desafíos y obstáculos de la oficina de control circulación
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Desafíos Y Obstáculos De La Oficina de Control Circulación y Residencia En
El Cumplimiento De Sus Objetivos Después De 27 Años de Existencia En La
Isla de San Andrés, Colombia1
Autor: Sebastián Ospina Archbold
Maestría en Gobierno del Territorio y Gestión Pública
Tutor: Fabián Acuña Villarraga
Datos de contacto:
Correo Institucional: [email protected]
Correo Personal: [email protected]
Celular: 3108020104
Fecha de Entrega: enero 21 del 2018
1 El presente trabajo de grado es el resultado de una investigación aplicada realizada en la Isla de San Andrés durante el periodo comprendido entre agosto de 2017 y diciembre de 2018
Agradecimientos:
Quiero agradecer a todas las personas que han influenciado mi vida de manera
positiva, a mi madre Patricia Archbold por ser madre y padre a la vez, por haberme
dado la vida y por siempre apoyarme en la persecución de todos mis sueños; le
agradezco a mi familia, en especial a mis abuelos Baldo Archbold, Justina Bowie y
Francisco “el Capi” Ospina (QEPD), quienes me guiaron en el camino de ser
siempre mejor persona y dar mi máximo. Especial agradecimiento a todos mis
amigos en las islas y fuera de ellas, no hay palabras que logren expresar toda la
gratitud que tengo hacia ustedes y lo importantes que han sido en este camino
llamado vida.
Gracias Pontifica Universidad Javeriana por haberme dado la oportunidad de ser
miembro de ésta gran familia, gracias por ayudarme a construir y realizar mis
sueños. En mis días más difíciles solo tuve que mirar al frente y darme cuenta que
todas mis respuestas estaban justo delante de mí, en tu interior. Gracias a todos los
docentes, en especial al profesor Fabián Acuña, quien me ha guiado como tutor en
mis tesis de pregrado y maestría. Gracias a mis compañeros, al personal de
servicios logísticos, secretarias, seguridad, miembros de la biblioteca y demás, en
todos y cada uno de ustedes encontré siempre un apoyo invaluable.
Este trabajo de grado fue hecho con inmenso amor, el mismo que siento por mi
archipiélago, el lugar que me lo ha dado todo y por el cual me veo en la obligación
de ayudar mediante este humilde trabajo de investigación aplicada, en la cual
expongo la grave situación que atraviesa el departamento insular, proponiendo a su
vez posibles soluciones de cara al futuro que merecemos vivir todos los isleños.
En los días tormentosos las tortugas deben regresar a la playa que las vio nacer y
depositar vida, es el momento de regresar, no sin antes haber aprendido a
comprender las complejas corrientes, los vaivenes de las olas y las profundidades
del océano.
Sebastián Ospina Archbold.
Resumen: El presente trabajo de grado de la Maestría en Gobierno del Territorio y
Gestión Pública pretende analizar los factores por los cuales la Oficina de Control,
Circulación y Residencia -OCCRE-, ubicada en la Isla de San Andrés, no ha podido
cumplir los objetivos específicos por los cuales fue creada en 1991.
Este documento está basado en otros documentos oficiales y entrevistas a actores
claves, quienes fueron parte activa de su creación y su funcionamiento. Este texto
es el resultado de una investigación mediante la metodología de prácticas basadas
en diagnósticos, método idóneo para comprender este fenómeno en toda su
complejidad y desde los diversos puntos de vista de los actores entrevistados, con
el fin de constatar cómo el diseño institucional que configuró la creación y
funcionamiento de la OCCRE ha influenciado en su desempeño y en el
cumplimiento de objetivos luego de 27 años de funcionamiento, lo cual ha afectado
notablemente la calidad de vida de quienes habitan en la Isla de San Andrés, en
especial de la población étnica raizal.
Abstract: The present Work of Degree of the Master in Government of the Territory
and Public Management, aims to analyze the factors by which the Office of Control,
Circulation and Residence -OCCRE-, located in the Island of San Andres, has not
been able to meet the specific objectives by which was created in 1991.
This document is based on other official documents and interviews with key actors,
who were an active part of its creation and operation. This Work of Degree is the
result of an investigation through the methodology of practices based on diagnoses,
ideal method to understand this phenomenon in all its complexity and from the
different points of view of the interviewed actors, in order to verify how the design
the institutional setting that shaped the creation and functioning of the OCCRE has
influenced its performance and the achievement of objectives after 27 years of
operation, which has significantly affected the quality of life of those living on the
Island of San Andres, especially the ethnic raizal population.
Palabras Clave: Sobrepoblación; Grupo étnico Raizal; Gestión pública; Diseño
institucional; Gobernanza Colaborativa. Key Words: Overpopulation; Raizal Ethnic
Group; Public Management; Institutional Design; Collaborative governance
1
Introducción:
El presente trabajo investigativo pretende identificar y analizar los diversos retos y
obstáculos desde el enfoque Institucional y cómo han incidido el cumplimiento de
los objetivos por parte de la Oficina de Control, Circulación y Residencia2 ubicada
en la isla de San Andrés, la cual fue creada en el marco de la constitución de 1991
mediante el artículo 3103 y el artículo transitorio 424, reglamentado por el decreto
2762 de 1991, el cual “…tiene por objeto limitar y regular los derechos de circulación
y residencia en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, en procura de los fines expresados en el artículo 310 de la Constitución
Política”.
En este sentido la OCCRE nació como una solución a la densidad poblacional que
se venía manifestando en el territorio insular desde finales de los años 80´s. No
obstante, al día de hoy la isla presenta una mayor sobre población, lo cual indicaría
en un principio que los objetivos proyectados no se han logrado. Por esta razón el
presente documento pretende indagar sobre los factores que incidieron para no
cumplir con sus objetivos, desde una perspectiva de diseño institucional, aclarando
que, no es este el único factor que afecta su funcionamiento, pero que para efectos
de acotar la presente tesis se enfocará en los factores del andamiaje institucional.
2 OCCRE por sus siglas en español. 3 Artículo 310. El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador. Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago. Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la Asamblea Departamental garantizará la expresión institucional de las comunidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas. 4 Artículo transitorio 42. Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo.
2
El resultado de la configuración actual de su diseño institucional5 y los vacíos
normativos existentes en el decreto 2762 de 1991, han sido una alta densidad
poblacional que ha generado múltiples problemas en diversas áreas sociales,
económicas y medio ambientales, las cuales han conllevado a la isla a enfrentar
numerosas crisis de diferentes índoles.
El presente trabajo de investigación pretende analizar las causas por las cuales la
OCCRE ha tenido dificultades en el cumplimiento de sus funciones de control y
circulación, tanto de residentes como de turistas y cómo generar posibles
estrategias para que su desempeño mejore, teniendo en cuenta la relevancia de la
Oficina para la existencia sostenible de la vida humana dentro de la isla de San
Andrés, en especial de la etnia raizal, quienes ven amenazada su existencia y la de
su entorno.
De este modo se pretende generar una investigación de prácticas basadas en
diagnósticos con el fin de analizar ¿Cómo incide el diseño institucional en el
funcionamiento de la OCCRE y qué medidas deben ser contempladas para mejorar
su capacidad de gestión en torno a los objetivos por los cuales fue creada?, con el
ánimo de propiciar un espacio de debate del margen de acción de la OCCRE para
mitigar la densidad poblacional y tener una verdadera incidencia en la planificación
del territorio. Este tipo de investigación permite conocer el contexto de una
problemática y las diversas opciones de solución como resultado de un ejercicio de
identificación con actores y documentos ligados a la situación específica en la que
se centra el presente trabajo de grado. A su vez, la tipología de investigación de
prácticas basadas en diagnósticos permite visualizar las potencialidades y las
estrategias en aras de lograr un mejor desempeño de la Oficina de Control
Circulación y Residencia, ayudando en la definición de acciones específicas para
mejorar sus resultados.
5 Poca autonomía presupuestal, poca influencia en las instancias de planificación territorial
3
Para llevar a cabo dicho fin y proponer una discusión acorde con la Maestría De
Gobierno del Territorio y Gestión Pública, se propone estructurar el presente trabajo
de grado en 4 capítulos:
1. La OCCRE, Una Aproximación Desde El Enfoque Institucionalista y La
Gobernanza Colaborativa: este capítulo tiene como finalidad ambientar la
discusión, trayendo a colación artículos académicos que han tenido como eje de
discusión a la Oficina de Control Circulación y Residencia. A su vez, se pretende
exponer los diversos enfoques teóricos existentes que relacionados con el diseño
institucional y el concepto de gobernanza colaborativa, con el ánimo de encaminar
la discusión en torno a la comprensión exhaustiva del fenómeno de la OCCRE. Por
otro lado, el marco normativo permitirá establecer los alcances reales de la OCCRE
y las funciones que dicha oficina puede ejercer, a partir de dicho, análisis que se
establece como punto de partida, es posible comprender las debilidades de la
OCCRE desde su misma concepción normativa, la cual no ha tenido reforma alguna
desde su creación en el año 1991, siendo esta quizás una de las razones por las
cuales su funcionamiento no ha sido óptimo a la luz del cumplimiento de los
objetivos por los cuales esta Oficina fue creada.
En este sentido, con el ánimo de ambientar la discusión en torno a la OCCRE, se
propone que ésta sea abordada desde la categoría de análisis de diseño
institucional y gobernanza colaborativa, los cuales pueden ser útiles en las
aproximaciones a comprender el fenómeno de la Oficina de Control, Circulación y
Residencia, entendiendo desde su propio funcionamiento los desafíos que debe
afrontar. A su vez, la gobernanza puede dar luces con relación a procesos de
accountability generado desde diversos sectores sociales, quienes pueden ejercer
controles al funcionamiento de la OCCRE, en la medida que se generan ambientes
propicios de participación, específicamente de los miembros de la etnia raizal, por
los cuales dicha Oficina fue creada para asegurar su preservación.
2.Contextualización geográfica e histórica, configuración del diseño
institucional: esta sección del trabajo de grado, tiene como finalidad hacer un breve
recuento del contexto histórico y la ubicación geográfica del archipiélago de San
4
Andrés, Providencia y Santa Catalina. El conocimiento del contexto es pieza
fundamental para establecer un punto de partida del análisis del fenómeno, así
como la identificación de diversos hitos históricos. Resulta clave comprender ¿cuál
es la problemática de la isla y como la OCCRE puede contribuir a su solución o al
agravamiento de la situación?, Oficina la cual fue pensada para ser eje estratégico
de planificación departamental desde la perspectiva del abogado isleño Rafael
Archbold6 (R. Archbold, comunicación personal, 17 de agosto de 2018), pero que
carece de las herramientas de gestión interna y autonomía para sostener sus
decisiones, según el mismo entrevistado.
De igual manera, en esta sección se establecerá la justificación de fondo, la
metodología llevada a cabo y los objetivos que pretende alcanzar el presente
documento.
3.Desafíos Y Obstáculos De La Oficina de Control Circulación y Residencia En
El Cumplimiento De Sus Objetivos Después De 27 Años de Existencia En La
Isla de San Andrés, Colombia: en este apartado se ahondará en analizar las
causas de fondo que no han permitido que la OCCRE se desempeñe acorde a los
objetivos por los cuales fue creada en 1991. De este modo se pretende establecer
como su diseño institucional ha influido su desempeño, hasta el punto en el cual la
sobrepoblación y la explotación de los recursos, empiezan a generar
desabastecimiento en servicios básicos esenciales, en particular el
aprovisionamiento de agua, el cual escasea con frecuencia en la zona rural de la
isla, es decir, para la gran mayoría de sus habitantes, conllevando a la población a
una situación de peligro real, en la cual las necesidades básicas están en su
mayoría insatisfechas dada la poca capacidad institucional para cubrir las
demandas de la ciudadanía residente en el departamento insular. Para dicho fin se
expondrán las expectativas que se tenían sobre la OCCRE al momento de su
creación, en contraposición con la actualidad de la entidad y su desempeño entorno
al control poblacional en el archipiélago.
6 Entrevista personal realizada el día 17 de agosto de 2018
5
En esta sección también se analizarán las sentencias de la Corte Constitucional,
que han revocado decisiones de la OCCRE, así como el intento de reforma a la
Oficina de Control Circulación y Residencia, utilizando las aproximaciones teóricas
mencionadas en el capítulo con el fin de comprender la complejidad de la OCCRE.
4. La actualidad de la Oficina de Control Circulación y Residencia, vacíos
institucionales, aprendizajes y conclusiones: En este capítulo se expondrán las
principales conclusiones y hallazgos realizados durante el trabajo de campo, la
revisión de documentos oficiales y las entrevistas realizadas a los múltiples actores
claves cercanos a la creación o funcionamiento de la OCCRE. De igual forma,
utilizando los distintos enfoques teóricos propuestos, se proyecta brindar una serie
de alternativas que podrían ayudar a mejorar el desempeño de la entidad de cara al
futuro.
Capítulo 1:
La OCCRE, Una Aproximación Desde El Enfoque Institucionalista y La
Gobernanza Colaborativa
Este apartado de este trabajo de grado pretende ambientar la discusión académica
en torno al fenómeno de la OCCRE. Para dicho propósito se propone subdividir este
capítulo en dos etapas: en un primer momento es necesario llevar a cabo una
revisión exhaustiva del estado del arte relacionado con la Oficina de Control,
Circulación y Residencia. Es relevante mencionar que la Oficina de Control
Circulación y Residencia ha sido pocas veces objeto de estudios académicos serios,
más allá del ámbito jurídico y los respectivos efectos que sus decisiones generan
en el andamiaje legal. En este sentido, es de suma importancia aportar elementos
investigativos que ayuden a comprender en su complejidad el funcionamiento de la
OCCRE. En una segunda etapa se propone desde un enfoque Institucional
comprender la complejidad del fenómeno de la OCCRE, analizando desde diversas
aproximaciones teóricas posibles herramientas para entender la naturaleza de la
6
Oficina y su papel en la maquinaria del andamiaje institucional, como una entidad
con capacidad de toma de decisiones que generan choques entre instituciones
como lo veremos a continuación.
La OCCRE ha sido un fenómeno casi inexplorado, pocos investigadores han
ahondado en todas sus implicaciones y mucho menos en su funcionamiento. En
este sentido, el exgobernador Ralph Newball (2001) en su exposición denominada
“El sueño del amanecer de un pueblo” realizada en el marco del programa
Cuadernos Del Caribe de la Universidad Nacional, mencionó que la OCCRE no ha
podido cumplir su objetivo de controlar la densidad poblacional. A su vez Newball
(2001) menciona que la OCCRE solo tiene funciones administrativas, mas no
policivas, “lo que, según la administración departamental, le resta celeridad a las
actuaciones {…} A esto se suma la deficiencia de funcionamiento y la precaria
situación de las dependencias de la OCCRE, tanto la oficina principal como las
sedes del aeropuerto y el puerto” (Newball, 2001; pp. 15). Además de lo mencionado
con anterioridad, el exgobernador cita una inviabilidad permanente en la ejecución
de los programas propuestos por la OCCRE en la medida que no existe algún grado
de independencia administrativa y financiera.
El abogado raizal Jair Corpus (2014), hace énfasis al papel de la OCCRE en relación
con la limitación, ampliación o negación de ciertos derechos dentro del
departamento a partir de 1991 con la llegada de la nueva Carta Magna y el artículo
310 de la misma, el cual permite la creación de una entidad encargada de controlar
la densidad poblacional de las islas, mediante herramientas de limitación al derecho
de circulación y residencia en dicho territorio insular. Su libro hace importantes
aportes con relación a la capacidad real de la OCCRE para limitar ciertos derechos
y como dichas limitaciones están orientadas a la preservación del archipiélago y sus
habitantes. Si bien la obra es netamente de carácter jurídico, integra elementos
sociales y culturales dentro de su contextualización, dando como resultado un
documento de extraordinaria importancia académica.
Por otro lado, Ospina (2015) analiza el fenómeno de la OCCRE desde la óptica
electoral, en la medida que la OCCRE tiene la potestad de limitar los derechos
7
ciudadanos y restringir la postulación y/o participación de ciudadanos que no tengan
la condición de residente o raizal en las elecciones de carácter local7. En este
sentido el autor expone que las capacidades de la OCCRE la convierten en un botín
electoral en la medida que permite “habilitar” nuevos posibles votantes mediante la
expedición de la tarjeta OCCRE. Dicha potestad se convierte a su vez en un
incentivo perverso para las casas políticas en permanente competencia, muchas de
las cuales hacen negociaciones con posibles electores teniendo a la tarjeta OCCRE
como objetivo común, en el cual ambas partes se beneficiaban de la siguiente
forma: el elector adquiría la OCCRE y entraba en una situación de “legalidad” en las
islas, es decir, con la tarjeta OCCRE de residente puede hacer efectiva la compra y
venta de bienes inmuebles, entrar en el mercado laboral y votar en las elecciones
locales. Por otro lado, el cacique político garantiza la entrada de un votante en las
elecciones mediante prácticas clientelistas y generación de lealtades (Ospina,
2015).
