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Área Desarrollo Humano e Inclusión Social XII
1XIIActualidad Gubernamental N° 60 - Octubre 2013
Desarrollo Humano e Inclusión Social
Área
XII
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cial
Autora : Lic. Rocío Mónica Vera Herrera*
Título : El Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh)
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 60 - Octubre 2013
Ficha Técnica
El Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh)
1. Introducción2. Principales normas reguladoras3. Consideraciones básicas sobre focalización4. Descripción general del Sistema de Focaliza-
ción de Hogares (Sisfoh)5. Objetivos del Sisfoh6. FuncionesespecíficasdelSisfoh7. El Padrón General de Hogares (PGH)8. Actores que intervienen en el Sisfoh9. Instrumentos de focalización10. Organización institucional11. El aplicativo “Consulta del Padrón General de
Hogares (PGH)”
Sumario
* Licenciada en Educación. Con maestría en Gestión y Adminis-tración de la Educación. Docente y consultora en educación y desarrollo humano.
1. IntroducciónEl denominado “Sistema de Focalización de Hogares” (Sisfoh) es considerado el más importante instrumento del Estado peruano para proveer información a los programas sociales sobre sus beneficiarios, es decir para la identificación y selección de sus beneficiarios. El presente artículo se ocupa de describir el marco conceptual y metodológico del Sisfoh, utilizando para ello la información consignada en la sec-ción Sisfoh exhibida en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas (www.mef.gob.pe).
2. Principales normas reguladoras• Resolución Ministerial N° 018-
2013-MIDIS (23.01.13) que de-
clara en proceso de adecuación lo dispuesto en la Ley N° 29951, sobre la organización, funcionamiento, procedimientos y actividades de la Unidad Central de Focalización (UCF) a cargo de la operación del Sistema de Focalización de Hogares – Sisfoh.
• Resoluc ión Min is ter ia l N° 143-2012-MIDIS (17.08.12) que aprueba la Directiva N° 005 – “Linea-mientos Técnicos para el Empadrona-miento Complementario orientados a la construcción del Padrón General de Hogares del Sisfoh”.
• Decreto de Urgencia N° 001-2012 (22.01.12) que transfiere al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social el Siste-ma de Focalización de Hogares (Sisfoh).
• Resolución Ministerial N° 342-2011-PCM (17.10.11) que aprueba la nueva Ficha Socioeconómica Única (FSU) a ser utilizada por el Sisfoh.
• Resolución Ministerial N° 042-2011-EF/15 (22.01.11) que aprueba la Directiva N° 001 – “Disposiciones para la Construcción, Actualización y Uso del Padrón General de Hogares del Sisfoh”.
• Resolución Ministerial N° 372-2005-PCM (19.10.05) que encarga a la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas (DGAES-MEF) la conducción de la Unidad Central de Focalización (UCF) e iniciar las acciones del Sisfoh en el menor plazo posible.
• Resolución Ministerial N° 399-2004-PCM (22.12.04) que crea el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) y aprueba su Directiva de or-ganización y funcionamiento. Asimis-mo, establece que la responsabilidad de la Operación del Sisfoh estará a cargo de la Unidad Central de Focali-zación (UCF).
• Resolución Ministerial N° 152- 2013-MIDIS (24.06.13),que aprueba directiva “Mecanismos de focalización geográfica para otorgar Clasificación Socioeconómica Temporal (CSET) a potenciales usuarios de programas sociales y de subsidios que adminis-tra el Estado, que no se encuentren registrados en el Padrón General de Hogares del Sistema de Focalización de Hogares”.
• Decreto Supremo N° 010-2013-MI-DIS (04.06.13), que establece criterios técnicos de aplicación especial para la asignación de la clasificación socioeco-nómica a potenciales usuarios del componente Beca 18 de Pregrado del Programa Nacional de Becas y Crédito Educativo.
3. Consideraciones básicas sobre focalización
3.1. Concepto de focalizaciónLa focalización es el conjunto de procesos a través del cual se concentran o dirigen los recursos públicos o privados hacia un centro o foco de la población (población objetivo) para aliviar o superar, según sea el caso, un problema determinado que los afecta y que se constituye en la finalidad del Programa Social que busca atenderlos.
