desarrollo territorial y descentralización. el desarrollo en el lugar y en las manos de la gente

7/25/2019 Desarrollo Territorial y Descentralizacin. El Desarrollo en El Lugar y en Las Manos de La Gente

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Sergio BoisierDesarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente

Eure, vol. XXX, nm. 90, septiembre, 2004, pp. 27-40,

Pontificia Universidad Catlica de Chile

Chile

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artculo

Revista eure(Vol. XXX, N 90), pp. 27-40, Santiago de Chile, septiembre 2004

Sergio Boisier*

Desarrollo territorial y descentralizacin. Eldesarrollo en el lugar y en las manos de la gente**

Abstract

This article offers a review of some decentralization related topics in Latin America, using a more conceptual

than empirical approach. In the first section, the ambiguity of the concept of decentralization, often confused

with desconcentration and/or delocalization, is described. The second section argues that centralism in Latin

America is a path dependent phenomenon, very related to our countries culture. The third section comments

current decentralization dynamics, linking them to four forces: Scientific and Technological Revolution, State

reform, civil society demands and neoliberalism privatization trends. The fourth section discuss the need of

structurating a new cognitive corp, in order to use efficiently the spaces opened by decentralization process,

improving territorial growth and development. The last section claims that the modernization of social

management of the territory must avoid 60s rationalist enlightenment.

Keywords:Descentralization, civil society, development, territiory, State, knowledge.

Resumen

Este artculo revisa algunos aspectos vinculados a la descentralizacin en Amrica Latina, desde un enfoqueconceptual ms que emprico. Una primera seccin observa la ambigedad del concepto de descentraliza-cin, a menudo confundido con desconcentracin y/o deslocalizacin. Una segunda seccin sostiene queel centralismo es, en Amrica Latina, un fenmeno dependiente de la trayectoria, muy ligado a la culturade nuestros pases. Una tercera seccin comenta la dinmica de la descentralizacin en la actualidad,asocindola a cuatro fuerzas: la Revolucin Cientfica y Tecnolgica, la reforma del Estado, las demandas dela sociedad civil y las tendencias privatizadoras del neo-liberalismo. La cuarta seccin discurre acerca de lanecesidad de estructurar un nuevo cuerpo cognitivo para usar con eficacia los espacios abiertos por elproceso descentralizador en el fomento del crecimiento y del desarrollo en el territorio. La quinta y ltimaseccin previene acerca de la necesidad de modernizar la gestin social del territorio sin volver a caer en eliluminismo racionalista de los 60.

Palabras clave:descentralizacin, desconcentracin, sociedad civil, desarrollo, territorio, Esta-do, conocimiento.


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Sergio Boisier

Creo que la extrema centralizacin del poderpoltico acaba por debilitar a la sociedad y, a lalarga, al propio gobierno. Pero no niego que unafuerza social centralizada est capacitada paraejecutar fcilmente, en tiempos y lugares dados,

grandes empresas.

Alexis de Tocqueville, La democracia enAmrica.

1. La ambigedad intrnseca de ladescentralizacin

Es muy certera la reflexin del abogado, di-plomtico y poltico francs del siglo XIX,a quien muchos consideran el padre de la

descentralizacin occidental, si se entiende que elpar centralizacin/descentralizacinno confi-gura un par estrictamente dicotmico, sino msbien uno en el cual sus polos representan los extre-mos de un arco de situaciones en que cada posiblepunto intermedio es una combinacin de ellos queresponde a un determinado contexto histrico,y que es funcional a ese contexto y no a otros. Comolo afirma Work (2001), la descentralizacin no esuna alternativa a la centralizacin (30).

Si se comparte la afirmacin anterior se dara ungran paso hacia la desmitificacin del proyecto des-centralizador: ni pensamiento voluntaristacomose suele calificarlo desde una izquierda anclada en elpasado, ni deus ex machinade la democracia y deldesarrollo, como se le presenta desde el otro extre-mo ideolgico. La combinacin o proporcinureade centralizacin y descentralizacin depen-de del alcance del siempre cambiante contrato so-cialentre el Estado y la sociedad civil, contratosocial, dgase de paso, extremadamente feble en

Amrica Latina, por debilidad congnita de uno delos firmantes, la sociedad civil.

La descentralizacin es un concepto tanto teleo-lgico como instrumental. Es fin y medio simult-neamente y ello ha contribuido a un cierto nivel deconfusin conceptual en el debate descentralizador(Boisier, 1991).

En particular, y bajo el frondoso rbol polticodel liberalismo, especficamente en la corriente ideo-lgica originada en la matriz doctrinaria del huma-nismo cristiano (del catolicismo social, como se ledenominaba dcadas atrs), la descentralizacin

societal representa la aplicacin en la prctica del prin-cipio poltico de subsidiaridad, de acuerdo al cualcada organizacin social es competente para inter-venir sobre su propio mbito (funcional o territo-rial), transfiriendo hacia arriba slo aquello que elbien comn o la tecnologa establezca como res-ponsabilidad del ente mayor. Entindase, en estemarco, la subsidiaridad como indisolublementeapareada con el principio moral de solidaridad,tambin tanto en el plano funcional como territo-rial. La subsidiaridad envuelve el reconocimientodel ser humano como persona humana en sudoble condicin de individualidad y sociabilidad,es decir, como sujeto de su propio destino logradosiempre en asociacin con otros; se es personahumana slo entre personas humanas. La soli-daridad, a su turno, es una expresin prctica delamor, en el amplio sentido en que HumbertoMaturana emplea este concepto, basado en el reco-nocimiento, entendimiento y cooperacin con elotro.

El entender la descentralizacin tanto como unacuestin instrumental as como finalista permiteexplicar su carcter inasible, su conversin en ban-dera de gobierno (que privilegia su dimensin ins-trumental) como de oposicin (privilegiando su

dimensin finalista), rara vez aceptada en su duali-dad (medio y fin al mismo tiempo).