La presente tesis abordará el fenómeno de la Oficina de Control, Circulación y
Residencia desde un enfoque institucional, el cual, si bien no abarca en su totalidad
el fenómeno debido a la magnitud del mismo, permitirá comprender desde sus
dinámicas internas cómo han incidido en el cumplimiento o no de los objetivos
mencionados en el decreto 2762 de 1991 y cómo dicho desempeño ha incidido en
la calidad de vida de los habitantes del archipiélago, su entorno y la proyección a
futuro.
1.1 La OCCRE desde el Enfoque Institucionalista
Para los efectos académicos del presente artículo investigativo, es necesario limitar
el enfoque bajo el cual será analizada la Oficina de Control, Circulación y
Residencia. Para cumplir con dicho fin, se plantea analizar a la OCCRE desde un
enfoque institucionalista, en la medida que tienen como principal función reducir la
incertidumbre y generar unas reglas de juego claras (North, 1991).
7 Gobernación, alcaldía, asamblea y consejo municipal de providencia.
8
Dichas “reglas de juego” pretenden limitar la interacción humana, dándole sentido a
los sistemas de intercambio y recompensas bajo las cuales los individuos se
relacionan entre ellos y con las instituciones. A su vez, las instituciones también
tienen interacciones entre sí, lo cual les permite absorber aprendizajes, generar
mecanismos de coordinación y evolucionar, esta última característica según North
(1991) se debe a la esencia dinámica que albergan las instituciones y la capacidad
de influencia ideológica que ejerzan los “empresarios”8. Sin embargo, dichos
cambios también pueden desligarse del predominio de una institución sobre otras
que estén bajo su control o influencia. Sobre estos últimos aspectos, el autor
destaca lo dinámicas que pueden llegar a ser las instituciones. En este sentido y
para los fines del presente trabajo de grado, si comparamos la dinámica de la
OCCRE con relación a las premisas por North (1991), es posible notar que esta
Oficina no ha tenido modificaciones relevantes para su funcionamiento en los 27
años de existencia desde su creación, es decir, se ha mantenido estática mientras
el contexto social y las dinámicas económica a su alrededor están en constante
cambio. La anterior afirmación será abordada a profundidad en los próximos
apartados del presente artículo.
Con el ánimo de ambientar esta discusión, se considera de enorme relevancia
incorporar el concepto de diseño institucional, entendido como una especie de
marco o reglas de juego en las cuales cada entidad del orden Estatal está sometida
al control de otra, en aras de generar un “check and balance”, mecanismo que
permite que exista un equilibrio entre las diversas instituciones burocráticas que
funcionan dentro del Estado (O´Donnell, 2007). Esta definición es de suma
importancia considerando el gran poder que tiene la OCCRE y las incidencias de
estas en el ámbito social y económico. En este sentido Przeworsky (1998)
manifiesta que dentro del andamiaje institucional no debe permitir la existencia de
“auditores, no auditados”, debido a los efectos que acarrea la falta de control entre
las instituciones y la ciudadanía.
8 North (1991) hace referencia a los grupos de interés que están sometidos a las reglas de juego y los actores de la arena política quienes generan mediante sus acciones cambios dentro de las instituciones, las cuales responden a modelos ideológicos.
9
De esta forma, los controles están alineados en diversos sentidos, vertical: “...en un
régimen democrático es ejercido por la ciudadanía por medio de elecciones que
determinan quiénes van a ocupar temporariamente las posiciones de gobierno.”
(O’Donnell, 2007; pp. 38). Un segundo tipo de control Societal: en el cual “se pone
en movimiento cuando algunos sectores sociales demandan que se anulen o
castiguen decisiones estatales que consideran ilegales o severamente gravosas
para sus intereses.” (O’Donnell, 2007; pp. 38). Un tercer tipo de accountability
corresponde a una alineación Horizontal en el que “la existencia de agencias
estatales que tienen la autoridad legal y están dispuestas y capacitadas para
emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta sanciones legales o
impeachment, en relación con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o
instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas
como ilícitos.” (O’Donnell, 2007; pp. 38). La OCCRE concentra una gran cantidad
de poder y funciones, desde determinar la estadía y circulación, hasta limitar los
derechos ciudadanos con relación a elegir y ser elegido. A su vez, la OCCRE
termina siendo juez y parte de sus decisiones, es decir, sus decisiones no son
presentadas ante un juez quien mediante el análisis del material probatorio toma
una decisión. Por el contrario, la OCCRE tiene potestad absoluta de “expulsar” a
quienes se encuentren en estado de “ilegalidad”. En virtud a ello las personas suelen
interponer demandas en instancias de justicia, las cuales serán expuestas en los
siguientes capítulos.
No obstante, ambos autores, O’Donnell (2007) y Przeworsky (1998) se alejan
argumentativamente al analizar los alcances del diseño institucional; por un lado,
O’donnell (2007) descarga su confianza en la ingeniería institucional, en la medida
que éstas sean capaces de controlarse y equilibrarse. De este modo, hay un
distanciamiento teórico entre división y equilibrio. El primer concepto hace referencia
a las capacidades y alcances de cada institución y la necesidad de dividir dichos
poderes en múltiples instituciones buscando la eficiencia en los procesos. Por otro
lado, el segundo concepto, equilibrio, se relaciona con la capacidad que tienen cada
una de estas instituciones de controlarse mutuamente. Dicho esto, vale la pena
mencionar que un excesivo control de las instituciones puede disminuir la eficacia
10
del Estado; así como en un sentido contrario, pocos controles, podría suponer un
riesgo para la protección de derechos (Przeworsky, 1998).
Para Przeworsky (1998) los diseños institucionales tienen límites, los cuales
responden a los contextos propios de cada Estado. En esta línea argumentativa
sustenta que, si no existen las condiciones idóneas de accesibilidad y equidad en el
actuar del aparato estatal, es difícil que el diseño institucional influya en el
mejoramiento de las condiciones sociales y económicas. De forma similar, si un
Estado no tiene los suficientes rubros para su funcionamiento, a pesar de que posea
un diseño institucional ideal, es probable que éste no pueda garantizar la igualdad
de todos ciudadanos, en la medida que éstos últimos solo podrán controlar a los
líderes políticos, mediante el accountability vertical, previamente mencionado. Sin
embargo, se les imposibilita controlar a las burocracias que preceden a éstos como
lo menciona el autor. De este modo, Przeworsky (1998) incluye dentro de su análisis
el papel que juegan los grupos de interés en la evolución de las instituciones, así
como las desigualdades existentes para acceder a éstas, más allá de los diseños
institucionales que se quieran incorporar.
La perspectiva de Przeworsky (1998) es útil para los fines de la presente tesis de
maestría en la medida que incorpora factores externos al enfoque institucionalista,
pero que a su vez influyen en su funcionamiento. El poco margen de maniobra de
la OCCRE y la politización de la entidad dificultan su accionar, limitando sus
acciones al no tener autonomía administrativa, siendo esta variable dependiente del
ejecutivo en el departamento. En este último aspecto se vulneran los “frenos y
contrapesos”, en la medida que cómo se expone en la tesis de pregrado
“Intermediación, votos y ciudadanía en el departamento de San Andrés y
Providencia: El caso de la Oficina de Control de Circulación y Residencia”
(Ospina,2015), la OCCRE ha sido instrumentalizada para cumplir fines electorales
por grupos políticos que han aprovechado su capacidad de ampliar o limitar el
derecho de elegir y ser elegido en elecciones locales (Ospina, 2015).
Con respecto al caso específico de la OCCRE, la conceptualización de Przeworsky
(1998) adquiere relevancia cuando se analiza el nacimiento de la Oficina motivada
11
por intereses de particulares que pretendían restringir el ingreso y limitar la
circulación de nuevos actores que no cumplieran con los requisitos propuestos9 por
mesas de trabajo conjuntas, en las cuales no solo estaban líderes raizales, sino que
a su vez estaban miembros de los gremios y residentes que habitaban ya las islas.
Dichas propuestas modificaron de esta forma el diseño institucional existente en el
resto del territorio nacional, generando una serie de particularidades ligadas a una
discriminación positiva, fenómeno inexistente en el resto de Colombia, en donde
cualquier ciudadano puede movilizarse y establecerse libremente en cualquier lugar
del territorio.
1.2 Una aproximación al concepto de Gobernanza Colaborativa y su relación
con la OCCRE
Los controles verticales (O’donnell, 2007) fueron fundamentales para la creación de
la Oficina de Control, Circulación y Residencia, el rol de la participación activa de
líderes isleños fue clave para establecer los parámetros de lo que hoy conocemos
como la OCCRE. Dicho esto, y teniendo en cuenta las limitaciones administrativas
y logísticas de la Oficina, es relevante que la comunidad continúe con los ejercicios
de control y apoyo, en aras de afinar el actuar de la OCCRE.
Con el ánimo de ambientar conceptualmente la presente investigación aplicada, es
pertinente traer a colación el concepto de “Gobernanza Colaborativa” abordado
desde la perspectiva de Ansell y Gash (2007). En este sentido los autores la definen
como: “Un acuerdo de gobierno donde una o más agencias públicas involucran
directamente a las partes interesadas no estatales en un proceso colectivo de toma
de decisiones que es formal, orientado al consenso y deliberativo y que tiene como
objetivo hacer o implementar políticas públicas o administrar programas o activos
públicos.” (Ansell y Gash, 2007; pp. 2). Esta definición es esencial para comprender
como se llevó a cabo el nacimiento de la OCCRE, mediante mesas de trabajo
conjuntas de distintos sectores sociales y empresariales que comprendían la
complejidad de vivir en un espacio geográfico acotado con recursos limitados, el
9 Raizal o residente
12
cual estaba siendo amenazado desde ese entonces10 con la densificación
poblacional (Francis, 2018). De dichos espacios abiertos de discusión nacieron
múltiples propuestas de diversa índole, las cuales surgen de procesos de
gobernanza colaborativa, por lo tanto, “es un tipo de gobernanza en la que los
actores públicos y privados trabajan colectivamente de maneras distintas, utilizando
procesos particulares, para establecer leyes y reglas para la provisión de bienes
públicos” (Ansell y Gash, 2007; pp. 3).
Los resultados de dichas discusiones, permitieron generar acuerdos entre diversos
actores y grupos sociales interesados, no solo del orden institucional, sino también
del sector privado. En este sentido los autores resaltan que, “la colaboración
también implica que las partes interesadas no estatales tendrán una
responsabilidad real por los resultados de las políticas. Por lo tanto, imponemos la
condición de que las partes interesadas deben participar directamente en la toma
de decisiones” (Ansell y Gash, 2007; pp 4). La incidencia de diversos grupos de
interés, entre los que se destacan miembros de la comunidad raizal y los gremios
de diversos sectores, no solo el turístico, permitió por un lado que se dialogaran
temas de interés general mediante encuentros cara a cara, lo cual generó procesos
de construcción de confianza, que a su vez permitieron la realización de planes
estratégicos, enmarcando de legitimidad las decisiones acordadas, para
posteriormente ser presentadas ante “el congresito” en el año 1991, tema que se
abordará con mayor detalle en los siguientes capítulos del presente trabajo de
grado.
No obstante, los autores son conscientes de que la gobernanza colaborativa llevada
a cabo en estos espacios no busca un consenso absoluto de todos los actores que
participan; en este sentido mencionan que, “Las asociaciones público-privadas
generalmente requieren colaboración para funcionar, pero su objetivo a menudo es
lograr la coordinación, en lugar de lograr el consenso para la toma de decisiones
per se. Una asociación público-privada puede representar simplemente un acuerdo
10 Desde principio de los años 80´s, se empezó a evidenciar una acelerada densificación en las construcciones, creando nuevos suburbios sin previa planificación (Francis, 2018).
13
entre actores públicos y privados para prestar ciertos servicios o realizar ciertas
tareas” (Ansell y Gash, 2007; pp. 6).
En su argumento Ansell y Gash (2007) mencionan que uno de los mayores retos
que la gobernanza colaborativa debe enfrentar al vincular al sector privado, es
direccionar su natural interés de obtener alguna ventaja entre sí por parte de los
actores no estatales por mecanismos de cooperación. Para estos fines el diseño
institucional debe contemplar numerosas variables, entre las cuales se destacan
asegurar la participación de actores heterogéneos11, propiciar espacios de discusión
con reglas de juego claras y procesos de transparencia en aras de reducir las
asimetrías en la información.
1.3 Marco normativo de la Oficina de Control Circulación y Residencia:
El sustento normativo mediante el cual la OCCRE fue creada se basa
principalmente en el artículo 310 de la Constitución, el cual fue redactado y expuesto
por el exconstituyente Jaime Castro (J. Castro, comunicación personal, 28 de
agosto de 2018) quien manifestó tener una estrecha relación con el archipiélago,
en la medida que estableció dicho lugar como un espacio de descanso familiar
durante años, lo cual ayudó a forjar lazos de amistad con habitantes de las islas y
de esta forma comprender sus problemáticas de fondo12. Textualmente el artículo
310 menciona: “El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes
para los otros departamentos, por las normas especiales que, en materia
administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y
de fomento económico establezca el legislador. Mediante ley aprobada por la
mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los
derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la
población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la
11 En relación a sus intereses. 12 Información obtenida al ser entrevistado el día 28 de agosto del 2018 por el autor del presente trabajo de grado.
14
enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las
comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del
Archipiélago. Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la
Asamblea Departamental garantizará la expresión institucional de las comunidades
raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas
departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de dichas
rentas”.13
Como se evidencia en el artículo 310, la imperiosa necesidad de salvaguardar a la
población étnica habitante del territorio y su entorno es la premisa por la cual se
citan estas disposiciones especiales y se enmarca la esencia del mismo, en la
medida que se expone una situación de riesgo para los miembros de la etnia raizal.
Dicho esto, el artículo constitucional 310 avaló con fuero normativo la creación de
una disposición legal para el control poblacional, mandato que se tradujo en el
decreto presidencial 2762 de 1991, otorgándole funciones de manera oficial a la
Oficina de Control Circulación y Residencia, OCCRE. Las consideraciones para la
creación del decreto se basan en: “Que el Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, presenta un alto índice de densidad
demográfica con lo cual se ha dificultado el desarrollo de las comunidades humanas
en las Islas;
“Que están en peligro los recursos naturales y ambientales del Archipiélago por lo
que se hace necesario tomar medidas inmediatas para evitar daños irreversibles en
el ecosistema;
Que el acelerado proceso migratorio al Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina es la causa principal del crecimiento de su población,
por lo que se hace necesario adoptar medidas para regular el derecho de circulación
y residencia en el territorio insular;
13 Articulo 310 Constitución Política Colombiana de 1991
15
Que el Congreso aún no ha expedido las leyes de que trata el artículo 310 de la
Constitución Política.”14
En este sentido la OCCRE estableció una clasificación de los habitantes de la isla,
en relación a un ejercicio de discriminación positiva para los fines consagrados
dentro de los objetivos de la OCCRE. Dicha calificación está compuesta de la
siguiente manera:
Raizales: si bien el decreto 2762 de 1991 no hace una mención literal referente a
la palabra raizal, sí hace una clara referencia con relación a la población nativa que
ha habitado el territorio durante siglos. La Corte Constitucional en la sentencia C-
530 de 1993 se pronunció de manera clara con relación a lo referente a la cultura
raizal aduciendo que, “la cultura de las personas raizales de las Islas es diferente
de la cultura del resto de los colombianos, particularmente en materia de lengua,
religión y costumbres, que le confieren al raizal una cierta identidad. Tal diversidad
es reconocida y protegida por el Estado y tiene la calidad de riqueza de la Nación.
El incremento de la emigración hacia las Islas, tanto por parte de colombianos no
residentes como de extranjeros, ha venido atentando contra la identidad cultural de
los raizales, en la medida en que por ejemplo en San Andrés ellos no son ya la
población mayoritaria, viéndose así comprometida la conservación del patrimonio
cultural nativo, que es también patrimonio de toda la Nación”.
Las personas que pertenecen a la etnia raizal tienen en común un arraigo territorial
relacionado con sus ancestros, es decir, generaciones pasadas quienes producto
de los procesos de colonización y esclavitud llegaron al archipiélago, generando
una diferenciación cultural notoria desde su lenguaje15, sus costumbres y sus
manifestaciones culturales, que se distinguen del resto de la población colombiana.
Corpus, J. (2014).
14 Consideraciones decreto 2762 de 1991. 15 Creole English: dialecto hablado en el archipiélago.
16
Imagen 1: OCCRE Persona Raizal
Fuente: OCCRE.
Residentes Permanentes: La calidad de residente permanente es otorgada por la
OCCRE. La persona amparada bajo esta clasificación tiene libre movilidad por el
departamento y la posibilidad de vivir permanentemente en el territorio, tal y como
los Raizales. La diferencia radica en el componente de arraigo ancestral. No
obstante, sus derechos políticos, de circulación y residencia convergen bajo la
normatividad del decreto 2762 de 1991. Corpus, J. (2014).
