Algunosson los realizados sobre Trujillo por Crdova (1999) y Rosner (1999), ysobre Chiclayo por Rosner (2000). Sobre el sistema urbano del pas hantratado Crdova (2000) y Maquet Makedonski (2002); y sobre criteriospara el ordenamiento territorial, Mndez (1999).

1.2.2 Sectores

Fuera de los estudios sobre competitividad, algunos ya mencionados l-neas arriba, la perspectiva sectorial con significacin territorial descentra-lista no parece contar con muchos trabajos. Por un lado, Kuramoto (2000)estudia las aglomeraciones alrededor de Yanacocha. El anlisis del clusterarticulado alrededor de la empresa Minera Yanacocha S. A. revela que,debido a una serie de cuellos de botella en los mbitos tecnolgico e insti-tucional de Cajamarca, la transmisin de crecimiento econmico genera-do por esta empresa hacia otros agentes locales es an limitada. MineraYanacocha S. A. mantiene escasas relaciones productivas y comercialescon los agentes cajamarquinos, mientras que establece una mayor articu-


lacin con agentes productivos e institucionales limeos, as como coninstituciones pblicas y gremiales de la capital. Aun cuando las relacionesproductivas se producen principalmente con empresas limeas, la debili-dad tecnolgica de stas las limita a un rol comercializador. Sin embargo,las empresas cajamarquinas tienen una ventaja competitiva en la provi-sin de servicios no intensivos en conocimiento. En cuanto a las conse-cuencias relativas a las polticas pblicas, se resalta la necesidad de contarcon polticas que, por un lado, mejoren la infraestructura productiva ytecnolgica cajamarquina y que coadyuven a elevar la capacidad de ab-sorcin tecnolgica de las empresas de la zona y, por otro lado, que in-duzcan al establecimiento de productores nacionales de bienes, insumos yequipos mineros.

2. AGENDA

Como se ha dicho, esta agenda retoma algunos de los temas planteadosen la anterior (Escobal e Iguiz, 2000). Ello no quiere decir que los tpi-cos no considerados en esta oportunidad hayan perdido importancia. Porel contrario; preguntas como qu es posible y qu conviene descentralizarmantienen plena vigencia, aunque el contexto y el ambiente actual seanlos que corresponden a un proceso en marcha. El hecho de que por pri-mera vez exista un presupuesto por departamentos no le quita importan-cia a la elaboracin de mejores cuentas territoriales y tablas de insumo-producto. Lo ms nuevo, quiz, sea la preocupacin por la participacinsocial en las decisiones pblicas y la conciencia de la importancia de losmedios de comunicacin regionales. An as, esta agenda debe ser vistacomo de ratificacin y complementariedad de la anterior.

2.1 REGIONALIZACIN

La agenda sobre la problemtica de la regionalizacin debe partir, en granmedida, de la experiencia en curso. El riesgo de basarse en esquemaspreconcebidos de organizacin del Estado o en prejuicios sobre las capa-cidades gerenciales existentes en las regiones, provincias o distritos nosparece mayor que el de ensimismarse en los detalles de las experiencias


locales o especficas actualmente en marcha. La investigacin debe tener,pues, varias entradas metodolgicas, como corresponde a una problem-tica de cambio institucional. Nos parece que la reforma del Estado debetomar ms en cuenta dicha experiencia.

2.1.1 Gestin local y transferencias

Un tema que requiere seguimiento y evaluacin es el de las experienciasrealmente existentes, tal y como ocurren, de gestin pblica a nivel local.Esas experiencias se sitan en un momento especfico que combina lasantiguas deficiencias administrativas y de gestin con las que provienendel proceso de transferencias. Lo que seala Anderson (1999) sobre laparticipacin de las mujeres es vlido para todos y todo el proceso. Paraque las mujeres

tengan el tratamiento debido, las nuevas agendas locales tienen queconsiderar no solamente nuevas temticas sustantivas, sino, paralela-mente, las reformas de los propios mecanismos de formulacin de agen-das, de procesamiento de los asuntos y conflictos en el gobierno local yde las estructuras y los procedimientos de gobierno en toda su dimen-sin, alcanzando tambin a la sociedad civil en su interfase con el go-bierno local (Anderson, 1999, p. 230).

2.1.2 Reforma del Estado

En lo que a la reforma del Estado se refiere, pareciera que la discusingira en torno a temas distintos, segn el nivel del Estado de que se trate.En la cspide del Estado hara falta eficiencia; en la base local y regional,capacidad profesional para asumir las tareas pblicas. Para unos, la refor-ma del Estado es asunto de administracin; para otros, de participacinsocial y ciudadana; para unos, de control generalmente central degasto; para otros, de descentralizacin y transferencia. La investigacinsobre la reforma del Estado debe proseguir desde todas estas visiones delproblema y tambin tomar en cuenta otras inquietudes, permitiendo quelos distintos proyectos polticos subyacentes tras los diversos acentos pue-


dan dialogar entre s y competir y complementarse con ms informaciny rigor.

