FICHA DE TRABAJO FINAL

Información General del Proyecto

Título EL ROL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADA-NA EN LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA MUNICIPAL CHILENA. Cuestiones Teóri-cas, normativas y examen del cumpli-miento de la Ley N° 20.500 en doce co-munas de la Región de Valparaíso.

Curso Estrategias de Descentralización y Parti-cipación Ciudadana. Edición # 8.

Tutora Diana Mortigo

Fecha 20-09-2015

Información del Autor

Autora Irma Fernández

Nacionalidad Chilena

Correo e.irmafernandez@gmail.com

Información en Detalle del Proyecto

Palabras Claves Democracia, Descentralización Política, Participación Ciudadana, Ley N° 20.500

Resumen Esta investigación recoge la revisión de algunos aspectos vinculados a los proce-sos de democratización social y política en America Latina como de aquéllos ámbitos asociados a la Descentralización Política conducidos en Chile desde el inicio de la Republica hasta las reformas post-régimen militar introducidas por los go-biernos de la Concertación por la Demo-cracia, desde un enfoque conceptual e investigativo. Asimismo se revisa la senda legislación vigente con respecto a la au-tonomía política a escala local y, se indi-can los resultados obtenidos del examen realizado a doce comunas de la región de Valparaíso sobre el cumplimiento de la Ley N° 20.500 mediante el uso del dere-cho al acceso a información pública con-sagrado en el Ley de Transparencia N°. 20.285.

Número de páginas 42

Secretaría de Asuntos Políticos. SAP

Departamento para la Gestión Pública Efectiva.

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS OEA. Campus Virtual

Chile. Valparaíso. 30 de Agosto del 2015.

EL ROL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA MUNICIPAL CHILENA:

Cuestiones teóricas, normativas y examen del cumplimiento de la Ley

N°20.500 en doce comunas de la

Región de Valparaíso. Chile.

Irma Fernández1.

1 Geógrafa. Documento de Investigación final para aprobar el curso de formación profesional: Estrate-

gias de Descentralización y Participación Ciudadana # 8, cursado en el actualidad por la ponente e im-partido por la Organización de Estados Americanos.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [3]

I. CONTEXTO TEÓRICO-NORMATIVO.

1. DEMOCRACIA Y DEMOCRATIZACIÓN.

No es lo mismo tener democracia que

gobernar democráticamente2. Así como cual-

quier individuo o viajero trotamundos la de-

mocracia requiere de un mapa que oriente su

centro y dirección, ante la ausencia de absolu-

tos filosóficos, políticos y religiosos que consti-

tuye su esencia más propia.

¿Qué es la Democracia? La democracia

política no puede definirse,-de cara al ideal

democrático3,- más que en términos mínimos

y provisorios4, como un modo de organizar y

dirigir a la sociedad desde el Estado o bien, un

modelo de regulación de la convivencia de una

sociedad dada que se manifiesta mediante una

serie procedimental de normas, instituciones y

acciones políticas (Jáuregui, 1999:19)5, carac-

2 Lechner, N. 1995. Cultura y Gobernabilidad Democrá-tica. Documento publicado por el Instituto Electoral. México. op. cit. pp. 7. 3 El concepto ideal de la democracia expresa un postu-

lado ético mediante el cual, el pueblo se constituye como sujeto de poder que reúne una serie de aspiracio-nes de los seres humanos en torno a la igualdad, liber-tad y fraternidad. 4 La democracia como forma de gobierno o como teor-

ía política no ha sido un fenómeno permanente en la historia occidental pues, ha evolucionado y transforma-do desde sus iniciales concreciones griegas hasta la actualidad. Ver p.e Requejo Coll. Las democracias. De-mocracia antigua, democracia liberal y Estado de Bien-estar. Barcelona. Ariel. 1994. 5 Jáuregui, G. 1999. La democracia en la encrucijada.

Anagrama. Barcelona.

terizada por ejemplo, por el reemplazo perió-

dico de gobernantes y su alternancia política

en el gobierno,- por medio del proceso electo-

ral representativo,- y el ejercicio del principio

de la mayoría, constituido además por un sello

ético particular: el respeto a las minorías, la

tolerancia, el pluralismo ideológico-político y

la rebeldía frente al despotismo. Un lugar en

donde las y los ciudadanos son actores parti-

cipes de su gobierno ejerciendo asimismo

algún mecanismo de control social,- directo o

indirecto,-sobre las acciones y políticas del

poder político.

Para Folch (1999:94-95)6 la democracia

es el “respeto recíproco entre yo y los demás”

una forma que garantiza la prevalencia de es-

tos criterios frente a oligocracias y al despo-

tismo asegurando el derecho a la discrepancia

minoritaria pues, renuncia tanto a convertirse

en un totalitarismo como a una simple dicta-

dura de la mayoría. Folch, apunta a una cues-

tión trascendental ¿Quién participa y porqué,

en la democracia? La democracia no tan sólo

es la forma de gobierno en la que el poder

político emana de la base social instituyente,-

disolución de la imposición heterónoma,- sino

también un modo posible que poseemos todos

los seres humanos para construir la vida que

deseamos. En ella todos los miembros de una

6 Folch. R. 1999. Diccionario de Sociología. Barcelona.

Planeta.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [4]

sociedad dada tienen igual dignidad política

ósea, ninguna diferencia de clase social influirá

sobre las capacidades racionales y morales de

juicio y deliberación, libertad y derechos lo

que admite la atribución igualitaria de poder

y capacidad para compartir la gobernabilidad

equitativamente, vale decir, para participar en

el proceso político de decisión7.

Octavio Paz8, acepto críticamente a la

democracia. Para él sus cimientos descansa-

ban sobre una creencia: “la capacidad de los

ciudadanos para decidir, con libertad y respon-

sabilidad, sobre los asuntos públicos”.

La libertad y la responsabilidad de las

y los ciudadanos son la condición básica no

sólo para enriquecer la discusión de la agenda

pública sino además, mecanismos para que

aquéllos ejerzan y defiendan sus derechos

políticos fundamentales9. Pero, para que la

Libertad como principio pueda cristalizarse en

instituciones y mecanismo democráticos la

existencia de un piso básico de Igualdad so-

cioeconómica entre todos los miembros de

una sociedad determinada debe generarse y

consolidarse (Fuentes, C. 2006)10

7 Bovero. M. 2000. Contro il governo del peggiori. Later-

za. Roma-Bari. op. cit. pp. 32. 8 Paz, O. 1995. “Itinerario”. Ideas y Costumbres. La

Letra y el cetro I. Obras Completas IX. México. FCE. op. cit. pp 51. 10

Fuentes, C. 2006. Democracia en Chile: Instituciones, Representación y, Exclusión. Documento preparado

¿Cómo creamos mecanismos o espacios

para la participación ciudadana dentro del

proceso de decisión política? ¿Cómo articula-

mos o equilibramos los principios éticos de

libertad e igualdad? Deberemos idear una

forma de gobierno o proceso de trasformación

socio-política que permitan un dialogo y la

conciliación entre las partes.

En las sociedades modernas del orbe

occidental el proceso de extensión de la de-

mocracia no sólo estriba en estrechar la rela-

ción entre las perspectivas representativas y

las participativas, sino que además mediante

el proceso de democratización. Entendida

como institución y ampliación del ejercicio de

procedimientos que permitan la participación

de los todos los interesados en cuerpos distin-

tos de los políticos (Bobbio, N. 1989)11.

Cabe consignar que la literatura distin-

gue la existencia de diversos criterios para

establecer modelos de democracia que de-

penderán de los objetivos trazados,- realzar un

escenario o problema específico,- que motiva

la creación de modelos normativos e empíricos

dentro ya sea de la democracia participativa o

bien de la representativa,- paradigmas de-

mocráticos tradicionalmente aceptados. Loca-

lizamos por el lado normativo al liberal, neo-

para el XXVI Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos. LASA. San Juan. Puerto Rico. 11

Bobbio. N. 1989. Liberalismo y Democracia. México. FCE.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [5]

republicano y, autónomo y, por el lado empí-

rico al representativo, participativo,-que inclu-

ye al deliberativo y directo,- y al radical. Antí-

poda a los señalados existen propuestas que

no intentan separaran los elementos en nor-

mativo o empírico sino que tratan por cons-

truir un continuum, aquí hallamos al modelo

liberal protector, pluralista competitivo o con-

sensual deliberativos...& (León Aravena, J.

2013)12

El primer estadio para alcanzar esta

democratización de la sociedad ha recaído en

la democracia política la cual, permitiría orga-

nizar y dirigir institucionalmente a la sociedad

desde el Estado con el fin de resolver desde

cómo y quién gobierna, las relaciones entre el

gobierno y la población hasta la canalización

de las demandas y conflictos sociales (Ga-

rretón, M. 1999)13. Por lo tanto, este régimen

político sería determinante y condición nece-

saria de lo que se designa como democracia

económica y, principalmente, como democra-

cia social14, que implica la reducción de des-

igualdades y la construcción de actores socia-

les autónomos con capacidad para movilizar y

hacer representar sus demandas. 12

León Aravena, J. 2013. La participación ciudadana en las Estrategias Regionales de Desarrollo. Tesis Doctoral. Universidad Autónoma de Barcelona. España. 13

Garretón, M. 1999. Igualdad, ciudadanía y actores en las políticas sociales. Revista de Ciencias Sociales (CI), núm. 9. Universidad Arturo Prat. Tarapacá. Chile. op. cit. pp. 42 14

Ver. Elementos de Teoría Política. Ed. Alianza. 1992 de Giovanni Sartori.

Desprendiéndose dos cuestiones rele-

vantes de lo anterior señalado, de una parte la

enorme distancia entre la política y la sociedad

civil dado que la democracia como concepto

es desarrollado en exclusivo, a nivel político y,

por la otra, la inercia por buscar y alcanzar una

“nueva forma” de democracia, más bien los

intentos solamente pretende arribar,-

proximal,-hasta aquéllos campos que tradicio-

nalmente han estado dominado por las elites

políticas y económicas.

Así señala Garretón (1999: 32): en

América Latina “La democratización ha sido

entendida en la memoria colectiva más como

un proceso de incorporación y constitución de

una colectividad,-democratización social,-que

como construcción de instituciones de gobier-

no,-democratizacion política. “(...)”La demo-

cratización ha sido vivida como un proceso que

unificaba los principios éticos de la libertad e

igualdad que hoy tienden a diversificarse en

dos procesos autónomos” (...)”Pero si en el

plano valórico-normativo sa ha producido un

equilibrio y reforzamiento mutuo entre ambos,

en el plano de los procesos, la democratización

política ha avanzado mucho más que la demo-

cratización social”(...)” sin que la primera haya

resulto todos los problemas de instalación y

consolidación, y menos los de calidad y pro-

fundización” . La cuestión no tan sólo pasa por

consolidar las democracias políticas Latinoa-

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [6]

mericanas,- concluyendo las transiciones des-

de regímenes militares-dictatoriales superan-

do los enclaves autoritarios y “amares” consti-

tucionales y, sobre todo, extendiendo las insti-

tuciones, mecanismos y prácticas democráti-

cas a todas las diferentes esferas sociales,-

sino por lograr que estás sean efectivas a obje-

to de neutralizar las estructuras de poder de

facto15.