Vale la pena recalcar que la calidad de residente puede perderse según las
disposiciones del artículo 6 del decreto 2762 de 1991, el cual dice textualmente:
Perderá la calidad de residente quien se encuentre en una de las siguientes
situaciones: a) Haber fijado domicilio fuera del territorio del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por un período continuo
superior a 3 años; b) Haber violado las medidas de control de circulación y
residencia contempladas en el presente Decreto; c) Haber violado las disposiciones
sobre la conservación de los recursos naturales y ambientales del Departamento
Archipiélago de San Andrés y Providencia.
17
Imagen #2: fotografía de tarjeta OCCRE de residentes permanentes:
Fuente: OCCRE
Residentes temporales: con relación a esta calificación, Corpus (2014) hace una
precisión de gran importancia, “a diferencia de los residentes permanentes, la
estancia en las islas de los temporales se encuentra limitada, por una actividad
pasajera, ocasional, transitoria o por un término determinado, o en todo caso, están
sujetos a un periodo fijo de estadía”. Dicho lo anterior, la calidad de residente
temporal está ligada a un plazo de tiempo fijo, el cual es dictado por la OCCRE
mediante una resolución. Sin embargo, dicho tiempo puede ser prorrogado,
dependiendo del caso específico de la persona y su rol dentro del archipiélago.
Imagen #3: Fotografía de tarjeta OCCRE de residencia temporal
Fuente: OCCRE
18
Turistas: Es considerado como “turista” la persona que llega al territorio por razones
recreativas y de descanso, es decir, no llegan a ejercer actividades laborales o
académicas. La distinción que se hace con su tiempo de estancia, de 4 a 6 meses
está directamente ligada a la posesión de bienes inmuebles en el archipiélago,
siendo ésta la causa por la cual se amplía el plazo de 4 a 6 meses.
A su vez la categoría de “turista” tiene una serie de restricciones, las cuales están
enmarcadas en el artículo 18 del decreto 2762 de 1991 de la siguiente manera: Se
encuentran en situación irregular las personas que: a) Ingresen al Departamento
Archipiélago sin la respectiva tarjeta; b) Permanezcan dentro del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por fuera del término
que les ha sido autorizado; c) Violen las disposiciones sobre conservación de
los recursos ambientales o naturales del Archipiélago; d) Realicen actividades
laborales dentro del Archipiélago, sin estar autorizado para ello.
Imagen #4: Tarjeta de Turismo para el ingreso a la isla.
Fuente: OCCRE
19
Capítulo 2.
Contextualización geográfica e histórica, configuración del diseño
institucional:
El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina está ubicado en el Mar
Caribe, a unos 775 kilómetros de distancia de la costa continental. Su población
según proyecciones del DANE para 2011 es de 73.925 personas con una esperanza
de vida estimada en 76.7, años según informes demográficos de la gobernación
departamental. Su economía se basa netamente en el turismo y las actividades
económicas relacionadas con el mismo, se conforma como un territorio
mayoritariamente rural.
La isla de San Andrés es habitada por el grupo étnico raizal, el cual hace presencia
en el territorio insular desde hace aproximadamente 400 años, cuando los colonos
ingleses y sus esclavos se asentaron en el archipiélago, dada su privilegiada
ubicación geográfica en el caribe occidental que les permitía movilizarse por los
territorios en los cuales tenían colonias, tales como Jamaica, Belice, entre otros. De
este modo lograban movilizar grandes provisiones, esclavos y riquezas entre los
diferentes puertos distribuidos en el caribe.
La condición de raizal16, la cual es reconocida por la Constitución de 1991 como una
de las minorías étnicas colombianas, se adquiere al tener en el árbol genealógico
más de tres ascendientes17 nacidos en la isla. Al cumplir este requisito se le entrega
un documento en donde se hace mención de su condición18. Es necesario aclarar
que la condición de raizal no depende del lugar de nacimiento, sino de la
ascendencia personal; es decir, si los padres de un nacido son raizales, sin importar
si éste es oriundo de cualquier otra región o país, su condición no se ve afectada,
16 La palabra raizal proviene de “raíz”, del arraigo generado por un legado cultural heredado, entendido en el sentido idiomático, cultural e histórico, el cual diferencia a los raizales del resto de afrocolombianos. 17 El estatus de raizal se da a partir de la tercera generación. Presentar el árbol genealógico es un requisito que impone la Oficina de Control, Circulación y Residencia. 18 El cual debe ser renovado al cumplir la mayoría de edad.
20
porque ser raizal no está ligado a una territorialidad sino a una historia como
herencia ancestral y cultural. (K. Francis, comunicación personal, el día 24 de Junio
del 2015).
La isla de San Andrés es un territorio acotado, limitado por su condición de isla, lo
que dificulta la obtención de recursos naturales, restringiendo así el acceso
permanente a las fuentes de agua, las cuales se encuentran en su gran mayoría en
pozos ubicados en terrenos de privados, quienes a su vez suministran el servicio
mediante el uso de carrotanques, ya que el servicio de acueducto solo es
suministrado mayoritariamente en el área urbana de la isla (Ver imagen #5).
La presión que ejerce la densidad poblacional, no solo con quienes residen en la
isla de San Andrés, sino a su vez con quienes la visitan (más de un millón de turistas
al año) ha generado diversas crisis que han provocado manifestaciones dentro de
la población19 por la difícil accesibilidad al líquido vital.
Imagen #5: Zona Urbana isla de San Andrés
Fuente: POT San Andrés, 2003.
Por otro lado, la alta densidad poblacional ha impactado en la oferta laboral, la cual
se basa en su gran mayoría en las actividades relacionadas con el turismo:
hotelería, agencias de viajes, guianza turística, entre otros. No obstante, y a pesar
19 ¿Por qué San Andrés sufre por agua?” Revista Semana: https://www.semana.com/nacion/articulo/san-andres-declaran-calamidad-publica-por-falta-de-agua/470381
21
del gran flujo de visitantes que alcanzó cifras cercanas al millón de personas en
2017, las ganancias de las actividades turísticas son recaudadas en su mayoría por
grandes empresas quienes han implementado un modelo de turismo masivo “all
inclusive”, el cual le permite al visitante satisfacer todas sus necesidades dentro de
las instalaciones hoteleras. Esto ha generado que la población residente y raizal
compita para obtener una pequeña porción de lo que genera la industria, asumiendo
a su vez todo el impacto social y ambiental de dichas actividades.
Si a dicha escasa oferta laboral se le añade la facilidad para acceder a actividades
ilícitas, relacionadas con el narcotráfico, debido a la ubicación geográfica de la isla,
encontramos un caldo de cultivo para la criminalidad20 y la disputa de bandas al
margen de la ley por hacerse con las rutas cercanas a la isla, la cual sirve como
punto de abastecimiento para las lanchas “Go Fast”, que tienen como objetivo llegar
a Centro y Norte América.
La creación de una oficina especializada, que tuviese como objetivo principal la
limitación de los derechos de circulación y residencia en procura de la preservación
del territorio como parte fundamental del legado histórico de los raizales y que a su
vez pretendía proteger a la etnia de su desaparición21. Los argumentos para pensar
en tal solución se basaban en tres ejes fundamentales: los recursos naturales22, la
escasa oferta laboral propias de las dinámicas de las islas y el déficit de tierras para
vivienda23.
La cercanía de diversos actores raizales con miembros de la Mesa Nacional
constitucional, configuró una ventana de oportunidad única para presentar el
proyecto de creación de la Oficina de Control, Circulación y Residencia. En la
constitución de 1991 las peticiones de la población raizal fueron incluidas en la
nueva Carta Magna, propiciando de esta manera el nacimiento de la OCCRE,
20 “Continúan las acciones operativas para contrarrestar el tráfico de estupefacientes en San Andrés” Policía Nacionall: https://www.policia.gov.co/noticia/continuan-acciones-operativas-contrarrestar-trafico-estupefacientes-san-andres 21 Costumbres, lengua, historia y demás. 22 Capacidad de carga 23 Según el POT más del 80% de la isla es considerada zona rural, no obstante existen fuertes tensiones con el uso de los suelos.
22
gracias al Artículo 310, el Decreto presidencial número 2762 de 1991 y el artículo
transitorio 42 de la Constitución Política.
A partir de dicha promulgación y para sorpresa de los habitantes, el proceso de
densidad poblacional tuvo una aceleración aún mayor después de la apertura
neoliberal hecha por el Estado Colombiano, la cual permitió el arribo de aerolíneas
“low cost” y los planes “todo incluido”, los cuales masificaron el turismo, generando
presión en la capacidad de carga de la isla y desbordando la infraestructura
existente en relación con la disposición de aguas residuales y demás24.
La densidad poblacional se ve evidenciada por la creación de nuevos asentamientos
humanos en zonas que no estaban destinados para dichos fines, como por ejemplo
en cercanías a humedales25. Asimismo en el aumento en las inversiones en
infraestructura26, los problemas de movilidad que se han generado en los últimos
años. De igual manera la oferta laboral es escasa, siendo la informalidad27, la
delincuencia común y el narcotráfico las principales actividades ilegales, en que los
habitantes tienen como medio de obtención de recursos, lo que ha generado un
ambiente de inseguridad constante en la isla28.
Cabe resaltar que los procesos de densificación en el archipiélago, como lo
mencionan los entrevistados Rafael Archbold (R. Archbold, comunicación personal,
17 de agosto 2018) y Kent Francis (K. Francis, comunicación personal, 19 de agosto
2018), la población paulatina del archipiélago data desde 1928 cuando se firma el
tratado Esguerra-Bárcenas con Nicaragua. Dicho momento en la historia de las islas
marcaría un hito relevante, dadas las pretensiones del país centroamericano de
recuperar lo que desde su perspectiva geográfica29 era suyo, que para los efectos
del presente trabajo investigativo adquiere enorme relevancia, en la medida que
24 Entrevista realizada a Kent Francis James el 19 de agosto de 2018 25 POT 26 Vías, edificios de altura, energía y alcantarillado 27 Especialmente el mototaxismo 28 Tomado de Noticias Caracol: https://noticias.caracoltv.com/colombia/la-inseguridad-una-de-las-grandes-preocupaciones-de-los-sanandresanos 29 Dada la cercanía del archipiélago con Nicaragua
23
Colombia aumentó la presencia militar y facilitó el arribo de misiones católicas30, en
las que recaía la misión de “evangelizar” a los habitantes de las islas, en su mayoría
bautistas, y a su vez imponer el idioma castellano como lengua oficial del territorio
insular. Habiendo hecho una mención a este hito histórico, catalogado como el
primer proceso de “colombianización” (R. Archbold, comunicación personal, 17 de
agosto 2018), fue el inicio de un proceso sistemático de poblamiento de las islas por
parte del Estado (ver imagen 6).
Imagen #6: Fotografía aérea de la isla de San Andrés, en la cual se puede
observar la pista aérea rudimentaria antes de la construcción del aeropuerto
Gustavo Rojas Pinilla.
Fuente: Archivo Gobernación Departamental.
El segundo gran momento del fenómeno anteriormente mencionado fue la
denominación del archipiélago como Puerto Libre en 1953 por el General Gustavo
Rojas Pinilla, clasificación que entró en vigencia de manera oficial el 21 de diciembre
de 1959, por medio de la sanción de la Ley 127 “Declárese Puerto Libre el territorio
de San Andrés y Providencia. En consecuencia, todas las importaciones a dicho
territorio serán libres y estarán exentas del pago de derechos de aduana, salvo las
30 Hermanas terciaras Capuchinas y Franciscanos principalmente.
24
que determina el artículo siguiente”31. Dicha declaración trajo consigo la necesidad
de crear un muelle con mayor capacidad, por lo que se tomó la decisión de rellenar
una porción considerable de mar en lo que hoy se conoce como la Avenida Newball
(Ver imagen #7).
Imagen #7: Fotografía tomada desde el sector de “Slave Hill” con vista a la primera
iglesia católica establecida en las islas, Iglesia de la sagrada familia y lo que es
actualmente la avenida Newball antes de ser rellenada.
Fuente: Archivo Gobernación Departamental.
Un tercer momento clave para comprender la acelerada población de las islas,
fueron los procesos de trashumancia con fines electorales, liderados por casas
políticas en las islas de San Andrés, en especial del fallecido líder Benleví Pechtalt,
quien desarrolló el primer gran proyecto de asentamiento humano en las islas, a
través de la creación del barrio “Natania”32 a principios de los años 70’s. Dicho hito
31 Artículo 1º ley 127 de 1959 32 Nombre inspirado en la ciudad Netanya, Israel, país de origen de los ancestros de Pechtalt.
25
histórico coincidió a su vez con el relleno de otros humedales para la creación de
nuevos suburbios para la población entrante (Ver Imagen #8).
Imagen #8: fotografía aérea de San Andrés, en el cual se evidencian asentamientos
humanos en cercanías del humedal en el sector de “Black Dog” el cual años más
tarde fue rellenado para la construcción de viviendas.
Fuente: Gobernación Departamental.
En aras de ambientar el presente artículo académico y orientar la discusión a lo
relacionado con el diseño institucional y los efectos generados, se propone realizar
la siguiente pregunta de investigación:
¿Por qué el diseño institucional de la OCCRE, luego de 27 años de haber sido
creada, no ha cumplido con los objetivos por los cuales fue establecida, razón por
la que se ha generado un aumento en la densidad poblacional que afecta el
bienestar de la población en la isla de San Andrés, especialmente de la etnia Raizal
y su entorno?
26
El presente trabajo de grado parte de la premisa de que el diseño institucional de la
OCCRE en sus 27 años de funcionamiento no ha permitido darle cumplimiento al
objetivo por el cual fue creada, esto basado en la creciente densificación33 del
territorio, lo cual representa amenaza contra la sostenibilidad de la isla en la medida
que los recursos vitales, como el agua, es cada vez más escaso, generando
confrontaciones entre los pobladores por el acceso a dicho recurso, conllevando de
esta manera a tensiones sociales que han terminado en bloqueos de vías y
alteración del orden público cada vez más recurrentes.
La crítica situación de la OCCRE se ha visto reflejada en su limitado margen de
maniobra, el cual constantemente es sobrepasado debido a las falencias propias de
su creación (Francis, 2018). De igual forma coincide Rafael Archbold (2018), al
argumentar que la OCCRE fue creada con una serie de capacidades, las cuales se
ven limitadas por las gestiones de quienes componen la Oficina, en su mayoría
contratistas con alta rotación de sus cargos.
Con el fin de cumplir con una metodología adecuada para la realización de un
artículo académico, el presente trabajo investigativo se basará en la tipología de
investigación de prácticas basadas en diagnóstico. En este sentido, se pretende
conocer como el diseño institucional de la Oficina de Control Circulación y
Residencia ha dificultado el cumplimiento con la misión por la cual fue creada,
proteger la etnia raizal y su territorio. Esto se ve manifestado en las constantes
tensiones por el acceso de los recursos, en especial el vital recurso del agua.
De acuerdo con lo anterior, la tipología de prácticas basadas en diagnóstico
permitirá comprender cómo el diseño institucional ha incidido en el desempeño de
la OCCRE y los retos que le esperan en años venideros. Así mismo dicha tipología
de investigación permite generar estrategias de intervención a raíz de los problemas
identificados durante el diagnóstico. De este modo, al tener una visión más ampliada
33 Situación alertada en considerables ocasiones por los directores de la OCCRE y hasta hace poco anunciada de manera oficial por el gobernador encargado en una entrevista. “San Andrés está sobrepoblada, según gobernador encargado”. Caracol. Recuperado de: http://caracol.com.co/programa/2018/10/29/6am_hoy_por_hoy/1540819108_442554.html
27
de los diferentes obstáculos o problemáticas que ha tenido la OCCRE desde su
creación, es posible generar herramientas para mejorar su efectividad en torno al
cumplimiento de los objetivos por los cuales fue creada en 1991 y que hoy son
determinantes para la supervivencia de la etnia Raizal y la sostenibilidad del
territorio.
En consecuencia, con lo mencionado anteriormente, la investigación de prácticas
basadas en diagnóstico es una herramienta útil para comprender las causas
estructurales y permitir así, la proposición de nuevas alternativas que permitan
mejorar el funcionamiento de un mecanismo de control poblacional con
instrumentos y potestades únicas, que desde su concepción fue idealizado como
solución al grave problema de densidad poblacional que vive la isla de San Andrés
desde hace varios años y que sobrepasa su capacidad de carga34.
Analizar desde el enfoque institucionalista a la OCCRE, si bien no aborda la
totalidad y la complejidad de la problemática, permite comprender las dificultades
que ha tenido para cumplir sus funciones, lo cual es absoluto interés para el
desarrollo del presente trabajo de grado. De igual forma se proyecta generar una
investigación de una temática poco explorada por la academia y que constituye una
fuente de nuevo conocimiento que debe estar al servicio de la población residente
y raizal de la isla de San Andrés. En este sentido, el presente documento académico
tiene como eje curricular de la maestría el componente de Gestión Pública, toda vez
que se pretende investigar y analizar las razones por las cuales la implementación
de la OCCRE ha tenido dificultades en torno al aumento de la densidad poblacional
y sus consecuencias.