En el campo de la transformacin del Estado, las propuestas van porvarios caminos, en paralelo, como sugera Ortiz de Zevallos que debahacerse (Ortiz de Zevallos 2003, p. 117). Por eso, las propuestas de mo-dernizacin del Estado estn muy poco conectadas con la descen-tralizacin. Por ejemplo, en el caso de Roca (2003, pp. 46-48) se propo-ne una reforma que empiece por los controles en la gestin pblica, porla recreacin de una carrera pblica y por los procesos de adquisiciones.En general, la descentralizacin no es materia de esta aproximacin por-que lo que habra que descentralizar en trminos de gestin est en unestado tan calamitoso que no hay capacidad para hacerlo. Otros sloparecen ver el Estado desde la descentralizacin, sin considerar demasia-do la calidad de la tarea administrativa. Para ellos, el asunto es transferircuanto antes las funciones y aprender en el camino. La imagen pareceser que la administracin no puede estar tan mal si es que ha sido efi-ciente contra las regiones. La investigacin debera buscar y proponercaminos de convergencia entre esos dos procesos.

2.2 ESTRUCTURA, DINMICA SOCIAL Y SOCIEDAD CIVIL

2.2.1 Visin de las sociedades regionales en su conjunto

Si la agenda se establece por ausencias, una de las ms importantes esla de estudios sociolgicos de las regiones. Parece haber, en efecto,muy pocas investigaciones que presenten a las clases sociales regiona-les, su capacidad de liderazgo, su base econmica, sus fuentes de poder,etctera. Nos parece que sin ello es difcil evaluar las potencialidadeseconmicas, polticas y culturales en general de las regiones, as comola existencia de sectores invisibles y, en cuanto tales, ausentes de todaevaluacin. La CVR ha tocado la campana sobre la existencia de ausen-tes de la vida nacional a tal grado que ni contaban como nmero, dadoque no estaban registrados como nacidos. Introducimos ac un tpicoque he merecido pocos estudios especficos estos ltimos aos. Nos re-ferimos a las ciudades intermedias. Un estudio al respecto es el de Hur-tado (2000).


2.2.2 Prcticas de participacin ciudadana

Otra aproximacin al estudio de las sociedades regionales y locales es laque analiza a los sectores ms activos en las distintas instancias de partici-pacin que estn abiertas. La gama de opciones al respecto es muy gran-de, como indicamos en el balance, e incluye a importantes contingentesajenos al proceso de participacin. En realidad, la prctica social incluyerezagos de viejos sistemas de dominacin familiar, gamonal, en la escue-la, etctera, que mantienen a muchos bastante alejados de la aspiracinparticipativa.

Un contraste entre la primera aproximacin y sta permitira ponerde relieve a los ausentes, sea porque estn interesados en involucrarse enprocesos de concertacin dada su relativamente gran importancia o por-que su fragmentacin o dificultad para hacerse representar los aleja deesas experiencias municipales y locales en general.7

2.2.3 Medios de comunicacin y opinin pblica regional

Otro tema poco presente es el de los medios de comunicacin a nivelregional. La televisin, la radio y los peridicos inciden en la popularidadde muchos polticos que luego son elegidos miembros del Congreso Na-cional o presidentes de gobiernos regionales y locales. Los medios sonimportantes para destacar las potenciales bondades de las prcticas parti-cipativas, para coordinar esfuerzos en zonas de difcil comunicacin vial.

2.2.4 Estrategias familiares y emigracin

La emigracin es un hecho antiguo y relativamente poco estudiado, enparte por las deficiencias en la recoleccin de informacin censal. Nos

7 Por ejemplo, el debate sobre la importancia del campesino puede ser expresado conla siguiente pregunta: Entonces, estn los campesinos desapareciendo o simple-mente hacindose invisibles a las miradas de las ciencias sociales occidentales? (Bry-ceson, Kay y Mooij 2000, p. 29).


parece urgente llenar este vaco empezando por estudios de nivel micro ylocal, hasta que los datos aportados por el prximo censo permitan otrotipo de investigaciones. La dinmica poblacional es, a la vez, un indicadorde las oportunidades y condiciones de vida de los lugares que despidengente y de aquellos otros que la reciben, de aspiraciones de las familias yde los individuos, y tambin de las estrategias transregionales de salida dela estrechez de oportunidades en sus lugares de origen. Es necesario ana-lizar este proceso para ayudar a un mejor diseo de polticas socialesgenerales (educacin, salud, seguridad, etctera) y programas sociales fo-calizados, de apoyo productivo, de infraestructura de transporte y comu-nicacin, etctera.