El objetivo de la focalización es aumentar la efectividad del gasto social, asignando recursos a las personas que presentan las mayores carencias.
Son los Programas Sociales los que deben funcionar como herramientas temporales que ayuden a los peruanos más vulnera-bles a salir de la pobreza y les permitan insertarse en las cadenas productivas que impulsan el desarrollo del país.
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3.2. Propósito de la focalizaciónEl propósito del sistema de focalización es contribuir en mejorar la eficacia de los programas sociales. Las evidencias a nivel nacional e internacional permiten afirmar que los programas sociales mejor focaliza-dos y que utilizan los incentivos adecuados obtienen los mejores resultados.Las eviden-cias indican que si el incentivo se dirige a los más pobres, estos pueden acercar más pronto sus indicadores al de los no pobres.Para lograr que los incentivos en los más pobres sean eficaces, tenemos que empe-zar por aumentar la cobertura de los más pobres, es decir, lograr que estos tengan prioridad en el acceso a los beneficios de los programas sociales.Para que la focalización sea efectiva es necesario separar funciones: Por un lado, el sistema de focalización debe proveer un padrón con los potenciales usuarios y, por el otro, el programa social debe seleccio-nar a los beneficiarios de dicho padrón.Además, cada cierto tiempo el padrón debe ser actualizado. En Perú, será cada tres años a fin de reevaluar la pertinencia de mantener a un beneficiario en el programa.
3.3. Fases de la focalizaciónLa focalización separa funciones:• El Sistema de Focalización identifica a
los potenciales usuarios.• Los Programas Sociales seleccionan a
sus beneficiarios.Cada una de ellas está compuesta por fases o etapas, las que guardan estrecha relación, las cuales son:a) Etapas respecto del Sistema de
Focalización:- Construcción del Padrón General
de Hogares.- Determinar la calidad de vida del
hogar.- Identificar potenciales usuarios.
b) Etapas respecto de los Programas Sociales:- Seleccionan sus beneficiarios.- Recertificación de la elegibilidad
del hogar (cada 3 años).- Graduación.
3.4. Los indicadores de filtración y subcobertura
Los errores de focalización de los pro-gramas sociales suelen medirse por dos indicadores: filtración y subcobertura.Por convención se define “filtración” al porcentaje de personas que acceden a un programa social y no pertenecen a la población objetivo, y se define como “subcobertura” al porcentaje de la po-blación objetivo que no recibe la atención de un programa social pese a ser elegible.
La filtración es un “error de focalización”, clasificando a alguien que no cumple los requisitos considerándolo como pobre e incluirlo en una política social, malgastan-do los bienes del programa al no otorgarle lo necesario a los pobres o incrementando el dinero destinado para los programas sociales para conseguir el mismo resultado en la reducción de la pobreza. También es llamado “error de inclusión”.La subcobertura es un “error de focali-zación”, clasificando a alguien como no pobre cuando realmente necesita la ayuda del programa, dejando así a los más vul-nerables sin asistencia alguna. También es llamado “error de exclusión”.
4. Descripción general del Siste-ma de Focalización de Hoga-res (Sisfoh)
El Sisfoh es un instrumento fundamental para responder las necesidades de infor-mación social. Para ello, cuenta con un sistema de información sobre las caracte-rísticas socioeconómicas de los hogares, llamado Padrón General de Hogares (PGH). En este contexto, la focalización es el acto por medio del cual se asignan los subsidios del Estado a las familias más pobres y vulnerables.El Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) tiene por finalidad administrar una base de datos socioeconómica única (Padrón General de Hogares) que permita priorizar la atención de los hogares y personas en situación de pobreza y pobreza extrema.El Sisfoh se encarga de dictar las normas técnicas, métodos y procedimientos que regulan la focalización de hogares, lo que incluye, progresivamente, mecanismos de actualización permanente de los padrones de potenciales usuarios de los programas sociales. Asimismo, en coordinación con los Gobiernos locales, se recaba informa-ción respecto de potenciales usuarios, la cual es remitida al Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) para la respectiva clasificación socioeconómica.Asimismo, el artículo 1° de la Resolución Ministerial N° 399-2004-PCM crea al Sis-foh con el objeto de proveer información a los programas sociales para la identifi-cación y selección de sus beneficiarios.En ese sentido, las funciones del Sisfoh son:- Administrar el Padrón General de
Hogares y ponerlo a disponibilidad de los programas sociales.