Así pues, este trabajo investigativo aspira a su vez a proponer una serie de
estrategias para que el desempeño de la OCCRE mejore, más allá de las cifras de
expulsados que exponen anualmente como “logros”35. A pesar que ha tenido que
34 Entendido como la capacidad de un territorio de brindar recursos naturales mediante estudios realizados en la isla por la corporación autónoma regional, CORALINA: http://www.coralina.gov.co/coralina/categoria-noticia/1573-expertos-en-capacidad-de-carga-entregan-preliminares-de-sus-analisis.html 35 Las cuales se limitan a expulsiones de personas en condición de irregularidad acorde con el decreto 2762 de 1991
28
surtir diversos obstáculos para lograr cumplir con los objetivos para los que fue
creada la oficina, es la única herramienta existente para mitigar el grave problema
de densidad poblacional existente en el territorio insular. Por lo que es pertinente
explorar soluciones alternativas dentro de su configuración para lograr resultados
más efectivos en su gestión. No obstante, es importante aclarar que analizar todas
las causas por las cuales la OCCRE no ha podido cumplir sus funciones, excede
los límites de esta investigación, por lo que se analizará el fenómeno en el marco
del enfoque institucionalista.
Es pertinente mencionar que en general existen pocos trabajos investigativos de
carácter académico sobre la OCCRE, organismo único en el territorio nacional que
tiene la potestad de limitar el acceso y el tiempo de permanencia de connacionales
en el territorio insular, como a su vez de limitar los derechos políticos de los
connacionales que no se encuentren tipificados como Residentes36 o Raizales. En
relación con estos dos conceptos se ahondará en el transcurso del presente trabajo
de grado. De manera más específica no existen trabajos investigativos relacionados
con la identificación de los retos y obstáculos en el funcionamiento de la OCCRE,
por lo que es de gran valor académico abrir un campo de investigación que pretenda
establecer dichas dificultades y a su vez proponga estrategias para superarlas.
El objetivo general del presente artículo se basa en analizar el diseño institucional
que permite el funcionamiento de la OCCRE y la influencia de este factor clave para
el cumplimiento con su misión relacionada con el control de la circulación y
residencia poblacional en la isla de San Andrés, por la que fue creada en el año
1991; tarea que pretendía evitar una alta densidad poblacional en aras de la
preservación de la etnia raizal y su territorio.
En el marco de este objetivo general, se desprenden una serie de objetivos
específicos que buscan encaminar la discusión de la OCCRE para la comprensión
de su diseño institucional:
36 Permanentes y temporales
29
• Determinar la influencia del diseño institucional para comprender las
dificultades de la OCCRE al ejercer sus funciones en términos de autonomía
y capacidades.
• Analizar las limitaciones existentes dentro del funcionamiento de la OCCRE
y la influencia de estas en el desarrollo de sus funciones.
• Identificar los desarrollos normativos de la OCCRE y sus reformas o intentos
de reforma.
• Generar estrategias que ayuden a mejorar el desempeño de la OCCRE en la
isla de San Andrés.
Para llevar a cabo este trabajo de grado, se propone emplear una investigación de
prácticas basadas en diagnósticos, mediante la recolección de información de
actores clave, los cuales pueden ser categorizados como institucionales del orden
local y nacional; lideres isleños, fundadores y miembros de la población nativa,
quienes directa o indirectamente han intervenido en la creación o desempeño de la
OCCRE.
Se revisarán medios de comunicación locales y nacionales con el fin de hacer un
seguimiento a las situaciones relacionadas con la alta densidad poblacional. De
igual forma se pretende realizar entrevistas semiestructuradas a diversos actores
que han tenido incidencia dentro del funcionamiento de la OCCRE, su creación o
sus intentos de reforma o sus reformas, en aras de conocer sus perspectivas con
relación a los obstáculos y retos que han influido en el desempeño de la OCCRE.
A su vez se revisarán las sentencias de la Corte Constitucional en las cuales se
revierten las decisiones de la OCCRE y que han obligado a la Oficina a retractarse
de sus decisiones. De igual manera es pertinente analizar los fallos en los cuales la
Corte Constitucional ratifica las determinaciones tomadas por la OCCRE.
Para llevar a cabo dicha investigación de prácticas basada en diagnósticos se
propone el desarrollo de la metodología en las siguientes etapas:
30
A. Entrevistas semiestructuradas a actores claves, de los cuales se destacan
miembros fundadores y actuales funcionarios que han hecho parte activa del diseño
e implementación en los últimos 27 años de su funcionamiento y que a su vez han
incidido de manera directa o indirecta en el desempeño de la OCCRE. Para cumplir
con esta labor y conocer de manera completa las visiones frente a nuestro tema de
investigación, se plantea entrevistar al director actual de la OCCRE, lideres raizales
incidentes en su creación, los integrantes del grupo AMEN-SD37 y su cosmovisión
de territorio y supervivencia; al menos un integrante de la asamblea constituyente38.
B. A su vez se pretende compilar los diversos fallos de la Corte Constitucional en
los cuales se le obliga a la OCCRE a revertir sus decisiones, las cuales a pesar de
estar enmarcadas dentro de la Constitución Política entran en conflicto con otros
derechos considerados fundamentales.
C. Analizar la estructura organizativa de la OCCRE en su interior y las funciones
que se ejercen en torno al cumplimiento de la misión por la cual fue creada. En
consecuencia, es de interés investigativo conocer su accionar desde un enfoque
institucionalista.
D. Estudiar los alcances del decreto 2762 de 1991 en torno a la planificación
territorial en términos de capacidad de incidencia en los Planes de Ordenamiento
Territorial y compararlos con el estado actual de la isla; la densidad poblacional y
los problemas en el uso de recursos naturales. De igual forma, es relevante analizar
los testimonios de quienes diseñaron la Oficina, en aras de conocer sus
perspectivas iniciales y su análisis de la actualidad.
E. A partir de los hallazgos encontrados en relación con su modelo organizativo y
de gestión de la OCCRE, se pretende analizar su funcionamiento desde el enfoque
Institucionalista (North, 1991) y, posteriormente, proponer una serie de estrategias
para mejorar la efectividad de dicha Oficina, en concordancia con la misión de
preservación de la etnia raizal y su territorio.
37 Movimiento de reivindicación de la autonomía del pueblo raizal 38 Quienes avalaron la creación de la OCCRE mediante el artículo transitorio 42 y el artículo 310 de la Constitución Política Colombiana
31
F. Una vez se hayan analizado los obstáculos más relevantes que han dificultado el
accionar de la OCCRE, se pretende generar una serie de estrategias para mitigar
sus efectos, en aras de dinamizar su gestión.
Entrevistados39:
Kent Francis: Ex Intendente y primer gobernador delegado para el archipiélago en
1991; miembro fundador del grupo MAR40 y líder raizal influyente en la creación de
la OCCRE.
Rafael Archbold: Abogado raizal, miembro del equipo técnico de la creación de la
OCCRE, antes y durante su creación.
Catherine Archbold41: Abogada raizal, oriunda de la isla de Providencia, actual
directora de la OCCRE.
Jaime Castro: Abogado, ex alcalde de Bogotá, miembro de la Asamblea Nacional
Constituyente en 1990 y 1991, actor clave en la creación del artículo 310 de la
Constitución Política colombiana, la cual le da viabilidad constitucional a la creación
de la OCCRE.
Capítulo 3
Desafíos Y Obstáculos De La Oficina de Control Circulación y Residencia En
El Cumplimiento De Sus Objetivos Después De 27 Años de Existencia En La
Isla de San Andrés, Colombia
La Oficina de Control, Circulación y Residencia luego de sus 27 años de existencia
no ha tenido los resultados esperados. Muestra de ello es la alta densidad
poblacional 1493,58 habitantes por kilómetro cuadrado42 a pesar de ser uno de los
39 En el anexo número 2 se encuentran los enlaces para la consulta de cada una de las entrevistas semiestructuradas realizadas a actores relevantes para la creación y/o funcionamiento de la OCCRE 40 Movimiento Amplio de Reivindicación 41 Entrevista personal realizada el día 17 de agosto de 2018 42 Solo por debajo de la ciudad de Bogotá
32
departamentos con menor población 78.413 habitantes43. Esto obedece a la
dinámica propia de un territorio insular acotado, sin posibilidad de expandirse y con
serias falencias de planificación que permitieron un acelerado crecimiento de la
población y la infraestructura, tal y como lo menciona Ralph Newball (2001) las islas
y los habitantes no estaban preparados para la llegada masiva de personas y el
cambio de las dinámicas económicas en el territorio44.
3.1. Las expectativas en torno a la OCCRE
En el marco de este trabajo de investigación aplicada es importante para la
comprensión del lector saber que la OCCRE surgió como una propuesta desde la
base ciudadana, raizales y residentes45, quienes veían con preocupación el
aumento exponencial de la población en las islas, sin control alguno. Dicho aumento
se vio reflejado como lo menciona Kent Francis (2018) en “la creación de suburbios
sin planificación alguna, la tala de zonas verdes y el relleno de humedales para la
creación de asentamientos humanos subnormales que no contaban con servicios
básicos”. De igual forma, dadas las dinámicas comerciales del transporte aéreo y el
posicionamiento de San Andrés como destino turístico a nivel mundial, la oferta de
vuelos a las islas aumentó al finalizar la década de los 80’s, lo cual generó un
aumento de la infraestructura hotelera, sin previa planificación de la capacidad de
carga del territorio, elemento clave para una correcta gestión del espacio insular, el
cual aún en la actualidad no existe.
Dichas preocupaciones generaron mesas de trabajo conjuntas en las cuales los
diversos actores establecieron en la agenda departamental la urgencia de crear una
entidad con la capacidad de limitar la circulación y permanencia de quienes visitaran
la isla. La idea de crear una oficina de control y circulación de la residencia surgió
en un momento clave, toda vez que para tal momento se estableció la Asamblea
Nacional Constituyente, de la cual Jaime Castro era miembro. Con relación a éste
suceso, al ser entrevistado, según lo expresado por Jaime Castro (J. Castro,
43 Fuente: DANE. 44 Agricultura, pesca, explotación del coco y sus derivados, entre otras actividades económicas. 45 Quienes en ese entonces no tenían dicha catalogación. Se distinguían entre sí como isleños nativos y “continentales”.
33
comunicación personal, el 29 de agosto de 2018), fue el quien redactó y expuso
ante la Asamblea Nacional Constituyente lo que sería el artículo 310 de la
Constitución Política de Colombia, siendo éste el que le da vía libre a la creación de
un organismo de circulación y control poblacional en el archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, el cual fue posteriormente reglamentado mediante el
decreto presidencial 2762 de 1991, dándole así, nacimiento a lo que hoy se conoce
formalmente como la Oficina de Control Circulación y Residencia, OCCRE.
Las principales motivaciones de Castro para abanderar este proyecto y brindarle
dicha ventana de oportunidad a un mecanismo que limita la permanencia y
circulación en el territorio de connacionales colombianos, están ligadas a dos
razones expresadas por el propio Jaime Castro (J. Castro, comunicación personal,
el 29 de agosto de 2018). En primer lugar, una cercanía con los habitantes, dado
que tenía vínculos de amistad con varios habitantes de la isla, entre ellos, quien
para ese entonces ejercía como Intendente transitorio, Kent Francis, quien a la vez
fue alumno de Castro en la Universidad Externado de Colombia. Tal grado cercanía
le permitió a Castro conocer de primera mano las principales problemáticas que
vivían los isleños en aquel entonces y escuchar las diversas propuestas que se
planteaban en la base social, mediante los ejercicios participativos de gobernanza
colaborativa, en los cuales la ciudadanía formaba parte activa de “un proceso
colectivo de toma de decisiones que es formal, orientado al consenso y deliberativo
y que tiene como objetivo hacer o implementar políticas públicas o administrar
programas o activos públicos.” (Ansell y Gash, 2007; pp. 2). En segundo lugar,
Castro (2018) tenía un especial cariño por las islas de Providencia y Santa Catalina,
lugar de descanso frecuente para él y su familia, en el que se hicieron grandes
amistades tal y como sucedió en la isla de San Andrés, razón por la cual se incluye
dentro del artículo 310 de la Constitución Política, el siguiente apartado: “El
municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación no
inferior del 20% del valor total de dichas rentas.”
La entrada en funcionamiento de la OCCRE trajo consigo altas expectativas y
grandes cambios en la forma cómo los visitantes nacionales y extranjeros se
34
movilizarían por las islas. En primer lugar, se estableció la venta de las tarjetas de
turismo, las cuales recaudarían una cifra significativa destinada a la infraestructura
turística. Como segundo gran cambio, se limita la permanencia de los turistas a
máximo 4 meses o 6 meses, si son titulares de derecho de dominio sobre bienes
inmuebles situados en las islas46. Este aspecto en particular genera aún fuertes
controversias, siendo su principal argumento el hecho de que el archipiélago es
territorio colombiano y que por lo tanto no se le puede restringir o limitar el derecho
a la libre circulación en el departamento insular. Corpus (2014), hace referencia a
que dicha discriminación positiva, si bien limita los derechos, garantiza a su vez que
no se saturen los recursos de la isla, contribuyendo de este modo a la supervivencia
de sus habitantes y del entorno. Su línea argumentativa está ligada a la fragilidad
de las islas, en términos ambientales y culturales, los cuales solo tienen a la OCCRE
como mecanismo de preservación frente a una llegada masiva de nuevos
habitantes, configurándose como un arreglo de diseño institucional con un propósito
específico de generar reglas de juego (North, 1991) para quienes visitan la isla con
fines recreativos, quienes vayan con fines laborales y quienes residan de manera
permanente.
Con relación a quienes ya residían en la isla, se llevó a cabo un censo masivo por
parte de la Oficina de Control Circulación y Residencia, con el objetivo de entregar
las tarjetas OCCRE a Residentes y Raizales y de esta forma tener un documento
físico que ratificara la situación de quien lo portara.
Según lo expresado por el abogado Rafael Archbold (R. Archbold, comunicación
personal, 17 de agosto de 2018), las expectativas sobre la OCCRE sobrepasaban
sus capacidades de expulsión, es decir, se esperaba que la entidad fuera un
instrumento de planificación territorial, con capacidad de incidencia en medidas que
ayudaran a generar un desarrollo sostenible de cara al futuro. A su vez, su crítica a
la OCCRE se basa en la manera cómo a largo de 27 años ha sido gestionada,
limitando, desde su perspectiva, sus verdaderos alcances y funciones. En medio de
su entrevista se hace serios interrogantes con relación a la OCCRE, el primero de
46 Articulo 17 decreto 2762 de 1991
35
ellos es “¿Qué ha pasado con la OCCRE después 27 años de existencia? ¿han sido
efectivas y suficientes sus medidas? ¿ese es todo su margen de acción?”, a lo cual
El mismo se responde, aduciendo literalmente que “La OCCRE es como un Fórmula
1 siendo manejado por alguien sin experiencia que no sabe los alcances y no intenta
llevarlo al límite”, su comentario hace referencia a que la Oficina solo se ha dedicado
a expulsar personas, muchas de las cuales regresan por fallas en el procedimiento
o por atentar contra derechos fundamentales, mediante la interposición de acciones
de tutela.
3.2. Choques entre la Corte Constitucional y la OCCRE
Con respecto a este último elemento, vale la pena recopilar algunas de las
sentencias que han marcado hito por ir en contravía de las decisiones de la Oficina
de Control Circulación y Residencia, lo cual configura una serie de controles
horizontales en las cuales “las agencias estatales que tienen la autoridad legal y
están dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el contralor
rutinario hasta sanciones legales o impeachment…” (O’donnell, 2007; pp.38).
En la sentencia T-1117 de 2002 la Corte Constitucional resolvió, “En conclusión,
constituye un trato discriminatorio que la OCCRE exija requisitos a los funcionarios
de la Contraloría, que no exige a los funcionarios de la Procuraduría, para
entregarles la tarjeta de residencia que les permite permanecer en San Andrés,
Islas, desempeñando sus labores”. De esta forma le ordenó a la OCCRE que, “si no
lo ha hecho aún, expida las tarjetas de residencia de los ACCIONANTES en el
término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo”.
En un sentido similar la sentencia T-371 de 2015, la OCCRE fue entutelada por una
mujer que sostenía una unión marital de hecho con otra mujer, a la cual se le había
expulsado sin justa causa del archipiélago, aduciendo que estaba en situación de
irregularidad, sin embargo, la Corte Constitucional consideró que, “(i) al negar el
derecho de residencia a la accionante, exigiéndole un requisito adicional, que en
otros casos no requirió, y, (ii) al no estudiar de fondo el cumplimiento de los
requisitos para acceder a lo pretendido, la OCCRE incurrió en una discriminación
indirecta. Lo anterior por cuanto, aunque nunca indicó expresamente que por la
36
orientación sexual de la accionante hubiera negado el derecho, es decir, aun cuando
no hizo explícito el uso de un criterio sospechoso, su decisión tuvo efectos
discriminatorios”. Como consecuencia, la OCCRE se vio obligada a restituirle sus
derechos de circulación y residencia en el archipiélago.