2.2.5 Pobreza, desarrollo humano y poltica social

Es conocido que las regiones del pas avanzan de distinta manera respec-to de Lima segn se evale dicho avance en trminos econmicos, socia-les o polticos. Las diferencias interdepartamentales en desarrollo huma-no, por lo menos el medido por el IDH, son menores que las econmicas,medidas en ingreso per cpita. Estudiar esos progresos diferenciados per-mite una mirada ms compleja y esperanzadora del desarrollo regionalque la que se concentra en la dimensin econmica. Si el principal recur-so de un territorio es su poblacin, sta debe ser estudiada desde el puntode vista del tipo de indicadores que buscan expresar su realizacin huma-na y su potencialidad como agente del desarrollo econmico y poltico.Las polticas sociales focalizadas deben ser evaluadas de manera que sepueda detectar mejor su impacto propio, esto es, aparte del que puedentener tanto las polticas econmicas y los cambios institucionales naciona-les como las polticas sociales universales.

2.2.6 Cultura, relaciones interculturales y derechos humanos

Siguen siendo deficitarios los estudios sobre las culturas regionales y so-bre la interaccin tanto entre ellas como de ellas con la de Lima o, por lomenos, con la de las lites limeas. La importancia de ese tema es obviapor muchas razones, pero para los efectos de este captulo, queremos


destacar dos. Una, la que adquiere debido a la dificultad de la relacinentre estilos de vida, percepciones de la realidad y proyectos de quienes,desde el gobierno central, intentan aplicar los lineamientos gubernamen-tales y quienes deben asumir responsabilidades, aceptar costos o recibirbeneficios en las regiones. Dos, la que se deriva de los informes de laCVR. La distancia humana que ellos revelan es difcil de imaginar y re-quiere estudio.

2.3 ECONOMA REGIONAL

2.3.1 Dinmica de la competencia interregional

Las economas de las regiones tendern a tener una evolucin que de-pender de la existencia o no de algn recurso explotable en gran escalapara la exportacin, incluido el patrimonio arqueolgico. En cierto senti-do, este desenvolvimiento ser, por lo tanto, aleatorio. En lo que respectaa las actividades productivas incluidas la agropecuaria, la industria y elcomercio, su viabilidad y la inversin local correspondiente dependende los recursos humanos y no humanos, de las potencialidades existentes,pero tambin de la situacin competitiva con otros productores del mis-mo tipo de bienes ubicados en otras regiones del pas y en el extranjero.Resulta necesario analizar la actual competencia de los distintos lugaresdel pas en las ramas en que se especializan y elaborar una zonificacindel territorio de acuerdo con ese dinamismo productivo. A lo anterior,habra que aadir la competencia proveniente del contrabando.

2.3.2 La cuestin fiscal y las transferencias de recursos

La problemtica fiscal va a ser parte de la agenda y fuente de conflictosdurante muchos aos. La situacin de los departamentos es diversa encuanto a la generacin de ingresos, la capacidad de recaudacin, etcte-ra, por lo que nos parece necesario estudiar el problema en su conjuntopero tambin segn realidades regionales especficas. Una de las realida-des peculiares es la de las regiones fronterizas. El anlisis fiscal debieraincluir el problema de la evasin por contrabando.


2.3.3 Poltica econmica nacional y economa de las regiones

El despliegue de la actividad empresarial por las distintas regiones de-pende, en buena medida, de circunstancias creadas por las polticas na-cionales en los mbitos arancelario, cambiario, financiero y otros, ascomo institucional. Junto al anlisis de coyunturas internacionales, esnecesario introducir estas polticas en el anlisis de los incentivos parainvertir en las regiones. En lo ms inmediato, las negociaciones a pro-psito del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y del rea deLibre Comercio de las Amricas (ALCA) constituyen una de las fuentesde polticas.

2.3.4 Macrorregiones y economa de fronteras

Un tema obligado de agenda poltica es el de la constitucin de regio-nes. El problema es principalmente poltico, pero influir en el curso deese proceso la realidad econmica de los distintos departamentos y pro-vincias del pas. Los flujos econmicos tienen un cauce que correspon-de quiz ms con la organizacin del sistema de justicia que con la pol-tica, y deben ser ms estudiados con miras a fortalecer la complementa-riedad intrarregional. Un factor que debe ser tomado en cuenta es el dela proximidad de ciudades importantes de otros pases y sus efectoseconmicos.

Debemos incorporar como zonas de frontera (econmica) a las dedi-cadas al narcotrfico. Su relacin con comercio exterior y con el contra-bando quiz justifican la inclusin de este tema tan importante para ladescentralizacin en este acpite.

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