Este nuevo mapa democrático definiría

tres tipos de lógica que a su vez, influenciarían

a los actores locales (Garretón, M. 2001)16; la

lógica política orientada a establecer y conso-

lidar la democracia como condición primera

para luego abordar cualquier otro tipo de de-

manda social; la lógica particular dirigida a la

obtención de beneficios individuales dentro de

la democratización social con la finalidad de

brindar legitimidad al funcionamiento del

régimen democrático y, la lógica globalizante

que concibiendo a la democracia como un

fenómeno multidimensional asociada a una

trasformación social más profunda crítica la

insuficiencia e incapacidad de los cambios ins-

titucionales de cara a la globalización.

La democracia y la democratización no

sólo se cierran en torno a la construcción de

instituciones de matriz socio-política que facili-

15

Garretón, M. 1999. Ibíd. pp. 44. 16

Garretón, M. 2011.Cambios Sociales, actores y acción colectiva en América Latina. Serie Políticas Sociales. CEPAL.

ten a su vez, la cristalización de las variantes

políticas, sociales y económicas incluyendo la

generación y el fortalecimiento de procedi-

mientos óptimos para la canalización de las

demandas, problemas, anhelos de la sociedad

civil sino que, concomitantemente, van más

allá para inscribirse dentro de un proceso so-

cio-histórico de construcción política de la

sociedad.

2. EL ROL DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN ES-

TE NUEVO JUEGO DEMOCRÁTICO.

He venido señalando que los procesos

latinoamericanos de democratización,-

iniciados en su mayoría a finales de la década

de los ochenta e inicio de los noventa con el

cierre de los gobiernos militares-dictatoriales-,

giraron en torno a la recuperación y consolida-

ción de la institucionalidad política a objeto de

otorgar grados aceptables de legitimidad a las

decisiones y acciones estatales post-régimen,

las cuales se focalizadas, fuertemente, en las

transferencia de recursos para palear las nece-

sidades de subsistencia inmediata de la pobla-

ción. La reforma, la modernización y la apues-

ta por la sociedad civil como agente conductor

protagonista caracterizaron a este nuevo estilo

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [7]

gubernamental democrático (Boisier, S.

1997)17

No resulta innecesario, detenerse en las re-

flexiones de Touraine18 acerca de la democra-

cia y sus nuevas ocupaciones pues, nos condu-

cen a pensar que no estamos ya en presencia

de una única modernidad, sino de una moder-

nidad atomizada configurada por grupos y

organizaciones de base diversa que tiene tanto

una visión como fines propios alejados del

trinomio Estado/clase política/mercado, antí-

poda al ese actor social articulado en movi-

mientos sociales amplios y sólidos con miras a

producir un cambio social. Aspecto relevante

dado que nos revela que el ciudadano ya no

pretende disponer de derechos políticos, civi-

les o sociales sino que reclama participar con

igual cuota de poder en las decisiones e inter-

cambios propiciados por la sociedad del cono-

cimiento19. Es lo que Touraine llama por sujeto

refiriéndose al esfuerzo de personas naturales

y organizaciones colectivas por ser actor (es)

con un carácter distinto ya a lo estatal y dife-

rente a lo privado. De cara, a este cambio en la

perspectiva del modelo político del Estado,

transitando desde un centralizado autoritario

17

Boisier, S. 1997. Sociedad Civil, Participación, Conoci-miento y Gestión Territorial. Documento 97/39. Serie Ensayos. ILPES. op. cit. pp. 1 18

Ver. Igualdad y Diversidad. Las nuevas tareas de la democracia de A. Touraine. 1998. FCE 19

Ver. Desarrollo Territorial y Descentralización. El desarrollo en el Lugar y en las manos de la gente de S. Boisier. 2004. Revista Eure. Vol. XXX. N°90. Chile.

hacia otro de corte democrático, cabe pregun-

tarse ¿Cuáles serán los espacios en los que este

proceso de darse? ¿Qué necesitamos y cómo lo

llevamos a la práctica?

La lógica apunto, como condición primera

viable, a la concesión y/o devolución de las

capacidades autónomas a las diferentes orga-

nizaciones funcionales y/o territoriales consti-

tuyentes de la sociedad civil. Este binomio

concesión/devolución coincidió con el proceso

de Descentralización política, territorial y ad-

ministrativa20. Como una demanda social

histórica, la descentralización se trasformo en

una oferta política del Estado justificada pri-

mero desde el ámbito económico,-la competi-

tividad nacional dentro de la globalización del

mercado era imposible de alcanzar sobre es-

tructuras decisionales altamente centraliza-

das,-y luego, secundariamente desde el políti-

co21,- para manejar la cuestión de la goberna-

bilidad con énfasis en la distribución del po-

der, tanto por la elección directa de autorida-

des como por la delegación de autoridad ad-

ministrativa y recursos22. Concito bastantes

expectativas. La reforma ampliaría la plurali-

dad y la representatividad política acercando

las estructuras del gobierno y la toma de deci-

siones al ciudadano favoreciendo el accounta-

bility, la trasparencia en la gestión e incre-

20

Boisier, S. 1997. Ibíd. op. cit. pp. 3. 21

Boisier, S. 1997. Ibíd. pp. 4. 22

Mascareño, C. 2009. Ibíd. pp. 1.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [8]

mentando la efectividad en la localización de

los bienes y servicios públicos (Finot, I. 2001)23

promoviendo el desarrollo local, democrati-

zando los procesos sociales, aumentando la

participación junto a la reducción de la injusti-

ca y desigualdad socioeconómica (De Mattos,

C. 1990)24

Ya localizados aquí deviene la pregunta:

¿Qué deberemos entender por descentraliza-

ción? El término no ha sido definido de forma

unívoca pero es posible advertir una mayor

precisión en la conceptualización de la descen-

tralización y nociones afines,- antípoda a los

autores de habla alemana-, en la literatura

Latinoamericana e Inglesa. Rodríguez Seeger

(1995:92)25 indica que los autores latinoameri-

canos; entre los que cabe mencionar a Rufian

(1991), Abalos (1990) y Boisier (1990); distin-

guen entre deslocalización, desconcentración y

descentralización, mientras que los autores

ingleses; como Rondinelli & Cheema (1983),

Rondinelli et ál (1989); diferencian entre des-

concentración, delegación y devolución26.

23

Finot, I. 2001. Descentralización en América Latina: Teoría y Práctica. Serie Gestión Pública. ILPES. Santiago. Chile. pp. 18-24. 24

De Mattos, C. 1990. La descentralización ¿una pana-cea para impulsar el desarrollo local?. Estudios regiona-les. N° 26. pp. 56. 25

Rodríguez Seeger, C. 1995. Desarrollo Territorial y Políticas de Descentralización en Chile (1964-1994). Revista Eure. Vol XXI. N° 64. Santiago de Chile. 26

Ver. Rondinelli, D., Nells, J., G.-S, Cheema. 1983. De-centralization in Developing Countries: a review of re-cent experience. World Bank Staff Working Papers N°

La deslocalización referencia una variación

en la distribución espacial de servicios y bienes

correlacionable al concepto alemán Dekonzen-

tration, vale decir, desconcentración el mismo

que los autores latinoamericanos designan

como la trasferencia de competencias de deci-

sión y recursos a organismos de jerarquía infe-

rior por tanto, hablamos de un proceso verti-

cal de trasferencias. La desconcentración co-

bra relevancia espacial cuando el gobierno

central transfiere competencias a organismos

públicos subnacionales. En este caso los auto-

res alemanes utilizan la noción de Dezentrali-

sierung, para referirse a la descentralización

que, no obstante, la literatura latinoamericana

define como la transferencia de poder de una

institución a otra, sin que medie algún tipo de

dependencia entre ambas, ósea, hablamos de

una transferencia horizontal de competencias.

El terreno propio del proceso de descentrali-

zación y, bajo estos términos, sólo será admi-

sible si ambas instituciones gozan de persona-

lidad jurídica y recursos propios27, dando ori-

gen a tres modos fundamentales: funcional,

territorial y política28.

581. Serie Management and Development N°8. Was-hington. D.G 27

Ibíd. 28

Ver. Boisier, S. 1990. La descentralización: un tema difuso y confuso. documento 90/95. ILPES. Santiago. Chile. pp. 17-18.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [9]

Ahora bien, Von Haldenwang (1990: 62)29

sobre el esquema propuesto por Rondinelli &

Schmidt, distingue entre tres tipos de descen-

tralización: La administrativa, apunta a incre-

mentar los niveles de eficiencia en la apropia-

ción y asignación de los recursos, por medio,

del trasladado de funciones y competencias

desde la administración central hacia otras del

mismo nivel horizontal o a un ente subnacio-

nal dentro de la administración del aparato

estatal; la política se dirige a ofrecer posibili-

dades de participación mediante la transferen-

cia de poder político a la sociedad civil o a en-

tidades territoriales subnacionales; la fiscal

orienta su accionar al aumento de participa-

ción, por parte de los gobiernos subnacionales,

en los ingresos y gastos del gobierno central

sobre un esquema de financiamiento acorde

con las atribuciones, funciones y responsabili-

dades asignadas30 ; y, la económica enfocada a

limitar las funciones estatales de regulación

económica y de distribución social mediante la

liberación del mercado y, que incluye desde la

privatización de funciones públicas, compe-

tencias administrativas o de los medios de

producción hasta la desregulación legal o polí-

29

Von Haldenwang, C. 1990. Hacia un concepto poli-tológico de la descentralización del Estado en América Latina. Revista Eure. Vol. XVII. N°50. Santiago. Chile. 30

Horst, B. 2009. Fuentes de financiamiento, Gobiernos Subnacionales y Descentralización Fiscal. op. cit. pp 255. En Pensando Chile desde sus regiones. Von Baer, H (Edit). Ediciones Universidad de la Frontera. Chile. Mo-dalidad no incluida en la tipología propuesta por Von Haldenwang (1990).

tica del mercado confiriéndole competencias

decisorias, anteriormente controladas por el

Estado.

Oszlak, O (1997)31 propone que la relación

Estado-sociedad se sostiene en tres planos

cardinales: el funcional,- entendido como la

división del trabajo-, el material,- que com-

prende la distribución del excedente social,- y,

el de dominación que representa los recursos

de poder que puede movilizar ya sea el Estado

como la sociedad distinguiéndose una zona de

traslape que simboliza el espacio de su legiti-

mización. Desde aquí, la descentralización “a

secas” siempre será una cuestión de poder y

por ello, también un asunto político, pues no

sólo se trata de que el Estado lo ceda o lo

pierda sino que distribuya las relaciones de

poder territorialmente.

3. DE LA DIMENSIÓN POLÍTICA DE LA DES-

CENTRALIZACIÓN.