- Establecer la clasificación socioeconó-mica de los potenciales usuarios.
- Establecer normas de focalización.La responsabilidad de la operación del Sisfoh está a cargo de la Unidad Central de Focalización (UCF), bajo el ámbito de la Dirección General de Gestión de Usuarios (DGGU) del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.
La UCF en la ejecución de sus actividades deberá seguir las políticas y disposiciones que establezca la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales del Midis.
5. Objetivos del SisfohEl Sisfoh tiene entre sus objetivos:- Mejorar la equidad del gasto social
y contribuir a mejorar la eficiencia y eficacia de los programas sociales, identificando a los grupos que requie-ren más ayuda del Estado.
- Establecer procedimientos técnicos y uniformes para la identificación de los potenciales usuarios de los programas sociales.
- Identificar a los potenciales usuarios de los programas sociales. El Sisfoh califica socioeconómicamente a las personas que son potenciales usuarios y los Programas Sociales los eligen.
- Cuantificar el nivel de bienestar de los hogares empadronados, mediante la construcción del Índice de Focalización de Hogares (IFH).
6. Funciones específicas del Sis-foh
La operación del Sisfoh comprende el desarrollo de funciones en dos niveles: nacional y local.a) Funciones del nivel nacional: Planificación:
- Análisis y seguimiento del entorno- Elaboración de planes estratégicos
y operativos Desarrollo:
- Diseño, evaluación, adecuación y optimización de la Ficha Socioeco-nómica Única (FSU).
- Diseño, evaluación, adecuación y optimización del algoritmo de calificación de hogares.
- Diseño, evaluación, adecuación y optimización de los procesos del sistema.
Registro:- Conducción del proceso de apli-
cación de FSU.- Control de calidad de la informa-
ción recogida por la FSU.- Consolidación de la información
proveniente del nivel local.- Administración y mantenimiento
de la base de datos consolidada.Calificación:- Elaboración del Padrón General de
Hogares (PGH) con la calificación producto de la aplicación de la FSU, el algoritmo de calificación y los cruces de información con otras bases de datos relevantes.
- Resguardo de algoritmo de califi-cación y del PGH.
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- Emisión y envío al nivel local de notificaciones con el resultado de la aplicación de la FSU.
Seguimiento y evaluación:- Análisis del desempeño del Sisfoh.- Formulación de recomendaciones
para mejorar el desempeño del Sisfoh.
- Elaboración de informes de segui-miento y evaluación.
Otras funciones:- Elaboración y actualización del
marco normativo.- Diseño y ejecución de actividades
de capacitación.- Diseño y ejecución de una estrate-
gia de comunicaciones orientada a difundir las características y funcionamiento del sistema.
b) Funciones del nivel local:Registro:- Planificación, ejecución y conduc-
ción operativa de la aplicación de la FSU en su jurisdicción.
- Atención de pedidos de aplicación de la FSU.
- Control de calidad de la informa-ción recogida mediante la FSU en su jurisdicción.
- Administración de reclamos por registro incorrecto.
Evaluación y seguimiento:- Seguimiento de la aplicación de la
FSU en su jurisdicción.- Formulación de recomendaciones
para mejorar el desempeño del Sisfoh.
Otras funciones:- Participación y colaboración en
las actividades de capacitación definidas por el nivel nacional.
- Ejecución de estrategia de comu-nicaciones definida por el nivel nacional.