En verdad la descentralizacin, por lo menosentre nosotros en Amrica Latina, se presenta comoun concepto de elevada ambigedad cotidiana, yaque es frecuente que se hable indistintamente dedescentralizacin o de desconcentracin; incluso aveces se confunde la mera deslocalizacin (el cambiode ubicacin geogrfica de un ente) con la descen-

*

Presidente-Ejecutivo del Centro de Anaccin Territo-rio y Sociedad (CATS), profesor Invitado del Instituto deDesarrollo Regional (IDER) de la Universidad de la Fron-tera, miembro del Consejo Cientfico del Instituto de Desa-rrollo Regional de Sevilla. E-mail: [email protected]

** Documento preparado originalmente para el Semi-nario Descentralizacin de sectores sociales: Nudos crticosy alternativas, organizado por los Ministerios de la Presi-dencia, de Educacin, y de Salud del Per y celebrado enLima, Per, entre el 9 y el 11 de abril de 2002. Recibido el15 de julio, aprobado el 2 de agosto.


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tralizacin, tal como se poda apreciar en Chile enrelacin al traslado del Congreso Nacional desdeSantiago a Valparaso.

Debe ser claro que aun cuando los procesos dedesconcentracin y descentralizacin se encuentrenfrecuentemente en un mismo continuo, el primerode ellos alude a una cesin de capacidad de decisindesde un nivel jerrquico dado a otro inferior den-tro del mismo organismo, tratndose en conse-cuencia de una cuestin interna que no requiere sinola voluntad del nivel jerrquico superior; el segun-do, la descentralizacin, supone la creacin de unente distintode aqul del cual se va a transferir capa-cidad decisoria, y ello a su vez supone la concesinde personalidad jurdica propia, de recursos y denormas propias de funcionamiento.

Puede agregarse todava, ya en el terreno propiode procesos de descentralizacin, que stos puedendar origen a tres modalidades puras de descentrali-zacin: (a) funcional, cuando se crea un ente conpersonalidad jurdica, normas y presupuesto pro-pio, estando su accionar limitado a una funcin,actividad o sector (por ejemplo, una empresa pbli-ca generadora de energa elctrica); (b) territorial,cuando se crea un ente con las caractersticas seala-das, de alcance multisectorial, pero cuya actuacinse restringe a un espacio poltico/administrativo de-finido (por ejemplo, un gobierno regional); y (c)poltica, cuando cumplidos los requisitos bsicos, lageneracin del ente deriva de procesos electoralespopulares, secretos e informados, como puede ser,por ejemplo, un Municipio. De mayor inters enesta ocasin resulta referirse a las modalidades mix-tas que se pueden concebir al combinar por pareslas tres anteriores, y de entre ellas la combinacin deuna descentralizacin simultneamente territorial ypoltica (un gobierno regional electo) es la de mxi-mo inters, siendo al mismo tiempo una sentida as-piracin en los pases de rgimen poltico unitario.

Por cierto, clasificaciones como la anterior son casitantas como autores (Cheema & Rondinelli, 1983;Finot, 2001, entre otros).

Otra cuestin, a mi juicio de la mayor importan-cia conceptual, es la siguiente. En gran parte deldebate cotidiano la descentralizacin es entendidafundamentalmente como una reforma de la admi-nistracin pblica, lo que en verdad en la prctica

vendr a ser simplemente una desconcentracin, in-cluso territorial, del aparato tecno-burocrtico de go-bierno; en otros casos la discusin sube de nivel y seinterpreta la descentralizacin como una reformadel Estado, envolviendo en este caso un cambio es-tructural en la articulacin del Estado con la socie-dad civil y en la distribucin espacial del poder, comolo fue en su momento, la puesta en prctica de la LeyOrgnica de Gobierno y Administracin Regionalde Chile (LOCGAR 19.175 de 1992); pocas vecesel debate alcanza el verdadero nivel en que hay queplantear esta cuestin, es decir, como un cambio es-tructural societal, que como tal involucra a todo el

tejido poltico y social de una nacin, un nuevo con-trato social. De nuevo, Work (2001) dice: La des-centralizacin es mucho ms que una reforma delsector pblico, de la administracin o delfuncionalismo. Envuelve el papel y las relaciones detodos los actores societales, sean gubernamentales,del sector privado o de la sociedad civil (30).

En los dos casos ltimos es clara la naturalezapoltica de la descentralizacin, ya que se trata deuna modificacin en el patrn de distribucin delpoder, el recurso colectivo por antonomasia. Porello tiene razn el constitucionalista venezolanoBrewer-Caras (1998) al sostener con energa el ca-

rcter poltico del proceso, saliendo al paso de quie-nes, por distintas razones, ven slo la dimensinadministrativa. Parte de este problema se explicaporque en algunos casos son las propias leyes fun-damentales las que en su articulado hablan de reg-menes unitarios con descentralizacin administra-tiva que la ley regular, como sucede precisamenteen la Constitucin de Chile y en la de Venezuela.

Inescapable resulta tambin una breve referen-cia a la relacin entre descentralizacin y democracia,relacin preada de ambigedad. En 1989 la ahoraextinta Comisin Presidencial para la Reforma delEstado de Venezuela (COPRE) publicaba un libro

titulado precisamente La descentralizacin. Unaoportunidad para la democracia (COPRE, 1989),al tiempo que en las postrimeras del rgimen mili-tar en Chile, en ese mismo ao, afirmbamos pre-cisamente lo contrario, al sostener en un artculo deprensa publicado por el diario El Sur (Concepcin,Chile, 1989) que la democracia era una oportuni-dad para la descentralizacin.Ambos ttulos sonigualmente verdaderos.


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Es casi evidente que una democracia madurasupone una amplia distribucin social del poderpoltico, o sea, supone una descentralizacin, peroes un error comn asignar causalidadesunidireccionales, como si un proceso necesariamentegenerase linealmente el otro, desconocindose elcarcter recursivo de ambos. Desde luego, en trmi-nos territoriales la transferencia de poder a regio-nes, por ejemplo, puede resultar completamenteantidemocrtica si en tales regiones no existe un re-ceptor socialmente adecuado, en cuyo caso el podertransferido slo reforzara estructuras oligrquicas yclientelsticas. De nuevo, una relacin entre descen-

tralizacin y democracia debe ser puesta en su con-texto histrico, porque en no pocos casos la centrali-zacin ha sido un requisito para precisamente darpaso posterior a una democracia descentralizada, sila centralizacin previa tuvo por propsito consoli-dar la construccin de un Estado/nacin, como po-dra ser el caso de Francia en Europa y de Chile enAmrica Latina. Como lo afirmaba desde la Presi-dencia de Francia F. Mitterrand, Francia ha tenidonecesidad de un poder fuerte y centralizado parahacerse. Ella necesita, hoy da, un poder descentrali-zado para no deshacerse (DATAR, 2000: 17).