Si aceptamos que, el desarrollo político

territorial es función del interés real de la so-

ciedad civil por participar en la adopción de las

decisiones de interés, entonces el espacio polí-

tico del proceso descentralizador responderá a

la necesidad de vincular a la ciudadanía a las

decisiones públicas de índole colectiva, para

31

Oszlak, O. 1997. Estado y Sociedad: Las nuevas reglas del juego. UBA. Buenos Aires.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [10]

otórgales así, legitimidad y capacidad para ser

cumplidas con el propósito último de conferir

gobernabilidad al Estado y a los Gobiernos

subnacionales. Asimismo, Aghón & Cortes

(2000) sostienen que la consolidación y el

compromiso político-social de la ciudadanía a

través de la participación activa para resguar-

dar sus derechos políticos, civiles tanto como

individuales y colectivos será el espejo de la

legitimidad lograda por los representantes

electos.

En esta perspectiva, entonces, ¿En qué

consiste este eje político? Parafraseando a Co-

raggio (1997)32, en una reforma a los meca-

nismos de decisión política predominante y,

sobre todo, a la devolución a la sociedad de

parte del poder político transferido al Estado,

ya sea bien, perfeccionado e incrementando la

eficacia del modelo representativo o a través

de la participación ciudadana directa,-

permanente y transversal a toda esfera de

actuación estatal-, en los procesos de delibe-

ración, decisión y control. Propuesta, claro

está, que exige transcender los períodos elec-

torales e implica derribar mecanismos y pro-

cedimientos institucionales relacionados a la

concentración del poder político33.

32

Coraggio, J. L. 1997. La Descentralización. El dia des-pués..., Las dos corrientes de Descentralización en Amé-rica Latina. UBA. Buenos Aires. pp. 10-11. 33

Aspecto que envuelve tanto al monopolio por parte de los partidos políticos de la representación social

Está cuestión resulta ser cardinal, por-

que la descentralización política, al expresar

un principio de poder decisorio e incluso de

potestad legislativa34, no sólo radica en el

hecho de escoger directamente a las autorida-

des subnacionales, instancia que, por cierto,

constituye un aporte innegable como ejercicio

de la soberanía popular35, sino que más bien

la transciende para asociarse con el ejercicio

democrático, valga decir, con la introducción o

ampliación de espacios efectivos de participa-

ción y concertación de políticas públicas, me-

canismos de control ciudadano sobre la acción

gubernamental,- rendición de cuestas, accoun-

tability,- y, sobre todo, con la posibilidad de la

sociedad civil de ser,- como actor protagóni-

co,-parte del diseño, ejecución y seguimiento

de las decisiones sobre las estrategias adopta-

das para el desarrollo territorial.

La descentralización es una cuestión de

poder y, por ello, de política,-del arte de los

acuerdos,- al hablar de su dimensión política

no sólo referiremos a la transferencia subna-

cional de atribuciones de gestión,- administra-

tiva,- ni de responsabilidades financieras vin-

culadas al uso de los recursos públicos,- fiscal,- como el monopolio económico y político de los medios de comunicación social. Coraggio (1997) pp. 11. 34

Arnoletto, E. J. 2007. Glosario de conceptos políticos usuales. Ed. Eumednet. pp. 24. Consultado: 04-09-2015. Disponible para descarga en: http://eumed.net/dices/listado.php?dic=3 35

Hernández, L. 1993. La descentralización en el orde-namiento constitucional chileno. Revista Chilena de Derecho N°20. Santiago. Chile. pp. 548.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [11]

sino al poder de decidir autónomamente en al

menos algunas áreas de la política (Fernández,

I. 2009: 168)36

En el centralismo la deliberación y la

ejecución confluyen en un mismo órgano.

Dentro del paisaje latinoamericano, referire-

mos a él como un proceso político acumulati-

vo que halla su base explicativa mínima en la

forma en que el Estado Nacional se conforma

y consolida y, en las consecuencias sobre la

sociedad civil tanto de la distribución espacial

del régimen político como de la sociedad polí-

tica (Palma, E. 1984:4)37, producto directo de

la ausencia de una serie de trasformaciones

sociales, territoriales, políticas y religiosas de

orbita europea que solidificaron en una matriz

cultural históricamente autoritaria (Véliz, C.

1984)38.

El centralismo prevaleció por más de

un siglo en la región Latinoamérica. Alcanzan-

do su apogeo con el paradigma de la planifica-

ción central en la D’s de los 50 para concluir su

supremacía en 1982 con la crisis de la deuda

explica Finot (2001)39. Para el mismo autor el

36

Fernández, I. 2009. Construcción de Poder Político Regional: La Tarea principal de la descentralización. En Pensando Chile desde sus regiones. Von Baer, H (Edi-tor). Ediciones Universidad de la Frontera. Temuco. Chile. 37

Ver. La descentralización desde una perspectiva política. Documento CPRD D/90. ILPES/CENDEC. Brasil. 1983 de Eduardo Palma. 38

Véliz, C. 1984. La tradición centralista en América Latina. Barcelona. Ariel. pp. 152-162. 39

Finot, I. 2011. Ibid. pp. 11-14.

colapso del modelo centralista paso primero

por una crisis de eficiencia que se manifestó

primero en los grados progresivos de endeu-

damiento externo, en la inflación creciente y

en la multiplicación excesiva del aparato ad-

ministrativo que concomitantemente a una

extrema exclusión política, participativa y fuer-

tes dosis de corrupción y clientelismo conduje-

ron, luego, a una crisis de gobernabilidad y, a

la adopción de un nuevo paradigma económi-

co,-neoliberal,- que permitiera por un lado,

asegurar la provisión de servicios y la auto-

nomía económica y, por el otro, garantizar las

condiciones mínimas de desarrollo. El estilo

administrativo descentralizador como oferta

política estatal entra en escena, tal y como se

señalo y, veremos acotadamente a continua-

ción.

3.1.- UN BREVE RECUENTO NORMATIVO PA-

RA EL CASO CHILENO.

El transepto histórico descentralizador

chileno permite distinguir entre los intentos

políticos de carácter reivindicativo o reforma-

dor asociado a movimientos regionalista de los

de índole administrativo de aquéllos otros de

carácter administrativo o centrados en des-

concertar competencias y funciones para per-

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [12]

feccionar la estructura de funcionamiento gu-

bernamental (Montecinos, E. 2005: 445)40.

Los “ensayos constitucionales” del per-

íodo 1822-1833, a través, de una serie de leyes

que buscaron implementar un Estado federal

en Chile conforma en el primer intento por

descentralizar el poder. La normativa conced-

ía amplia autonomía para elegir por sufragio

popular a gobernadores y miembros del cabil-

do e implementaba asambleas provinciales

dotadas de autonomía legislativa41. Con la

Constitución política liberal de 1828, se con-

cluye el intento federal y, se ratifica el carácter

unitario del Estado. Un hito relevante en el

proceso descentralizador fue la promulgación

de la Ley de Comuna Autónoma en 1891 la

que otorgaba mayor autonomía de gasto y

poder político a las comunas42. La Ley se sos-

tuvo en vigencia hasta la promulgación de la

Constitución de 1925. En ella se establecía que

la normativa provincial y municipal sería com-

petencia exclusiva del gobierno interior quien

gozaba de todas las facultades y atribuciones

administrativas para gobernar. En 1935, se

establece la elección indirecta de alcaldes.

Durante el gobierno de Frei Montalva (1964-

1970) con la creación de la Oficina de Planifi-

cación Nacional,-ODEPLAN,- se introduce la

40

Montecinos, E. 2005. Antecedentes sobre la relación histórica centralismo y descentralización en Chile. Revis-ta Venezolana de Gerencia (RVG). Año 10. n°31. LUZ. pp 41

Montecinos, E. 2005. Ibídem. pp. 448-449. 42

Ibíd. pp. 452.

perspectiva regional en la planificación de las

políticas públicas43.

Luego del golpe de Estado de 1973, que

da inicio al gobierno militar, se decretan los

cuerpos normativos D.L N° 573 y D.L N°57544

con el fin de impulsar el proceso de regionali-

zación y desconcentración administrativa

autoritaria45 mediante la modernización de

estructura estatal bajo un modelo económico

de desarrollo socio-territorial46. La Carta políti-

ca de 1980,- en su texto original,- corrobora la

reforma político - administrativa propuesta

por la CONARA dividiendo el país en regiones,

provincias y comunas, pero resguardando el

poder decisorio en materia fiscal, administra-

tiva y política en el gobierno central, estable-

ciendo además que todas las autoridades ser-

ían designadas por el Presidente de la Re-

pública. El art. 111°,- quizá uno de los artícu-

los vigentes que impide una mayor descentra-

lización,- institucionaliza la doble funcionali-

dad del Intendente: en calidad de agente di-

recto del gobierno central que ejercerá sus

43

Ver. La Doctrina (Oculta) de la Descentralización Chilena. MIDEPLAN. Chile. 2001 de Sergio Boisier. 44

Sobre “Estatuto del Gobierno y Administración Inter-ior del Estado” y, “Regionalización del país”, respecti-vamente. Ambos decretos leyes fueron diseñados y ejecutados por la Comisión Nacional de Reforma Admi-nistrativa (CONARA) creada mediante el D.L N° 212 de 1973. 45

Ahumada, J. 1998. El proceso de descentralización, en Chile en los noventa. Presidencia de la Republica. Ediciones Dolmen. Santiago. Chile. pp. 93. 46

Ver. La vocación regionalista del Gobierno Militar. Revista Eure. Vol. XXVI. N°77. 2000 de Sergio Boisier.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [13]

funciones con arreglo a las leyes y órdenes

inmediatas del presidente y, en calidad de

principal en las tareas de administración re-

gional para lo cual, el art. 100° le consagra

amplias competencias y atribuciones, entre

ellas presidir el Consejo Regional de Desarrollo

(CODERES), órgano de carácter normativo,

resolutivo y fiscalizador encargado de hacer

efectiva la participación ciudadana regional ,-

art. 113°. El gobierno Provincial reside en la

figura del gobernador subordinado en el ejer-

cicio de sus funciones al Intendente. A nivel

municipal con la promulgación del D.L N° 25

de 1973 todas las atribuciones que a la fecha

correspondía a la Corporación de Regidores

son conferidos al Alcalde. Máxima autoridad

del municipio designado por el presidente

oyendo al intendente y subordinado al gober-

nador acorde al D.L 1289 de 1976. El mismo

decreto, cumpliendo funciones de asesora-

miento, formula la participación ciudadana a

través del establecimiento de los Consejos de

Desarrollo Comunal (CODECO) conformado

por las juntas de vecinos, centros de madres,

delegados de actividades económicas y jefes

municipales. La constitución de 1980 en su art.

107° dispone que las municipalidades sean

corporaciones de derecho público con perso-

nalidad jurídica y patrimonio propio lo cual,

se precisa con la sanción de la Ley Orgánica de

Municipalidades N° 18. 695 del 1988, que

asimismo revoca la designación presidencial

del Alcalde por la elección directa de los CO-

DERES a propuesta de los CODECO e incorpo-

rando una serie de modificaciones a este últi-

mo en materia de composición y atribuciones.