7. El Padrón General de Hogares (PGH)
El Padrón General de Hogares (PGH) es la herramienta que permite identificar a las personas y verificar su clasificación socioeconómica para recibir los beneficios de los programas sociales y de subsidios financiados con recursos del Estado.El uso del PGH corresponde a las enti-dades del Gobierno nacional y de los Gobiernos regionales y locales que tienen a su cargo la conducción y gestión de los programas sociales o de subsidios finan-ciados con recursos del Estado.El PGH se construye sobre la base de dos principales fuentes de información:a) Los registros administrativos de los
perceptores de ingresos que forman
parte del sector formal de la econo-mía (planillas del sector público y privado).
b) El empadronamiento de hogares utili-zando la Ficha Socioeconómica Única (FSU) del Sisfoh. Dicho empadrona-miento de hogares se puede realizar mediante 2 modalidades: Barrido Censal y Barrido por Demanda.- Empadronamiento por Barrido
Censal: Consiste en la aplicación de la FSU del Sisfoh a la totalidad de hogares de las zonas de empa-dronamiento priorizadas.
Se utiliza cuando se aplica por primera vez la FSU en la zona priorizada y para la recertificación de hogares previamente censados. La recertificación debe realizarse cada 3 años en zonas urbanas y cada 4 años en zonas rurales.
- Empadronamiento por Deman-da: Consiste en la aplicación de la FSU del Sisfoh a los hogares que no se encuentran en el PGH y solicitan ser reevaluados. Este procedimiento permite la actua-lización permanente del PGH.
8. Actores que intervienen en el Sisfoh
En el Sisfoh intervienen 3 actores:
- La Unidad Central de Focalización (UCF).
- Las Municipalidades (ULF).- Los Programas Sociales.En el gráfico N° 1 se aprecia la interre-lación entre los 3 tipos de actores que intervienen en el Sisfoh:
Gráfico N° 1Actores que intervienen en el Sisfoh y su interrelación
Usuarios del PGH
Padrón General de Hogares -
PGH
Registro de Beneficiarios
RUB
Programas Sociales
Proveedores de Información
Unidad Central de Focalización - UCF
Midis
Unidades Locales de Focalización - ULFMunicipalidades
1
2
3
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Página web: <www.mef.gob.pe. Sección Sisfoh>.
9. Instrumentos de focalizaciónEl Sisfoh dispone de un conjunto de ins-trumentos de gestión que estandarizan el proceso de focalización.Estos instrumentos son:• La ficha de evaluación social deno-
minada: “Ficha Socioeconómica Única” (FSU), es el instrumento por medio de la cual se recogen las carac-terísticas socioeconómicas del hogar.
La ficha cuenta con tres secciones:- Características de la vivienda.- Características del hogar.- Características de los miembros del
hogar.
• La Metodología de Cálculo del Índice de Focalización de Hogares que permite establecer la clasificación socioeconómica de las personas. Esta condición se determina, evaluando la información acerca de la calidad de vida de persona (IFH); sus ingresos laborales como trabajador asalariado que corresponde a lo registrado por la planilla pública y privada; y el gasto en servicios básicos. En el gráfico N° 2 se ilustra esta metodología.
• Algoritmo del Índice de Focalización de Hogares. Permite cuantificar la calidad de vida de la persona sobre la base de la información socioeconómica de los hogares recogida por la FSU.
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El algoritmo que permite transformar, mediante un procedimiento matemático, las características socioeconómicas del hogar en un índice, cuyos valores más bajos identifican a las familias con menor calidad de vida y sus valores más altos los de mayor bienestar.
Gráfico N° 2Metodología de cálculo del Índice de
Focalización de Hogares
“Calidad” de vida IFH
(FSU)
Gastos en servicios bá-sicos (agua, electricidad)
Sueldos y salarios(planilla
Estado-Pri-vada)
ELEGIBILIDAD
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Página web: <www.mef.gob.pe. Sección Sisfoh>.
10. Organización institucionalEl Sisfoh está organizado de la siguiente forma:• La Comisión Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS) y su Comité Técnico Social Multisectorial.
• La Unidad Central de Focalización (UCF) en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis).
• Las Unidades Locales de Focaliza-ción (ULF) en las municipalidades provinciales y distritales.