Un demcrata incuestionable como Brewer-

Caras (1998) dice, refirindose al perodo inmedia-to a la cada de Prez Jimnez: La democracia nohabra durado una semana, fue necesario implan-tar la democracia con un sistema centralizado, demanera que el centralismoper seno es malo, fue elinstrumento que afianz la democracia.

Lo nico claro en esta materia es que la descen-tralizacin bien entendida es incompatible con re-gmenes autoritarios, sean de izquierda o de dere-cha. Ello porque la descentralizacin significa com-petir por espacios polticos, con la posibilidad pre-visible que la competencia sea ganada por sectoresopositores al gobierno autoritario, producindose

una incoherencia lgica inadmisible a priori yaposteriori. Quizs debido a ello es que el GeneralPinochet acostumbraba a decir durante su gobier-no que la administracin se descentraliza, el poderjams. A confesin de partes, relevo de pruebas!

Imposible dejar de mencionar la confusin, in-tencionadamente propalada por los centralistas aultranza, entre descentralizacin poltico/territorial

y federalismo, una cuestin que es agitada de tantoen cuando en Chile, aludiendo al supuesto peligroque para la concepcin del Estado unitario signifi-cara hacer de las regiones entes tanto territorial comopolticamente descentralizados en virtud de llegar-se, por esa va se dice, a un sistema federal ajenopor completo a nuestras tradiciones (como si enel siglo XIX no se hubiera propuesto y ensayadouna Constitucin Federal en 1826). El unitarismose muestra como un modelo sacrosanto, y elfederalismo se presenta como una perversa contra-partida. De nada sirve dar unas cuantas leccionessobre sistemas confederados, federados y unita-

rios, y menos an mostrar los varios ejemplos depases que se declaran como constitucionalmenteunitarios y territorial y polticamente descentraliza-dos al mismo tiempo, como Italia, Espaa y Blgi-ca en Europa o como Colombia en Amrica Lati-na.

2. El centralismo como fenmenodependiente de la trayectoria1

Amrica Latina posee una cultura centralista,en la expresin de Vliz (1984), como resultado,segn este autor, del hecho de no haber existido en

Amrica Latina cuatro grandes fenmenos socialeseuropeos: ni un cambio social como el provocadopor la Revolucin Industrial, ni un cambio polticocomo el provocado por la Revolucin Francesa, niun cambio religioso como el provocado por la Re-forma ni, finalmente, un sistema de reparto terri-torial del poder tal como el feudalismo. La ausenciade tales estructuras y procesos aunados a la moda-lidad de la conquista ibricahabra representadoel caldo de cultivo del actual centralismo latinoame-ricano. En tal marco general hay amplio espaciopara la diferenciacin entre pases.

A esta tesis hay que agregar un elemento a mi

juicio central, por lo menos en los pases de lavertiente andina. Me refiero al rgimen de

1 La expresin dependiente de la trayectoria es unaadaptacin del trmino ingls path dependence, muy utiliza-do en los estudios sobre capital social, y se refiere a laconstruccin histrica de ciertos procesos. En tal casoestos procesos se incrustan en la cultura. Vase Granovetter(1973).


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inquilinaje campesino, heredero de la encomien-da espaola. Tal rgimen, con no pocas caracters-ticas de la servidumbre de la gleba, someti a lamayora de la poblacin hasta bien entrado el si-glo XX a un tipo de relacin laboral rural tremen-damente dependiente de la sujecin servil del in-quilino al dueo de la hacienda, al punto de crear,en el imaginario campesino, la figura del padre-patrn, dueo de la hacienda, empleador, paga-dor y tambin proveedor de servicios (religiosos,comerciales, de salud, de educacin). Cuando estergimen se quiebra y ya en el tercer decenio delsiglo XX se inicia el intenso y sostenido proceso de

migracin rural-urbana derivado de la industria-lizacin incipiente, ste no se acompaa de unparalelo proceso de educacin cvica, que deberahaber enseado cmo enfrentar una vida urbanae industrial.

Puedo imaginar entonces a un campesino per-dido en la capital, parado en la plaza frente al Pala-cio de Gobierno, mirando sin ver y preguntndoseen su soledad: dnde est mi padre-patrn? Pue-do ver tambin que en ese momento se abre unaventana en Palacio apareciendo un burcrata, queobserva al campesino concluyendo que precisamen-te ah su buena suerte le ha colocado al frente un

cliente que lo ayudar a consolidar su clase emer-gente. Lo llama y le dice: yo soy ahora tu padre-patrn, slo que me llamars padre-Estado, por-que soy dueo del pas. As, limpiamente, lamentalidad dependiente rural dar paso, sin solu-cin de continuidad, a la mentalidad dependienteurbana, por ausencia de un proceso de socializa-cin. Me parece obvio que la dependencia deseacarnalmente al centralismoy a la inversa. Hayuna concupiscencia mutua.

Transformado entonces el centralismo en unfenmeno histricamente construido es fcil con-cordar en que ahora nos enfrentamos con una cues-

tin cultural, de difcil remocin.

Tal vez por ello el ex Presidente de Chile,Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1996), citaba en su li-bro Ideas para el dilogo democrtico precisa-mente a este autor: El destino del proyecto des-centralizador en Amrica Latina est condiciona-do al reconocimiento del carcter cultural de lacentralizacin y, por tanto, al carcter cultural de

su contrapartida: la descentralizacin. Esta presu-pone un cambio cultural, una modificacin delpatrn de alteridad tan propio de nuestra pobla-cin (siempre buscamos a otro, al alter, para quenos resuelva nuestros problemas) y ello significa[asumir] un modelo de comportamiento indivi-dual y social basado en la autorresponsabilidad yen la subsidiaridad. Pero no se cambia una cultu-ra por decreto, sino por enseanza y vivencia des-de la infancia. Desde la escuela primaria hay queensear a vivir descentralizadamente porque sim-plemente ello es desconocido en Amrica Latina(248).