Con las reformas constitucionales de

1991 que impulso el primer gobierno de-

mocrático de Patricio Aylwin (1990-1994) se

realizaron promulgaciones diversas a la Ley

18.69547. Entre ellas, la designación de las

municipalidades como corporaciones autó-

nomas; fortaleciendo su independencia con

respecto a las demás instancias de la adminis-

tración, a excepción del control legal que ejer-

ce la Contraloría General sobre las funciones

comunales48; La elección por sufragio univer-

sal de alcalde y concejales; Los CODECO son

abolidos y sucedidos por un Consejo Munici-

pal de Concejales como órganos consulta y

representación de la comunidad y estable-

ciendo un consejo económico y social comunal

(CESCO) de carácter consultivo como un me-

canismo de participación de la sociedad civil.

En 1992 se promulga la Ley Orgánica

Constitucional sobre Gobierno y Administra-

47

BCN. Ley 19.097 de 1991. Modifica la Constitución política de la Republica en materia de Gobiernos Regionales y Administración Comunal. Con-sultada 27-07-2015. Disponible en http://www.leychile.cl/N?i=30464&f=1991-11-12&p= 48

Tutelaje normativo que afecta la capacidad autónoma y reacción legal de los municipios e indirectamente la participación de la ciudadanía en la gestión municipal. Ver. Baeza, R. 1994. La Contraloría General de la Repu-blica. Estudios Municipales. Santiago de Chile. pp. 121-136.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [14]

ción,-LOGCAR,- por D.L N° 19.17549 que si bien

no modifica la doble funcionalidad del inten-

dente señala en su art. 22° que el Gobierno

regional además estará conformado por un

Consejo Regional que actúa como órgano fis-

calizador de la labor del intendente, embesti-

do con facultades normativas y resolutivas en

materia de administración de recursos y políti-

cas de desarrollo regional. Las reformas muni-

cipales más relevantes en el período 1994-

2000 fueron la dictación en 1996 de la Ley N°

19.452 que entre otros establece mayor trans-

parencia mediante la elección directa y sepa-

rada de Alcaldes y Concejales mejorando las

capacidades de fiscalización de estos últimos

y, la Ley N° 19.602 del año 1999 que incorpora

reformas a la gestión, fiscalización y participa-

ción ciudadana. Con la aprobación de la Ley N°

20. 500 la participación ciudadana en la ges-

tión pública comporta un derecho como ve-

remos más adelante. La sanción al año 2012

de la Ley 20.390 introduce la elección por vo-

tación directa de la ciudadanía de los conseje-

ros regionales,-antes escogidos indirectamen-

te por los concejales comunales,- y la elección

por parte del mismo consejo del Presidente

del Consejo Regional,- cargo ocupado a esa

fecha por el Intendente.

49

BNC. Consultada 27-07-2015. Disponible en http://www.leychile.cl/N?i=30542&f=1993-03-21&p=

Resultaría incuestionable el hecho de

no aceptar el avance sustantivo realizados en

materia de descentralización política en las

últimas dos décadas más se debe consignar

que el desarrollo territorial regional sigue

supeditado a las directrices del proyecto polí-

tico del gobierno como también advertir en la

ausencia de mecanismos legales para la parti-

cipación de los municipios en las decisiones

concertadas en ámbitos gubernamentales su-

periores, lo que sumado a la imposibilidad de

reacción legal ante tales dictámenes supone

un sesgo a la eficiencia y eficacia en la gestión

y ejecución de las políticas públicas a su cargo

(Pressacco Chávez et ál., 2000: 355)50

4. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA DELIBE-

RATIVA.

La participación política, reúne varias

definiciones en torno suyo, una clásica aporta-

da por (Anduiza & Bosch: 2004:26)51 la declara

como cualquier acción de los ciudadanos diri-

gida a influir en el proceso político y en sus

resultados orientadas a la elección de cargos

públicos pasando por la formulación, elabora-

ción y aplicación de políticas públicas que es-

50

Pressacco Chávez et ál., 2000. Descentralización, Municipio y Participación Ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala. Coord. Huerta, M. Universidad Javeriana. Centro Editorial Javeriano. CEJA. Bogotá. 51

Anduiza, E., Bosch, A. 2004. Comportamiento político y electoral. 2° Reimpresión (2009). Ariel. Barcelona. España.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [15]

tos llevan a cabo y, la actuación sobre las ac-

ciones que otros actores políticos relevantes

ejercen. Desprendiéndose de esta preposición

una distinción clara entre las formas conven-

cionales de las formas de participación política

no convencional52.

Los procesos electorales como la afilia-

ción a partidos políticos se localizan dentro de

la primera forma, entendiendo por tal a los

mecanismos tradicionales o legales de partici-

pación política53. Pero, tanto en estás como en

la acción política no convencional podremos

observar mecanismos de participación ciuda-

dana basado en el diálogo por ejemplo: una

protesta ilegal que deriva en una mesa de tra-

bajo formal. Por lo tanto, esta distinción no

nos aclara del todo el concepto de participa-

ción política. Pero nos advierte que ella impli-

ca, necesariamente, acciones a incidir en el

proceso político y en sus resultados. La parti-

cipación ciudadana plantea Parés (2009: 18-

19) 54 se sitúa en un rango amplio de prácticas

políticas o sociales propias de un modelo de

democracia participativa en contraposición al

modelo liberal-representativo circunscritas ya

sea, a las estructuras del Estado o bien, en

52

Ibídem. pp. 60. 53

Ver. Sabucedo, J. Participación política. En Seoane et ál. 1998. Psicología Política. Pirámide. S.S. Madrid Espa-ña. pp. 165-194. 54

Parés, M. 2009. Participación y Calidad Democrática. Evaluando las nuevas formas de democracia participati-va. Generalitat de Catalunya. Editorial Ariel. Barcelona. España.

torno a la sociedad civil, mediante las cuales,

la ciudadanía pretende incidir sobre alguna

dimensión de aquello que es público (Parés,

2009: 18). En esta perspectiva, la participación

ciudadana podrá ser tanto una acción colectiva

como individual55 en pos de un objetivo públi-

co que implica la asociación e integración ciu-

dadana en los procesos decisorios para hallar

“una sola solución” (Espinosa, 2009: 74)56,

desencajando de aquellas formas convencio-

nales de participación política. Mellado

(2001:20) introduce un influjo no electivo en el

proceso decisorio, al sostener que la participa-

ción ciudadana no se concreta sólo en el vo-

to,-como le hemos venido planteando,-sino

que contribuye a influir en las decisiones que

los gobernantes electos toman en nombre de

la sociedad.

La participación de la sociedad civil no

puede ser reducida a la concepción clásica de

ciudadanía ligada a una condición o status

legal,- “nacer” en una comunidad política par-

ticular,- sino más bien a la ciudanía como acti-

vidad deseable57 en que se transforme en su-

jeto activo de la gestión pública. Hoy, reque-

55

Dimensión discutida por Anduiza & Bosch (2004) no considerándola como una forma de participación políti-ca. 56

Espinosa, M. 2009. La participación ciudadana como una relación socio-estatal acotada por la concepción democrática y la ciudadanía. Revista de Investigación Social. Vol. 5. Núm. 10. 57

Ver. Cunill, N. 1998. La reinvención de los servicios sociales en America Latina: algunas lecciones de la ex-periencia. Seminario. “A reforma Gerencial do Estado”.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [16]

rimos votar, argumentar y negociar (Martí,

2006)58

Planteado en estos términos y, como

será pensada en este trabajo, la participación

ciudadana será una forma de participación

política mediante la cual y, por medio de me-

canismos procedimentales específicos, la so-

ciedad civil y el gobierno se relacionan con el

fin de perfeccionar la gestión de las políticas y

la calidad de la democracia. En este espacio

cada actor quiere y puede,-voluntad y digni-

dad política, respectivamente,- influir en las

decisiones públicas de acuerdo al marco nor-

mativo e institucional en que estas se desen-

vuelven (Palma, 1998)59.

Ahora bien, una cosa serán las modali-

dades y, otra cosa los procedimientos que

adopte la participación. En el primer compar-

timento las formas variarán acorde a dos fac-

tores claves, por un lado, en torno a los nive-

les y ámbitos en que recaiga la participación

y, por el otro, en el carácter de la intervención

ciudadana en las actividades y/o órganos

públicos (Cunill, N. 1991: 57)60. Asimismo, es

posible diferenciar dentro de los niveles y

58

Revisar. Martí, J. 2006. La republica deliberativa: una teoría de la democracia. Marcial Pons. Madrid. Barcelo-na. España. 59

Ver. La participación y la construcción de ciudadanía. Documento N°27. Universidad de Artes y Ciencias Socia-les. Chile. 1998 de Eduardo Palma. 60

Cunill, N. 1991. Participación Ciudadana: dilemas y perspectivas para la democratización de los Estados Latinoamericanos. CLAD. Caracas

ámbitos de intervención ciudadana un plano

asociado a la gestión pública y otro de índole

político en donde se inserta la participación.

El plano político coincide con la elabo-

ración de las decisiones de interés público e

identifica tres niveles escalares de participa-

ción61: 1) un nivel macro que referido al in-

terés general y al conjunto de la colectividad

global recae sobre los procesos que determi-

nan el orden público tanto político, social co-

mo económico; 2) un nivel intermedio que

tiene por objeto las políticas públicas de alcan-

ce sectorial o regional; y 3) la participación

base o nivel micro referidas a las políticas que

tienen por substancia las materias de interés

cotidiano de los individuos y colectividades

locales. La función de generar bienes y servi-

cios públicos tanto como de la serie de activi-

dades acciones individuales y asociativas de

apoyo a la misma, conforma el plano de la

gestión. Esta tipología entronca parcialmente

con el carácter que puede asumir la interven-

ción ciudadana, distinguiendo entre un modo

consultivo, resolutivo, fiscalizador o ejecutivo

de las acciones62.

Efectivamente, previo al modo consul-

tivo algunos autores identifican un nivel in-

formativo que si bien, no es catalogada como

forma real de participación se corresponde

61

Ibídem. op. cit. pp. 58. 62

Ibídem. op. cit. pp. 59.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [17]

con un requisito necesario para iniciar cual-

quier proceso participativo63. Como opinión o

manifestación de conocimiento, sin que ello

reporte obligación para quienes tomen las

decisiones, se expresa la participación asesora

o consultiva, planteada en estos términos

puede operar en la fase de planificación,- dia-

gnóstico, formulación,- en la definición de

políticas o en la implementación de aquellas

ya existentes. Los modos resolutivos y fiscali-

zadores, continuando con Nuria Cunill, impli-

can ambos participación decisoria en el tras-

curso de la actividad pública. Pero, mientras la

primera supone compartir el poder de decisión

sobre alternativas relativas a la formulación de

políticas, la segunda sólo involucra a los suje-

tos sociales en el control, corrigiendo o re-

orientando las acciones, sobre ellas. A diferen-

cia de estas dos modalidades, la participación

en la ejecución supondrá ser parte directa en

la realización de una actividad y/o en la pres-

tación de un servicio.