A su vez en la sentencia T-506 de 2016, La Corte Constitucional manifestó que, “la
decisión de la OCCRE, en efecto, ocasionó la separación familiar y, especialmente,
la separación de una madre y sus hijos menores de edad; agregó que, a pesar de
que no existía certeza del tiempo convivido por los padres de los niños, la decisión
de la autoridad resultaba arbitraria, desproporcionada y violatoria de los derechos
de los niños. Por ese motivo concedió el amparo y ordenó a la OCCRE otorgar
residencia temporal a la compañera del accionante para que acredite la convivencia
de 3 años y así adquirir la residencia permanente.”
De esta manera la OCCRE en múltiples ocasiones se ha visto obligada a retractarse
de sus decisiones. Con relación a esto, Archbold (2018) manifiesta que la estructura
organizativa de la OCCRE con pocos funcionarios de planta, le ha dificultado
consolidar un equipo jurídico que vele por estos casos y por otros que deben cumplir
un debido proceso, al ser la Oficina la encargada de resolver su situación, como lo
ha manifestado la Corte Constitucional en reiteradas ocasiones.
3.4 Intentos de Reforma
En el año 2012 se inició una agresiva campaña de reforma de la OCCRE por parte
de la gobernación departamental y el director de la Oficina de Control Circulación y
Residencia de aquel entonces, Joseph Barrera. la premisa de dicho borrador de
reforma (Ver anexo 1) era, “la presente ley política, administrativa y fiscal tiene por
objeto dotar al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, declarado Puerto Libre y Reserva de Biosfera, de un Estatuto Especial que
le permita su desarrollo dentro del marco fijado por la Constitución, en atención a
sus condiciones geográficas, sociales, económicas, poblacionales, ambientales y
de recursos naturales, turísticas, culturales, fiscales y comerciales”. Dicha reforma,
consideraba incluir Distritos Especiales y Juntas Administradoras Locales, en aras
de fortalecer el papel de la ciudadanía en la vigilancia, participación y toma de
37
decisiones de forma directa, fortaleciendo el modelo de gobernanza colaborativa tal
y como lo proponen Ansell y Gash (2007). Es de enorme relevancia académica
mencionar que este proyecto de reforma fue aprobado mediante consulta previa,
para luego ser llevada a aprobación de la duma departamental, escenario en el cual
el exdirector de la OCCRE Joseph Barrera defendió las modificaciones que
proponía dicho borrador47.
El proyecto de reforma integral de la OCCRE lamentablemente no llegó a ser tenida
en cuenta en la agenda legislativa. Sin embargo, marcó un precedente relevante al
intentar involucrar mucho más a la ciudadanía, así como de actualizar las
definiciones de las clasificaciones de la OCCRE, incluyendo la definición de Raizal,
término que no está explícito en el vigente decreto 2762 de 1991.
3.5 Los límites del diseño institucional y el papel de la gobernanza
Colaborativa
La concepción de la OCCRE era la de una entidad con cierto grado de autonomía y
capacidad de tomar de decisiones asumiendo cierto distanciamiento de los
intereses políticos. Sin embargo, el rol de la ciudadanía fue limitado a solo ser parte
de la concepción de la Oficina mas no de ser auditores (Przeworsky, 1998) directos
de su funcionamiento. Los frenos y contrapesos no deben ser solo aplicados entre
entidades. En este sentido Przeworsky (1998) argumenta que “Estos pesos y
contrapesos tienen q ser horizontales no solamente verticales: no solo con jefes que
auditen a sus subordinados, sino donde principales y sus delegados se auditen
entre sí. Este sistema puede funcionar eficazmente cuando los organismos
específicos tienen los incentivos adecuados para ejercer sus prerrogativas
institucionales.” (Przeworsky, 1998; Pag 353). De igual manera advierte que, “Sin
embargo ningún organismo debe prescindir del control de algún otro organismo o
directamente de los votantes: no debe haber ningún “auditor no auditado”
(Przeworsky, 1998; Pag 353).
47 Ver noticia completa: http://www.xn--elisleo-9za.com/index.php?option=com_content&view=article&id=4203:control-politico-a-la-reforma-de-la-occre&catid=60:actualidad&Itemid=96
38
La gobernanza colaborativa permite que actores con diversos intereses enfoquen
su atención y coordinen sus acciones con la institucionalidad en la resolución de
problemas de la agenda pública. En este sentido, “gobernanza colaborativa es, por
lo tanto, un tipo de gobernanza en la que los actores públicos y privados trabajan
colectivamente de maneras distintas, utilizando procesos particulares, para
establecer leyes y reglas para la provisión de bienes públicos” (Ansell y Gash, 2007;
pp. 3). Dicho modelo de gobernanza puede representar un espacio de construcción
de soluciones conjuntas frente a la situación actual de la OCCRE y su necesaria
despolitización en aras de la persecución de los objetivos trazados en 1991. Para
lograr dicho es escenario es importante comprender que “Las asociaciones público-
privadas generalmente requieren colaboración para funcionar, pero su objetivo a
menudo es lograr la coordinación en lugar de lograr el consenso para la toma de
decisiones per se. Una asociación público-privada puede representar simplemente
un acuerdo entre actores públicos y privados para prestar ciertos servicios o realizar
ciertas tareas” (Ansell y Gash, 2007; pp 6).
Capítulo 4
La actualidad de la Oficina de Control Circulación y Residencia, vacíos
institucionales, aprendizajes y conclusiones
La OCCRE fue ideada como un mecanismo revolucionario, que pretendía controlar
la densidad poblacional en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina. No obstante, luego de 27 años de haber sido creada, no ha podido cumplir
con las expectativas y los objetivos por los cuales se dio su creación. La OCCRE
tiene serios vacíos institucionales, el más grande de ellos se basa en su propia
estructura organizativa, la cual cuenta con una planta compuesta por una mayoría
de trabajadores ligados contractualmente bajo la modalidad de contrato por
prestación de servicios, lo que conlleva a una alta rotación, en la cual se pierde
memoria institucional. A su vez, el cargo de director de la OCCRE tiene como
vigencia 12 meses, con posibilidad de ser reelegido por parte de la junta directiva,
la cual está compuesta por 11 miembros, dentro de los cuales se destacan
39
miembros de la comunidad nativa48 tanto de San Andrés como de Providencia; el
gobernador o su delegado; el alcalde de Providencia o su delegado; un delegado
del Ministerio de Interior; el comandante de la Policía Nacional o su delegado; el
Director de la entidad encargada del manejo y administración de los recursos
naturales renovables del Departamento, o su delegado; Un representante de las
organizaciones no gubernamentales y un representante de las juntas de acción
comunal del Departamento, elegidos mediante votación de sus miembros y el
Director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS49, o su delegado.
Estas circunstancias no permiten que la gestión del director sea medible a largo
plazo, obligando a los mismos a tomar medidas de corto alcance en aras de mostrar
algunas cifras, como lo declaró la actual directora Catherine Archbold (C. Archbold,
comunicación personal, 17 de agosto de 2018). Ella, quien asumió el cargo luego
de un periodo prolongado de reelecciones por parte de Joseph Barrera, admitió que
la OCCRE no tiene autonomía administrativa, debido a que su presupuesto depende
directamente de la Gobernación Departamental, teniendo siempre la politización
como un riesgo latente. Rafael Archbold (2018), sugirió preguntarle a la directora
por el expediente de alguna persona con OCCRE, dicho ejercicio fue llevado a cabo
y el resultado fue que los expedientes aún reposan en archivos físicos, por lo que
encontrar uno en específico se convertía en una tarea engorrosa. Tales falencias
atentan contra la agilidad de la Oficina de Control, Circulación y Residencia,
afectando de manera negativa sus resultados.
Desde el año 2005 la OCCRE y el DANE han tenido serias discrepancias en tanto
a la totalidad de habitantes en la isla de San Andrés. Por un lado, las proyecciones
del DANE para el año 2011 se estimaba en 73.925, cifra que para la OCCRE no es
real, toda vez que, según su directora el número total de habitantes rebasa los
100.000 habitantes, teniendo en cuenta el número de tarjetas OCCRE entregadas,
más las estimaciones de personas en condición de ilegalidad en las islas. Tales
diferencias han dificultado el trabajo mancomunado de ambas entidades y ha
48 Nótese que se utiliza el término “Nativa” no Raizal, lo cual sugiere una notable diferencia, en el sentido de que la persona nativa de las islas no necesariamente corresponde a un raizal. 49 Actualmente Migración Colombia.
40
permitido la duplicación de tareas y dilataciones (Bolton y Farrel, 1990) en los
procesos migratorios que se llevan a cabo al arribar o abandonar el aeropuerto
Gustavo Rojas Pinilla. En ese orden de ideas, la poca coordinación entre ambas
entidades ha dificultado que la OCCRE adquiera nuevos conocimientos, dada la
experiencia que tiene el DANE a nivel nacional con el manejo de big data, lo cual
presupone un insumo para la creación de respuestas institucionales a problemáticas
sociales, ambientales y económicas por las cuales atraviesa el archipiélago. Dicho
lo anterior, el poco dinamismo que tiene la OCCRE no le ha permitido moldearse a
los desafíos que enfrenta, 27 años después de su creación, hecho relevante para
North (1991), quien manifiesta que las instituciones deben estar en constante
cambio y evolución, adquiriendo aprendizajes de otras instituciones.
4.1 Aprendizajes y Conclusiones De Cara A Un Futuro Sostenible
La reforma a la OCCRE es urgente y necesaria, es importante incluir aún más a la
ciudadanía, que mediante controles verticales como lo expresa O´donnel (2007)
pueda incidir en la transformación de la OCCRE en una entidad más efectiva en
torno al cumplimiento de los objetivos trazados y que son de vital importancia para
los habitantes de las islas y su entorno. En un sentido similar, se destaca la intención
que tuvo la entidad territorial en generar mesas de trabajo y mecanismos de
consulta previa con el fin de avalar el proyecto de reforma, constituyendo un gran
avance en el modelo de gobernanza colaborativa, en el cual se pretende que la
ciudadanía sea parte activa de las decisiones (Ansell y Gash, 2007). Es necesario
que se fortalezcan aún más dichas instancias de participación, en la medida que
permiten la aparición de soluciones desde sectores ajenos a la institucionalidad
local. En otras palabras, los diseños institucionales deben tener en cuenta miembros
de la comunidad, como también grupos de interés y empresarios políticos, quienes
tienen la capacidad de promover una evolución en las instituciones (Przeworsky
1998), mediante el posicionamiento de una posible reforma en la agenda política
nacional, recordando que solo de esta manera es posible reformar el decreto 2762
de 1991.
41
A modo de conclusión, la Oficina de Control Circulación y Residencia es una entidad
de control poblacional vital para la supervivencia de los habitantes de las islas, en
especial de la población raizal, quienes han visto vulnerado su territorio con el
crecimiento demográfico y la sobre explotación de los recursos, en especial el agua,
para el sostenimiento de la población regular y la flotante que llega como parte de
las dinámicas del turismo, al ser el departamento insular apetecido por sus playas y
paisajes por connacionales y extranjeros.
La politización de la Oficina ha resultado ser contraproducente, en la medida que
limita su accionar e instrumentaliza sus capacidades (Ospina, 2015). El reto de la
entidad territorial y de la OCCRE se basa en la capacidad de coordinación que
logren establecer con la ciudadanía, en permitir que sea ésta quien también audite
a sus funcionarios y su actuar, teniendo a los objetivos establecidos en el decreto
2762 de 1991 como derrotero. De este modo, sería relevante que la población, en
especial los miembros de la etnia raizal tengan un rol más activo en la toma de
decisiones de la Oficina. De esta manera, “La colaboración también implica que las
partes interesadas no estatales tendrán una responsabilidad real por los resultados
de las políticas. Por lo tanto, imponemos la condición de que las partes interesadas
deben participar directamente en la toma de decisiones” (Ansell y Gash, 2007; pp
4).
Sin embargo, la OCCRE debe replantear su estrategia de control poblacional, dado
que, a pesar de que la expulsión de personas en condición de ilegalidad es
necesaria, la entidad está restándole importancia a un fenómeno mucho más
complejo, la tasa de natalidad en el archipiélago, la cual en 2015 llegó a ser de 800
nacimientos50, cifra histórica para un territorio tan acotado. En definitiva, la real
amenaza al control poblacional, como lo manifiesta Rafael Archbold (2018),
proviene de altas tasas de nacimientos que incrementan la población local en las
islas, dado que con dicha población nacida en el territorio la OCCRE pierde
cualquier margen de acción, por lo que se hace necesario enfocar los programas de
gobierno a reducir dichas cifras de natalidad con programas de educación sexual.
50 Fuente: datos.gov
42
En términos generales, la OCCRE no pudo cumplir con los objetivos planteados en
el decreto 2762 de 1991 debido a su limitado margen de maniobra y su poco
dinamismo institucional, entendido desde la perspectiva que propone North (1991)
de adaptación, evolución y aprendizaje. En 27 años la OCCRE no ha tenido cambios
significativos que le permitan mejorar sus capacidades reales, por lo que se hace
urgente que el proyecto de reforma que se aprobó mediante consulta previa en el
año 2012 llegue a la agenda legislativa, instancia única de modificación de la
OCCRE, en aras de robustecerla de manera integral, adaptando sus funciones a los
desafíos que estos tiempos traen consigo.
43
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Archbold%20%28dir.OCCRE%29.m4a?dl=0
• Archbold, R. (17 de agosto de 2018). La OCCRE 27 años después. (S.
Ospina, Entrevistador) Obtenido de
45
https://www.dropbox.com/s/8tf74k6cdwsmwi8/Entrevista%2BRafa%2Barchb
old.m4a?dl=0
• Castro, J. (29 de agosto de 2018). La OCCRE en la constitución de 1991. (S.
Ospina, Entrevistador) Obtenido de
https://www.dropbox.com/s/hpu2rxepcecmg2u/Entrevista%20Jaime%20cast
ro.m4a?dl=0
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Entrevistador) Obtenido de
https://www.dropbox.com/s/eqrkqgndr3rjlay/Kent%2BFrancis.m4a?dl=0
Sentencias Corte Constitucional:
• COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia del 11 de noviembre de
1993. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. [Sentencia
Número C-530]. Obtenido de:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1993/c-530-93.htm
• COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia del 9 de diciembre de
2002. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. [Sentencia
Número T-1117]. Obtenido de:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-1117-02.htm
• COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia del 18 de junio de 2015.
Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [Sentencia Número T-371
de 2015] Obtenido de:
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2015/T-371-15.htm
• COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia del 16 de septiembre
de 2016. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [Sentencia
Número T-506]. Obtenido de:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/T-506-16.htm.
• Entidades oficiales:
• Corporación Regional Autónoma de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina (Coralina)
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
46
• Gobernación Departamental San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
• Oficina de Control Circulación y Residencia (OCCRE)
Medios de Comunicación
• El Espectador. (16 de enero de 2019). San Andrés superó el millón de
visitantes por segundo año consecutivo. Obtenido de
https://www.elespectador.com/noticias/nacional/san-andres-supero-el-
millon-de-visitantes-por-segundo-ano-consecutivo-articulo-834306
• El Isleño. (25 de junio de 2012). Control político a la reforma de la OCCRE.
Obtenido de http://www.xn--elisleo-
9za.com/index.php?option=com_content&view=article&id=4203:control-
politico-a-la-reforma-de-la-occre&catid=60:actualidad&Itemid=96
Decretos:
• Departamento Administrativo De La Presidencia de la Republica. (13 de
diciembre de 1991). [Decreto 2762 de 1991] DO: 40.221
Anexos:
Anexo 1: Borrador Proyecto de Reforma de la OCCRE
Por la cual se expide el Estatuto Especial para el departamento de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina
T I T U L O I
PRINCIPIOS GENERALES
Artículo 1°. Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El artículo
309 de la Constitución Política elevó a San Andrés, Providencia y Santa Catalina a
la categoría de departamento y a través del artículo 310 de la misma norma se
47
establecen para éste, entre otras, normas especiales en materia administrativa, de
inmigración, de comercio exterior, de fomento económico.
Artículo 2°. Régimen departamental especial aplicable. El departamento de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, está sujeto al régimen político, administrativo
y fiscal que para él establece específicamente la Constitución Política, las normas
que rigen a los otros departamentos, el presente Estatuto y a las leyes colombianas
especiales que se dicten para su organización y funcionamiento.
Artículo 3°. Objeto. La presente ley política, administrativa y fiscal tiene por objeto
dotar al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
declarado Puerto Libre y Reserva de Biosfera, de un Estatuto Especial que le
permita su desarrollo dentro del marco fijado por la Constitución, en atención a sus
condiciones geográficas, sociales, económicas, poblacionales, ambientales y de
recursos naturales, turísticas, culturales, fiscales y comerciales.