La descentralizacin se puede crear por decretoo por ley en sus aspectos formales, pero no se pue-de sacar de la cabeza de la gente el centralismo me-diante idntico mecanismo. Hay pues, una granasimetra entre ambos desde el punto de vista desu construccin/deconstruccin.

3. La dinmica de la descentralizacin

La megatendencia descentralizadora no se ex-plica a s misma, ella es causada o empujada porotras cuatro fuerzas primarias que deben serdeveladas para entender la naturaleza misma de la

descentralizacin.

En primer lugar, la descentralizacin es em-pujada por la Revolucin Cientfica y Tecnolgica(RCT), la que operando principalmente mediantela microelectrnica (que ya da paso a la nanoelec-trnica), modifica profundamente el modo de pro-duccin industrial manufacturera, los sistemas decomunicaciones y los sistemas de transporte. Todosestos cambios se potencian entre s para crear unambiente ms favorable (a veces imprescindible) parala introduccin de sistemas decisorios descentraliza-dos.

En relacin a la produccin industrial es sufi-ciente observar el impacto sinttico ms importan-te de la RCT sobre ella: la actual posibilidad desegmentar un proceso manufacturero (anterior-mente considerado como una unidad linealmenteestructurada), tanto en trminos funcionales (dan-do lugar a varios sub-procesos) como territoriales(dispersando las fbricas en lugares discontinuos del


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globo)2 . Se configura el paso de la empresa indivi-dual y localizada en un punto a un conglomeradoen red con localizacin mltiple. Es claro que en talesquema de funcionamiento horizontal, los respon-sables de cada planta deben necesariamente dispo-ner de un amplio espacio de autonoma decisoria afin de ajustarse a la velocidad de la globalizacin, ypor tanto ser necesario introducir esquemas des-centralizados en el sistema de toma de decisiones delconglomerado3 .

En relacin a las comunicaciones, es obvio co-mentar que la RCT ha producido una reduccinbrutal en el costo de transmisin de datos e imge-nes, transformando el costo de la friccin de la dis-tancia, la antigua expresin de Walter Isard, en unanimiedad, y por tanto reduciendo significativamentela necesidad de integracin vertical y centralizacinasociada a los mecanismos cara a carade toma dedecisiones. Estar lejos o cerca ha perdido relevanciaen la actual geografa econmica, y si estar lejos signi-fica el beneficio de reduccin de costos laborales uotros, entonces la descentralizacin viabilizada porla tecnologa es extremadamente til.

De un modo similar, la RCT ha modificado enprofundidad los sistemas de transporte, reducien-

do costos, haciendo irrelevante la distancia geogr-fica en muchos aspectos. En el transporte marti-mo la introduccin del contenedor, de los sistemasde roll-on-roll-off, la integracin inter-modal y las re-formas laborales portuarias han bajado considera-blemente los costos, en tanto que en el transporteareo los aviones de fuselaje ancho, los motoresms eficientes y los sistemas ILS de aterrizaje y des-pegue han provocado efectos similares, y en el trans-porte ferroviario las nuevas tecnologas de trenes de

alta velocidad (TGV, AVE, Shinkansen, etc.) apun-tan en la misma direccin, sin mencionar siquiera latendencia a reemplazar el desplazamiento de mate-riales por el de informacin. Todos estos procesos, alreducir el costo de la distancia, facilitan eldescentramiento de actividades y la descentraliza-cin.

En segundo lugar, la descentralizacin es empu-jada por la reforma del Estado, al menos en AmricaLatina. Recuperada la democracia formal en todaAmrica Latina a comienzos de los 90, se ha tratadode no reimplantar el viejo estilo de ella reemplazn-dolo por un nuevo estilo que apuesta a la sociedadcivil como el nuevo y multitudinario agente con-ductor del proceso permanente de cambio. Somostodos nosotrosy no ya un agente nico (Estado,Partido, Iglesia, Ejrcito, Proletariado, etc.) quienconduce este proceso, y para que ello sea posible hayque devolver a las instituciones de la sociedad civil(todos nosotros) su autonoma histricamente per-dida (a manos del Estado principalmente), y elloequivale a la descentralizacin societal. Por tanto hayencima de la mesa social una oferta descentralizado-ra.

En tercer lugarla descentralizacin se alimenta

de una creciente demanda autonmica por parte deorganizaciones de la misma sociedad civil, especial-mente organizaciones de base territorial. Tal deman-da incluso puede transformarse en una patologadisolvente del propio Estado nacional, pero el he-cho es que estas organizaciones creen, legtimamen-te, haber alcanzado una mayora de edad y no estndispuestas a seguir aceptando que otros tomendecisiones que estn dentro de su mbito de control.Por tanto en la mesa social hay tambin una deman-da descentralizadora. Un punto a elucidar es preci-samente el cruce de ambas curvas, la de oferta y lade demanda.

En cuarto lugar, la descentralizacin es reforza-da en cierta manera por las tendencias privatizadorasvigentes. Hay que ser cuidadoso al explicar este as-pecto, que en el fondo es muy simple. Si el actoprivatizador permite el surgimiento de un nuevosujeto decisor independiente en el sistema o pas encuestin, por ejemplo, un inversionista extranjeroque no estaba presente o una agrupacin civil for-mada de manera ad-hocpara estos efectos, el resulta-

2 Los ejemplos empricos sobran: la fabricacin delautomvil Ford Escort en Europa (16 lugares diferentes

para elaborar partes y componentes), la fabricacin del avinAIRBUS (seis lugares), etc. Obsrvese la notable recupera-cin, a la luz de la RCT, de la antigua tecnologa suiza defabricacin de relojes, completamente horizontal y en red, sibien a una escala micro.

3Confunde a muchos especialistas el hecho de que estadescentralizacin se da la mano con otros procesos dentrodel mismo conglomerado: descentramiento (desplazamien-to territorial) de la cadena de valor y concentracin y centra-lizacin de ciertos segmentos estratgicos de esa misma cade-na.