Distintas formulas institucionales para

ejercer estas modalidades de participación

existen que suponen la creación de órganos o

de procedimientos específicos64. La perma-

necía o no de los procedimientos dependerá

de su mayor o menos institucionalización. Por

63

Días, C., Uribe, A. 2013. Consejos comunales de la Sociedad Civil y Participación Ciudadana en la gestión municipal. ICAL. pp. 8. 64

Cunill, N. Ibídem. pp. 62-63.

ejemplo, las audiencias públicas, en general,

se corresponde con una vía mediante la cual

se ejerce el modo participativo consultivo. La

iniciativa popular y el referéndum poseen

mayor grado de institucionalización y suponen

la participación directa.

La participación puede requerir la con-

formación de órganos, ya sea bien, para la

ejecución de actividades o para concretar fines

consultivos o fiscalizadores, que pueden o no

estar insertados permanentemente dentro de

la estructura administrativa estatal, asumien-

do habitualmente la forma de consejos, comi-

siones o comités65. En este sentido Pressaco

(2000: 28)66, reconoce en el ámbito regional

desde Órganos deliberativos mixtos hasta

Consejos Consultivos para la planificación y el

desarrollo y, a nivel municipal desde Órganos

decisorios y de consulta directa.

4.1.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA LE-GISLACIÓN MUNICIPAL CHILENA.

De la Maza (2005: 147)67 señala muy

bien es estado de la cuestión antes tratada, en

los municipios chilenos. La institucionalidad

para el autor resulta homogénea a nivel país

65

Ibídem. pp. 65. 66

Pressacco, C. Descentralización, Municipio y demo-cracia: Claves del Debate. En Pressaco & Chavéz et ál., 2000. Ibídem. 67

De la Maza, G. 2005. Tan Lejos, Tan Cerca: Políticas Públicas y Sociedad Civil en Chile. LOM Ediciones. Chile.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [18]

lo que dificulta la posibilidad de organizar la

participación a cultura territorial de cada lo-

calidad, ejemplifica para el caso con los muni-

cipios rurales que al serles impuesto el modelo

urbano son enormemente perjudicados en su

autonomía.

En este orden de la idea Salvador Dana

(1962)68 sostiene que el municipio debe ser

abordado desde tres planos diferentes, el na-

tural o social vinculado a qué es y cómo es por

su naturaleza y como entidad social; el formal

o jurídico o cómo se considera que debe ser

en la legislación positiva y, el ideal o político

referido a cómo debiera ser el municipio para

satisfacer del modo más satisfactorio su pro-

pios fines. Propósitos que se justifican, al me-

nos, en la representación política de la comu-

nidad y en la prestación de servicios públicos

locales. La primera, para ser efectiva, ósea

para que el Gobierno Local colabore realmente

en la solución de los conflictos y estimule su

desarrollo dentro de un marco democrático,

requiriere que ella goce de un mínimo de au-

tonomía respecto a los demás poderes esta-

tuales en concreto, del poder ejecutivo, ins-

tancias gubernamentales administrativas y de

los gobiernos regionales. La segunda exige

necesariamente de una organización técnica y

68

Dana Montaño, S. Estudios de política y derecho mu-nicipal. Universidad de Zulia. Maracaibo. Venezuela. op. cit. pp. 26

económica eficiente y eficaz en términos ad-

ministrativos y económicos. La combinación

de ambos hará posible el impulso y la orienta-

ción del desarrollo armónico como la consoli-

dación democrática a escala local. Para preci-

sar una definición muy acertada la encontra-

mos en Quintana Roldan (1994)69. “La auto-

nomía municipal plena significa potestad para

darse sus propias cartas municipales, elegir sus

autoridades, organizar su gobierno, dictar sus

propias normas, administrar sus bienes y con-

ducir sus actividades financieras”

Retomando. Las singularidades y/o

propiedades territoriales, ya sean de índole

históricas, étnicas, culturales, lingüísticas, es-

tadísticas, socioeconómicas, tecnológicas...&

no comportan elementos definitorios en la

formulación de los modos participativos más

bien, la legislación chilena los incorpora de

facto y como meras consideraciones a la Or-

denanza de Participación Ciudadana para de-

finir las orientaciones que deben regir la ad-

ministración comunal, que consagra en su

Título IV, párrafo 1°, art°3, la Ley Orgánica

Constitucional de Municipalidades N° 18.695

de 1992 y modificaciones posteriores.

Instituyendo en el art. 94° la existencia

de un Consejo Comunal de Organizaciones de

69

Quintana Roldán, C. Derecho Municipal. Porrúa. México. pp. 185.

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [19]

la Sociedad Civil (COSOC) ungido como una

organización comunitaria de carácter funcional

y territorial integrado por las entidades comu-

nales de interés público, pudiendo ser parte

integrante del mismo, representantes de las

asociaciones gremiales, sindicales y otras vin-

culadas al desarrollo económico, social y cultu-

ral de la comuna, esto a partir de la promulga-

ción de la Ley N° 20.500 que deroga a los anti-

guos CESCO.

El art. 97° consagra la existencia de Au-

diencias Públicas reguladas por la Ordenanza

Municipal y, por medio de las cuales el alcalde

y el consejo conocerán acerca de las materias

que se estimen de interés comunal. También

normadas por la Ordenanza se norma la exis-

tencia, en su art. 98°, de la Oficina de Infor-

mación, Reclamos y Sugerencias, en la cual,

toda la información y documentos municipales

tienen carácter público estipulando además

que el Plan Comunal de Desarrollo (PLADECO),

el Presupuesto Municipal, el Plan Regulador

Comunal (PRC) con secciones correspondien-

tes más otras instancias como el Reglamento

Interno, convenios, concesiones y las cuentas

públicas deben estar disponibles permanen-

temente para la comunidad. La reforma a la

LOCM del año 1999 introdujo los Plebiscitos

Comunales en su art. 104°. Precisado en su

art. 99° por la Ley N° 18.695 establece que

podrá ser convocado con acuerdo del Alcalde y

del Consejo Municipal a requerimiento de los

dos tercios de del mismo, a solicitud de los

COSOC ratificada por los dos tercios de los

concejales en ejercicio o por iniciativa de los

ciudadanos, para resolver materias de admi-

nistración local vinculadas a inversiones espe-

cificad de desarrollo comunal, modificación del

PLADECO, del PRC o bien de otras de interés

para la comunidad local en la esfera de la ju-

risprudencia municipal. Algunas municipalida-

des han puesto en práctica otros mecanismos

no institucionalizados que dependen en gran

medida de la voluntad del alcalde entre ellos:

Las Consultas no vinculantes, Reuniones Pe-

riódicas e instancias de Consulta sobre inver-

siones70.

4.2.- LEY N° 20.500 SOBRE ASOCIACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN PÚBLICA CHILENA71.

Un mensaje del Ejecutivo durante el

gobierno del Presidente Lagos en el año 2004

y que recoge el trabajo realizado por el Conse-

jo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil es el

origen de esta normativa que finalmente fue

promulgada en el año 2011. La 20.500 intro-

duce una serie de correcciones al Título XXXIII

L.I del G.C, Ley N° 19. 419, Ley N° 19.575 y N°

70

Pressaco & Chavéz et ál., 2000. Ibídem. pp. 143-144. 71

BCN. Ley N° 20.500 sobre asociaciones y participa-ción en la gestión pública. Consultada 27-07-2015. Disponible http://www.leychile.cl/N?i=1023143&f=2011-02-16&p=

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [20]

18.593, desarrollando tres ejes fundamenta-

les: 1) genera un nuevo marco jurídico para la

asociatividad, 2) establece la participación

como un derecho ciudadano mediante la san-

ción de “normas de participación” y, 3) instau-

ra una nueva institucionalidad en los ministe-

rios y servicios denominada “Consejos Consul-

tivos de la Sociedad Civil” que a nivel munici-

pal se consagra en los Consejos comunales de

la sociedad civil (Días & Uribe. 2013:10)72

El cuerpo legal establece el marco del

derecho, sus límites y el rol del Estado en el

apoyo a la asociatividad. Reconociendo el de-

recho de toda persona a asociarse para alcan-

zar fines lícitos, con especial énfasis, en aque-

llas asociaciones sin fines de lucro y asociadas

al voluntariado que serán inscritas en un re-

gistro nacional y, que incluyendo aspectos

relativos a su constitución, modificación o di-

solución sobre la base de información remitida

por las municipalidades y demás órganos

públicos, estará a cargo del Servicio Nacional

de Registro Civil e Identificación. Los principa-

les aspectos que incluye en materia de gestión

pública participativa a efecto del derecho de

asociación es la facultad, garantizada en su

plena autonomía por los órganos estatales de

la administración, para crear organizaciones

con intereses sociales y culturales diversos

72

Días, C., Uribe, A. 2013. Ibíd.

que podrán asimismo conformar uniones, fe-

deraciones o confederaciones dentro del mar-

co normativo existente.

Con respecto, a la participación ciuda-

dana en la gestión pública está se agrega co-

mo un principio en la administración del Esta-

do en su art. 69°, reconociendo a las personas

el derecho para participar en sus políticas,

planes, programas y acciones efectuadas a

través de sus respectivos órganos administra-

tivos, para lo cual: 1) deberán proveer infor-

mación oportuna, completa y accesible por

medios electrónicos u otros, 2) fijar los modos

formales y concretos de participación ciuda-

dana,- personas y organizaciones-, en las esfe-

ras de su competencia, 3) dar cuenta pública

de su gestión y ejecución presupuestaria y, 4)

establecer Consejos de la Sociedad Civil de

índole consultivo conformado por integrantes

de Asociaciones sin fines de lucro que tengan

relación con la competencia del órgano res-

pecto. La Ley N° 18. 695 Orgánica Constitu-

cional de Municipalidad también se ve modifi-

cada: 1) se reemplaza el CESCO por el Consejo

Comunal de Organizaciones de la Sociedad

Civil cuyos representantes,-consejeros-, son

elegidos por la organización y no por el Alcal-

de, 2) se rebaja del 10% al 5% el porcentaje de

firmas requeridas para que la ciudadanía con-

voque a plebiscito comunal y, 3) consigna el

tipo de organización que debe ser informada y

Marco Conceptual y Normativo de Investigación [21]

consultada, las fechas y períodos en que tales

procesos se llevaran a cabo así como los mo-

dos mediante los cuales se desarrollara la par-

ticipación pudiéndose considerar la elabora-

ción de los presupuestos participativos todo

precisado en una Ordenanza de Participación

Ciudadana Municipal cuyo reglamento será

sancionado por el alcalde con aprobación del

Consejo Comunal.