Artículo 4°. Conformación del territorio. El territorio del departamento Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina estará constituido por las Islas de San
Andrés, Providencia, y Santa Catalina, Cayos Albuquerque, East Southeast,
Roncador, Serrana, Quitasueño, Bajo Nuevo, Bancos de Serranilla y Alicia y demás
islas, islotes, cayos, morros, bancos y arrecifes que configuran la antigua
Intendencia Especial de San Andrés y Providencia. Su capital será la Isla de San
Andrés.
Por razones de soberanía nacional declarase de utilidad pública las tierras o zonas
costeras del departamento Archipiélago de San Andrés, providencia y Santa
Catalina.
Artículo 5°. Derechos y obligaciones. El departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina goza de los derechos y tiene las obligaciones que para
él determinen expresamente la Constitución y la ley.
Artículo 6°. Autoridades. El gobierno y la administración del departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, están a cargo de:
La Asamblea Departamental.
48
El Gobernador.
El Concejo de Providencia.
El alcalde de Providencia.
Las Juntas Administradoras Locales.
Artículo 7°. Participación comunitaria y veeduría ciudadana. Las autoridades
departamentales y municipales del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina promoverán, dentro del marco que establezca la ley,
la organización de los habitantes y comunidades y estimularán la creación de las
asociaciones profesionales, culturales, cívicas, populares, comunitarias, juveniles,
ambientales y afines, que sirvan de mecanismo de representación en las distintas
instancias de participación, concertación y vigilancia de la gestión departamental y
municipal, correspondiente.
Propugnarán igualmente, por la participación en el desarrollo y mejoramiento del
departamento, mediante la prestación de servicios los servicios públicos a su cargo
o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o
descentralizada.
La participación de que trata el presente artículo se extenderá a las entidades
descentralizadas del orden nacional con sede en el departamento Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Artículo 8°. Ejercicio de funciones municipales. Para el ejercicio de las funciones
municipales la Asamblea Departamental y el Gobernador cumplirán las funciones
que por mandato de la ley les correspondan a los Concejos y a los alcaldes
municipales, respectivamente, hasta tanto no sean creados los municipios en la Isla
de San Andrés, en desarrollo del principio constitucional de la subsidiariedad.
Artículo 9°. Integración al Area Metropolitana del Litoral Caribe. Para los
efectos del artículo 42 de la Ley 768 del 2002, intégrase al Area Metropolitana
del Litoral Caribe el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina.
49
T I T U L O II
AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES
CAPITULO I
Asamblea Departamental
Artículo 10. Asamblea Departamental. La Asamblea Departamental es una
Corporación Administrativa de elección popular dentro del departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina conformada por once
(11) diputados.
Para efecto de lo establecido en el inciso segundo del artículo 299 de la Constitución
Política, el Consejo Nacional Electoral tendrá un plazo de cinco (5) meses contados
a partir de la vigencia de la presente ley para determinar los círculos para la elección
de diputados en el departamento Archipiélago, garantizando la representación de
las comunidades del North End, La Loma, San Luis y San Andrés, Providencia y
Santa Catalina.
Parágrafo. Los honorarios de los diputados de la Asamblea, su régimen de
inhabilidad e incompatibilidades así como el período de sesiones serán los
determinados por la ley.
Artículo 11. Funciones. Además de las establecidas en la Constitución Nacional y la
ley serán funciones de la Asamblea Departamental del departamento Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina las siguientes:
1. La eficiente prestación de los servicios públicos de energía, acueducto,
alcantarillado, aseo y telecomunicaciones.
2. La ejecución de programas para la modernización de los servicios sociales de
educación, vivienda, salud y recreación.
3. Desarrollar políticas tendientes a la preservación de los recursos naturales y
ambientales, a efecto de mantener la reserva de la biosfera.
4. Reglamentar el funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales.
50
5. Adoptar el Plan General de ordenamiento físico del territorio, el cual incluirá entre
otras materias: La reglamentación del uso del suelo y el desarrollo físico en las áreas
urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de
urbanización, parcelación, construcción de vías y equipamiento urbano.
6. Dictar normas de tránsito y transporte en lo de su competencia.
7. Expedir los Códigos Fiscal y de Policía.
8. Dividir el territorio de la Isla-municipio de San Andrés en localidades, asignarles
competencias y asegurar su funcionamiento y recursos.
9. Dictar medidas tendientes a la preservación, aprovechamiento, y utilización de
los recursos marinos.
10. Fijar las tasas y derechos que se cobrarán por la actividad pesquera.
11. Como Puerto Libre, ejercer funciones de coordinación, control y regulación del
ingreso y salida de mercancías importadas al territorio del departamento, de
acuerdo con lo establecido por la ley, sin perjuicio de las que la ley le asigna a la
Dirección General de Aduanas.
12. Exigir los informes correspondientes de cualquiera de los funcionarios
departamentales o municipales.
13. Solicitar de los poderes nacionales la expedición de las leyes, decretos, actos y
resoluciones que convengan a los intereses del departamento.
14. Establecer la división territorial del departamento para los efectos fiscales.
15. Organizar la deuda pública a cargo del departamento, y disponer la manera de
amortizarla, procurando en todo lo posible el cumplimiento de las obligaciones
contraídas, o bien promoviendo con los respectivos interesados la modificación de
las obligaciones, de la manera más equitativa y razonable que sea posible.
51
16. Reglar todo lo relativo a la organización, recaudación, manejo e inversión de las
rentas del departamento; a la formación y revisión de las cuentas de los
responsables y a la sanción del fraude.
El funcionario citado deberá radicar en la Secretaría General de la Asamblea las
respuestas al cuestionario dentro del tercer (3er.) día hábil siguiente al recibo de la
citación.
Artículo 14. Iniciativa. Además de las normas establecidas para el particular en la
Constitución Política y en la ley, tienen iniciativa el Concejo Municipal de Providencia
y Santa Catalina y las Juntas Administradoras Locales en las materias relacionadas
con sus atribuciones.
De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las
organizaciones sociales podrán presentar proyectos de ordenanza sobre temas de
interés comunitario.
Artículo 15. Elección de funcionarios. La Asamblea departamental elegirá
funcionarios en las sesiones ordinarias correspondientes a la iniciación del período
constitucional de los respectivos diputados.
En los casos de falta absoluta, la elección podrá hacerse en cualquier época de
sesiones ordinarias o extraordinarias. Si la Asamblea no se hallare reunida el
Gobernador proveerá el cargo interinamente. Siempre que se haga una elección,
después de haberse iniciado un período, se entiende efectuada para lo que falte del
mismo.
CAPITULO II
LA GOBERNACIÓN
Artículo 16. Gobernador. Es el jefe de la administración seccional, representante
legal del departamento y agente del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público, la ejecución de la política económica general y los
asuntos que acuerde la Nación con el departamento mediante convenios.
52
Artículo 17. Funciones y atribuciones. Además de las establecidas en la
Constitución y en las normas que regulan el régimen departamental son atribuciones
del gobernador las siguientes:
1. Propender por la cultura nativa y raizal, su idioma, su desarrollo, conservación,
divulgación y preservación.
2. Presentar a la Asamblea departamental los proyectos de ordenanza tendientes a
lograr la modernización de la infraestructura turística del departamento.
3. Fomentar y ejecutar las medidas tendientes a lograr la conservación y
preservación de los recursos naturales y del ambiente en el departamento.
4. Presentar a la Asamblea Departamental los proyectos de ordenanza para el
desarrollo de las disposiciones especiales que, en materia administrativa, de
inmigración, de control de la densidad poblacional, de regulación del uso del suelo,
de enajenación de bienes inmuebles y de fomento económico, establezca la ley.
5. Presentar a la Asamblea Departamental proyectos de ordenanza para el
desarrollo de las disposiciones que en materia fiscal, de comercio exterior, de
cambio y financiera determine la ley, sin perjuicio de las competencias que en esta
materia, asignan la Constitución y las normas legales.
6. Presentar a la Asamblea Departamental los proyectos de ordenanza tendientes
a fomentar la participación ciudadana en el departamento.
7. Distribuir los negocios según las secretarías, los departamentos administrativos,
las entidades descentralizadas y las Localidades, en lo de su competencia.
8. Colaborar con la Asamblea para el buen desempeño de sus funciones y
presentarle un informe anual sobre la marcha de la administración.< /o:p>
9. Celebrar los contratos de la administración central de conformidad con la ley y las
ordenanzas.
53
10. Velar por que los recursos que sean transferidos del departamento al municipio
de Providencia y Santa Catalina y a las localidades lleguen oportunamente, y
asegurar la adecuada inversión con arreglo a las leyes y las ordenanzas.
11. Designar a los alcaldes locales de ternas presentadas por las respectivas Juntas
Administradoras Locales.
12. Celebrar directamente, convenios de cooperación internacional para la
prestación de los servicios públicos en el departamento.
13. Las demás que le asigne la ley
14. Las demás que le señale la ley.
Parágrafo. El Gobernador podrá requerir el auxilio de la Fuerza Armada, y el jefe
militar obedecerá sus instrucciones, salvo las disposiciones especiales que dicte el
Gobierno.
Artículo 18. Elección del gobernador. Para ser elegido Gobernador del
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se
requiere, además de las determinadas por la Constitución y la ley, haber nacido en
el territorio del departamento o haber obtenido su residencia conforme a las normas
de control de densidad poblacional con diez (10) años de anterioridad a la fecha de
elección.
Su régimen de incompatibilidades e inhabilidades será el determinado por la ley.
Artículo 19. Calidades del reemplazo. En caso de faltas absolutas del Gobernador
elegido, el Presidente de la República debe designar a una persona que reúna los
mismos requisitos establecidos para el titular.
Artículo 20. Régimen aplicable al concejo municipal y alcalde del municipio de
Providencia. Para efectos de la organización y funcionamiento de la administración
municipal, el municipio de Providencia continuará funcionando de conformidad con
el Régimen municipal establecido por las normas que expida el legislador sobre la
materia.
54
T I T U L O III
NORMAS SOBRE CIRCULACION, RESIDENCIA,
DENSIDAD POBLACIONAL Y REUBICACION
CAPITULO I
Del derecho a la circulación y residencia
Artículo 49. Definiciones previas. Para efecto de esta ley se entiende:
a) Etnia raizal: Son los colombianos nacidos en el territorio del departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que pertenecen a la etnia
angloafricana tradicionalmente asentada en el territorio, con lengua, cultura, historia
y ancestros propios;
b) Residente: Son los colombianos domiciliados en el departamento Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina con las limitantes constitucionales y
legales establecidas para este departamento.
Los Residentes en San Andrés Providencia y Santa Catalina pueden ser: Nativos,
Continentales, Temporales o Inversionistas;
c) Creole: Es la lengua y cultura afroinglesa y caribeñas de la Etnia Raizal;
d) Turista: Son los colombianos nacidos por fuera del departamento Archipiélago
de San Andrés Providencia y Santa Catalina o los extranjeros que llegan al
departamento Archipiélago para una permanencia temporal, máximo de tres (3)
meses a la espera de continuar su viaje al extranjero o de regreso a su lugar de
origen;
e) Inversionista: Son aquellas personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras que emplean capital en negocios productivos para el departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, tales como adquirir
activos de cualquier índole entre otros, depósitos bancarios, letras, valores
industriales, participación en acciones de sociedades anónimas y asimiladas y en
aportes de sociedades limitadas y asimiladas;
55
f) Actividades académicas: Se refiere a todo curso, seminario, diplomado,
conferencia, pregrado, maestría, doctorado, especialización y en fin todas aquellos
programas multidisciplinarios que puedan realizarse dentro de una Institución
educativa básica, secundaria, técnica o universitaria que estén debidamente
reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional o actividades que son
impulsadas por la administración departamental que posibilitan el
perfeccionamiento en la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o
complementarias;
g) Actividades culturales: Son aquellas manifestaciones generadas por centros
educativos, la administración departamental, las localidades o las empresas que
buscan la integración de los diferentes pueblos que conforman una misma
nacionalidad;
h) Actividades científicas: Son aquellas que tienen como finalidad, mediante el
aporte de recursos de distinto tipo:
Facilitar, fomentar, desarrollar y alcanzar proyectos de investigación científica,
creación, fomento, desarrollo y financiación de empresas que incorporen
innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción del departamento,
al manejo del medio ambiente o al aprovechamiento de recursos naturales.
Organizar centros científicos y tecnológicos, parques tecnológicos e incubadoras de
empresas.
Formar y capacitar recurso humano para el avance y la gestión de la ciencia.
Establecer redes de información científica y tecnológica.
Crear, fomentar e implementar sistemas de gestión de calidad.
Negociar, aplicar y adaptar tecnología nacional o extranjera.
56
Asesorar la negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y
extranjeras.
Crear fondos de desarrollo científico y tecnológico y fondos para la renovación y el
mantenimiento de equipos científicos.
Realizar seminarios, cursos y eventos departamentales o internacionales de ciencia
y tecnología, y
Financiar publicaciones al igual que el otorgamiento de premios y distinciones a
investigadores, grupos de investigación e investigaciones;
i) Actividades profesionales: Son aquellas actividades que desarrollan quienes
aplican el conocimiento tecnológico o científico, en las áreas de humanidades, artes
o filosofía;
j) Actividades de gestión pública: Son aquellas actividades que ejercen los
funcionarios públicos del orden nacional en cualquiera de las ramas del poder
público, de los órganos de control o de los organismos autónomos;
k) Tarjeta de turista: Es el documento que acredita la permanencia temporal a una
persona que visita el departamento Archipiélago a la espera de continuar su viaje al
extranjero o de regreso a su lugar de origen o embarque;
l) Tarjeta de inversionista: Es el documento que acredita la calidad de inversionista
para desarrollar una o más actividades de tipo comercial en el territorio del
departamento.
Artículo 50. Documento Unico de Identificación. Los colombianos habitantes del
territorio insular tendrán un Documento Unico de Identificación Personal, expedido
por la Registraduría General de la Nación.
Los colombianos no nacidos en el departamento Archipiélag o de San Andrés
Providencia y Santa Catalina, además del Documento Unico de Identificación
deberán portar la tarjeta que lo acredite como residente, expedida por la Oficina de
Control de Circulación y Residencia, previo a los requisitos establecidos en este
estatuto.
57
Los nacidos en el departamento que no pertenezcan a la Etnia Raizal, después de
la vigencia del presente Estatuto deberán cumplir con los requisitos que para tal
efecto se establecen en esta norma.
Artículo 51. Derecho de residencia. Tendrán derecho a fijar su residencia en el
departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina quien se
encuentre en una de las siguientes situaciones:
1. Pertenecer a la etnia raizal del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina así haya nacido en el Archipiélago o no.
2. Los hijos de residentes permanentes nacidos en el departamento Archipiélago de
San Andrés Providencia y Santa Catalina.
3. Haber contraído matrimonio válido o vivir en unión libre marital perman ente y
continua con persona residente en las islas siempre que haya fijado por más de tres
(3) años el domicilio común en el departamento Archipiélago de San Andrés
Providencia y Santa Catalina.
4. Quien haya permanecido en el departamento Archipiélago de San Andrés
Providencia y Santa Catalina en calidad de residente temporal o inversionista, por
un término no inferior a tres (3) años, haya observado buena conducta, demuestre
solvencia económica y que ha generado desarrollo integral y bienestar para la isla.
Artículo 52. Trámite para la solicitud de residencia. Las personas no pertenecientes
a la Etnia Raizal deberán acreditar los siguientes requisitos para obtener el Derecho
de residencia:
1. Una petición formal de quien desea obtener la Residencia, dirigida al Director de
la Oficina de Control de Circulación y Residencia, OCCRE.
2. La petición deberá estar acompañada por los documentos y requisitos exigidos
en el presente Estatuto y los que señale la Junta Directiva de la OCCRE, sobre el
particular.
58
Parágrafo 1°. La OCCRE actuará de co mún acuerdo con el departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, y la DIJIN a fin de verificar los datos
suministrados por los peticionarios.
Parágrafo 2°. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de esta ley
la Junta Directiva de la OCCRE, expedirá la reglamentación a fin de determinar los
requisitos exigidos para solicitar la Residencia Permanente. Deberá adoptar un
Formulario Unico de trámite.
Si dentro del término establecido en el inciso anterior la Junta Directiva de la OCCRE
no expide la correspondiente reglamentación, el Ministerio del Interior asumirá esta
facultad.
Artículo 53. Base de datos. La Oficina de Control de Circulación y Residencia,
OCCRE, creará una base de datos que contendrá entre otra, la siguiente
información, nombre, identificación, entrada, permanencia y salida de colombianos
nativos y continentales del territorio insular.
Para tal fin, el Ministerio del Interior prestará la asesoría tecnológica y humana y la
OCCRE tendrá, para ello un término de seis (6) meses, contados a partir de la
promulgación de esta ley.
Para la verificación de la presente Base de Datos la Oficina de Control y Circulación
de Residencia, OCCRE confrontará la información con la Registraduría Nacional del
Estado Civil y la Notaría del Círculo de San Andrés.