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do es una ampliacin del nmero de decisores inde-pendientes presentes en el sistema y ello, desde elpunto de vista estricto de la teora econmica, signi-fica ampliar la descentralizacin4 . Si el actoprivatizador no genera esta situacin, la privatizacinprobablemente slo contribuye a aumentar la con-centracin de activos y su efecto descentralizadorresulta impredecible. Obsrvese de paso la asocia-cin lgica que surge entre neo-liberalismo (o elConsenso de Washington) y descentralizacin. Al-gn parecido con los procesos actuales en AmricaLatina?

Finalmente hay que agregar otra fuerza detrsde la descentralizacin y que tiene que ver con lalgica de la globalizacin: no se puede ser competi-tivo en el mundo actual con estructuras centraliza-das porque no poseen la velocidad requerida ahora.En otras palabras, la apertura externa de laglobalizacin obliga forzosamente a una aperturainterna de carcter poltico (Boisier, 1996).

4. Descentralizacin y territorio: unainterseccin para potenciar eldesarrollo y la democracia

Por una variedad de razones los gobiernos na-

cionales, normalmente altamente centralizados,sean federales o unitarios, estn transfiriendo di-versas funciones (y en menor medida los recursosnecesarios) a una multiplicidad de gobiernos sub-nacionales regionales, provinciales y sobre todomunicipales- bajo un imperativo que parece ser:ahora ocpese usted de hacer gobierno en su

jurisdiccin, transferencia que encuentra en prin-cipio una alegre recepcin en las propias entidadesterritoriales, que ahora demandan mayor autono-ma, como fue sealado. Oferta y demanda se cru-zan en el territorio y en la funcin. Hay que agregarque la expresin hacer gobierno resulta ahora casi

un sinnimo de hacer desarrollo.Tambin por otra variedad de razones los terri-

torios estn siendo revalorizados en la globalizacin(Boisier, 2001; Morgan, 2001; OECD, 2001), alpunto de convertirse paulatinamente en los nuevos

actores de la competencia internacional por capital,por tecnologa y por mercados, como tan claramentese observa en la Unin Europea. Es claro que parapoder competir con posibilidades de terminar enuna posicin ganadora, los territorios organizados,cualquiera sea su denominacin poltico-adminis-trativa, requieren de una autonoma impensable enel pasado reciente, autonoma slo concebible en elmarco de un proyecto nacional descentralizador.

La cuestin central radica en que el cruce de laoferta y de la demanda de descentralizacin territo-rial se realiza precisamente en un punto de encuen-tro en el cual confluyen, por un lado, el cambio enlas funciones de regulacin del gobierno nacional,en el sentido de reservarse ste de ahora en adelanteslo las funciones ms estrictamente nacionales(poltica monetaria, fiscal, comercial, marco de com-petencia, transparencia, etc.) entregando, como seseal, la funcin de fomentar el crecimiento y eldesarrollo a entes territoriales, y por otro, la percep-cin de los territorios (regiones, provincias, comu-nas) de ser ellos los responsables de activar los va-rios mecanismos que operan actualmente comofactores causales de su propio crecimiento y de sudesarrollo, y de su posicionamiento en laglobalizacin. Los territorios deben asumir un c-

mulo de responsabilidades sobre las cuales no tie-nen generalmente una acumulacin de prcticas his-tricas, en parte debido a la rapidez del cambio enla sociedad actual. Esta constatacin coloca, enel contexto de la actual sociedad del conoci-miento, la cuestin del conocimiento en el cru-ce mismo de la descentralizacin y del desa-rrollo territorial.

Surge entonces una tesis de enormes repercusio-nes: la gestin territorial conducente a provocar unmejoramiento en la calidad de vida de la gente, auna disminucin de las diferencias en esa mismacalidad de vida entre grupos poblacionales localiza-

dos en distintas partes del pas, a intentar colocar alterritorio en cuestin en una posicin ganadora5

todo lo cual presupone una descentralizacin efec-tiva- exige realmente crear un marco cognitivo nue-

4Como cualquier economista sabe, el mercado perfectode los textos es totalmente descentralizado.

5 Reducir las disparidades territoriales ex-ante tieneque ver con la equidad y con la libertad en un sentidoamplio. La caracterstica de ganador o perdedor delos territorios en el juego globalizador es mucho mscompleja que una mera posicin estadstica.


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vo, ya que el conocimiento que sobre estas cuestio-nes pudiese haberse creado en el pasado no sirve nien el presente ni menos a futuro, por obsolescencia6 .

Sostengo que este nuevo marco cognitivo, indis-pensable para respaldar una accin con probabili-dad de xito, incluye dos formas cognitivas: un co-nocimiento estructural, capaz de ensearnos que todoterritorio organizado es simultneamente un siste-ma, que es un sistema considerablementeabierto, yque es un sistema complejoen el sentido del para-digma de la complejidad; y un conocimiento fun-cionalque nos permita descubrir y entender lacausalidad y la dinmica contempornea de los dosprocesos de cambio social ms importantes para todoterritorio, el crecimiento econmico y el desarrollosocietal. Ello lleva a investigar cmo se articula unterritorio con los procesos globales que estn en mar-cha en el mundo (el nuevo entorno) y a descubrirlas causalidades contemporneas del crecimiento ydel desarrollo (el nuevo interno). La Figura 1 ilustraesta primera propuesta.

Hay que observar la magnitud de la tarea pro-puesta ya que no se trata slo de declarar, por ejem-plo en un documento que sea una propuesta dedesarrollo de un territorio, que efectivamente se tie-ne entre manos una cuestin sistmica, abierta y com-

pleja. Se trata de comprender el significado que estosconceptos tienen para la accin, y ello supone unverdadero reentrenamiento mental y un cambioparadigmtico imbricado en el propio sistema edu-cacional.

Si se razona ahora en relacin a la segunda co-lumna de la Figura 1, es decir, en relacin al conoci-miento funcional, es preciso comenzar por conocerla estructura del nuevo entorno, configurado, comose dijo, por una serie de procesos mundiales vincula-dos a la globalizacin. Este nuevo entornopara cual-quier regin se construye diariamente a partir de la

configuracin de tres nuevos escenarios: contextual(relacionado con los procesos de apertura comercialexterna y apertura poltica interna), estratgico (vin-culado al surgimiento de una nueva geografa alta-mente virtual y a nuevas modalidades de gestinterritorial) y poltico (modernizacin del Estado yreinvencin de los gobiernos territoriales). La Figura2 muestra estos conceptos.