La ley, confiere a los COSOC las fun-

ciones antes radicadas en los CESCOS: 1) In-

formar sobre el presupuesto de inversión

anual, el PLADECO y modificaciones al PRC, 2)

pronunciarse sobre la Cuenta Pública del al-

calde, cobertura y eficiencia de los servicios

municipales y, 3) interponer recurso de recla-

mación. Adicionalmente, agrega: 4) facultad

para pronunciarse sobre las materias de rele-

vancia comunal establecidas previamente por

el Consejo Comunal y, 5) los consejeros deben

informar al consejo de la sociedad civil acerca

de las propuestas al PLADECO, PRC o cualquier

materia de interés formulada por el alcalde o

Consejo, para recibir sus consultas y aprecia-

ciones. De igual forma, en su disposición pri-

mera, la Ley señala que los ministerios y servi-

cios referidos en el Título IV de la Ley N°

19.575 que en su párrafo 2° incluye a las mu-

nicipalidades, deben dictar la respectiva nor-

ma de aplicación general de los COSOC dentro

de un plazo de seis meses contado desde la

fecha de publicación de la normativa, es decir,

al 16 de agosto del año 2011.

II. CONTEXTO DE INVESTIGACIÓN

1. PREGUNTA Y OBJETIVO.

Esta investigación se delineó en torno a

resolver una pregunta de investigación: ¿La

democratización de los municipios implico

mayores grados de participación ciudadana

en el proceso de decisión política? Lo que re-

quirió definir un objetivo general a concretar:

i. Determinar la relación que existe en-

tre la autonomía política de los munici-

pios y la participación ciudadana en el

proceso de adopción de decisiones me-

diante el monitoreo de la implementa-

ción de la Ley N° 20.500 en doce comu-

nas de la región de Valparaíso.

El planteamiento del propósito preciso,

a su vez, de la identificación del marco teórico

y normativo mínimo que otorgara sustento a

los conceptos de autonomía política y partici-

pación ciudadana. Así, revisamos las nociones

de democracia y democratización, de la des-

centralización y su dimensión política e hici-

mos un breve recuento de su trayectoria en

Contexto de Investigación: Objetivos y Método [22]

Chile, a modo, de objetivo específico 1°. Asi-

mismo, reconocimos las diferentes modalida-

des e instrumentos de participación vigentes a

escala municipal, reflexionado acerca de la

participación ciudadana deliberativa, de su rol

dentro de la legislación y la Ley N° 20. 500,

como objetivo específico 2°. Ambos, desarro-

llados en extenso en el Título I. Ahora bien, es

el turno de enfocarnos a la concreción del es-

pecífico 3°:

ii. Evaluar el nivel de cumplimiento de la

Ley N° 20.500 en 10 comunas chilenas

mediante la elaboración de una escala

sujeta a tres indicadores: Consejos Co-

munales de la Sociedad Civil, Ordenanza

de Participación Ciudadana e inclusión

de los cambios sancionados por la nue-

va normativa.

En mapa conceptual 1° anexado indica

los conceptos estructurales centrales que diri-

gieron la investigación.

2. MÉTODO

Entre el día 1° hasta el día 4° de mes de

Agosto del 2015 se consulto sobre diversos

aspectos de la Ley N° 20.500,- que deberían

haber sido incorporados en todos los munici-

pios del país-, a los treinta seis municipios que

conforman la región de Valparaíso73 a través

de solicitud electrónica, ejerciendo el derecho

de acceso a la información pública consagrado

en el art. 10°, inc. 1° de la Ley 20.28574 y, a las

disposiciones emanadas del Instructivo Gene-

ral N° 10 dictado por el Consejo para la Trans-

parencia durante el año 2011, que pueden ser

apreciados en la solicitud tipo dispuesta en el

anexo 2°.

El estudio tomo por muestra a todas las

respuestas emitidas por los municipios hasta

el 1 de Septiembre del 201575. La tabla N°1

indica la muestra considerada compuesta por

n=22 casos que representan el 22% de las co-

munas de la región. Asimismo, con base a los

argumentos señalados en el ítem 4.1, la mues-

tra comunal procedió a ser tipificada en rela-

ción a la clasificación propuesta por la Subde-

re 2005 con el objeto de reconocer proximal-

mente su grado de heterogeneidad territorial.

La propuesta distingue siete grupos,-

adjuntados en el anexo 3°-, siendo el 1° el más

débil y el número 7° al más fuerte incluyendo

73

En su territorio político-administrativo continental excluyendo del análisis a las comunas de Isla de Pascua y Juan Fernández. 74

BNC. Ley 20.285. Trasparencia y acceso a la Informa-ción Pública. Consultada el 15-07-2015. Disponible http://www.leychile.cl/N?i=276363&f=2008-08-20&p= 75

Plazo inferior al sancionado por la Ley que establece una extensión de 20 días hábiles más una prórroga de 10 días más, vale decir, hasta el 15 de Septiembre. Res-tricciones temporales ligadas a la concreción del estudio impidieron incluir las respuestas municipales recibidas fuera del plazo señalado.

Contexto de Investigación: Objetivos y Método [23]

un grupo de excepción asociado a comunas

con muy altos ingresos en base a dos varia-

bles: 1) número de población al Censo del

2002 y, 2) el grado de Dependencia al FCM76

n Comuna Tipo

1 Valparaíso 7

2 Villa Alemana 6

3 Los Andes 5

4 San Esteban 3

5 La Ligua 5

6 Papudo 1

7 La Calera 5

76

Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrati-vo. SUBDERE. 2005. Tipología: Herramienta base para el reconocimiento de la diversidad comunal-municipal. pp. 4-6, 34. Se debe consignar que una primera clasifica-ción por grupos estimo además 1) el grado de ruralidad y, 2) la pobreza comunal. Ambas variables fueron deses-timadas. La dependencia al FCM se mide en proporción a los ingresos por concepto de ingresos propios y los asignados por el FCM en base al SINIM 2003. Con res-pecto, a este último ítem se señala que los municipios en Chile reciben recursos de diferentes fuentes. Algunos ingresos son anuales y otros variables. Entre los prime-ros se encuentran los ingresos tributarios, correspon-dientes a impuestos territoriales, patentes municipales, permisos de circulación y otros; los derechos municipa-les (aseo, p.e) y, los recibidos a través del Fondo Común Municipal (FCM). El fondo es un mecanismo que tiene por fin la equidad fiscal y como función redistributiva la disminución de la desigualdad existente entre los muni-cipios, colaborando a que estos puedan proveer de bienes y servicios públicos a la ciudadanía. Se compone de aportes entregados por todos los municipios y, a su vez, cada municipio recibe una proporción del fondo recaudado, establecido por la SUBDERE, que se deter-mina mediante una fórmula de distribución. La expe-riencia chilena ha demostrado una fuerte dependencia de los municipios más pobres al FCM en comparación con sus ingresos propios permanentes (IPP). Para pro-fundizar más en la materia ver. p.e Javiera Bravo. 2011. Fondo Común Municipal y su desincentivo a la recauda-ción en Chile. Centro de Políticas Públicas. UC.

8 Limache 5

9 Nogales 4

10 Cartagena 4

11 El Tabo 2

12 Panquehue 2

13 Casablanca 4

14 Puchuncaví 3

15 Quilpué 6

16 Calle Larga 3

17 Petorca 2

18 Hijuelas 4

19 El Quisco 2

20 St. Domingo 2

21 Catemu 3

22 Llayllai 4

Tabla 1: Muestra Comunal de estudio

Tras realizada la categorización de la

muestra comunal por tipos, el segundo proce-

dimiento paso por definir una escala cualitati-

va que permitiera medir la variable de estudio:

Participación Ciudadana, desde las competen-

cias y atribuciones que la Ley N° 20.500 confie-

re a los municipios. La variable se operaciona-

lizó en tres dimensiones siguiendo los criterios

aportandos por Marín et ál 201277

1. Consejos Comunales de la Sociedad

Civil.

77

Marín, T., Mlynarz, D., Castro., W. 2012. Monitoreo a la normativa de Participación ciudadana y Transparencia municipal en Chile. Ciudad Viva, Fundación Avina y Uni-versidad Diego Portales. pp. 25-28.

Contexto de Investigación: Objetivos y Método [24]

2. Ordenanza de Participación Ciudada-

na.

3. Información e instrucción sobre la

Ley N° 20.500 y, las modificaciones que

introduce.

La escala utilizada reunió los siguientes

indicadores modificados por ítems y valor con-

signado:

1. Dimensión: COSOC

a. Existe un reglamento sobre los CO-SOC a nivel municipal.

Sí: 1

No: 0

b. Fecha de aprobación.

Hasta el 16-08-2011 (PL78): 2

Después del 16-08-2011: 1

No se ha aprobado: 0

c. Se utilizo el reglamento tipo propues-to por la Subdere.

Sí: 0

No: 1

d. Existe COSOC.

Sí: 1

No: 0

e. Fecha de constitución del COSOC.

Hasta diciembre del 2011 (PL): 2

Después de diciembre del 2011: 1

No se ha constituido: 0

78

Plazo Legal.

f. El COSOC se encuentra sesionando re-gularmente.

Sí: 1

No: 0

g. El COSOC tiene asignado presupuesto por glosa del presupuesto municipal.

Sí: 1

No: 0

2. Dimensión: Ordenanza Municipal de Participación Ciudadana. a. Se han realizado modificaciones a la Ordenanza.

Sí: 1

No: 0

b. Fecha de modificación.

Hasta diciembre del 2011 (PL): 2

Después de diciembre del 2011: 1

No se han realizado: 0

c. Mecanismos de Participación Ciuda-dana incluidos.

Cabildos Vecinales: 1

Presupuestos Participativos: 1

Consultas ciudadanas: 1

Audiencias Públicas: 1

Mesas Territoriales: 1

Defensorías Públicas: 1

Plebiscitos: 1

Referéndum: 1

Otros: 1

Ninguno: 0

3. Dimensión: Información e instrucción sobre la nueva normativa y cambios que incluye.

Contexto de Investigación: Objetivos y Método [25]

a. Se ha desarrollado alguna capacita-ción a los funcionarios municipales.

Sí: 1

No: 0

b. Se ha desarrollado alguna capacita-ción a los dirigentes sociales.

Sí: 1

No: 0

c. Se ha desarrollado alguna capacitación a los vecinos de la comuna.

Sí: 1

No: 0

De esta manera se estableció una esca-

la de medición de la variable en función del

puntaje máximo a obtener por los municipios,

en tres rangos indicados en la Tabla 2°:

Variable: Participación

Puntaje Máximo 24 puntos

Rango Calificación

1-8 Baja

9-16 Media

17-24 Alta

Tabla 2. Escala de medición de la Participación Ciudadana en este estudio. Elaboración Propia.

El rango de participación baja se consi-

dera como el mínimo legal de cumplimiento

municipal en la implementación de la Ley N°

20. 500. La escala se aplicó a todos los munici-

pios que respondieron en forma completa a

todos los indicadores e ítem en las tres di-

mensiones.