Artículo 54. Derechos exclusivos de residentes permanentes. Los residentes en el
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina tienen los
siguientes derechos:
1. A trabajar.
2. A estudiar en establecimientos educativos del departamento.
3. Inscribirse en el Registro Mercantil y a ejercer actividades de comercio,
59
4. Ejercer el derecho al sufragio cuando se trate de elecciones para escoger
autoridades locales.
5. Adquirir bienes raíces,
6. Construir vivienda en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina.
Artículo 55. Pérdida de residencia. Perderá la calidad de residente permanente
quien se encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
1. Quien haya sido condenado por cualquier delito cometido dentro del
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, excepto
los delitos culposos.
2. Quien viole las disposiciones establecidas en el presente Estatuto.
3. Quien viole las normas del Código Nacional de Policía contempladas en los
Capítulos IV y V del Título II del Libro Tercero del Decreto 1355 de 1970.
Parágrafo. Como consecuencia de la pérdida de residencia los continentales
deberán ser expulsados del territorio.
Cuando se trate de los delitos consagrados en el artículo 318 del Código Penal,
además de la sanción establecida en éste, se aplicará la Extinción de Dominio sobre
el inmueble ilegalmente urbanizado.
Artículo 56. Residencia temporal. Podrán fijar su residencia temporal en el
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina las
personas que obtengan la tarjeta correspondiente por una de las siguientes razones:
a) Quien ejerza dentro del departamento actividades académicas, científicas,
profesionales, de gestión pública o cultural por un (1) año, prorrogables por lapsos
iguales que en ningún caso sobrepase los tres (3) años, previo cumplimiento de las
disposiciones consagradas en esta ley;
60
b) Quien cumpla las condiciones de mano de obra calificada en las áreas donde el
departamento no cuente con la oferta requerida. La tarjeta será expedida por un
término de un (1) año prorrogable por lapsos iguales no mayor de tres (3) años.
Artículo 57. Excepciones. Los servidores públicos nacionales que ejercen
jurisdicción, autoridad política, judicial, civil, administrativa o militar, al igual que
todos los integrantes de las Fuerzas Militares o de Policía, los funcionarios del
departamento Administrativo de Seguridad DAS, órganos de control e investigación
que ingresen en ejercicio de sus funciones al departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina no se les aplicará las normas establecidas en
el Título III del presente Estatuto.
Sin embargo, la excepción no cobijará a sus familiares dentro del cuarto grado de
consanguinidad, afinidad y civil.
Artículo 58. Expedición de la tarjeta de residencia temporal. La tarjeta de residencia
temporal será expedida a favor de quien cumpla con los requisitos de esta ley, por
la Oficina de Control de Circulación y Residencia.
Artículo 59. Cónyuges, compañeros permanentes e hijos. Los cónyuges,
compañeros permanentes e hijos de Residentes temporales tienen la misma calidad
de éstos, por el mismo tiempo y gozarán de los mismos derechos y obligaciones
que les asigna la ley. Pero en materia laboral se mantendrá la preeminencia de los
trabajadores con residencia permanente.
Los hijos de quienes han obtenido la calidad de residentes temporales podrán
adelantar sus estudios en los establecimientos educativos del departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, durante el tiempo que
les es permitido permanecer allí.
Artículo 60. Pérdida de residencia temporal. Perderá la calidad de residente
temporal quien se encuentre incurso en alguna de las siguientes causales:
a) En las consagradas en el artículo 61 de este Estatuto;
61
b) Quien realice dentro del territorio del departamento actividad laboral diferente de
aquella que motivó el otorgamiento de tal derecho, excepto las académicas cuando
no haya en la isla persona que pueda suplirla.
Artículo 61. Contratación de trabajadores no residentes: Para la contratación de
trabajadores no residentes en el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina deberá el empleador cumplir con los siguientes
requisitos:
a) Solicitar ante las instancias respectivas OCCRE, SENA, INFOTEP y
Establecimientos de Educación Superior, documento en el cual se certifique que en
el Archipiélago no existe la mano de obra calificada requerida para el cargo, empleo
u oficio requerido;
b) Constituir una Póliza de Seguro mediante la cual garantice el cumplimiento de su
parte y la del trabajador, de las disposiciones de la presente ley, incluyendo la
obligación de que el trabajador, con sus familiares, abandonen el territorio del
departamento tan pronto se termine el contrato. Dicha Póliza deberá cubrir, entre
otras cosas el costo de los tiquetes aéreos al lugar de origen del trabajador y sus
familiares;
c) Demostrar la idoneidad laboral de quien pretende trabajar en el Archipiélago sin
ser residente;
d) Pagar una suma de dinero por una sola vez, correspondiente a un salario mínimo
mensual legal vigente, por cada persona no residente que emplee, la cual será
destinada a la creación de un fondo especial para la capacitación laboral de los
residentes en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina;
e) El contratado se debe comprometer a capacitar a un grupo de personas en el
área de su especialización;
f) Obtener la residencia temporal para el trabajador.
62
Parágrafo 1°. La capacitación de que trata el numeral e del presente artículo será
comprobada y certificada por el SENA.
Parágrafo 2°. Los trabajadores contratados conforme lo dispone este artículo
deberán laborar en la actividad declarada y con el patrono que cumplió los requisitos
para obtener la respectiva tarjeta. El incumplimiento de esta disposición será causal
de pérdida de residencia en los términos de esta ley.
Artículo 62. Requisito de visitantes. Toda persona que desee visitar el departamento
Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, en calidad de turista debe
cumplir con los siguientes requisitos:
1. Haber obtenido el tiquete personal e intransferible de ida y regreso al
departamento.
2. Obtener la tarjeta de turista, mediante procedimientos expeditos a través de la
OCCRE en el Archipiélago.
3. No encontrarse dentro de la relación de personas que no puedan ingresar al
departamento de acuerdo con la información suministrada por la OCCRE.
Parágrafo. Cuando se trate de turistas que lleguen al Archipiélago en transporte
privado deberán acreditar tal situación mediante certificación de la autoridad
aeronáutica o portuaria correspondiente y de esta forma suplen el requisito
establecido en el numeral 1 de este artículo para la obtención de la respectiva tarjeta
de turista.
Artículo 63. Exigencia de la tarjeta de turista. Los hoteles y establecimientos de
alojamiento del departamento deberán exigir a las personas, antes de su registro
como huéspedes, la correspondiente tarjeta, y diariamente enviarán a la OCCRE
63
una relación de la entrada y salida de los huéspedes con los números de sus
respectivas tarjetas.
Artículo 64. Tiempo de permanencia de turistas. Las personas que viajan en calidad
de turistas al departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina sólo podrán permanecer en el territorio por un lapso de cuatro (4) meses al
año.
Parágrafo. Los turistas con propiedades inmuebles o familiares dentro del segundo
grado de consanguinidad, afinidad o civil, con residencia en el departamento,
también podrán permanecer por cuatro (4) meses al año.
Artículo 65. Tarjeta de inversionista. Es el documento que acredita a un nacional o
extranjero para vincular activos en las modalidades de inversión directa, inversión
indirecta e inversión de portafolio, generados por actividades económicas en el
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Los inversionistas nacionales o extranjeros que destinen capitales superiores a
U$200.000.00 para ejercer actividades relacionadas con: Turismo, hotelería,
servicios turísticos, agropecuarios, gastronomía, comercio, finanzas, transporte
aéreo o marítimo y salud podrán obtener la Residencia Temporal hasta por cinco
(5) años continuos y prorrogables.
Artículo 66. Requisitos para obtener la tarjeta de inversionista. Ostentan la calidad
de Residentes Inversionistas las personas naturales o jurídicas que cumplan con
los siguientes características:
1. El inversionista deberá presentar la solicitud de tarjeta de residente temporal
adjuntando los siguientes documentos: Nombre o razón social de la empresa,
entidad, fundación o persona jurídica.
2. Copia del certificado de Existencia y Representación Legal de la empresa o
certificado expedido por la Cámara de Comercio donde acredite la calidad de
comerciante.
64
3. Copia de la cédula. En caso de extranjeros Cédula de Extranjería o Pasaporte
con Visa del Ministerio de Relaciones Exteriores para laborar y/o invertir en el
territorio colombiano.
4. Fotocopia del documento de identidad de los miembros del núcleo familiar,
cónyuge e hijos solteros, si van a obtener residencia temporal durante el mismo
lapso.
5. Certificado judicial vigente o certificado de buena conducta del lugar de origen del
interesado expedido dentro de los seis (6) meses anteriores a la solicitud.
6. Demostrar solvencia económica.
7. Demostrar que la actividad que desarrollará no afectará el ecosistema insular.
Artículo 67. Obligaciones del inversionista:
1. Cumplir con las normas establecidas en esta ley.
2. Cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 232 de 1995.
3. Que la inversión no sea menor a cinco (5) años.
4. Para efecto de las obligaciones tributarias, el inversionista deberá declarar ante
las autoridades fiscales del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina las rentas y ganancias ocasionales obtenidas como resultado de
las actividades y operaciones comerciales desarrolladas dentro del departamento.
5. Que por lo menos el 70% del recurso humano a emplear a la actividad a
desarrollar sea nativo.
Artículo 68. Prohibiciones. Está prohibido todo tipo de inversión de capital extranjero
cuyo objetivo sea:
1. Actividades de defensa y seguridad nacional.
2. Procesamiento, disposición y desecho de basuras tóxicas, peligrosas o
radioactivas.
65
3. Constitución de empresas cuya actividad principal sea la compra, venta o
arrendamiento de bienes inmuebles.
4. Documentos emitidos como resultado de un proceso de titularización inmobiliaria
de un inmueble o de proyectos de construcción o a través de fondos inmobiliarios.
Artículo 69. Derechos de los inversionistas. Además de los establecidos en la ley y
los estatutos, el inversionista en el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina tendrá derecho a que:
¿ Se le otorgue la Residencia Temporal del personal directivo, ejecutivo o
profesional que él designe para manejar su inversión y garantizar el buen manejo y
la productividad de sus recursos.
Parágrafo. Para el caso de los profesionales, la OCCRE verificará, que no exista
personal capacitado en la isla, antes de expedir la Residencia Temporal.
Artículo 70. Pérdida de la tarjeta de inversionista. Además de las previstas para los
Residentes Permanentes y temporales, la tarjeta de inversionista y los derechos
como tal se pierden por:
1. Incumplimiento de las normas establecidas en el presente Estatuto.
2. Declaratoria de quiebra del inversionista.
3. Sanción que conlleve a la pérdida de la calidad de comerciante.
4. Disolución de la Sociedad Comercial.
Artículo 71. Personas en situación irregular. Se encuentra en situación irregular la
persona que:
1. No haya tramitado la respectiva tarjeta de ingreso al Archipiélago ante la Oficina
de Control de Circulación y Residencia, OCCRE.
2. Haya sido sancionada por contravención a las normas establecidas en el presente
capítulo y se les haya ordenado el abandono del territorio.
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Parágrafo. Toda persona que se encuentre en situación irregular en el Archipiélago
será devuelta a su lugar de origen y deberá pagar una multa hasta de veinte (20)
salarios mínimos mensuales legales vigentes, atendiendo las condiciones
económicas del sancionado. En este caso, el director de la Oficina de Control de
Circulación y Residencia, OCCRE, previo informe de las autoridades judiciales o
administrativas competentes, revocará mediante resolución motivada la respectiva
tarjeta de residencia y remitirá copia de la resolución al DAS y a la Policía del
departamento como anexo a la respectiva solicitud de expulsión del Archipiélago.
Artículo 72. Procedimiento para efectuar expulsiones del Archipiélago. La expulsión
de las personas en situación irregular procederá de manera inmediata para quien
haya sido condenado por cualquier delito, en primera instancia, cometido dentro del
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, excepto
los delitos culposos.
En los demás casos la expulsión se hará una vez la providencia quede ejecutoriada
y para tal efecto la OCCRE comunicará tal decisión al Comandante de la Policía
Departamental o en su defecto al DAS cuando se trate de ciudadanos extranjeros,
para que les haga vigilancia mientras la segunda instancia decide.
Para tal efecto la Oficina de Control de Circulación y Residencia OCCRE
suministrará el respectivo tiquete aéreo, o si es del caso, la expulsión se hará a
costa de la empresa aérea o marítima transportadora que resulte ser responsable
de la entrada al departamento del sancionado.
Las aerolíneas comerciales que prestan sus servicios en el departamento, están
obligadas a destinar, por lo menos, tres cupos diarios para la expulsión de personas
en situación irregular dentro del territorio.
Artículo 73. Informe de empleadores sobre trabajadores. El primer día laboral de
cada mes cada empleador del Archipiélago, tanto en el sector público como en el
privado, enviará al director de la Oficina de Control de Circulación y Residencia,
OCCRE, una relación de sus trabajadores, con las novedades del mes anterior,
incluyendo los números de tarjeta de residentes o residente temporal.
67
Artículo 74. Valor de las tarjetas y su destinación. La Junta Directiva de la Oficina
de Control de Circulación y Residencia determinará el costo de la expedición de
cada una de las tarjetas a que se refiere esta ley.
Estos valores serán recaudados por la Oficina de Control de Circulación y
Residencia, OCCRE, y se destinarán única, exclusiva y específicamente para la
ejecución de obras de infraestructura pública turística del departamento y la
preservación de los recursos naturales.
La Asamblea Departamental distribuirá entre las localidades de San Luis y la Loma
un porcentaje no inferior al 30% de dichos recursos.
CAPITULO II
De las sanciones
Artículo 78. Incumplimiento de hoteles. Los propietarios de hoteles e inmuebles
destinados al alojamiento de turistas y visitantes del departamento Archipiélago que
no cumplan con la obligación consagrada en el artículo 69 de esta ley, incurrirán en
multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales vigentes y la suspensión de la licencia de funcionamiento hasta
por un (1) mes a cargo de las autoridades de Policía del departamento y a instancias
del Director de la Oficina de Control de Circulación y Residencia.
Artículo 79. Incumplimiento de empleadores en general. Los empleadores que
dieren empleo a personas no residentes sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el artículo 67 de la presente ley, serán sancionados con multas
sucesivas que oscilan entre diez (10) y doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Si el infractor fuere una empresa privada se le impondrá además la suspensión de
la licencia de función amiento, con el correspondiente cierre temporal del
establecimiento, por un término de quince (15) días a instancias de las autoridades
de Policía del departamento y a solicitud del director de la Oficina de Control de
Circulación y Residencia por la primera vez.
68
En caso de reincidencia se le cancelará la correspondiente licencia de
funcionamiento.
El incumplimiento de cualquier otra obligación consagrada en la presente ley, será
sancionada con multa de hasta cien (100) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Artículo 80. Destinación de las multas. Las multas impuestas por razón de las
infracciones previstas en este capítulo, se destinarán a la modernización y
fortalecimiento de la Oficina de Control de Circulación y Residencia.
T I T U L O IV
DEL PATRIMONIO
Artículo 81. Patrimonio. El patrimonio del departamento Archipiélago de San Andrés
Providencia y Santa Catalina estará integrado por:
a) Los bienes muebles e inmuebles, los derechos y las obligaciones que integraban
el patrimonio de la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia;
b) Los bienes rentas e ingresos establecidos en la Constitución y la ley para los
departamentos;
c) Las rentas, transferencias e ingresos establecidos en la Constitución y la ley para
los municipios, mientras la Asamblea Departamental decide sobre su creación en la
Isla de San Andrés, sin perjuicio de los asignados al municipio de Providencia;
d) Las rentas y contribuciones que establezcan las ordenanzas en desarrollo de las
disposiciones legales;
e) Los aportes y transferencias que se incluyan en el Presupuesto Nacional a favor
del departamento Archipiélago;
f) Las rentas y contribuciones que se establezcan en forma especial para el
departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina;
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g) Las rentas nacionales de destinación específica asignadas a la Intendencia
Especial de San Andrés Y Providencia por leyes anteriores, en desarrollo del
artículo 359, numeral 3 de la Constitución Política;
h) Los bienes muebles e inmuebles adquiridos conforme a la ley;
i) Los demás ingresos que le asigne la ley.
Artículo 82. Participación de las localidades en el presupuesto departamental. No
menos del veinte por ciento (20%) de los ingresos corrientes del presupuesto de la
administración central del departamento, se asignará a las localidades teniendo en
cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una de ellas
y según los índices que para el efecto establezca la Oficina de Planeación
Departamental. Para los efectos aquí previstos no se tendrán en cuenta los ingresos
corrientes de los establecimientos públicos ni las utilidades de las empresas
industriales y comerciales que se apropien en el presupuesto.
La asignación global que conforme a este artículo se haga en el presupuesto
departamental para cada localidad será distribuida y apropiada por la
correspondiente Junta Administradora, previo el cumplimiento de los requisitos
presupuestales previstos en la ley, de acuerdo con el respectivo Plan de Desarrollo
y consultando las necesidades básicas insatisfechas y los criterios de la Planeación
participativa. Con el fin de cumplir con esta obligación, deberá oírse a las
comunidades organizadas.