El nuevo internobusca responder, como se in-dic, a preguntas que cuestionan acerca de culesson los factores que en la contemporaneidad deter-minan los procesos de crecimiento econmico y dedesarrollo en un territorio.

6 En varios de nuestros pases (Bolivia, Colombia,Chile, Per) aprendimos durante los aos 60 bastante acercade las estrategias de polos de crecimiento, derivando el co-nocimiento de prcticas exitosas o fracasadas. Se atreveraalguien a aplicar esta receta de industrializacin en el contex-to actual? Quedamos con un conocimiento obsoleto en nues-tro maletn de trabajo.

Figura 1.Tipos de conocimiento para la accin territorial.

Conocimiento Estructural

Debemos entender que toda regin es un siste-ma, que es adems un sistema abierto y que poraadidura es un sistema complejo.

Esto significa que se requieren verdaderos cam-bios mentales para analizar y para intervenir enuna regin.

Tenemos que aprender anlisis de sistemas y te-

nemos que pensar en trminos del paradigma dela complejidad

Conocimiento Funcional

Tenemos que entender cul es la estructura ac-tual (en la globalizacin) de los procesos de cam-bio en el territorio.

Hay que conocer el nuevo entorno (cmo se in-serta una regin en su medio externo) y el nuevointerno (cules son hoy los factores causales delcrecimiento econmico y del desarrollo societal).Siendo el primero exgeno y el segundo

endgeno, hay que tomar nota de los cambiosrequeridos en hacer gobierno


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NUEVO ESCENARIO

CO NTEXTUAL

NUEVO ESCENARIO

ESTRATGICO

NUEVO ES CENARIOPOLTICO

A PER TU R A

EX TER N A

A PER TU R A

IN TER N A

GLOBALIZACIN

DESCENTRALIZACIN

N U E V A O R G .

TER R ITOR IA L

N U EV A GESTIN

TER R ITOR IA L

MOD ER N IZ.

ESTA D ON U EV A S FU N C .

GOB. R EG.

PIV OTA LES

A SOC IA TIV A S

V IR TU A LES

CUASI-ESTADOS

CUASI-EMPRESAS

TERRITORIALIDAD

CONDUCCIN

ANIMACIN

P R O Y E C T O N A C I O N A L

Y

O R D E N A M I E N T O

T E R R I T O R I A L

P O L T I C A E C O N M IC A

N A C I O N A LD E M A N D A

E X T E R N A

C R E C I M I E N T O C O N C A M B I O

P R O A C T I V O

A C U M U L A C I N

DE

C A P I T A L

A C U M U L A C I N

DE

P R O G R E S O T C N I C O

A C U M U L A C I N

D E

C A P I T A L H U M A N O

El crecimiento econmico territorial dependeactualmente de la forma como opera una matriz deseis factores: la acumulacin de capital, la acumula-cin de conocimiento (progreso tcnico), la acumu-lacin de capital humano7 , el proyecto nacional ysu componente territorial (que asigna papeles estra-tgicos a cada territorio, afectando su sendero decrecimiento a largo plazo), el cuadro de la polticaeconmica nacional global y sectorial que premia y

castiga implcita y diferenciadamente el crecimien-to de cada territorio, y la demanda externa (exporta-ciones ms gasto de no residentes). Cuando estosseis factores se miran desde el punto de vista de los

agentes que operan detrs de ellos mediante susdecisiones, se concluye que el crecimiento econmi-co territorial es altamente exgeno, los actores se en-cuentran normalmente fuera de l y por tanto elgobierno territorial no puede controlarlos; a lo sumopuede influenciar sus decisiones, algo directamentedependiente de su capacidad de negociacin (par-cialmente basada en el conocimiento) y de su capa-cidad de promocin (tambin apoyada en el conoci-

miento). Obsrvese la Figura 3.El desarrollo societal, por su lado, presenta cues-

tiones de mucha mayor complejidad. Para empezar,

Figura 2.Nuevo entorno de desarrollo regional.

7Estos son los factores presentes en la moderna teoradel crecimiento endgeno basado en los rendimientos cre-cientes a escala.

Figura 3.Crecimiento territorial exgeno.


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ha cambiado por completo nuestra concepcin deldesarrollo, desde su inicio como un concepto prcti-camente sinnimo del crecimiento, hasta su inter-pretacin actual, como un proceso y un estado in-tangible, subjetivo, constructivista, vinculado a laposibilidad de crear en cada lugar y momento unclima, un contexto, una situacin o como se quierallamar, capaz de potenciar la transformacin del serhumano en persona humana, en su individualidady sociabilidad y en su capacidad permanente de co-nocer, saber y amar 8 .

A partir de esta re-conceptualizacin centradaen la persona humana y en su dignidad como tal (yello se relaciona con la superacin del hambre, deldesempleo y de la discriminacin, en la versin ini-cial de Dudley Seers), la bsqueda de los factorescausales del desarrollo se ha reorientado hacia unconjunto de ellos, mucho ms de carcter intangi-ble que material9 .

Vase la Figura 4 a continuacin.

Es claro que el desarrollo, aun concebido comoun producto intangible, no puede independizarsepor completo de la expansin permanente de unabase material (crecimiento), pero hay que rechazarcualquier tipo de causalidad lineal, jerrquica, entre

ambos; en particular debe rechazarse la receta neo-liberal: primero crecer y luego desarrollarse. Creo queno conocemos todava la articulacin exacta entrecrecimiento y desarrollo, y es posible que ella sea dealta complejidad, tal vez como un rizo matemti-co, y podra ser factible que al mismo tiempo suarticulacin en el tiempo est descrita por dos cade-nas sinoidales entrelazadas como el ADN, sugirien-do que a veces el crecimiento precede al desarrollo ya veces sucede lo contrario.

Tambin se comienza a entender que desatar unproceso de verdadero desarrollo, no slo de merocrecimiento, presupone una actitud mental colecti-

va positiva, lo que Hirschman llam decenios atrslas ganas de desarrollarse, y es cierto, comunidadesque sufren de una verdadera depresin, de unaanomia colectiva la Durkheim, generan espiralesregresivos de tipo econmico (en vez de crculos vir-tuosos) que imposibilitan el desarrollo10 . Como lodicen los publicistas, pensar positivo es parte de lafrmula del xito. En trminos de teora de sistemas,estamos hablando de fenmenos de pro-alimenta-cin de refuerzo, vulgo profecas auto-cumplidas.