• Los Programas Sociales.• Los Ministerios responsables de los
programas sociales.En términos operativos, la UCF (Midis) y las ULF (municipalidades) son los respon-sables de construir el Padrón General de Hogares y de ponerlo a disposición de los programas sociales y de la ciudadanía en general.La UCF tiene las funciones normativas y ejecutivas de determinación de la si-tuación de pobreza de los hogares y los Gobiernos locales (a través de sus ULF) tienen la función de mantener actualizado el Padrón General de Hogares (PGH). Ver gráfico N° 3.
10.1. La Unidad Central de Focali-zación
La responsabilidad de la operación del Sisfoh estará a cargo de la Unidad Central de Focalización (UCF), bajo el ámbito del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.
La UCF en la ejecución de sus actividades deberá seguir las políticas y disposiciones que establezca el Comité Técnico Social Multisectorial de la Comisión Interminis-terial de Asuntos Sociales - CIAS.
10.2. Las municipalidades distritales y provinciales
La UCF del Sisfoh coordinará y recogerá, la información correspondiente al nivel local de los órganos de las municipalidades que
cumplen funciones de Unidades Locales de Focalización (ULF).
10.3. Las Unidades Locales de Foca-lización
Las unidades orgánicas de las municipali-dades que desarrollan las labores operati-vas para el cumplimiento de las funciones correspondientes al nivel local, a efectos del Sisfoh se denominarán Unidades Lo-cales de Focalización (ULF).
Gráfico N° 3La Unidad Central de Focalización (UCF) y su relación con las unidades
Locales de Focalización (ULF)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Página web: <www.mef.gob.pe. Sección Sisfoh>.
- Elaboración de los instrumentos para el recojo de datos (Ficha SISFOH).
- Establecer la metodología para la elegibilidad de las personas a los programas sociales.
- Asistencia técnica a los programas sociales que utilizan el PGH.
- Asistencia técnica a las Unidades Locales de Foca-lización (ULF).
- Administración del Padrón General de Hogares.
- Organizar y realizar el empadronamiento de hogares por demanda.
- Actualización del PGH y el registro de beneficiarios (RUB).
- Notificación a las familias sobre su nivel Sisfoh.- Atender los reclamos de la calificación.
Unidad Central de Foca-lización
(UCF - Midis)
UCF
ULF ULF ULF
11. El aplicativo “Consulta del Padrón General de Hogares (PGH)”.
La Unidad Central de Focalización (UCF) del Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh), ha puesto a disposición de las municipalidades el aplicativo web “Con-sulta del Padrón General de Hogares (PGH)”, mediante el cual el responsable de la Unidad Local de Focalización de cada municipalidad en coordinación con la Ge-rencia de Desarrollo Social o la que haga sus veces, pueda consultar la clasificación socioeconómica de su población, bajo la modalidad de consultas individuales, in-gresando el número de DNI de la persona que lo solicita.
La información que se muestra en el apli-cativo web contiene los datos recogidos a través del barrido censal 2012 realizado por el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en los departamentos de: Ama-zonas, Loreto, Ancash, Junín, Cajamarca, La Libertad, Loreto, Cerro de Pasco, Piura, Cusco, Huánuco, Puno y en las Provincias de Cajatambo, Canta, Huarochirí, Oyón y Yauyos de Lima.
Esta información se complementa con los datos recogidos por las municipali-dades a través de sus Unidades Locales de Focalización (ULF), durante el 2012, bajo la modalidad de empadronamiento por demanda. Adicionalmente, se irá incorporando información en cuanto sea recibida y procesada por la Unidad Cen-tral de Focalización (UCF) del Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh).La información puesta a disposición de las municipalidades deberá ser usada para los fines y competencias de su institución, no pudiendo ser transferida a terceros bajo ninguna modalidad. El incumplimiento de esta disposición acarreará las responsabi-lidades administrativas, civiles y penales correspondientes.El aplicativo está disponible dentro de la página web del Sisfoh, según enlace: “Consulta del Padrón General de Hogares (PGH)”.Para usar el aplicativo es necesario que las municipalidades soliciten el acceso a la Unidad Central de Focalización (UCF) del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH). Para mayor información, con-sultar la “Guía Práctica de Consulta Padrón General de Hogares (PGH)”, disponible en la mencionada página web.