Artículo 83. Celebración de contratos. Los contratos que se financien con cargo a
los recursos de las Juntas Administradoras, podrán celebrarse, preferentemente
con las organizaciones cívicas, sociales y comunitarias que actúan en la respectiva
localidad, de acuerdo a los parámetros establecidos en la Ley 80 de 1993.
T I T U L O V
EDUCACION
Artículo 124. Idioma y lengua. Son oficiales en el departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina el Castellano y el Creole.
70
Artículo 125. Educación. La enseñanza que se imparta en el territorio del
departamento Archipiélago deberá ser bilingüe, Castellano y Creole, con respeto
hacia las tradicionales expresiones lingüísticas de los nativos del Archipiélago.
Parágrafo. El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con la Secretaría
de Educación Departamental, ejecutará las acciones necesarias para implementar
el sistema educativo bilingüe y dispondrá lo necesario para que el personal docente
gradualmente maneje los dos idiomas.
Artículo 126. Divulgación de las normas. Todas las leyes, decretos, resoluciones,
ordenanzas, acuerdos, circulares e informaciones al público, relacionados con el
departamento, emanadas de las entidades públicas del orden nacional,
departamental o municipal, deberán ser publicadas en los idiomas Castellano y
Creole.
Artículo 127. Convenios universitarios. Las universidades con sede en el
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina podrán
celebrar Convenios de Cooperación e Integración en materia de educación formal,
no formal e informal con instituciones de educación superior de países vecinos.
Los programas de pregrado y postgrado deberán ofrecerse previo concepto del
Consejo Nacional de Educación, CESU.
T I T U L O VI
EMPLEADOS PUBLICOS
Artículo 128. Empleados públicos. Los funcionarios públicos del orden nacional y
departamental que ejerzan funciones en el territorio del departamento y que tengan
71
relación directa con el público deberán hablar Castellano y Creole o en su defecto,
el inglés.
Parágrafo. Los funcionarios que no tengan relación directa con el público, tendrán
dos (2) años a partir de la fecha de su posesión para aprender el idioma y mientras
cumplen con el requisito podrán hacer uso de un intérprete.
Artículo 129. Cumplimiento de los requisitos. El cumplimiento de la anterior
disposición será verificada por el departamento Administrativo de la Función
Pública. Para ello, establecerá un mecanismo a fin de cumplir la presente
disposición.
Artículo 130. Concursos para proveer cargos. Cuando se traten de concursos para
proveer cargos asistenciales, administrativos y profesionales o afines, la entidad
convocante deberá establecer como requisito para los concursantes tener
residencia permanente en el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.
Cuando se trate de profesionales, la entidad convocante solicitará a la OCCRE un
listado de los profesionales disponibles en el área, que cumplan con los requisitos
exigidos para el concurso. En caso de no existir personal disponible, la entidad
podrá convocar personas residentes en el interior del país.
La anterior disposición será vigilada por el Consejo Nacional de la Función Pública.
T I T U L O VII
DE LA CONTRATACION ESTATAL
Artículo 131. Contratatación estatal. Para efecto de selección y adjudicación de
contratos celebrados por entidades del orden nacional que deban ejecutarse dentro
72
del territorio del departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, se preferirá en igualdad de condiciones las personas naturales o jurídicas
con domicilio en la Isla.
Artículo 132. Vigencia. La presente norma rige a partir de su promulgación y deroga
todas las normas que le sean contrarias en especial: La Ley 1ª de 1972, la Ley 47
de 1993 y los Decretos 2762 de 1991 y 2171 de 2001.
EXPOSICION DE MOTIVOS
San Andrés, Providencia y Santa Catalina, son unas especies en vías de extinción,
ya que la densidad y el desarrollo están desbordando hasta límites de no retorno el
sistema biológico frágil de las islas, así lo afirma la Corte Constitucional en
Sentencia C-530 de 1993 al declarar la constitucionalidad del Decreto 2762 de 1991,
demandado por supuesto desconocimiento al Derecho de Igualdad, consagrado en
la Constitución Política.
Para el Alto Tribunal el problema de San Andrés no es de orden técnico sino un
problema esencial en donde está en juego la vida.
La Corte concluyó que de continuar el incremento poblacional que venía
presentándose en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, se vería comprometida de manera letal e irreversible la
supervivencia de la especie humana. La Corte acertó cuando afirmó que para el
presente siglo se desbordaría la capacidad de las Islas, por cuanto San Andrés
cuenta con más de 110 mil habitantes asentados en solo 27 kilómetros de los 42
que tiene esta entidad territorial.
De igual manera, se plantea una grave dificulta d en materia de servicios públicos
por la misma expansión poblacional: Un acueducto que deberá doblar su capacidad
de servicio, un alcantarillado sanitario que sólo cubre el 30% de la población y un
manejo de basuras inadecuado e insalubre, es el panorama que presentan las Islas.
Según el Ministerio de Gobierno 5.500 familias en el departamento Archipiélago
carecen de servicios públicos.
73
El problema de los Recursos Naturales no es diferente. Estos sufren deterioro
irreversible. La fauna y la flora marítima y terrestre se está acabando y con ello se
están destruyendo el equilibrio ecológico, económico y sociocultural.
Pero San Andrés requiere una normatividad especial no sólo en los asuntos
planteados con anterioridad, sino además en materia comercial y hotelera que
permita regular coordinadamente con normas sobre población lo referente al
problema de densidad que actualmente sufren esas islas.
Por ello, la Constitución Política le entregó al Congreso de la República la facultad
para dictar dos clases de normas: Unas especiales, en materia administrativa, de
inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento
económico, aprobadas de igual forma que las leyes ordinarias; y otras normas,
aprobadas por la mayoría de los miembros de cada Cámara, que puedan limitar el
ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la
densidad poblacional, regular el uso del suelo, etc.
Basados en el panorama que presentamos anteriormente y cumpliendo el mandato
constitucional que establece el artículo 310 de la Carta, consideramos necesario
presentar un Estatuto Especial para el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina que dicte normas especiales en materia de
organización y funcionamiento y permita el desarrollo de las islas dentro del marco
fijado por la Constitución, pero que además le permita regular los derechos de
circulación y residencia en el territorio.
El Estatuto de San Andrés, Providencia y Santa Catalina contiene unos principios
generales, un título de autoridades Departamentales y Municipales que a su vez se
refieren a la Asamblea Departamental, a la Gobernación, a las Juntas
Administradoras Locales, a los alcaldes locales y a la Oficina de Control de
Circulación y Residencia.
74
Otros títulos hacen referencia a las normas especiales sobre densidad poblacional,
que se subdivide en Derecho de Circulación, otro sobre densidad poblacional
sostenible y reubicación y otro sobre sanciones.
El Quinto Título se refiere al Régimen presupuestal, fiscal y aduanero, y el sexto a
la Protección de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente, tiene dos capítulos
uno relacionado con Recursos naturales y otro referido a la Pesca y la acuicultura,
sobre protección del patrimonio cultural; el séptimo sobre servicios públicos, un título
octavo a educación y un título noveno a empleados públicos.
El texto, como ya se dijo, busca cumplir con el mandato constitucional establecido
en el artículo 310 de la Carta Política que establece: ¿El departamento Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas
previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas
especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio
exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador¿.
En su segundo inciso se ordena igualmente que Mediante ley aprobada por la
mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los
derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la
población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la
enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las
comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del
Archipiélago.
Finalmente agrega que: Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar,
la Asamblea Departamental garantizará la expresión institucional de las
comunidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las
rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de
dichas rentas¿.
Dentro del Título Primero de normas generales es necesario tener en cuenta dos
artículos fundamentales, aquel que se refiere a la participación comunitaria y a las
veedurías ciudadanas, en el sentido de que las autoridades del departamento
75
estimulen la creación de asociaciones que sirva de mecanismo representativo en
las instancias de participación y en la vigilancia de la gestión como desarrollo de lo
consagrado en el artículo Primero de la Constitución Nacional que establece como
una de las características de Colombia, ser un Estado democrático, participativo y
pluralista.
El otro artículo faculta a la Asamblea Departamental y al Gobernador, para efectos
del municipio de San Andrés cumplen las labores del Concejo Municipal y del
alcalde.
El Título Segundo, en el capítulo primero establece que la Asamblea Departamental
costará de once (11) diputados y fija un plazo de cinco (5) meses para que el
Consejo Nacional Electoral, en desarrollo de lo establecido en el inciso segundo del
artículo 299 de la Constitución Política establezca círculos para la elección de
diputados de tal forma que queden representadas las comunidades del North End,
La Loma, San Luis, Providencia y Santa Catalina.
En el tema del Gobernador se estipula que para ser elegido como tal, es necesario
haber nacido en el territorio del departamento o haber obtenido su residencia
conforme a las normas de control de densidad con 10 años de anterioridad a la
fecha de elección.
Con el ánimo de que las comunidades tengan un acceso directo a la administración
municipal se divide San Andrés en tres localidades a saber: El North End, San Luis
y La Loma. Localidades que tendrán al frente una Junta Administradora Local la
cual actuará ad honorem y estará compuesta por no menos de cinco, ni más de
siete ediles. Le corresponderá a la Asamblea Departamental definir los límites de
cada una de las localidades. Al frente de cada Junta Administradora Local habrá un
alcalde local quien será designado por el Gobernador de terna que le presente la
correspondiente Junta Administradora Local.
Con objeto de vincular al desarrollo turístico de la Costa Atlántica al departamento
Archipiélago se integra este al área metropolitana del Litoral Caribe que fue creada
mediante el artículo 42 de la Ley 768 de 2002.
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Este título termina con una reestructuración de la Oficina de Control de Circulación
y Residencia, OCCRE, dicha oficina estará integrada por un Director General de
libre nombramiento y remoción del Ministro del Interior y elegido de una terna que
le envía la Junta Directiva de dicha oficina; se consagran unas calidades muy
especiales para esta dirección tales como ser profesional en áreas administrativas,
contables o sociales y haber nacido en el territorio del departamento o tener
residencia con domicilio permanente por más de 20 años.
A fin de hacer control sobre las normas referidas a la Densidad Poblacional del
departamento Archipiélago, se le dan funciones de Policía Judicial y de Jurisdicción
Coactiva Fiscal, a la Oficina de Control de Circulación y Residencia, OCCRE, con
el propósito de que pueda hacer efectivas las expulsiones del territorio y las multas
impuestas contra aquellas personas naturales o jurídicas que incumplan las normas
establecidas en este capítulo sobre control de circulación y residencia.
En el tema de la Junta Directiva de la OCCRE además de la representación del
Gobierno Central, se abre la puerta a la participación de las comunidades del North
End, La Loma y San Luis; miembros que serán elegidos por las Juntas
Administradoras Locales, respectivas.
En el título referido a Densidad Poblacional, se comienza haciendo una definición
de los términos utilizados con más frecuencia tales como etnia raizal, Residente,
Turista, Inversionista, Tarjeta de Turista, Tarjeta de Inversionista, para a renglón
seguido hacer la manifestación de que en la Isla las personas tendrán un documento
único de identidad personal expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil
y que además de ese documento, deberán portar la tarjeta que los acredite como
residentes tarjeta expedida por la OCCRE.
En sendos artículos se determinan las calidades del Residente, Residente temporal,
Turista e Inversionista. Los requisitos para obtener cada una de ellas, los derechos
que se adquieren con cada una de esas calidades y la pérdida de la misma por
incumplimiento de alguna de las obligaciones consagradas en la ley.
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El capítulo Segundo del Título sobre Población y Densidad, toca uno de los temas
más sensibles en la problemática del departamento Archipiélago. En primer lugar,
se faculta al Ministerio del Interior para que en asocio del Ministerio del Medio
Ambiente, Coralina y la Unesco, y dentro de un término de 12 meses fije la densidad
poblacional máxima sostenible de cada una de las islas y municipios del
departamento Archipiélago, consultando esta determinación con la Defensoría del
Pueblo, las Organizaciones Cívicas no Gubernamentales y afines de nativos
raizales.
Igualmente se faculta al Gobierno Nacional para presentar programas especiales
de empleo, vivienda y reforma agraria, dando prelación y facilidades a las personas
residentes en el departamento Archipiélago con la finalidad de ser reubicados en
otro departamento del país, dentro del término de seis meses.
El Título tercero termina con un capítulo referido a sanciones cuando haya
incumplimiento de ciertas obligaciones por parte de los propietarios de hoteles,
empleadores en general y las empresas transportadoras, en los casos en que el
incumplimiento a esas obligaciones tenga relación directa con la densidad
poblacional sostenible que debe tener el departamento.
El título cuarto se refiere al Patrimonio, tiene como innovaciones relevantes el hecho
de que no menos del 20% de los ingresos corrientes del Presupuesto del
departamento deben ser asignados a las localidades, teniendo en cuenta las
necesidades básicas insatisfechas de la población.
En el título quinto del Régimen Presupuestal, Fiscal y Aduanero se mantiene la
declaración de que el departamento tendrá un Régimen Aduanero y cambiario de
Puerto Libre y por lo tanto las mercancías extranjeras que ingresen al territorio del
departamento serán gravadas exclusivamente con el impuesto ya existente del
10%, el cual será percibido, administrado y controlado por el propio departamento
Archipiélago. Lo anterior lleva a que todos los bienes y servicios producidos o
importados al departamento y que se saquen con destino al resto del país quedan
excluidos del Impuesto a las Ventas.
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En el tema de contratación estatal se consagra que para efectos de selección y
adjudicación de contratos celebrados por entidades del orden nacional se preferirá
en igualdad de condiciones a las personas naturales o jurídicas con domicilio en la
isla.
Ninguna innovación que haya necesidad de resaltar se presenta en el título sexto,
sobre la protección de los recursos naturales y del medio ambiente, excepto que se
acaba con la Junta para la Protección de los Recursos Naturales y Ambientales del
departamento, por cuanto la Corporación Autónoma Regional de San Andrés,
Coralina, asumió todas sus funciones.
En el tema de servicios públicos se obliga al Gobierno Nacional para que en el
inmediato proyecto de Plan Nacional de Desarrollo y concretamente en el Plan de
Inversiones Públicas Nacionales incluya los recursos financieros correspondientes
para la ampliación de los servicios de acueducto y alcantarillado de la Isla de San
Andrés y para tal efecto se establece que será directamente la Presidencia de la
República quien adelante el proceso de convocatoria, licitación, selección,
contratación, ejecución, entrega de obras e interventorías a fin de garantizar la
mayor eficacia, eficiencia, transparencia y celeridad en la destinación de los
recursos asignados.
Igualmente se obliga al Gobierno Departamental para que inicie la ejecución de las
actividades tendientes al manejo de los residuos sólidos dando especial atención a
los residuos de origen hospitalario.
Finalmente se preceptúa que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Minas
y Energía establecerá un régimen de subsidio especial para el combustible que se
comercialice en el departamento a fin de que los costos del transporte no sean
trasladados al consumidor final.
En el capítulo sobre educación, se manifiesta que son idiomas oficiales en el
departamento el Castellano y el Creole y por lo tanto la educación deberá ser
impartida en estos dos idiomas. Como consecuencia de lo anterior, todas las
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disposiciones del orden nacional, departamental y municipal deben ser publicadas
en los mismos idiomas.
En cuanto a los empleados públicos se hace manifestación expresa de que quienes
tengan relación directa con el público deben hablar Castellano y Creole o en defecto
de este el inglés. Los demás funcionarios tendrán un plazo de dos (2) años a partir
de su posesión para aprender el idioma y mientras cumplen este requisito podrán
hacer uso de un intérprete.
Igualmente se establece que cuando se trate de concursos para proveer cargos
asistenciales, de servicios generales o afines, quienes aspiren deben tener
residencia permanente en el departamento Archipiélago.
Finalmente se faculta a las Universidades con sede en el departamento Archipiélago
para celebrar convenios de cooperación e integración con instituciones de
educación superior de países vecinos.
Anexo 2: Entrevistas a actores influyentes en la creación y/o funcionamiento
de la OCCRE
• Entrevista realizada a Catherine Archbold el día 17 de agosto de 2018:
https://www.dropbox.com/s/8022mon2dxlec93/Entrevista%2BCatherine%2B
Archbold%20%28dir.OCCRE%29.m4a?dl=0
• Entrevista realizada a Rafael Archbold el día 17 de agosto de 2018:
https://www.dropbox.com/s/8tf74k6cdwsmwi8/Entrevista%2BRafa%2Barchb
old.m4a?dl=0
• Entrevista realizada a Jaime Castro el día 29 de Agosto de 2018:
https://www.dropbox.com/s/hpu2rxepcecmg2u/Entrevista%20Jaime%20cast
ro.m4a?dl=0
• Entrevista realizada a Kent Francis, el día 19 de agosto de 2018.
https://www.dropbox.com/s/eqrkqgndr3rjlay/Kent%2BFrancis.m4a?dl=0