Pero lo ms importante mostrado por la Figura 4tiene que ver con los conceptos de subsistemas gene-radores de complejidady con el decapital intangi-

Figura 4.Desarrollo territorial endgeno.

8Son muchos los nombres que han tenido responsabi-lidad en esta transformacin: Lebret, Seers, Furtado,Hirschman, Sen, Maturana, Gali, y tantos otros.

9Recursos morales (Hirschman), activos relacionales(Storper, Camagni), capitales intangibles (Boisier), etc.

10No en balde durante el ao 2001 en Chile se hablmucho acerca de una recesin psicolgica que pareceafectar al pas.

INTERACCIONESINTERACCIONES

UNA PROPIEDAD EMERGENTE

DE UN SISTEMA TERRITORIAL

ALTAMENTE

SINERGIZADO

SUBSISTEMAS

GENERADORES DE

COMPLEJIDAD

POTENCIAL

DE

CRECIMIENTO

GRADO DE

ENDOGENEIDAD

ACTITUD

MENTAL

COLECTIVA


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ble. El desarrollo es una emergencia sistmicao unapropiedad emergentede un sistema territorial quecontiene una muy elevada sinapsis y en el cual se haintroducido negentropa bajo la forma de sinergiacognitiva. Los subsistemas generadores de compleji-dad son slo enunciados ac por razones de espacio:el subsistema axiolgico, subliminal, decisional,organizacional, procedimental, deacumulacin11 .Por otro lado, y admitido, como se dijo, el carcterintangible del desarrollo (como el logro de un am-biente que potencia la transformacin de los sereshumanos en personas humanas, se recordar), se atie-ne a la lgica sostener que entonces sus factores

causales sern de igual dimensin, es decir, intangiblesy subjetivos. Como se puede mostrar que en casicualquier territorio organizado existe un amplio con-junto de tales factores y como ellos pueden ser some-tidos a un ejercicio taxonmico que entregue cate-goras relativamente homogneas en su interior, ellasson llamadas capitales intangibles. Boisier (1999)ha trabajado diez categoras: capital cognitivo, sim-blico, cultural, social, cvico, institucional,psicosocial, humano, y meditico. Estas variadas for-mas son o deben ser articuladas con fuerza ydireccionadas mediante el uso del capitalsinergtico12 , de manera de introducir un alto nivelde complejidad y sinergia en el sistema, pre-requisi-

to del desarrollo. En trminos operacionales se intro-duce ac la nocin y la prctica de un proyectopo-lticopara ejecutar esta tarea.

Por ltimo, la Figura 4 apunta a la necesidad deendogeneizarlos procesos de cambio (crecimien-to y desarrollo) en el territorio. En relacin al creci-miento econmico, ya descrito como altamenteexgeno, es imprescindible intentar introducir uncierto grado de endogeneidad, alcanzable mediantela negociacin y la promocin; en relacin a los capi-tales intangibles y al propio desarrollo, su carcterintrnsecamente endgeno debe ser potenciado per-manentemente. Como se dice en la propuesta estra-

tgica de la Provincia del Neuqun en Argentina,NEUQUN 2020, si el desarrollo es un productode la propia comunidad, no sern otros, sino sus

miembros quienes lo construyan (COPADE,1997).

El concepto de endogeneidad (Boisier, 2000a;Vzquez-Barquero, 2001, entre otros), muy a lamoda en crculos acadmicos, hay que entenderlocomo desplegado en cuatro planos sociales que seintersectan. En primer lugar, la endogeneidad debeentenderse como una creciente capacidad territorialpara optar por estilos de desarrollo propios y paraponer en uso instrumentos de poltica adecuados atales estilos13 ; como es claro, este plano deendogeneidad se asocia estrechamente a la descen-tralizacin. En segundo, la endogeneidad se en-tiende como una capacidad del territorio para apro-piarse de una parte creciente del excedente econ-mico generado all para ser reinvertido in situ(a finde dar soporte temporal a un crecimiento basadoen una matriz productiva ms y ms diversificada);nuevamente esta capacidad es una funcin directadel nivel de descentralizacin radicado en el territo-rio14 . En tercer lugar, la endogeneidad dice relacincon la capacidad del territorio para generar sus pro-pios impulsos de cambio tecnolgico, capaces demodificar cualitativamente su funcionamiento, unasunto asociado a la capacidad para establecer y po-ner en funcionamiento un sistema local de C & T.

En cuarto lugar, la endogeneidad slo es posible enel marco de una cultura productora de identidadterritorial, a partir de la cual los activos intangibles15

potencian la competitividad territorial.

No cabe duda alguna: en la sociedad del conoci-miento cambia o debe cambiar radicalmente la for-ma en que un territorio se plantea e interviene suspropios procesos de cambio crecimiento y desarro-

13Me parece importante subrayar que la mayora de lasregiones debieran mostrar posibilidades de desarrollo quese distinguen del estilo del pas. No se puede pensar endesarrollos mimticos reducidos a escala, pero no se meescapa el conflicto poltico que ello puede provocar, el quehay que canalizar positivamente.

14Es el territorio quien debe apropiarse del excedente,no importa si lo hace a travs del sector pblico, por la vatributaria, o del sector privado, por la va de utilidades nodistribuidas, o una combinacin de ambas formas.

15Concepto algo diferente a capitales intangibles. Losactivos intangibles, marcas, derechos de propiedad, deno-minaciones de origen, calidad organizacional, y otros, sondiscutidos en Morgan (2001).

11Una exposicin en detalle se encuentra en Boisier(2003).

12Una extensa discusin acerca de estos conceptosse encuentra en casi todos los ltimos trabajos del autor.


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Sergio Boisier

llo-, y ello va de la mano con una imprescindibledescentralizacin, cuya naturaleza y alcance exactosdependen ms de la casustica que de normas gene-rales.