Resultados [26]

III. RESULTADOS

1. TIPO DE RESPUESTAS RECIBIDAS POR TIPOLOGÍA DE MUNICIPIO.

Un acercamiento inicial en relación al cumplimiento de la Ley de Transparencia N° 20.285,

arrojó que de un total de 36 solicitudes de acceso a la información pública realizada en formado

digital vía internet entre los días 1° y 4°79 de Agosto del 2015, el 38.8% de los municipios se acogió

a prórroga mientras que el 61.1% conformado

por 22 casos respondió dentro del primer plazo

legal de veinte días. De estos últimos, como se

aprecia en el gráfico N°1, el 54.5% respondió de

forma completa la solicitud más el 45.5% pro-

porciono respuestas incompletas en al menos

uno de los ítems consultados, referidos en con-

creto a los indicadores N°1, ítems: 1.a, 1.b, a.c,

1.j; N°2 ítem: 2.b; y N°3 ítems: 3.a, 3.b, 3.c.

Consignado que, a pesar de haber reali-

zado la revisión exhaustiva de la información

electrónica expuesta por los municipios en el

banner de Transparencia activa en su numeral

10: Participación Ciudadana, que considero la

lectura de la Ordenanza vigente, mecanismos de

participación y, en algunos casos, el reglamento

del COSOC junto con sus actas de sección y resoluciones e incluyendo la revisión del enumeral 11:

presupuesto anual asignado, está resulto infructuosa impidiendo la inserción de los casos señalados

dentro de la muestra de estudio inicial.

La gráfica N°2 señala las doce comunas por tipo que remitieron respuestas completas: Val-

paraíso, Villa Alemana, Los Andes, San Esteban, La Ligua, Papudo, La Calera, Limache, Nogales, Car-

79

Las primeras solicitudes se realizaron el sábado 1° de Agosto. Día no hábil contabilizándose por lo tanto, el plazo temporal desde el 3° de Agosto.

12

10

Respuesta Completa Respuesta Incompleta

Tipo de Respuesta N=22 Municipios

Grafica 1: Tipo de Respuesta remitida por los municipios consi-derados. Elaboración Propia.

Resultados [27]

tagena, El Tabo y Panquehue. De estás el

33.3% corresponden al grupo 5, el 16.7% al

tipo 2, el 16.7% al tipo 4 y un 33.3% a los

grupos 1, 3, 6 y 7 en conjunto. Evidenciado

una correlación negativa entre la variable 1° y

4°, pues el 66.7% de los municipios se corres-

ponden con comunas asociadas a una menor

proporción poblacional y a una dependencia

alta a media al FCM. (Ver. Anexo N°4)

2. NIVEL DE CUMPLIMIENTO EN LA IMPLEMENTACION DE LA LEY N°20.500.

La construcción de la variable de Participación Ciudadana en la gestión pública municipal

según lo sancionado por la Ley N° 20.500, requirió de la construcción de tres dimensiones e indica-

dores asociados. Los resultados obtenidos como la evaluación integrada del nivel de cumplimiento

de la participación ciudadana en los municipios analizados se presentan a continuación.

2.1.-DIMENSIÓN CONSEJOS COMUNALES DE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (COSOC)

Se observa que el 91.7% de los Municipios (11 comunas) han aprobado los reglamentos que

rigen el funcionamiento y organización de los COSOC pero que en tan sólo el 75% (9 comunas) el

Consejo se encuentra constituido a la fecha sin partida presupuestaria pública en todos los casos

evaluados. Infringiendo el dictamen N° 53.748 del año 2007 emitido por la Contraloría General de

7

6

5

3

5

1

5 5

4 4

2 2

Municipios con respuestas completas

Grafica 2: Municipios con respuestas completas por tipología pro-puesta por la Subdere. Elaboración Propia.

Resultados [28]

la República que señala que los municipios deben asignar los recursos necesarios para el adecuado

financiamiento de los consejos mediante glosa específica fijada en el presupuesto municipal

anual80.

Comunas ¿Reglamento? ¿Existe COSOC? ¿Sesiona? ¿Presupuesto?

El Tabo SI SI SI NO

Calera SI SI SI NO

La Ligua SI SI SI NO

Limache SI NO NO NO

L. Andes SI SI SI NO

Panquehue SI SI SI NO

Papudo SI SI SI NO

S. Esteban SI NO NO NO

Valparaíso SI SI SI NO

V. Alemana SI SI SI NO

Nogales NO NO NO NO

Cartagena SI SI SI NP

Tabla 3: Respuestas municipales a los indicadores claves de la dimensión referida a los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil. Elaboración Propia.

Las respuestas emitidas por los municipios por ítem indicadas en la tabla N°1 señalan que a

excepción del municipio de Nogales (8.3%), todas las comunas han aprobado el funcionamiento de

los COSOC en un 91.7%. De estás el 16.7% lo hizo antes del 16-08-2011 y, el 75% fuera del plazo

legal, en todos los casos, según el reglamento tipo propuesto por la Subdere. Del 91.7% de comu-

nas con COSOC reglamentado solamente el 75% se ha constituido y sesiona con regularidad,

hablamos de las comunas de: El Tabo, La Calera, La Ligua, Los Andes, Panquehue, Papudo, Valparaí-

so, Villa Alemana y Cartagena. De estas comunas, el 25% constituyo los consejos antes de diciem-

bre del 2011 y el 50 % fuera del plazo legal. Los municipios de Limache y San Esteban, que si bien

establecieron reglamento de funcionamiento al contrario de la comuna de Nogales, no cuentan a la

fecha con consejo de la sociedad civil. (Ver Anexo N°5 Y N°6)

80

Pronunciamiento de la Contraloría General de la Republica de Chile N° 72.483 con fecha 21 de Noviembre del 2011 señalado en Marín, T., Mlynarz, D., Castro., W. 2012. Ibídem. pp. 17.

Resultados [29]

2.1.-DIMENSIÓN ORDENANZA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Sólo el 66.7% de los municipios en que el COSOC se encuentra conformado y seccionado ba-

jo un reglamento, correspondiente a las comunas de: El Tabo, La Calera, La Ligua, Papudo, Valparaí-

so y Villa Alemana, aprovecharon para modificar su Ordenanza de Participación Ciudadana; de los

cuales el 41.7% lo hizo dentro del plazo legal; más de la lectura realizada a las ordenanzas respecti-

vas solamente en los casos de las comunas de la Ligua y Valparaíso se advirtió reformas diferentes

a la inclusión de los consejos. Los municipios de Los Andes, Panquehue y Cartagena representando

el 33.3% no realizaron rectificación alguna. (Ver Anexo N°7)

A la luz de los municipios en su conjunto, la evaluación de los instrumentos de participación

ciudadana efectivamente sancionados en sus Ordenanzas se reúne en el gráfico N°3. Se observa

que los mecanismos más utilizados corresponden a los que la Ley N° 18.695 obliga a considerar,

esto es: Audiencias Públicas (100%), Plebiscito Comunal (100%) y, las Consultas Ciudadanas que

por cierto, llama la atención porque a pesar de constituir un requisito legal sólo el 33.3% de los mu-

nicipios las incluyen en sus ordenanzas.

Proporcionalmente en menor cuantía, por otro lado tenemos a aquéllos instrumentos que

dependen en exclusivo de la voluntad política de la autoridad comunal, que es el caso de los Cabil-

dos Vecinales (8.3%) considerado sólo por la comuna de la Ligua; las Mesas Territoriales o barria-

les (16.7%) presentes en

las comunas de Valparaíso

y la Ligua y, las Defensor-

ías Públicas (0%) que jun-

to al Referéndum (0%) no

han sido incluidos en las

Ordenanzas revisadas.

La Ley N° 20.500

en su art. 93° señala que

los Presupuestos Partici-

pativos resultan ser me-0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0

Cabildos

Presup. Participativos

Consultas

Audiencias Públicas

Mesas Territoriales

Defensoria Pública

Plebiscito

Referéndum

Otros

% de inclusión por comuna

Grafica 3. Mecanismos de Participación Ciudadana incluidos por las Ordenanzas comunales testeadas. Elaboración Propia.

Resultados [30]

canismos de participación susceptibles de ser incluidos en las ordenanzas comunales aún siendo

así, sólo el 25% de las comunas correspondientes a los municipios de La Calera, La Ligua y Villa

Alemana lo han incorporado efectivamente. Es importante mencionar que de las seis comunas

que señalaron haber realizado modificaciones a la ordenanza, salvo las anteriores, contemplan

formatos alternativos como “fondos concursables” o “subvenciones municipales” que tras su lectura

no corresponden al mecanismo de presupuesto participativo.

Asimismo se debe consignar que de todas estás comunas señaladas: 1) el 100% considera

como mecanismo de participación a las Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias y, En-

cuestas o Sondeos de Información y que sólo el 8.3% de la muestra representada por la Comuna de

La Ligua introduce como instrumento a la Cuenta Publica Participativa y el Derecho a Petición, re-

unidos todos bajo el ítem “otros” y, 2) el 100% de los municipios a la fecha no ha modificado el por-

centaje para convocar a Plebiscito Comunal desde un 5% a un 10% , con el cambio legal que la Ley

de inscripción automática y voto voluntario introduce a la Ley N° 20.500 el año 2012, por lo tanto,

en la práctica todas sus ordenanzas se encuentran desactualizadas.

2.3.- DIMENSIÓN DE INFORMACIÓN E INSTRUCCIÓN SOBRE LA NUEVA NORMATIVA Y CAMBIOS

QUE INCLUYE.

En relación a la última dimensión evaluada mediante el indicador: capacitación sobre los

cambios que introduce la Ley N° 20.500 en la gestión pública comunal, se observa que de los once

municipios que reglamentaron y constituyeron los COSOC el 54.5% que señalo haber efectuado

alguna capacitación a los funcionarios municipales siendo estas las comunas de El Tabo, Los Andes,

Panquehue, Valparaíso, Villa Alemana y Cartagena, mientras que y, dentro de este grupo, sólo los

municipios de Cartagena, Valparaíso y Villa Alemana (50%) indican haber realizado alguna capacita-

ción a los dirigentes sociales de las organizaciones territoriales y funcionales de su jurisdicción. Las

comunas de La Calera, San Esteban y Nogales no efectuaron instrucción alguna al personal munici-

pal empero si realizaron capacitación a dirigentes sociales. Salvo, el municipio de Cartagena ningu-

na comuna contemplo iniciativas de aprendizaje dirigidas a la comunidad vecinal, lo que sin duda,

dificulta el nivel de conocimiento de la Ley N° 20.500 entre las personas y, del derecho que en ella

se consagra.

Resultados [31]

2.4.- NIVEL DE CUMPLIMIENTO MUNICIPAL DE LA LEY N° 20.500.

Al aplicar la escala de cumplimiento de la Ley N° 20.500 a los doce municipios que confor-

man este estudio se observa que el 58.3% presenta un nivel de cumplimiento medio, mientras que

el 41.7% cumple con el mínimo legal. La espacialización de los resultados se adjunta en el mapa

N°5. El grafico N°4 indica los municipio catalogados con un grado de cumplimiento medio, de estos

el 71.4% obtuvo puntajes sobre los 14 puntos asociándose a tipologías comunales entre el nivel 5 al

7, exceptuando al municipio del El Tabo de tipo 2 que alcanzo 15 puntos.