5. Modernizar la gestin social delterritorio sin caer en unacademicismo estril

En la sociedad del conocimiento, lo ms im-portante es... el conocimiento! Como lo sostieneDror (1996), deben hacerse vigorosos esfuerzospara elevar el nivel de entendimiento popular en

relacin a temas complejos (123), y no hay temasocial ms complejo e importante que el propiodesarrollo. Tambin Stiglitz (2000) seala que elxito de una economa basada en el conocimientotambin requerir de una ciudadana altamente edu-cada, con fuertes habilidades cognitivas, y de unaefectiva red descentralizada de comunicaciones(103).

Ambos autores se refieren en definitiva a losnecesarios cambios en los modelos mentales conlos que trabajan los operadores del desarrollo,desde los agentes sociales de base hasta las msaltas autoridades polticas, y ello apunta a un sa-ber actualizado.

Pero no se trata de transformar a los agentes dedesarrollo en acadmicos, poseedores de un conoci-miento acabado y altamente abstracto, aunque la teo-ra, bien entendida, slo puede favorecer la eficienciade la accin. Tampoco se trata de caer nuevamente,como sucedi notablemente en los aos 60, en lailusin del racionalismo iluminista a ultranza, porquehacer gobierno, y de eso se trata, no depende slo deun adecuado conocimiento, sino de su adecuada com-binacin con el arte de la poltica.

Cunto conocimiento es necesario? La respues-

ta es en principio sencilla. Se requiere slo del cono-cimiento pertinente, es decir, de una cantidad deconocimiento capaz, como ya fue indicado, de per-mitir el surgimiento del pensamiento complejo ycontemporneoen el anlisis y en la accin en mate-ria de cambio territorial.

Claramente surge ahora una cuestinpraxeolgica, es decir, cmo se socializa un conoci-

miento pertinente? Mi sugerencia basada en mi ex-periencia apunta a la utilizacin del constructivismolingstico, es decir, el uso sistemtico de la palabra ydel discurso para simultneamente crear sujetos yrealidadeshasta generar una sinergia cognitiva16 ,que d paso al consenso y, mediante l, al poderpoltico, insumo indispensable para sacar la propuestadel gabinete de las utopas. Esto debe organizarsemediante el establecimiento de conversaciones so-ciales (conversaciones profesionalmenteestructuradas entre actores/sujetos).Como lo sealael PNUD (2000) en su Informe sobre DesarrolloHumano en Chile: Sin conversaciones, pblicas y

privadas, que tengan como objeto a la sociedad, nohabr aspiraciones colectivas. Esto significa que sernecesario fortalecer, por una parte, las dinmicas dela conversacin social [...] Al mismo tiempo, paraque la sociedad misma sea objeto de aspiraciones,debe afincarse el convencimiento de que la sociedades un objeto en construccin permanente y que susartfices son los sujetos concretos.

El paso desde la conversacin a la accin consis-tir entonces en la preparacin y ejecucin de unproyecto polticode cambio para el territorio encuestin17 .

Si el desarrollo (territorial) puede ser considera-do como una propiedad emergente de un sistema(espacial, social, econmico, tecnolgico, cultural)de alta complejidad, un proyecto concebido parahacer una verdadera ingeniera de las intervencio-nes territoriales debe inducir la intervencin en aque-llas cuestiones que sustentan una emergenciasistmica: conexiones, conectividad, recursividad,energa y otras, cuestiones todas vinculadas con lateora dinmica de sistemas, con la lgica difusa, conla irreversibilidad temporal y con el caos. Si esto esefectivamente as, hay que hacer una divisoria deaguas entre dos tipos de tareas que el rgano pol-tico territorial debe abordar: tareas de administra-

cin, que son normalmente cotidianas, rutinarias,

16Definida como una capacidad colectiva para alcanzarobjetivos colectivos democrticamente establecidos, capaci-dad basada en compartir una misma interpretacin acercade la estructura y dinmica de los procesos sobre los cualesser necesario intervenir. Vase Boisier (2000b).

17Cuya descripcin y comentario escapa al alcance deeste documento.


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de corto plazo y orientadas a cuestiones de ordenmaterial (para las cuales tambin es necesario unmejor conocimiento, por ejemplo, acerca de prepa-racin de proyectos, presupuestos, etc.), y tareas pro-pias de gobierno, ms sustantivas, ms estructurales,de mayor alcance temporal, ms innovativas, mspolticas porque tienen que ver con el poder y conrequerimientos extraordinarios de conocimiento.Aqu no cabe la rutina, como bien lo dice Hirschman(1999): Es verdad, el enemigo principal es precisa-mente la ortodoxia; repetir siempre la misma receta,la misma terapia, para curar tipos de enfermedadesdiferentes; no admitir la complejidad, desear redu-

cirla a toda costa, mientras las cosas reales son siem-pre un poco ms complicadas (111).

Finalmente, uno de los desafos ms importan-tes que enfrenta cualquier sociedad en desarrollo eslograr que ste se alcance a lo largo y a lo ancho de sugeografa y que su responsabilidad sea compartidapor la sociedad civil y por el Estado. Asociatividad esel nombre del juego, pero para jugar se exigir ahoraa los jugadores conocimientoy autonoma; no es unjuego para aficionados ni para subordinados. Comomuy bien lo dice una alta funcionaria de la DATARde Francia: La nocin de espaciohecho a sangrefra, reducida a sus caractersticas fsicas y abstractas,

poco a poco ha sido reemplazada por la nocin deterritoriohecho a sangre caliente, que se calificagracias a la accin colectiva de los trabajadores, de lascolectividades, de las empresas y de las administra-ciones (Pommier, 2001: 62).

Lo que est en juego es la democracia, lagobernabilidad, la gobernanza, y el desarrollo mis-mo en un marco institucional y cultural en el cualsea posible la diversidad dentro de la unidad, se-gn la frmula clsica de Eco (56) en El nombre dela rosa: Porque con tal sabidura el arte los habacombinado en armnica conjuncin, iguales en lavariedad y variados en la unidad, nicos en la diver-

sidad y diversos en su perfecto ensamblaje (56).

Nada de ello es posible sin colocar el esfuerzo dedesarrollo en su lugar y en manos de la gente, esdecir, nada de ello es posible sin una adecuada yflexible combinacin de descentralizacin y centra-lizacin. Hay que bajar a tierra la todava etrea dis-cusin sobre desarrollo!

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desarrollo territorial y descentralización. el desarrollo en el lugar y en las manos de la gente

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