El 28.6% restante obtuvo valores sobre los 10 puntos vinculados a los tipos 1 y 4. La gráfica

N° 5, señala las comunas con un nivel de cumplimiento bajo, referidas a los municipios de Limache,

Los Andes, Panquehue, San Esteban y Nogales. De estas, el 60% se vincula a los tipos comunales 5,

3 y 2. El 40% restante, esto es, el municipio de Limache de rango 5 y, la comuna de Nogales de tipo

4, obtuvieron puntajes entre 5 y 4 puntos.

15

14

15

11

15

15

12

2

5

5

1

7

6

4

El Tabo

La Calera

La Ligua

Papudo

Valparaíso

Villa Alemana

Cartagena

Tipologia Puntaje

Grafica 4: Comunas con un nivel de cumplimiento medio de la Ley N° 20.500. Elaboración Propia.

Resultados [32]

Los mayores de cumplimiento medio recaen en los municipios de El Tabo, La Calera, La Li-

gua, Valparaíso y Villa Alemana y, al contrario, la comuna de Nogales presenta en piso más bajo de

cumplimiento legal de la Ley N° 20.500. La tabla N° 4, reúne los puntajes alcanzados por los muni-

cipios evaluados.

Comuna Tipo Puntaje Calificación

El Tabo 2 15 Media

La Calera 5 14 Media

La Ligua 5 15 Media

Limache 5 5 Bajo

Los Andes 5 9 Bajo

Panquehue 2 9 Bajo

Papudo 1 11 Medio

San Esteban 3 6 Bajo

5

9

9

6

4

5

5

2

3

4

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Limache

Los Andes

Panquehue

San Esteban

Nogales

Puntaje Tipologia

Grafica 5: Municipios con un nivel de cumplimiento legal mínimo de la Ley N° 20.500. Elaboración propia.

Resultados [33]

Valparaíso 7 15 Medio

Villa Alemana 6 15 Medio

Nogales 4 4 Bajo

Cartagena 4 12 Medio

Tabla 4: Puntaje y nivel de cumplimiento a la Ley N° 20.500 por tipología comunal. Elaboración Propia.

Conclusiones [34]

IV. CONCLUSION GENERAL

Al concluir este estudio y, a modo de responder nuestra interrogante cardinal, debemos

consignar que los procesos de descentralización política y democratización conducidos por los

gobiernos a inicios de la década de los noventa no han gravitado sustantivamente en mayores

grados de participación ciudadana en el proceso de decisión política a escala municipal. Los cuer-

pos legales que dan soporte a la autonomía política regional y local han redundado más bien en un

tipo de participación instrumentalizada que en auténticos procesos de desarrollo político endó-

geno.

Aún es posible advertir un cierto nivel de centralización sobre las decisiones que condicio-

nan las relaciones interinstitucionales en los niveles subnacionales que debilitan la participación

ciudadana en la gestión municipal. Por ejemplo, ¿Qué tipo de incentivo tiene un alcalde represen-

tante de un municipio de menor tamaño y pobre para iniciar un proceso de gestión con amplia

participación ciudadana? ¿El alcalde corre algún riesgo con tal iniciativa?

Frente al diseño institucional subnacional creado a partir de la reforma del año 1992, podrán

suceder al menos tres cosas: 1) La llamada “incertidumbre fiscal municipal”, esto es que los pro-

blemas identificados dentro de un proceso participativo a nivel de diagnóstico y/o formulación, no

coincidan los con proyectos y recursos fiscales considerados a escala regional o nacional o bien,

que no se cuenten con los recursos fiscales propios para ejecutar tales proyectos definidos por la

comunidad, 2) ante esta situación muchos de los Alcaldes optan por un tipo de gestión “conserva-

dor” es decir, buscar negociar previamente los recursos en otras instancias subnacionales para po-

ner en marcha sus proyectos. Sólo una vez que el recurso ministerial o regional fue conseguido,

comprometido o asignado al municipio se busca el problema a resolver en la comunidad con inde-

pendencia sí es o no producto de un proceso de planificación participativa, 3) que con este estilo

gerencial de la gestión municipal, se ignoren por completo las reales demandas, problemas y por-

que no, sueños de la comunidad incentivando las relaciones de clientelismo, paternalismo y acti-

tud discrecional de los alcaldes y autoridades municipales atentando contra el derecho ciudadano

a participar, afectando a largo plazo la legitimidad y representatibilidad política del régimen muni-

cipal.

Conclusiones [35]

Estas situaciones quedan de manifiesto al evaluar el nivel de cumplimiento de la Ley N°

20.500 en los municipios abordados. En efecto, de los once municipios que ha reglamentado a los

COSOS sólo el 75% los ha constituido efectivamente, en todos los casos sin asignar recursos me-

diante glosa específica del presupuesto municipal para su funcionamiento regular.

A su vez, sólo el 66.7% introdujo reformas diferentes a la inclusión de los consejos en su Or-

denanza de Participación Ciudadana manteniéndose de facto los instrumentos de participación que

la legislación obliga a considerar desestimando discrecionalmente la incorporación de nuevos me-

canismos de participación como las Mesas Territoriales, Cabildos Vecinales o los Presupuestos Par-

ticipativos. Se evidencia la ausencia de promoción y fortalecimiento del capital político local. Más

bien, sólo se incorpora lo legalmente necesario.

La evaluación evidencio también que los municipios consignados con un nivel de cumpli-

miento medio en general se corresponden con comunas con grados de dependencia fiscal medio-

bajo con una mayor proporción de población que es el caso de Valparaíso, La Calera, La Ligua y

Villa Alemana, a excepción de las Comunas de El Tabo, Papudo y Cartagena que con un nivel de

dependencia alta al FCM lograron alcanzar niveles de cumplimiento aceptables en comparación

con las Comunas de Los Andes y Panquehue que catalogadas como municipio más fuertes según la

calificación de la Subdere (2005) sólo lograron el umbral mínimo de cumplimiento.

Anexos [36]

V. ANEXOS

1. Mapa Conceptual con las ideas centrales de la investigación.

2. Carta tipo de solicitud de acceso a la información pública enviada a los municipios.

Ilustre Municipalidad De

PRESENTE

ASUNTO: Solicitud de Acceso a la Información Pública. Ley N° 20.285.

Irma Fernández Sanhueza, en ejercicio del derecho de acceso a la información pública consagrado en la Ley N°

20.285 y, cumpliendo con los requisitos señalados en la Instrucción General N°10 dictada por el Consejo para

la Transparencia sobre el Procedimiento Administrativo de acceso a la Información vigente desde el 1° de Mar-

zo del año 2012, solicito la siguiente información. En virtud de la entrada en vigencia de la Ley N°20.500, sobre

Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, promulgada el 16 de febrero del año 2011, reali-

zo la siguiente solicitud de acceso a la información pública:

1. ¿Existe un reglamento de creación de los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil in-

corporada en la Ordenanza de Participación Ciudadana Comunal?. En caso de existir, solicito copia del regla-

mento respectivo.

2. En caso de existir un reglamento de creación de los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad

Civil. ¿Se utilizo el reglamento tipo propuesto y remitido a los municipios por la Secretaría de Desarrollo Re-

gional, SUBDERE, el año 2011?

Participación Ciudadana

Democracia Democratización

Desarrollo Local

Ley N° 20.500

Proceso Decisorio

Formas e Intrumentos

Autonomia Municipal

Descentralización Politica

Anexos [37]

3. A la fecha de la presente solicitud. ¿Se encuentra constituido el Consejo Comunal de Organizaciones de la

Sociedad Civil?. En el caso que se encuentre constituido, solicito que se incluya Acta de la Constitución.

4. En el caso que el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil se encuentre constituido a la fecha

de la presente solicitud. ¿ Se encuentra seccionando?. En el caso que se halle seccionando, solicito adjunte Ac-

tas de Sección.

5. ¿Tiene el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil recursos asignados mediante glosa es-

pecífica en el Presupuesto Municipal del año 2015?. En caso de existir, solicito adjuntar la glosa respectiva y

monto asignado.

6. En razón a la Ley N°20.500. ¿Se realizaron modificaciones a la Ordenanza de Participación Ciudadana, dife-

rentes a la inclusión del reglamento de los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil?. En el

caso de existir modificaciones, solicito indique la fecha de tales modificaciones, su contenido y adjunte la

última versión de la Ordenanza de Participación Ciudadana.

7. ¿Se ha desarrollado alguna capacitación a los funcionarios municipales sobre la implementación de la Ley

N° 20.500?. En caso de haberse realizado, se solicita copia del programa de capacitación y número de funcio-

narios capacitados.

8. ¿Se ha desarrollado alguna capacitación a los dirigentes sociales sobre la implementación de la Ley N°

20.500?. En caso de haberse realizado, solicito adjunte copia del programa de capacitación, duración, número

y, nombre y domicilio de la organización comunitaria representada por los dirigentes sociales capacitados.

9. ¿Se ha realizado alguna capacitación a vecinos (excluidos los dirigentes sociales de las organizaciones te-

rritoriales y funcionales)?. En caso de haberse realizado, solicito adjunte copia del programa de capacitación,

duración, número y, nombre y domicilio de los vecinos capacitados.

Solicito responder a cada una de las preguntas formuladas siguiendo la misma numeración.

Para efectos de cualquier notificación y respuesta, solicito enviarla al correo electrónico correctamente habi-

litado: e.irmafernandez@gmail.com

IRMA FERNÁNDEZ

Valparaíso. 03 de Agosto del 2015.

3. Valores de variables promedio por grupos propuesta a escala país por la SUBDERE 2005

G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7 G 8

1 43 56 50 74 42 50 16 4 2 2.621 7.400 12.287 20.324 40.681 112.825 273.730 163.265 3 86% 76% 71% 66% 59% 42% 39% 3% 4 74% 52% 50% 39% 29% 6% 1% 0%

Tabla 5: 1) N° de municipios del grupo, 2) Población Total, 3) FCM/IPP, 4) % Población Rural. G=grupo. G8=Grupo de Excepción.

ANEXOS. [38]

Anexo N° 4. Cartografía 1: Comunas que conformaron la muestra de estudio inicial y las comunas finalmente son aborda-das

ANEXOS. [39]

Anexo N° 5. Cartografía 2: Comunas que han reglamentado el funcionamiento y organización de los COSOC. Ela. Propia.

ANEXOS. [40]

Anexo N° 6. Cartografía 3: Comunas con COSOC constituido. Elab. Propia.

ANEXOS. [41]

Anexo N° 7. Cartografía 4: Comunas que realizaron reformas a sus Ordenanzas de Participación. Elb. Propia

ANEXOS. [42]

Anexo N° 8. Cartografía 5: Nivel de cumplimiento comunal de la Ley N° 20.500. Elab. Propia.

ANEXOS. [43]

ANEXOS. [44]